Nombre de la materia: Estado y Políticas Públicas.

Tema de la clase: Los actores y las redes en las

políticas públicas.

Objetivos:
- Comprender la relevancia de la participación de los actores en las políticas
públicas.
- Comprender las características de las redes de actores en el marco de las
políticas públicas.

- Conocer los elementos para confeccionar un mapa de actores para

analizar políticas públicas.
Introducción
Una política pública es el producto de la interacción que se produce entre
distintos actores que, con diferente poder, intentan orientar el proceso político
hacia sus propios intereses. Lejos está de la realidad aquella visión que le otorga
al Estado la omnipotente capacidad de establecer políticas públicas por sí solo.
En esta clase revisaremos las características, el comportamiento y las
capacidades de los actores que de una u otra manera se relacionan con las
políticas públicas.

1. La cuestión de los actores

Para reconocer a los actores en relación con las políticas públicas se los debe
reconocer como aquellos que cuentan con poder suficiente para intervenir en su
proceso. Sus objetivos están relacionados con aquello que pueden ganar o
perder (generalmente en forma relativa) en relación con una determinada política
pública en términos de recursos económicos, reputación social o política,
imagen, ventajas electorales, etc.

Así, pueden ser:

◼ Un actor individual. Por ejemplo: un Intendente, un líder sindical, un juez

o un periodista, etc.
◼ Un actor colectivo: Significa asumir la existencia de cohesión interna en
cuánto a los valores e intereses propios en cada organización que se
pueden expresar de forma unificada. Por ejemplo: el gobierno municipal,
un gremio, un movimiento social, un medio de comunicación, etc.

Entonces, como definición general podemos decir que:

… “los actores no son los agentes racionales postulados por la teoría económica.
Por el contrario, disponen de una ‘racionalidad limitada’, es decir que sus
objetivos no son claros, ni unívocos, ni explícitos” (Meny y Thoenig, 1992: 74).
Su comportamiento, en lugar de ser racional respecto de los objetivos, es
racional, por una parte, en relación con las oportunidades y, a través de éstas,
con el contexto que las define; y por otra parte, en relación con el
comportamiento de los demás actores (Crozier y Friedberg, 1990).

1.1. Tipologías

Una primera tipología permite presentarlos de la siguiente manera:

• Actores políticos: Se orientan a la búsqueda del poder a través del

consenso y legitimidad procurando ampliar su representación y alcanzar
el poder del Estado. Cuando se encuentran en el gobierno se convierten
en lo que se llamarán: decisores políticos.
• Actores burocráticos: Se trata de los integran la estructura estatal.
Abarca a la “tecnocracia” que ocupa lugares claves en el funcionamiento
del Estado, así como a los empleados de base. Su poder se sustenta en
su posición en la estructura burocrática y en la legitimidad legal formal.
• Actores con intereses específicos: Son aquellos afectados
directamente por la política pública en cuestión.
• Actores con intereses generales: Se trata de aquellos que se movilizan
por intereses generales en relación con algún valor o derecho que
procuran sostener o ampliar. Por ejemplo, el ecologismo, el pacifismo y el
feminismo.
• Expertos: Son reconocidos por su conocimiento sobre un tema en
particular que resulta relevante para una política pública específica.
Suelen provenir del ámbito académico y científico y actúan a través de su
opinión en la arena política, particularmente en los medios de
comunicación masiva. Suelen ser convocados para legitimar la posición y
los argumentos de los actores que tienen intereses en un determinado
problema o política en debate por lo que se suele encontrar a distintos
expertos opinar de forma contradictoria sobre un mismo tema, lo que
termina relativizando su opinión.

Los ejemplos más comunes nos remiten a economistas y juristas, aunque la

Pandemia del COVID-19 colocó a los médicos y científicos (no siempre
sanitaristas, virólogos o infectólogos) en el centro del debate sobre la política
sanitaria.
Otra clasificación que se puede presentar se organiza en torno al rol que
juegan los actores en relación con la política pública. Aquí se pueden distinguir:

• Los promotores: Es el que plantea el problema y logra introducirlo en la

agenda política. Puede ser un actor gubernamental (los decisores
políticos) o grupos de interés específicos que se ven afectados por un
problema o encuentran una oportunidad para plantear sus demandas.
• Los directores: El director es el que conduce el desarrollo de la política
pública. El responsable de la elaboración y la implementación. Es un actor
central que tiene que conocer y manejar la complejidad de la política y
hacer frente a las resistencias y dificultades que encontrará. Debe tener
capacidad para interactuar con los actores sociales involucrados y
manejarse en el entramado burocrático del estado. Se encuentra en el
grupo de los “decisores políticos”.
• Los aliados: Pueden ser tanto actores de interés específico como general
que acompañan la iniciativita de la política en cuestión. Los primeros son
aquellos que se verán beneficiados directamente por la política en
cuestión y los segundos los que la considerarán como un avance o aporte
a su mirada sobre el problema que aborda.
• Opositores: Los opositores pueden serlo al promotor, al director y/o a la
política. En otras palabras, por un lado, pude tratarse de una oposición
orientada al poder y la legitimidad encarada por actores del sistema
político que compiten por las preferencias del electorado con el gobierno
de turno. Por otro, de actores que son o se sienten perjudicados o
ignorados por la política en cuestión de manera directa o indirecta.
• Guardianes: Son aquellos que tienen el control del acceso de los
problemas públicos a la agenda institucional. Tiene la capacidad de
bloquear el proceso de la política pública o, al menos, de resignificarla y/o
orientarla en determinado sentido.

