Texto escrito en el marco de la Licenciatura en Educación

Política Educativa Comparada

Prof. Ma. Luz Albergucci

La integración regional
América Latina, territorio devastado primero por el colonialismo y luego por el imperialismo, ha venido
desarrollando en las últimas décadas diversas estrategias de integración regional que han presentado
ciertas semejanzas a los posicionamientos políticos de los gobiernos nacionales de cada época y han tenido
anclaje en el contexto mundial. Desde esta óptica, la integración regional constituye una poderosa
estructura que mejora la capacidad negociadora frente a otros países y regiones, así como también a la hora
de las discusiones en los espacios internacionales como la ONU, la OMC, etc. y en la definición de los
rumbos y políticas públicas para el desarrollo de nuestros países.

Resulta necesario revisar histórica y políticamente los procesos de integración regional en América Latina, a
la luz de los acontecimientos actuales y del giro que se visualiza en los posicionamientos acerca del rol del
Estado, la política, el contexto global y el desarrollo de las naciones latinoamericanas.

En primer lugar trabajaremos sobre el eje de la integración regional a través de sus organismos
-particularmente el MERCOSUR- desde una mirada histórico-política de desarrollo. Luego nos centraremos
en las políticas educativas de los países de América del Sur a partir de la década de los ‘90, profundizando el
análisis en la impronta que comenzó a materializarse a partir del nuevo siglo, estableciendo puntos de
encuentro y ruptura en cada uno de los períodos.

Parte 1. La integración regional

El MERCOSUR (Mercado Común del Sur) es instalado en 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay -sus
cuatro estados fundadores- con la firma del Tratado de Asunción -aunque los antecedentes datan de la
década del ‘80 a la luz de las nuevas democracias reinstauradas- en sintonía con la firma del Acta de Buenos
Aires en 1990 entre Carlos Saúl Menem y Fernando Collor de Melo, colocando a la región como ámbito de
aplicación de las políticas emanadas por el Consenso de Washington. En la Cumbre de Presidentes de Ouro
Preto, de diciembre de 1994, se aprobó un Protocolo Adicional al Tratado de Asunción - el Protocolo de
Ouro Preto - por el que se establece la estructura institucional del MERCOSUR y se lo dota de personalidad
jurídica internacional. En Ouro Preto se adoptaron los instrumentos fundamentales de política comercial
común que caracterizan a la Unión Aduanera. Posteriormente se suman Venezuela (2012 -hoy en proceso
de suspensión-) y Bolivia (2015). En la actualidad, en carácter de Estados asociados participan Colombia,
Chile, Ecuador, Guyana, Perú y Surinam los cuales solo participan de temas de interés común.

Esta instancia de integración regional ha pasado por dos etapas desde su institucionalidad en 1991.
Previamente a su conformación, a mediados de la década del ‘80, surge la iniciativa de integración regional
tendiente a salvaguardar y consolidar las democracias recién reestablecidas, sin embargo, a partir de la
institucionalidad del MERCOSUR en 1991 veremos que la impronta de integración regional asume otras
características.

Nos interesa destacar que no hay una única forma de hacer integración; ésta es definida
políticamente, aunque incluso se trate de renunciar a la política; y su forma, contenido,
políticas (en plural) y la institucionalidad u organizaciones que se conforman tienden a ser
funcionales a los proyectos nacionales, según el período de que se trate.

La primera etapa del MERCOSUR sucede en pleno apogeo del neoliberalismo, se inicia así como una
integración exclusivamente económica con el objetivo de conformar una zona de libre comercio, en

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consonancia con el Consenso de Washington que analizamos en la clase anterior y las políticas que en él se
basaron: desregulación de los mercados, apertura indiscriminada de las economías, privatizaciones, etc. En
esta etapa, es claro que hubo una despolitización de los objetivos y de la institucionalización de la
integración, asumiendo así un papel central el mercado autoregulado como panacea para resolver los
problemas de la integración y sus agendas. El primer considerando del Tratado de Asunción de 1991
estableció una ampliación de las dimensiones de los mercados nacionales de cada miembro mediante la
integración, este hecho constituye así una condición fundamental para acelerar sus procesos de desarrollo
económico con justicia social. Sin embargo, una característica distintiva de América Latina es la desigualdad,
no sólo al interior de cada país, sino también entre los países que conforman el bloque. Entre los países
miembros del MERCOSUR sucede lo mismo. Por ello, la necesidad de diseñar e implementar herramientas
tendientes a mitigar las asimetrías del bloque debiera ser un elemento central para “acelerar los procesos
de desarrollo económico con justicia social”. La reducción de las asimetrías, durante esta primera etapa, no
fue desarrollada, por el contrario, el tratado constitutivo del MERCOSUR no colocó demasiada atención a la
equidad en la distribución de los beneficios de la integración, al contrario, se basó fundamentalmente en el
principio de “reciprocidad de derechos y obligaciones” (art. 2 del Tratado) entre los cuatro Estados socios
fundadores, rechazando formalmente el principio de “tratamiento especial y diferenciado” o de
“reciprocidad asimétrica” que caracterizará la siguiente etapa.

En este momento América Latina fue el escenario donde el neoliberalismo tuvo su mayor expresión,
siguiendo los lineamientos que eran acuñados por los organismos de crédito internacional. Las
consecuencias de aquella época de vaciamiento de la política y de políticas bajo la idea del correcto
funcionamiento del mercado auto-regulado, la han sufrido amplios sectores de las sociedades de América
Latina. “El fracaso histórico de aquellas ideas debe considerarse a la hora de evaluar estas propuestas,
reconociendo sobre todo que, detrás de ellas, hay proyectos que tienden a la concentración y
extranjerización de la riqueza y a la exclusión social” (Vazquez, M.: 2016)

La lectura de esta época en relación con la integración regional va delineando una cuestión que
nos parece fundamental: la interrelación que existe entre el proyecto de integración regional
que se promueve en un determinado momento o contexto histórico, y la definición, en cuanto
al proyecto nacional que se busca impulsar.

