Los contratos de procedimiento

Abierto Simplificado: un análisis tras 4

años en marcha

INFORMES GOBIERTO
NOVIEMBRE 2021

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INFORMES GOBIERTO / Los contratos de procedimiento Abierto Simplificado: un análisis tras 4 años en marcha

Sobre Gobierto Contratación

Este estudio se ha realizado por el equipo de Gobierto Contratación con la información
que contiene la herramienta extraída de los contratos publicados en los portales de
contratación del Estado, Catalunya y Euskadi.

Gobierto Contratación es una herramienta que ayuda a gestionar el ciclo de vida de la

contratación pública desde la planificación y creación al control y seguimiento en un
único espacio en la nube.

Nuestro equipo realiza un trabajo de aprendizaje y divulgación sobre la contratación

pública en España buscando contribuir a la mejora y profesionalización de esta actividad
tan importante de las Administraciones Públicas, siguiendo los principios de rigor,
empirismo y apertura.

Si quieres estar al tanto de estudios como este o de otras iniciativas y comunicaciones

que realizamos en este sentido puedes encontrarnos en:

● El blog de Gobierto, donde contamos todo lo relativo a Contratación Pública que

vamos haciendo
● En nuestro podcast, Mesa de Contratación, donde hablamos con profesionales de
la contratación pública sobre los retos, tendencias y debates de la materia
● En nuestro Newsletter, donde mensualmente publicamos novedades, artículos y
resumen de nuestra actividad, y al que te puedes suscribir en nuestra web
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Sobre Gobierto Contratación 2

Informe ejecutivo 4

Introducción 6

Objetivos del estudio 7

Todo sobre el procedimiento simplificado 8

La evolución del procedimiento simplificado 8
¿Qué sabemos del uso de los procedimientos simplificados? 11
¿Quiénes usan procedimientos simplificados? 11
¿En qué se han usado los nuevos procedimientos? 12
Profesionalización y procedimiento simplificado 15
¿En qué son diferentes los contratos con procedimiento simplificado? 17
Plazos, tiempos y tramitaciones 17
Candidaturas y ofertas 22
Precios y ahorro 24

Anexo: Metodología 27

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Informe ejecutivo
En este informe hemos realizado los siguientes hallazgos y consideraciones acerca del
crecimiento y expansión de los procedimientos simplificado y simplificado abreviado,
también conocido como supersimplificado):

● El coste temporal de tramitación de los nuevos procedimientos es

sustancialmente menor al de los procedimientos abiertos, especialmente, en los
ciclos de adjudicación y formalización de los contratos, reduciendo el coste de
transacción.

● Los procedimientos nuevos tienen sustancialmente más ofertas que sus

equivalentes clásicos, sin que esto suponga una diferencia significativa en las
bajas respecto a los importes iniciales.

● La asimilación de la modalidad simplificada y simplificada abreviada fue

relativamente rápida, alcanzando su peso actual en la distribución de la
contratación en el tercer trimestre de 2018.

● Su presencia en el total de la contratación pública es limitada, no reduciendo el

número de contratos de procedimiento abierto convencional o contratos
menores desde su aparición. Más que sustituir, han complementado a estos
procedimientos.

● El número de procedimientos simplificados y procedimientos con importes

inferiores a los previstos para el procedimiento abreviado, están estrechamente
relacionados

● El número de contratos situados entre el umbral antiguo del simplificado

abreviado y el fijado en 2021 (de 35000 a 60000 euros en servicios y
suministros) es lo suficientemente relevante para hacer que el número de
contratos bajo el nivel del simplificado abreviado se distancie al del
simplificado normal

● El comportamiento estacional sigue la misma pauta que los procedimientos

más convencionales, destacando que la capacidad de recuperación de estos tras
el parón de 2020 frente a los nuevos procedimientos.

● El uso de los nuevos procedimientos no muestra diferencias entre las distintas

administraciones públicas: todas los han asimilado en similar proporción.

● Entre los procedimientos simplificados son más comunes los contratos de

obras y en mucha menor medida, los de suministros y de servicios. Del mismo
modo, los CUSA son más frecuentes estos últimos, siendo, en todo caso,
menores cifras que los contratos menores y de procedimiento abierto.
Evidentemente, el coste más elevado de las obras incide en el menor número de
contratos CUSA.

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● La aplicación de nuevos procedimientos se asocia a temas como transporte,

arquitectura, software, educación o electricidad, y de los simplificados
abreviados en finanzas, cultura o software.

En resumen, podemos decir que los nuevos procedimientos han conseguido, en su

funcionamiento, cubrir las expectativas de hacer una contratación más rápida y
competitiva gracias a la profesionalización de AAPP y operadores económicos que los
usan. Sin embargo, su alcance transformador se encuentra limitado precisamente por
esta irregular profesionalización a lo largo de los actores implicados, dejando su
aplicación a las condiciones previas de cada una, a la efectividad de la política en sí
misma.

