ANÁLISIS SOBRE LA OMISIÓN LEGISLATIVA DERIVADA DE LA REFORMA

CONSTITUCIONAL A LA FRACCIÓN XXIX-A DEL ARTÍCULO 73 DE LA

CONSTITUCIÓN MEXICANA, EN MATERIA DE MECANISMOS
ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS (MASC)

1. Introducción a los Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias

La Justicia Cívica como concepto novedoso hace referencia al conjunto de

procedimientos e instrumentos institucionales orientados a fomentar la cultura de
la legalidad y la paz, así como a promover la solución de forma pronta, transparente
y expedita los conflictos que genera la convivencia cotidiana en una sociedad.1

Ésta tiene como objetivo principal facilitar y mejorar la convivencia en una comunidad y
evitar que los conflictos existentes escalen a conductas delictivas o la propagación de la
violencia, mejorando así el entorno en que se vive. Desde esta perspectiva, se considera
clave poder atender este tipo de conflictos ya que son los que se presentan todos los días
y representan muchas veces detonadores de violencia, los cuales, de no atenderse de
manera rápida, oportuna, eficaz y amistosa, corren el riesgo de escalar y culminar en
conductas delictivas y la correlativa necesidad de dar atención a las víctimas que se
generen; lo que además, dicho sea de paso, lleva complejizar y a saturar al sistema de
justicia.

Para cumplir su propósito, las instituciones de seguridad, procuración e impartición de

justicia pueden desplegar diversas acciones como el fomento y difusión de reglas de
convivencia, la atención y sanción de faltas administrativas mediante principios de justicia
restaurativa y la utilización de mecanismos alternativos de solución de conflictos (en
adelante MASC), así como el acercamiento de estas herramientas a la ciudadanía
general, principalmente a poblaciones alejadas, de difícil acceso o zonas marginadas.2

Los MASC3 se incorporan a la Justicia Cívica como una opción entre las partes en
conflicto para la atención y solución de conflictos comunitarios, con el propósito de
lograr una desactivación temprana del conflicto y que permita atenderlo a largo plazo.
Estas herramientas se despliegan a través de procedimientos autocompositivos donde
las partes en conflicto se someten a estos por voluntad propia y son ellas mismas
quienes toman la decisión del arreglo al cual quieren llegar. Existen diversos

1
Secretaría de Gobernación, Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública y Comisión Nacional de seguridad,
Modelo Homologado de Justicia Cívica, Buen Gobierno y Cultura de la Legalidad para los Municipios de México, publicado en julio
de 2017, pág. 17. Disponible en:
https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/542618/Modelo_Justicia_C_vica_Aprob_CNSP.PDF
2
Loc. Cit.
3
“Los mecanismos alternativos de solución de controversias se definen como todo procedimiento autocompositivo distinto al
jurisdiccional, como la Conciliación, la Mediación y Negociación, en el que las partes involucradas en una controversia solicitan de
manera voluntaria la asistencia de un facilitador para llegar a una solución. Este último, es un tercero ajeno a las partes quien
prepara y facilita la comunicación entre ellas en los procedimientos de mediación y conciliación .” Inteligencia Pública, A.C. Central
de Justicia Cívica (CEJUC), ¿Qué son los Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias (MASC)? , 3 de junio de 2020,
disponible en: https://justicia-civica.org/que-son-los-mecanismos-alternativos-de-solucion-de-controversias-masc/
1
procedimientos de esta naturaleza, siendo los más conocidos la conciliación4, la
mediación5 y el arbitraje6.

Las estrategias que propone la Justicia Cívica para la implementación de este tipo de
procedimientos son diversas, pues se pueden realizar por diferentes operadores, como
son personas juzgadoras, policías y facilitadoras (públicas o privadas). Dependiendo del
tipo de conflicto, estas estrategias pueden funcionar de manera independiente o bien, en
coordinación y articulación entre sí, ya que pueden lograr la desactivación del problema
en el lugar mismo en que se suscita el conflicto (in situ), en las instalaciones de los
juzgados cívicos donde se puede obtener un acuerdo entre las partes o mediante centros
especializados para la avenencia de las mismas, desde donde se puede dar seguimiento
al cumplimiento de los acuerdos alcanzados o la canalización para la sanción
correspondiente, en caso contrario.

Aunque la visión más reciente de la Justicia Cívica ha impulsado los MASC para su
aplicación exclusiva ante faltas administrativas y conflictos comunitarios, éstos tienen vida
propia –más allá de este enfoque particular– dentro de los sistemas de justicia estatales,
como a continuación se demuestra.

Entre finales del siglo pasado y principios de éste, el Grupo Especial encargado de dar
cumplimiento a las Recomendaciones de las Reuniones de Ministros de Justicia o de
Ministros o Procuradores Generales de las Américas, del Consejo Permanente de la
Organización de los Estados Americanos (OEA), comenzó a tratar como tema de interés
la promoción y utilización de métodos alternativos de resolución de conflictos. En 2001
consideró oportuno elaborar un trabajo técnico que reflejara una visión general sobre la
utilización de estos medios y procedimientos alternativos en los diferentes países
americanos.

La publicación resultante7 reconoce a los MASC8 como parte integral de la función judicial,
inmersos en una relación complementaria y no sustitutiva. Desde esta perspectiva, los
MASC son parte de una sola y gran estrategia de los sistemas y planes de justicia ,
sin embargo sus diversas modalidades de resolución de conflictos (conciliación,
mediación y arbitraje) no son “alternativas” en el sentido de opuestas y contradictorias al
sistema estatal de justicia, sino que es un modelo aledaño que busca concretamente la
agilidad de conflictos menos complejos a través de la desjudicialización de las
problemáticas ciudadanas, acoplándose a las diferentes necesidades que requiere
una justicia local (más cercana y accesible para las personas) 9. De esta forma, esta
visión propone y promueve a los MASC como una opción institucional de acceso cuyo
propósito es clave para el mejoramiento de la justicia pues fungen una función social
como mecanismos de convivencia pacífica para la resolución de controversias10.
4
Referido en la publicación infra como “"el intento de un tercero de lograr un entendimiento entre las partes de una contienda o
juicio, que implica recíprocas concesiones para llegar a un acuerdo razonable para ambas".
5
Referido en la publicación infra como “procedimiento no adversarial en el que un tercero neutral ayuda a las partes a negociar para
llegar a un resultado recíprocamente aceptable”.
6
Referido en la publicación infra como "las partes de común acuerdo someten sus controversias futuras y presentes al conocimiento
de árbitros o tribunales de arbitraje".
7
Como resultado, la Subsecretaría de Asuntos Jurídicos de la Secretaría General de la OEA emitió la publicación Métodos
Alternativos de Resolución de Conflictos en los Sistemas de Justicia de los Países Americanos, en fecha 3 de diciembre de 2001.
8
Nombrados en la publicación como mecanismos alternativos de resolución de conflictos (MARC).
9
Loc. Cit.
10
Loc. Cit.
2
Las características de estos procedimientos es que son no confrontacionales, de
autogestión y de protagonismo de las y los ciudadanos en el tratamiento de los
conflictos sociales, sin que se entienda por esto que hay una pretensión de privatización
de la justicia o de excluirlos de la institucionalización de la administración de justicia en el
ámbito del Estado.

Aunque su reconocimiento no es nuevo, su incorporación e impulso en los sistemas de

justicia ha sido una apuesta por generar un esfuerzo por modernizar la justicia, cuyos
objetivos directos al contemplarlos se relaciona con la descongestión de los tribunales,
dar mayor celeridad en el trámite y resolución de contiendas judicializadas, el
mejoramiento en el acceso a la justicia para las sociedades y la contribución en
ubicar a la ciudadanía como protagonista en la impartición de justicia y la
democratización en diversos espacios como los familiares, ambientales, escolares,
vecinales, comunitarios, desde donde se suscitan muchas veces los conflictos
cotidianos11.