La segunda etapa del MERCOSUR, con la llegada de nuevos gobiernos con improntas populares a principios
de este siglo luego de estallarse crisis económicas y sociales, se ha caracterizado por poner en el centro de
la escena la política -en lugar de la economía- y se ha orientado hacia una instancia de desarrollo de cierta
intergubernamentalidad, en la que las decisiones se toman por consenso, de los poderes ejecutivos de los
Estados parte. Este cambio de época tuvo como claro punto de inflexión la firma del Consenso de Buenos
Aires, por los presidentes de Argentina y Brasil -Néstor Kirchner y Luiz Inácio Lula da Silva respectivamente-
el 16 de octubre de 2003, como contundente respuesta al Consenso de Washington. Cada uno de sus
puntos se plasmó, a lo largo de esta etapa, en posicionamientos, propuestas, políticas y nuevas instituciones
en el MERCOSUR, en las que se reivindicó y recuperó el rol del Estado y la política (en singular) se convierte
en la conducción de los destinos de cada Nación y de la región.

Esta resistencia a los modelos políticos neoliberales fueron protagonizados en América Latina primero por
las expresiones de los movimientos populares, que luego fueron institucionalizándose a través de los
gobiernos electos. Emir Sader (2008) caracteriza a América Latina como “el laboratorio de experiencias
neoliberales por excelencia” y a pesar de que los proyectos en la mayoría de los países no prosperaron
existía la adhesión de amplios sectores a las políticas neoliberales:

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“En algunos países los modelos no prosperaron, por cierto; pero había adhesión a las políticas
de los gobiernos neoliberales, entonces prácticamente todo el espectro político adhirió al
modelo, de la derecha a la social democracia, pasando por fuerzas nacionalistas. Por esta razón
América Latina vive una resaca de todo aquello, porque es donde más temprano empezaron a
explotar las crisis. Que, significativamente, se hallaron en los tres mayores países: en 1994,
México; en 1999, Brasil; en 2001-2002, Argentina. Y muy tempranamente recién había
empezado el modelo y primero explotó en México. ¿Por qué? Porque el neoliberalismo fragiliza
demasiado la economía, entonces posibilita que el capital financiero tenga una capacidad de
fuga del país, de crear crisis financieras muy fácilmente. Y además, no hubo crecimiento
económico.” (SADER, 2008:13-14)

Esta adhesión amplia de los diversos sectores políticos es precisamente el que explica que la nueva etapa
política de la región haya sido protagonizada por los movimientos populares: “Forman parte de esta lucha
los zapatistas en el noventa y cuatro, el MST, el Foro Social Mundial, etc., hasta la elección de Hugo Chávez
en 1998, donde esto empezó a cambiar.” (SADER; 2008:16)

Esta breve caracterización del contexto social y político regional, nos sirve para comprender las ideas que
impulsará la segunda etapa en el MERCOSUR, que algunos autores (Vazquez, Toer, Barassi, García Delgado,
entre otros) la denominan “desarrollo con inclusión” o “integración para el Desarrollo, MERCOSUR social y
productivo”. Coloca de manera indisociable lo social y lo económico y rechazan la concepción de políticas
sociales como “compensatorias”, pero, además, los presidentes aludieron a la unidad sudamericana como la
estrategia fundamental para hacer frente a la especulación financiera internacional y a las crisis financieras
locales. Es decir, los objetivos del MERCOSUR en esta etapa colocan a la política como centro para garantizar
la ampliación de derechos y afrontar las diversas crisis financieras globales, orientando las economías
locales y los mercados regionales al desarrollo con inclusión.

Cuadro síntesis de los acuerdos que inician cada etapa del MERCOSUR.

Tratado de Asunción. 1991 Consenso de Buenos Aires. 2003

Institucionalización del MERCOSUR. Primera etapa.
Regionalismo abierto y MERCOSUR comercial
* Coloca en el centro la ampliación de los mercados para
favorecer el desarrollo económico con justicia social, a
través de la coordinación de políticas macroeconómicas.
(Considerandos)
* Libre circulación de bienes, servicios y factores
productivos entre países a través de la modificación de las fortalecerla, asumiendo la responsabilidad del Estado en
tasas arancelarias. (art. 1)
* Los estados asegurarán condiciones equitativas de
comercio, establecerán programas de liberación
comercial, programas de desgravación arancelaria y
eliminación de restricciones (art. 4)
* El órgano superior del MERCOSUR, el Consejo del
Mercado Común, estará integrado por los Ministros de
Relaciones Exteriores y Ministros de Economía (art. 9)
* El segundo órgano del MERCOSUR, el Grupo del
Mercado Común, estará integrado por miembros de los
Ministerios de Relaciones Exteriores, Economía (o
Segunda etapa. Integración para el Desarrollo,
MERCOSUR social y productivo
* Coloca en el centro la garantía de derechos de los
pueblos, incluido el derecho al desarrollo, en un marco de
libertad y justicia social (punto 1)
* Destaca la trascendencia que la consolidación de la
democracia política posee para la región y el propósito de
relación con el combate a la pobreza y la desigualdad, el
desempleo, el hambre, el analfabetismo y la enfermedad,
que configuran una pérdida efectiva de autonomía y
dignidad de las personas (p. 2)
* Impulsa la participación activa de la sociedad civil (p. 3)
* Se compromete a instrumentar políticas públicas que
apuntalen el crecimiento sostenido y la distribución
equitativa de sus beneficios, propiciando ordenamientos
tributarios y fiscales más justos (p. 5)
* Coloca al Estado desde su rol estratégico para el
desarrollo y por tanto, compromete a fortalecer sus