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Introducción
El procedimiento abierto simplificado en su modalidad convencional como abreviada son
quizá una de las aportaciones más decididas de la ley de contratos de 2017. A través de
estos, se busca trabajar en dos sentidos:

● En términos operativos, se intenta reducir gran parte de las cargas temporales

burocráticas de la contratación pública. La creación de un Registro de
Contratantes (ROLECE) que evita la presentación de la documentación una y otra
vez, la reducción de plazos y la eliminación de papeleo deberían agilizar la
contratación pública en términos generales.
● En términos estratégicos, supone una apuesta por la modernización y la
racionalización de la contratación, primando criterios objetivos y de medición
automática, de manera que se reduce la posible discrecionalidad en la atribución
de contactos.

Podríamos decir que es una política legislativa que trata precisamente de incentivar y
reforzar una modernización de los sistemas de contratación. Esto se hace incentivando
mecanismos que faciliten la automatización de la medición, precisamente primando dos
puntos de dolor clásicos de esta práctica: los plazos y el papeleo.

En términos objetivos, el procedimiento simplificado es más rápido, sencillo para las

partes, objetivo y automatizable que los procedimientos habituales. Por otro lado,
como cualquier innovación supone un reto en las organizaciones, y en el sector público,
más. Gran parte de los problemas que se pretenden resolver con esta modalidad no sólo
es que estén metidos en el ADN de muchas organizaciones, es que están asociados en
profundidad con conceptos, ideas y hábitos que, precisamente, han llevado estas
dimensiones a su naturaleza problemática.

La cantidad de papeleo que se pide no es tanto fruto de la ley como de las precauciones
que toman muchas organizaciones a la hora de realizar licitaciones por desconfianza o
preocupaciones de encontrar problemas en el proceso. Esas, no van a desaparecer de
manera automática porque la ley lo plantee y, por lo tanto, incluso con la ley de la mano,
no vamos a asimilar mecanismos más flexibles porque la causa subyacente, la
desconfianza, no desaparece con un nuevo marco legal por sí mismo.

Hace ya más de tres años que la ley entró en vigor y, de los tiempos de la aparición del
ROLECE: ya podemos ver hasta qué punto la ley ha servido para impulsar una
contratación más sencilla y breve y dónde ha encontrado limitaciones a su implantación.
El propósito ya no es tanto ver el resultado de la ley, como el impacto que puede tener en
la contratación pública y las condiciones que hacen más proclive el uso de la cualquier
de las dos modalidades del procedimiento simplificado.

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Objetivos del estudio

El presente estudio tiene como objetivo entender cómo se adopta la innovación
legislativa en contratación pública y de los efectos que puede generar en términos
prácticos. Para ello queremos averiguar:

● La capacidad de penetración y sustitución del procedimiento simplificado

frente a las fórmulas convencionales de contratación pública. Se trata de
comprobar si la entrada del procedimiento simplificado ha supuesto una
reducción efectiva de los contratos más convencionales y, si es el caso, a qué
ritmo se ha ido realizando.

● La velocidad de adaptación por parte de las AAPP a una innovación legislativa

de estas características. Pocas veces tenemos la ocasión de ver de qué manera
un nuevo elemento se incorpora al funcionamiento administrativo desde cero, y
encima con un registro de datos de cuándo, cómo y en qué áreas se ha realizado.
Esto nos indicará la capacidad del sistema de absorber y hacer efectivos estos
cambios y, por lo tanto, a planificar el alcance de los cambios normativos en
materias tan complejas como la que tenemos.

● El impacto real en la contratación de los procedimientos simplificados. La

reducción de plazos y papeleos no son fines en sí mismos, sino medios para
mejorar la compra pública: compras más rápidas, más ágiles y un diálogo más
profesional y dinámico con las empresas. ¿Hasta qué punto este modelo muestra
comportamientos diferenciados en la compra pública que se realiza?

● La flotabilidad de estas modalidades a condiciones excepcionales. La crisis del

COVID19 nos ha permitido someter a las AAPP a un estrés específico que nos
permite ver de qué manera responde a situaciones críticas. Como pasa con las
personas, cuando la situación es complicada, se opta por los mecanismos que se
consideran más cómodos y efectivos. Por así decirlo, la crisis nos ayudará a
entender hasta qué punto estas modalidades son un mecanismo real e
incorporado o entran en el lado de las florituras que se descartan en una situación
crítica.

A raíz de este trabajo pretendemos entender con mayor profundidad, no solo el resultado
de esta política legislativa, sino también el impacto, es decir, si ha cambiado
sustancialmente la manera de contratar en este modelo y, finalmente, qué
organizaciones tienen más facilidades para adaptarse a este modelo. En definitiva,
tratamos de averiguar qué puede hacer que la contratación cambie y qué resultados
reales acaba de generar.

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Todo sobre el procedimiento simplificado

La evolución del procedimiento simplificado

La primera cuestión es saber si, de alguna manera, los contratos simplificados en
cualquiera de sus vertientes ha sustituido los procedimientos más habituales y, además,
con qué velocidad se han ido generalizando en las Administraciones Públicas. Hay que
considerar que, ante la falta de datos fiables de 2017 impide hacer una comparativa con
lo ocurrido antes de esta fecha. Esto puede influir en el sentido de que, precisamente, el
cambio de umbrales para los procedimientos negociados sin publicidad, de uso
frecuente hasta esa fecha en las Administraciones Locales, no permite hacer una
valoración real de cómo se redistribuyen los contratos que anteriormente se hacía en
esta modalidad.

