AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO EN ACCIONES POPULARES

KAREN ALEJANDRA ARMERO BETANCURTH

MARCELA VIVIANA VERDUGO LUNA

PRESENTADO A:
DR. JHON ERICK CHAVES

UNIVERSIDAD DE NARIÑO
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS SOCIO-JURÍDICOS
ESPECIALIZACIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVO
SEPTIEMBRE 2020
 AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO EN ACCIONES POPULARES

Según importantes doctrinantes, conocedores del tema, consideran la génesis de la

acción popular se dio en el derecho romano, en tanto fue precisamente en Roma donde
surgieron conceptos como Populus (conglomerado social) y Res Publica (bienes propios
del conglomerado), que denotan la marcada idea de protección a la comunidad y al
interés público. Así entonces, surge la acción popular en aras de propender por la defensa
y restablecimiento del bien común.
Este antecedente histórico, demuestra que la acción popular y con ello los derechos de la
comunidad, han sido de relevancia en todos los tiempos y lugares, no siendo Colombia la
excepción, que tomó como punto de referencia para su institución, la figura del derecho
romano para consagrarla en ciertas disposiciones normativas del Código Civil, como lo
son los artículos 1005 y 2359, que hablan sobre la acción popular a favor de los bienes de
uso público y la acción popular de daño contingente respectivamente.
Con posterioridad se consagra esta acción en la Carta política colombiana, en su artículo
88, con lo cual el constituyente pretendió ampliar el marco de aplicación de la acción
popular y con ello otorgar la obligación al legislador de desarrollar sus especificidades y
su procedimiento. Por tanto, en cumplimiento a este deber, en 1998 con la ley 472, se
instituye la acción popular como una acción principal y autónoma, cuyo objetivo principal
es la protección de los derechos e intereses colectivos, evitando el daño, cesando el
peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o restituyendo las cosas a su estado
anterior. Esta acción, ahora según la ley 1437 de 2011, tomada como uno de los medios
de control en materia contenciosa administrativa, y denominada en el artículo 144 como
“protección de los derechos e intereses colectivos”, ha sido de igual forma discutida por la
Corte Constitucional, logrando diferenciarlas de otras acciones que propenden por la
defensa de los derechos, tales como la acción de tutela y la acción de grupo.
En este sentido y una vez dado a conocer los aspectos históricos que fundamentan su
regulación constitucional y legal, corresponde ahora centrarse en su procedimiento
especial, regulado en la ley 472 de 1998, ya que no sigue el procedimiento ordinario
consagrado para los demás medios de control, teniendo su justificación en la importancia
que reviste el defender derechos colectivos, para lo cual se requiere mayor celeridad. La
Corte Constitucional ha precisado que este mecanismos se caracteriza “(i) por ser una
acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el
constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los
derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c)
que le aplican, particularmente, los principios constitucionales; (ii) por ser pública, en tanto
dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado
judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar,
proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de
cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que
exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda,
pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses
superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia
del daño’; (iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad
el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos”1
Abordando el tema principal objeto del presente escrito, se encuentra dentro del trámite
judicial de la acción popular una audiencia denominada Pacto de Cumplimiento (artículo
27 de la ley 472 de 1998) en la cual el actor popular, la entidad demandada y el juez se
reúnen a fin de discutir y llegar a un acuerdo acerca del litigio que originó el presunto
desconocimiento de derechos colectivos y que en palabras del Consejo de Estado tiene
por objeto “solucionar el conflicto por medio de una construcción colectiva en la que se
determine la mejor forma de proteger o prevenir la vulneración de los derechos
amenazados o vulnerados y se logren endilgar responsabilidades y acciones detalladas a
los responsables de la protección del interés colectivo, dentro de unos términos de
cumplimiento, con tareas específicas y verificables”2 y entre los aspectos más
sobresalientes de este momento procesal se encuentran:
- El momento se realiza: vencidos los 3 días del traslado de la demanda.
- Intervinientes: actor popular, entidad demandada, ministerio público.
- La no asistencia genera destitución del cargo, en tanto es causal de mala
conducta.
- El pacto de cumplimiento es la manera como se va a proteger los derechos
colectivos vulnerados o como se restablecerán las cosas.
- Si se llegó a un acuerdo, el juez tiene un término de 5 días para revisarlo a partir
de su celebración.
- En el caso que el juez detecte vicios de ilegalidad en el pacto de cumplimiento
podrá corregirlos, con el previo consentimiento de las partes.