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equivalentes: Industria, Comercio Exterior, etc.) y Banco
Central (art. 14)
* El Grupo del Mercado Común, para llevar adelante las
políticas macroeconómicas constituirá los siguientes
subgrupos de trabajo: Asuntos comerciales, Asuntos
aduaneros, Normas técnicas, Políticas fiscal y monetaria
relacionada con el comercio, Transporte terrestre,
Transporte marítimo, Políticas industrial y tecnológica,
Política agrícola, Política energética, Coordinación de
políticas macroeconómicas.
instituciones, profesionalizar a la administración pública,
mejorar su capacidad de respuesta, incrementar su
eficacia y asegurar una mayor transparencia en los
procesos de toma de decisiones (p. 7)
* Otorga prioridad absoluta a la educación como
herramienta de inclusión social (p. 8)
* Impulsa que las universidades e institutos de ciencia y
tecnología multipliquen y potencien sus vínculos, con el
fin de generar un polo científico tecnológico regional que
profundice las investigaciones, con criterios de
sostenibilidad y equidad social (p. 11)
* Concibe al trabajo decente como el instrumento más
efectivo de promoción de las condiciones de vida de los
pueblos y promueve acciones que permitan alcanzar
niveles satisfactorios de cohesión social y dignidad del
trabajador y su familia (p. 13)

Fuente: elaboración propia sobre los textos oficiales: “Tratado para la Constitución de un Mercado Común entre la República Argentina, la República
Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay”, 26 de marzo de 1991, y “Consenso de Buenos Aires”, 16 de
octubre de 2013.

Algunos autores sostienen que el Consenso de Buenos Aires fue sencillamente un glosario de buenas
intenciones, sin embargo, al interior del MERCOSUR comienzan a crearse distintos mecanismos e instancias
de participación para garantizar este nuevo concepto de integración regional. Entre ellos podemos
mencionar: el Parlamento del MERCOSUR, el Instituto Social del MERCOSUR, el Instituto de Políticas
Públicas en Derechos Humanos, o la Unidad de Apoyo a la Participación Social. Con el objetivo de reforzar la
dimensión jurídica-institucional y la propia estructura institucional de toma de decisiones del MERCOSUR,
se aprobó en el año 2002 el Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias entre los Estados Partes
del MERCOSUR, lo que significa un paso importante en la consolidación institucional del MERCOSUR y
demuestra la voluntad de los Estados Partes de continuar la profundización del proceso de integración. A
partir de la aprobación de dicho Protocolo, se creó el Tribunal Permanente de Revisión (TRT) con el objeto
de "garantizar la correcta interpretación, aplicación y cumplimiento de los instrumentos fundamentales del
proceso de integración y del conjunto normativo del MERCOSUR de forma consistente y sistemática". Otro
hecho de particular relevancia en el avance jurídico-institucional del bloque, fue la aprobación de la
Decisión CMC Nº 23/05, mediante la cual se aprobó la suscripción del Protocolo Constitutivo del Parlamento
del MERCOSUR. A partir de entonces, comienza a funcionar el Parlamento del MERCOSUR como un nuevo
órgano de la estructura institucional del bloque, sustituyendo a la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC)
creada en el Protocolo de Ouro Preto. Cabe destacar que el Parlamento del MERCOSUR ha sido creado, no
como un órgano de representación de los Parlamentos de los Estados Partes, sino como órgano de
representación de los pueblos, independiente y autónomo. Según lo previsto en la Decisión CMC Nº 23/05,
a partir del año 2014, el Parlamento del MERCOSUR estará integrado por representantes electos por
sufragio universal, directo y secreto. En esta nueva etapa de avances institucionales, el Consejo del Mercado
Común definió los siguientes lineamientos para la reforma institucional del bloque (Decisión CMC Nº
56/07):
 Reestructuración de los órganos decisorios del MERCOSUR y de sus foros subordinados, lo que
incluye sus competencias.
 Perfeccionamiento del sistema de solución de controversias del MERCOSUR y fortalecimiento de sus
órganos institucionales.

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 Perfeccionamiento del sistema de incorporación, vigencia y aplicación de la normativa del

MERCOSUR.
 Establecimiento de un presupuesto MERCOSUR que contemple los requerimientos presupuestarios
de la Secretaría del MERCOSUR y la Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión.
La dimensión social del MERCOSUR se ha visto así fortalecida por la creación del Instituto Social del
MERCOSUR (ISM), mediante la Decisión CMC Nº 03/07, tendiente a fortalecer el proceso de integración y
promover el desarrollo humano integral, contribuir a la consolidación de la dimensión social como un eje
fundamental en el desarrollo del MERCOSUR, aportar a la superación de las asimetrías, colaborar
técnicamente en el diseño de políticas sociales regionales, promover mecanismos de cooperación
horizontal e identificar fuentes de financiamiento. Por otro lado, el compromiso del MERCOSUR con los
Derechos Humanos, se incorpora institucionalmente en el año 2009 con la creación del Instituto de Políticas
Públicas de Derechos Humanos (IPPDDHH), con el objetivo de contribuir al fortalecimiento del Estado de
Derecho en los Estados Partes, mediante el diseño y seguimiento de políticas públicas en Derecho
Humanos, y contribuir a la consolidación de los Derechos Humanos como eje fundamental de la identidad y
desarrollo del MERCOSUR1.

También se implementaron mecanismos para afrontar la cuestión de las asimetrías entre los países, de las
que ya se hablaba en el período anterior aunque no se habían constituido mecanismos para mitigarlas. De
este modo, con un sentido de redistribución se crea el Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR
(FOCEM), en el cual la distribución de los aportes de cada país ya no son “iguales”, sino que buscan ser
“equitativos” o justos: Brasil aporta el 70% puesto que tiene el producto bruto más grande de la región;
Argentina el 27%; Uruguay el 2%; y Paraguay el 1%. Inversamente, Brasil y Argentina se benefician del
FOCEM con un 10%, mientras que Uruguay recibe un 32% y Paraguay un 48%.