Ilustración 1: Evolución de licitaciones por tipo de procedimiento. En rojo la entrada en vigor de los nuevos
umbrales de procedimiento simplificado abreviado

En términos generales, podemos decir que la asimilación del procedimiento

simplificado fue relativamente rápida. Aproximadamente, en 6 meses, en julio, empieza
a haber una presencia relevante de contratos con procedimiento simplificado. Sin
embargo, es a partir de diciembre de 2018 cuando se estabiliza la diferencia entre las
licitaciones de procedimientos convencionales y el simplificado. En todo caso,
encontramos a simple vista periodos de mayor diferencia, como por ejemplo, mayo y julio
de 2019, el último tramo de 2020 o julio de 2021. Igualmente, hay una menor diferencia
en etapas como enero de 2019, abril de 2020 o los meses de agosto.

Podemos apreciar, en principio, que los procedimientos abiertos son mucho más
sensibles a oscilaciones estacionales (agosto o los períodos pre-veraniegos), así como a
fenómenos extraordinarios como el Estado de Alarma. En principio esto es lógico, dado
que la magnitud de la que hablamos es significativamente mayor, y por lo tanto, las
oscilaciones relativas son más marcadas (no es lo mismo una caída del 20% de 4000
que de 400), pero, además, puede indicar que hay una mayor planificación o
automatización en la elaboración de procedimientos simplificados que en los
convencionales.

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Otro punto a tener en cuenta es el evidente paralelismo entre el procedimiento abierto

y el abierto que entra en los umbrales económicos del simplificado abreviado, que
llamaremos en adelante contratos en el umbral de simplificado abreviado (CUSA). La
evolución es casi paralela, aunque, en gran medida esto se puede entender por la escala
en la que se mueve la gráfica para entrar los procedimientos abiertos.

Es a partir de enero de 2021, precisamente cuando se modifican los importes de los

simplificados abreviados, cuando se distancia el número de CUSA frente a los
procedimientos simplificados normales. En este caso podemos decir que, si bien
nuestros datos nos impiden señalar si efectivamente todos estos CUSA sean
procedimientos abreviados, lo que está claro es que la cantidad de contratos que se
movían en la horquilla de precios que van de los 35000 a los 60000 euros en servicios y
suministros y que, este cambio permite hacerlos posibles. No parece haber tenido el
mismo impacto, al menos de momento, el aumento del umbral a 139000 euros previsto a
la vez, dado que no se ve un aumento sustancial en los simplificados.

Si nos vamos a comparar contratos y no licitaciones, podemos incluir los contratos

menores, lo que nos dá algo más de perspectiva

Ilustración 2: distribución de tipo de procedimiento por año.

Como podemos ver, el contrato menor sigue siendo el rey de la contratación pública,
incluso con periodos de crecimiento de la norma y de la plataforma (enero de 2018 hasta
mayo del mismo año) y cuando la práctica de publicación no se ajustaba especialmente a
un criterio granular, dado que, hasta que se dió en 2019 la instrucción para su publicación
pormenorizada, era habitual la subida de listados, detalle que no podemos capturar de la
plataforma. En 2021, tras una caída similar a la de la contratación, se ha recuperado
alcanzando niveles similares a los de 2018

Sin embargo, si hacemos un análisis más detallado por meses, podemos encontrar
algunas cosas más interesantes.

Lo primero que podemos ver es que entre nuestros cuatro tipos de procedimientos
siguen una estacionalidad y comportamiento temporal muy similar. Podemos ver una
subida tenue desde enero hasta junio o julio, para luego descender, como es previsible,
en agosto y luego, ascender rápidamente para tener un pico de contratación en el último

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trimestre del año. Si bien el comportamiento es similar, destaca que, en el caso de los
contratos menores casi tienen una distribución mesetaria.

Ilustración 3: evolución de contratos según procedimiento.

En primer lugar, hay que señalar, que incluso con una caída significativa de la
contratación, los contratos menores han gozado de una importante presencia en la
crisis del COVID, lo que sería explicable sobre todo por la mayor flexibilidad en los límites
de suministros de materiales sanitarios y la urgencia de adquisición. De hecho, la
recuperación se adelanta un poco a la de los abiertos, lo que posiblemente se deba a un
menor tiempo de tramitación. Si bien las caídas son más pronunciadas en los casos de
los menores, también la recuperación es igual de marcada y, a partir de marzo de 2021,
recuperan niveles similares a los de 2019.

Si resulta, por su parte, revelador que los procedimientos simplificados y los CUSA
tienen una recuperación más lenta después del mes de abril, lo que indica que, o bien la
simplificación del contrato no ha supuesto una reducción en los tiempos de preparación
y licitación respecto a otras fórmulas, o bien que, en caso de volver a empezar en
situación de emergencia, se ha optado por, o bien el contrato menor como mecanismo
rápido de gestión, o bien por el procedimiento abierto para contratos que superan esas
condiciones, para recuperar la actividad.

