Unidad 3

1 //Escenario
Escenario26
Lectura fundamental
Fundamental

El Pensamiento
Etapas de un plan
Administrativo
de comunicación
estratégica
Público en Colombia en el siglo XIX

Contenido

1 Introducción

2 Las reformas borbónicas

3 La formación del Estado nacional colombiano

4 Elementos de Ciencia Administrativa de Florentino González

Palabras clave:
Centralismo, federalismo, legislativo, ejecutivo, judicial, Florentino González.
1. Introducción
En este escenario, abordaremos los orígenes del pensamiento Administrativo público en Colombia,
haciendo énfasis en la propuesta de Florentino González, para lo cual es necesario primero
conocer el contexto nacional durante los siglos XVIII y XIX, momento histórico en el cual ocurrió la
transformación de la estructura colonial de Colombia, hacia la conformación de la República. Por lo
tanto, la primera parte de esta sesión se dedicará a la revisión de las reformas borbónicas, es decir
los cambios político- administrativos emitidos por la corona española para organizar el gobierno de
las colonias de ultramar, dentro de un contexto de crisis, producto de las guerras napoleónicas y la
difusión de las ideas de la Revolución Francesa y la Independencia Norteamericana.

En la segunda parte, se revisará el periodo de formación republicana de Colombia, caracterizado por

la confrontación ideológica acerca de la forma como debía organizarse y consolidar las instituciones
estatales después de lograr la independencia. Es en medio de este contexto particular en el cual se
desarrolló el pensamiento de Florentino González, quien fue un pensador de ideología liberal, que
buscó aplicar y ajustar los planteamientos de Bonnin en Francia, al contexto colombiano del siglo XIX.

2. Las reformas borbónicas

Las reformas borbónicas marcaron el último periodo del colonialismo español sobre los territorios
de América y constituyeron su última etapa. La colonización española inició en el siglo XV como
resultado de los viajes de exploración de Cristóbal Colón en búsqueda de nuevas rutas para el
comercio de mercancías con la India. En el proceso Colón se encontró con un nuevo continente,
América, desconocido, inexplorado y lleno de riquezas y oportunidades. A partir de allí, el reino
de Castilla y Aragón tomó el poder sobre la mayoría de los territorios del centro y sur América y
estableció sobre ellos unos vínculos de subordinación de carácter político y económico que duraron
más de tres siglos. El propósito de la corona española y los países europeos que establecieron colonias
en otros lugares del mundo, fue la explotación de dichos territorios para ponerlos al servicio de los
intereses, en especial de tipo económico de la metrópoli (Herrera, 2003).

Con la consolidación de los Estados nacionales en Europa, gracias al absolutismo, se robustecieron

los territorios y se implementó un poder único y centralizado, pero, adicionalmente, se consolidó
un nuevo modo de producción. El capitalismo naciente, que luchaba por derrotar por completo el
modelo feudal, se propuso en el caso de la metrópoli expandir su mercado hacia el exterior y mejorar
su nivel de riqueza interna. Para ello las colonias aportaban todo lo requerido para potenciar sus

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propósitos de crecimiento y bienestar. En este sentido, América se mantenía subordinada y sometida
mientras en Europa brillaban los desarrollos de la Ilustración y el capitalismo (Marchena, 1992).
Sin embargo, en comparación con el resto de Europa, en especial Francia e Inglaterra, la corona
española se encontraba rezagada debido a que las nuevas corrientes de pensamiento político y las
transformaciones económicas no habían tenido el mismo impacto en su territorio.

En el Estado español, prevalecían prácticas políticas pre-modernas y la economía se veía amenazada

por el rezago feudal y por los avances de otros países, en especial Inglaterra, derivados de la
industrialización, generación de nuevos mercados y rutas de intercambio diferentes. Esta situación
llevó a la casa de Borbón a concebir la necesidad de introducir cambios en las relaciones que tenía la
corona con sus colonias ultramarinas, con el fin de utilizar estas últimas como vehículo para lograr la
ventaja frente a otras metrópolis. Las reformas, se orientaron a la intervención de las tres dimensiones
que marcaban el conjunto de las relaciones entre la metrópoli y las colonias, lo económico, lo político
y lo administrativo (Herrera, 2003).