En síntesis, se ha estimado que la inclusión de los MASC en los sistemas de impartición

de justicia constituye un paso importante para fortalecer a la democracia y la
gobernabilidad, al privilegiar la participación de voluntades privadas en el manejo de sus
conflictos y así, convertir dicha opción en un derecho de las personas para decidir por sí
mismas sus conflictos, sin la tutela directa de órganos del Estado.

Es importante tener claro que esta opción no trata de acortar la responsabilidad del Poder
Judicial sino de racionalizar el uso de sus recursos y al mismo tiempo de brindar al
individuo y a la sociedad opciones para el manejo de sus conflictos. Esta tarea es
retadora pues significa entrelazar dos sistemas interdependientes hacia un mismo
propósito.

a) El acceso a los MASC como derecho humano relacionado con el acceso a

la justicia

En el marco de lo anterior, y no obstante que más adelante se abordará el origen de la

reforma constitucional que da lugar a los MASC, es pertinente dilucidar si el acceso a los
MASC debe reconocerse o no como un derecho humano.

Para ello es de referir aquí que actualmente el artículo 17 constitucional establece dos
formas de resolver controversias entre gobernados:

1. Mediante el acceso a los tribunales de la Nación por medio del proceso judicial.

2. Mediante el ejercicio de los mecanismos alternativos de solución de

controversias.

Aunado a ello, tenemos que el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos

Humanos y el 14 del Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos, reconocen de
igual manera a todos los gobernados el derecho humano al acceso a la jurisdicción del
11
Sin embargo, diversas legislaciones de los Estados americanos que ya los prevén, los implementan en materias más amplias como
son los conflictos ambientales, de consumidores, comerciales o laborales. Incluso en algunas de ellas contemplan la mediación o
conciliación como parte de un procedimiento obligatorio o como requisito previo a la tramitación judicial.
3
Estado, que será encomendada a Tribunales que estarán expeditos para impartir justicia,
emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial.

De esta forma, mediante el segundo párrafo del artículo 17 constitucional y los tratados
internacionales antes señalados, se garantiza a favor de los gobernados el del acceso
efectivo a la justicia, que se concreta en la posibilidad de ser parte dentro de un proceso
judicial y a promover la actividad jurisdiccional que, una vez cumplidos los respectivos
requisitos procesales, permita obtener una decisión jurisdiccional sobre las
pretensiones deducidas.

No obstante lo anterior, los medios alternativos de solución de conflictos a lo que

también se refiere el artículo 17 de la Constitución Federal, hacen alusión a la idea de que
son las partes las dueñas de su propio problema (litigio), y que, por tanto, ellas son
quienes pueden decidir la forma de resolverlo, por lo que tienen la opción de optar por
un catálogo amplio de posibilidades, en las que el proceso judicial es sólo una alternativa
más.

Tomando en cuenta esto, se debe observar que no es lo mismo el derecho debatido

que el procedimiento para declararlo, pues el primero pertenece siempre a las partes, y
en tanto sus titulares, al menos aparentes, son quienes tienen la facultad de decidir la
forma en que quieren que sea debatido y resuelto.

Así, el que una de esas formas específicas, conocida como proceso judicial, sea objeto
del derecho público y por tanto, por regla general, ya no puedan las partes disponer de él,
no implica que en todos los procedimientos para declararlo deban ser de la misma
naturaleza.

En consecuencia, se obtiene que analizados en su conjunto, el precepto 17 de la Carta

Magna, 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, establecen el derecho humano a la
solución de conflictos, ya sea mediante el acceso efectivo a la tutela judicial o
mediante los MASC.12

Por ende, tanto la tutela judicial, como los MASC, se establecen en un mismo plano
constitucional y con la misma dignidad, y tienen como objeto idéntica finalidad, que es,
resolver los diferendos entre los sujetos que se encuentren bajo el imperio de la Ley en el
Estado Mexicano.13

Sin embargo, si bien el orden jurídico reconoce a los MASC en el mismo plano de
igualdad y dignidad, su ejercicio –al igual que en el sistema “tradicional” procesal– queda
sujeto a la regulación que disponga la ley secundaria que al efecto establezca el
legislador, como una forma auxiliar al acceso efectivo a la tutela judicial, en que se
privilegia el reconocimiento de la responsabilidad personal, la negociación y la
comunicación de la sociedad. Y aun cuando también es cierto que prácticamente en todo
12
Sentencia dictada en el Amparo en Revisión 278/2012, resuelto por unanimidad de votos en sesión del 13 de septiembre de 2012
por el Segundo Tribunal en Materia Civil del Tercer Circuito.
13
Véase la tesis aislada de rubro y datos registrales siguiente: ACCESO A LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE
CONTROVERSIAS, COMO DERECHO HUMANO. GOZA DE LA MISMA DIGNIDAD QUE EL ACCESO A LA JURISDICCIÓN DEL
ESTADO. Registro digital: 2004630, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Décima Época, Materias(s): Constitucional,
Común, Tesis: III.2o.C.6 K (10a.), Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro XXV, octubre de 2013, Tomo 3,
página 1723, Tipo: Aislada.
4
el país las legislaciones de las entidades federativas prevén en sus normas secundarias
leyes que regulan los MASC14, en la actualidad no existe una norma que las prevea en el
ámbito Federal, al tiempo en que existen disposiciones diferenciadas que no homogeniza
su práctica en el día a día.

Por ello, al no existir unidad de criterios o estándares mínimos aplicables en cuanto

a la formación y los requisitos de certificación de mediadores y conciliadores, o los efectos
de los convenios que resultan de estos MASC, dificultando que no exista un lenguaje
común en este tipo de mecanismos para la resolución de disputas, las autoridades que
pueden presentar iniciativas de ley a nivel Federal han estimado necesario, a partir
de la emisión de una Ley General en la materia, que se homologuen los principios
que los rigen, los procedimientos, las etapas mínimos que los conforman, la definición de
su naturaleza jurídica, los requisitos que deben cumplir la personas que funjan como
facilitadoras, e incluso la regulación de los mecanismos para atender conflictos
comunitarios.15 Sin embargo, hasta el momento esto no se ha materializado.

2. Antecedentes de la reforma constitucional en materia de MASC

La reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de

2008 trajo consigo, entre otros rubros, la modificación del tercer párrafo del artículo 17 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para establecer, en materia de
acceso a la justicia, que [l]as leyes preverán mecanismos alternativos de solución de
controversias. Esta disposición dio pauta a la necesidad de regular la solución de
conflictos mediante mecanismos informales o alternativas a los procesos jurisdiccionales
a fin de poder facilitar a la población el acceso a una justicia cotidiana 16, sencilla y pronta,