En cualquier caso, nos encontramos con que, si bien los procedimientos simplificados y
CUSA se han generalizado con cierta rapidez, ni por magnitud, ni aparentemente por
preferencia, han sustituido a las fórmulas más convencionales como el procedimiento
abierto o el contrato menor.

Podemos decir que, en un plazo relativamente corto, 6 meses, se empezaron a usar los
procedimientos simplificados, alcanzando una posición más o menos estable, a partir de
septiembre de 2018 respecto a otros tipos de procedimiento. A partir de ahí, se ha
mantenido una distancia similar con los procedimientos más convencionales. Esto, junto

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a unas pautas estacionales muy similares, en las que la principal diferencia es el tamaño
de las oscilaciones, relacionado con la cantidad de procedimientos de cada tipo, se
mantiene relativamente estable a lo largo del tiempo.

Podemos observar que, si el propósito de los simplificados abreviados era la sustitución

efectiva de los contratos menores, el resultado no ha sido el esperado, dado que,si bien
han crecido los CUSA no lo han hecho ni en magnitud para sustituir a los menores, ni
este aumento ha significado una reducción de los contratos menores en circulación.

Esto lo podemos comprobar, igualmente, en la distribución por años, en la que se aprecia

que los cuatro tipos de procedimientos han seguido tendencias similar de aumento a lo
largo de 2019, para reducirse en 2020 y mantener una tendencia ligeramente a la baja en
2021, posiblemente en ambos casos debido a la crisis del COVID19.

Por lo tanto, no parece que haya un problema de asimilación en los mecanismos, pero sí
de generalización, al menos como instrumento sustitutivo de procedimientos más
consolidados. En todo caso, se muestra más como una opción complementaria que
enriquece las posibilidades de elección de las AAPP, que un mecanismo de sustitución
de procedimientos que no parecen del todo y no siempre aplicable como primera opción
de gestión más rápida o eficaz o, al menos, si lo hace, no es de manera generalizada.

¿Qué sabemos del uso de los procedimientos simplificados?

¿Quiénes usan procedimientos simplificados?

Ya sabemos cómo ha evolucionado el número de cada procedimiento, pero si analizamos
con más profundidad los datos, podemos tener una visión más clara de qué hace que
tengamos una mayor tendencia a realizar procedimientos simplificados

Ilustración 4: Distribución de contratos por tipo de procedimiento y de administración

Podemos observar que hay una distribución muy similar en todos los casos. El contrato
menor es el rey en todo tipo de entidades, si bien en el caso de los ayuntamientos los
contratos menores son mucho más altos, posiblemente tanto por la cantidad de

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entidades, como por el tamaño de los pequeños que lógicamente hacen muchos más
contratos menores que procedimientos abiertos. El resto de organizaciones tienen
distribuciones muy similares, dominando siempre los menores a los abiertos y los CUSA
por encima de los simplificados.

Si analizamos la distribución a través de los diferentes municipios nos podría servir

para proyectar la importancia del tamaño de la administración y el uso de mecanismos
más recientes. Sin hacemos este análisis nos encontramos estos datos:

Ilustración 5: Distribución de municipios por población según el tipo de procedimiento

En términos generales es difícil apreciar las diferencias, dado que tenemos que recurrir a
una escala logarítmica para que los contratos menores no hagan insignificantes los datos
de los demás procedimientos. En todo caso, podemos observar que no hay grandes
diferencias en la pauta, dado que hay siempre la distribución que hemos visto antes.
Sólo podemos apreciar que, curiosamente, los municipios más pequeños (por debajo de
5000 habitantes) tienen proporciones más altas en comparación con los abiertos y
menores de los nuevos procedimientos, en comparación con el resto de entidades.

Es decir, mientras que en los contratos menores y abiertos tienen menores magnitudes
que los municipios de 5000 hasta 40000, la situación se revierte en los CUSA y
simplificados. Esto junto con la mayor cantidad de contratos de municipios de más de
300000 habitantes, pero con una estructura similar descarta la importancia del
tamaño de la organización y la cantidad de recursos en la implantación de estos
procedimientos.

¿En qué se han usado los nuevos procedimientos?

Si nos vamos al tipo de contrato, encontramos esta distribución:

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Ilustración 6: Distribución de tipo de contratos según tipo de procedimiento

Los contratos menores tienen una distribución similar a los abiertos en lo que se refiere a
obras, servicios y suministros, y que se mantienen en los CUSA. Un menor número de
contratos de obras y una diferencia algo menor entre servicios y suministros. El
procedimiento simplificado si muestra diferencias importantes, dado que el uso de
los servicios es menor que el de los otros dos tipos de contratos, primando, además,
el uso para contratos de obras. En principio tanto los umbrales más amplios para las obras y
su coste más elevado en términos generales hace que sean menos frecuentes los
contratos de servicios en este tramo. Es decir, no es tanto que haya menos contratos de
servicios que de obras entre los simplificados, sino que es más complicado encontrar
obras que entren en los importes CUSA, incluso siendo más amplios para este tipo de
contratos.

Por otro lado, como hemos dicho, el número de contratos simplificados y CUSA es
mucho menor, posiblemente por cuestiones relacionadas con la complejidad de
objetivizar la evaluación de los proyectos.

