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BOLILLA V: INGRESOS PÚBLICOS.

1. Teoría General de los ingresos públicos; evolución histórica. Clasificación.
Recursos nacionales, provinciales y municipales. Su distribución.

1.1. Teoría General de los ingresos públicos; evolución histórica.

En términos generales puede decirse, que recursos públicos son los ingresos en la
tesorería del Estado, cualquiera que sea su naturaleza económica o jurídica.

Tradicionalmente se he entendido que la finalidad de los recursos públicos era la de

cubrir los gastos públicos. Modernamente se entiende que, además de esa función,
los recursos por sí mismos, pueden ser instrumentos para que el Estado desarrolle
su política intervencionista en la economía general; de allí la importancia de su
estudio detallado.

En cuanto a la evolución histórica, pueden distinguirse las siguientes etapas:

En la antigüedad, puede decirse que las necesidades financieras eran cubiertas mediante
prestaciones de los súbditos y de los pueblos vencidos, con rentas patrimoniales y por
medio de monopolios estatales; se nota, sin embargo, un neto predominio de los ingresos
patrimoniales provenientes de bienes del dominio particular del monarca, tales como
minas y tierras. Sucede que en esas épocas remotas no se distinguía, por lo general, entre
patrimonio del Estado y patrimonio particular del soberano. Sin embargo, existieron en
esas épocas rudimentos de tributación. Así, se afirma que los griegos conocían una especie
de impuesto progresivo sobre la renta y que los egipcios tenían gravámenes sobre los
consumos y los réditos. En cuanto a Roma, nos encontramos con diferentes tributos
importantes, que incluso han servido como antecedente para formas impositivas actuales.
Durante la Edad Media, el patrimonio del Estado continuó confundido con el del soberano
y era la principal fuente de recursos, ya que los tributos perdieron toda importancia y se
convirtieron en fuentes excepcionales de ingresos. En ese período histórico se desarrolló el
sistema de regalías, que consistían en contribuciones que debían pagarse al soberano por
concesiones generales o especiales que el rey hacía a los señores feudales (por ejemplo, el
derecho de acuñación de moneda o el derecho de utilización de agua). También se
difundieron las tasas, que los súbditos debían pagar a los señores feudales por
determinados "servicios" que éstos le prestaban. Así, los vasallos debían pagar tributos
para que los señores les permitieran ejercer profesiones o empleos, para transitar ciertas
rutas o cruzar los puentes, por utilizar las tierras del señor feudal, etc.
Como vemos, primitivamente el impuesto se fundamentaba sólo en la soberanía absoluta
del rey. Predominaba una concepción autoritaria y, por lo general, arbitraria con respecto
al impuesto

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Con posterioridad a la Revolución Francesa, esta concepción se modificó sensiblemente.

Surgieron las ideas liberales que repudiaban la discrecionalidad y el autoritarismo, y que
querían encontrar justificativos éticos en el impuesto considerándolo como un precio que
se paga al Estado por los servicios generales que éste presta. Ganó terreno también la
idea de graduar ese precio según la potencialidad económica de los ciudadanos. En el siglo
XIX el Estado obtenía la mayor parte de sus ingresos de los recursos tributarios.
Pero en el siglo XX es dable observar un resurgimiento de los recursos patrimoniales
vinculado al cambió en la concepción del Estado. El Estado moderno asume ciertas
actividades económicas e industriales, antes desconocidas, y la empresa pública pasa a
constituirse en fuente de ingresos.

1.2. Clasificación (Giuliani Fonrouge).

Los recursos suelen clasificarse en:

a) Originarios: los el Estado obtiene de fuentes propias de riqueza, sea que posean un
patrimonio fructífero, sea que ejerzan una industria o un comercio.
b) Derivados: los que el Estado se procura mediante contribuciones provenientes de las
economías de los individuos pertenecientes a la comunidad.

Bienes del dominio público

Patrimoniales
Bienes del dominio privado

Que tienen a su cargo servicios públicos (ej. EPE,

Litoral Gas, Correo Argentino, Ex ENTel, etc.).
Empresas públicas estatales Que tienen a su cargo otras actividades (ej. YPF,
ORIGINARIOS Aerolíneas Argentinas, etc.).
Recursos por privatización de empresas estatales.
Monopolios fiscales (no existen en nuestro país 1).

Donaciones y legados
Recursos gratuitos
Ayuda internacional
RECURSOS
Monetarios Emisión de moneda.

