Cambios en las formas de integración de América Latina

GUSTAVO ADOLFO PUYO TAMAYO

gapuyot@unal.edu.co

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

Área temática: Política Internacional, Relaciones Internacionales, Política Exterior

e Integración Regional

: “Trabajo preparado para su presentación en el 9º Congreso Latinoamericano de

Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política
(ALACIP).

NO SE AUTORIZA SU PUBLICACIÓN, NI SU REPRODUCCIÓN PARCIAL O

TOTAL

Montevideo, 26 al 28 de julio de 2017.

 Cambios en las formas de integración de América Latina 1

Gustavo Adolfo Puyo Tamayo2

Resumen

Hasta finales del siglo XX, los procesos de integración a nivel mundial han tenido un mismo
lineamiento político y económico, aunque conservando sus particularidades regionales. Los
cambios que se dieron con posterioridad a la caída del Muro de Berlín y la desaparición de
la Unión Soviética, afectaron a los procesos de integración existentes, que buscaron encajar
las regiones integradas dentro de la nueva realidad mundial. América Latina no es la
excepción y en un primer momento, procesos como el Pacto Andino y el Mercado Común
Centroamericano se transformaron en la Comunidad Andina (CAN) y se articularon a través
del Sistema de Integración Centro Americana (SICA), respectivamente, cambiando así las
perspectivas de la integración en la región. En un segundo momento, la negociación
multilateral para la creación de un Área de Libre Comercio de América (ALCA) cohesionó
como nunca antes a los movimientos sociales de los países latinoamericanos, dándole a los
procesos de integración una nueva dimensión. Finalmente, un tercer momento se encontró
en el ascenso de nuevos regímenes políticos en algunos países de la región, con la formación
de procesos que se caracterizaron por mantener esquemas de cooperación con participación
social. En consecuencia, esta ponencia pretende explicar los cambios que se produjeron en
los procesos de integración en América Latina, identificando las características, diferencias
y similitudes de las nuevas y viejas formas de integración en la región.

Introducción

1
EN ESTA PONENCIA SE HACE LA PRESENTACIÓN DE ALGUNOS RESULTADOS DE INVESTIGACIÓN DEL
PROYECTO “VIEJAS Y NUEVAS INTEGRACIONES” DEL GRUPO DE INVESTIGACIÓN EN RELACIONES
INTERNACIONALES Y ASUNTOS GLOBALES -RIAG-.
2
Profesor Asociado de la facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de
Colombia y Director del Grupo de Investigación en Relaciones internacionales y Asuntos Globales
La integración es una ambición que prevalece a lo largo de la historia y los procesos
adelantados para lograrlo están en función de cada contexto. La forma como se constituyó el
imperio romano, las ideas paneuropeas y el panamericanismo son muestra de ello. La historia
también demuestra, que las formas de integración anteriores a la segunda guerra mundial
pretendieron imponer proyectos políticos que buscaban un detrimento de la soberanía de las
naciones a integrar.

Los procesos de integración de la segunda posguerra se caracterizaron por hacerlo de forma

inversa. Respetando la concepción de estado nación westfaliano y por tanto la soberanía
nacional, estos proponen un proyecto económico conjunto, que de acuerdo con Ernest Haas
(citado por Morata, 1999) se va profundizando hasta llegar al escenario político (efecto
inducido o spill-over), mediante acuerdos que definen y consensuan un centro de decisiones
que no necesariamente conllevan la pérdida de autonomía de cada entidad estatal.

Estos procesos de integración han demostrado que cada región, en función de su cultura y
costumbres políticas y del momento político que se vive a nivel regional y global, tiene una
forma distinta de integrarse. En el escenario latinoamericano también se evidencia que las
formas de integración regional han cambiado de acuerdo a las condiciones de cada momento.

El objetivo de esta ponencia consiste en explicar los cambios que se han generado en los
procesos de integración en América Latina. Para lograrlo, se mostrarán las diferencias
existentes en las formas como se implementaron los procesos de integración regional que
surgieron en América Latina desde finales de la segunda guerra mundial hasta las que se
impusieron en el siglo XXI.

En función del objetivo se identifica inicialmente el concepto de integración y su diferencia

en relación con conceptos como cooperación, alianza y concertación, para luego
contextualizar el devenir histórico en el que se desenvuelven los procesos de integración en
América Latina, destacando la existencia de tres momentos relevantes. El primero de ellos
es la reestructuración de los procesos de integración regionales creados antes de la caída de
del muro de Berlín, tales como el Pacto Andino que deviene en Comunidad Andina, o el
Mercado Común Centro Americano MCCA que se enmarca dentro del Sistema de la
Integración Centroamericana SICA. El segundo momento relevante lo define el proceso de
negociación para la creación de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que se
convierte en una bisagra entre los viejos procesos ya reestructurados, y los que surgirán con
posterioridad al fracaso de dichas negociaciones. Igualmente, este segundo momento es
muestra de la cohesión que puede generar el antagonismo frente a una amenaza común, y
que se vio reflejado en los intereses de las entidades nacionales que prefirieron alejarse de un
proyecto como el ALCA. El último de los tres momentos es el surgimiento de una nueva
generación procesos de integración, que tienen en común entre otros la alternatividad, un
incremento de la identidad regional, un mayor nivel de institucionalidad, y un aumento del
rol que deben asumir los actores sociales en los procesos de integración.

