Reestructuracién y "arreglo" de la denda externa a él mareo| ‘Nacional Dalla Via, Alberto Voces . CONSTITUCION NACIONAL ~ DEUDA EXTERNA ~ DEUDA PUBLICA ~ ‘CREDITO PUBLICO ‘Titulo: Reestracturacién y "azreglo" de la deuda extema en e| marco de le Constituci6ia‘ ‘Nacional Autor: Dalla Via, Alberto Publicado en: LA LEY 29/07/2004, 1-LA LEY 30/07/2004, F-Sup. Esp. Deuda Extema 2004 (diciembre), 36 SUMARIO: I Consideraciones preliminares. - Las operacones deco pblico en 1a Constitucién. ~ IB. Las competencias constitucionales en: IV. Practica legislativa y legislacién delegada. - V. El "defiilt” y la reestructuracién de Jadeuda externa, - Cte ns eon oe argentinos. - VIL. Consideraciones finales sobre el contexto pplit 1 Consideraciones pretiminares El presente trabajo esta destinado al andlisis de la deuda ¢: nuestra pretensién incursionar en las estrategias juridicas de th negociacién en el Ambito finapoiero internacional, ms allé de las referencias necesariah En cambio, yhemos conéiderado importante destindar que la prescribir acerca del orden piblico suprémio, detetminando lak uno de los poderes, trata en esta materia cuestiones vincula responsabilidad del Estado por los denominados actos dei En Jos tiltimos tiempos, en algunos foros se ha propuesto de Tribunales Regionales y Cortes Internacionales de Jus soberanfa estatal. TWNIDINO~ Se ha Iegaio a sostener Ia c ia de incorporar en los programas de la carrera de refiriendo, . Ce aclos expr ‘para urgentias d¢ lal Nacién o para empresas de utilidad nacional” (lo te en la aptitad politica, econémice, juridica y moral bro o bienes en préstamo (1).sefialado el profesor Miguel S. Marienioff que, desde el punjo de vista econémico, Ia ‘Vida institucional de la Nacién debe desenvolverse de. a las previsiones de ia ley. de presupuesto, Apartarse de éste para recur sister al empiéstito, implica a comprender que esa fuente misma es la que ha de daries los|recursos para consolidar sus gobiemos e instituciones republicanas. "Todas las Constituciones argentinas, pronmlgadas o proyectsdas, admitieron el erédite ‘publico entre los primeros elementos del naciente Tesoro argentino. Un convencimiento ‘tan perseverante y uniforme no podia existir acerca de un recttso criminal y ficticio.. “Los pactos prexisientes invocados en el preémbulo de la Coxstitucién, sefalaron la deuda 0 crédito piblico como uno de los objetos que la Constitucién debia entre sus estatutos (art, 16inciso 5 del tratado de 4 de enero dp 1831, y art. 2°, del s permanentes; la Provincia de Buenos Aires, por los abusos inauditos de su crédito piblico, ha dado no i 0 de los pueblos del lena sus déficit “"Venida hoy a manos de la Confederacién woa gran parte de Iq renta pliblica que daba al tesoro local de Buenos Aires la posibilidad de emplear su crédito con tal profusién, no tardaré mucho ef gobierno general en disponer de la misma apfitud:“La Constitucién argentina tomprende en el reourso del erédito nacional los empréstitos puede endeudar a la’ Fer tos elo son aodfeiiones del cmprito préstamo, que es el medio 'y comin de poner en ejercicio la confianza que inspira el Estado para Jos fondos ajenos, que el pablico nacional o extranjero pone a si disposicién bajo diversas condiciones. "Las formas mds conocidas|y ordinarias del empréstito de fondos hecho a Ja Nacién son 1°, Empréstito propiainente| dicho. 2°. Fondos piiblices con interés. 3°. Fondos piiblicos sin interés: ” 4°, Deuda consolidada. 5°. Denda no consolidada,, 6°, Denda flotante, o billetes de oficinas del Tesoro por contribuciones anticipadas. 