En relación con lo económico, España articuló medidas que combinaban el proteccionismo orientado
a proteger la economía de la metrópoli y el comercio con las colonias. De esta forma, se autorizaron
los comerciantes americanos para llevar materias primas hacia el territorio español y regresar con
mercancías europeas, en especial las producidas en la metrópoli (Marchena, 1992). El propósito era
incentivar la manufactura española a costa del desarrollo del territorio americano. Se trataba de un
libre comercio a medias, ya que estaba considerado solamente para la relación entre las colonias y
la metrópoli, no para el comercio con otros países europeos. Por su parte, España estaba dispuesta
solamente a exportar manufacturas a otros países europeos, pero no a importar mercancías, en tanto
generaban competencia para sus productos internos (Garriga, 2002).

Las reformas también buscaron fortalecer la actividad minera, con el fin de aumentar la extracción
de metales preciosos, como oro y plata. Para ello, se introdujeron nuevas tecnologías funcionales a la
explotación y se dieron incentivos a los trabajadores de las minas. Esto condujo a que en la práctica la
corona terminara cediendo algo de autonomía al gremio de mineros (Garriga, 2002).

En materia política, las reformas buscaron revertir algunas decisiones tomadas por la casa de los
Habsburgo que gobernó antes de los borbones, la cuales implicaron particularmente la entrega de poder
a ciertos segmentos que lo ejercían en las colonias. Los Borbón consideraban que estos espacios de
autonomía representaban una amenaza para el imperio, en tanto le quitaban protagonismo y capacidad
de decisión sobre las colonias. Por lo anterior, las reformas borbónicas se orientaron a debilitar o incluso
eliminar a cualquier individuo u organización que rivalizara con el poder real. Entre los poderes que
amenazaban la soberanía del poder monárquico y que gozaban de importantes privilegios estaban los
criollos, o hijos de españoles nacidos en territorio americano, la iglesia e incluso el virrey.

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Entre las medidas más importantes la corona limitó la participación de los criollos –hijos de españoles
nacidos en las colonias- en cargos públicos, los cuales serían ocupados exclusivamente en adelante por
españoles llegados de la metrópoli. En cuanto a la iglesia, su poder se había acumulado durante décadas,
en especial por su capacidad de control de conciencia sobre las poblaciones y porque el mismo Estado le
había cedido funciones trascendentales frente a la sociedad. Con las reformas se prohibió la creación de
nuevos conventos en el territorio americano, se les prohibió la recepción de nuevos noviciados y ya no
podían realizar la redacción de testamentos, entre otras. Se le redujo el poder al virrey, quien asumiría en
adelante la autoridad política y militar, mediante la creación de un cargo administrativo, el regente. Este
sería el responsable de administrar la justicia y la hacienda pública. Adicional a lo anterior, la corona le
prestó atención a las fuerzas militares mediante la organización de milicias, en las que incluyó soldados de
origen español y americano, incluyendo mestizos (Marchena, 1992).

En materia administrativa, se organizó una burocracia profesional que incluyó desde los cargos de nivel
más bajos hasta los de más alto nivel, en los que solo se admitían funcionarios de origen español. Con la
creación del regente, se logró independizar la función fiscal y el manejo de los recursos de la intervención
del virrey. Adicionalmente, se reorganizó la hacienda pública, en parte mediante una reforma en
materia tributaria, que implicó entre otras medidas, la reestructuración del tribunal de cuentas y el
fortalecimiento del control y el recaudo de los impuestos. Se gravaron con la alcabala nuevos bienes que
antes no se encontraban gravados y se decidió administrar directamente por parte del Estado estancos y
monopolios que antes no lo estaban, como el tabaco y el aguardiente (Herrera, 2003).

Estas reformas, estaban orientadas a resolver los problemas y necesidades de la corona española en
diferentes frentes que cuestionaban su poder. No obstante, estas reformas generaron malestar social,
en especial dentro de los criollos, quienes al ver amenazada su posición y privilegios, lideraron luchas
de independencia y condujeron a la conformación de las repúblicas.