14
Tal información se corrobora en la publicación de 2018 titulada “Incorporación de los métodos alternos en los Estados” realizada
por Gerardo Tamez González, Daniela J. Montalvo Herrera, Oswaldo Leyva Cordero y Abraham Hernández Paz, de la cual se
desprende que las entidades federativas que fueron incluyendo los mecanismos alternativos en sus sistemas de justicia fueron:
Guanajuato y Colima (2003); Oaxaca (2004); el Nuevo León y Coahuila (2005); Jalisco, Tamaulipas y Baja California (2007); Distrito
Federal (hoy, Ciudad de México), Sonora, Morelos, Zacatecas y Aguascalientes (2008); Chiapas y Yucatán (2009); Estado de
México (2010); Nayarit y Campeche (2011); Puebla y Tlaxcala (2012); Veracruz, Sinaloa, Hidalgo y Tabasco (2013); Michoacán,
Quintana Roo, San Luis Potosí y Durango (2014); Chihuahua (2015) y, finalmente, Baja California Sur (2016). Respecto al Estado
de Querétaro, éste no cuenta con una ley que regule los mecanismos alternativos, sin embargo, sí los aplica a través de una Unidad
de la Secretaría de Seguridad Ciudadana. Por su parte, en el Estado de Guerrero tampoco existe per se una ley en la materia, sin
embargo en el año 2018 se emitió el Reglamento del Centro Estatal de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias del
Poder Judicial del Estado de Guerrero, el cual establece que su finalidad es regular la operación del Centro Estatal de Mecanismos
Alternativos de Solución de Controversias que pertenece al Poder Judicial.
15
Véase el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Justicia; y de Estudios Legislativos, Segunda, con
relación a la minuta con proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones de la Constitución Política de loa Estados Unidos
Mexicanos, en materia de MASC, mejora regulatoria, justicia cívica e itinerante, y registro civil, emitido por el Senado de la
República, pág. 5, disponible en: https://www.senado.gob.mx/comisiones/puntos_constitucionales/docs/Temas/
MASCMRJCIRC_Dictamen_061216.pdf
16
De acuerdo con el informe del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) que recogió y desarrolló algunas de las
principales recomendaciones que se emitieron durante los foros “Diálogos por la Justicia Cotidiana, Diagnósticos conjuntos y
soluciones” (presentación del Informe el 27 de abril de 2015), la justicia cotidiana “ es la justicia más cercana a las personas. La que
vivimos día a día en nuestras interacciones ordinarias, la que facilita la convivencia armónica y la paz social. Es la que reclaman
vecinos, trabajadores, padres de familia y la que se vive en las escuelas”.
Mediante ésta se busca solucionar los conflictos del día a día, y es, en términos generales, una justica preventiva, que tiene como
finalidad atender esos problemas desde sus inicios, para evitar que escalen a un nivel legal más alto. Se encarga, entre otros
aspectos, de resolver conflictos entre vecinos, de cuestiones comunitarias, de hacer más simples, rápidos, económicos y sencillos
los trámites de la justicia, reduciendo las limitaciones que impiden que los ciudadanos accedan a las instituciones con la finalidad de
resolver sus conflictos. Véase Vilchis Leija, Fernando A., Análisis de las reformas constitucionales en materia de justicia cotidiana,
cívica e itinerante, disponible en: http://archivos.diputados.gob.mx/Transparencia/articulo72/XIV/cedip/CEDIP-72-XIV-
justiciacotidianacivicaeitinerante-2-2020.pdf
5
de no confrontación ni generación de desavenencias, y que se edifique bajo la cultura de
la legalidad, la paz y la resolución amigable; al tiempo en que hacerlo permitiría disminuir
las altas cargas de trabajo de los órganos jurisdiccionales.

Posteriormente, la exposición de motivos17 que generó la reforma a la fracción XXIX-A del

artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los foros
ciudadanos denominados como “Diálogos por la Justicia Cotidiana” impulsados por el
entonces Titular del Ejecutivo Federal, en conjunto con la Universidad Nacional Autónoma
de México (UNAM) y el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), advirtió
que emitir una ley general en materia de MASC podría cumplir como objetivo el difundir en
todo el país la existencia, accesibilidad y beneficios de estos a fin de propiciar una
convivencia social armónica; implementar en las instituciones públicas del país
procedimientos para que éstas propongan el uso de MASC como medio de acceso a la
justicia sin necesidad de acudir a instancias jurisdiccionales; y capacitar a las y los
servidores públicos de asistencia jurídica de los tres órdenes de gobierno en su aplicación
y la fijación de estándares mínimos para que sean designados en el rol de esta importante
labor.

En respuesta a dicha problemática, fue impulsada una reforma constitucional a la referida

porción normativa para otorgarle la facultad al Congreso de la Unión de emitir una ley
general en materia de MASC, la cual finalmente fue publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 05 de febrero de 2017.

Como régimen transitorio de dicha reforma constitucional, entre otras disposiciones, el

Congreso de la Unión estableció: i) que la misma entraría en vigor al día siguiente de su
publicación en el Diario Oficial de la Federación; ii) que la legislación general
reglamentaria de dicha fracción sería emitida en un plazo que no excedería de 180
días naturales siguientes a la entrada en vigor de dicha reforma a la Constitución
Federal; y iii) que la legislación federal y local en materia de MASC continuará vigente
hasta en tanto entre en vigor la legislación a que se refiere el Decreto, por lo que los
procedimientos iniciados y las sentencias emitidas con fundamento en las mismas,
deberán concluirse y ejecutarse, conforme a lo previsto en aquéllas.

Derivado de lo anterior, el 11 de diciembre de 2017 –a más de los 180 días previstos por
el artículo segundo transitorio de dicha reforma constitucional–, el entonces Presidente de
la República, Enrique Peña Nieto, presentó una Iniciativa de Decreto que expide la Ley
General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias y que reforma, deroga
y adiciona diversas disposiciones del Código de Comercio en materia de Conciliación
Comercial. Dicha iniciativa fue recibida al día siguiente para su estudio, análisis y
dictamen por la Comisión de Justicia de la Cámara de Diputados.

Del análisis de dicha propuesta por parte de dicha Comisión de Justicia, derivaron las
observaciones y emisión de un nuevo Decreto por el que se expide la Ley General de
Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias y se reforman, drogan y adicionan
diversas disposiciones al Código de Comercio en Materia de Conciliación comercial,

17
Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Justicia y de Estudios Legislativos, Segunda, con relación a la
minuta con proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en
Materia de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias, Mejora Regulatoria, Justicia Cívica Itinerante y Registro Civil.
6
mismo que se elaboró y turnó a la Cámara de Senadores el día 26 de abril de 2018 18.
Hasta el momento dicha iniciativa no ha sido resuelta por la Cámara Alta.

Posteriormente, el 20 de julio de 2020 los senadores Julio Menchaca Salazar, Ricardo

Monreal Ávila y Rubén Rocha Moya, en conjunto con 42 integrantes del Grupo
Parlamentario de Morena y 2 del PES, presentaron una iniciativa que propone expedir la
Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias, en cumplimiento
a lo ordenado por el artículo segundo transitorio que dio lugar al artículo 73 constitucional,
fracción XXIX-A, ocurrida en el año 2017. Por separado, el 14 de octubre de 2020, el
senador Martí Batres Guadarrama, del grupo parlamentario de Morena, presentó otro
proyecto de ley relacionado con la misma materia.

Todas las propuestas que han sido turnadas a las Comisiones Unidas de Justicia, y de
Estudios Legislativos, Segunda, de la Cámara de Senadores, tienen como ejes
fundamentales definir las bases, principios, procedimientos y reglas mínimas de operación
de los mecanismos alternativos de solución de controversias, así como regular la
actividad de las personas que facilitarán estos procesos.

Bajo el principio de Parlamento Abierto, en septiembre de 2020 se realizó en el Senado

de la República el “Ciclo de Conferencias: Mecanismos alternativos de solución de
controversias”. En el evento, organizado por la Comisión de Justicia de la Cámara Alta,
que preside el senador Julio Menchaca Salazar, expertos dialogaron sobre la construcción
de un nuevo ordenamiento que diera certeza jurídica a estos mecanismos.

Además, del 12 al 15 de octubre y del 5 al 8 de noviembre de 2020, se llevó a cabo el

“Café temático virtual: Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias", con el
objetivo de conocer y escuchar las opiniones de la sociedad respecto a la construcción de
dicha Ley.

De acuerdo con la especialista Ana Martha Alvarado Riquelme19, para enero de 2021 no
se han aprobado ninguno de estos 3 proyectos20 porque entre los puntos criticados –que
contienen las 3 iniciativas– está la propuesta de que los facilitadores sean certificados y la
certificación o inscripción de convenios sea gestionada por parte de la Secretaría de
Gobernación y no del Poder Judicial21.