7°. Papel moneda...."(4). ‘Sin embargo, a pesar de la Haxidad del texto constitucional y de las ilsstradas én financiera y de los sistemas de control del sector , 4002), en su art. 56, 2° parrafo, define al crédito piblico 1 Estado de endeudarse con el objeto de captar medios deap0C0 en esos casos puede el Estado Nacional establecer moratorias unilaterales sin contr con el acuerdo de los préstamos son aplicable, jursdiccién y forma de pago (5). vers tra clasficaci6i es agrupar a los empréstitos en b) volunt i cabalmente grandes empréstitos de un modo colectivo, por asoci anénimas de infinitos EDclonstn qu hacen entegs pana is casles i por los directores del empréstito, pare levhtar los frndos _>"Nunea se entregan al contado las grandes sumas ofrecidas|en préstamo. Se estipulan tazos para ello. A medida que el gobierno recibe las entreyas por el orden de los plazosestipulados, va entregando tialos o documentos de obligacién al prestamist, que cambio del dinero que necesita para efectuat las entregas ulteriorés, quedéndolé ex beneficio la diferencia entre el premio convenido con el gobiemo y el piecio cortiente de dichos titulos en of Lo que hizo con el producto de los'efectos o titulos obtenidos por la primera, hacd con los de la sogunda, ¥ asi sucesivaiiente hasta realizar eer el gobiemo que toma prestado, para infundir esa s de obligacién? 7E1 gobierno de la Confederacién Elart. 69 ine. 4° del Proyecto \de Constitucién para las Provincias Unidas, elaborado por ti fa. que el Congreso "...contrae deudas nacionales, reglael‘pago dé las cxistentes, designando fondos alefecto, y decreta ¢m " , explicando ¢l autor que esto supone para el Gobierno federal el poder dé-dadeudarse en nombre de Ja Confederacién, 0 lo que es lo mismo, de contraer denda, de levantar empréstitos a su ‘nombre, suponiendo la posibilidad y.Ia existencia de un créditp nacional. ‘También Mariano Fragueizo, quien era Ministro de Hacienda de 1a Confedéracién al fiempo de sancionarse la Constitucién Nacional, sostuvo en su libro "Cuestiones Argentinas (1852) la necesidad de réconocer la denda ‘antes de sancionarse la Constitucién, en resguardo del erédito piblioo. TL Las competecisconstinsionaes en meoria de duds: “BY término "arreglar” aparece en otros'incisos del mismo art!:7 de la Constitucién Nacional, coro Jos ines.'14 y 15 que, a su tumo, establecen que “art. 75 Corresponde al Congreso:...14. Amregiar ¥ establecer los comeos A nacié: remonta en cuanto a Jos Azroyos que remitfa a tin "C Fomor” yl art 1 Sein VI dra Conca del rote al valor Ge los eadton misineSaneio a Conte le habia conferido laca Sees ere crm el Compre Neco ty fo la igus Bo Cade Pellegr quien concayo ela ecnperacin del pais, serbien pr su pericia el noted "ylot de oomenta™ i " ssordando posponer los pagos hasta finals del decenio; anreglar el pago de la denda y no al Poder Bjecutivo ni al m Relaciones Exteriores. Agrega que es hora de que el Cor “atreglar" el pago de la denda exterior y que, al hacerlo, nivel axiolégico que la Constitucién le discieme (17). En tanito que Vanossi relativiza el alcance del térmsino alQ9). ¥ en buena medida tal|reduridancia surge -decimos nosotros- porque el momento en que Se hace operativa la aprobacién de una negociacién de deuda rio pnede ser otro que el momento dela aprobjcién presupucstaria (art. 75 in. 8%, Constitacién Nacisnal). te de la mayor cantidad de contactos que se realizan en la nentaci6n en cuanto a que las atribuciones en materia autores como Sabsdy ¥ Onaindia y el propio Vanossi ya habian puesto de