Ilustración 7: distribución de importes por tipo de procedimiento

En cuanto a los importes, encontramos que el procedimiento abierto tienen una

distribución casi unitaria con algún rasgo de normalización (algo más frecuentes los
contratos entre 50 y 500000 euros que el resto), pero con diferencias menos marcadas.
Entre los simplificados se puede apreciar una distribución normalizada más aguda,
marcada, posiblemente, por los umbrales de importe previstos que restringen el número
de casos con importes más altos, junto con el hecho de que, lógicamente, los importes
menores tienen poca relevancia, dado que se centra en contratos que no son ni de obras,
ni de servicios, ni de suministros. En cuanto a los CUSA, podemos apreciar que hay una
tendencia casi normalizada: no existen tantos de menos de 15 como de importes

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superiores, lo que podría explicarse por el uso de contrato menor para esas
cantidades. Esto reafirma nuestra percepción de que, más que sustituir al menor, ha
complementado la oferta.

Lógicamente, esto se traslada a la duración media de los contratos.

Ilustración 8: Duración media de los contratos según tipo de procedimento

Mientras que los contratos menores suelen estar rondando los 100 días (los 3 meses
más habituales), los simplificados y CUSA están en torno a los 100, mientras que los
abiertos superan largamente los 500 días de vida. Esto es lógico dadas las limitaciones
de importe que suponen los procedimientos simplificados.

El uso de los contratos por tipo deja este panorama:

Ilustración 9: distribución del tipo de procedimiento según la materia del contrato.

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● Los procedimientos abiertos son la mayoría con diferencia (hay que considerar
que el gráfico, en términos de visualización, está hecho en escala logarítmica),
pero destaca el uso en salud, posiblemente marcado por el COVID, agriultura,
construcción, transporte y software, mientras que aspectos como seguridad o
impresión tienen números menores.
● El procedimiento simplificado tiene importante presencia en obras,finanzas,
transporte,arquitectura, legal, software, salud, industria, textil o electricidad. De
nuevo, podemos apreciar que hay una presencia de sectores más estandarizables u
objetivables.
● Los CUSA son más frecuentes en el caso de construcción (de nuevo), finanzas,
cultura, software, salud, legal, impresión, software o mobiliario..
● Vemos, por lo tanto, que el importe puede ser un factor explicativo de las
diferencias de uso pero, además, la complejidad a la hora de acuñar criterios de
adjudicación objetivos y sujetos a fórmulas parece ser un elemento
fundamental para la elección de los nuevos procedimientos. En este sentido,
sería deseable trabajar en generalizar mecanismos estándar y reutilizables para
generalizarlos.

Profesionalización y procedimiento simplificado

Así que no podemos considerar que la asimilación del simplificado dependa

forzosamente ni del tipo de administración ni del tamaño, ni del número de contratos que
se realizan pero sí, en parte, por los importes.

Si podemos suponer que la capacidad de generar sistemas de valoración objetivos facilita

la selección de un procedimiento frente a los otros. En la creación de criterios hay:

● Una parte derivada lógicamente del objeto (hay cosas más fácilmente
objetivables)
● Un componente subjetivo de quien elabora el procedimiento. Es decir, quien tiene
un mayor conocimiento posiblemente tendrá más facilidad para aplicar estos
criterios y, por lo tanto, para elegir las modalidades menos burocráticas. Si esto es
así, debería haber algún tipo de relación entre el número de licitaciones y el
conocimiento técnico de los contratantes y, para ello, vamos a utilizar el uso que
se hace de los CPVs.

Tal y como hablamos en nuestro anterior estudio, el uso de CPVs más específicos es un
indicador de un mayor conocimiento técnico y profesional de los departamentos de
contratación. Si esto es cierto, y la profesionalización influyera en un mayor uso de
simplificados y CUSA, posiblemente estos últimos tendrán un uso más específico de
CPVs. Esto se debe a que entre los contratos convencionales, están mezclados actores
más y menos profesionalizados, pero en los nuevos procedimientos estarían, en
principio, perfiles más profesionalizados. Al analizar los datos encontramos esto:

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Ilustración 10: especificidad media del CPV según el tipo de procedimiento

Se puede apreciar que, pese a tener cantidades bastante inferiores en los

procedimientos nuevos, hay una diferencia de especificidad media de los CPVs de los
contratos. Se puede apreciar que los procedimiento simplificados tienen medias
superiores a los 4,5 códigos, seguido de los CUSA. Sin embargo, no parecen diferencias
grandes hasta que llegamos a ver el detalle.

Ilustración 11: Distribución de contratos por especificidad del CPV y tipo de procedimiento.

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La proporción de contratos menores sin CPVs o con niveles de especificidad bajo son
muy altos y tienen una distribución similar en los procedimientos abiertos, decayendo
rápidamente a partir de 4 cifras. Sin embargo, en los procedimientos simplificados y
CUSA, encontramos que hay cantidades sustancialmente más altas de
especificidades de 6, 7 y 8 cifras, lo que entra en línea de nuestra conjetura.
Es decir, los nuevos procedimientos vienen acompañados de una catalogación de
CPVs más detallada y, por lo tanto, es probable que la profesionalización tenga una
relación causal. Esta profesionalización está más dispersa en todo tipo de organizaciones,
tamaños y prácticas habituales, tal y como hemos encontrado en el resto de este análisis.

