COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH

MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
ANA CAÑIZARES LASO
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
JORGE A. CERDIO HERRÁN
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ
Ministro en retiro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
MARÍA LUISA CUERDA ARNAU
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
CARMEN DOMÍNGUEZ HIDALGO
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Investigador del Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM
OWEN FISS
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
JOSÉ LUIS GONZÁLEZ CUSSAC
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
LUIS LÓPEZ GUERRA
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
MARTA LORENTE SARIÑENA
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
JAVIER DE LUCAS MARTÍN
Catedrático de Filosofía del Derecho y
Filosofía Política de la Universidad de Valencia
VÍCTOR MORENO CATENA
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
FRANCISCO MUÑOZ CONDE
Catedrático de Derecho Penal de la
Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
ANGELIKA NUßBERGER
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania)
Miembro de la Comisión de Venecia
HÉCTOR OLASOLO ALONSO
Catedrático de Derecho Internacional de la
Universidad del Rosario (Colombia) y
Presidente del Instituto Ibero-Americano
de La Haya (Holanda)
LUCIANO PAREJO ALFONSO
Catedrático de Derecho Administrativo
de la Universidad Carlos III de Madrid
CONSUELO RAMÓN CHORNET
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
TOMÁS SALA FRANCO
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social de la Universidad de Valencia
IGNACIO SANCHO GARGALLO
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
ELISA SPECKMANN GUERRA
Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM
RUTH ZIMMERLING
Catedrática de Ciencia Política de la
Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité:
Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón
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DERECHO ADMINISTRATIVO II:

Régimen jurídico de la actividad
administrativa

CARMEN FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ

(coordinadora)
JESÚS ÁNGEL FUENTETAJA PASTOR
MARIANO BACIGALUPO SAGGESE
SARA MEDINA GONZÁLEZ
JUAN FRANCISCO RODRÍGUEZ AYUSO

tirant lo blanch
Valencia, 2023
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Abreviaturas
ANECA Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación
ATC Auto del Tribunal Constitucional
BOE Boletín Oficial del Estado
CC Código Civil
CC AA Comunidades Autónomas
CE Constitución Española de 27 de diciembre de 1978
CNMC Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
CP Código Penal
DOUE Diario Oficial de la Unión Europea
EBEP Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público
ENAC Entidad Nacional de Acreditación
IGAE Intervención General de la Administración del Estado
LA Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de Arbitraje
LBRL Ley de Bases de Régimen Local, 7/1985, de 2 de abril
LC Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas
LCD Ley Orgánica 3/2013, de 20 de junio, de protección de la salud del deportista y
lucha contra el dopaje en la actividad deportiva
LCE Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado
LCNMC Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados
y la Competencia
LCSP Ley de Contratos del Sector Público, 9/2017, de 8 de noviembre
LDA Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección
subsidiaria
LEC Ley de Enjuiciamiento Civil, 1/2000, de 7 de enero
LECrim Ley de Enjuiciamiento Criminal, aprobada por Real Decreto de 14 de septiembre
de 1882
LEF Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre, de 1954
LG Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de organización, competencia y funcionamiento del
Gobierno
LGP Ley General Presupuestaria, 47/2003, de 26 de noviembre
LGS Ley General de Subvenciones, 38/2003, de 17 de noviembre
LGT Ley General Tributaria, 58/2003, de 17 de diciembre
LGUM Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado
LJCA Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, 29/1998, de 13 de julio
LLS Ley 35/1995, de 11 de diciembre, de ayudas y asistencia a las víctimas de delitos
violentos y contra la libertad sexual
LMGL Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno
local
LMRJPAC Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común
LOCE Ley Orgánica del Consejo de Estado, 3/1980, de 22 de abril
LOEX Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los
extranjeros en España y su integración social
LOFAGE Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la
Administración General del Estado
LOPJ Ley Orgánica del Poder Judicial, 6/1985, de 1 de julio
LOREG Ley Orgánica del Régimen Electoral General, 5/1985, de 19 de junio
LOSU Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del Sistema Universitario
LOTC Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, 2/1979, de 3 de octubre
LPAC Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas,
39/2015, de 1 de octubre
LPAP Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas
LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y Procedimiento Administrativo Común
LRHL Real Decreto-Legislativo 2/2004 de la ley Reguladora de las Haciendas Locales
LTABG Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno
LRJSP Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, 40/2015, de 1 de octubre
RAFSPME Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento
de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos
RBEL Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto
1372/1986, de 13 de junio
RCL Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades
Locales aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre
RD Real Decreto
RDLGT Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento
general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria,
en materia de revisión en vía administrativa
RGS Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la
Ley General de Subvenciones
STEDH Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
STJUE Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea
STC Sentencia del Tribunal Constitucional
STS Sentencia del Tribunal Supremo
STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia
TC Tribunal Constitucional
TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos
TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea
TS Tribunal Supremo
TSJ Tribunal Superior de Justicia
TUE Tratado de la Unión Europea

Introducción:
Algunas consideraciones previas sobre este manual
Puede parecer una obviedad comenzar por presentar esta obra afirmando que se sustenta
en el principio de división de poderes, pues precisamente uno de esos poderes, el poder
ejecutivo, es el que se articula a través de las diferentes Administraciones Públicas que le
dan sustento desde la base a la cúspide según el principio de jerarquía, abordando las
diferentes competencias que tiene atribuidas el gobierno —principio de competencia—.
Las Administraciones Públicas constituyen el elemento subjetivo esencial del Derecho
administrativo, como asimismo lo son los particulares en el Derecho privado. Y es por
ello que el maestro Parada siempre tuvo la sana y sabia costumbre de presentar el
panorama del nacimiento y evolución de nuestra Administración Pública a partir de la
Revolución francesa de 1789 que fue el big—bang que daría lugar a la progresiva
diferenciación del poder ejecutivo frente al poder legislativo y poder judicial en los
diferentes ordenamientos jurídicos europeos, con todo lo que ello ha venido implicando
de progresiva eliminación de privilegios del ejecutivo; el control de la arbitrariedad en sus
actuaciones; la delimitación de sus potestades o la ordenación de un procedimiento de
actuación mediante el procedimiento administrativo como garantía de los administrados.
La neta separación entre el poder ejecutivo, poder judicial y poder legislativo constituye
pues presupuesto ineludible y justificación para abordar el tratamiento de las normas que
emana con carácter propio la Administración Pública —reglamentos— así como para
analizar sus actuaciones —actos administrativos— y el procedimiento para su generación.
Del mismo modo que, por las mismas razones, por tratarse de un Manual de Derecho
administrativo se omite y se excluye el análisis de la naturaleza y contenido de los actos
derivados de los otros dos poderes públicos: el acto judicial —autos, providencias o
sentencias— salvo en lo que constituye la jurisdicción contencioso-administrativa, o
asimismo se excluyen las expresiones del poder legislativo que son las normas con carácter
de ley, decretos leyes o decretos legislativos.
Además de la delimitación del contenido de esta obra a partir de la garantía que supone
el principio de división de poderes, la amplitud de la materia obliga a que, dentro del
propio Derecho administrativo, también abordemos un contenido razonable, dejando
fuera de nuestro análisis la parte subjetiva del mismo, esto es, el concepto de las diferentes
Administraciones Públicas y sus fuentes, aspectos tales que se presuponen cuando se
analiza el acto, la actividad o el procedimiento que aquí tratamos. En todo caso la esencia
subjetiva del acto administrativo en cuanto que emana de una Administración Pública y,
por tanto, el concepto de Administración Pública —territorial, institucional,
independiente, corporativa— así como las fuentes del Derecho administrativo, merecen un
tratamiento autónomo y diferenciado que se concreta en una materia distinta a la que
responde este Manual.
El objetivo del Manual que presentamos no es otro que el de acercarnos a un análisis
básico del Derecho administrativo en su objeto, común o general, esto es, en lo que se
refiere al actuar administrativo —acto administrativo— que aborda en todos sus
elementos: concepto, categorías y efectos; condiciones de validez y eficacia; la actividad
administrativa y sus clases— de limitación, inspección, fomento, arbitraje, de servicio
público o sancionadora; el procedimiento administrativo para su generación, con sus
novedades digitales y la garantía en que consisten, tanto los recursos administrativos,
como el control judicial —por ende, fuera de la Administración Pública— articulado a
través de la jurisdicción contencioso—administrativa.
Los planes de estudio que reglan el contenido de las diferentes asignaturas en los cursos
que constituyen los Grados, irremediablemente cuartean las materias que, con frecuencia,
son bastante más amplias que las asignaturas, normalmente cuatrimestrales. En el caso del
Derecho administrativo este efecto se potencia dada su amplitud —ya en la parte general,
cuanto más en la parte especial— sobrepasando con creces lo que pueda tratarse en una
asignatura, como sucede en la gran mayoría de universidades tras la adaptación de los
planes de estudio al Plan de Bolonia, lo que conviene advertir porque ello supone una
ruptura de la unidad sincrónica de estudio de toda la materia, con el consiguiente y
frecuente efecto de olvido de sus elementos esenciales. Es por ello interesante hacer un
recordatorio o lectura rápida de los elementos esenciales del Derecho administrativo,
especialmente los subjetivos, con carácter previo a reflexionar sobre la materia objeto de
este Manual.
Es así que, cuando se define —como se verá en el Manual— el concepto de acto
administrativo como el acto dictado por una Administración Pública sujeto al Derecho
Administrativo —concepto formal—, conviene recordar lo que sea una Administración
Pública —aspecto que se obvia en este volumen centrado, como decimos, en el análisis de
la parte objetiva— en cuanto acto que está “sujeto al Derecho Administrativo”. Y,
asimismo, en aquellos actos que son administrativos bajo una concepción material que
atiende a los efectos jurídicos que éste produce según la capacidad administrativa de
afectar a la situación jurídica de sus destinatarios (por ejemplo, autorizar o prohibir una
actividad) o a la constitución de estatus jurídicos (como nombrar funcionario a una
persona o calificar un bien como demanial) siempre habrá de tenerse en cuenta el
elemento subjetivo.
La delimitación es crucial porque no todo acto de la Administración sujeto al Derecho
administrativo ostenta tal capacidad de producir esos efectos jurídicos en los
administrados, pues sólo los actos decisorios (resoluciones) y, excepcionalmente, algunos
actos de trámite (adjetivados como “cualificados” por ello mismo), tienen como
contenido, objetivo y efecto crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas en los
administrados por la Administración y por tanto, considerarse actos administrativos. A
partir de ahí, la determinación de las condiciones de validez y eficacia de los actos
administrativos exige el conocimiento de múltiples cuestiones que tratan de analizarse a la
luz también de ejemplos prácticos.
 La tipología de actos da lugar a categorías que se enmarcan en las diversas modalidades
de actividad administrativa. Cada una de estas categorías tiene sus herramientas propias.
De manera que, dependiendo de la finalidad que persigue la Administración Pública
articulando esa actividad, esta puede ser diversa: si la Administración pretende regular,
controlar una actividad particular —actividad de limitación—; si lo que pretende es
direccionar la acción particular hacia los fines de interés público dignos de desarrollarse
—actividad de fomento—; si la actividad tiene una naturaleza prestacional hacia los
administrados por parte de la Administración —actividad de servicio público— si de lo
que se trata es de que la Administración ejerce la potestad de resolver conflictos entre
terceros, entre los administrados sobre derechos privados o administrativos bajo el control
de la jurisdicción contencioso-administrativa —actividad arbitral—, si lo que la
Administración ejerce es la potestad de verificar el cumplimiento de las normas —
actividad de inspección— si lo que busca es ejercer un poder punitivo frente a
incumplimientos tipificados —actividad sancionadora—. Todas estas categorías de
actividad que integran actos administrativos de naturaleza diversa se analizan
pormenorizadamente en la obra.
Pero todo acto y toda actividad administrativa requiere de la garantía del procedimiento
administrativo. De manera que debemos adentrarnos en los diferentes trámites que
forman ese procedimiento y sus posibles anomalías y asimismo hacerlo en relación a las
novedades que incorpora la Administración digital. La reacción de los administrados
frente a las resoluciones administrativas, primero en vía administrativa a través de los
recursos administrativos y, posteriormente, en vía judicial, ante la jurisdicción
contencioso-administrativa, constituyen el cierre del círculo de la garantía de los
ciudadanos frente a los actos administrativos que pudieran no cumplir con las exigencias
procedimentales o de fondo previstas en la ley. La Constitución garantiza, entre otros, el
principio de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos —art. 9.3 CE.— y
a ello responden las garantías de los administrados frente a actuaciones lesivas de las
Administraciones Públicas. De manera que el análisis de los recursos administrativos y de
la jurisdicción contencioso-administrativa concluye el panorama que tiene como centro el
acto administrativo.
Dedicamos este Manual a nuestro maestro el Profesor Don José Ramón Parada,
referente en la doctrina de nuestra disciplina, piedra angular durante más de treinta años
del Departamento de Derecho administrativo de la UNED, maestro académico y maestro
de vida de todos sus discípulos, que nos contagia siempre la pasión y mirada crítica en el
análisis de la realidad política y social sobre la que se articula el Derecho administrativo.
La actualización que realizamos con este Manual, se hace sin duda, partiendo de la
referencia ineludible de su ya clásico y magnífico Manual de Derecho administrativo II
(Régimen Jurídico de la actividad administrativa), con hasta 24ª ediciones, siendo nuestro
mínimo homenaje y sentido agradecimiento por su servicio y generosidad hacia cada uno
de sus discípulos, a los que tanto tiempo dedicó, en cantidad y de calidad y de forma
desinteresada.
Capítulo I
El acto administrativo (I): concepto, clases y requisitos
 JESÚS ÁNGEL FUENTETAJA PASTOR
SUMARIO:
I. CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS
1. Concepto y función del acto administrativo
2. Delimitación
2.1. Acto y reglamento
2.2. El acto político
2.3. Acto administrativo y actuación material de la Administración
3. Unilateralidad
4. Ejecutividad
II. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
1. Clasificación
2. Según su autor: actos simples y actos complejos
3. Según la naturaleza de la potestad ejercida: actos reglados y actos discrecionales
4. Según su destinatario: los actos administrativos generales
5. Según sus efectos: en particular, actos favorables y actos desfavorables
6. Según su función en el procedimiento administrativo: actos resolutorios y actos de trámite
7. Según su recurribilidad: actos que ponen fin a la vía administrativa, actos firmes y actos confirmatorios
8. Según su forma de producción: actos expresos, actos por silencio y actos tácitos
III. REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
1. La Administración autora del acto
2. El procedimiento administrativo para la producción de actos administrativos
3 Forma del acto
4. Motivación
5. Requisitos sustantivos. El contenido del acto

RESUMEN: Los actos administrativos son aprobados por la Administración, conforme al Derecho Administrativo, para afectar
la situación jurídica de sus destinatarios. Al referirse a unas circunstancias concretas y a unos destinatarios determinados, se
distinguen de los reglamentos, que son normas o disposiciones abstractas y generales. En cuanto a sus características más
relevantes, podemos destacar la unilateralidad, por su forma de adopción, y la ejecutividad, por los efectos imperativos que
producen sobre sus destinatarios, independientemente de la voluntad de éstos. Por lo demás, los actos administrativos se
clasifican según diversos criterios (autor; potestad; destinatarios; efectos; función procedimental; recurribilidad; forma de
producción). Finalmente, el Derecho Administrativo impone el cumplimiento de una serie de requisitos para la producción
válida de actos administrativos (Administración autora del acto; procedimiento administrativo; forma; motivación; contenido).