Después de desarrollar el devenir histórico de los procesos de integración en la región, se

buscarán las características de los procesos de integración que se crearon con posterioridad a
la segunda guerra mundial y con anterioridad al periodo que puede denominarse de posguerra
fría, procesos que son identificados en este trabajo como “viejos procesos de integración
regional”. Así mismo, se revisará la forma como estos procesos se reestructuraron a finales
del siglo XX, para adaptarse a las nuevas condiciones que impone la economía mundial y la
globalización. Un ejercicio similar se hará con los procesos de integración recientes,
generalmente surgidos en la primera década del siglo XXI, luego del fracaso de la
negociación del ALAC, y a los que se denominarán en este trabajo como “nuevos procesos
de integración regional”.

A manera de conclusión se elabora una comparación entre “viejas” y las “nuevas” formas de
integración en América Latina, señalando las diferencias y las similitudes entre las mismas,
lo que facilitará la comprensión de los cambios producidos en los procesos de integración
regionales. Además, se realiza un breve comentario respecto del futuro de los procesos de
integración teniendo en cuenta los nuevos virajes ideológicos de la región.

1. Una breve aproximación al concepto de integración

Cuando se busca referirse a las uniones políticas y económicas entre las naciones, los
conceptos como integración, cooperación, alianza, concertación y –en el caso de América
Latina- regionalización, se usan indistintamente. No obstante, la concertación, la
cooperación y la integración son todas formas diferentes de interacción entre los estados que
varían de acuerdo con sus actores, objetivos y funciones. (Franco; Robles, s.f., p.17)
En cuanto al término ‘alianza’ y ‘regionalización’, el primero suele aparecer en los nombres
que tienen ciertas formas de integración –como la ‘Alianza Bolivariana para los pueblos de
nuestra América’ o la ‘Alianza del Pacífico- mientras que el segundo ha de entenderse
como un “proceso informal por el cual se incrementan los flujos de intercambio entre un
conjunto de países territorialmente contiguos, [residiendo su motor principal] en el mercado
y, secundariamente en la sociedad civil”. (Malamud, 2010, p.2)

De acuerdo con Franco y Robles, citando a Tokatlian, “se entiende por concertación un
proceso mediante el cual dos o más gobiernos actúan conjuntamente en el terreno estatal,
por lo general a nivel diplomático y con fines de preferencia políticos, frente a otros actores
individuales o colectivos.”(Franco; Robles, s.f., p.17) Contrario sensu, la cooperación
consiste más en un esquema que desde Estado y con la participación de actores no estatales
produce proyectos y acuerdos selectivos, puntuales y realizables de tipo económico y
comercial particularmente y con un trasfondo político. Así, “los Estados promueven la
cooperación internacional para satisfacer las demandas de sus actores domésticos relevantes”
(Malamud, 2010, p.5). Tanto en la concertación como en la cooperación se mantiene la idea
de que no existe ningún tipo de cesión, ni siquiera mínima, de soberanía estatal.

Finalmente, Diez y Wiener, citando a Hass, señalan a la integración como el “proceso por el
cual actores políticos en varios y distintos escenarios nacionales son persuadidos para
cambiar sus lealtades, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro, en el cual
las instituciones elaboran o solicitan jurisdicción por encima de los estados nacionales
preexistentes.” (Diez, 2003, p.2)

Como se observa, la integración supone un componente más amplio. En los procesos de

integración, los estados se encaminan hacia un objetivo común que “se alimenta de un
proceso de cooperación o concertación según participe o no la sociedad civil para mantenerse
dinámico, activo y eficaz.” (Franco; Robles, s.f., p.18). La integración no solo busca una
concertación económica y unas relaciones de interdependencia acordada con otras naciones
en pro de un mejor bienestar para sus ciudadanos, sino también un nivel de cohesión con
miras a un centro acordado y definido por cada estado soberano.

2. Proceso histórico de la integración latinoamericana

A partir de la década de los cincuenta, la posibilidad de resolver los problemas que surgen
por la incapacidad de los estados de solventar la demanda creciente de tareas técnicas en el
ámbito interno, de acuerdo a como lo explica la teoría funcionalista de la integración (Vieira,
2008; p.168), impulsa la creación de procesos de integración con objetivos
fundamentalmente económicos y comerciales, sin poner en entredicho la soberanía de los
estados miembros, pese a los intentos de armonizar políticas económicas que buscaban
generar condiciones para armonizar el mercado.

Desde un primer momento se tuvo presente que los aspectos políticos de la integración se
deberían manejar a través de mecanismos de cooperación que se abstuvieran de comprometer
la soberanía estatal. La integración política se entendió como la mera comunitarización de
políticas económicas y la armonización de políticas públicas tendientes a introducir
condiciones similares para productores y consumidores.