Impuestos
Tasas
Tributos
Contribuciones
Empréstito forzoso
DERIVADOS
Multas
Crédito público

1
Podría considerarse a papel prensa si fuera 100% estatal.

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1.3. Recursos nacionales, provinciales y municipales. Su distribución.

Según el art. 1 de la Constitución Nacional, nuestro país ha adoptado la forma

federal de gobierno, lo cual implica que existen diversos entes estatales: un Estado
nacional o central y Estados provinciales o locales.

Por otra parte, el art. 5 establece que las provincias deben asegurar su régimen
municipal, surgiendo, en consecuencia, los municipios como un tercer orden de ente
estatal.

Según el art. 104 de la Constitución Nacional las provincias conservan todo el poder
no delegado por la Constitución al gobierno federal. En cambio, la nación sólo
tiene las facultades que resulten de la delegación efectuada por la Constitución.
Por otra parte, las municipalidades son entidades administrativas autárquicas
nacidas de la delegación de poderes provinciales.

La distribución y delimitación de los poderes tributarios entre nación, provincias y

municipios constituye uno de los problemas más dificultosos del derecho tributario
argentino. Sin embargo, de la correcta interpretación de los textos constitucionales
pertinentes (arts. 4, 9, 10, 11, 12, 67, 104 y 108 de la Constitución nacional) surge
que:
A. los impuestos indirectos son concurrentes, es decir, pertenecen a la Nación y también a las
provincias que no han hecho delegación exclusiva de facultades, salvo en lo que respecta a
los gravámenes de importación y exportación (aduaneros), los cuales, en consecuencia, son
exclusivamente nacionales.
B. los impuestos directos, por su lado, son exclusivamente provinciales, pero son fuente de
recursos utilizables por la Nación durante un plazo limitado y siempre que la defensa,
seguridad común y bien general del Estado lo exijan (art. 75, inc. 2º).

La distribución de potestades tributarias mencionadas precedentemente, es

aceptada por la mayoría de la doctrina y fue también la que aceptó el Congreso
nacional al establecer distintas imposiciones. Así:
 Corresponden a la Nación:
a) derechos aduaneros: exclusivamente (arts. 4, 9, 67, inc. 1, y 108);
b) impuestos indirectos: en concurrencia con las provincias (art. 4);
c) impuestos directos: con carácter transitorio (art. 67, inc. 2)
 Corresponden a las provincias:
a) impuestos indirectos: en concurrencia con la Nación (art. 4);
b) impuestos directos: en forma exclusiva y permanente, salvo que la Nación haga uso
de la facultad del art. 75, inc. 2.

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La realidad demuestra, sin embargo, que la delimitación constitucional no se cumple

en la práctica, ya que los gravámenes indirectos más importantes (IVA) son legislados
y recaudados exclusivamente por la Nación, mientras que la legislación y
recaudación de los impuestos directos fundamentales -originariamente provinciales- ha
dejado de ser transitoria en virtud de prórrogas que llevan muchos años sin miras de
modificarse, como en el caso del impuesto que grava las rentas (impuesto a las
ganancias).

Teniendo en cuenta los principales impuestos argentinos, vemos que la Nación

legisla y recauda —además de los aduaneros— los gravámenes de mayor
significación fiscal como los impuestos a las ganancias, al valor agregado, internos, al
capital de las empresas, al patrimonio neto, etc. En cambio las provincias recaudan y
legislan sobre los siguientes impuestos: inmobiliarios, de sellos, a los ingresos brutos
y a los automotores, aparte de otros de mayor importancia financiera (al consumo
de energía eléctrica, a las entradas a hipódromos, a las entradas a espectáculos
cinematográficos, etc.). Debe hacerse notar que los impuestos mencionados como
de resorte provincial son también legislados y recaudados por la Nación, pero con
ámbito de aplicación limitado a la Capital Federal y territorios nacionales.

Este tema se verá con mayor detenimiento en la Unidad 10.

2. Los recursos originarios: a) de la actuación del estado como persona de derecho

privado; y b) de la actuación del estado como persona de derecho público. La
haciendo patrimonial.