¿Sabía qué...?
La alcabala fue el impuesto real más importante durante la colonia.
Consistía en el cobro de entre el 5% y 10% sobre el valor de venta o
permuta de todo tipo de bienes comercializables, ya fueran muebles,
inmuebles, ganado e incluso esclavos.
Aunque algunos bienes como los libros se encontraban exentos de este impuesto.

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3. La formación del Estado nacional colombiano
Como resultado de las reformas borbónicas y la amenaza napoleónica sobre las monarquías en la
península ibérica, al finalizar la primera década del siglo XIX se presentó una oportunidad histórica
que señaló el comienzo de las independencias de las colonias en América; los criollos que habían
sido relegados de la administración y habían perdido muchos de sus beneficios, se organizaron
para desconocer el poder de las autoridades designadas desde España y conformaron juntas de
gobierno, compuestas por ellos. Los eventos, que tuvieron lugar en 1810 en el territorio colombiano,
comenzaron en Valledupar, luego se extendieron a Santiago de Cali, Pamplona y Socorro y finalizaron
el 20 de julio en Santa Fe con el arresto del virrey y la conformación de una nueva junta de gobierno.

Se ha indicado que el Estado es la forma prevaleciente del ejercicio de poder político en la época
contemporánea. No obstante, ha sido objeto de distintas trasformaciones a lo largo de su historia. En un
primer momento se presenta absolutista, para posteriormente adoptar las formas republicanas y de derecho
durante su consolidación en los siglos XVIII y XIX. Sin embargo, deben apuntarse algunas diferencias
importantes entre la consolidación de los Estados nacionales en Europa y América (Valencia, 1987).

Los Estados europeos son el resultado jurídico y político de una mezcla de relaciones de parentesco
y de producción, tradiciones lingüísticas y culturales, creencias políticas y religiosas y otros valores,
lograda durante varios siglos de interacción y que produjo dentro comunidades auto reconocidas
como nación. Con lo cual la consolidación de los Estados europeos puede entenderse como un
subproducto de un lento y prolongado desarrollo histórico (Valencia, 1987). Situación diferente se
presenta en América latina, donde no alcanzan a desarrollarse procesos históricos de formación
de identidad nacional y, como resultado de un cambio político súbito y violento -como fueron los
procesos de independencia-, se generan Estados dentro de sociedades altamente heterogéneas y
jerarquizadas (Valencia, 1987). Con lo cual, se debe aceptar que en Europa existían naciones antes
que Estados, mientras que en América, la nación debía extraerse del Estado mismo y, de tal manera,
en América latina se hizo imperativo importar las formas europeas y norteamericanas de gobierno
y administración, para generar Estados que estuvieran en capacidad de proporcionar unidad, orden
político y estabilidad legal, pues se consideraba que solo cuando los aparatajes institucionales estatales
estuvieran en funcionamiento, sería posible generar integración cultural, territorial y económica
dentro de los nacientes Estados (Valencia, 1987).

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No obstante, la importación de modelos de organización y gobierno no se podía efectuar de
manera automática y, adicionalmente, no existían acuerdos respecto del tipo de Estado que debía
implementarse en los territorios recién liberados. Dentro del espectro político de la época se
encontraban distintas opciones político administrativas, que generaron profundas discrepancias
dentro de los cuerpos dirigenciales que promovieron los procesos de independencia; las cuales
frecuentemente solo podían ser resueltas por vía militar.