Con la llegada de la década de los 90, el contexto político y económico mundial cambia y las
transformaciones que se dan traerán nuevos retos a los procesos de integración. En tal
medida, estos se verán abocados a adoptar dinámicas diferentes a las que tenían, y a las que
este trabajo ha calificado como “nuevas formas de integración”. Sobre Europa se pueden
observar dos transformaciones de consideración, la primera de ellas es la reunificación
alemana que proyecta a este país como la primera potencia económica regional, y la segunda
se manifiesta en los cambios que sufre el proceso de integración entre los doce países que en
ese entonces conformaban la Comunidad Europea y que se plasma en nuevo tratado
constitutivo (Tratado de Maastricht) que crea la Unión Europea (UE), impone condiciones
económicas (criterios de convergencia) para el desarrollo de la moneda única e incluye
espacios para la integración política.3

3
Los criterios de convergencia son cuatro condiciones que deben cumplir los estados europeos para
pertenecer a la Comunidad Europea, ellos se encuentran en el artículo 121, apartado 1 del Tratado
Constitutivo de la Comunidad Europea, de la siguiente manera: primero, el mantenimiento de un alto grado
de estabilidad en los precios mediante una tasa de inflación acorde con los tres Estados miembros más
responsable en la estabilidad de precios; segundo, las finanzas públicas debieron presentarse sin un mayor
déficit público; tercero, el respeto por dos años de los márgenes de fluctuación establecidos por el sistema
monetario europeo y; cuarto, los niveles de tipos de interés a largo plazo deberían reflejar las tres anteriores
condiciones y la participación del Estado en el mecanismo de tipos de cambio del sistema monetario europeo.
Esta nueva forma de integración trasciende el aspecto económico y se constituye en un
proyecto político. Según Sanahuja, esta nueva forma puede ser vista “al menos desde tres
ángulos distintos, aunque complementarios: sería en primer lugar un experimento inédito de
redefinición del estado y la soberanía nacional, de naturaleza “poswestfaliana” y
“posnacional”, basado en un concepto novedoso de soberanía mancomunada o compartida.
En segundo lugar, se configura como un original sistema de “gobernanza multinivel”, basado
en la atribución de competencias a instancias supranacionales y, al tiempo, en el principio de
subsidiariedad, En tercer lugar, supone una redefinición de la ciudadanía y de la comunidad
política a partir del establecimiento con el tratado de Maastricht de una ciudadanía europea
con una amplia gama de derechos que se yuxtaponen a los que confiere la soberanía nacional
de cada estado miembro” (Sanahuja, 2012, p.122)

A pesar de la distancia, y pese a lo poco interconectado que está América Latina y Europa en
los primeros años de la segunda posguerra, la integración europea marca el rumbo de los
procesos de integración latinoamericana. En América Latina, el fin de la guerra fría trajo
cambios económicos y políticos. Las economías se armonizaron con la dinámica neoliberal,
buscando a través de los procesos de integración una oportunidad para insertarse en la
economía mundial. Así mismo, los cambios políticos llegan con las reformas constitucionales
que se dan en los 90, evidenciando fuertes tensiones sociales y un arraigo a las concepciones
tradicionales del estado nación de tipo westfaliano.

En lo que refiere a los procesos democráticos al interior de los procesos de integración, puede
decirse que el proceso europeo se ha adaptado constantemente a los cambios mundiales y
desde 1979 se establece la elección de parlamentarios europeos por sufragio universal. A
diferencia de dicho lineamiento europeo, los procesos de integración latinoamericanos sólo
contemplaron la participación de los movimientos sociales a finales de la década de 1990, en
un intento por mantener su forma tradicional de la integración regional. Sin embargo, en
ambos procesos, únicamente después de la caída del Muro de Berlín se producirán grandes
desarrollos en el ámbito social.

Para encarar los retos globales, los modelos de integración regional existentes en América,
en un intento por conservar sus viejas formas, introducen “el regionalismo abierto”, buscando
aumentar las interdependencias entre los estados, incrementar los intercambios comerciales
y fortalecer la capacidad regional para lograr mejores resultados en la negociación
internacional. Los ejemplos más notables de esta forma de regionalismo en la década de los
noventa son: el Mercado Común del Sur MERCOSUR, y el Tratado de Libre Comercio de
América del Norte TLCAN, (González, 2015, p.66). También son una expresión de esta
forma de integración, la reestructuración que se hace a algunos procesos ya existentes
(MCCA 1993 que da origen al SICA, y al Pacto Andino que deviene en Comunidad Andina
CAN en 1996).

En el siglo XXI, bajo la lógica del regionalismo abierto y por iniciativa de Estados Unidos,
se adelanta una negociación para conformar un Área de Libre Comercio de América ALCA.
Esta iniciativa fracasa porque algunos países de la región ven amenazados sus intereses,
además de considerarse un proceso que fomentaba prácticas imperialistas desde Estados
Unidos hacia América Latina, y que no contó en absoluto con la participación de la sociedad
civil. Como alternativa, Estados Unidos ofrece a algunos países la firma de Tratados de Libre
Comercio bilaterales. En 2011 se lanza la Alianza del Pacífico, proceso de integración que
mantiene la línea del regionalismo abierto y que retoma algunos aspectos que contempló el
ALCA.