- Se declara fallida esta audiencia por tres razones: por la no comparecencia de
todas las partes, cuando no se formule proyecto de pacto de cumplimiento o cuando las
partes no den su consentimiento para efectuar las correcciones propuestas por el juez.
- Si no se llega a establecer un pacto de cumplimento, el procedimiento sigue y se
ordena un periodo probatorio.
- Si se aprueba el pacto de cumplimiento, se dictará en sentencia y se pondrá fin al
proceso.
- “no es posible la existencia de un pacto de cumplimiento parcial, como tampoco lo
es la existencia de un proceso con dos sentencias; de establecerse la posibilidad de un
pacto de cumplimiento parcial, al final del proceso se tendría la presencia de dos
sentencias, una, la aprobatoria de dicho pacto parcial y otra, la que decidiría sobre las
pretensiones no resueltas en el pacto de cumplimiento, lo cual resulta a todas luces
contrario a la normativa del proceso, lo que de suyo conduciría a invalidar la actuación
posterior”3
1
Visto en http://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/213/17001-23-33-000-2016-00440-
01.pdf. Consejo de Estado, Rad: 17001-23-33-000-2016-00440-01(AP); C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.
08 de septiembre de 2020.
2
Ibídem.
3
Ibídem.
Es evidente que este espacio de oralidad, fue construido para que las partes establezcan
un acuerdo mediante el cual se logre una protección eficaz de los derechos colectivos
presuntamente conculcados, y que además cuenta con la asesoría, veeduría, y control de
legalidad por parte del juez, lo que dota a este trámite de mayor seguridad jurídica, por tal
razón es común y frecuente que se confunda con una audiencia de conciliación, de hecho
el Concejo de Estado y la Corte Constitucional en un principio los equipararon, mediante
providencia del 2 de diciembre de 1999 y sentencia C-215 de 1999. Sin embargo su
naturaleza es distinta, y así lo concluyó el Consejo de Estado en el año 2010, pues
manifestó que “el aludido pacto no podía asimilarse a un escenario conciliatorio, en la
medida en que las acciones populares se encuentran instituidas para la protección de
derechos e intereses de los cuales es titular una colectividad, por lo que el actor popular
no puede disponer de estos derechos, renunciando o negociando con ellos”4.
Además se puede afirmar que es indudable su diferenciación, en el sentido de que el
pacto de cumplimiento siempre se realiza dentro de un proceso judicial en cambio la
conciliación puede ser judicial o extrajudicial, además se puede conciliar lo transigible y
disponible, por el contrario, lo que se busca en la audiencia de pacto de cumplimiento es
determinar la forma de protección de derechos colectivos mas no se discute su
disponibilidad dado su naturaleza de interés público, que conllevan su indivisibilidad e
indisponibilidad por un particular.
De igual manera, resulta importante abordar su eficacia, para ello cabe preguntarse
entonces si esta audiencia especial de pacto de cumplimiento constituye un verdadero
espacio de protección de intereses colectivos, para lo cual se considera que el éxito de
esta audiencia dependerá del manejo que le den las partes al desarrollo de la misma, su
participación y el grado de importancia que le otorguen a la defensa de derechos
colectivos. Entre las acciones positivas que podrían intentar serian por ejemplo, que tanto
demandantes y demandados elaboren previamente propuestas reales, posibles y que
beneficien a la colectividad, tener disposición y animo de llegar a un pacto. Por su parte el
juez, debe asumir un papel de mediador, garantizar la participación de las partes y la
comunidad y verificar el cumplimiento de normas constitucionales y legales en todo
momento.
En cuanto al papel de juez, se debe agregar que este a diferencia del juez o conciliador
que conozca de otro proceso y que simplemente se limita a aprobar el contenido de la
sentencia o acta, mas no a verificar su cumplimiento, el juez de la acción popular además
de aprobar ese pacto de cumplimiento llevado a cabo entre las partes mediante sentencia,
“sí conserva la competencia para vigilar el efectivo cumplimiento de lo pactado, y, si lo
considera necesario, podrá nombrar un auditor a quien le podrá delegar esa tarea o podrá
conformar un comité para que verifique el correcto cumplimiento de lo establecido en el
pacto, en el cual podrán participar el juez, las partes, la entidad pública encargada de
velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no
gubernamental con actividades en el objeto del fallo.”5
Finalmente resulta importante resaltar la importancia de los comités de conciliación, y en
este sentido la “Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de establecer que los comités
4
Visto en https://procesal.uexternado.edu.co/la-naturaleza-del-pacto-de-cumplimiento-en-las-acciones-
populares/#_ftn4. La naturaleza del pacto de cumplimiento en las acciones populares. 08 de septiembre de
2020.
5
Ibídem.
de conciliación de las entidades públicas son los competentes para adoptar la decisión
respecto a la procedencia o improcedencia de presentar una fórmula de pacto de
cumplimiento dentro del trámite de las acciones populares y los parámetros dentro de los
cuales debe actuar el representante legal o apoderado de la entidad, en las audiencias de
que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998.”6

6
Ibídem.