Posteriormente, el 29 de abril de 2021 el Senador Luis David Ortiz Salinas (Morena),

integrante de la LXIV Legislatura del Congreso de la Unión, presentó una nueva
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY
18
De la Comisión de Justicia, con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución
de Controversias y se reforman, derogan y adicionan diversas disposiciones del Código de Comercio en materia de conciliación
comercial.
Aprobado en la Cámara de Diputados con 200 votos en pro, 56 en contra y 2 abstenciones, el jueves 26 de abril de 2018. Votación.
Turnado a la Cámara de Senadores. Gaceta Parlamentaria, número 5013-XX, jueves 26 de abril de 2018.
19
Véase Nueva Ley General de Medios alternativos de controversias #CUEJtv, publicado el 27 de enero de 2021 en:
https://www.youtube.com/watch?v=TBe-1VztgbQ
20
Actualmente existen 4 iniciativas en la materia, siendo la última la propuesta por el Senador Luis David Ortiz Salinas, presentada el
29 de abril de 2021. No obstante, este mismo proyecto es muy similar a los presentados con antelación con la salvedad de la
certificación de los facilitadores, debiendo quedar a cargo dicha labor de un órgano del Poder Judicial de la Federación.
21
En este tema, la actual Ministra Loretta Ortiz, siendo entonces Concejera se la Judicatura Federal, opina que la certificación de los
facilitadores y las inscripciones de los convenios que puedan surgir en el marco de la Ley General, debe quedar a cargo de los
Poderes Judiciales –y no de la Secretaría de Gobernación– por la característica que rigen a estos de autonomía e imparcialidad a
los conflictos entre las partes y con motivo de la facilitación para la ejecución de los convenios celebrados en esos términos.
7
GENERAL DE MECANISMOS DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS. Esta propuesta
presenta algunos cambios en atención a los comentarios respecto a la calidad de las
personas facilitadoras y los órganos (Institutos Federal y locales de Mecanismos
Alternativos de los Poderes Judiciales) a cargo de implementar de manera gratuita los
mecanismos alternativos de solución de controversias que correspondan,
respectivamente, como se verá a continuación.

No obstante lo anterior, pudiera pensarse en estricto sentido que la obligación que tiene
el legislador ordinario para emitir una legislación que contemple y homologue los
MASC tiene sin cumplirse más de 5 años. Sin embargo, si se toma en cuenta el origen
del reconocimiento del derecho humano al acceso a la justicia a través de los métodos
alternos de solución de conflictos (justicia no jurisdiccional) que se encuentra al amparo
del párrafo tercero del artículo 17 constitucional, desde la publicación en el DOF el 18 de
junio de 2008, entonces se puede concluir que el Congreso de la Unión lleva sin
regular de manera homologada dicha figura desde hace casi 15 años.

3. Sobre el modelo de ley que contempla las figuras de las personas

facilitadoras, los Institutos de Mecanismos Alternativos, los Centros de
Solución de Controversias o de Mecanismos Alternativos, sus respectivas
certificaciones, y el alcance de la fuerza vinculatoria entre acuerdos y
convenios.

Los 4 modelos de ley contemplan la creación de instituciones públicas que se encargarán

de la implementación de los MASC, así como de centros públicos, privados y sociales que
tendrán por objeto prestar los servicios de conciliación, mediación y de justicia
restaurativa, con la firma de un acuerdo o convenio, los cuales se harán a través de
personas facilitadoras (certificadas, autorizadas o no) y/o en centros certificados.

A mayor abundamiento, las iniciativas de ley en esta materia contemplan la intervención

de personas facilitadoras, quienes son personas físicas públicas, privadas o sociales que
pueden o no contar con las certificaciones o autorizaciones correspondientes. Lo mismo
ocurre con los Centros o Instituciones que implementarán los MASC, sus respectivas
certificaciones y los padrones nacionales de validación.

Así, parte de la diferencia entre las iniciativas radica en las diversas personas facilitadoras
y la variación de cuáles serán las instituciones a cargo de otorgar certificaciones o
autorizaciones, en su caso. De este modo, por ejemplo, la propuesta que fue presentada
por el entonces Titular del Ejecutivo Federal y modificada por la Cámara baja
(primera), contempla la posibilidad de que las personas facilitadoras puedan ser públicas
o privadas, certificadas o no certificadas. En la presentada por 47 senadores y
senadoras (segunda), se incluye, además de estas, la figura de la persona facilitadora
autorizada, quien es aquella que, habiendo obtenido una certificación, adquiere además
una autorización para ejercer sus funciones. La tercer y cuarta propuestas reconocen
además de las personas facilitadoras públicas, privadas, a las sociales22. Estas personas
facilitadoras contarían con fe pública –con excepción específica de la última–, siendo que
pueden o no estar certificadas a través del Instituto Federal de Mecanismos Alternativos o
de los Institutos de Mecanismos (Poderes Judiciales de las entidades federativas o la
Federal, según se trate). La diferencia entre estos dos modelos últimos es que, en el
segundo caso, todas las personas facilitadoras (pública, privada o social) deberán ser
22
Quienes tendrían intervención en temáticas indígenas, escolares o comunitarias.
8
certificadas (obligatoriamente) por parte del mismo Instituto, mientras que en el segundo
modelo no se prevé dicha obligatoriedad.

A su vez, todas las iniciativas legales contemplan la creación de una Institución o Centro
desde donde se podrán llevar a cabo la implementación de los MASC. La primer
iniciativa comprende a las Instituciones especializadas, así como a las privadas o
educativas. Las primeras serán Centros de los Poderes Judiciales (locales o Federal)
que se encargarán de llevar a cabo los MASC; mientras que las segundas serán
equivalentes, pero desde el sector privado que se especialicen en el tema. La segunda
iniciativa comprende la creación de una estructura administrativa del Poder Judicial
(local o Federal) o de órganos autónomos para dicha encomienda. La tercer propuesta
también los crea pero les llama Centros de Mecanismos Alternativos, los cuales
pueden ser públicos o privados, pero todos certificados por los Institutos de Mecanismos
Alternativos. La última propuesta los contempla de igual manera, pero en cambio los
nombra Centros de Solución de Controversias, los cuales pueden ser también sociales,
y estarán certificados por los Institutos correspondientes.

En relación con lo antes referido, otra diferencia radica en el órgano a cargo de la

certificación de las personas facilitadoras o de los Centros donde se lleven a cabo los
MASC, bajo las modalidades que contemplen las propuestas respecto a ello. En esencia,
de acuerdo con la definición homogénea de las propuestas, estos serían órganos públicos
pertenecientes a los Poderes Judiciales de las entidades federativas o la Federación o de
la Secretaría de Gobernación, encargados de implementar, de manera gratuita, los
mecanismos alternativos de solución de controversias, según corresponda.

Así, en la primer propuesta, encontramos que esta certificación estaría bajo el control de
los Centros de los Poderes Judiciales (Federal o locales). En la segunda, a cargo de la
Unidad de Apoyo al Sistema de Justicia (SEGOB). En las últimas propuestas la
certificación se conseguiría –como ya se dijo– mediante el Instituto Federal de
Mecanismos Alternativos o de los Institutos de Mecanismos (dependientes de los
Poderes Judiciales de las entidades federativas o la Federal, según corresponda).

Sólo los dos últimos proyectos contemplan la posibilidad de crear un Padrón Nacional
que contendría un listado emitido y administrado por el Instituto Federal con los datos de
las Personas Facilitadoras y de los Centros (de Mecanismos Alternativos o de Solución de
Controversias), certificados por dichos Institutos, así como las validaciones otorgadas por
estos a instituciones públicas y/o privadas, educativas de nivel superior, organizaciones
de la sociedad civil y Centros de Solución de Controversias.