Los estados que se mostraron contrarios a la firma del ALCA iniciaron acercamientos para
buscar otras formas que le permitieran a la región cohesionarse en un escenario global. La
creación de nuevos espacios de negociación política y económica, introdujeron diferentes
dinámicas a la integración regional, dando paso a nuevas formas de integración.

Sumado a lo anterior, las tensiones sociales se exacerbaron con el agotamiento del modelo
neoliberal, facilitando el paso a gobiernos de corte nacionalista y de vocación
latinoamericanista. Estos gobiernos, que nunca se distanciaron de la concepción tradicional
de estado, introdujeron reformas estructurales a través de cambios constitucionales que
buscaron desarrollar un capitalismo de estado. La aparición de estos gobiernos generó
fricciones ideológicas en la región, evidente en la reacción de algunos de ellos frente a los
procesos de integración existentes (retiro de Venezuela de la CAN y su ingreso al
MERCOSUR, o la negativa del gobierno ecuatoriano de firmar un Tratado de Libre
Comercio TLC con Estados Unidos).
Para estos gobiernos, la concepción de la integración económica no cambió sustancialmente
pero, ideológicamente, los nuevos espacios creados para la negociación política y económica
facilitaron la aparición de nuevas formas de integración regional. Ideológicamente, la
integración comienza a ser observada como un ejercicio de resistencia. “En lo político, el
regionalismo como paradigma de resistencia significa establecer un espacio de construcción
de políticas internas que permitan capear los embates de la globalización y defender no solo
estrategias nacionales de inserción, sino también preferencias de políticas sociales o
económicas, que sería impensable defenderlas individualmente”. (Jaramillo, 2012, p.62).
Esto explica la creación de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América
ALBA, una propuesta de integración alternativa y frontalmente opuesta al ALCA.

La tensión ideológica evidenciada en la región en el siglo XXI, ha dinamizado esquemas de

cooperación como el Grupo de Rio y ha facilitado la creación de otros esquemas regionales
que se entienden como de integración (Comunidad de los Estados Latinoamericanos y
Caribeños CELAC y subregionales como la Unión de Naciones Suramericanas UNASUR).

Lo anterior evidencia que, aunque las formas de integración en América Latina han seguido
las pautas que marca la tendencia mundial, y en especial el esquema europeo, las dinámicas
regionales obligan a la creación de formas propias. La nueva clase política nacionalista y
latinoamericanista del siglo XXI aboga por formas alternativas de integración “calificadas
por algunos analistas como "post-liberales" o "post-hegemónicas". Las nuevas formas de
regionalismo se centraron en la creación de organizaciones regionales que priorizaron el rol
del Estado, la coordinación política, los acuerdos inter - gubernamentales y una nueva lectura
regional que enfatizó la agenda social, el desarrollo y la exclusión de Estados Unidos y
Canadá" (Serbin, 2013).

3. Las viejas formas de integración regional en América Latina

Los procesos de integración surgidos en los 50 (Comunidad Económica Europea CEE,
Asociación Europea de Libre Cambio AELC y el Consejo de Ayuda Mutua Económica
CAME) se constituyen en parte de un andamiaje internacional complejo, en el cual la
interdependencia económica conlleva a identificar intereses comunes, protegidos mediante
la adopción de medidas, a veces concertadas entre los miembros del proceso y en ocasiones
impuestas por un órgano supranacional creado por los estados para tal fin; pero en donde la
necesidad de mantener la soberanía (costosa de defender durante la segunda guerra mundial)
contradice lo que se entiende tradicionalmente por integración en tanto que esta requiere de
cesión de la misma.

América Latina ha tenido un desarrollo histórico diferente. Para ese momento no se había
consolidado el estado nación, el andamiaje institucional era débil e incapaz de satisfacer las
demandas, la capacidad de mantener el control de la economía era limitada, y la democracia
era restringida.

A pesar de ello, la noción de estado westfaliano se empotró en la región, y aunque su

autonomía era relativa (Jaguaribe, 1979), en la medida en que las condiciones de la región la
convertían en periferia; no estaba dispuesto a ceder su soberanía frente a sus pares regionales.
Los procesos de integración que implicaban compartir la soberanía del estado, no estaban
sobre el tapete (procesos como el europeo no eran viables para la región).

Así, durante la guerra fría, los estados latinoamericanos se esforzaron por consolidarse como
estrategia de defensa, frente a la amenaza de la ideología comunista. Para lograrlo, se buscó
fortalecer la democracia, lo cual supuso un mayor desarrollo institucional, y la adopción de
medidas para garantizar la inclusión de amplios sectores sociales a la vida política y
económica.

En el plano económico, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL

propuso adelantar un proceso de industrialización por sustitución de importaciones que
permitía cambiar su condición mono exportadora. Este proceso se acompañó de medidas que
facilitaron la ampliación del mercado y la protección de la industria naciente. La integración
económica fue una estrategia para implementar un modelo económico proteccionista al
exterior, pero con disminución de barreras internas que incentivaran el comercio entre los
estados latinoamericanos.