PALABRAS CLAVE: Acto administrativo. Ejecutividad. Acto favorable. Acto desfavorable. Acto decisor. Acto resolutorio. Acto
de trámite. Acto firme. Requisitos de los actos. Motivación

I. CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS
1. Concepto y función del acto administrativo
Junto al reglamento y el contrato administrativo, el acto administrativo es uno de los
instrumentos jurídicos que el Derecho proporciona a la Administración para la
consecución de los fines de interés general que se le fijan por las Leyes y por el Gobierne
que la dirige.
Aunque se pueda partir de una definición estipulativa de acto administrativo que
constituya una hipótesis de trabajo desde la que abordar su régimen jurídico, su
conceptualización resulta más viable a partir de la identificación de sus características
genuinas, contrastando, por un lado, el acto con esos otros instrumentos jurídico-
administrativos y sistematizando, por otro, los actos mediante una clasificación que
atienda a sus variadas funciones y efectos en el Ordenamiento jurídico.
 Un concepto formal de acto administrativo lo entiende como el acto dictado por una
Administración sujeto al Derecho Administrativo. Esta aproximación destaca tanto la
autoría por una Administración Pública como el régimen jurídico-administrativo que
determina su forma de producción y sus efectos, excluyendo, en consecuencia, los actos de
sujetos que no son Administración Pública (como las empresas públicas) y los de, quienes
siéndolo, no se someten al Ordenamiento administrativo (como la adquisición privada de
bienes).
Como puede observarse, se trata de una definición de acto sumamente amplia que
comprende cualquier acto de la Administración producido conforme al Derecho
Administrativo, también los propios actos del procedimiento (actos de trámite) de
producción de los actos resolutorios o decisorios. Una definición tan amplia tiene la
finalidad de permitir el acceso al control de los actos mediante los correspondientes
recursos administrativos o judiciales (contencioso-administrativo).
Un concepto material de acto administrativo, en cambio, atiende a los efectos jurídicos
que éste produce según su capacidad de afectar a la situación jurídica de sus destinatarios
(por ejemplo, autorizar o prohibir una actividad) o a la constitución de estatus jurídicos
(como nombrar funcionario a una persona o calificar un bien como demanial). No todo
acto de la Administración sujeto al Derecho Administrativo ostenta tal capacidad de
producir esos efectos jurídicos sobre sus destinatarios o sobre las personas y las cosas,
pues sólo los actos decisorios (resoluciones) y, excepcionalmente, algunos actos de trámite
(adjetivados como “cualificados” por ello mismo) tienen como contenido, objetivo y
efecto crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas por la Administración.
La desventaja de esta aproximación material al acto administrativo, basada en la
producción de efectos sobre situaciones jurídicas, es que numerosos actos de la
Administración no cabría considerarlos como actos administrativos. Así, los actos de
información (como un informe de vida laboral: STS 23-1-2019; o los actos o
comunicaciones explicativas de resoluciones: STS 9-6-2016), los actos de ejecución o los
actos instrumentales de los actos decisorios (como los actos de trámite preparatorios).
Sea como fuere, ambas perspectivas permiten aprehender el sentido y función del acto
administrativo en cuanto que instrumento jurídico para la consecución de los intereses
generales por la Administración, afectando situaciones y relaciones jurídicas y dirigiendo
la conducta de sus destinatarios a partir de la concreción objetiva de las circunstancias de
hecho y la individualización subjetiva de esos destinatarios. De ahí que el acto
administrativo contribuya a la seguridad jurídica del alcance singular de la norma, pues
una cosa es que una Ley autorice o prohíba en abstracto determinadas conductas y otra
muy diferente —desde la perspectiva de aquella seguridad jurídica— que el acto precise
esa autorización o esa prohibición para una persona determinada en una situación
concreta.
Pero además de esta funcionalidad aplicativa singular de normas, mediante los actos
administrativos la Administración también concreta el interés general cuando aquellas
normas le atribuyen potestades discrecionales o le establecen objetivos generales a
alcanzar.
La importancia del acto administrativo para dotar de seguridad jurídica a situaciones singulares la podemos
apreciar en aquellos ámbitos o procedimientos en los que se prescinde o no se produce un acto administrativo. El
primer caso sería el de las actividades sujetas ahora a meras declaraciones responsables o comunicaciones
 previas, en las que los particulares señalan reunir todos los requisitos exigidos por las normas para realizar la
actividad en cuestión (por ejemplo, declaración responsable de haber realizado una construcción conforme a las
normas y estándares urbanísticos, lo que antes era la licencia de primera ocupación), pero sin que exista un
control o constatación previos por la Administración de que ello es así, sin perjuicio de que a posteriori pueda
comprobar que efectivamente se cumplen esos requisitos; en la medida en que, salvo que la norma
específicamente lo establezca, la facultad de la Administración de comprobación no está sujeta a plazo (STS 8-3-
2023), la situación jurídica del declarante o comunicante de la actividad no tiene la misma seguridad o solidez
que la que le hubiese otorgado una autorización administrativa expresa y firme. Y cuando el procedimiento
administrativo no termina mediante resolución expresa, la Ley atribuye unos efectos a esa inactividad de la
Administración mediante la técnica del silencio administrativo, pero la seguridad jurídica que proporciona un
acto expreso no es, obviamente, la misma que la que se deriva de una situación jurídica generada por el silencio
de la Administración, pues ésta no ha constatado positivamente el cumplimiento de las condiciones o requisitos
exigidos por la norma para obtener lo solicitado, abriendo la posibilidad a una posterior revisión si no reuniera
tales exigencias.

2. Delimitación
Para comprender mejor el concepto y la naturaleza del acto administrativo, resulta
conveniente delimitarlo respecto a otras figuras con las que comparte alguna relación (en
particular, el reglamento y el denominado acto político). Pero también con otras
actuaciones no jurídicas de la Administración.
2.1. Acto y reglamento
El reglamento difiere del acto por su carácter abstracto y general, notas que caracterizan
a las normas. En efecto, el reglamento, en primer lugar, es abstracto por cuanto se refiere
a supuestos de hecho no singularizados por circunstancias específicas, lo que permite
predicar de él su carácter ordinamental, en el sentido de que se inserta en el Ordenamiento
jurídico, permitiendo su aplicación reiterativa a un número indeterminado de casos
singulares. Pero el reglamento, en segundo lugar, también es general en el sentido de que
sus destinatarios no están individualizados.
En cambio, el acto administrativo es concreto e individual.
– Por un lado, el acto administrativo es concreto, porque su supuesto de hecho se
encuentra singularizado por circunstancias fácticas específicas de un caso. De ahí que
el acto se extinga con su aplicación a un caso determinado.
No obstante, que el supuesto de hecho del acto administrativo sea concreto no excluye que el mismo sea
presupuesto de otros actos administrativos posteriores (por ejemplo, la secuenciación de actos de trámite de un
procedimiento selectivo) o que actos posteriores apliquen y den efectividad a otro acto (como el acto de
valoración catastral que es la base del impuesto de bienes inmuebles: STS 16-6-2022; las relaciones de puestos de
trabajo en el empleo público, que determinan las retribuciones de los empleados públicos: STS 5-2-2014; o el
acto de clasificación de un terreno como vía pecuaria, que es el presupuesto del posterior acto de deslinde: STS
24-10-2018)

– Por otro lado, el acto administrativo es individual en cuanto que sus destinatarios
están determinados por el propio acto. Estos destinatarios pueden venir identificados
o no estarlo (por ejemplo, una convocatoria) y, en ambos casos, tener un destinatario
único o plural (como la relación de aspirantes admitidos a unas pruebas). Más
adelante analizaremos los problemas que plantean los actos administrativos que
tienen una pluralidad de destinatarios no identificados, que significativamente se
denominan también “actos administrativos generales”.
2.2. El acto político
 El acto administrativo es dictado por la Administración en ejercicio de potestades
administrativas para la realización de funciones o actividades igualmente administrativas.
Sin embargo, los órganos de gobierno de la Administraciones Públicas pueden adoptar
actos que son expresión y ejercicio de potestades ejecutivas o de gobierno y cuyo
contenido es esencialmente político. De ahí que se les conozca expresivamente como
“actos políticos”.
La complejidad del acto político deriva de la ambivalencia de su autor (órganos que son
“gobierno” y “administración” al mismo tiempo) y de la dualidad de efectos que produce:
efectos políticos (sólo controlables por instancias políticas) y efectos jurídicos, que sí
pueden ser sometidos al control de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Sin
embargo, la calificación del acto como “político” por parte de los órganos de gobierno ha
pretendido siempre evitar el control judicial sobre el mismo, de ahí que haya sido
necesario precisar el contenido de los actos políticos, su consecuente identificación y el
alcance del control jurisdiccional.
En lo que respecta al contenido de los actos políticos, se caracteriza por la ausencia de
predeterminación sustantiva del contenido de ciertas decisiones que pueden adoptar los
órganos de gobierno de las Administraciones Públicas, lo que correlativamente implica la
inexistencia de parámetro jurídico de control al que puedan recurrir los Jueces y
Tribunales para valorar su corrección. Estos actos, se insiste, constituyen ejercicio de la
potestad de dirección política que el Ordenamiento reconoce a los legítimos gobiernos
democráticamente elegidos, a los que deja completa libertad en cuanto al fin a perseguir y
a la concreción del interés público en cada caso, pudiendo optar entre diferentes opciones,
todas ellas lícitas y admisibles desde el punto de vista constitucional y legal.
En cuanto a la identificación formal del acto político, relativa a los sujetos que pueden
producir esta categoría de acto, la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa [art.
2 a)] menciona exclusivamente al Gobierno del Estado y a los Consejos de Gobierno de
las Comunidades Autónomas.
En el caso de actos de cierto contenido político o ideológico de los órganos de gobierno locales, la jurisprudencia
parece negar su caracterización como acto político y los somete a control conforme a criterios ordinarios de
validez de los actos administrativos. Así, considera que los municipios carecen de competencia para declarar non
grata a una empresa (STS 24-11-2003), para proclamarse municipio desnuclearizado (STS 25-3-1998), para
realizar declaraciones ajenas a cuestiones de interés municipal (STS 26-6-2019: declaraciones de independencia
o de apoyo a procesos de independencia). Y también invocará la vulneración de derechos fundamentales para
anular el acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento que declaraba a la entidad local “Espacio Libre de Apartheid
Israelí”, por cuanto implicaba discriminación de terceros (STS 20-9-2022).

Además de esta identificación material y formal del acto político, lo más relevante es el
alcance del control jurisdiccional que se puede ejercer sobre estos actos y que la citada Ley
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa extiende a “la protección de los derechos
fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que
fueran procedentes”.
Así, para la protección de los derechos fundamentales, el Tribunal Supremo ejerció su control sobre la negativa
del Gobierno a la desclasificación de ciertos documentos del entonces CESID (actual Centro Nacional de
Inteligencia), alguno de los cuales pretendían ser aducidos por una persona para su defensa en el seno de un
proceso penal (STS 4-4-1997, apreciando una colisión entre al acto político y la tutela judicial).
En lo que respecta a la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, sin entrar en el control del
contenido de la decisión política de cerrar la frontera con Gibraltar, se examinó la eventual responsabilidad
patrimonial por los daños causados a los comerciantes (STS 20-5-2003).
 Pero donde más se extiende el control judicial de estos actos es respecto a los elementos reglados de los mismos,
es decir, los requisitos formales (órgano competente, procedimiento, motivación) exigidos por el Ordenamiento
para su adopción y que siempre deben ser observados, por lo que la invocabilidad de la calificación de estos
actos como políticos no podría impedir la admisión del recurso contencioso, aunque sólo sea para verificar que
su contenido es efectivamente político. Así, por ejemplo, el respeto del procedimiento exigido en un caso de
indulto en el que el informe de conducta exigido por la Ley no fue elaborado por el Tribunal sentenciador, sino
por la policía (STS 27-10-2021).
Otros ejemplos de actos políticos serían la fijación de la capitalidad de una Comunidad Autónoma (STS 30-7-
1987), la cuantía y distribución de fondos presupuestarios (STS 2-10-1987), la remisión de un proyecto de ley
(STS 25-10-1990) o la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria (STS 10-5-2016).

2.3. Acto administrativo y actuación material de la Administración

La actuación de la Administración no se agota en su actividad jurídica (actos,
reglamentos o contratos administrativos), sino que también se desarrolla mediante
actuaciones técnicas y operativas que hoy día revisten una gran importancia por la
actividad prestacional de la Administración en ámbitos como la educación, la sanidad o la
dependencia.
Esta actividad material de la Administración no se concreta en actos jurídicos, pero su
correcta realización puede tener consecuencias que repercutan sobre ellos, ya sea
positivamente para la formación de actos administrativos (por ejemplo, actuaciones
probatorias de hechos) o para su efectividad (como el derribo de un edificio en ruinas
realizado por empleados públicos), ya negativamente al poder constituir vicios de
invalidez de los actos administrativos (por ejemplo, la realización de pruebas selectivas sin
respetar la igualdad de los candidatos) o al impedir su eficacia (caso de las notificaciones
incorrectas).