Años más tarde, el llamado “no al ALCA” (Área de Libre Comercio) impulsado en la IV Cumbre de las
Américas de 2005 por los líderes latinoamericanos y acompañados también por la movilización de
movimientos populares manifestándose en la Cumbre de Mar del Plata, es un verdadero punto de inflexión
al oponerse a los Tratados de Libre Comercio que buscaba imponer Estados Unidos. Este momento, en
consonancia con el Consenso de Buenos Aires, cambia radicalmente el sentido de la integración regional en
las últimas décadas. Algunos sectores políticos y sociales miraban este suceso como un hecho que alteraría
la capacidad de integración al mundo global -solía expresarse en términos de “América Latina de espalda al
mundo”-. Pero en América Latina, a partir del 2000, venía gestándose una alternativa a esta lógica de
subordinación de la política a las lógicas del mercado. Este pronunciamiento, así como las declaraciones de
la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), ha sido una condición de posibilidad para la creación de la
Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) cuyo Tratado Constitutivo sucedió en Brasilia en mayo de
2008. En la actualidad está integrado por doce países sudamericanos: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela. Este organismo en los útlimos
años ha sido fundamental para la superación de conflictos entre algunas naciones, por vías pacíficas y
diplomáticas, así como también para la defensa del orden democrático. Se fue constituyendo como un
espacio de diálogo y cooperación entre las naciones partes. Años más tarde surge la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeños (CELAC, creada en febrero de 2010) como organismo que une a todos los
Estados latinoamericanos y que contribuye a facilitar el diálogo entre los países de la región en temas como
el desarrollo social, la educación, el desarme nuclear, la agricultura familiar, la cultura, las finanzas, la
energía y el medio ambiente.
“La CELAC puede resumirse de la siguiente manera:
1 Para mayor información de estos órganos consultar la web de MERCOSUR: http://www.mercosur.int/

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 Es un mecanismo de diálogo y concertación política.

 Es un mecanismo articulador, que trabaja sobre la base del consenso.
 Es un foro que avanza sobre la convergencia de acciones e intereses comunes.
 Es una plataforma que facilita una mayor presencia de nuestra región en el mundo.
 Es un espacio para hacer frente a desafíos comunes.” CELAC, ¿Quiénes somos?, Disponible
en: http://www.sela.org/celac/quienes-somos/que-es-la-celac/
La UNASUR y la CELAC, vale destacar, reúnen por primera vez en la historia de la región a los Estados que las
conforman. Se trata así de un momento fundamental en términos de integración regional para América
Latina y el Caribe. Como decíamos al comienzo, los modos en que se van constituyendo la integración
regional tiene también su anclaje en el contexto mundial. En este sentido, debemos recordar que este
proceso de profundización de las instituciones de integración latinoamericana se da en el marco de la crisis
internacional manifestada principalmente en los mercados financieros -con la insolvencia de las hipotecas
en EEUU en 2008- que alcanzaron a los commodities 2 registrándose una fuerte caída de precios en los
mercados de la materia prima. Esta crisis ha generado que los países del MERCOSUR establecieran
estrategias regionales para mitigar los efectos en las economías regionales, particularmente a través de
acuerdos sobre el sistema de pagos -en monedas locales- en los intercambios entre los países de la región,
sosteniendo particularmente los principios de redistribución equitativa para la reducción de las asimetrías.

Siguiendo a Daniela Perrota (2011; 2013), las políticas educativas pensadas desde una óptica regional
constituyen un sostén para el proceso de integración regional. Al mismo tiempo, como si fuera un círculo, la
unidad es condición de posibilidad para superar los desafíos que aún persisten en los sistemas educativos
latinoamericanos, especialmente, para dar respuesta a las situaciones de asimetrías, de desigualdades y de
exclusión (género, pueblos originarios, etc.).

Hasta aquí hemos visto un panomara de los dos momentos históricos del MERCOSUR, junto con nuevas
instancias de integración regional que fueron conformándose. Sin embargo, es preciso decir que “lo viejo” y
“lo nuevo” coexistieron dando cuenta del conflicto entre ambos proyectos o modelos de integración, y
explicando quizás el cambio de época en el que estamos adentrándonos en la actualidad. La hegemonía de
la dimensión comercial, plasmada en una estructura institucional del MERCOSUR y una lógica negociadora
que no han sido modificadas sustancialmente durante el segundo período, es probablemente un elemento
que ha diluido en gran parte la fuerza de aquella dinámica transformadora de la segunda etapa.

Ahora bien, si analizamos cómo se fue plasmando la educación en cada una de las etapas de la integración
regional que recorrimos antes encontraremos, como es de esperar, algunos puntos de encuentro. Dijimos
que el primer período de institucionalización del MERCOSUR se caracterizó por poner en el centro la
cuestión de los mercados y la economía, y de hecho, en el Tratado de Asunción, la cuestión de la integración
educativa, se incorporó de modo apenas implícito, o indirecto, al establecerse el compromiso de apuntar a
un mercado común caracterizado por la libre circulación de bienes, servicios, y factores productivos; es
decir: mano de obra, profesionales y estudiantes.

Siguiendo la línea de los temas de agenda de los ‘90 ya trabajados, no casualmente, enconcontramos que a
pocas semanas de haberse concretado la creación del MERCOSUR, se realizó en Buenos Aires un primer
encuentro entre técnicos, funcionarios y ministros de educación de los países del sur cuyo eje temático fue
la descentralización educativa.

Hacia fines de 1991, a través de un protocolo de intensiones firmado por los Ministros de Educación de la
región, se dio origen a lo que hoy conocemos como el MERCOSUR Educativo o Sector Educativo del
2 Se habla de commodities para referirse a las materias primas o bienes primarios que produce un país.

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MERCOSUR (SEM). A partir de la firma de este protocolo, el Consejo del Mercado Común y el Grupo del
Mercado Común en sus respectivas reuniones en Brasilia (diciembre de 1991) deciden crear la Reunión de
Ministros de Educación (RME). El Protocolo coloca a la educación como elemento dinamizador para
fortalecer el desarrollo comercial, la libre circulación de personas, bienes, servicios y factores de producción
(mano de obra y recursos). Este hecho significó también un reconocimiento a la herencia cultural común de
los pueblos del MERCOSUR y reflejó la voluntad política relativa a la educación y la integración, aunque
como seguiremos viendo, tuvo también la influencia de diversos preceptos y recomendaciones de los
organismos internacionales.