Bajo estas condiciones surgen los procesos de integración en América Latina. La integración
política está prácticamente ausente por las dificultades que presenta el estado para
relacionarse con sus pares, y el foro de cooperación política por excelencia lo constituye la
Organización de Estados Latinoamericanos OEA (organismo de cooperación creado en
1948); mientras que la integración económica se asume como una alternativa para el
desarrollo regional, que complementa la política cepalina de Industrialización por Sustitución
de Importaciones ISI.

Surgen entonces modelos de integración económica acordes a los que identifica la teoría
económica en los años 60 (Bela Balassa, 1962), en los que se define la integración como un
proceso lineal que cuenta con distintos estadios. La linealidad de estos procesos se observa
en el tiempo y los estadios hacen referencia a una jerarquía que identifica un mayor o menor
grado de integración, medida en función de los objetivos que se plantean los estados al
integrarse.4

Las instituciones que fueron creadas para acompañar estos procesos eran débiles y con poca
o nula capacidad de decisión. La existencia de instituciones por sí sola, no es garantía de alto
grado de institucionalidad y una forma de mantener la soberanía por parte de los estados es
debilitándolas. González afirma que “el “viejo regionalismo” se estructuró con una pesada
burocracia, ineficiente y sin poder para la aplicación del marco jurídico en la resolución de
controversias” (González, 2015, p.68) La ausencia de una institucionalidad fuerte dificultó
el diseño y la adopción de políticas públicas comunes. Si se mide el grado de institucionalidad
de estos procesos en el siglo XX por la cantidad de políticas comunes adoptadas por los
estados, se concluye que este es bajo. Como se puede ver, ambas variables, la de
institucionalidad fuerte y la de formación de políticas públicas comunes son codependientes
y muy ausentes en los periodos de formación de procesos de integración en América Latina.

4
La teoría de la integración económica planteó que, tradicionalmente, existían 5 etapas en los procesos de
integración (algunos autores hablan de seis). Estas cinco etapas comprende: Primero, la formación de
Acuerdos Comerciales Preferenciales los cuales brindan ciertas ventajas comerciales sobre determinados
productos a un grupo de países; segundo, la creación de una Zona de Libre Comercio en la cual un grupo de
países eliminan los obstáculos comerciales existentes, pero manteniendo su propio régimen comercial frente
a otros países; tercero, la conformación de un Mercado Común bajo el cual se da la libre circulación de
mercancías, servicios, capitales y personas; cuarto, la Unión Económica, en el cual se coordinaban políticas
económicas comunes con el fin de favorecer el desarrollo regional y reducir las disparidades internas y; quinto,
la Unión Monetaria, la cual es una unión de tipo económico que en teoría debe satisfacer tres requisitos: a)
las monedas son convertibles, b) los tipos de cambio son fijos y c) los capitales circulan libremente. (Maesso
2011, p.120 , 121)
La integración en América latina no se ha dado en forma homogénea y uniforme y ha sido
altamente dependiente de la coyuntura internacional. La década de 1970 está marcada por el
agotamiento del modelo de industrialización por sustitución de importaciones, y por las crisis
devaluacionistas que generó la desaparición del patrón dólar - oro y las dos crisis del petróleo.

Los 80 se convierten de la década perdida de América Latina, y a pesar de los intentos de

relanzar los procesos de integración, los resultados obtenidos fueron limitados. Los pocos
logros alcanzados son producto de esfuerzos entre estados y no de procesos como lo
demuestra la cohesión de las economías entre Colombia y Venezuela que incrementaron su
intercambio y su interdependencia en este periodo. Pese a lo anterior, la crisis de la deuda
evidencia la necesidad de fortalecer los procesos de integración y cooperación económicos.

En el plano político, la década de 1980 trajo situaciones que evidenciaron la necesidad de

poner en marcha un proceso de integración política. Ejemplo de ello fueron la guerra de las
Malvinas y el conflicto centroamericano que demostraron la necesidad de la región de tener
escenarios políticos de cooperación e integración. De igual manera, el surgimiento del grupo
de contadora es muestra de tales intenciones.

En los años 90, como todo el mundo, la región sufre una serie de cambios y transformaciones
que se suceden luego de la caída del muro de Berlín y la desaparición de la Unión de
Repúblicas Socialistas Soviéticas URSS. Ante un nuevo panorama, las economías se
liberalizan y se dan cambios en los aspectos políticos regionales en donde los procesos
sociales toman relevancia.

La participación de los movimientos sociales en los procesos de integración hasta la década

de 1990 era baja o nula. Durante la segunda posguerra surgieron movimientos insurgentes
que buscaban reivindicaciones sociales al interior del estado nación tradicional, a su vez, este
estaba conducido mayoritariamente por regímenes dictatoriales que perseguían la
organización social por considerarla subversiva y aliada del comunismo.

A continuación, se presentan algunos elementos permiten caracterizar las viejas formas de

integración en América latina.
● Aunque no es determinante y solo facilita su ubicación en el tiempo, todos los
procesos que surgieron bajo estas formas datan del siglo XX y tuvieron su origen en
el contexto de la guerra fría.