El ejemplo más clásico son los medios de comunicación, aunque para Argentina
se pueden señalar casos como el de la iglesia católica que durante mucho tiempo
pudo impedir el tratamiento de la legalización del aborto o la movilización social
que en dos momentos muy distintos evitó en Esquel y la Provincia de Mendoza
el desarrollo de la minería a cielo abierto.
1.2. Los recursos de los actores

Los actores cuentan con diferentes recursos para poner en relación con sus
objetivos. De esta manera se pueden señalar:

1.2.1 La legalidad y la coerción:

La legalidad: Se trata de la capacidad de imponer normas legales que son de

cumplimiento obligatorio por el resto de la sociedad o los actores afectados. Es
una capacidad exclusiva del Estado en sus tres niveles. Se trata de normas que
pueden estar orientadas a prohibir, regular o fomentar ciertas actividades. Por
ejemplo: Prohibir el consumo de ciertas sustancias, la circulación de ciertos
vehículos en determinados días y horarios, etc. Regular las relaciones laborales
o el comercio internacional. Fomentar el desarrollo de una determinada actividad
económica.

La coerción: El monopolio legal de la fuerza es una atribución del Estado que

posee la legalidad y los instrumentos para aplicarla. No se trata exclusivamente
del uso de las fuerzas de seguridad, sino que incluye, por ejemplo, la habilitación
y cierre de establecimientos industriales o comerciales, la apertura o cierre de
fronteras para a los extranjeros, etc.

Sin embargo, esta atribución puede ser puesta en disputa. Se pueden encontrar
casos en los que se utiliza la fuerza para alcanzar el poder del Estado, como es
el caso de movimientos insurreccionales que utilizar la guerrilla como
instrumento político. Pero, también se pueden mencionar situaciones en las que
los actores utilizan la fuerza para instalar sus reclamos, sin buscar el control del
Estado. Argentina ha sido prolifera en este tipo de acciones entre las que se
destacan los llamados “piquetes” que se establecen en rutas o calles impidiendo
el tránsito libre de los ciudadanos. Este instrumento que claramente desafía al
estado ha sido utilizado por distintos movimientos sociales, particularmente los
de desocupados, y por la burguesía agraria en la llamada “crisis del campo de
2008”.
1.2.2 La legitimidad

Si la legalidad y su capacidad de coerción se encuentran en la esfera del derecho

y el Estado, la legitimidad lo hace en el mundo social y está orientada a la
obtención de consenso. La arena política en la que se desenvuelve es el debate
público y las armas para esgrimir es la de los argumentos y el escenario son
los grandes medios de comunicación y más recientemente y cada vez con mayor
relevancia las redes sociales de internet. Se orienta particularmente a generar
opinión pública en un determinado sentido. Por lo tanto, es subjetiva,
heterogénea y volátil, a la vez que se encuentra distribuida desigual y
heterogéneamente entre los actores.

Así, en primer lugar, se debe señalar que la legalidad y su capacidad de coerción

puede contar o no con la legitimidad social necesaria para su aplicación. Cuando
esto sucede estamos frente a una crisis de legitimidad que puede afectar a
algunas medidas o al conjunto del gobierno de turno.

La legitimidad de los actores como recurso se pone en juego en relación con las
políticas públicas que los afectan, tanto positiva como negativamente. Así,
identificamos dos elementos que se ponen en juego. En primer lugar, el
“prestigio” del actor en cuestión. Si se trata de actor individual pesarán su
conocimiento y trayectoria en el tema, así como su capacidad de comunicación.
Si es un actor colectivo lo harán, fundamentalmente, su tamaño, capacidad de
representación y comportamiento histórico. En segundo lugar, está la capacidad
de influencia. En el primer caso se obtiene a partir del acceso a los grandes
medios de comunicación (los expertos, particularmente). En el segundo a la
capacidad de organización y movilización, recursos económicos, liderazgo
interno y posición en la red de actores involucrados por la política en cuestión.

Estos recursos se movilizan para la obtención de los objetivos del actor en

relación con la política pública determinada.

1.2.3 Los recursos económicos:

El capital es sin duda uno de los principales recursos de peso entre los actores
de la sociedad capitalista. Si bien también se encuentra desigual y
heterogéneamente distribuido entre los actores, se lo haya más concentrado en
aquellos que pertenecen al sistema empresarial.