3. Unilateralidad
La unilateralidad del acto administrativo no es característica genuina del mismo, pues
comparte esta nota con el reglamento, pero lo diferencia del contrato.
La unilateralidad hace referencia a la forma de producción de los actos administrativos e
implica que sus autores no son sus destinatarios exclusivos y, por tanto, que los
destinatarios del acto no son sus autores, a diferencia de la bilateralidad —propia de los
contratos—, donde los autores sí que son sus destinatarios exclusivos. En efecto, la
adopción de los actos administrativos es realizada por la Administración en cuanto que
autora; sin embargo, aunque el acto vincula también a la propia Administración, no es la
destinataria del acto, sino la persona física o jurídica o la cosa sobre la que recaen los
efectos de aquel. La voluntad de los destinatarios no es requisito de formación de los actos
administrativos, sino que éstos se crean por la sola intervención de la Administración.
Ello no excluye la intervención del destinatario del acto administrativo en la fase de
formación del mismo, en particular mediante su participación activa como interesados en
el procedimiento —incluso si éste se ha iniciado no de oficio, sino a solicitud del
interesado (que será destinatario final del acto)—, o en los supuestos de actos
administrativos sometidos, en su eficacia, a la aceptación del destinatario —por ejemplo,
la aceptación de subvenciones o de nombramientos como funcionario—. En cualquier
caso, esa intervención del destinatario no muta en bilateral al acto, que es adoptado única
y exclusivamente por la Administración.
 Por último, hay que tener en cuenta que la unilateralidad es característica de los actos
administrativos desde el punto de vista de su formación o constitución, pero no desde la
perspectiva de su producción de efectos, rasgo que nos lleva a una de las características
esenciales de los actos: su ejecutividad.

4. Ejecutividad
La ejecutividad de los actos administrativos es su cualidad de producir, por sí mismos,
los efectos jurídicos que les son propios según su contenido, sin necesitar ni la aceptación
de sus destinatarios ni la intervención judicial.
En efecto, los actos administrativos producen efectos jurídicos por sí mismos, creando,
modificando o extinguiendo situaciones jurídicas en sus destinatarios. Esta es la finalidad
y razón de ser del acto administrativo: producir efectos jurídicos en situaciones concretas
para destinatarios individualizados. La esencia, por tanto, del acto administrativo es su
eficacia jurídica, pues el acto administrativo se dicta por la Administración para ser
ejecutivo, esto es, para producir efectos jurídicos. Su modo de ser es ser eficaz.
Estos efectos jurídicos afectan a los destinatarios de los actos independientemente de su
voluntad en virtud de la imperatividad, obligatoriedad o vinculatoriedad que el
Ordenamiento les atribuye. Mientras que, en el ámbito privado, con carácter general, los
particulares sólo se ven afectados en su esfera jurídica por los actos de otros si, libre y
voluntariamente, así lo aceptan, en el ámbito público los actos de los poderes públicos
(incluidos los de la Administración) se imponen a sus destinatarios y los efectos jurídicos
que el Ordenamiento reconoce a tales actos inciden directamente en su esfera jurídica.
Además, como hemos señalado, la Administración no precisa de los Jueces y Tribunales
para que sus actos produzcan efectos jurídicos con fuerza obligatoria sobre sus
destinatarios. La propia Administración crea sus actos, sin necesitar que un Juez o
Tribunal declare la existencia, la validez y la eficacia de esos actos administrativos. Es una
consecuencia de la autotutela que institucionalmente se le reconoce a la Administración,
concretamente de la “autotutela declarativa”, que se complementa —como veremos— con
la “autotutela ejecutiva”, por la cual la Administración puede ejecutar forzosamente sus
actos administrativos, haciendo materialmente efectivos los efectos jurídicos de éstos.
De esta capacidad de producir efectos jurídicos de los actos administrativos se deriva la
necesidad de que los afectados por ellos puedan recurrirlos, reacción defensiva que se
ampara en la tutela judicial efectiva, articulada a través del recurso contencioso-
administrativo (art. 24 CE), y en el principio del sometimiento de la Administración al
control de los Jueces y Tribunales (art. 106.1 CE).
Baste, por ahora, esta explicación de esta característica esencial de los actos
administrativos, aunque tendremos ocasión de profundizar en ella al analizar
precisamente la eficacia del acto administrativo en la Lección siguiente.

II. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

1. Clasificación
Los actos administrativos se pueden clasificar según criterios diferentes que atienden: a
sus elementos subjetivos (Administración autora y destinatarios), a los efectos jurídicos
que producen (según beneficien o perjudiquen a sus destinatarios o en función de su
capacidad de afectar a la situación jurídica de los mismos), a su función en el seno del
procedimiento administrativo (actos resolutorios y actos de trámite, principalmente), a la
naturaleza de la potestad en cuyo ejercicio se dictan (actos reglados y actos
discrecionales), a la posibilidad de ser objeto de recurso (actos firmes, actos
confirmatorios, actos reproductorios) o a su forma de producción (actos expresos, actos
por silencio o actos tácitos).
Se trata de una clasificación que, a pesar de su origen doctrinal, reviste también
relevancia legal y jurisprudencial por la importancia funcional que la misma presenta en
ámbitos específicos según sus consecuencias, funcionalidad que es necesario tener en
cuenta al estudiar cada clase de acto. De ahí que sea necesario exponer las clases de actos
administrativos atendiendo a los criterios ordenadores antes señalados.
CRITERIO
AUTORÍA ACTOS SIMPLES ACTOS COMPLEJOS
DESTINATARIO ACTOS GENERALES ACTOS INDIVIDUALES
ACTOS FAVORABLES ACTOS DESFAVORABLES
EFECTOS ACTOS INTERNOS ACTOS EXTERNOS
ACTOS DECISORIOS ACTOS NO DECISORIOS
ACTOS RESOLUTORIOS ACTOS DE TRÁMITE
PROCEDIMIENTO
ACTO DEFINITIVO ACTO PROVISIONAL
ACTOS QUE PONEN FIN A VÍA ADMINISTRATIVA ACTOS QUE NO PONEN FIN A VÍA ADMINISTRATIVA
ACTO FIRME
RECURRIBILIDAD
ACTO ORIGINARIO ACTO CONFIRMATORIO
ACTO ORIGINARIO ACTO REPRODUCTORIO
POTESTAD ACTO REGLADO ACTO DISCRECIONAL
ACTO EXPRESO ACTO PRESUNTO
FORMA DE PRODUCCIÓN
ACTO EXPRESO ACTO TÁCITO

2. Según su autor: actos simples y actos complejos

Según el número de órganos que participan en la adopción de un acto administrativo,
éstos pueden ser simples o complejos. El acto simple es el acto procedente de un solo
órgano, incluidos obviamente los órganos colegiados. El acto complejo, por su parte, es el
acto procedente de dos o más órganos, que pueden pertenecer a la misma Administración
o a diferentes Administraciones, adoptando habitualmente la forma de “resoluciones
conjuntas”.
La presencia de dos órganos debe darse en el momento decisorio, no en el de
elaboración del acto, por lo que constituyen expresión del ejercicio de una competencia
compartida entre tales órganos, según la configuración que de dicha competencia
establezca la correspondiente norma de organización. De ahí que, en consecuencia, no
sean actos complejos aquellos en los que otro órgano interviene en el procedimiento
emitiendo un dictamen.
La relevancia de esta clasificación radica en que la declaración de voluntad de cada
órgano afecta a la validez del acto en su conjunto, sin posibilidad de disociar los vicios
que pudieran afectar a la decisión adoptada por uno sólo de los órganos.
 Ejemplo de acto complejo lo constituirían las Resoluciones conjuntas adoptadas por las Universidades y los
Servicios de Salud autonómicos para la convocatoria de concursos de acceso a determinadas plazas de cuerpos
docentes universitarios.

3. Según la naturaleza de la potestad ejercida: actos reglados y actos

discrecionales
En función del carácter reglado o discrecional de la potestad atribuida a la
Administración, los actos administrativos que se dictan en su ejercicio presentan unos
rasgos que es conveniente exponer sumariamente.
Como es sabido, el carácter reglado o discrecional deriva del grado de predeterminación
que la norma reguladora de una potestad establece tanto de la obligación de aprobar un
acto administrativo como de aprobarlo con un contenido determinado. Lo relevante, por
tanto, es la obligatoriedad o no de dictar el acto, la configuración mayor o menor de su
contenido decisor y, finalmente, el control jurisdiccional que se puede realizar sobre estos
actos.
En el caso del acto reglado, la norma no deja margen a la Administración ni en lo que
respecta a la obligación de aprobar un acto ni en lo relativo a su contenido, aunque en
este caso la utilización de conceptos jurídicos indeterminados al redactar el supuesto de
hecho otorga a la Administración cierto margen de apreciación.
Cuando de actos discrecionales se trata, en cambio, la norma no predetermina ni su
adopción ni su contenido. Se trata de normas que deben ser integradas por la
Administración en cada caso concreto al aprobar un acto administrativo (por ejemplo,
cuál es el “interés público” o “general” en cada supuesto singular, si la norma se limita a
imponer tal mandato y habilitación a la Administración).
La relevancia de esta clase de actos discrecionales viene dada por las particulares
exigencias legales y jurisprudenciales de motivación [35.1 i) LPAC, que establece la
obligación de motivar estos actos] y por el alcance del control judicial sobre ellos, que se
limita a sus elementos reglados (competencia del órgano, procedimiento, concurrencia del
presupuesto de hecho que permite el ejercicio de la potestad), incluida la ya señalada
motivación, que presenta una gran importancia aunque siempre como requisito formal,
pues el control jurisdiccional de los actos discrecionales sólo se extiende a su contenido en
la medida en que la normativa establezca criterios informadores del ejercicio de la
potestad (por ejemplo, gradación de las sanciones) o a través de los principios generales
del Derecho (en particular, el principio de proporcionalidad).

4. Según su destinatario: los actos administrativos generales

El destinatario del acto administrativo puede tenerse en cuenta como elemento subjetivo
del acto para diferenciarlo, como hemos visto, del reglamento y como ámbito subjetivo de
su eficacia.
Los actos administrativos pueden tener destinatarios singulares o plurales y, en este
último caso, estar identificados o no.
Los actos con una pluralidad de destinatarios identificados (por ejemplo, el acto por el
que se conceden subvenciones a varios beneficiarios o se publican las calificaciones de un
examen) se suelen denominar actos plúrimos, aunque se suele aplicar también este
término cuando los destinatarios no están identificados. La Ley los contempla a efectos de
su forma de producción, al establecer que “[c]uando deba dictarse una serie de actos
administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o
licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente, que
especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para
cada interesado” (36.3 LPAC).
En cambio, “cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de
personas”, su comunicación se hará mediante publicación [45.1 a) LPAC]. Es el caso
paradigmático de las convocatorias de procedimientos selectivos de concurrencia
competitiva: convocatorias de subvenciones, de acceso a la Función Pública, de
contratación, de asignación de frecuencias de radio, etc. Este tipo de actos se asemejan a
las normas por la indeterminación y más o menos generalidad de sus destinatarios, de ahí
que también se les denomine “actos administrativos generales”.
La problemática de estos “actos administrativos generales” no es tanto la generalidad indeterminada de sus
destinatarios como el que incluyan en ocasiones contenidos que establezcan una regulación de una situación o
de una actuación, lo que puede llevar a confundirlos con reglamentos. Así, las bases que acompañan a
convocatorias de procedimientos selectivos y que establecen el marco jurídico de los mismos (requisitos de
participación, órganos de evaluación, méritos y criterios de valoración y de selección, fases de alegaciones y de
reclamaciones, etc.). Como decimos, este carácter ordenador y regulador puede confundir estos actos con
reglamentos, lo que resulta trascendente a efectos de su impugnación (como veremos, los actos devienen firmes si
no son impugnados, mientras que las reglamentos son susceptibles de impugnación indirecta recurriendo los
actos de aplicación). En tales casos, al tratarse de un procedimiento concreto permite su calificación como acto
administrativo, pero habrá que atender al contenido de cada acto para dilucidar su carácter normativo o no.
Así, en materia de subvenciones, el que “unas bases reguladoras de una concesión de subvenciones sean una
disposición general o un simple acto administrativo singular, aunque plúrimo, dependerá de su contenido, es
decir, de si tales bases tienen una validez para sucesivas convocatorias y se incorporan al ordenamiento jurídico
para un determinado período de tiempo o de forma indefinida o si, por el contrario, son una bases exclusivas para
una sola convocatoria y sólo válidas para su aplicación única pero plúrima en dicha ocasión”, por lo que, en el
supuesto habitual de convocatorias y bases para una aplicación singular, habría que considerar que se trata de
actos singulares de aplicación plúrima”. (STS 30-11-2017).
Sin embargo, cuando la Administración aprueba “bases generales”, de carácter abstracto y para regular las
sucesivas convocatorias, tales bases generales no se circunscriben a un solo procedimiento, sino que se
incorporan al Ordenamiento durante un período de tiempo o de forma indefinida. Estas “bases generales”
constituyen reglamentos. Es el caso, por ejemplo, de las bases generales reguladoras de ayudas o subvenciones o
de procedimientos selectivos, las cuales rigen las singulares convocatorias posteriores y las correspondientes
bases específicas de cada procedimiento (STS 19-9-2022, relativa a unas bases generales de selección de
funcionarios, que además de calificarlas como reglamentos, niega la existencia de un tertium genus entre las
categorías de acto y reglamento).

5. Según sus efectos: en particular, actos favorables y actos desfavorables

Siendo la capacidad de producir efectos jurídicos, en situaciones concretas y para sujetos
determinados, una de las cualidades más destacadas del acto administrativo, resulta lógica
la variada clasificación de los actos según la perspectiva con la que se consideren sus
efectos: ámbito de éstos, contenido decisor, consecuencias sobre los destinatarios o
comienzo temporal de sus efectos —aspecto éste último que estudiaremos en la Lección
siguiente—.
A) La distinción entre actos internos y actos externos obedece al criterio de que los
efectos de los actos sólo se desplieguen en el seno de la Administración autora o de que
repercutan sobre terceros ajenos a ella, respectivamente.
Actos internos son típicamente las medidas de organización y de dirección administrativa (instrucciones, órdenes
de servicio, circulares internas), sin que pierdan tal calificación de interna por afectar a los sujetos incardinados
en la organización administrativa (por ejemplo, instrucciones y órdenes de servicio dirigidas a autoridades y
 empleados públicos, cuyo incumplimiento puede generar responsabilidad disciplinaria). En cualquier caso, estos
actos internos pueden presentar relevancia externa en la medida en que, por ejemplo, determinen la distribución
de tareas o de competencias entre órganos, pudiendo así afectar al requisito de competencia del autor del acto.