Dijimos que los recursos originarios son los que el Estado obtiene de fuentes propias
de riqueza, sea que posean un patrimonio fructífero, sea que ejerzan una industria o
un comercio.
Recursos patrimoniales o de dominio: comprendemos dentro de esta categoría los
ingresos que el Estado obtiene de:
a. bienes de dominio público (art. 2340 CC): estos bienes surgen por causas naturales
(ej., ríos, arroyos, lagos, costas y playas de mares, mar territorial, mares interiores,
etc.) o artificiales (ej., calles, puertos, carreteras, puentes; canales de riego, plazas,
parques, museos, bibliotecas, jardines botánicos y zoológicos, etc.). Atento a su
destino, los bienes mencionados no pueden ser objeto de apropiación privada,
además son inalienables e imprescriptibles. Por regla general, la utilización de estos
bienes por los particulares es gratuita, pero en ocasiones especiales el Estado
puede exigir el pago de sumas de dinero para su uso particularizado, lo cual se
materializa en forma de concesiones o autorizaciones de uso, permisos, derechos
de acceso o visita, etc.

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b. bienes de dominio privado (art. 2342 CC): no se afectan al uso de todos los
habitantes sino al de determinadas personas vinculadas a ellos por su adquisición,
locación, administración, concesión u otra contratación. Se trata de bienes, por
tanto, que son generalmente enajenables y prescriptibles. Estos bienes pueden ser
inmuebles (tierras fiscales, minas, bosques, etc.) o muebles (rentas provenientes de
acciones en empresas, etc.).
Recursos monetarios: el gobierno nacional se reserva en forma exclusiva la potestad de emitir o
acuñar monedas y billetes, es decir el dinero de curso legal en el país. Con la emisión monetaria, el
estado se provee directamente de dinero de curso legal, provocando un aumento de los medios de
pago (Ver Punto 6).
Recursos gratuitos: provenientes de donaciones o ayudas internacionales.

3. El estado empresario. Fundamento financiero, económico, social y político.

Principales antecedentes. Empresas estatales en la República Argentina.

Siguiendo dentro de la clasificación de los recursos originarios, el Estado también

obtiene ingreso de las llamadas empresas públicas estatales.
La polémica sobre la conveniencia o no de que el Estado actúe como empresario es
de antigua data y viene desde la época de las finanzas clásicas. Se han esgrimido
argumentos en contra y a favor de ellas:
En contra se dice que las empresas estatales tienen poca eficiencia técnica y económica,
que tienen gran propensión a la burocracia, que crean déficit que posteriormente caen en
el presupuesto nacional y en definitiva son cargas para todos los contribuyentes.
A favor de la empresa estatal se afirma, por ejemplo, que las empresas públicas son
necesarias en sectores estratégicos como la energía, la minería, la banca o la siderurgia,
que no pueden estar en manos privadas. Se argumenta también que el fin de estas
empresas no es el de obtener beneficios, sino prestar servicios que los particulares no
están en condiciones de ofrecer.

Dentro de las empresas públicas puede distinguirse a las siguientes:

a) Empresas que tienen a su cargo servicios públicos: entre ellas puede mencionarse las de
electricidad, gas, obras sanitarias, servicio postal, telecomunicaciones, explotación
portuaria, trasporte en general, etc. Desde el punto de vista del ingreso, y en general, el
aporte que pueden brindar al erario las empresas prestatarias de servicios públicos es
negativo. Pero desde el punto de vista que son imprescindibles para el funcionamiento y
desarrollo de la economía, el beneficio se expresa, no teniendo en cuenta las ganancias y
pérdidas de las empresas, sino el aumento de la productividad de todo el sistema
económico.
b) Empresas nacionales, industriales y comerciales: como por ejemplo YPF, TELAM, Aerolíneas
Argentinas, etc. Aquí compite con el resto de las empresas privadas. Generalmente este

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tipo de empresas producen pérdidas y son deficitarias por lo que suelen recurrir al
subsidio, que incrementa el déficit fiscal. Se dice que las finalidades de esta actividad
estatal pueden ser de compensación con respecto al sector privado, ya que en épocas de
depresión, las inversiones en el sector público pueden sustituir una débil inversión privada.
También puede tener el ejercicio de este tipo de actividad una finalidad de promoción de
actividades con respecto al sector privado.
c) Recursos por privatización de empresas estatales: preguntale al “turco” si no generan
ingresos! En fin, aparte de la virtud de proporcionar ingresos mediante el pago que realizan
los adquirentes, se menciona otras ventajas de las privatizaciones, a saber:
Reducen el gasto público.
Atraen nuevas inversiones.
Aumenta su eficiencia.
Los ingresos por la privatización ayudan reducir la deuda externa.