¿En qué son diferentes los contratos con procedimiento

simplificado?

Ya tenemos una idea clara de que los contratos han crecido relativamente rápido hasta
un nivel estacionario y que este no sustituye los contratos convencionales. También
hemos visto que posiblemente esto se deba a una profesionalización no generalizada
pero lo bastante amplia y sólida como para alcanzar el nivel actual rápido y no ser una
práctica marginal. Ahora bien, ¿En qué se aprecian diferencias en los resultados de la
contratación?

Plazos, tiempos y tramitaciones

Uno de los motivos de la selección de la tramitación simplificada es primar plazos más
breves tanto en la apertura de ofertas como en la tramitación de la adjudicación.

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Ilustración 12: Duración media de presentación de oferta por tipo de procedimiento

Al comparar encontramos que el procedimiento abierto alcanza una media de 25 días de

tramitación, acercándose a los límites sin anuncio previo, mientras que el simplificado se
encuentra en 20 días (naturales) y, finalmente, los CUSA están en 17 días. Como hemos
señalado, no tenemos manera de distinguir simplificados de simplificados abreviados,
pero el hecho de que la media esté en 17 días naturales, apunta a que hay una cantidad
importante de simplificados realmente abreviados entre los CUSA.

En cualquier caso, hablamos de un menor plazo en las nuevas modalidades como se

pretende, pero con una distribución desigual

Ilustración 13: Duración del plazo de presentación de ofertas según tipo de contrato y procedimiento

Los contratos de suministros muestran una diferencia más pronunciada entre los
procedimientos abiertos (los más largos) y los más CUSA, que son los más breves, con
16 días naturales en total. Podemos suponer que, la construcción , en caso de usar
procedimientos simplificados o abreviados (que parecen menos por ser una media tan
alta), ajustan menos los plazos, mientras que suministros y servicios se ven
especialmente beneficiados, posiblemente por una menor complejidad a la hora de
gestionar ofertas que, entre otras cosas, tienen importes menores y, previsiblemente,
menos complejidad.

Por comparar en términos organizativos, podemos ver que el balance de tiempos es

similar en todas ellas, pero podemos apreciar que la AGE y las UGEP, así como las
entidades de derecho público tienen los plazos más largos de ofertas más largos de
ofertas, rondando los 35 días previstos sin bonificaciones por anuncios previos, pero
que, a su vez, tienen mejores resultados también en simplificados y CUSA.

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Ilustración 14: Duración del periodo de presentación de ofertas según procedimiento y administración

Por su parte, Ayuntamientos y Mancomunidades tienen diferencias menos

pronunciadas, posiblemente por el uso de los anuncios previos. En este sentido, quizá el
procedimiento simplificado en sus dos modalidades sea menos atractivo que sus
alternativas más tradicionales, siendo el motivo de elección otro diferente al umbral
temporal.

En todo caso, esto es lógico: la normativa acota los periodos máximos y mínimos de
aceptación de ofertas. Sin embargo, es más imprecisa en lo que respecta a los ritmos de
resolución del procedimiento de adjudicación, dado que la constitución de mesas cuando
es necesaria, o la posible litigiosidad incide de manera muy diversa pero, en definitiva,
influye en la puesta en marcha efectiva del contrato. Así que cabe preguntarse cuánto
tarda cada tipo de procedimiento en adjudicar un contrato desde su publicación. Esto
es lo que podemos observar:

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Ilustración 15: días entre el anuncio y la adjudicación según el tipo de procedimiento

No podemos decir que sea sorprendente que el número de días entre la publicación y la
adjudicación de un contrato de procedimiento abierto supera los 4 meses (123 días) de
los que la parte de presentación de ofertas, recordemos, ronda sólo un cuarto de los días.
En el caso de los procedimientos simplificados es algo más de la mitad, 71 días, de los
que algo menos de un tercio (19 días) es el periodo de presentación de ofertas.
Finalmente, los CUSA tienen un total de 53 días, de los que casi un tercio (17 días) se
destinan como término medio a la presentación de ofertas.

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Ilustración 16: desviación estándar de los días entre el anuncio y la adjudicación por tipo de procedimiento.

Esta distribución, no sólo prima la velocidad de los nuevos procedimientos, sino que,
además, tienen una desviación estándar mucho menor: hay menos oscilación (y por lo
tanto, es más fácil prever cuándo se adjudicará un contrato) en los nuevos
procedimientos. Este beneficio temporal posiblemente no sea sólo fruto de los plazos de
la ley, sino, además, de cuestiones derivadas del propio procedimiento:

● La simplicidad del contrato es un plus. Por definición, los contratos más

pequeños y de menos importe tienen una complejidad menor a la hora de evaluar
propuestas que, además, se simplifican en el caso de los procedimientos.
● Los mecanismos de evaluación reducen el tiempo de valoración, especialmente
en los simplificados abreviados
● El uso de criterios objetivos y fórmulas reducirán, previsiblemente, la
conflictividad.