B) La categoría de actos decisores hace referencia a los actos que producen efectos
jurídicos sobre la situación jurídica de sus destinatarios. El acto decisor se identifica, así,
con la “decisión administrativa” y con la “resolución” en cuanto que declaraciones de
voluntad de la Administración creadoras de situaciones jurídicas individualizadas, ya se
trate de permisos, obligaciones o prohibiciones, ya sean constitutivas de estatus jurídicos
(por ejemplo, declaración de una asociación como de utilidad pública).
El acto decisor es la principal clase de acto administrativo por constituir situaciones y
relaciones jurídico-administrativas. A partir del mismo se ha construido la teoría del acto
administrativo, sistematizando las cualidades que lo caracterizarían, si bien hay que tener
en cuenta que no todos los actos administrativos son actos decisorios y que aquellas
cualidades (presunción de validez y ejecutividad, principalmente) se predican en realidad
del acto decisorio.
Desde el punto de vista de las previsiones de la Ley, encontraríamos una plasmación de
esta categoría de acto decisor en relación con el contenido específico de las resoluciones
que ponen fin al procedimiento decidiendo sobre el fondo del asunto (“Las resoluciones
contendrán la decisión, que será motivada…”: 88.3 LPAC). Además, los actos decisorios
constituyen el objeto propio del recurso administrativo y contencioso-administrativo,
precisamente por esa capacidad de producir efectos jurídicos sobre sus destinatarios.
Por el contrario, los actos no decisorios no pasan de ser actos auxiliares de los actos
decisorios, como son con carácter general los actos de trámite, las declaraciones de
conocimiento (en particular, los certificados) o los actos de información y estudio (caso de
los informes y los dictámenes).
C) Según el beneficio o perjuicio jurídico que producen sobre sus destinatarios, los actos
se clasifican en favorables y desfavorables.
El acto favorable también es denominado “acto declarativo de derechos” y se caracteriza
por mejorar la situación jurídica del destinatario del acto. La ley los contempla para
permitir su eficacia retroactiva (39.3 LPAC; v.gr. el reconocimiento de un trienio a un
funcionario) y por la especial protección que les dispensa a la hora de poder ser
invalidados por la propia Administración, hasta el punto de que ésta sólo los puede
declarar inválidos si adolecen de vicio de nulidad, pues si lo fuera de anulabilidad carece
de tal potestad, debiendo acudir a la Jurisdicción contencioso-administrativa para ello.
El acto desfavorable (también conocido como “acto de gravamen” o, simplemente, acto
perjudicial), en cambio, produce el efecto de empeorar la posición jurídica de su
destinatario, restringiendo, agravando o perjudicando su situación jurídica. La Ley exige
la motivación de los actos que “limiten derechos subjetivos o intereses legítimos” [35.1 a)
LPAC], no pudiendo dictarse con eficacia retroactiva (por ejemplo, sancionar con efectos
a la fecha de la comisión de la infracción) y, asimismo, facilita las potestades de revisión
por la Administración permitiendo su revocación (109.1 LPAC).
Ejemplos de actos favorables serían una autorización, una subvención, un nombramiento o una concesión. De
actos desfavorables, por su parte, una sanción, una denegación o un cese.
 Es importante, finalmente, advertir de la relatividad del carácter favorable o perjudicial
de las consecuencias de los actos según la posición subjetiva del destinatario o de los
terceros. De ahí que podamos identificar:
– “actos de doble efecto”, que producen consecuencias diversas en los destinatarios
(típico caso de resoluciones de procedimientos competitivos, como contratos, donde
la adjudicación será favorable para el licitador seleccionado, pero desfavorable para el
licitador descartado); la categoría resulta relevante para reconocer legitimidad a
efectos de recurrir el acto a quienes fueron perjudicados, así como a los beneficiados
por él a efectos de ser considerados interesados en el procedimiento y tener que ser
emplazados por la Administración;
– “actos de efecto mixto”, en los que el mismo acto puede producir efectos
objetivamente favorables, pero subjetivamente apreciarse como desfavorables. Es el
caso de los actos que incluyen objetivamente partes favorables y partes desfavorables
(por ejemplo, acto que otorga menos de lo solicitado o imponiendo una condición) o
que subjetivamente son percibidos como perjudiciales por el destinatario (así, el
alumno que sobre diez es calificado con un nueve, pero considera que merece mayor
puntuación).

6. Según su función en el procedimiento administrativo: actos resolutorios y actos

de trámite
En atención a la función del acto respecto del procedimiento en el que se adopta, la
clasificación más importante es la que distingue entre actos resolutorios y actos de
trámite, aunque también resulta interesante señalar la que diferencia entre actos
definitivos y actos provisionales.
A) Según formen parte de la secuencia del procedimiento administrativo o lo finalicen,
tenemos actos de trámite y actos resolutorios, respectivamente.
El acto resolutorio pone fin al procedimiento administrativo. La Ley contempla la
“resolución” como la principal forma de finalización del procedimiento, decidiendo
“todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo”
(88.1 LPAC). Por ello, “[l]as resoluciones contendrán la decisión” (88.3 LPAC). Sería,
pues, un acto resolutorio decisorio.
En cambio, pueden darse actos resolutorios no decisorios que finalizan el procedimiento,
pero sin decidir sobre su objeto, como la resolución que declara la caducidad del
procedimiento (95.1 LPAC) o el desistimiento de los interesados que no subsanaron sus
solicitudes de iniciación del procedimiento (68.1 LPAC).
El acto de trámite, en cambio, forma parte de la secuencia de actos y actuaciones del
procedimiento y tiene como finalidad la preparación de la resolución que lo pone fin.
Carecen de contenido decisorio, por lo que no son aptos para afectar a la situación
jurídica de los interesados en el procedimiento o de terceros y, en consecuencia, no son
impugnables de forma autónoma, sino que sólo pueden serlo, indirectamente, cuando se
recurre, directamente, el acto resolutorio al que sirven, pudiendo no obstante transmitirle
a éste su invalidez.
Así, el acto de trámite por el que se incoa un procedimiento administrativo, con carácter general, no puede ser
recurrido, pero si adoleciera de algún vicio —por no haber observado la Administración los requisitos exigidos
 para dictarlo— podrá ser cuestionado, alegando tal vicio, al impugnar la resolución final que puso fin al
procedimiento que dicho acto de trámite inició. O el acto por el que se resuelve el incidente de recusación
planteado por un interesado en el seno del procedimiento administrativo, que la Ley especifica que no podrá ser
objeto de recurso, “sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda
contra el acto que ponga fin al procedimiento” (24.5 LRJSP).

No obstante, excepcionalmente, ciertos actos de trámite pueden producir por sí mismos

efectos jurídicos sobre los interesados o sobre terceros. Doctrinal y jurisprudencialmente
se les califica como “actos de trámite cualificados” para permitir su impugnación directa,
sin necesidad de esperar a la resolución final. Se posibilita, así, reaccionar a la situación de
indefensión que pueden producir tales actos (por ejemplo, inadmitiendo pruebas
pertinentes), así como evitar la consolidación de situaciones jurídicas ilegales y la
adopción de resoluciones finalmente inválidas (por ejemplo, omitiendo consulta a órgano
cuyo informe es preceptivo y determinante del contenido de la resolución final).
La normativa (art. 112.1 LPAC y 25.1 LJ) ha identificado, de manera abstracta, los
siguientes supuestos de actos de trámite cualificados:
– Actos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.
– Actos que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento.
– Actos que producen indefensión.
– Actos que producen un perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.
No resulta sencillo, en ocasiones, dilucidar si un acto de trámite concreto puede ser subsumido en una de las
anteriores categorías, señalando la jurisprudencia que a tal cuestión no se le puede dar una respuesta única y
universal, por lo que debe atenderse a las circunstancias concretas que concurran en cada caso. Ejemplo de acto
que decide, directa o indirectamente, el fondo del asunto serían las bases de un procedimiento selectivo de
concurrencia competitiva, que establecen los requisitos de participación, los órganos de evaluación y los criterios
de valoración de los candidatos que concurren al mismo, así como los actos de calificación de ejercicios
selectivos y cuyo resultado afecta decisivamente al resultado final; de acto que determina la imposibilidad de
continuar el procedimiento es prototípico la inadmisión de cualquier solicitud por la que se inicie el
procedimiento o por la que se pretenda participar en el mismo (por ejemplo, en un procedimiento de
contratación pública, la inadmisión de candidatos o licitadores y de ofertas), así como la inadmisión de un
recurso de alzada por considerar el órgano que no era competente para conocer del mismo (STS 18-2-2019); de
acto que produce indefensión, la falta de motivación de un acto de trámite (STS 12-2-2014: valoración de méritos
sin publicar previamente los criterios de valoración); y de acto que produce un perjuicio irreparable, el
requerimiento de información a una empresa que incluya secretos comerciales cuya incorporación al expediente
podría favorecer a sus competidores y, en particular, a la empresa denunciante (SSTS 13-2-2008), el acto de
iniciación del procedimiento sancionador contra extranjero en situación irregular en el que se acuerda su
detención como medida cautelar (ATS 31-1-2007), la incoación de procedimiento sancionador por infracción
urbanística que acuerda la medida cautelar de la paralización de las obras (STS 7-5-1999) o el apercibimiento
previo de ejecución forzosa del acto por el que se impone la obligación de restitución de un terreno a su estado
originario, derribando la construcción realizada para el levantamiento de una vivienda prefabricada (STS 9-2-
2023).
En otras ocasiones es la propia Ley la que explicita la imposibilidad de recurrir determinados actos de trámite,
descartando así su eventual consideración como “cualificados”. Es el caso del acto que resuelve el incidente de
recusación (24.5 LRJSP), por mucho que se pudiera argumentar que la intervención de la persona en la que
concurre causa de abstención pudiera determinar decisivamente el contenido de la resolución finalizadora del
procedimiento, o que produce indefensión o un grave perjuicio. Igualmente ocurre con la declaración de impacto
ambiental a la que se deben someter determinados planes, programas o proyectos que pueden producir efectos
significativos sobre el medio ambiente (art. 41 Ley 21/2013 de evaluación ambiental, por mucho que la propia
ley la conceptualice como “informe preceptivo y determinante”, pudiendo incluso establecer las condiciones
necesarias en las que se debería desarrollar la actividad; STS 13-3-2012)

B) Junto a la anterior distinción, en el seno de un procedimiento administrativo podemos

encontrar actos definitivos y actos provisionales según que la preparación y elaboración
del acto haya concluido o no, respectivamente. Este tipo de actos es frecuente en
procedimientos articulados en fases interdependientes. Los actos provisionales son actos
que se adoptan con vistas aún a la preparación del acto definitivo y pueden ser actos
provisionales tanto de actos de trámite como de actos resolutorios, aunque por definición
todo acto provisional es un acto de trámite
Así, acto de trámite provisional preparador de un acto de trámite definitivo lo constituiría la lista provisional de
admitidos en un procedimiento de concurrencia competitiva, mientras que la misma lista elevada a definitiva
vendría a ser un acto de trámite definitivo. Por su parte, un acto de trámite provisional antecedente de un acto
resolutorio definitivo lo serían las propuestas de resolución provisional de subvenciones (art. 24.4 LGS).

La relevancia de esta distinción estriba en la capacidad de la Administración de

modificar aún su acto provisional, por un lado, y en la posibilidad para los interesados de
presentar alegaciones a los actos provisionales, por otro. En cualquier caso, el acto
provisional sólo genera meras expectativas en sus destinatarios, pero no derechos que
impidan a la Administración alterar el contenido del acto (por ejemplo, actas
provisionales de calificaciones de asignaturas).

7. Según su recurribilidad: actos que ponen fin a la vía administrativa, actos

firmes y actos confirmatorios
Ya hemos señalado que la ejecutividad de los actos implica su recurribilidad, sea en vía
administrativa o contencioso-administrativa, permitiendo así a los afectados por los
efectos jurídicos de los actos administrativos reaccionar frente a ellos. De esta manera,
además de garantizar la defensa de los interesados, se salvaguarda la legalidad de los actos
administrativos, que podrán ser controlados a través de los correspondientes recursos. Sin
embargo, el respeto del principio de legalidad debe ponderarse con la seguridad jurídica a
la que sirve el acto administrativo creando situaciones jurídicas, de ahí que se establezcan
plazos para el ejercicio de los recursos y que se configuren técnicas para impedir que se
soslayen, dando lugar a diferentes clases de actos que exponemos a continuación.
A) En primer lugar, la clasificación que distingue según si los actos ponen o no fin a la
vía administrativa obedece a la consideración de que la decisión de la Administración
pueda o deba ser reconsiderada por ésta para confirmarla, corregir su eventual invalidez o
cambiar de criterio en un procedimiento de recurso.
La relevancia de esta clase de actos radica en que los actos que ponen fin a la vía
administrativa sólo son recurribles ante la Jurisdicción contencioso-administrativa,
aunque potestativamente puedan serlo ante la propia Administración. Por su parte, los
actos que no ponen fin a la vía administrativa no pueden ser recurridos directamente ante
la Jurisdicción contencioso-administrativa, necesitando agotar previamente dicha vía a
través del recurso de alzada y dando así a la Administración una última posibilidad de
reconsiderar su decisión.
Como decimos, cuando el acto pone fin o agota la vía administrativa, la Administración
ha dicho su última palabra sobre el asunto, quedando abierta entonces la posibilidad de
recurrir ante los Jueces y Tribunales. La determinación de tales actos constituye una
decisión normativa, que identifica expresamente los actos que en una Administración
finalizan la denominada vía administrativa. La Ley de Procedimiento Administrativo
prevé con carácter común unos supuestos aplicables a todas las Administraciones, pero
luego la legislación especifica de cada una de ellas señala los actos que, por ejemplo,
ponen fin a la vía administrativa en el Estado, en una Comunidad Autónoma, en la
Administración local, en la Universidad, etc.
Limitándonos a señalar los supuestos comunes de la Ley de Procedimiento (114.1 LPAC), ponen fin a la vía
administrativa:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos sustitutorios del recurso de alzada en ámbitos sectoriales o especiales.
c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley
establezca lo contrario.
d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.
e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial,
f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora.
g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo
establezca.
Ejemplos de previsiones de actos que agotan la vía administrativa por Administraciones, tendríamos, en el caso de
la Administración del Estado: a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno; b) Los
emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas
los órganos de los que son titulares; c) Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o
superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal. En la Administración
local [52.2 a) LBRL], las resoluciones del Pleno, de los Alcaldes o Presidentes y de las Juntas de Gobierno. En las
Universidades Públicas, las resoluciones del Rector y los acuerdos del Consejo Social, del Consejo de Gobierno y
del Claustro Universitario (art. 6 Ley Orgánica de Universidades).