Bajo esta perspectiva, la formación del Estado nacional en Colombia se ve atravesada por una
sucesión de constituciones políticas y guerras civiles que tenían por objeto imponer a la fuerza un
proyecto de Estado; “Cada una de las constituciones del siglo XIX fue la consecuencia de una guerra
y la causa de otra, cada una de las reformas del siglo XX ha sido la consecuencia de un conflicto
y la causa de otro” (Valencia, 1987). De esta manera, se logran identificar la expedición de 15
constituciones nacionales durante el siglo XIX en Colombia:

1. Dos constituciones expedidas durante el periodo de independencia (1810)

2. Cinco durante el proyecto bolivariano de la Gran Colombia (1819, 1821, 1828 y 1830)

3. Cuatro durante la Nueva Granada (1831, 1832, 1843 y 1853)

4. Tres durante el periodo federalista (1858, 1861 y1863)

5. Una durante la Regeneración (1886).

Como se puede notar, la formación nacional debe entenderse como un periodo de confrontación política
y militar por la estabilización de proyectos de Estado. Una de las mayores divergencias que se presentó
durante este momento histórico fue la definición del carácter centralista o federalista que debía adoptar
el país. Algunos eran partidarios de constituir un Estado centralista, que se manejara desde Santa Fe
(Bogotá), ya que esto permitía controlar de manera más eficiente la heterogeneidad presente dentro del
extenso territorio liberado y era militarmente estratégico en aras de enfrentar una reconquista.

Por su parte, había un grupo numeroso partidario de establecer un modelo que le diera autonomía a una
división de territorio denominada provincias. Esta segunda alternativa, implicaba la conformación de un Estado
de tipo federal, similar al que se había constituido hacía poco más de 30 años en los Estados Unidos.

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 ¿Sabía qué...?
Una vez lograda la independencia, Simón Bolívar, primer presidente de la
República, decidió que el país debía organizarse como Estado unitario centralizado.
Desde su perspectiva, el modelo centralista era la forma que habíamos
heredado de la época colonial, por lo tanto no era posible intentar una
organización Federal en la medida que las bases institucionales requeridas
para el mismo no estaban dadas.
Adicionalmente, tenía como objetivo fundar una gran república
disciplinada teniendo como referente el modelo de la república romana.

Las características del modelo centralizado evidenciaron grandes ventajas, en especial para los
modelos autoritarios, ya que es un modelo que nace con el Estado absolutista. Este modelo, que
fue adaptado posteriormente en Francia con el nacimiento del Estado de Derecho, permitió la
organización del Estado donde las funciones más importantes se ubicaron en el nivel central. Esto
implicó que las funciones constitucional, legislativa, judicial y administrativa eran asumidas por
autoridades ubicadas en órganos de carácter nacional. En este sentido, este tipo de Estados tienen
una sola Constitución que rige para todo el territorio, tal como sucede en la actualidad en Colombia.
El segundo aspecto de este tipo de Estado es que, al igual que existe una sola Constitución, las leyes
también son de carácter nacional.

En un Estado centralista, las leyes son expedidas por un solo órgano legislativo de carácter nacional. Y
en este sentido, las asambleas y los concejos distritales y municipales tienen un carácter de vigilancia
y reglamentación, con lo que sus funciones serían netamente de naturaleza administrativa. Respecto
de la función judicial, también tendría un carácter nacional y, en este sentido, todas las autoridades y
órganos son nacionales, aunque hagan presencia en los territorios.

Por su parte, la función administrativa o ejecutiva, responsable de poner en práctica y desarrollar la

constitución y las leyes, tendría la función de tomar las decisiones, y administrar los recursos que
le corresponde al Estado, los cuales se orientan a garantizar la provisión de los bienes y servicios
públicos. Cuando esta función solo se maneja desde la capital, sin que se le entregue ninguna
participación a las entidades territoriales, se dice que se trata de un Estado Unitario Centralizado.
Pero cuando desde el nivel nacional se trasladan recursos, funciones y capacidad para tomar
decisiones hacia las entidades territoriales, se configura un Estado Unitario Descentralizado.

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Dado lo anterior, la descentralización territorial es un fenómeno que solo se presenta en la Rama
Ejecutiva del poder público y no implica ninguna de las otras funciones del Estado, la legislativa, la
constitucional y la judicial, las cuales siguen teniendo un carácter centralizado. La razón por la cual
históricamente se entendía que el modelo de Estado Unitario era asimilable a un Estado Centralizado, es
que hasta el momento no se había conocido la alternativa de la Descentralización Territorial tal como la
conocemos en la actualidad. De hecho, el otorgar algún tipo de poder a los territorios solo se identificaba
dentro de la lógica Federal. Este modelo, va más allá de la descentralización territorial, en un Estado
unitario, que implica que la función ejecutiva también pueda ser asumida por las entidades territoriales.