Algunos manifiesto las dificultades d¢ orden prictico que implicaba el tratamiento o "arreglo” de Ja denda externa por parte del Congreso en su totalidad; para el segundo de los autores nombrados, se trataria de relaciones extetiores, en tantp que el Congreso interviene al aprobar el presupuest,erie yep legal ig dl ie. lat 75a Coin ‘Nacional (22). - En opinién del autor que venimos citando, nio debe in ni suponérse la Aegnciasones do paz (at 75 ine 25, Consiiuion 2 Gansta Nac) en xo cel Conger encargado de efectuar la conversién (Fallos 104:355). IV. Practica legislativa y legislacién delegada Los preveptos constitucionales se acataron con. Asimismo, la ley 79, del 16 de noviembre de 1863 que Crédito Publico Nacional (Adla, 1852-1880, 424). ~ A partir de la déceida de 1970 se fue extendiendo una préctiga por la cual el Poder Ejecutivo aprobaba por simple decreto, empréstitos de Ia d i ciertas jones legislativas o autorizaciones|contenidas, ya sea: a) en la Carta Orgénica del Banco Central de la Repiblica Argenting: b) en la Ley de ‘una ley sancionada con canécter previo a le negociacién que|ast lo hubiera establecido. La cusstién en andlisis, debe por ende también remontarse af art. 48 de la ley 16,432 (Adia, XVIL-A, 136), a partir de la cual se interpreté que el Poder Legislativo habiaconferido al Ejecutivo wn prestataria o garanté de la: garantias por parte del ‘Nacional se hallarin autorizadas expresamente por el ‘Congreso de la Nacién en [a ley de presupuesto del ejercicio fiscal respectivo'o en tna ley especial (arts, 60, 62 9/64, ley 24.156). : préstamos que se celebrei con organismos inancieros de crédito de Jos que la Nacién es parte -vgr. astruccién y Fomento y Banco Interamericano de de reestructuracién (vgr. Club de Paris) 9 tefinanciaciones de deuda {ver. Plan Brady) (27). ndl y siendo que es a este dltimo a quien competen las negociaciones en el ambitd internacional. En todo caso es eni el ambito de la ia y el ejercicio de la misma, correspondiendo 28): mente coneluir que si la Convencién Nacional Reformadora de pone Ias fianciones atinentes a las operaciones de crédito extemo fc de Gabiniete de Ministros, las hubiera énumerado entre las que se ubican en el nuevo art. 100|de la Constitucién Nacional, cosa que no ha ocurrido (29),ese plazo operd por tica vez no puede prorrogarée por ‘transitoria, cuya validez se extinguid con el: ‘cumplinicnto, Sin embargo, hay autores que entienden posible jstificar la Ejecutivo en orden al art. 76 de la Constitucién Nacional denda, cuando’se.esté en sifuaciones encuadradas dentro de la emergencia econémica @D. La problematica de por si compleja de la materia que “el novo at. 124 de a Consivion Nacional queen parte incompatibles Nan” Ge bec nlc de la Nain; con eqeocimiento del Congreso ‘Nacional...." (la bastardilla es nuestra). ). Distintos promunciado en ese sentido, como el denominado "Pacto de gestiones y acuerdos en el orden intemacional para satis cuyos objetivos se enuncia:"..Quinto: reconocer el derecho {ie las provincias a realizar = locales, Si lesionar les aibaciones que en materia de politica Estado Nacional." Ya bien suiala Stoiyon ais "Coméniaros" qi "Si cadal para acer trataos ¢ alianzas con un Estado evtranicro, fl subversiva de los intereses confiados al gobierno nacional. Estadio contrajese compromisos extrafios a los intereses de paz de la Unién suftiria, y en los tiempos de guerra o de misma de la Unién podria ser comprometida..."