Durante el primer período de institucionalidad del MERCOSUR, en el sector educación se llevó adelante el
proceso de conformación de distintas instancias para apoyar la integración regional en materia educativa:
En 2001 se aprobó la "estructura organizativa del Sector Educativo del MERCOSUR", que crea el Comité de
Coordinación Regional, las Comisiones Regionales Coordinadores de Área (Educación Básica, Tecnológica y
Superior) y el Comité Gestor del Sistema de Información y Comunicación. En esta etapa, se aprobaron
diversos planes trianuales para el sector educativo del MERCOSUR:

 Plan Trianual 1992-1994 (prorrogado hasta 1997), centrado en 3 programas básicos: Formación de
la conciencia ciudadana favorable al proceso de integración (donde se incluyó el fomento al
aprendizaje de los idiomas oficiales del MERCOSUR -español y portugués- en las currículas), la
capacitación de recursos humanos para contribuir al desarrollo (incorporando aquí acciones para
todos los niveles educativos), y la compatibilización y armonización de los sistemas educativos
(centrado particularmente en el papel de la información y la armonización académica, jurídica y
administrativa de los sistemas educativos de la región). Esta etapa, formalmente, logra regular la
validez de títulos primarios y secundarios para facilitar la movilidad de las personas al interior de la
región. También reconoce la validez de títulos universitarios a sólo efecto de la consecusión de
estudios de posgrado, puesto que el ejercicio profesional en muchos de los países están regulados
por Colegios Profesionales.

 Plan Trianual 1998-2000, centrado en el desarrollo de la identidad regional mediante el estímulo del
conocimiento mutuo y una cultura de integración (promoviendo la movilidad de estudiantes,
docentes e investigadores, y en la incorporación de la perspectiva regional en el conocimiento y
contenidos incluidos en las currículas), y en la promoción de políticas regionales de capacitación de
recursos humanos y el mejoramiento de la calidad de la educación (transferencia de información y
comunicación, el establecimiento de indicadores comunes dentro del MERCOSUR para la evaluación
y acreditación y la formación de recursos humanos para el desarrollo económico de la región). Este
plan busca así profundizar lo realizado en la etapa anterior y promover una mayor integración
educativa y se pone en marcha los programas de acreditación de títulos de grado.

 Plan de Acción 2001-2005 da paso a una nueva lógica de planes quinquenales. Este plan redefine la
misión del SEM como “contribuir a los objetivos del MERCOSUR conformando un espacio educativo
común, estimulando la formación de la conciencia ciudadana para la integración, la movilidad y los
intercambios con el objeto de lograr una educación de calidad para todos, con atención especial a
los sectores más vulnerables en un proceso de desarrollo con justicia social y respeto a la diversidad
cultural de los pueblos de la región” (Plan del SEM 2001-2005) y la necesidad: de adecuar la
estructura del SEM, de mejorar su gestión y generar un sistema de financiamiento para
implementar las acciones del sector, incorporar nuevos actores educativos al proceso de
integración, promover la articulación eficiente con las demás instancias del MERCOSUR y,
sobretodo, reconocer la institución educativa como espacio cultural privilegiado para la formación
de una conciencia favorable a la integración regional que impacte significativamente en la escuela
como núcleo básico. Asume así desafíos tanto en la educación básica, como en la educación
tecnológica y superior.

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 Plan de Acción 2006-2010 comienza con un balance del plan anterior por el cual establecen que, a
pesar de las crisis económicas y políticas que vivieron los países y de las inestabilidades que sufrió el
MERCOSUR en estos años, el Sector Educativo del MERCOSUR (SEM) siguió funcionando y
avanzando en las direcciones acordadas, aún con oscilaciones y pasos lentos. Este plan tiene como
principios orientadores la confianza, el respeto y consenso, la solidaridad y la cooperación teniendo
en cuenta las diferencias y asimetrías. Se plantea un conjunto de cinco objetivos: 1) contribuir a la
integración regional acordando y ejecutando políticas educativas que promuevan una ciudadanía
regional, una cultura de paz y el respeto a la democracia, a los derechos humanos y al medio
ambiente; 2) promover la educación de calidad para todos como factor de inclusión social, de
desarrollo humano y productivo; 3) promover la cooperación solidaria y el intercambio; 4)
fortalecer los programas de movilidad de estudiantes, docentes e investigadores; y 5) concertar
políticas que articulen la educación con el proceso de integración del MERCOSUR.

 Plan de Acción 2011-2015 (último disponible) parte del reconocimiento de un nuevo contexto
internacional y regional a partir de la crisis económica de 2008 que impactó fuertemente en los
países de América del Norte y Europa, el crecimiento de los llamados “países emergentes” (BRIC’s:
Brasil, Rusia, India y China) y, a pesar de los avances económicos y sociales, reconoce a la región
como una de las regiones con mayor índice de desigualdad en la distribución de ingreso. Remarca
también el reconocimiento en los últimos años de la educación como un derecho humano y un bien
público y social; y en el avance jurídico-normativo en los países de la región al respecto. Por otro
lado, reconoce la desigualdad en los resultados educativos y confirma que el aumento en la
inversión en educación por parte de los Estados será la vía para mejorar la infraestructura y definir
la política educativa. Este Plan de acción se centrará en un nuevo marco acordado en la XX Cumbre
Iberoamericana de Jefes de Estado, el Programa “Metas 2021: la educación que queremos para la
generación de los Bicentenarios”, que aborda los principales desafíos educativos de la región, con el
objetivo de mejorar la calidad y la equidad en la educación para hacer frente a la pobreza y a la
desigualdad, asumiendo el compromiso de invertir más y mejor en educación en los próximos diez
años. Vuelve a definir cinco objetivos estratégicos: 1) contribuir a la integración regional acordando
y ejecutando políticas educativas que promuevan una ciudadanía regional, una cultura de paz y el
respeto a la democracia, a los derechos humanos y al medio ambiente; 2) promover la educación de
calidad para todos como factor de inclusión social, de desarrollo humano y productivo; 3) promover
la cooperación solidaria y el intercambio, para mejorar los sistemas educativos; 4) impulsar y
fortalecer programas de movilidad de estudiantes, pasantes, docentes, investigadores, gestores,
directivos y profesionales; y 5) concertar políticas que articulen la educación como el proceso de
integración del MERCOSUR.