B) El acto firme es aquel que no puede ser ya objeto ni de recurso administrativo ni de

recurso contencioso-administrativo. La firmeza del acto es una institución al servicio de la
seguridad jurídica, dotando de estabilidad a las situaciones jurídicas creadas por aquel al
hacerlo irrecurrible, aunque el Ordenamiento establezca un tiempo para permitir su
anulación y garantizar así que el acto respeta el principio de legalidad. En cualquier caso,
es importante tener en cuenta que la firmeza no es ni requisito de ejecutividad, pues los
actos producen efectos desde que son dictados, ni condición para su eventual ejecución
forzosa. La firmeza del acto es, pues, una cualidad sobrevenida al mismo, a diferencia de
su ejecutividad.
La firmeza del acto se puede producir de dos maneras:
– La primera, por el transcurso de los plazos de recurso sin interposición de éste. Es,
por tanto, una firmeza que se produce por la voluntad (o al menos por la decisión u
omisión) del destinatario al no recurrir en tiempo y forma el acto administrativo. Se
habla, por ello, de acto consentido por su destinatario al no recurrirlo.
– La segunda posibilidad es que la validez del acto administrativo haya sido declarada
mediante sentencia firme desestimatoria de un recurso contencioso-administrativo
con el que se cuestionaba tal validez. Formalmente el acto administrativo es firme si la
sentencia también lo es (es decir, firme porque no se interpuso recurso contra dicha
sentencia o porque ésta fue dictada por un órgano jurisdiccional cuyas resoluciones
no eran ya susceptibles de recurso en vía judicial). En este caso se habla no sólo de
acto firme sino también de acto confirmado: ya no se trata de un mero acto
administrativo dotado de presunción de validez, sino de un acto administrativo
conforme a Derecho con arreglo a una resolución judicial firme y con fuerza de cosa
juzgada
En ocasiones se emplea la equívoca expresión “firmeza en vía administrativa”, con el significado de que el acto
administrativo ya no puede ser recurrido en esa vía, bien porque ha transcurrido el plazo de interposición del
recurso administrativo procedente sin que éste se presentara, bien porque dicho recurso fue desestimado
 expresamente. Pero en todo caso, si la firmeza en vía administrativa se produce por haberse resuelto el recurso
administrativo —no si la firmeza fue consentida por no recurrir—, hay que tener presente que siempre será
posible interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución de aquel recurso administrativo. La
principal funcionalidad de la categoría “firmeza en vía administrativa” consiste en constituir un requisito de
ejecutividad de las sanciones administrativas, pues sólo son ejecutivas cuando no quepa contra ellas ningún
recurso ordinario en vía administrativa (90.3 LPAC).

La consecuencia de la firmeza del acto, como decimos, es la imposibilidad de recurrirlo,

sea en vía administrativa, sea en vía contenciosa. En aras de la seguridad jurídica que
preserva el acto firme, la Ley contempla escasas posibilidades excepcionales de invalidarlo
(revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho y recuso administrativo extraordinario
de revisión).
En esta línea, la jurisprudencia sólo ha admitido excepcionalmente la posibilidad de revisar actos firmes que son
presupuesto o base de otros cuando se impugnan éstos, como las relaciones de puestos de trabajo (STS 24-2-
2016, que permite cuestionar una relación de puestos de trabajo al impugnar las nóminas que incluyen el
complemento específico que aquella establece y cuantifica); las valoraciones catastrales (STS 19-2-2019, que
admite su cuestionamiento al impugnar la liquidación del Impuesto de Bienes Inmuebles, cuya cuantía dependa
de la valoración catastral); los pliegos de cláusulas administrativas particulares (STS 22-3-2021) o las bases de un
procedimiento selectivo de ingreso a la Función Pública (STS 18-10-2022).

C) Para evitar que se soslaye la firmeza de un acto, se ha acuñado la distinción entre

actos originarios frente a actos confirmatorios y actos reproductorios. Su principal
virtualidad es la que recoge el art. 28 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-
administrativa: “No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los
actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios
de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma”. Inadmisiblidad
que, por analogía, se aplica también en caso de recurso administrativo.
En el caso de los actos confirmatorios, nos encontramos con actos posteriores a uno ya
firme, con el que guarda alguna relación, pero sin innovar contenido decisorio alguno
respecto a él. Así, actos posteriores de aclaración o de información de actos anteriores
firmes, actos posteriores de interpretación o de mera ejecución. Como señalamos, el acto
posterior carece de sustantividad decisoria propia y autónoma respecto al acto anterior
devenido firme. No obstante, para concluir que el segundo acto es confirmatorio del
primero es necesario que exista identidad de sujetos, de hechos y de elementos jurídicos
(mismas pretensiones, idéntico marco jurídico y semejanza de argumentos).
Se trata de dar así una respuesta a la práctica de “crear” un nuevo acto con una nueva solicitud que reitera otra
anterior y que fue denegada, consintiendo la firmeza de esta denegación al no recurrir. Repitiendo la misma
solicitud se obtendría la misma denegación, pero en una nueva resolución, que pretendería ser aprovechada por
el interesado para —esta vez sí— presentar el recurso dentro del plazo que aquella resolución abriría. Sin
embargo, al ser esta segunda resolución mera confirmación de la primera, no recurrida, no se entendería
reabierto el plazo para impugnar la segunda resolución.
Supuesto de acto confirmatorio lo encontramos en el caso del acuerdo de suspensión de obras hechas sin
licencia, requiriendo legalización o reposición en plazo de dos meses. Este acuerdo devino firme y consentido.
Posteriormente, la Administración dicta un nuevo acuerdo en fecha posterior, reiterando el Acuerdo primero y
precisando las obras que deben realizarse. Para el Tribunal Supremo, este segundo Acuerdo “corrobora, precisa y
concreta, con un añadido o plus de garantías, que en absoluto pueden configurar la falta de identidad esencial
con el acto originario, siendo por tanto el aquí recurrido, mera reiteración y repetición del primero” (STS 28 enero
de 2002).

Mientras que el acto confirmatorio supone una identidad jurídica decisoria con un acto
originario firme, el concepto de acto reproductorio hace referencia a la reproducción
formal y material de dicho acto originario. Se trata de un supuesto excepcional, pero no
extravagante.
Así puede ocurrir en procedimientos complejos y dilatados en el tiempo, en los que algún acto posterior
reproduce uno anterior con mera actualización de fecha. O el acto de rectificación de errores sin trascendencia
jurídica decisoria y sin causar indefensión (por ejemplo, nuevo listado de admitidos o de calificaciones en el que
se corrigen exclusivamente erratas).

8. Según su forma de producción: actos expresos, actos por silencio y actos tácitos
Por su forma de producción, los actos normalmente se producen de forma expresa, pues
no en vano pesa sobre la Administración la obligación de “dictar resolución expresa”
(21.1 LPAC). En este sentido, acto expreso es aquel en el que la decisión de la
Administración que pone fin al procedimiento se adopta y exterioriza formalmente,
materializándose en un documento expreso o plasmándose en formato electrónico. Sin
embargo, si en el seno de un procedimiento administrativo la Administración no adopta
acto finalizador del mismo, la Ley considera en ciertos casos y de forma ficticia que se
producen actos por silencio.
Como es sabido, ante la inactividad de la Administración no dictando acto expreso
finalizador del procedimiento, el Ordenamiento ha ideado una técnica que constituye una
garantía para los administrados de que aquella inactividad resolutoria tenga efectos
jurídicos y no deje a los ciudadanos al albur de la Administración, esperando sine die que
ésta se pronuncie (el Vuelva usted mañana que LARRA ya relatara en nuestra
Administración decimonónica). A tal fin, según las circunstancias, el silencio de la
Administración puede ser estimatorio o desestimatorio de lo solicitado por el interesado al
iniciar el procedimiento, teniendo, en el primer caso, consideración legal de “acto
administrativo finalizador del procedimiento” y, en el segundo, “los solos efectos de
permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-
administrativo que resulte procedente” (art. 24.2 LPAC).
La forma de producción del silencio y los supuestos en que debe ser considerado
estimatorio o desestimatorio son objeto de análisis al estudiar el procedimiento
administrativo, pero aquí interesa destacar exclusivamente esa consideración de acto
administrativo cuando el silencio tiene sentido estimatorio y las importantes
consecuencias que se derivan de tal categorización legal.
– En primer lugar, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá
dictarse de ser confirmatoria del mismo [24.3 a) LPAC].
– En segundo lugar, hay que tener en cuenta que, al tratarse de un acto administrativo
—por mucho que se haya producido mediante silencio estimatorio—, si la
Administración considera que debería haber resuelto el procedimiento denegando lo
solicitado, no sólo no podrá hacerlo —resolver expresamente denegando—, sino que
tampoco puede desconocer aquel acto estimatorio producido por silencio, acto que
ha reconocido al interesado una nueva situación jurídica de la que es ahora titular y
que despliega todos los efectos jurídicos que le son propios.
– En tercer lugar, si la Administración considera incorrecto o ilegal el acto
administrativo producido por silencio, deberá iniciar el procedimiento de revisión de
oficio correspondiente. Pues por muy ilegal que sea (por ejemplo, porque el
solicitante carecía de los requisitos esenciales para obtener lo pedido), la
 Administración no puede entender que no se ha producido el acto por silencio, sino
que, para eliminarlo, deberá ejercer sus potestades de revisión (SSTS 8-1-2013 y 19-3-
2018).
Diferente a la inactividad jurídica resolutoria de la Administración en el seno del
procedimiento —inactividad que genera actos por silencio— es la situación propiciada por
aquella en virtud de la cual sería lícito inferir que la actuación material de la
Administración constituye expresión de actos tácitos. Es decir, entender que del modo de
actuar de la Administración se puede deducir su voluntad de producir efectos jurídicos.
Así se consideró, por ejemplo, para admitir la impugnación de la “decisión” de un Ayuntamiento de abrir un
Centro de Asistencia Integral al Toxicómano en las proximidades de varios colegios e institutos; aunque no había
acuerdo municipal alguno, se dedujo la existencia del acto tácito a partir de varios hechos: acondicionamiento
del local municipal señalado en el recurso, previsiones de partidas presupuestarias a tal fin, manifestaciones
públicas y procesales reconociendo intención de crear el Centro (STS 16-2-1988).
Más frecuente es encontrar la invocación de acto tácito con la finalidad de defenderse de decisiones de la
Administración que sancionan o declaran ilegales actividades sin licencia obligatoria. En estos casos, los
Tribunales entienden que ni el transcurso del tiempo, ni el pago de tributos, tasas o impuestos al propio
Ayuntamiento, ni la tolerancia municipal implican acto tácito de otorgamiento de licencia, conceptuándose la
actividad ejercida sin aquella como clandestina e irregular, sin que pueda nunca venir legitimada por el
transcurso del tiempo (STS 21-9-1988).
Finalmente, se pueden mencionar las previsiones de la Ley 33/2002, del Patrimonio de las Administraciones
Públicas, que contempla la afectación de bienes al dominio público sin acto expreso en caso de “utilización
pública, notoria y continuada por la Administración General del Estado o sus organismos públicos de bienes y
derechos de su titularidad para un servicio público o para un uso general” (art. 66), así como su desadscripción
por no destinarse al fin previsto (art. 77).

III. REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Para que la Administración pueda producir actos administrativos el Ordenamiento le
exige la observancia de una serie de requisitos, tal y como los denomina la propia Ley de
Procedimiento Administrativo en el Capítulo I del Título III “De los actos
administrativos”. Estos requisitos pueden ser intrínsecos al propio acto (como su
contenido o su motivación) o extrínsecos (así, la Administración autora del acto o el
procedimiento a seguir para su elaboración y adopción). También se sistematizan los
requisitos de producción de los actos diferenciando sus elementos subjetivos
(Administración), sus elementos objetivos (presupuesto de hecho, en realidad referente a
la potestad administrativa que permite su ejercicio; fin y causa del acto; contenido) y
elementos formales (procedimiento, motivación del acto y exteriorización material).
Más relevancia tiene la clasificación de los requisitos de los actos según su carácter
formal o sustantivo (contenido y causa) por los efectos invalidantes que su
desconocimiento puede conllevar. Los requisitos formales hacen referencia a las
condiciones de producción y exteriorización material del acto. Serían requisitos formales
la Administración que elabora y adopta el acto, el procedimiento administrativo del que
trae causa, la forma de exteriorizarse del mismo (escrita, verbal, electrónica) o la
motivación. Al respecto es preciso recordar que la Ley de Procedimiento Administrativo
establece que “[l]os actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien
de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose
a los requisitos y al procedimiento establecido” (34.1 LPAC).
 Los requisitos son condición idónea y necesaria para producir válidamente los actos
administrativos y para que éstos produzcan sus efectos, de manera que su inobservancia
determina que los actos no se produzcan correctamente. El incumplimiento de los
requisitos tiene consecuencias jurídicas sobre la validez y eficacia de los actos,
produciendo vicios cuya gravedad puede suponer la invalidez de aquellos. Por ello, los
requisitos deben considerarse, positivamente, como condición legal necesaria de
producción de los actos y, negativamente, como causa de su invalidez en caso de su
inobservancia por la Administración.

1. La Administración autora del acto

El acto administrativo es un acto de la Administración, pero no todo acto de la
Administración es un acto administrativo, pues ésta puede realizar actos sujetos a otras
ramas jurídicas del Ordenamiento (Derecho civil, Derecho mercantil, Derecho procesal,
por ejemplo) en ejercicio de su capacidad jurídica general. En cambio, el acto
administrativo se encuentra sujeto al Derecho administrativo, constituyendo el ejercicio de
una potestad administrativa y expresión de una función administrativa (no de una función
de gobierno, cuya expresión sería el acto político).
Tampoco son actos administrativos los actos de los ciudadanos o particulares que se
rijan por el Derecho administrativo (por ejemplo, una solicitud). No obstante, la Ley
puede considerar ficticiamente que determinados actos de sujetos públicos o incluso
privados son actos administrativos a efectos de su régimen jurídico y de su posterior
control. Es el caso de determinados actos de los Colegios profesionales (v.gr. colegiación,
sanciones disciplinarias) o, en el ámbito de la contratación pública, los actos de poderes
adjudicadores que no son Administraciones públicas (art. 44 LCSP), así como los actos de
los denominados “ejercientes privados de funciones públicas” (Notarios, Registradores,
Auditores de Cuentas, etc.)
Asimismo, no son actos administrativos, por no provenir de una Administración, los
actos de entes del sector público que no son Administración (caso de las empresas
públicas) ni los actos en materia de personal, administración y gestión patrimonial de
otros Poderes públicos (Cortes Generales, Parlamentos autonómicos, Tribunal
Constitucional, por ejemplo), aunque se sujeten al Derecho administrativo y su control lo
ejerza la Jurisdicción contencioso-administrativa (1.3 LJ).
En lo que respecta, en sentido estricto, a la consideración de la Administración como
requisito del acto administrativo, es necesario que se observen las exigencias relativas a la
competencia y al titular del órgano.
– La Administración autora del acto debe ser la competente en los diferentes sentidos
en que debe ser considerada la competencia: competencia material inter e
intradministrativa (competencia de la Administración del Estado y no de otra
Administración, por ejemplo; y competencia del órgano respecto a otros de la misma
Administración); competencia territorial; competencia jerárquica; e, incluso,
competencia temporal (como ocurrió con la organización de las autoridades
competentes durante la pandemia del Covid-19).
– Como la Administración actúa a través de órganos que son ocupados por personas, es
preciso analizar si dicha ocupación es legalmente correcta (nombramiento legítimo y
 vigente) y si su desempeño en un caso concreto puede verse impedido por concurrir
en la autoridad o empleado causas de abstención, si bien ello “no implicará,
necesariamente, y en todo caso, la invalidez de los actos en que hayan intervenido”
(23.4 LRJSP).
En el supuesto de una ocupación irregular del puesto nos encontraríamos con la figura del “funcionario de
hecho”, con la que se pretende proteger la confianza legítima generada por la apariencia de regularidad del
nombramiento del titular del órgano, si bien dicha protección sólo juega en beneficio de los interesados de buena
fe (actos favorables) pero no en su perjuicio (STS 20-6-2017, relativa a liquidaciones tributarias realizadas por
inspector cuyo nombramiento había expirado, defecto determinante de invalidez por vicio de nulidad).