● Las viejas formas de integración, surgen con la convicción de que el estado debe
salvaguardar la soberanía nacional, por encima de los intereses regionales.
(concepción del estado westfaliana nacionalista, pese a lo relativo de la autonomía
del estado latinoamericano en este periodo).

● Los procesos que surgen bajo las viejas formas de integración conservan un marcado
acento económico (la integración política es muy baja o nula) y mantienen una
linealidad estructural relativa, (caracterización de los procesos de integración
económica).

● Derivado de sus bajos niveles de integración política, las viejas formas de integración
propenden por estructuras institucionales rígidas y defensoras de los intereses de los
estados antes que intereses regionales.

● La institucionalidad rígida se caracteriza por no impulsar políticas públicas comunes

(y si existen están orientadas a temas económicos o de seguridad).

● Las viejas formas son impulsadas por una clase política estatal, asociada con
gobiernos extranjeros y que constituyeron los partidos políticos tradicionales, o por
dictaduras militares de corte nacionalista que buscaron fortalecer la industria
nacional. Unos y otros propendieron por una integración de corte liberal, en donde se
privilegia el libre cambio y se dinamiza el mercado, por encima de los intereses
políticos y sociales.

● Las viejas formas de integración impulsaron el regionalismo abierto. La integración

económica, además de buscar la disminución de barreras comerciales, propendía por
la búsqueda de nuevos mercados fuera del bloque (ello fracturaba los procesos
regionales al facilitar a los estados la negociación bilateral con otras regiones).

● Las viejas formas de integración no tuvieron en cuenta la participación social. Solo

en los últimos años del siglo XX, los procesos reestructurados abrieron espacios a la
 participación de los movimientos sociales (estas iniciativas no se han materializado
por la ausencia o no aplicación de mecanismos para tal fin).

4. Las nuevas formas de integración en América latina

La caída del muro de Berlín y la desaparición de la Unión Soviética cambiaron al mundo. El
esquema bipolar característico de la guerra fría desaparece y la ausencia de un orden claro se
evidencia en la forma en que variables políticas y sociales gravitan desordenadamente en
torno a un modelo económico neoliberal que se impone a nivel global. Estas variables
cambiarán la configuración de las relaciones políticas económicas y sociales en el siglo XXI.

Los procesos de integración no son una excepción. La primera región que busca adaptarse a
las nuevas condiciones es Europa, que bajo una novedosa propuesta denominada Unión
Europea UE, conjuga aspectos políticos y económicos en tres pilares, uno supranacional y
dos intergubernamentales. Esta forma de integración involucra un fuerte entorno
institucional, con capacidad de administrar una “soberanía común o mancomunada” y un
acervo comunitario amplio que permite y garantiza la participación de movimientos sociales.

A finales del siglo XXI, la integración en América Latina adquiere otras dinámicas
conservando su forma. La reestructuración del Pacto Andino y del Mercado Común Centro
Americano, se acompañó del surgimiento de otras alternativas de integración que se
desprendieron de la Iniciativa para las América de 1990, propuesta del gobierno de Estados
Unidos que pretendía conformar un área de libre comercio en todo el continente. Fruto de
esta propuesta se firmó el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), un
acuerdo que buscó proyectar desde diciembre del mismo año a la región como de Área de
Libre Comercio de América - ALCA, cuyas negociaciones iniciaron en 1998.

La propuesta de creación del ALCA, como todos los procesos de integración existentes hasta
entonces en la región, se inscribía dentro de las viejas formas de integración. Dentro de los
objetivos planteados pretendía reducir las barreras arancelarias para el intercambio de bienes,
servicios y capitales, incrementando el comercio y la inversión. Como proceso de
integración, el ALCA se inscribía dentro del denominado regionalismo abierto.
No obstante, la propuesta del ALCA es el punto de partida para la definición de nuevas
formas de integración en la región. A lo largo de la negociación, se evidenciaron elementos
que afectaron los procesos de integración de la región, los intereses de los estados y
afectaciones al conjunto social que, como nunca antes en la región, se vio cohesionado en
contra de esta propuesta.

En lo que toca a los procesos de integración regional, Alfredo Seoane Flores de Instituto
Internacional de Integración plantea que el regionalismo pretendido por el ALCA pone en
entredicho los procesos adelantados en la región desde el siglo XX, porque plantear un “…
bilateralismo y relaciones particulares preferenciales con determinados países, tiene un
efecto dilucido sobre el proceso de integración latinoamericano…” (2003, 27).

La forma como se plantea el ALCA, las afectaciones a los intereses nacionales y regionales,
y los impactos negativos sobre amplios sectores sociales, unieron a diversos grupos de
presión en la región. Gremios de la producción, sindicatos, partidos políticos, organismos no
gubernamentales y diversos sectores del movimiento social tomaron partido frente a la
negociación y mantuvieron sus posiciones claras frente al proceso.