Finalmente, es necesario mencionar que cada proyecto comprende dos documentos

diferentes en cada procedimiento de los MASC. Estos son el acuerdo o cláusula
compromisoria, y el convenio. El primero se refiere al documento donde se manifiesta la
voluntad de las partes para someterse a un MASC para llegar a un avenimiento en su
conflicto, mientras que el segundo será el documento que contiene la solución
consensuada de las partes y vinculante para las mismas, con la que se da fin al MASC.
La firma de los convenios será vinculante y exigible para las partes signantes. Su
incumplimiento por alguna de ellas puede autorizar a la otra a acudir ante la autoridad
judicial para exigir su ejecución.

9
En resumen, los modelos de ley que existen hasta el momento coinciden en crear
instituciones especializadas a cargo de la implementación de los MASC, así como la
intervención de personas que acerquen a las partes en un conflicto para que puedan
solucionarlo, ya sea mediante la invitación al diálogo y acercamiento mutuo (mediador) o
la propuesta de soluciones (conciliador), a quienes llamarán personas facilitadoras.

a) Sobre la intervención de terceros para asistencia o asesoría legal

Es de tomar en cuenta que lo que las propuestas de ley existentes buscan es la

participación directa entre las partes en conflicto, mediante la intervención de otra –sea
pública, privada o social– o una institución que las acerque a convenir y solucionar su
problema a través de un MASC. El resultado obtenido del procedimiento al que decidan
someterse se regirá mediante un convenio que adquiría fuerza vinculante para las partes
por igual. Sólo en caso de que alguna de ellas no cumpla con parte o todas las cláusulas
podrá solicitar la intervención del Estado mediante un órgano jurisdiccional facultado para
hacer cumplir a su contraparte con dicho convenio sin la necesidad de someterse a un
proceso jurisdiccional per se, sino únicamente al procedimiento último de ejecución, como
si el convenio hiciera las veces de una sentencia que ha causado estado.

Como se hace notar, es de subrayar que lo que se pondera es el acercamiento directo de

las partes por lo que no se regula de manera profunda la intervención de terceros para
efectos de asesoría jurídica, pues la naturaleza de este tipo de procedimientos busca
romper con la fórmula tradicional de los procesos jurisdiccionales donde se permite la
participación de personas abogadas en la contienda. Por este motivo la propuesta inicial
de ley contempla de manera única la intervención de las partes interesadas (que incluso
pueden ser representantes legales) y la persona facilitadora.

No obstante, el resto de los proyectos de ley reconocen y resignifican el rol que pueden
tener quienes ejercen la abogacía como asesores y “concientizadores éticos” a quienes
brindan sus servicios23, por lo que establecen estos modelos que entre las personas
involucradas o interesadas que decidan someterse a las sesiones de implementación de
algún MASC, puedan acudir acompañadas de otra persona de confianza o algún
abogado o abogada para que las asista en el procedimiento, siempre que lo hagan
con el consentimiento de la o las otras partes y con fines exclusivamente de
asesoría24.

23
Al respecto, en la exposición de motivos del primer proyecto de ley se puede leer lo siguiente: “ No podemos soslayar que la
expedición de una ley general que establezca los principios y bases de los mecanismos alternativos de solución de controversias,
con excepción de la materia penal, requiere la participación activa de todas las personas que operan e intervienen directa o
indirectamente en garantizar el efectivo acceso a la justicia, incluyendo a quienes ejercen la licenciatura en Derecho o la abogacía,
quienes tendrán un rol importante en concientizar éticamente a las personas a quienes brindan asesoría y asistencia jurídica, sobre
las bondades que brindan los mecanismos alternativos.”
24
Segundo Proyecto:
ARTÍCULO 44. Personas que pueden asistir a las sesiones.
En las sesiones participarán mediante el uso de la voz, principalmente, las partes y las personas facilitadoras que atiendan el caso.
Las partes podrán acudir por sí solas o hacerse acompañar por persona de su confianza o profesional del Derecho, quienes podrán
asistirlas en el procedimiento siempre que lo hagan con el consentimiento de la o de las otras partes y con fines exclusivamente de
asesoramiento.
 Tercer Proyecto:
Artículo 24. En las sesiones participarán, mediante el uso de la voz, principalmente y siempre y cuando no exista imposibilidad de
cualquier tipo para ello, las partes y la persona facilitadora certificada que atiendan el caso. Las partes podrán acudir por sí solas o
hacerse acompañar por persona de su confianza o profesional del derecho, quienes podrán asistirlas en el procedimiento siempre
que lo hagan con el consentimiento de la o de las otras partes y con fines exclusivamente de asesoría.
10
 4. Sobre el papel de las Defensorías Públicas en la implementación de los
MASC

Como ya se ha dicho, todos los modelos de iniciativas de la ley general en materia de

MASC que existen hasta el momento tienen como objetivos fundamentales definir las
bases, principios, procedimientos y reglas mínimas de operación de estos, así como
regular la actividad de las personas que facilitarán estos procesos y los derechos de las
partes involucradas.

Tomando en cuenta que la ley general deriva del reconocimiento del derecho humano a la
justicia no jurisdiccional, ésta propicia entonces la configuración homologada de los
MASC y su implementación básica bajo la idea de impulsar soluciones amistosas entre
las personas directamente involucradas como un mecanismo complementario al
servicio de la justicia ordinaria. Así, estos procedimientos autocompositivos parten de
una lógica distinta en la solución de los conflictos que se aleja de la idea tradicional e
institucionalizada donde existe el involucramiento de la autoridad judicial para dirimirlo,
anteponiendo en su lugar la avenencia de las partes mediante la firma de convenios
celebrados bajo parámetros de satisfacción mutua que puedan ser efectivamente
cumplidos, y sin la necesidad de tener que asumir los costos de un proceso jurisdiccional
de mayor esfuerzo económico y de tiempo, así como la saturación del sistema de
impartición de justicia.

La inclusión en la Constitución General de la República de los MASC implica sin duda un

paso importante para fortalecer a la democracia, al privilegiar la participación de
voluntades privadas en el manejo de sus conflictos. Por lo que esta opción constitucional
de acceso a la justicia con igual dignidad que la jurisdiccional 25, significa que los
operadores e instituciones del sistema de justicia debemos desaprender la creencia
de que frente a un conflicto, la única y mejor opción es que un tribunal judicial
intervenga para resolverlo.

Por ello, en un mundo cada vez más complejo, con un sistema jurídico entroncado y en
ocasiones ininteligible, y un Estado sobresaturado en brindar y atender los servicios que
presta a personas en conflictos con la ley y la impartición de justicia, lo que incluye la
resolución de adversidades sociales, comunitarias y legales suscitadas entre particulares
(y de estos con el Estado), la ciudadanía requiere que los órganos del Estado
garanticen mayores y mejores alternativas y servicios para hacer frente a estos
problemas y, con ello, anteponer esfuerzos para la desactivación temprana de un
conflicto y la prevención de la violencia mediante el diálogo y la negociación entre
las personas, los grupos sociales y las instituciones, dentro de un entorno de la
cultura de la paz.