2. El procedimiento administrativo para la producción de actos administrativos

Acto y procedimiento administrativos guardan una estrecha relación mutua. Hay que
recordar que incluso la Constitución señala que los actos administrativos se producen a
través del procedimiento administrativo [105 c) CE]. Y es que el procedimiento
administrativo, en cuanto que requisito del acto, se presenta no sólo como el cauce formal
que debe seguirse para elaborar y aprobar los actos, sino que él mismo se caracteriza por
constituir una sucesión de actos (y actuaciones) de trámite conducentes al acto resolutorio
final.
En efecto, el procedimiento se ordena al acto, para garantizar tanto su corrección técnica
como jurídica, incluyendo en este caso el respeto de los derechos de defensa de sus
destinatarios evitándoles la indefensión.
Así, que el contenido del acto sea el adecuado depende fundamentalmente de la acertada tramitación del
procedimiento (por ejemplo, que la sanción se dicte por hechos que realmente se produjeron y que se sancione a
quien efectivamente los cometió; declarando en ruina el edificio que realmente lo está; etc.). Y que, en cualquier
caso, se ha dado oportunidad a los interesados en sus derechos e intereses alegando y aduciendo lo que
consideren necesario para defenderse (en los ejemplos anteriores, que la persona a la que se imputa la sanción
puede presentar pruebas de descargo de que los hechos no existieron o que él no fue su autor; o el propietario
que puede presentar argumentos técnicos y jurídicos para demostrar que el edificio en realidad no está en ruina).

De esta manera, los defectos o vicios del procedimiento (de sus actos de trámite y de sus
actuaciones materiales) se trasladan al acto resolutorio final, con consecuencias
invalidantes sobre éste según su gravedad. Y, a la inversa, la invalidez de los actos
resolutorios se puede proyectar sobre los procedimientos en los que se han dictado si el
vicio causante de aquella invalidez concurre en uno los actos de trámite del
procedimiento, determinando la retroacción de actuaciones al momento procedimental en
el que dicho acto de trámite viciado se dictó, retomando el procedimiento a partir del
mismo.

3 Forma del acto

A diferencia de los requisitos relativos a la Administración autora y al procedimiento,
que son extrínsecos al acto administrativo, la forma de éste es uno de sus elementos
intrínsecos, junto a su contenido. La forma del acto puede ser escrita o verbal.
– Actos escritos: La Ley señala que, con carácter general, “[l]os actos administrativos se
producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza
exija otra forma más adecuada de expresión y constancia” (art. 36.1 LPAC).
– Actos verbales. Con carácter excepcional, la competencia se puede ejercer
verbalmente (acto verbal), en cuyo caso el problema radica en su constancia
 documental. Cuestión que la Ley pretende solventar estableciendo que “la constancia
escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano
inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del
mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la
competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal,
con expresión de su contenido” (36.1 LPAC).
Un supuesto singular de actos verbales serían las sanciones de tráfico que el RD 320/1994 prevé expresamente se
puedan adoptar verbalmente (art. 15). Además, hay que tener en cuenta que el ejercicio verbal de la competencia
es inherente a los órganos colegiados. Y, en cualquier caso, el acto verbal puede resultar inadecuado según
ámbitos por la inseguridad jurídica que genera (STS 21-1-1992: licencia de obras para construcción de vivienda
unifamiliar)

4. Motivación
La motivación es uno de los requisitos formales que la Administración debe observar al
producir los actos administrativos, recogiendo una “referencia de hechos y fundamentos
de derecho” (35 LPAC) que expliquen y justifiquen el acto adoptado.
La motivación resulta esencial para legitimar la actuación de la Administración,
cumpliendo importantes funciones: en primer lugar, expresar el fundamento jurídico y
material de la decisión (norma que la ampara, potestad que se ejerce, hechos probados,
etc.), lo que permite justificar el acto, evitando la adopción de actos y decisiones sin
amparo legal; en segundo lugar, respecto a los destinatarios de los actos, la motivación les
permite entender la actuación de la Administración y poder articular sus posibilidades de
defensa; y, en tercer lugar, respecto a los Jueces y Tribunales, les posibilita el control
posterior de los actos y de la actuación de la Administración.
De ahí las condiciones que se exigen de la motivación para que sea correcta: sucinta,
suficiente y congruente.
– Motivación sucinta. A esta característica formal se refiere expresamente la Ley (35.1
LPAC), en el sentido de que la motivación no tiene necesariamente que ser
exhaustiva, prolija y extensa. Bastará la exposición clara y completa tanto de los
hechos como del razonamiento que llevan a la Administración a adoptar una
decisión.
– Motivación suficiente. Sin duda es el aspecto más impreciso de la motivación, pues su
alcance varía según el ámbito material de actividad y los casos concretos, abocando en
ocasiones a una aproximación inevitablemente casuística para apreciar si la
Administración ha explicado las razones de su decisión.
En cualquier caso, se descartan motivaciones realizando meras remisiones a normas, recogiendo expresiones
genéricas o indeterminadas (“se prohíbe tal actividad por ser contraria al interés público…”, sin que se precisen
las razones por las que esa concreta actividad lo es; “se deniega el acceso a la información por razones de interés
general…”, sin identificar qué contenidos de la información podrían afectar al interés general y qué concretos
intereses generales se verían afectados; etc.).

– Motivación congruente, finalmente, con el contenido decisional del acto (así,

referencias normativas correctas que amparan la decisión adoptada), pero también
respecto a los elementos del procedimiento (alegaciones de las partes, informes
producidos durante la tramitación).
 En cuanto al contenido de la motivación, ésta deberá explicar y justificar las razones de
decidir de la Administración (causa del acto, normativa aplicable, hechos concurrentes,
criterios de decisión), pero también los motivos concretos que constituyen las razones
justificadoras de la decisión adoptada y que permitirían apreciar la existencia de
desviación de poder (por ejemplo, criterios para la concesión de una subvención a una
empresa respecto a otra que resulta estar dirigida por una persona que públicamente ha
criticado a la Administración concedente).
La motivación debe estar recogida en el propio acto, aunque se admiten excepciones.
Por un lado, en el caso de ámbitos técnicos y especializados (evaluación de conocimientos
y méritos, regulación económica, medio ambiente, etc.), se permite la denominada
motivación in aliunde [“La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a
la resolución cuando se incorporen al texto de la misma” (88.6 LPAC)]. Por otro, cuando
se trate de procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva, la motivación se hará
de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias (por
ejemplo, resultados de la valoración de las ofertas o de los ejercicios en que se articula una
oposición para ingresar en la Administración), debiendo acreditar en todo caso en el
procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte (35.2 LPAC).
Finalmente, no todos los actos administrativos deben estar motivados. La Ley establece
expresamente aquellos supuestos en que deben serlo:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos
administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que
declaren su inadmisión.
c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como
la adopción de medidas provisionales.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y
de realización de actuaciones complementarias.
f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad
material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el
desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.
h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así
como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de
responsabilidad patrimonial.
i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que
deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa

5. Requisitos sustantivos. El contenido del acto

“El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será
determinado y adecuado a los fines de aquéllos” (34.2 LPAC). De este precepto podemos
extraer tres exigencias que se imponen al contenido de los actos administrativos: la
primera, ajuste a los dispuesto por el Ordenamiento jurídico; la segunda, determinación
del contenido; y, la tercera, adecuación del contenido a los fines de los actos.
a) El contenido de los actos administrativos se ajustará a lo dispuesto por el Ordenamiento
jurídico. Esta previsión exige la conformidad sustantiva del acto con la norma según el
grado de predeterminación de ésta. En los actos decisorios, el contenido del acto se
concreta en la declaración de voluntad de la Administración creadora de situaciones
jurídicas individualizadas (permisos, obligaciones, prohibiciones, estatus jurídicos).
En todo caso, el contenido sustantivo de los actos debe ser conforme con las
previsiones recogidas en la norma que los ampara.
Así, el permiso concedido en una licencia de edificación debe respetar los estándares urbanísticos establecidos en
la normativa urbanística aplicable, no pudiendo autorizarse más de los permitido por ella; la concesión de una
tarjeta de residencia sólo puede hacerse a los sujetos a quienes la Ley reconoce tal derecho y conforme a los
requisitos exigidos en ella; etc.

b) El contenido de los actos será determinado. La Ley también exige que el contenido de los
actos sea “determinado”, en el sentido de concretar, con claridad y precisión, su
objeto y los sujetos destinatarios. Ello excluye redacciones del contenido de los actos
que los hagan ambiguos, imprecisos o ininteligibles, haciendo imposible su
cumplimiento por los destinatarios. No obstante, se admite la posibilidad de clarificar
el contenido del acto a partir del expediente y se relativiza el alcance de la exigencia
de determinación en función del destinatario del acto (por ejemplo, en caso de
empresas con servicios técnicos y jurídicos).
Así, carecería de contenido determinado una orden de demolición donde no se especifican los elementos que
deben ser derribados o una multa pecuniaria sin cuantía determinada.

c) El contenido de los actos administrativos será adecuado a los fines de éstos. Esta exigencia
remite a la causa de la potestad de la que es actuación el acto administrativo y que se
concreta en el fin singular de éste. De esta manera, el fin de cada acto singular
vendría a ser la finalidad de interés público perseguida por aquel según la potestad
administrativa ejercida en un supuesto concreto. Así, en el caso del ejercicio de la
potestad expropiatoria, el fin concreto perseguido por el acto singular expropiatorio
es el que justifica la privación del bien al particular para darle un destino de interés
general determinado. En cambio, cuando se produce la inadecuación del fin del acto
a la razón de ser de la potestad de la que es actuación nos encontraríamos con el vicio
de la desviación de poder (v.gr. expropiar un bien no para destinarlo a un fin público
determinado sino para especular en el mercado inmobiliario; sancionar para recaudar
más dinero; etc.).
Por lo demás, en relación con el contenido del acto se suele distinguir un contenido
principal y otro accesorio:
a) Contenido principal sería el contenido típico del acto según su regulación normativa
para la categoría a la que pertenezca (el contenido propio de toda autorización, de
toda sanción, de toda subvención, etc.), determinando, como hemos visto, con
precisión y claridad sus elementos fácticos (hechos), subjetivos (destinatarios) y sus
efectos jurídicos conforme a su contenido decisorio. Se incluye, igualmente, en el
contenido principal del acto su motivación, cuando sea obligatoria.
 b) Contenido accesorio lo constituyen las cláusulas añadidas discrecionalmente por la
Administración al contenido típico de los actos tal y como los configura la norma.
Pueden adoptar diferentes formas: condiciones (con el consiguiente riesgo de soslayar
la ausencia de requisitos: v.gr., autorización de vertidos condicionada a disponibilidad
de instalaciones técnicas adecuadas por tener que modernizarse o licencia de apertura
de establecimiento condicionada a correcta insonorización); términos
(determinando, por ejemplo, el inicio o finalización de la eficacia del acto en el caso
de actos retroactivos, nombramientos temporales, etc.); o modos, esto es, la
imposición de deberes complementarios (v.gr. subvención con indicación de
finalidades a las que se puede destinar el dinero; autorizaciones de fusiones
empresariales con exigencias de desinversión para evitar situaciones de abuso de
posición dominante o monopolios, etc.).
Un ejemplo singular lo constituyen las denominadas “cláusulas de revocación” que otorgan a la Administración
la facultad de extinguir discrecionalmente un acto administrativo, creando situaciones jurídicas precarias
(“cláusulas de precario”) y permitiendo la extinción de derechos y facultades otorgados por el acto, pero sin
indemnización. Por ejemplo, el supuesto recogido en el art. 80.10 del Reglamento de Bienes de las Entidades
Locales: cláusula de la concesión de bienes de dominio público: “Facultad de la corporación de dejar sin efecto
la concesión antes del vencimiento, si lo justificaren circunstancias sobrevenidas de interés público, mediante
resarcimiento de los daños que se causaren, o sin él cuando procediere”. O el caso de licencias provisionales de
construcciones temporales que deberán demolerse según ejecución futura del planeamiento urbanístico (STS 11-
11-1998).

BIBLIOGRAFÍA: BOCANEGRA, R., Lecciones sobre el acto administrativo, 4ª ed., Civitas 2012; CANO CAMPOS, T.:
“Validez e invalidez de los actos administrativos: teoría general” en Tratado de procedimiento administrativo común y régimen
jurídico del sector público (Dir. E. Gamero), Tirant 2017; DEFOORT, B., La decisión administrative, LGDJ 2015; LÓPEZ
BENÍTEZ, M.: “El acto administrativo: concepto, elementos y clases” en Derecho Administrativo. Tomo II: Régimen jurídico
básico y control de la Administración (Coord. Rebollo, M. y Carbonell, E.), 2ª ed., Tecnos; PARADA, R., Derecho
Administrativo II. Régimen jurídico de la actividad administrativa, 24ª ed., Dykinson 2019; SANCHEZ MORÓN, M., Derecho
Administrativo. Parte General, 18ª ed., Tecnos 2022; VELASCO CABALLERO, F.: “El acto administrativo: concepto,
clases y contenido” en Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico del sector público (Dir. E. Gamero),
Tirant 2017.
Capítulo II
El acto administrativo (II): eficacia y ejecución
JESÚS ÁNGEL FUENTETAJA PASTOR
SUMARIO:
I. VALIDEZ Y EJECUTIVIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
1. Presunción de validez de los actos
2. Ejecutividad de los actos administrativos
II. EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
1. Efectos jurídicos de los actos administrativos
2. Eficacia territorial e interadministrativa
3. Eficacia temporal de los actos administrativos
3.1. Eficacia retroactiva
3.2. Eficacia demorada
4. La notificación de los actos administrativos
4.1. Naturaleza y contenido
4.2. Contenido
4.3. Práctica de la notificación
4.3.1. Cuestiones generales
4.3.2. Notificaciones en papel
 4.3.3. Notificación por medio de anuncios en el BOE
4.3.4. Publicación
5. Suspensión y extinción de la eficacia de los actos administrativos
III. EJECUCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
1. Ejecutividad, ejecutoriedad y ejecución (forzosa) de los actos administrativos
2. Cuestiones generales de la ejecución forzosa
3. Medios de ejecución forzosa
3.1. Apremio sobre el patrimonio
3.2. Ejecución subsidiaria
3.3. Multa coercitiva
3.4. Compulsión sobre las personas

RESUMEN: Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán
efectos desde la fecha en que se dicten, aunque excepcionalmente pueden tener eficacia retroactiva o condicionar su
eficacia a que sean notificados a sus destinatarios. Por lo demás, los efectos de los actos administrativos pueden ser
ejecutados forzosamente por la Administración si sus destinatarios no los cumplen a través de diferentes medios: apremio
sobre el patrimonio, multa coercitiva, ejecución subsidiaria y compulsión sobre las personas.