Además del ALCA, existen otros cambios que sufrirá la región, y que inciden en la definición
de las nuevas formas de integración. Un ejemplo de ello es el agotamiento del modelo
neoliberal que lleva al descontento social en algunos países de la región, y la construcción de
nuevos pactos constitucionales que facilitaron el ascenso al poder de nuevos partidos
políticos de corte nacionalista, y que trajeron consigo profundos cambios en la concepción
de la integración.

Los procesos de integración en América Latina en el siglo XXI han estado marcados por una
estrecha polarización entre dos modelos económicos y políticos. Un modelo neoliberal
agotado que propende por un intercambio comercial, impulsado en la región por gobiernos
que se denominan de derecha y un segundo modelo, alternativo, que propende por una
relación comercial más justa, impulsado por los gobiernos que se denominan de izquierda.

Estos nuevos gobiernos (alternativos o de izquierda) tienen una concepción idéntica del
estado a la que tienen gobiernos de países donde los nuevos partidos no ascienden al poder
(por oposición se denominan de derecha). El estado en América Latina sigue siendo
tradicional, wesfaliano nacionalista y propende por el mantenimiento de la soberanía, pero
con una diferencia, aquellos gobiernos alternativos o izquierda impulsan la noción de patria
grande (Ugarte 1922) e introducen el concepto de solidaridad entre los pueblos, facilitando
el desarrollo de esquemas de cooperación e integración diferentes.

La existencia de gobiernos de tendencias políticas antagónicas produce una polarización en

la región e introduce en los procesos de integración grandes diferencias. Mónica Hirsch
(1996) identifica cuatro temas de politización a partir de la existencia de posturas ideológicas
de centro-derecha y de centro-izquierda en el MERCOSUR, siendo estos la economía política
internacional, la economía política doméstica, la política exterior y de seguridad
internacional y por último la institucionalización.

Pese a los esfuerzos hechos por los gobiernos de izquierda como de derecha, los procesos de
integración regional en el siglo XXI mantienen una institucionalidad débil y los avances más
significativos en materia de integración siguen siendo económicos. Sin embargo, espacios de
concertación política ganan cada vez mayor relevancia en la región.

Desde el punto de vista de la sesión de soberanía, los modelos integración de izquierda y de

derecha se orientan por organizaciones de carácter intergubernamental, en donde la soberanía
sigue siendo del dominio el estado. En este sentido los nuevos procesos de integración se
igualan a los viejos.

En lo que respecta a los movimientos sociales, han tenido de manera formal mayores espacios
de participación al interior de los procesos. Sin embargo, en la práctica no todos los
movimientos sociales han logrado copar los espacios que institucionalmente han sido
creados, y con frecuencia se encuentra que los procesos reglamentan la participación social,
pero son débiles para generar los mecanismos a través de los cuales los movimientos sociales
participarán. Aunque la participación de movimientos sociales es mayor en los procesos de
integración actuales, sigue siendo escasa para lo que los procesos representan.

Sobre los avances en la puesta en marcha de políticas comunes, se puede decir que estas han
sido diseñadas, pero que su implementación ha tenido grandes tropiezos. La concepción de
la soberanía del estado se impone, evidenciándose que prima el interés nacional por encima
del interés colectivo.
A continuación, se presentan algunos elementos que permiten caracterizar las nuevas
integraciones en América latina.

● Aunque no es determinante para la caracterización, pero facilita su ubicación en el

tiempo, las nuevas formas de integración surgen como alternativa a la propuesta
norteamericana para crear el ALCA, a finales del siglo XX.

● Al igual que en las viejas formas de integración, las nuevas integraciones mantienen
la convicción de que el estado debe salvaguardar la soberanía nacional por encima de
los intereses regionales. Sin embargo, las nuevas están dispuestas a generar
mecanismos de cooperación política.

● Con la creación de mecanismos de cooperación en asuntos políticos, las nuevas

formas abren espacios antes ignorados para la integración regional, pese al énfasis
económico y comercial. Además, rompen la linealidad y un solo proceso puede
contener simultáneamente distintos estadios en la integración económica.

● Las estructuras institucionales de los nuevos procesos de integración son rígidas, al

igual que en las viejas formas, pero los procesos recientes han logrado imponerse en
ocasiones ante los estados en defensa del interés colectivo o regional.

● Las nuevas formas de integración no han logrado que los procesos creados bajo este
esquema generen grandes políticas públicas comunes, pero han contado con la
participación de sectores sociales que impulsan la construcción de políticas públicas
en este ámbito.

● Las nuevas formas son impulsadas principalmente por una clase política que llega al
poder como alternativa a una clase política en decadencia que defiende un modelo
económico agotado.

● Las nuevas formas, sin abandonar el concepto de regionalismo abierto (no

desconocen las dinámicas de la globalización), propenden por un esquema de
cooperación sur – sur, y por el acercamiento y la cohesión latinoamericana.
 ● Las viejas formas de integración se caracterizan, por tener en cuenta la participación
social en los procesos de integración. A pesar de esto, y como sucede en las viejas
formas, la cohesión social que se evidenció en contra del ALCA no se mantuvo.