Como puede desprenderse de los planes estratégicos, paulatinamente se van creando cada vez más
instancias institucionales, unas asegurarán el financiamiento de los proyectos del sector; otras la movilidad
de estudiantes y la validez de títulos; y otras, la participación cada vez más activa y amplia de la sociedad
civil. Como ejemplos de algunas de estas instancias, podemos mencionar: en 2005 se crea el Comité Asesor
del Fondo Educativo del MERCOSUR. En 2006, se creó la Red de Agencias Nacionales de Acreditación, y en
2011 la Comisión Regional Coordinadora de Formación Docente. Se logran, así, consolidar algunas acciones
iniciadas en la etapa de institucionalización del MERCOSUR y se inician nuevas, relacionadas con políticas de
Derechos Humanos, y educación para la ciudadanía regional.

El avance quizás sobresaliente de esta etapa ha sido, en términos de estructura, la creación del Instituto
Social del MERCOSUR y el inicio en 2006 de Cumbres Sociales con alta participación de la sociedad civil. De
hecho, recordemos que una de las características de esta segunda etapa del MERCOSUR ha sido la creación
y consolidación de diversos mecanismos (foros, cumbres, parlamentos, etc.) de participación ciudadana.
“La ciudadanía regional se ha visto favorecida por la creación de un Parlamento del MERCOSUR: (…) Este
órgano contaría con la representación directa de los ciudadanos del MERCOSUR y se convertiría en la caja

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de resonancia de la ciudadanía regional (Caetano, 2006; Porcelli, 2009). Mientras tanto, el rol actual del
ParlaSur –y que es necesario fortalecer– es su capacidad de levantar las demandas de otras instituciones
regionales y así convertirse en una caja de resonancia para las agendas no comerciales, que ven
imposibilitado su accionar por estar a la merced de la estructura institucional de Ouro Preto.” (Perrota;
2012:7)

Actual estructura que otorga institucionalidad al Sector Educativo del MERCOSUR

Fuente: Elaboración propia, extraído y adaptado al español de la web oficial del SEM: http://www.edu.mercosur.int/es-ES/mercosul-
educacional/instancias.html

Con lo antedicho, podemos ir reconociendo que, si bien la prioridad de acción en términos de integración
educativa ha sido una preocupación inicial -y fundante- del MERCOSUR, se observa también de qué manera
se va corriendo del centro del discurso del Sector Educativo del MERCOSUR los conceptos de “desarrollo
comercial”, “formación de recursos humanos”, “sistemas de evaluación e información” y para ir colocando
en el centro conceptos de “desarrollo social”, “formación integral”, y “educación de calidad para todos”. Por
ejemplo, la aparición del concepto “recursos humanos” en el Plan 2006-2010 ya se ve subsumida a la
expresión “Capacitación de recursos humanos en gestión de programas de movilidad”. Consideramos
necesario prestar especial atención a esta distinción conceptual, puesto que es lo que va marcando la
diferenciación entre una educación como mercancía vs educación como derecho social.

Por otro lado, hay algunos puntos que nos interesa destacar respecto de los posicionamientos del
MERCOSUR que se registran en las Actas de las Reuniones de Ministros de Educación (RME). Por ejemplo,
hemos visto en la unidad temática anterior, que uno de los temas que marcaron la agenda de la década de

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los ‘90 fue el concepto de calidad, y particularmente el desarrollo de las evaluaciones estandarizadas de
calidad de los aprendizajes en cada uno de los países así como también el avance de las pruebas
internacionales -particularmente de las pruebas PISA de la OCDE a partir del año 2000-. No olvidemos que
PISA está centrado en la evaluación de aprendizajes de estudiantes de 15 años y, a partir de ellos, presenta
datos, estadísticas y análisis que son consolidados en un informe que incluye recomendaciones que buscan
contribuir a la elaboración de políticas nacionales. En palabras propias de la OCDE, las pruebas PISA se
desarrollan para otorgar información a los países y sirva para “adoptar las decisiones y políticas públicas
necesarias para mejorar los niveles educativos (…) orientar la política nacional (...) y definir y materializar los
objetivos educativos, a través de métodos innovadores que reflejen las competencias consideradas
fundamentales para la vida de los adultos” (OCDE, 2008: 3). Al respecto, el 14 de junio de 2013 los Ministros
de Educación reunidos en una reunión del RME (MERCOSUR/CMC/GMC/XLIV/RME/ACTA N° 01/13),
firmaron una carta dirigida al Director de Educación y Asesor del Secretario General sobre Política Educativa
de la OCDE, Andreas Schleicher, en la que expresaron el daño que las pruebas PISA producen en los países
de la región y solicitan algunas modificaciones para que la información que las pruebas producen puedan
tener lecturas más acordes con la realidad latinoamericana.

Andreas SChleicher
Advisor to the Secretary General on Education Policy
Deputy Director for Education and Skills - OECD