PALABRAS CLAVE: Presunción de Validez. Ejecutividad. Ejecutoriedad. Ejecución forzosa. Notificación. Apremio sobre el
patrimonio. Multa coercitiva. Ejecución subsidiaria. Compulsión sobre las personas.

I. VALIDEZ Y EJECUTIVIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se
presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos
se disponga otra cosa” (39.1 LPAC).
En este precepto se recogen dos aspectos fundamentales del régimen jurídico de los actos
administrativos: la presunción de su validez (“se presumirán válidos”) y su cualidad de
producir efectos jurídicos (“producirán efectos”). Así pues, los actos, desde que se dictan
(“desde la fecha en que se dicten”) se presumen válidos y producen los efectos jurídicos
que pretenden.
Por tanto, los actos existen desde que son dictados por la Administración, existencia que
es un presupuesto básico del acto y no una cualidad de éste, como sí lo son la validez y su
eficacia. Y es que la validez de un acto es una cualidad extrínseca derivada del juicio de
conformidad con la norma que realizarán con mucha posterioridad la propia
Administración (en procedimientos de revisión de oficio o al resolver un recurso
administrativo) o los Jueces y Tribunales (en sede contencioso-administrativa), mientras
que la eficacia de los actos es una cualidad intrínseca derivada de la constitución del
propio acto al ser dictado por la Administración conforme a las normas de producción
que rigen su formación.
Para que el acto exista es necesario que concurran una serie de requisitos mínimos
formales que constituyan las condiciones necesarias y suficientes para dotarlo de
apariencia externa y de recognoscibilidad como tal, permitiéndole producir sus efectos
jurídicos propios sobre los destinatarios. Pero si faltan esos elementos mínimos, el acto
administrativo sería inexistente siquiera como acto jurídico.
Así, si un conductor se salta un semáforo en rojo y un transeúnte que ha observado lo ocurrido entrega a dicho
conductor una servilleta en la que, sin más palabras, le escribe que le impone una multa por no haber respetado
la luz roja del semáforo, evidentemente el conductor que no ha respetado la señal de tráfico no se lo tomará en
serio y no se considerará afectado ni impelido siquiera a reaccionar. Pero si el transeúnte se identifica como
policía municipal y la multa la redacta no en una servilleta sino en un papel con membrete del Ayuntamiento de
la localidad, entonces el conductor puede razonablemente entender que aparentemente le han impuesto una
multa, considerándose obligado a cumplirla y ponderando la posibilidad de recurrirla al analizar otros aspectos
 para apreciar si la multa se la han impuesto según las normas que regulan su dictado (por ejemplo, si el policía
era competente o no, por ser en realidad de otro municipio).

1. Presunción de validez de los actos

Como hemos señalado, desde que son dictados los actos administrativos se presume que
son válidos. Obsérvese que la Ley no dice que los actos administrativos “son” válidos,
sino sólo que “se presumirán” válidos. Porque la conclusión de que un acto es válido
únicamente puede hacerse como resultado de un juicio comparativo entre dicho acto y las
normas que el Ordenamiento establece para su producción. Sin esa operación de
constatación de que se han respetado todas las normas necesarias para producir actos
administrativos y que, por tanto, concurren todos los requisitos formales y sustantivos
exigidos, no se puede declarar al acto administrativo válido, sino sólo presumir de él esta
cualidad.
Esta presunción de validez es una manifestación de la autotutela declarativa que el
Ordenamiento institucionalmente reconoce a la Administración y con ella se protegen los
fines jurídicos a los que sirve el acto administrativo: la creación de situaciones y relaciones
jurídicas concretas dotadas de estabilidad en aras de la seguridad jurídica.
Ahora bien, la presunción de validez no hace válido al acto administrativo. Ya hemos
dicho que la validez dependerá de que realmente concurran en cada acto los requisitos
formales y materiales de producción que el Ordenamiento exige y sólo podrá ser
declarada como resultado de un juicio intelectivo sobre la adecuación del acto a tales
requisitos de constitución.
El fundamento de esta presunción de validez es, como decimos, la seguridad jurídica de
las situaciones jurídicas creadas por el acto administrativo, pero también la propia eficacia
de la Administración, que gracias a ella no precisa de un pronunciamiento previo —sea
otro acto administrativo, sea, como sucede con los actos de los particulares, judicial— que
declare en concreto la validez del acto para que produzca efectos jurídicos —
eventualmente ejecutables— respecto a sus destinatarios.
Como consecuencia de la presunción de validez de los actos administrativos, éstos se
consideran válidos mientras no sea declarada su invalidez. Aquí es donde más evidente
resulta la disociación entre la existencia, la eficacia y la validez del acto, pues los actos
administrativos, desde que son dictados (existencia) se presumen válidos, producen sus
efectos jurídicos hasta que, eventualmente, son declarados inválidos (por la propia
Administración o por la Jurisdicción contencioso-administrativa). De ahí el paradójico
fenómeno de la eficacia de los actos inválidos, pues éstos producen sus efectos hasta que
la autoridad administrativa o judicial declara su invalidez.
Además de esta eficacia de los actos —aunque concurra en ellos vicio de invalidez
mientras ésta no sea declarada—, la presunción de validez traslada a quien cuestiona tal
validez la carga de actuar contra los actos administrativos, recurriéndolos en caso de los
destinatarios y revisándolos de oficio en caso de la Administración (pues ésta no puede
dejar de cumplir sus propios actos, por mucho que los considere inválidos, mientras no
active los procedimientos para declararlos como tales).
Sin embargo, la presunción de validez no invierte la carga de la prueba en el
procedimiento de revisión o en el proceso contencioso (CANO). Los hechos en los que se
basa la Administración para ejercer su potestad y dictar el acto deben ser probados por la
Administración y explicitados en la motivación.
Por el mero hecho de que una sanción recoja un relato de hechos que sean calificados como infracción, la
Administración no queda eximida de probar que esos hechos realmente se produjeron, pero la presunción de
validez no significa que sea el recurrente el que tenga que probar que los hechos no se produjeron si la
Administración no los probó. Cuestión distinta es que, habiéndolos ésta aparentemente probado, el recurso aporte
pruebas que desvirtúen la actividad probatoria de la Administración.

2. Ejecutividad de los actos administrativos

A) Al estudiar el concepto y las características del acto administrativo, ya se avanzó su
cualidad esencial de producir efectos jurídicos por sí mismos. Es decir, su ejecutividad.
Según el art. 38 de la LPAC, que lleva precisamente esa misma intitulación
(“Ejecutividad”), “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho
Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley”. Recordemos,
asimismo, el ya citado art. 39.1, en el que establecía que los actos de las Administraciones
Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos “y producirán efectos”.
La Ley y la doctrina utilizan, al exponer la eficacia de los actos administrativos, diferentes términos y expresiones
que pueden causar cierta confusión: “ejecutividad”, “ejecutoriedad”, “privilegio de decisión ejecutoria” o
“autotutela ejecutiva”. Ello es debido, en parte, a que en un sentido estricto la ejecutividad de los actos
administrativos haría referencia a su cualidad de producir los efectos jurídicos que les son propios, mientras que
en un sentido amplio incluiría no sólo esa capacidad de producir sus efectos jurídicos sino también de hacerlo
independientemente de la voluntad de los destinatarios, violentando su libertad y propiedad si fuere preciso para
hacerlos además efectivos.

La ejecutividad de los actos administrativos es, pues, su eficacia y para comprenderla

debemos tener en cuenta que aquella no es solo la capacidad de producir efectos jurídicos
sino también de producirlos sobre los destinatarios de los actos pero, además, de forma
vinculante u obligatoria (añadiendo, así, imperatividad a la ejecutividad).
Eficacia —como sabemos— no es lo mismo que existencia y validez. En primer lugar,
porque la validez (aunque sea presunta) no es condición suficiente de eficacia (por
ejemplo, porque ésta se supedite a un ulterior trámite, como veremos que ocurre con la
notificación), de manera que pueden existir actos (presuntamente) válidos pero no
eficaces. En segundo lugar, porque aunque los actos son eficaces desde que existen
—“desde … que se dicten”, dice la Ley (art. 39.1 LPAC)—, los efectos pueden proyectarse
sobre el pasado o sobre el futuro. Y, en tercer lugar, porque los actos pueden ser eficaces
pero no válidos, cuando posteriormente otro acto o una sentencia los declara inválidos.
B) Por último, es necesario analizar el inicio de la ejecutividad de los actos, es decir, el
momento en el que los actos comienzan a producir sus efectos jurídicos propios o
normales según su contenido. En suma, la eficacia inherente a su aprobación, que sería
diferente a su eficacia respecto a terceros o a los destinatarios, lo que determinaría la
exigibilidad de su observancia.
En principio, los actos son ejecutivos (producen efectos jurídicos) desde que son
dictados, es decir, desde que se cumplen todos los requisitos para su producción y se
pueden considerar jurídicamente constituidos.
Con su simple aprobación, el acto ya desplegaría una eficacia que determinaría su
intangibilidad por la propia Administración (que ya no podría modificarlo sin seguir los
procedimientos de revisión), independientemente de su eficacia respecto a terceros, la cual
determinaría su exigibilidad a éstos o la posibilidad de beneficiarse del acto. Así, aunque
una subvención no hubiese sido notificada, la Administración no puede desconocer ya su
acto.
Sin embargo, el Ordenamiento ha previsto ciertos supuestos en los que exige a los actos
alguna condición adicional para ser ejecutivos y poder así producir efectos. Se trataría de
requisitos de eficacia, pero no de validez, pues el acto ya se ha producido al cumplirse
todas las condiciones previstas en sus normas de producción. Por tanto, estas condiciones
adicionales de ejecutividad son supuestos en los que la ley no atribuye la cualidad de
ejecutividad a los actos administrativos —aunque ya se hayan dictado— por exigir el
cumplimiento de un requisito adicional (requisito no constitutivo del acto sino de su
eficacia).
El art. 98. 1 de la LPAC —que habla de “ejecutoriedad”— señala que “[l]os actos de las
Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente
ejecutivos, salvo que: a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto. b) Se trate de
una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa
algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición. c) Una
disposición establezca lo contrario. d) Se necesite aprobación o autorización superior”.
En el primer caso, el de suspensión, no es en realidad un supuesto de condición adicional para la eficacia del
acto, sino que el acto ya ejecutivo deja transitoriamente de ser eficaz porque otro acto —administrativo o judicial
— decide la paralización temporal de sus efectos.
En el segundo supuesto, relativo a resoluciones sancionadoras, la propia Ley de Procedimiento Administrativo, en
su artículo 90.3, ya establece que “[l]a resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa
contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa”. Por tanto, mientras la sanción no sea firme en vía
administrativa (bien porque haya transcurrido el plazo sin interponer el recurso administrativo, bien hasta la
resolución desestimatoria de dicho recurso administrativo si se interpuso) el acto no será ejecutivo por Ley. Por
ello, como no es ejecutivo y no es exigible frente al destinatario ni se puede proceder a su ejecución forzosa, la
Administración puede adoptar —en la propia resolución aún no ejecutiva— “las disposiciones cautelares precisas
para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva” (utilizando el término eficacia más en el sentido de
efectividad, es decir, que los resultados o consecuencias que se derivarán de los efectos jurídicos de los actos no
se imposibilitan por no ser aún ejecutivo; por ejemplo, mantenimiento de las eventuales medidas provisionales
adoptadas).
Ejemplo del tercer supuesto —que “una disposición establezca lo contrario”— lo constituiría la necesidad de
autorización judicial en caso de “medidas adoptadas con arreglo a la legislación sanitaria que las autoridades
sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen limitación o restricción de derechos
fundamentales cuando dichas medidas estén plasmadas en actos administrativos singulares que afecten
únicamente a uno o varios particulares concretos e identificados de manera individualizada” [8.6 LJ], tal y como
ocurrió durante la pandemia del Covid-19 (STS 24-5-2021 y STC 70/2022, que dejan claro que estas
autorizaciones judiciales son condición de eficacia de las medidas sanitarias adoptadas mediante actos
administrativos, por lo que éstas no despliegan efectos ni son aplicables mientras no se obtenga dicha
autorización).

II. EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La eficacia de los actos administrativos se caracteriza por el contenido de los efectos
jurídicos que produce, pero también por sus destinatarios (como vimos al estudiar el
carácter individual o plural de éstos), por su ámbito territorial o por el comienzo temporal
de tales efectos.

1. Efectos jurídicos de los actos administrativos

Los actos administrativos, en tanto que ejecutivos, producen los efectos jurídicos que les
son propios según su contenido conforme a la normativa que los regula.
 En función de ese contenido, los actos con carácter decisorio crean situaciones jurídicas
en los destinatarios, situaciones que típicamente pueden adoptar modalidades como
permisos o facultades (caso de las autorizaciones o licencias), derechos (como
subvenciones, prestaciones públicas), obligaciones de hacer —sean o no personalísimas—,
de no hacer —caso de las prohibiciones— o de carácter económico (por ejemplo,
sanciones pecuniarias).
Pero también los actos administrativos pueden ser constitutivos de estatus jurídicos
(v.gr. nacionalización, nombramientos de funcionarios, declaraciones demaniales).
En función de la duración temporal de sus efectos, los actos administrativos pueden ser
determinados en el tiempo (como un permiso de conducir o la autorización de
funcionamiento de una central nuclear) o indeterminados (v.gr. la concesión de la
nacionalidad o un título universitario).