(32). atutorizaciOn. Dicha ley deberia atender, asimismo, y con. publicidad dc los tratados que se firmen (33). V:EI "default" y Ia reestructuracién de la deuda externa Durante fa década de los '70 se produjo un importiinte endeudamiento de los pafses con acreedores del exterior, por oposicién década anterior que eran facilitados por el. FMI. Durante: créditos se encauzaron a través de bancos comerciales en losLa respuesta a ta itnacion fu tema "in ie” psp set de t a Baker, cuya propuesta consistia en que los bancos . paises deudores debfan ea cumplir con politicas de desregulacién, ‘rivetiaacin, bre comercial y ansteridad fiscal a ser monitoreadas por el FMI. El "Plan Baker" siguié idéntica suerte que los procesos de refinanciacién llevados adelante por los bancos coméreiales afios ards; los desembolsos por parte de estos ‘hmos no mviron lugar en totaida, los puses deudoresllevaban pésademente las reformas comprometidas, y Ip que es peor, su situacién écondmica y social empeordEn relacién con la reestructuracién de la denda durante la ethpa del "Plan Brady” fue sancionada la Ley 24.156 de Administracién Financiera de Jos Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional que entré en vigencia en 1993. El art: 56-de esa ley reitera el principio’ constitucional, general de gobierno y al plan de inversiones". spose) sone ees tio de Economia debia. reestructurarla en. los términos del art. 65 de la Ley 24.156. El Congreso Nacional, ejerciendo sus facultades cons . Tnediates el rt dels Ley 25705 (e presupucste pare 62) antoriz6 al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de gestiones Gite tao percaiucat os paged los besos dein piblica.(Ato Stat 0 do rac jude yp isms, Jos tribunales de un Estado spbera: ipedidos de juzgar la validez de los actospor ejemplo, la prictica de adquitir titalos de deuda’ inicir acciones judiciales tendientes a perseguir su cobro, tribunales estadounidenses en el caso "Elliot Associates" Subyace en el fondo de esta cuesti6n Ja letra del art. 116 ‘a tribuales extranjeros, quie no se debe conceder sino en tasos excepcionales. En definitiva, la cnestién podria reducirse a la clisica di "jure imperii" y actos “iure gestions", diferenciando actia en séntido propio como poder piiblico - en cuyo jutisdiccién debe interpretarse de manera limitada- de Constitucién reformada que sefiala que tales tratados leyes y, por ende, se encuentran sujetos al principio de Nacional) y son pss dt Imada "contol de Jueves de la Nacién. La cuestién tiene sus bemoies en aquellos casos en que se huscribi6 voluntariamente la aahesién a ebine del CIADI,siendo que el égimen de cabe formularse es si tal adhesion supone ia renuncia al Constitucin Nacional. En tal sentido, el convenio suscripto con Francia el 3 de ji ‘6H. (Bacar) fina. La pregunta que piblico-que surge dela jp las reglas de UNCITRAL (Buscai i ide reserva (art. 19, Constitucién Nacional) el pri \ igualdad (arts. 15, 16, 75 inc.|2 "cone, Consitacién Nacional), el carécer no absouto | de los derechos y la pauta de ta iidad para su reglamentacién (art8. 14, 28, 99 inc. acignal) y el debido proceso legal (art. 18 Constitucién i 1a Constitucién Nacional por medio de leyes (las, indose.el procedimiento de reforma constitucional previsto'en el art: 30 y, a 1a vpz, quedarfa subvertida la pirdmide juridica nacional desde ‘el momento en que el tratadg supra-legal pero infra-constitucional prevaleceria sobre la Constitucién, violentéadose ¢1 orden juridico establecido en el art. 31 de la Constitucién el art, 75 inc: 22 (40). . 