En un Estado Federal, todas las funciones del Estado, la constitucional, la legislativa, la judicial y la
administrativa, están distribuidas tanto en el nivel central y local, dando gran nivel de autonomía
política a territorios organizados al interior del Estado nacional. Como el Estado que dio nacimiento a
este modelo fueron los Estados Unidos de América, es necesario tomar en cuenta que la organización
territorial no es la misma cuando se compara a los EUA con un Estado Unitario como Colombia.
En lugar de tener departamentos, los EUA cuentan con Estados Miembros, que en la actualidad
suman 50, los cuales se pueden subdividir internamente en las entidades territoriales que cada uno
establezca. En este sentido, cuando se dice que la función constitucional que se refiere a la capacidad
para expedir una constitución le pertenece tanto al nivel central como a los territorios, se está
haciendo referencia al hecho que en los EUA existe una constitución general o Federal y cada uno de
los Estados miembros también puede expedir su propia constitución. En la práctica, se espera que los
ámbitos de los que tratan las constituciones de los dos niveles sean distintos y complementario, con el
fin de no entrar en conflicto al regular de manera distinta los mismos ámbitos.

En complemento con la función constitucional, los órganos legislativos nacionales y federales,

pueden expedir leyes. Esto implica que, existe un parlamento nacional y además cada estado tiene su
propio órgano legislativo, responsable de expedir las leyes que sirven para materializar los preceptos
establecidos en la Constitución estatal. En cuanto a la función judicial sucede lo mismo, existe un
conjunto de autoridades y tribunales que son de carácter federal y cada Estado a su vez puede
constituir su propio conjunto de autoridades y tribunales. Finalmente, la función administrativa, se
distribuye entre los diferentes niveles del Estado, ya que esta es la función que permite la ejecución
de las decisiones que se toman en cada uno de los territorios.

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 ¿Sabía qué...?
Francisco de Paula Santander representó la reacción política al estado
propuesto por Bolívar.
Su proyecto de nación era nacionalista y federalista, menos autoritario en
términos de libertades económicas y civiles y no compartía la idea una la
patria grande que incluyera a Ecuador y Venezuela.

Además de la lucha entre partidarios del federalismo o el centralismo que se presentaron durante
la patria boba (1810-1815), la guerra civil entre centralistas y federalistas de 1849, el inicio de la
republica liberal en 1851 y la regeneración en 1886, durante el periodo de formación nacional
también se presentaron discrepancias políticas y militares respecto del manejo de la economía y
la confesionalidad del Estado y las libertades civiles. Respecto de la economía, se formaron dos
bandos contrarios. Uno era defensor del modelo liberal clásico, tal como el que era propuesto
por los economistas clásicos, basado en el aprovechamiento y exportación de materias primas, la
competencia y el libre mercado. Del otro lado se encontraban los gremios de artesanos y la naciente
industria, quienes buscaron el establecimiento de medidas proteccionistas, siendo necesario
implementar aranceles de importación y políticas para la conformación y defensa de un mercado
nacional interno.

Por su parte, la relación iglesia - Estado, también fue causa de alteraciones políticas, sociales y
militares durante el siglo XIX. Algunas de las guerras civiles que se presentaron durante este periodo
tuvieron como fuente el rechazo al carácter confesional del Estado por parte de los sectores liberales
y la eliminación de los beneficios y funciones públicas que se le habían conferido a la iglesia católica
durante la colonia. Así, encontramos la llamada guerra de los supremos en 1839 y 1842, que tuvo
como detonante el cierre de varios conventos por decreto oficial y la guerra de las escuelas en 1876,
en la cual sectores conservadores y clericales se levantaron en contra del gobierno que pretendía
imponer la educación pública obligatoria y laica.

Por último, la abolición de la esclavitud también suscitó conflictos y una guerra civil en 1851, que
enfrentó el gobierno liberal de José Hilario López contra un bando conformado por terratenientes
esclavistas liderado por Mariano Ospina Rodríguez.