5. Comparación de nuevas y viejas formas de integración a manera de conclusión

Las conclusiones de este trabajo se presentarán de manera comparativa, aprovechando el

ejercicio de identificación de las características principales de las viejas y las nuevas formas
de integración regional en América Latina. Así, en un primer momento se establecerán las
similitudes que existen entre las viejas y nuevas formas de integración, y en un segundo
momento se mostrarán las diferencias entre las dos. Este ejercicio comparativo es útil para
evidenciar los cambios que se produjeron en las formas de integración en América latina en
el siglo XXI.

SIMILITUDES

La primera similitud está en la dependencia que ambas formas de integración tienen de la

coyuntura externa. La integración regional está en función de lo que suceda dentro y fuera
del continente. Los procesos regionales existentes siguen los derroteros que marca la
integración europea y son vulnerables a la dinámica económica mundial.

La segunda similitud está en la concepción que ambas formas tienen del estado. Para las dos,
el estado sigue siendo westfaliano, nacionalista y dueño de la soberanía que no cede aún en
aras del interés regional. En las dos formas de integración la institucionalidad es difícil de
desarrollar dado que los estados no la aceptaran por encima de sí mismos.

Una tercera similitud, ligada a la anterior, se encuentra en la capacidad que tienen los
procesos existentes para imponer a los estados políticas comunes. Esta similitud se encuentra
asociada al tipo de política que se quiere trasponer, dado que la mayor cantidad de las mismas,
tanto en viejas como en nuevas formas de integración, son de tipo económico.

DIFERENCIAS
Para ingresar al terreno de las diferencias es posible realizar una apreciación en lo que
respecta a los resultados. Gracias a la existencia de una mayor voluntad política en los estados
que se integran, los procesos de integración creados bajo las nuevas formas han sido más
efectivos en la medida en que han arrojado resultados más rápido que los procesos marcados
por las viejas formas de integración.

Del mismo modo, los procesos surgidos bajo las viejas formas tenían una marcada vocación
económica, mientras que los que surgen bajo las nuevas, sin desconocer que un objetivo es
el incremento de los flujos comerciales, han dado importancia también a la integración
política para la que crean espacios de cooperación.

Desde la óptica de la integración económica, los procesos surgidos bajo las viejas formas se
hicieron de forma lineal, tratando de alcanzar estadios o niveles propuestos en sus objetivos,
mientras que los nuevos no tienen esta linealidad (aunque buscan la liberalización del
comercio, incluyen elementos de los cinco estadios de integración definidos por la teoría de
la integración económica).

La visión del regionalismo abierto constituye otra diferencia. Los viejos procesos de
integración, de acuerdo a los postulados cepalinos, debían procurar la eliminación de barreras
internas al comercio, pero con fuerte protección hacia el exterior (producto del modelo de
industrialización por sustitución de importaciones). Los procesos que nacieron bajo viejas
formas, cambiaron y rompieron este esquema con las reestructuraciones que se hicieron en
la década de 1990, en donde al igual que los nuevos procesos y en concordancia con el
modelo neoliberal, los estados se proyectan hacia otros bloques y regiones. El debate que se
genera entonces es hacia donde proyectar cada proceso. En el caso de las nuevas formas de
integración, la tendencia ha sido dar un viraje hacia el sur, planteando modelos de integración
entre pares latinoamericanos.

De lo anterior se desprende que las diferencias no se encuentran estrictamente en la

concepción que se tiene de regionalismo abierto si no de la orientación política que tengan
los estados que se integran bajo estas formas. Se debe tener en cuenta que esta orientación
está marcada por el nacionalismo que inspira a los gobiernos que hacen parte de estos
procesos y su visión de América latina
Una última diferencia es la concepción del papel que juega los movimientos sociales. Las
viejas formas solo hasta la década de 1990, crearon espacios de participación para sectores
sociales. Los procesos creados bajo las nuevas formas involucran, por lo menos de manera
formal, a los movimientos sociales. A pesar de que hay diferencia en la forma como se
concibe la participación de los movimientos sociales, los resultados de esta participación
pueden considerarse una similitud, pues, aunque las nuevas formas de integración desarrollan
escenarios de participación, los resultados de la misma no varían mucho entre unos y otros,
por lo que aún falta una efectiva participación de los movimientos sociales en la toma de
decisiones dentro de un marco de integración latinoamericana.

Para terminar, es válido un comentario sobre el posible camino que tomará la integración en
la región. Como se ha afirmado desde un principio, los procesos de integración tienen un
fuerte componente político. Los últimos acontecimientos, en los que paulatinamente se ha
visto el decaimiento de gobiernos de izquierda, plantean que seguramente también llegarán
cambios a las formas de integración. Posiblemente, la integración tendrá un contraflujo bajo
el cual se retomen las características de lo que fueron las viejas formas de integración. Sin
duda, es posible que se retroceda en los avances de la participación de la sociedad civil en
los procesos, o al menos sobrevendrá un estancamiento en tal aspecto. Igualmente, es posible
que dentro del marco de la globalización, las naciones actúen menos cohesionadas, basadas
en un regionalismo abierto mucho más radical, y con una mayor tendencia a la constitución
de Tratados de Libre Comercio netamente económicos.

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