Estimado Andreas,
Nos dirigimos a usted a fin de presentarle las principales reflexiones surgidas en el marco del
"SEMINARIO MERCOSUR: POLÍTICAS DE EVALUACIÓN EDUCATIVA EN LA REGIÓN" en el que
participaron autoridades y representantes de los Ministerios de Educación de la región.
Este seminario se realizó el día 18 marzo del corriente año, en la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, República Argentina, a partir del acuerdo realizado en el Sector Educativo del
MERCOSUR, durante las Reuniones de Ministros de Educación de los países del bloque (Acta N°
01/12 Y Acta N° 02/12).
Presentamos a continuación las principales reflexiones surgidas en esa ocasión:
1.- La evaluación a estudiantes de 15 años, en el caso de nuestra región, encierra diferencias
significativas en relación a su trayecto educativo y a su escolaridad. Las recientes políticas de
universalización de la educación básica y las estrategias para abatir la deserción, lograron que
avanzáramos en la inclusión y reinserción de los estudiantes con rezago escolar.
Sería deseable que, al informar los resultados, se considerara en forma separada la
información de las siguientes poblaciones: a) población de 15 años que se encuentra en el
grado/año correspondiente a su edad teórica y b) población de 15 años que presenta rezago
escolar. Permitiría obtener más información en relación a los sistemas educativos y acotaría las
diferencias con los países que tienen universalizada la educación obligatoria.
2.- No compartimos la forma de presentación de resultados, poniendo el foco en los rankings de
países. Es importante conocer las experiencias y los resultados de otros países para
comprender mejor nuestra realidad, no obstante el efecto de la difusión de los resultados
presentados de esta forma no contribuye a generar un ámbito de análisis y debate reflexivo,
promoviendo más bien la competencia.
Se deberían buscar modalidades de divulgación que no se centren en la posición relativa de los
países y que contemplen las diferencias estructurales de cada país.
En todo caso, los ordenamientos a priorizar deberían ser aquellos que tienen en cuenta el
contexto socioeconómico y cultural de los países, no sólo de los estudiantes. Estas tablas fueron
incluidas, en el caso de PISA 2009, en el Volumen V, por lo cual pasan inadvertidas para la

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mayoría de los usuarios. Algo similar podría ocurrir en cuanto a la participación de países y de
ciudades, estados o regiones que no podrán incluirse en las mismas tablas.
3.- Dada la creciente participación de países que integran el MERCOSUR y la diversidad cultural
de los pueblos, se debería asegurar que las pruebas incluyan situaciones apropiadas a los
contextos de vida de los jóvenes de la región.
Una de las preocupaciones constantes de nuestros representantes en las instancias técnicas y
políticas de PISA ha sido atender la adecuación de las situaciones planteadas en las pruebas a
los contextos socioculturales de nuestros estudiantes. Este es un aspecto que debería ser
mejorado, para que los resultados que produce el estudio nos proporcionen mejor información
sobre el desempeño de nuestros jóvenes.
4.- Entendemos necesario que se permita la diversidad de software de aplicación de las pruebas
en modalidad digital para que no constituya una limitación para los países, incluyendo el
software libre y abierto entre las posibles aplicaciones.
Estas propuestas pretenden mejorar la aplicación de una prueba internacionalmente
reconocida. Los países de la región que participan en las Pruebas PISA lo hacen con entera
conciencia de su valor. Al mismo tiempo, deseamos a través de estas reflexiones, contribuir a
un mejor aprovechamiento de los resultados de las pruebas para informar adecuadamente a la
sociedad y para promover un reflexión constructiva en la búsqueda de una educación de
calidad.

Los invitamos a ver este video en el que algunos Ministros expresan sus
opiniones luego del SEMINARIO MERCOSUR: POLÍTICAS DE EVALUACIÓN
EDUCATIVA EN LA REGIÓN https://www.youtube.com/watch?v=c7QEzMRuWHc

¿Cómo se materializa esta nueva etapa de integración regional al interior de las Naciones del SUR en
materia de políticas educativas? Un recorrido por sus normativas educativas...

En la unidad temática anterior, hemos recorrido algunos temas centrales de la agenda latinoamericana
durante los ‘90, definidos centralmente a partir de análisis económicos de la educación: garantizar la
educación básica, descentralización y centralización, y calidad de la educación. Los países de la región
fueron implementando estas concepciones a partir de sus propias leyes de educación dictadas durante las
décadas del ‘70 al ‘90. Pero luego, en sintonía con la nueva etapa del MERCOSUR y de los objetivos de
desarrollo de las naciones latinoamericanas en el que nos detuvimos en el punto anterior, los países
sancionan nuevas normativas. Las leyes de educación de cada época son un componente en común entre
muchos de los países para llevar adelante las distintas reformas educativas acordes a cada época y
momentos políticos. Utilizaremos como base para este recorrido, el trabajo comparado de Sofocarda y
Vassiliades (2011) que analiza las orientaciones de las políticas educativas a través de las normativas en los
países de América del Sur.

“América del Sur se caracteriza en la actualidad por estar llevando adelante procesos políticos muy dispares
e incluso antagónicos, con regímenes claramente neoliberales en algunos países, procesos intensos de
transformación en otros, y, en otros más, gobiernos que, sin llevar adelante cambios radicales, buscan
recomponer lo social con el desarrollo de políticas más inclusivas y un fuerte giro en el rol que asume el
Estado” (SAFORCADA, F. y VASSILIADES, A.; 2011: 288)

Según estos autores, el análisis de las leyes de educación nos muestran los procesos actuales en cada uno
de los países así como también las herencias del neoliberalismo presente aún en gran parte de sus textos.

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A continuación, presentamos un cuadro comparativo de las leyes analizadas en el trabajo mencionado,

podrán ver que es una comparación que simplifica o reduce los análisis a la mera expresión de títulos. Si
bien nos sirve para visualizar ciertas ambigüedades -herencias del neoliberalismo conviviendo con nuevos
modos de concebir la educación, los derechos y el rol del Estado- nos sirve de base para realizar luego la
lectura del trabajo que presentan los autores.

Cuadro comparativo. Leyes actuales de educación.