 Cuarto Proyecto:
Artículo 22. En las sesiones participarán las partes y la persona facilitadora que atiendan el caso, principalmente mediante el uso de
la voz, siempre y cuando no exista imposibilidad de cualquier tipo para ello. Las partes podrán acudir por sí solas o hacerse
acompañar por persona de su confianza o profesional del derecho, quienes podrán asistirlas en el procedimiento siempre que lo
hagan con el consentimiento de la o de las otras partes y con fines exclusivamente de asesoría.
25
Véase la tesis aislada de rubro y datos registrales siguiente: ACCESO A LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE
CONTROVERSIAS, COMO DERECHO HUMANO. GOZA DE LA MISMA DIGNIDAD QUE EL ACCESO A LA JURISDICCIÓN DEL
ESTADO. Registro digital: 2004630, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Décima Época, Materias(s): Constitucional,
Común, Tesis: III.2o.C.6 K (10a.), Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro XXV, octubre de 2013, Tomo 3,
página 1723, Tipo: Aislada.
11
Como se refirió en un principio respecto a los modelos del sistema de justicia, ante un
diferendo o una contienda de intereses entre dos o más partes, se plantean en general
dos modos de resolverlo. En el primer caso nos encontramos ante métodos adversariales
o heterocompositivos, que derivaran en una decisión de un tercero que zanja la disputa.
El más conocido por nuestra sociedad occidental es el sistema judicial oficial. Este se
activa cuando se acude ante la terceridad de un juez para que diga el derecho
(jurisdicción) y otorgue a cada uno lo suyo en los términos más clásicos de la definición de
justicia. Sin embargo, acceder a esa justicia, solventar sus costos y la lentitud de
procedimientos tornan muchas veces desaconsejable tal camino de encauzamiento
del conflicto.

Un segundo método lo aportan los sistemas alternativos no adversariales para la

resolución de conflictos, los cuales forman parte de las más modernas concepciones
del ejercicio del derecho. Entre ellos la mediación, la conciliación, y el arbitraje son formas
ya probadas en otras regiones del mundo como eficaces en la obtención de un acceso a
la satisfacción jurídica de las partes que resultan ser más rápidas, económicas y con una
participación activa de la ciudadanía en todo el transcurso del procedimiento.

La primer fórmula es la más conocida en nuestro país, pues a lo largo de muchas

décadas se han concentrado el mayor número de esfuerzos de la Federación y entidades
federativas, en temas de administración e impartición de justicia, en la creación de
instituciones diversas (principalmente juzgados y tribunales), dedicadas en atender
conflictos y resolverlos mediante la aplicación de los métodos oficiales de justicia. En
cuanto a la segunda, es conveniente recalcar que, a pesar que su reconocimiento
constitucional está próximo a tener 15 años, la justicia alternativa no ha obtenido el
mismo compromiso institucional por parte del Estado y, por tanto, no ha sido lo
suficientemente probada, promovida e impulsada, a pesar de que prácticamente
todas las entidades federativas tienen legislaciones u órganos para aplicarlas 26.

Por esta razón, a pesar de ser un derecho humano reconocido por el Estado, no se
ha podido establecer una política pública consolidada en esta materia, y actualmente
sigue sin existir una reglamentación homologada en cuanto a las diferentes modalidades
que ofrecen las MASC, sus alcances, las instituciones que vayan a darle integridad y
coherencia al modelo general de justicia, o las características de las personas
facilitadoras, así como los derechos y obligaciones de las partes; lo cual es necesario
transformar para que se emita por fin la legislación general que regule estos métodos
alternativos de justicia.

Las Defensorías Públicas en la región latinoamericana representan hoy por hoy una
positiva y probada innovación en la institucionalidad del Estado de Derecho, y un
trascendente aporte a la gobernabilidad democrática. Estas han venido consolidando en
las últimas décadas más garantías de respeto y protección de los derechos y libertades
fundamentales de la ciudadanía, sobre todo de las personas más pobres y discriminadas.
En este sentido, la existencia y funcionamiento efectivo de las defensorías del pueblo
deben constituir además una garantía permanente y de más fácil acceso a la justicia
para la población, un aporte para la convivencia pacífica y una eficaz solución para

26
Loc. Cit., Incorporación de los métodos alternos en los Estados.
12
la adecuada gestión y resolución de las disputas y conflictos que interesan a la
ciudadanía.27

Así, uno de los objetivos principales que pueden buscar las defensorías en este rubro, es
prestar un servicio dedicado a satisfacer las necesidades de la comunidad respecto de
cuestiones que generen controversias entre los vecinos y/o entre éstos y las instituciones
tanto públicas como privadas, a través de la habilitación de mecanismos de diálogo que
faciliten apertura en la comunicación y mejores opciones de búsqueda y encuentro de
soluciones.28

Por ello, la implementación de métodos alternativos se presenta como una opción

sumamente valiosa en el campo de la transformación de la conflictiva social en su
conjunto, dentro de un amplio espectro de acción en el que las defensorías pueden
tener un papel importante en la orientación y construcción de los acuerdos que
lleven a las partes a solucionar un conflicto, con lo que su papel se ve dirigido
hacia la participación en la construcción de la cultura de la paz.

Ante ello, las defensorías deben buscar la justicia –al igual que la democracia y el
desarrollo– de la mano con la gente; para las personas trata de pasar de usuarios
beneficiarios a ciudadanos activos, y para la ciudadanía que trata de pasar de víctimas
asistidas a protagonistas responsables.

Esto va de la mano con lo que la Asamblea General de la Organización de Estados

Americanos ha sostenido en sus resoluciones AG/RES No. 2714 (XLII-O/12) y AG/RES.
2821 (XLIV-O/14), donde se ha referido que el trabajo de las defensorías públicas
constituye un aspecto esencial para el fortalecimiento del acceso a la justicia y la
consolidación de la democracia, y ha destacado lo fundamental de ese servicio público
para todas las personas, en particular de aquellas que se encuentran en una
situación especial de vulnerabilidad en todas las etapas del proceso –lo que puede
ampliarse a otro tipo de procesos no jurisdiccionales como los MASC–. De igual modo, los
numerales 28 a 31 de las Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas
en Condición de Vulnerabilidad, aprobadas por la XIV Cumbre Judicial Iberoamericana, en
marzo de 2008, destacan la conveniencia de promover la política pública destinada a
garantizar la asistencia técnico-jurídica gratuita, de calidad y especializada, a las
personas en una situación vulnerable para la defensa y protección de sus derechos
en todos los órdenes jurisdiccionales, por lo que se considera que el Instituto Federal
de Defensoría Pública (IFDP) podría promover acciones para incidir y mejorar las
condiciones en que la población que más lo necesita pueda acceder a una justicia
alternativa más consolidada y eficaz.

Esto no se contrapone, sino que incluso resulta ser una oportunidad actual que el
Instituto Federal pueda dar un paso adelante en cumplimiento al mandato
constitucional que lo rige, en aras de contribuir al logro de una verdadera justicia, la
cual podrá incluir en las labores que realiza como institución, no sólo lo
relacionado a la justicia adversarial sino que incluya aquella no jurisdiccional

27
Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires e Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Acceso a la
Justicia: Métodos alternativos de resolución de conflictos. El papel de las Defensorías del Pueblo , 2008, pág. 59. Disponible en:
https://cejamericas.org/wp-content/uploads/2020/09/35Accesoalajustica_MARCyDefensoriasdelPueblo.pdf
28
Loc. Cit., pág 85.
13
(MASC) mediante la amplitud de funciones que ya realiza como parte de su labor
cotidiana a través de los servicios de orientación y asesoría jurídica.

De ahí que ante la implementación de una ley general en la materia que nos ocupa, las
defensorías puedan fortalecer sus labores dirigidas a la orientación y asesoría jurídica
para la toma de decisiones de las personas usuarias antes, durante y posterior a la
implementación de los MASC, fuera de la materia penal. Justamente esto puede implicar
que las personas asesoras jurídicas de las defensorías públicas –como el caso del
IFDP– puedan asumir aquel rol para poder orientar y asesorar desde una postura de
la avenencia (como facilitadoras autorizadas) a dos partes en conflicto en común o
bien, a quienes brinden sus servicios por separado para que se les asista durante el
procedimiento (antes y durante las reuniones de mediación o conciliación entre las
partes en disputa), siempre que se haga con el consentimiento de la o las otras
partes y con fines exclusivamente de asesoría.