En resumen, podemos decir que los contratos realizados con procedimientos nuevos se
realizan más rápido. Por otro lado, lo que resulta más interesante es que, siendo menor
el tiempo, es mucho más importante la cuota de tiempo dedicada a procedimientos
simplificados o abreviados a la presentación de oferta (acercándonos a un tercio de los
plazos) frente a casi solo un cuarto en el caso de los procedimientos abiertos. Dicho de
otro modo, los nuevos procedimientos no sólo reducen plazos, sino que lo hacen de
manera significativa en la tramitación y no en la presentación de ofertas.

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Candidaturas y ofertas
Ahora bien, podríamos suponer que un menor tiempo de presentación de ofertas debería
suponer una menor ventana de oportunidad para los operadores económicos. A la hora
de comprobar esto nos encontramos lo siguiente:

Ilustración 17: Promedio de candidatos por licitación según tipo de procedimiento.

Los procedimientos simplificados reciben sustancialmente más ofertas (un promedio

de 5) frente a las algo menos de 4 que reciben los procedimientos abiertos. Por su parte,
el número de candidatos en los CUSA (recordemos que no todos son abreviados) tienen
una proporción similar a los abiertos. Aquí, en términos de comparación no tenemos una
visión más completa dado que ni tenemos datos fiables de los simplificados abreviados
ni del procedimiento a comparar en términos prácticos, que es el procedimiento menor,
dado que de este no se ofrece información acerca de los candidatos. En todo caso,
podemos suponer que una media similar de los procedimientos CUSA frente a los
abiertos con competencia similar da que pensar que no muchos procedimientos
realmente abreviados deben andar con una sola candidatura o, al menos, no tanto como
menores.

Sin embargo, lo que resulta especialmente interesante es la comparación temporal entre

los simplificados y los abiertos:

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Ilustración 18: evolución anual de la media de ofertas por licitación según tipo de procedimiento

Podemos observar que los promedios por años de candidaturas a procedimientos

abiertos es relativamente estable, circulando de 3,6 a 4. Sin embargo, si nos vamos al
procedimiento simplificado, el promedio de candidaturas es siempre mayor (el mínimo es
2018 con 4,6 candidaturas) hasta llegar a casi 6 candidaturas en el simplificado
durante 2020. En el caso de los CUSA, hay un crecimiento importante, pero la cantidad
de candidatos es menor, lo que podría cuadrar con una menor concurrencia en lo que son
procedimientos efectivamente abreviados. Esto nos lleva a concluir una serie de
cuestiones más que interesantes:

● Los tiempos y, previsiblemente los importes, no parecen tener una relación en

la cantidad de ofertas presentadas a un procedimiento. Tanto en tiempo como
en importes promedios, los procedimientos abiertos tienen medias más amplias,
y sin embargo, se mantienen en términos similares e inferiores
● Los procedimientos simplificados exigen una barrera de profesionalización o
interés previo, que es la inscripción en el ROLECE. Cualquier empresa que ha
hecho la inversión económica o temporal para la tramitación tiene suficiente
interés en la contratación pública para mantener la atención en las licitaciones.
Esto hace que las medias sean sistemáticamente más altas, dado que es más
difícil que un simplificado pase desapercibido ante un tejido más atento a la
presentación de candidaturas. Adicionalmente, es probable que la reducción de
papeleo y complejidad incentive la presentación de candidaturas.
● Las empresas si han vivido una curva de asimilación del procedimiento
simplificado. Como hemos visto, no ha habido un crecimiento diferencial de
procedimientos simplificados frente a los abiertos, pero si hay un incremento
claro y decidido de candidatos año tras año. Esto puede deberse tanto a los
problemas iniciales que experimentó el ROLECE a la tramitación de altas, que
ahora ha sido subsanada aceptando también la solicitud de alta, pero ya en 2020
y 2021 los problemas de atraso no son los mismos. Las empresas, o bien han
abrazado la inscripción al ROLECE, o bien, las inscritas tienen un papel mucho
más activo en la licitación por procedimiento simplificado.

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En todo caso, esto nos deja claro que las cuestiones de procedimiento como tal (importe
o períodos) no parecen tener un impacto en la tracción de la competencia, como sí lo
tiene este filtro de autoselección que supone la inscripción en el ROLECE.

Esto, junto a los indicios que nos daba el uso de CPVs, apuntan a que los procedimientos
simplificados y abreviados muestran un entorno más profesionalizado tanto en
Administraciones como entre empresas, de la contratación pública.

Precios y ahorro
Por último, queremos ver si esta mayor competencia influye o no en los precios. No es
tanto que consideremos el ahorro en la contratación como un fín en sí mismo en un
tiempo en el que el paradigma evoluciona hacia la calidad, como querer saber si una
expectativa de mayor competencia influye en tendencias a la baja o si, quizá un sistema
que prima más criterios objetivos y fórmulas altera el comportamiento económico de las
empresas.

Ilustración 19. Baja media de importe de adjudicación según tipo de procedimiento

Podemos encontrar que el ahorro medio entre el importe base de licitación y el importe
de adjudicación tiene un comportamiento muy similar en los tres tipos de
procedimientos, rondando el 18% de reducción. Esta es un poco mayor (18,79%) en los
CUSA y de los contratos menores, no tenemos datos reales.