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4. Elementos de Ciencia Administrativa de Florentino González
¿Quién fue Florentino Gonzales?

Florentino González (1805-1874) puede considerarse como el teórico colombiano más importante
en materia de pensamiento Administrativo público durante el siglo XIX. Su propuesta administrativa lo
ubica ideológicamente dentro de la tendencia liberal, siendo partidario de entregar mayores garantías,
tanto a la sociedad como a la economía en términos de derechos y libertades, aplicar la democracia
representativa y separar iglesia y Estado (Morales, 1991). Este tipo de posiciones acercaron a Florentino
con Fráncico de Paula Santander y lo colocaron en un bando contrario al del libertador Simón Bolívar.

A lo largo de su vida, Florentino desempeñó diversas actividades, fue periodista, profesor universitario
y traductor de libros al castellano desde el inglés y el francés. No obstante, la faceta más destacada
de su carrera se desarrolló al ocupar distintos cargos en el Estado; fue diputado de la cámara de
representantes, gobernador encargado de Cundinamarca, procurador general de la nación y secretario
de hacienda e interior y relaciones exteriores, durante el gobierno de Tomás Cipriano de Mosquera y
participó de la redacción de las constituciones nacionales durante el periodo federalista (Morales, 1991).

¿Sabía qué...?
Florentino instigó en favor de realización de la llamada “conspiración
septembrina” de 1828, que fue un atentado fallido en contra de Simón Bolívar.
A raíz de este hecho, Francisco de Paula Santander fue condenado a
destierro, Florentino fue encarcelado, y muchos otros que se encontraron
culpables fueron condenados a muerte.
Tras de la muerte de Simón Bolívar, en 1830 y con la disolución de la
Gran Colombia, tanto Florentino González como Santander regresaron a
Colombia y se involucraron nuevamente con la vida política del país.

La propuesta administrativa de Florentino González

La propuesta administrativa de Florentino es desarrollada en el texto Elementos de ciencia

administrativa publicado en 1840, el cual se compone de cuatro libros. En el primero, trabaja las
nociones e ideas generales sobre la ciencia de la administración; posteriormente, en los libros

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dos y tres, se encarga de desarrollar conceptualmente la Administración Pública nacional y la
Administración Pública municipal, respectivamente, para, finalmente, en el capítulo cuatro, identificar
modos de evitar la colisión entre los actos de las distintas autoridades e impedir sus abusos.

Omar Guerrero (1994) ha señalado a Florentino González como el padre de la ciencia de la

administración en Iberoamérica, e identifica como una de sus fuentes teóricas principales el
pensamiento de Charles Jean Bonnin. Para entender los planteamientos de Florentino, se debe
partir por considerar a los individuos como miembros de una comunidad política, dentro de la cual
se relacionan distintos tipos de negocios e intereses. Algunos de estos involucran y relacionan pocos
individuos y se rigen por la utilidad individual o la moral. No obstante, también se encuentran intereses
y negocios que vinculan a la totalidad de los individuos, estos se denominan asuntos públicos e implican
acciones que garanticen el mantenimiento de la comunidad, tales como la seguridad de la población o la
construcción y financiación de obras y servicios sociales, los cuales, por su dimensión o requerimientos,
no pueden ser afrontados por el individuo particular y requieren la intervención de autoridades públicas.

Bajo esta consideración y siguiendo los planteamientos de Bonnin, Florentino considera la ciencia
de la administración como una disciplina que tiene por objetivo develar los principios que rigen los
asuntos públicos o de índole social y determinar el rumbo y acciones de las autoridades públicas
(Guerrero, 1994), que deben entenderse como funcionarios y agentes que establecen y ejecutan
las formas en las que se debe actuar o intervenir los asuntos públicos. No obstante, para Florentino
la autoridad debe organizarse y distinguirse según su campo de intervención en términos de:
Administración Pública nacional y Administración Pública municipal.