Esto permitiría ubicar al IFDP como agente de cambio e innovador de la institucionalidad

democrática y en el empoderamiento ciudadano dentro de la construcción de la justicia
social. Esta nueva perspectiva busca entonces reforzar la capacidad de la propia
ciudadanía para encontrar la más adecuada, oportuna y eficaz atención y gestión de sus
problemas, conflictos y disputas.

Cabe mencionar que el acceso a los MASC en diversas materias –distintas a la penal–, se
encuentran previstos para ser proporcionados a las personas usuarias en la mayoría de
las legislaciones –leyes o reglamentos– que regulan el papel de las defensorías públicas,
como son el caso de Nuevo León29, Coahuila30, Ciudad de México31, entre otras. De
29
Artículo 10.- Para el cumplimiento de su objeto, el Instituto tendrá las siguientes atribuciones:
[…]
VII. Privilegiar la gestión de mecanismos alternativos en la solución de conflictos, y
[…]
Artículo 26.-…
El Subdirector deberá:
[…]
II. Vigilar, a través de los respectivos Directores, que los Defensores Públicos adscritos a las diversas áreas, recurran a los
mecanismos alternativos de solución de controversias cuando precedieren;
30
Artículo 12. Atribuciones del Instituto Para el cumplimiento de sus funciones, el Instituto tendrá las siguientes atribuciones:
[…]
XII. Privilegiar la gestión de mecanismos alternativos en la solución de controversias, y
[…]
Artículo 24. Atribuciones de los delegados Los delegados son servidores públicos que actúan de buena fe con autonomía en el trámite
de los asuntos que conozcan, encargados de coordinar y vigilar las actividades del Instituto dentro de la región de su adscripción, y
tienen las siguientes atribuciones:
[…]
III. Vigilar que los defensores públicos recurran a la negociación, mediación, conciliación y demás mecanismos alternativos de
solución de controversias;
[…]
31
Artículo 4. La Dirección de Defensoría Pública se integrará por:
[…]
III. Las personas Defensoras Especializadas y personas Jefas de Defensores en las áreas:
a) Penal;
b) Civil;
c) Justicia especializada para adolescentes; y
d) Mediación;
[…]
Artículo 19. Las obligaciones de las personas Defensoras Públicas serán:
[…]
14
hecho, en los Estados de Jalisco32, Yucatán33 y Morelos34, las presentaciones que pueden
realizar incluso las personas defensoras o asesoras jurídicas de oficio con capacitación
suficiente para ello –fuera del ámbito penal–, es fungir como facilitadoras, mediadoras,
conciliadoras o árbitras, recomendando en todo tiempo a las partes sobre la conveniencia
de avenirse en términos que satisfagan sus respectivas pretensiones.

5. Sobre el interés legítimo que tiene el IFDP para poder promover un amparo
indirecto frente a la omisión legislativa existente, en materia de MASC

La Unidad de Litigio Estratégico en Derechos Humanos del Instituto Federal de

Defensoría Pública ha identificado que la problemática que motivó la reforma
constitucional antes aludida afecta de manera especial a las personas usuarias de sus
X. Procurar la justicia restaurativa y los mecanismos alternativos en la solución de controversias;
[…]
Artículo 21. Los servicios de orientación, asesoría y patrocinio que proporcione la Defensoría Pública serán gratuitos y obligatorios, en
los términos de la presente ley y su reglamento, en las materias siguientes:
[…]
IV. Justicia Cívica;
[…]
VII. Mediación;
[…]
Artículo 47. Los programas anuales y los especiales de capacitación así como los cursos de inducción deberán contener como mínimo
las materias concernientes a la mediación, los derechos humanos de las personas involucradas en los procesos orales en materia
penal, civil y mercantil; personas indígenas; con preferencia sexual diversa; pertenecientes a la comunidad LGBTTTI; derechos de
género; población en situación de vulnerabilidad; niños, niñas y adolescentes, así como prevención de la discriminación y el acoso
sexual.
32
Ley Orgánica de la Procuraduría Social.
Artículo 3. Son atribuciones de la Procuraduría Social:
[…]
II. En materia de representación social:
a) Representar a la sociedad en los procedimientos de orden e interés público;
b) Garantizar la legalidad en los asuntos del orden familiar y civil;
[…]
III. En materia de servicios jurídicos asistenciales:
a) Proporcionar asistencia jurídica gratuita a personas de escasos recursos y de grupos vulnerables en los términos del Código de
Asistencia Social;
b) Desempeñar extrajudicialmente las funciones de conciliación o mediación para la solución de conflictos entre las partes que los
soliciten, en los términos de la ley en materia de justicia alternativa; y
[…]
Artículo 15. El Sub Procurador de la Defensoría de Oficio tendrá las siguientes atribuciones especiales:
[…]
IV. Promover en materia familiar, siempre que lo permitan las circunstancias, cualquier medio alternativo de solución de conflictos,
antes de iniciar las acciones jurisdiccionales correspondientes; y
[…]
Artículo 17. Son atribuciones de los agentes sociales adscritos a la Subprocuraduría de la Defensoría de Oficio:
[…]
VI. Procurar la solución de conflictos por medios alternativos, en aquéllos casos en que proceda; y
[…]
33
Ley del Instituto de Defensa Pública del Estado de Yucatán.
Artículo 3.- El Servicio se regirá por los principios de confidencialidad, continuidad, diligencia, excelencia, gratuidad, independencia
funcional, legalidad, parcialidad, profesionalismo, solución alternativa de controversias, respeto a los derechos humanos,
transparencia y uso efectivo de recursos.
Artículo 8.- En el ejercicio del Servicio se privilegiarán los mecanismos alternativos de solución de controversias previstos en la ley de
la materia.
Artículo 29.- Los asesores jurídicos tendrán las facultades y obligaciones siguientes:
[…]
II. Elaborar las demandas, contestaciones y reconvenciones, así como cualquier otra promoción que se requiera; ofrecer
oportunamente las pruebas necesarias, así como su desahogo; interponer los recursos e incidentes que procedan y, en su caso, el
15
servicios ya que, a pesar de orientar a personas solicitantes de los mismos o las que ya
representa dentro de los mismos en diversas materias –fuera del ámbito penal– que
podrían beneficiarse a través de una solución a su problema que no implique una vía
adversarial de solución de conflictos, no existe una norma general o del ámbito federal
que establezca los procedimientos legales para la implementación de dichos mecanismos
alternativos, ni la limitación o delimitación de las facultades que podrían tener las
personas públicas o privadas que puedan fungir como mediadoras, conciliadoras o
árbitras dentro de uno de estos mecanismos, lo que genera una transgresión a sus
derechos humanos y la imperiosa obligación de tener que solicitar los servicios de
representación y asesoría jurídica para lograr la solución de sus problemas,
necesariamente a través de procesos jurisdiccionales que muchas veces implican mayor
tiempo, costo de recursos económicos35 y esfuerzo.

Tomando en cuenta lo anterior, se llegó a la conclusión de que dicha problemática jurídica

podría ser eliminada con la expedición de una Ley General en materia de MASC por parte
del Congreso de la Unión, la cual tiene al día de hoy más de 6 años de no haber sido
expedida, a pesar de que dicho órgano legislativo federal contaba únicamente con 6
meses posteriores a la entrada en vigor de la reforma constitucional referida para tal
propósito.