La movilización de estos recursos en relación con una política pública

determinada se orienta en dos grandes esferas:

• Orientados a influir en los argumentos el debate público: En primer

lugar, es importante reconocer que son los empresarios los propios
dueños de los grandes medios de comunicación que se ponen al servicio
de los objetivos de estos actores en la orientación que se le quiere dar a
una política determinada. Asimismo, los empresarios cuentan con
capacidad de invertir o no en pautas publicitarias en los medios de
comunicación para influir en su orientación con relación a una política
determinada.
• La inversión: El otro elemento relevante con el que cuentan los
empresarios es la capacidad de decidir invertir o no y hasta de
relocalizarse con relación a la orientación de una determinada política
pública. Este elemento es relevante para la economía en general y el
desarrollo económico en particular con lo que lo convierte en uno de los
principales recursos a ponderar en el reparto del poder en torno a una
política pública.

2. La arena de la política pública

Es el espacio en el cual se producen las relaciones entre los actores. Es donde
se establecen formal y efectivamente las interacciones. Se trata de un marco
delimitado y estructurado con mayor o menor formalidad que permite que los
actores se relacionen alrededor de un problema o política pública.

De esta manera se pueden encontrar arenas más técnicas donde predominen

los expertos. Por ejemplo, en temas económicos, de educación, salud, o
relaciones internacionales se convocarán a este tipo de actor para el debate
procurando cada sector hacer prevalecer sus argumentos.
También se hallan arenas de relación más político-institucionales donde son
los actores políticos los protagonistas. Se trata de temas vinculados al sistema
político. Por ejemplo, relacionados a procesos electorales o reformas políticas.

Otras arenas se abocan a temas más sociales por lo que tienden a poner en
relación a las organizaciones sociales con instituciones y actores de diferente
peso y orden. Por ejemplo, cuestiones como la pobreza o el medio ambiente
convocarán a una heterogénea participación de actores que procurarán orientar
las políticas públicas orientadas a su abordaje en el sentido de sus intereses o
preferencias.

3. Las redes
Un elemento central para comprender y analizar las políticas públicas es conocer
el diseño y funcionamiento de las redes de actores en las que se desenvuelven
en torno a la política en cuestión.

En este sentido, un concepto fundamental es el de policy networks o redes de

política pública. Se trata de un enfoque analítico que revela la existencia de estas
redes que son distintas para cada tema y política pública que articula su propia
rede de actores. En este sentido, el elemento clave es establecer cómo se
configuran, quiénes participan y de qué tipo de articulación se lleva a cabo.
Todos estos elementos influirán en el resultado de la política pública.

Diferentes tipos de redes:

Una primera perspectiva nos presenta dos tipos de redes:
• Las comunidades de políticas públicas: Se trata de redes que están
integradas en su gran mayoría por actores estatales, tanto de la
burocracia como de decisores políticos que se reúnen o interaccionan de
forma muy frecuente. Son redes bastante cerradas que se articulan
fundamentalmente en el momento de la ejecución interactuando de
acuerdo a cómo implementar la política en cuestión.
• Redes temáticas: Estas redes son más amplias y giran alrededor de un
tema concreto. Incorporan actores económicos, sociales, culturales, etc.
que con intereses específicos interactúan de una forma más fluctuante y
 en la que se encuentra un mayor desequilibrio entre los recursos que
controlan los distintos actores generando relaciones de poder desiguales.

Desde una mirada centrada en las formas se puede distinguir tres grandes
grupos:

Actor central: Se trata de aquellas que reconocen a un actor central que

generalmente es el Estado y el resto de los actores se relacionan directamente
con éste como epicentro.

Otro tipo de redes son aquellas que adquieren mayor complejidad en la

interacción puesto que los diversos actores mantienen relaciones entre ellos
para acabar influyendo directa o indirectamente a ese actor central, que
sigue siendo el Estado y, particularmente, al director. Dentro de estas se pueden
señalar las siguientes:

Policéntricas: Se establecen relaciones más o menos horizontales con distintos

tipos de poder para también relacionarse con el actor central.

e es e tipo po i tri s
Horizontales: Se trata de aquellas en las que todos los actores interactúan entre
sí. Se las encuentra más habitualmente alrededor de un problema que de una
política pública y se suelen generar distintas políticas producto de una situación
muy dinámica.

e es e tipo ori o t es

Conclusiones
En esta clase hemos abordado con mayor detenimiento el tema de los actores
para tratar de organizarlos y clasificarlos, así como para reconocer sus
movimientos y comportamientos. Estos elementos resultan esenciales para el
marco conceptual con el que se aborda la gestión de las políticas públicas.

Bibliografía citada en la clase

Crozier, M. y Friedberg, E. (1990). El actor y el sistema: las restricciones de la
acción colectiva. Alianza, México.
Mayntz, R. (2000) “Nuevos desafíos de la teoría de Governance”, en Rev.
Instituciones y Desarrollo Nro 7. Noviembre. Barcelona . (www.iigov.org/revista)
Meny, I. y Thoenig, J.-C. (1992) Las políticas públicas, Ariel, Barcelona. Primera
Parte: La teoría y Segunda parte: el Análisis.
Prats, J. (S/F) “Gobernar en tiempos de turbulencias”. Instituto Internacional de
Gobernabilidad de Catalunya. Colección de Papers. Paper Nro 19.
http://www.iigov.org/papers