La propuesta administrativa de Florentino, buscó la organización y estructuración del Estado en

términos de la distribución de funciones entre el nivel nacional y las entidades territoriales, así como
la definición de las relaciones entre las autoridades nacionales y sus diferentes representantes
administrativos y territoriales. Lo anterior, permite evidenciar que, si bien Florentino se inspira
en la obra de Bonnin, también presenta discrepancias con ésta en un aspecto fundamental. Para
Florentino, la Administración Pública presenta diferencias a nivel nacional y a nivel local, con lo cual
rechaza la concepción centralista de Bonnin, quien consideraba que los principios de la administración
eran generales y universales.

La Administración Pública para Florentino, es la ejecución de las leyes que reglamentan y posibilitan
los asuntos públicos y, en consecuencia, es un movimiento que desciende desde el jefe de Estado
hacia los funcionarios que tienen contacto con los ciudadanos y que, al ejecutarse de manera activa,
eficaz y veloz, genera bienestar social (Guerrero, 1994). Este movimiento se caracteriza por tener
momentos de acción y de reacción, e inherentemente relacionar dos tipos de medios:

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Medios pasivos: el territorio y su división político administrativa, la carta geográfica y la estadística.

Medios activos: funcionarios y agentes que ejecutan las leyes.

El territorio, es considerado uno de los medios pasivos con que cuenta la administración para
intervenir los asuntos públicos. Para ello las administraciones, tanto del nivel nacional como
territoriales, deben contar con la carta geográfica y también con las estadísticas de la nación. Los
agentes y funcionarios del Estado son considerados los medios activos, ya que hacen uso de los
medios pasivos para tomar decisiones. La presencia de los agentes dependerá del número y clase de
secciones en que se encuentre dividido el territorio de la nación y son los responsables de llevar a cabo
las directrices establecidas por la administración nacional. Su autoridad dependerá de la extensión del
territorio y la cantidad de habitantes sobre los cuales ejerza autoridad.

El modelo de organización territorial del Estado imperante durante la formación nacional, fluctuó
durante el siglo XIX entre el centralismo y el federalismo. Florentino militó dentro de las fuerzas
políticas, ideológicas y académicas que presionaban por un mayor reconocimiento de los territorios,
que permitiera darle mayor autonomía para el manejo de los asuntos particulares y planteó la
necesidad de dividir los asuntos del Estado en dos grandes grupos. Uno referente a los asuntos
generales del Estado y el otro relacionado con los asuntos particulares de los territorios.

El primer grupo propuesto por Florentino, incluye aquellos asuntos de gobierno que afectan a todos
los integrantes del territorio y de la nación de la misma forma y que, por ende, tienen la misma
importancia. Entre estos temas se encuentran la justicia, el comercio, la seguridad y las relaciones
internacionales, entre otros temas, que deben ser manejados y administrados por las autoridades
nacionales y dentro de las cuales considera al Legislativo como la autoridad que gobierna y al ejecutivo
como la autoridad que administra.

Desde su punto de vista, el gobierno debe estar en cabeza del Legislativo, en tanto este es el órgano
que expide las leyes mediante las cuales desarrolla los preceptos establecidos en la Constitución,
así que, entre sus funciones se encuentra la de concretar los asuntos que rigen para la sociedad y
direccionar los intereses sociales. En términos generales, le corresponde velar por la utilidad general
o bien común, mediante el establecimiento de reglamentaciones que se ajusten a la realidad del
contexto, con miras a garantizar la felicidad de la nación. En este punto, al Igual que Bonnin y los
cameralistas, para Florentino el bienestar y la felicidad social es dependiente del papel del Estado
como responsable de garantizar el acceso a los bienes y servicios públicos que la sociedad requiere
para su mejoramiento continuo.

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Por su parte, la autoridad ejecutiva, en cabeza del presidente y sus ministros, es responsable de
la actividad administrativa, es decir, de llevar a la práctica las grandes decisiones definidas por el
legislativo. Es por este motivo que, las autoridades administrativas se ubican dentro de la rama
ejecutiva, cuya naturaleza no es necesariamente la de tomar las decisiones, sino de ejecutar las
decisiones que se toman desde el legislativo. No obstante, la ejecución de las decisiones, se debe
garantizar no solo a través del apoyo que ofrecen las autoridades nacionales sino, principalmente, el
papel que cumplen los agentes del gobierno nacional en los territorios.