Ahora bien, de acuerdo con el análisis de otras sentencias que se han dictado tratándose
de la interposición de juicios de amparo en contra de omisiones legislativas, será
necesario tomar en consideración los precedentes en los que la Suprema Corte ha
resuelto casos similares, pero promovidos por asociaciones civiles que promueven el
juicio de amparo como parte quejosa. Así, en dichas sentencias se utiliza la misma
esencia argumentativa en la que se invocan sentencias como las emitidas en los
amparos en revisión 323/2014 y 1359/20015, de la Primera Sala de la SCJN, a fin de
replicar la metodología de acreditación del interés legítimo en el presente asunto donde el
quejoso no es una persona moral privada, sino una pública u oficia, puesto que se trata de
este IFDP, cuya diferencia principal radica en la consideración normativa del artículo 7º de
juicio de amparo; procurar la justicia restaurativa a través de los mecanismos alternativos de solución de controversias;
[…]
CAPÍTULO VI
los Mediadores
Artículo 35.- El Instituto contará con el número de Mediadores que sean necesarios para privilegiar la justicia alternativa y que permita
su presupuesto.
En el desempeño de su función, el Mediador asistirá a las partes en conflicto que así lo decidan libremente, con la finalidad de facilitar
las vías de diálogo y la búsqueda en común de un acuerdo que contenga la voluntad de las partes, sin necesidad de recurrir al
procedimiento judicial.
El Mediador será imparcial y no tendrá facultades para sustituir las decisiones de las personas involucradas en la controversia y en el
ejercicio de sus funciones, se sujetará a las disposiciones establecidas en la Ley de Mecanismos Alternativos de Solución de
Controversias del Estado de Yucatán.
34
Reglamento de la Ley de la Defensoría Pública del Estado de Morelos.
Artículo 49. Cuando al Instituto se solicite su intervención para que conozca de un asunto cuya solución pudiera darse mediante la
aplicación de un mecanismo alterno de solución de controversias, designará a un Defensor Público capacitado como mediador o
árbitro, quien se avocará a conocer la controversia planteada, recomendando a las partes sobre la conveniencia de avenirse en
términos que satisfagan sus respectivas pretensiones.
De no lograrse resultados satisfactorios derivados de la mediación, se atenderá a lo dispuesto en la normativa aplicable.
El trámite de la mediación y el arbitraje deberá realizarse en términos de la normativa aplicable.
35
A pesar de que los servicios de representación legal que brinda el IFDP son gratuitos, a las personas usuarias les es necesario
muchas veces erogar recursos económicos para poder desplazarse a las oficinas en que se brinda el servicio o a los órganos
jurisdiccionales, o incluso en ocasiones para el pago de derechos para la obtención de fotocopias o de garantías requeridas en los
distintos procedimientos promovidos a su favor.
16
la Ley de Amparo en la que se estima la improcedencia de los juicios de amparo
tratándose de personas morales públicas cuando acuden a dicha instancia en defensa de
cualquier derecho o bajo cualquier estimación que no sea de índole patrimonial.
Siguiendo lo anterior, y en cuanto al primer requisito que fija la Primera Sala de la SCJN
en aquellas sentencias, relativo a que la persona moral quejosa demuestre tener un
especial interés en la defensa y promoción de los derechos humanos sobre los que versa
el acto reclamado, los órganos judiciales coincidieron en sus sentencias se debe tomar en
cuenta que, tratándose de la Defensoría Pública Federal, ésta acredita tal requisito de
manera semejante a como lo haría una persona moral privada con el contenido del objeto
social inmerso en su acta constitutiva, pues de manera similar a ello, del objetivo y
atribuciones que tiene el Instituto Federal se puede obtener la obligación constitucional y
legal que tiene para proporcionar servicios de defensoría pública para proteger los
derechos humanos de todas las personas –de acuerdo con la Constitución, la Ley Federal
y sus Bases Generales– y, en consecuencia, la posibilidad de acreditar un interés legítimo
para acudir a instar el juicio de amparo. De ahí que no debiere haber duda para ninguno
de ellos de que el IFDP acredita tener un especial interés en la defensa y promoción de
los derechos humanos donde puede interponer el juicio de amparo con la finalidad de
defender y proteger los derechos humanos de las personas de actos de las autoridades,
lo que podría incluir las omisiones legislativas a tratar en cada caso expuesto.

Sin embargo, en cuanto al segundo de los requisitos ahí establecidos, referente a

demostrar que el acto reclamado (omisión legislativa) lesiona la esfera jurídica de la
quejosa de manera cierta y diferenciada o cualificada, de tal forma que la legitime
para acudir al juicio de amparo a reclamar la omisión que refiere, es necesario
contar con algún indicio del que se desprendiera que al Instituto Federal de
Defensoría Pública se le ha solicitado de su intervención o servicios para poder
orientar, asesorar o representar los intereses legales de las personas dentro de
algún mecanismo alternativo de solución de conflictos y, que ante la falta de una
legislación que reglamente el procedimiento respectivo, se le haya negado el
acceso a ese derecho. Por ende, para considerar que el IFDP tiene interés legítimo para
acudir al juicio de amparo indirecto en este caso, no basta que la quejosa adujera que sí
cuenta con ese interés derivado de su objeto o atribuciones con las que cuenta, toda vez
que el hecho de que su objeto sea la defensa y promoción de los derechos
humanos no supone la actualización de un supuesto normativo ni fáctico con
relevancia legal que ingrese en su esfera jurídica, de manera tal que la legitime para
acudir al juicio de amparo a reclamar la omisión que refiere.

En otras palabras, para cualquier tribunal de amparo será necesario que la quejosa
demuestre que ha instado cuando menos algún procedimiento encaminado a intervenir en
un mecanismo alternativo de solución de conflictos y que la participación en éste se
encuentre limitada porque no existe norma alguna que regule la existencia de éste, así
como tampoco de cualquier otro modelo alternativo no adversarial a nivel federal, con la
distinción de que si bien existe la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de
Solución de Controversias en Materia Penal, esta se circunscribe justo a la materia
penal, para así acreditar una afectación en su esfera jurídica que la legitimaría a acudir al
juicio de garantías en contra de la omisión reclamada.

De esta forma se hace notorio que, siguiendo los lineamientos conforme a los
precedentes de la Primera Sala de la SCJN, es necesario acreditar que el acto reclamado

17
(omisión legislativa) afecta la capacidad de la parte quejosa para cumplir con el
objeto para el que fue constituida como asociación civil (en este caso como persona
moral pública), de tal manera que la eventual emisión de la legislación omitida le
reportaría un beneficio determinado, actual y cierto para ella.

Sin perjuicio de lo anterior, a fin de poder encontrar con información estadística interna del
propio instituto que permita fortalecer la parte considerativa del interés legítimo para poder
denunciar la omisión legislativa a través del juicio de garantías, será necesario contar con
información estadística diversa sobre los servicios que se hubieren brindado en el Instituto
en relación con la temática siguiente, por lo que será de suma relevancia poder acceder a
la siguiente información conforme a los siguientes rubros:

1. Por entidad federativa.

2. Periodo de tiempo: todo lo disponible.
3. Asesoría Jurídica: todos los servicios (asesoría, orientación y representación).
4. Materias: civil, familiar y administrativa (mecanismos alternativos de solución de
conflictos o medios alternativos de resolución de controversias o sinónimos).
5. Mujeres y Hombres / Edad.
6. Motivo por el que acude: Todo caso relacionado con mecanismos alternativos de
solución de conflictos o medios alternativos de resolución de controversias o
sinónimos, en el que la/el usuario hubieren acudido a solicitar los servicios de
asesoría, orientación o representación dentro de un mecanismo alternativo de
solución de conflicto o sinónimo.
7. Motivo por el que acude: Todo caso relacionado con mecanismos alternativos de
solución de conflictos o medios alternativos de resolución de controversias o
sinónimos, en el que la/el usuario hubieren acudido a solicitar los servicios de
mediación, negociación, conciliación o arbitraje por parte del IFDP.

FMRP*

18