4 algunos de estos convenios establecen fueros de privilegio seriamente $1 principio constitucional de igualdad ante la ley (art. 16, jlegios que establecen tals tratados deberian extenderse 'y propugnaba que las controversias relativas a reclamos ‘Estados receptores de la inversién debian resolverse ‘exclusivamente de acuerdo 4 las leyes del pafs receptor y por sus tribunales (42). a con gran fervor en su momento por la mayoria de los, lel objeto de restringir el derecho de Jos extranjeros a dtica en disputas con el pais receptor de la inversion. Ya Luis Marfa Drago habia acufiado también con sa nombre Ia llamada “Doctrina Drago" ‘contra el cobro compulsive He la denda piblica a los estados soberanos.cién politics, como bien Io jon Europea consolidada aniento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de la OEA por el miecanisnjo de ia "opinién consultiva", la adopcién y concertacién de Comunes en el ambit del MERCOSUR, las propuestas de formiacién de un general de gastos y ecord 2 quel presupuets presenta distinias facets, entro Jas qué cabe puntualizar su|cardcter de programa de gobierno o de obra politica, asi Como su fincién de garante'de la unidad del Estado, su contribucién a conformar la Conatinciin Nacional en efoma d 1994 gus cnendomey somo on pep cardinal para todo sistema. no s6lo se encuentra en los limites a los gastos'y en Ja verificacién de que en las autorizaciones para gastar as consagrados en la Constitucién Nacional (47). dinero ptblico gastado en otros objetos que no sean los omo objetos de la asociacién politica argentina, es dinero dle dsttae de 1, comete un crimicn, ya sca el gobicmo el cindadano cuando roba 0 defrauda Ie contebucién quepara la Confederacién se reduce a saber si ella es capaz de sus fondos piiblicos, y de gastar sumas menores ‘los intereses.o rentas rentas en Ia amortizacién de ee eterna ope los capitales de su denda”(49). Lessin que no debe ot del tiempo. Especial para La Ley: Derechos reservados (ley 11.723) que perdara a través (A)C*) Profesor Titular de Derecho Constitucional (UBA ¥ UB). Vicepresidente de la. Asociacién | 1 Argentina dé Derecho Constitucional. (DVILLEGAS, Histor B, "Curso de Finanzas, Derecho 2 ed, Depalmia, Buenos Aires, 1977; SPISSO, "Derecho 43 y sigtes., Ed. Depalma, Buenos Aires. y tributario", ional Tributaric @ MARIENHOFF, Miguel 8, "Tratado de Derecho Adntinistrativo", t, I, p. 677, Abeledo Perrot, Buenos Aires. @ ALBERDI, Juan Bautista, "Sistema Econémico y Rentistico de la Confederacién Argentina” ot "Organizacién de la Confederacién Argentit Cientifica y Literaria, Buenos Aires, pa”, tI, El Ateneo Libreria (4) ALBERDI, Juan Bautista; op. cit. cap. %, fDe los diveysos medios de ejereer el crédito piblico de la Confederacién", ps. 273/276. (6) EKMEKDIIAN, Miguel Ange, "Tssindo de Derecho Consituconal”, tLp. 293/294, Depatma. (©) GARCIA BELSUNCE, Horacio, "La inconstitucionalidad del ahorro forz0s0", LA LBY, 1989-D, 939. (2) EKMEKDIIAN, Miguel Angel, op. cit. p. 297. (8) ALBERDI, Juan Bautista, "Sistema Econémico y Argentina" en "Organizacién de la Confederacion la Confederacién para contraer empréstitos", ps. 276/278, | (9) ALBERDL, Juan Bautista, op. cit. ps. 278/279. de la Confederacién "tT, cap. XI "Aptitud de IEI Ateneo, Buenos Aires. (10) MASTRORILL, Carlos P., "Atribuciones dei Congrego en materia de denda extema", LA LEY, 1984-C, 831. (11) MONTES DE OCA, A., "Lecciones de Derecho Constitucional”, t. I, p. 291. (12) DE VEDIA, Agustin “Consttecin Argentina’, p. 247, Imprenta y Casa Eaditora de Coni Hemmanos, Buenos Aires, 1907. (13) DB VEDIA, Agustin, op. cit. p. 248. (14) DE VEDIA, Agustin, op. cit. p. 248