Ahora, respecto del segundo grupo caracterizado por Florentino, se debe precisar que su organización
se constituye en razón a los asuntos de gobierno y administración que no afectan o interesan a todo
el Estado, sino que tienen un impacto localizado en el territorio, dentro de las cuales se encuentran
el cobro de tasas, la educación pública o el registro de nacimientos y defunciones. Debido a las
características de este tipo de asuntos, su administración no debe llevarse a cabo directamente
por el gobierno nacional, sino que se les debe entregar su manejo a las autoridades territoriales, las
cuales, en opinión de Florentino, debían ser escogidas a través de elección popular. De esta forma,
las autoridades ejecutivas territoriales, como los gobernadores y los alcaldes, debían ser, por un lado,
agentes del ejecutivo, con el fin de garantizar la ejecución de las órdenes provenientes desde el nivel
nacional y con ello conducir al logro efectivo de los propósitos establecidos, pero también consideraba
que en su elección debía intervenir la ciudadanía, debido a que su responsabilidad era la de defender
los intereses de la sociedad y de la economía territorial.

En opinión de Florentino, de una autoridad seleccionada mediante voto popular se espera que
reconozca las particularidades territoriales y, en tal sentido, sus decisiones se ajusten más a las
realidades y particularidades locales y, por tanto, serían distintas de las decisiones adoptadas en
otro territorio, contribuyendo de esa manera a fortalecer el desarrollo intelectual y material de los
habitantes y a fortalecer con ello los sentimientos de identidad, pertenencia y patriotismo.

Por su parte y con el objetivo de garantizar una buena administración del territorio, Florentino
propuso divisiones administrativas que territorialmente no sean demasiado extensas, ya que esto
puede afectar la actuación y la vigilancia de las autoridades públicas. No obstante, también encuentra
inconveniente que sean numerosas, ya que esto pude complicar su administración. Adicionalmente,
en cada una de estas secciones o entidades territoriales, debe existir un agente del ejecutivo, que
permita transmitir la autoridad que proviene desde el nivel nacional. En estos términos, Florentino
propuso que el territorio debería ser dividido en Provincias, cantones y distritos parroquiales. No
obstante, era consiente que este tipo de divisiones territoriales podían variar en el tiempo.

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Referencias bibliográficas
Garriga, C. (2002). Los límites del reformismo borbónico: a propósito de la administración de la
justicia en Indias. Derecho y Administración Pública en las Indias hispánicas, 1, 781-822.

Guerrero, O. (1994). Estudio Introductorio. En G. Florentino, Elementos de Ciencia Administrativa

(pp. 7-37). Bogotá: ESAP.

Herrera, F. E. (2003). Marco y propósitos generales de las Reformas Borbónicas. Grafía, (0.1), 129-
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Marchena, J. (1992). Reformas borbónicas y poder popular en la América de las Luces. El temor al
pueblo en armas a fines del período colonial. Anales de Historia Contemporánea, 8, 187-199

Morales, O. (1991). Florentino González: conspirador, periodista, hombre público y catedrático.

Recuperado de http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/revistas/credencial/septiembre1990/
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Rincón Pachón, J. (2011). Administración Publica, Gerencia Publica, Gestión Publica y Gestión Social.
Análisis epistemológico. Bogotá: Grupo Editorial Ibáñez.

Valencia, H. (1987). Cartas de Batalla. Bogotá: IEPRI.

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 INFORMACIÓN TÉCNICA

Módulo: Pensamiento Administrativo Público I

Unidad 3: La administración pública y el pensamiento
administrativo público en el Estado liberal
Escenario 6: El Pensamiento Administrativo Público en
Colombia en el siglo XIX

Autor: Sergio Andrés Martínez Silva

Asesor Pedagógico: Heidy Liliana Moncada Bernal

Diseñador Gráfico: Jenny Alejandra Quitian Suancha
Asistente: Ginna Quiroga

Este material pertenece al Politécnico Grancolombiano.

Prohibida su reproducción total o parcial.

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