4. Los recursos parafiscales.

Se califican de parafiscales las exacciones recabadas por ciertos entes públicos para
asegurar su financiamiento autónomo.

Este tipo de exacciones ha adquirido modernamente gran importancia, y bajo la

denominación de "parafiscales" han aparecido innumerables contribuciones dentro
de las cuales las de mayor importancia son las que sustentan el sistema de la
seguridad social.

Se dan generalmente las siguientes características en cuanto a estas exacciones:

a) no se incluye su producto en los presupuestos estatales;
b) no son recaudadas por los organismos específicamente fiscales del Estado; y
c) no ingresan en las tesorerías estatales, sino directamente en los entes recaudadores y
administradores de los fondos.

No existe uniformidad en relación a la naturaleza jurídica de estas contribuciones:

a) Algunos2 sostienen que las exacciones parafiscales no son tributos. El tributo tiene un
carácter esencialmente político, mientras que estas contribuciones responden a exigencias
económico-sociales.
b) Otros3 sostienen que son tributos, y las hace figurar como “contribuciones especiales”.

2
Morselli
3
Giuliani Fonrouge.

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c) Asimismo, están quienes4 sostienen que si bien este tipo de exacción tiene parecido con la
tasa (las cantidades se destinan a un servicio concreto).

d) Sin embargo, pareciera que la posición más razonable es establecer una clara diferencia
según que el aporte sea pagado, o no, por quienes obtienen beneficios de los organismos
de seguridad y previsión social. Para quienes obtienen beneficios de dichas entidades
(obreros, empleados, profesionales, trabajadores independientes, etc.) sus aportes de
"seguridad social" tienen todas las características de las contribuciones especiales. En
cambio, para aquellos que aportan sin recibir una contraprestación estatal directa ni un
beneficio específico (p.ej., empleadores particulares con respecto a las cajas que otorgan
beneficios sociales a sus empleados), tal aporte asume el carácter de un verdadero
impuesto.

La forma más relevante de la parafiscalidad es la llamada parafiscalidad social, la

cual está constituida por los aportes de seguridad y previsión social que pagan
patrones y obreros en las cajas que otorgan beneficios a trabajadores en relación de
dependencia, aportes de empresarios a cajas que les otorgan beneficios, aportes de
trabajadores independientes, profesionales, etc.

5. Los monopolios fiscales. Concepto. Distintas clases, ventajas e inconvenientes.

Con relación a ciertos productos, como el tabaco, el Estado puede monopolizarlos y

venderlos a precio más elevado que el del costo, incluyendo no sólo la ganancia
comercial normal, sino un excedente que puede considerarse tributario.

De allí el nombre de ''monopolio fiscal" y la clasificación que los financistas clásicos

hacían de “recursos mixtos”, llamándolos así porque en parte eran patrimoniales, y
en parte tributarios. En realidad, se trata de empresas nacionales de carácter
comercial que el Estado explota en monopolio por razones Sociales.

En nuestro país no existen monopolios de este tipo, y sólo podría ubicarse entre
ellos, aunque con notorias diferencias, el producto de las actividades del juego, que
el Estado explota en forma de monopolio. Se trata de una actividad del Estado con
fines de lucro y que merece evidentes reparos éticos, aunque proporciona ingresos
bastante considerables.

4
Duverger.

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6. Dominio financiero: concepto. Sistema bancario argentino. El Banco Central de

la República Argentina. Organización y funciones. Mecanismos de crédito
bancario a la Tesorería General de la Nación.

6.1. Concepto.

El poder de imperio financiero pude definirse como la autoridad que tiene el Estado
para exigir contribuciones coactivas a los particulares que se hallan bajo su
jurisdicción (potestad tributaria), pero ésa no es su única manifestación.

En efecto, el dominio financiero del Estado se manifiesta cuando el Estado:

impone contribuciones coactivas a los particulares,

emitir moneda,
planifica su actuación financiera decidiendo qué gastos van a efectuarse, cómo se
repartirán en el espacio y en el tiempo, mediante cuáles fuentes se lograrán ingresos,
toma medidas financieras para producir resultados directos, etc.

El dominio financiero del Estado se manifiesta en el manejo de la banca central y el

derecho a emitir moneda que corresponde al Estado moderno, y constituye,
también, una forma originaria de obtener ingresos.

El emisionismo monetario puede ser considerado desde dos puntos de vista:

como procedimiento estatal de regulación económica y

como medio de procurarse ingresos.