Si vamos al detalle de los tipos de contratos que hay, encontramos lo siguiente:

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Ilustración 20: distribución de bajas medias según tipo de contrato y de procedimiento

Los procedimientos simplificados ofrecen mejores resultados que los procedimiento

abiertos tanto en construcción como en servicios. En el caso de los CUSA encontramos
que la principal diferencia está en los descuentos en servicios (por encima del 20%) y los
de suministros, pero no en obras, donde tienen menor descuento. Finalmente, los
procedimientos abiertos tienen un descuento más competitivo en los contratos de
suministros.

Con un poco más de detalle, mirando por tipo de administración vemos lo siguiente:

Ilustración 21: distribución de bajas medias por tipo de procedimiento por tipo de administración

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Los procedimientos simplificados tienen datos de ahorro más altos en Entidades de

derecho público y UGEP. En el caso de los CUSA vemos que son las CCAA y la AGE y
otras entidades donde hay descuentos más importantes. Finalmente los procedimientos
abiertos ofrecen unos ahorros más destacables en el caso de las Diputaciones
Provinciales, Comarcas y valores muy similares en los municipios.

Lo que podemos señalar es que no parece haber una diferencia sustancial del ahorro
según el tipo de procedimiento. Sí parece haber un comportamiento desigual, en el que
el uso de procedimientos simplificado significa ahorros más sustanciales en contratos de
servicios y obras mientras en suministros, de hecho es menor.

En cuanto a las Administraciones que los usan, encontramos también diferencias

mínimas, salvo en los caso de los CUSA en las CCAA u otro tipo de administraciones. En
todo caso, podemos apreciar que ni un importe medio mayor, ni un periodo menor de
tiempo, ni siquiera una competencia previsiblemente más alta tengan un impacto general
en el ahorro económico, ni a favor ni en contra.

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Anexo: Metodología

Para hacer este estudio hemos utilizado los datos que tenemos en Gobierto
Contratación y que incluyen todos los contratos publicados, a tiempo real, los datos de
las Plataformas de Contratación del Sector Público (PLCSP) y sus homólogas de
Catalunya y País Vasco.

Hemos obtenido los datos para comparar, desde 2018, dado que, por un lado, antes no
estaba en vigor el procedimiento simplificado, y, por el otro, porque los datos previos son
bastante incompletos como para poder hacer cualquier tipo de comparación. Utilizamos
los siguientes datos:

● Contratos menores. Estos tienen menos información (solo el contrato, no hay

datos de un procedimiento de licitación), y, además con algunas irregularidades o
errores en temas como importes.
● Elaborados por procedimiento abierto “convencional”
● Elaborados por procedimiento simplificado.
● Aquellos que tienen las condiciones para ser procedimiento simplificados
abreviados. Esto nos ha obligado a realizar una clasificación a raíz de los importes
adecuados, y su actualización a partir de 2021. No se trata de una solución óptima,
dado que el importe es solo un criterio para esta modalidad, siendo necesario el
uso de criterios objetivos y evaluables de manera automática, lamentablemente,
ninguna de estas plataformas nos permite diferenciar este procedimiento
abreviado. Del mismo modo, podríamos haber optado a la posibilidad de utilizar el
tiempo de firma de la aceptación por parte del contratista y la formalización en el
mismo día, si bien es información que tampoco está disponible. Finalmente,
podríamos optar por buscar el término “abreviado” en el título del contrato, sin
embargo, aquí encontramos también irregularidades acerca de la asignación,
dado que, normalmente, las plataformas no validan que el título casa con el
contrato. Hemos encontrado licitaciones de procedimientos titulados
“simplificados abreviados” que, en realidad, son abiertos normales, o
procedimientos simplificados abreviados, asignados a procedimientos abiertos.
En todo caso, consideramos que la valoración de los criterios netamente
económicos nos permite apreciar la magnitud de contratos que, con una mayor
especialización o normalización de los mecanismos de valoración, podrían
someterse a este método.

Para realizar el estudio hemos tenido en cuenta los siguientes elementos:

● La evolución de cada uno de estos tipos de contratos desde 2018

● La especificidad de CPVs que sabemos que es un indicador de especialización
del proyecto
● El número de ofertas o candidaturas para cada tipo de procedimiento, menos
para los contratos menores, que no suelen informar este campo.

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● Distribución de los importes máximos de licitación por cada tipo de

procedimiento
● El tiempo de tramitación de cada tipo de procedimiento
● La distribución de tipos de procedimientos por cada tipo de administración
adjudicadora, prestando especial atención a la administración local.
● Tipo de procedimiento aplicado para cada tipo de contrato.
● Cómo se comporta a partir de las diferentes categorías de compra pública que
señala

En el estudio han participado:

● Daniel Alonso como científico de datos

● Sergio Jiménez como analista de datos y redactor

Se ha utilizado la herramienta Metabase para el análisis y tratamiento visual de los datos.

Agradecemos a Javier Vazquez Mantilla, Bernabé Palacín, Consuelo Doncel, Javier

Mendoza Jiménez y Alberto Robles por su colaboración e indicaciones para hacer este
trabajo mejor de lo que era.

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