Venezuela
Argentina

Colombia

Paraguay

Uruguay
Bolivia

Brasil

Chile

Perú
Ley N° 26.206 070 9.394 115 20.370 1.264 28.044 18.437 5.929

Año de sanción 2006 2010 1996 1994 2009 1998 2003 2009 2009
Fines y orientaciones articulados
con el desarrollo del país
X X X
(asociación entre educación –
desarrollo)3
Fines de la educación orientado al
X X X X X X X X X
desarrollo integral de las personas
Fines de la educación asociados a
X X X X X X X
la identidad o cultura nacional
Consolidación de la democracia o
X X X X
formación democrática
Relación entre preparación para el
ejercicio de la ciudadanía, los
X X X X X X X
derechos humanos y promoción
de la paz
Respeto a la diversidad cultural 4 X X X X X X X
Educación descolonizadora,
liberadora, revolucionaria, anti-
imperialista, despatriarcalizada y X
transformadora de las estructuras
económicas y sociales
Rol del Estado: principalidad.
Responsable/garante del derecho X X X X X X X X
a la educación
Rol del Estado: subsidiariedad X X X X X
Estado docente X
La relación del Estado con la X X X X
Iglesia: definición de educación

3 Reeditan la concepción desarrollista de las décadas del 60 y del 70, distanciándose de las reformulaciones
económicas, del mercado y la competitividad, de los 90 (Feldfeber, 1997).
4 “Venezuela y Bolivia van más allá. Venezuela establece que la educación es “pluricultural, multiétnica,
intercultural, y plurilingüe”. Bolivia, en sintonía con su nueva Constitución, que en un giro inédito e histórico
establece el Estado plurinacional, asigna a la educación un lugar primordial disponiendo que estará “orientada a la
reafi rmación cultural de las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos, las comunidades interculturales
y afrobolivianas en la construcción del Estado plurinacional y el vivir bien” (SAFORCADA, F. y VASSILIADES, A.;
2011: 291)

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laica
La relación del Estado con la
Iglesia: sin definición explícita X X X
sobre laicidad/religiosidad
La relación del Estado con la
X X
Iglesia: formación religiosa
Presencia significativa de la
X X X X X X X X X
educación privada
Derecho a la educación: de todas
X X
las personas
Derecho a la educación: individual X X
Derecho a la educación: social X X X X X
Valor de la igualdad como
dimensión central del derecho a la X X X X X X X X X
educación
Años de obligatoriedad 13-14 13-14 13-14 10 12 10 13-14 13-14 17-18
Gratuidad en las instituciones
X X X X X X X X
educativas del Estado5
Fuente: elaboración propia sobre la base de SAFORCADA, F. y VASSILIADES, A. (2011) “Las leyes de educación en los comienzos del siglo XXI: del
neoliberalismo al postconsenso de Washington en América del Sur”. En: Revista Educación & Sociedad. Vol. 32, N° 115. Campinas, Abr./Jun.

Nos interesa destacar una diferencia sustantiva que aparece en la mayoría de los países en las normativas
del nuevo siglo: el rol del Estado. En las nuevas normativas el Estado aparece como garante y responsable
de la educación, y esta deja de ser concebida como un “servicio” para considerarse como un derecho
universal, social o individual dependiendo de los países. Como hemos visto antes respecto del MERCOSUR,
este proceso tendiente a colocar a los Estados-Nación en el centro de la escena y como garantes de
derechos para el desarrollo con inclusión se ve plasmado en cada uno de los textos normativos de la región.
Además, en todos los casos se ha incrementado la cantidad de años de obligatoriedad de la educación,
acorde también a las declaraciones internacionales de derechos de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes.

“Si el Consenso de Washington suponía pensar las políticas sociales a partir de los mandatos de
desregulación, subsidiariedad del Estado, primacía del mercado, centralidad de los particulares y políticas
focalizadas, claramente lo que aparece con más fuerza en varias de las nuevas leyes supone la crisis de ese
consenso: principalidad y regulación del Estado, garantía de derechos, igualdad y universalización (o al
menos ampliación) de las políticas.” (SAFORCADA, F. y VASSILIADES, A.; 2011: 301)

Sin embargo, como hemos adelantado previamente, podemos ver también ciertas herencias o
continuidades de las políticas educativas de la década del ‘90 en casi todos los países de la región. En
algunos, como Chile y Perú, resultan mucho más marcadas. Entre las claras herencias, que analizan los
autores mencionados, nos interesa destacar el lugar significativo que ocupa la educación privada y la
“calidad educativa”. En Perú y Chile por ejemplo, esta idea de calidad educativa continúa asociada a la
rendición de cuentas. En cambio, en Argentina y Uruguay, es referida como una de las responsabilidades del
Estado como garante de la inclusión con calidad, colocando así el concepto de calidad como un elemento
que cualifica el derecho a la educación, que se combina con la igualdad de oportunidades. En este sentido,
vemos que mientras Chile y Perú mantienen la concepción de calidad educativa asociada a la evaluación de
rendimientos, eficacia y rendición de cuentas; en Argentina y Uruguay constituye un elemento de la
garantía de derechos. Es decir que para estos últimos no es posible pensar en una educación para todos si

5 Paraguay no incluye la gratuidad del nivel secundario.

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ésta no es de calidad, mientras que para los primeros la evaluación de la calidad es un fin en sí mismo que
debe ser medida para rendir cuentas de los gastos del Estado -y de los particulares- a la sociedad. Otro
ejemplo que va de la mano con las concepciones de calidad en Argentina y Uruguay, es la ley de Bolivia que
asocia calidad a la defensa de la soberanía, la identidad plurinacional y la diversidad sociocultural. Aparece
junto al carácter público, social, gratuito, laico, igualitario, crítico, multiétnico, intercultural y plurilingüe de
la educación (SAFORCADA, F. y VASSILIADES, A.; 2011).

De esta manera, tal como concluyen SOFOCARDA y VASSILIADES (2011), si bien las leyes de Bolivia y
Venezuela son las que más se distancian de las concepciones neoliberales, no es posible afirmar que las
nuevas leyes de educación rompan con todos sus preceptos. Esto “nos advierte respecto del peso que aún
tiene el neoliberalismo en el modo en que se construyen los discursos políticos-pedagógicos y en los límites
que todavía traza respecto de lo que es posible de ser dicho y pensado en torno a la educación. Dar cuenta
de esos límites y de la vigencia de algunas premisas neoliberales constituye, entonces, una tarea central
para el análisis político-educativo y se torna un paso fundamental en el propósito de continuar abriendo
horizontes más democráticos e igualitarios para la educación en y desde el Sur.” (SAFORCADA, F. y
VASSILIADES, A.; 2011: 302).

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 SAFORCADA, F. y VASSILIADES, A. (2011) “Las leyes de educación en los comienzos del siglo XXI: del

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http://www.comunidadandina.org/unasur/tratado_constitutivo.htm

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