6.2. El Banco Central de la República Argentina.

El Banco Central de la República Argentina es una entidad autárquica del Estado

nacional, quien garantiza las obligaciones asumidas por éste (art. 1º Ley 24.144 – Carta
Orgánica del BCRA).

Es cabeza y superintendencia de todo el sistema bancario argentino y tiene por

finalidad promover, en la medida de sus facultades y en el marco de las políticas
establecidas por el gobierno nacional, la estabilidad monetaria, la estabilidad
financiera, el empleo y el desarrollo económico con equidad social.

6.3. Organización (arts. 7 y ss.).

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DIRECTORIO
Designados por el PE con acuerdo
SINDICATURA
del Senado y duran 6 años, con
Presidente | Vice |
posibilidad de reelección.
8 directores

SUPERINTENDENCIA DE GERENCIA GENERAL

ENTIDADES FINANCIERAS Y
CAMBIARIAS

RELACIONES INSTITUCIONALES

AUDITORIA GENERAL

JURÍDICA

ANALISIS DE RIESGO
Y CONTROL DE EFyC
GERENCIA DE PLANEAMIENTO

INFORMACION
SEGURIDAD DE LA

Y CONTROL DE FIDEICOMISOS
ADMINISTRACIÓN DE ACTIVOS

CONSUMIDORES
PROTECCION DE USUARIOS Y
CUMPLIMIENTO

SEGURIDAD GENERAL
ANTE LA UIF

SECRETARÍA DEL
DIRECTORIO

SUBGERENCIAS

SUBGERENCIAS − Normas
− Investigaciones económicas
− Cumplimiento y control − Operaciones
− Régimen informativo y central de balances − Medios de pago
− Análisis y auditoría − Administración y servicios centrales
− Supervisión y seguimiento − Sistemas y organización.

6.4. Funciones.

Son funciones y facultades del banco (art. 4º):

a) Regular el funcionamiento del sistema financiero y aplicar la Ley de Entidades Financieras
y las normas que, en su consecuencia, se dicten;
b) Regular la cantidad de dinero y las tasas de interés y regular y orientar el crédito;
c) Actuar como agente financiero del Estado nacional y depositario y agente del país ante
las instituciones monetarias, bancarias y financieras internacionales a las cuales la Nación
haya adherido, así como desempeñar un papel activo en la integración y cooperación
internacional;
d) Concentrar y administrar sus reservas de oro, divisas y otros activos externos;

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e) Contribuir al buen funcionamiento del mercado de capitales;

f) Ejecutar la política cambiaria en un todo de acuerdo con la legislación que sancione el
Honorable Congreso de la Nación;
g) Regular, en la medida de sus facultades, los sistemas de pago, las cámaras liquidadoras y
compensadoras, las remesadoras de fondos y las empresas transportadoras de caudales,
así como toda otra actividad que guarde relación con la actividad financiera y cambiaria;
h) Proveer a la protección de los derechos de los usuarios de servicios financieros y a la
defensa de la competencia, coordinando su actuación con las autoridades públicas
competentes en estas cuestiones

En el ejercicio de sus funciones y facultades, el banco no estará sujeto a órdenes,

indicaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo nacional, ni podrá asumir
obligaciones de cualquier naturaleza que impliquen condicionarlas, restringirlas o
delegarlas sin autorización expresa del Honorable Congreso de la Nación.

6.5. Mecanismos de crédito bancario a la Tesorería General de la Nación.

El art. 19 de la Carta Orgánica del BCRA prohíbe a dicha entidad conceder

préstamos al gobierno nacional, a los bancos, provincias y municipalidades.

Sin embargo, el art. 20 de la misma ley establece como excepción que el banco
podrá hacer adelantos transitorios al Gobierno nacional hasta una cantidad
equivalente al 12% de la base monetaria5. Podrá, además, otorgar adelantos hasta
una cantidad que no supere el diez por ciento (10%) de los recursos en efectivo que
el Gobierno nacional haya obtenido en los últimos 12 meses.

Los adelantos a que se refiere el párrafo anterior deberán ser reembolsados dentro
de los doce (12) meses de efectuados. Si cualquiera de estos adelantos quedase
impago después de vencido aquel plazo, no podrá volver a usarse esta facultad
hasta que las cantidades adeudadas hayan sido reintegradas.

5
La base monetaria está constituida por el dinero en circulación más los depósitos a la vista de las entidades
financieras en el Banco Central de la República Argentina, en cuentas corrientes o en cuentas especiales.

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