2. Eficacia territorial e interadministrativa

En principio, los actos administrativos tienen eficacia en el territorio que delimita la
competencia del órgano que los dicta. Sin embargo, el Ordenamiento puede prever que la
dimensión espacial de la eficacia de los actos trascienda la competencia territorial del
órgano que lo aprueba. A ello se refiere, un tanto imprecisamente, la Ley de
Procedimiento cuando señala que “[l]as normas y actos dictados por los órganos de las
Administraciones Públicas en el ejercicio de su propia competencia deberán ser
observadas por el resto de los órganos administrativos, aunque no dependan
jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración” (39.4 LPAC).
En efecto, la Ley puede establecer que los efectos jurídicos de los actos administrativos
pueden alcanzar todo el territorio nacional, aunque el órgano que los dicta carezca de
competencia con tal extensión (por ejemplo, validez y eficacia en toda España de los
títulos oficiales universitarios de Grado, Máster y Doctorado: art. 8.1 RD 822/2021).
Incluso esta eficacia territorial puede llegar a tener carácter trasnacional si el Derecho de
la Unión Europea o normas internacionales atribuyen tal alcance a actos de las
Administraciones de los Estados (v.gr. autorización de comercialización de productos;
permiso de conducir; visados).

3. Eficacia temporal de los actos administrativos

Pero la dimensión más relevante sobre la eficacia de los actos administrativos hace
referencia al comienzo temporal del inicio de sus efectos jurídicos. En principio, la Ley de
Procedimiento contempla el carácter instantáneo de tal comienzo (“producirán efectos
desde la fecha en que se dicten”: 39.1), pero excepcionalmente admite que los actos
proyecten sus efectos hacia hechos pasados (eficacia retroactiva) o que lo hagan desde un
momento del futuro (que, en realidad, suele ser lo habitual para anudar así el inicio de los
efectos al conocimiento de los actos por los destinatarios a través de la notificación).
3.1. Eficacia retroactiva
“Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en
sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al
interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que
se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras
personas” (39.3 LPAC).
La posibilidad de que el acto despliegue sus efectos jurídicos sobre hechos pasados se
sujeta a dos condiciones:
– la primera, “que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga
la eficacia del acto”. Por ejemplo, el nombramiento para un cargo con fecha anterior a
la de dicho nombramiento sólo puede hacerse si el titular efectivamente estuvo
desempeñando dicho cargo desde aquella fecha.
– la segunda, que la eficacia retroactiva del acto “no lesione derechos o intereses legítimos de
otras personas”.
La Ley contempla dos supuestos en los que se pueden dictar actos retroactivos:
– Para la sustitución de actos anulados. Así, típicamente el acto que resuelve un recurso
administrativo, anulando el acto recurrido (por ejemplo, el recurso que estima la
anulación de una resolución denegatoria de una solicitud de ayuda: el acto que
resuelve el recurso no sólo anula la denegación, sino que también concede la ayuda
con fecha, no de la resolución del recurso, sino de la resolución anulada). O, en caso
de anulabilidad de un acto administrativo, el acto que lo convalida.
– Cuando produzcan efectos favorables al interesado. Así, la concesión de una ayuda a
la que se tiene derecho; el reconocimiento de un trienio a un funcionario, que tendrá
efectos desde que cumplió los tres años de servicio y no desde que se dicta el acto de
reconocimiento; o el reconocimiento del grado de discapacidad, que la normativa
establece que se entiende producido desde la fecha de solicitud (art. 10 RD
1971/1999). Obviamente, esto no impide que la Administración dicte actos
desfavorables, pero no les podrá dar eficacia retroactiva (por ejemplo, la revocación
de una autorización administrativa por incumplimiento de las condiciones que
determinaron su otorgamiento no puede ser retroactiva, por ser un acto
desfavorable).
3.2. Eficacia demorada
Establece el art. 39.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que “[l]a eficacia
quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su
notificación, publicación o aprobación superior”.
La eficacia de los actos quedará demorada, en primer lugar, cuando así se derive del
propio contenido del acto (por ejemplo, porque el comienzo de su eficacia esté
condicionado a la aceptación por el destinatario, caso de nombramientos de funcionarios
o de concesión de subvenciones; en el caso de autorizaciones temporales para
reagrupación familiar de extranjeros, su eficacia queda condicionada a que sus
beneficiarios obtengan el visado de entrada en territorio español que deben emitir las
autoridades diplomáticas o consulares: STS 5-10-2011).
En segundo lugar, cuando la eficacia esté supeditada a “aprobación superior”. Esta
aprobación de autoridad superior no es condición de validez del acto (es decir, no es un
trámite más para la formación y producción del acto, pues éste ya ha sido dictado por la
Administración), sino de eficacia.
 Por ejemplo, actos adoptados por delegación de competencias en la que se haya establecido, como condición de
eficacia de tales actos, que obtengan el visto bueno del órgano delegante.

Y, en tercer lugar, cuando el Ordenamiento supedite la eficacia a la puesta en

conocimiento del contenido del acto a sus destinatarios, en cuyo caso la técnica de
comunicación varía según el número o identificación de los destinatarios, así como del
éxito de su realización. La principal técnica de comunicación es la notificación, pero en
ciertas circunstancias será preciso recurrir a la publicación del acto.

4. La notificación de los actos administrativos

4.1. Naturaleza y contenido
Como decíamos, en muchas ocasiones el Ordenamiento condiciona la eficacia del acto a
que el destinatario tenga conocimiento cierto de su contenido. Sólo así se garantiza la
seguridad jurídica y, en su caso, es exigible el cumplimiento del acto al destinatario y es
posible que éste se beneficie de sus efectos. Y, sobre todo, se posibilita su reacción
defensiva, al determinar la comunicación el comienzo del plazo para interponer los
recursos; de ahí que la correcta notificación de los actos que afectan jurídicamente a los
ciudadanos se vincule al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE).
La principal técnica de puesta en conocimiento de los actos administrativos a sus
destinatarios es la notificación, cuando aquellos estén identificados en el expediente y no
resulten desproporcionadamente numerosos, pues de lo contrario se deberá utilizar la
publicación.
Se discute si los actos de comunicación son actos administrativos, siquiera en sentido
amplio, o simple actividad material u operativa que realiza la Administración para poner
en conocimiento de los destinatarios el contenido de sus actos administrativos. En
cualquier caso, debe quedar claro que el acto de comunicación respecto al acto
administrativo que es su objeto no es un requisito de validez de éste, sino sólo de eficacia,
por lo que la incorrecta realización de una notificación no es causa de invalidez del acto
comunicado.
Así, la incorrecta notificación de una sanción impuesta por la Administración no obligaría al destinatario e
invalidaría las actuaciones de aquella para ejecutarla, aunque no invalide la sanción en sí misma. Apreciada la
incorrección en la notificación, bastaría volver a notificarla adecuadamente.
Sin embargo, esto es así en caso de notificaciones de actos resolutorios decisorios, pero si lo que se notifica
incorrectamente es un acto de trámite cuya función es garantizar los derechos de defensa del interesado, las
incorrectas notificaciones de actos de trámite vician los actos posteriores del procedimiento, incluida su
resolución. Por ejemplo, la notificación en domicilio incorrecto a una empresa de que se ha iniciado un
procedimiento sancionador contra ella impide a la empresa tener conocimiento de dicho procedimiento y
personarse en él, alegando y aportando pruebas de descargo de los hechos que se le imputan.

La regulación de la forma y contenido de las notificaciones es bastante prolija, no sólo

para garantizar su eficacia sino también como respuesta a la complejidad de su
realización, sea por la falta de diligencia de la Administración, sea por la picaresca de los
ciudadanos que intentan evitar la recepción de notificaciones. En cualquier caso, el
escenario que la teoría y la práctica dibujan abocan a un casuismo inagotable, que obliga
a los Jueces y Tribunales a funcionar con una serie de criterios que impidan la
paralización de la acción administrativa y la indefensión de los ciudadanos.
En este sentido, la jurisprudencia ha calificado la notificación como una actividad de resultado, no de medio,
cuya finalidad última es que el destinatario tenga conocimiento del acto y de su alcance. Por ello, incluso la
 regularidad formal de la notificación puede resultar insuficiente si no consiguió su objetivo de dar a conocer el
acto; pero también concluye que la irregularidad formal podría ser insuficiente para determinar su incorrección si
el destinatario, aun así, llegó a tener conocimiento del acto.
A tal fin, la jurisprudencia ha terminado por acuñar una serie de presunciones alrededor de la notificación (STS
11-4-2019):
– Notificaciones respetando todas las formalidades establecidas: presunción iuris tantum de que el acto ha
llegado tempestivamente a conocimiento del interesado; pero podrá enervarse en los casos en los que se haya
acreditado suficientemente lo contrario
– Notificaciones que no han observado formalidades de carácter sustancial (v.gr. practicadas, a través de un
tercero, en un lugar distinto al domicilio del interesado): debe presumirse que el acto no llegó a conocimiento
tempestivo del interesado y le causó indefensión, si bien admite prueba en contrario cuya carga recae sobre la
Administración
– Notificaciones quebrantando formalidades de carácter secundario: presunción de que el acto ha llegado a
conocimiento tempestivo del interesado.

4.2. Contenido
La Ley establece la obligación que pesa sobre los órganos que dictan las resoluciones y
actos administrativos de notificárselos a los interesados cuyos derechos e intereses sean
afectados por aquellos (40.1 LPAC), notificación que “deberá ser cursada dentro del
plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado” (40.2 LPAC).
La correcta realización de las notificaciones depende no sólo de que efectivamente se
consiga ponerlas en conocimiento de los interesados (lo que hace referencia a la forma de
la notificación), sino también de que el contenido de las notificaciones sea el previsto en la
Ley.
a) Contenido regular. Las notificaciones deberán incluir: en primer lugar, el texto íntegro
de la resolución; en segundo lugar, la indicación de si esa resolución pone o no fin a la
vía administrativa; y, en tercer lugar, la expresión de los recursos que procedan, en su
caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y
el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en
su caso, cualquier otro que estimen procedente.
Este último extremo es el que se conoce como “pie de recurso” y resulta muy relevante porque la información
que con él se proporcione al interesado no puede perjudicarle. Por ello, si la Administración informa
erróneamente de que el acto era recurrible cuando en realidad no lo era, aquella deberá admitir el recurso
administrativo que el interesado interponga, no pudiendo tampoco alegar en el contencioso que el recurso es
inadmisible (STS 18-1-2006). E, igualmente, no cabrá apreciar extemporaneidad del recurso si el retraso en su
interposición fue debido a la errónea información proporcionada por la Administración (STS 14-1-2010).

b) Contenido irregular. Fuera de las notificaciones en las que se omita el texto íntegro
de la resolución (y que no surtirán efecto alguno, debiendo considerarse
inexistentes), la Ley contempla el supuesto de las notificaciones defectuosas que,
incluyendo el texto íntegro de la resolución, omiten los demás extremos. Estas
notificaciones “surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que
supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación,
o interponga cualquier recurso que proceda” (40.3 LPAC). Se trata, pues, de una suerte de
subsanación de la notificación por actuación del interesado, en particular si recurre el
acto objeto de notificación defectuosa.
c) Singular es la previsión de las notificaciones defectuosas que, no obstante, pueden
producir efectos para evitar la producción del silencio administrativo y la caducidad
de los procedimientos. Según la Ley, “a los solos efectos de entender cumplida la obligación
de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la
 notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de
notificación debidamente acreditado” (40.4 LPAC). El intento de notificación debe
haberse realizado en forma correcta, por lo que no evitará la producción del silencio
o de la caducidad si, por ejemplo, se practicó en domicilio erróneo (STS 15-3-2018).
4.3. Práctica de la notificación
Sin perjuicio de la posibilidad de realizar las notificaciones de forma electrónica —
cuestión que se analiza específicamente en el capítulo relativo a la Administración digital
—, la práctica de las notificaciones de los actos administrativos puede llevarse a cabo en
diferentes formatos y a través de diversos medios que es preciso exponer.

4.3.1. Cuestiones generales

1) “Validez” de las notificaciones. Establece la Ley que, “[c]on independencia del medio
utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su
envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante,
de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y
destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al
expediente” (41.1 LPAC).
El precepto habla de “validez” de las notificaciones no para conceptualizar a éstas como actos administrativos,
sino para calificarlas como correctas por permitir a los actos administrativos —que son su objeto— desplegar
efectos jurídicos. Como ya hemos señalado, la incorrección de la notificación no afecta a la validez del acto
notificado, pero sí a los actos y actuaciones posteriores de la Administración por la indefensión generada.

2) Medio y lugar de notificación. La Ley distingue según que el procedimiento

administrativo se haya iniciado por el interesado o por la Administración:
a) En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se
practicará por el medio señalado por el propio interesado en su solicitud. Es la típica
expresión “a efectos de notificación” que se incluye en las solicitudes y cuyo alcance, hoy
día, no comprende ya sólo el lugar (domicilio) sino también la opción de formato
electrónico (siempre que la notificación electrónica no resulte obligatoria, tal y como
se explica en el Tema relativo a la Administración digital).
No obstante, “[c]uando no fuera posible realizar la notificación de acuerdo con lo señalado en la
solicitud, se practicará en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio que permita
tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la
identidad y el contenido del acto notificado” (41.3 LPAC).
b) En los procedimientos iniciados de oficio, y a los solos efectos de su iniciación, las
Administraciones Públicas podrán recabar, mediante consulta a las bases de datos del
Instituto Nacional de Estadística, los datos sobre el domicilio del interesado recogidos
en el Padrón Municipal (41.4 LPAC).
3) Notificación rechazada. La Ley contempla expresamente la habitual y vana situación
de que los interesados rechacen recibir las notificaciones, pues en tal caso “se hará constar
en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y el medio,
dando por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento” (41.5 LPAC).
4) Notificaciones múltiples. En el supuesto de que la Administración realice varias
notificaciones “por distintos cauces” —situación hoy día nada improbable, generando la
evidente confusión en el destinatario—, la Ley establece que “se tomará como fecha de
notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar” (41.7 LPAC).

4.3.2. Notificaciones en papel

Cuando la notificación se practica en formato papel (42 LPAC), se realizará en el
domicilio del interesado, preferentemente a éste mismo. Sin embargo, la Ley también
contempla expresamente la circunstancia de su ausencia, en cuyo caso se prevén dos
situaciones:
a) En primer lugar, la Ley autoriza que se entregue la notificación a “cualquier persona
mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad”.
b) En segundo lugar, en el caso de que “nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará
constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la
notificación”.
Este intento se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días
siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de
las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas, y
viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre
ambos intentos de notificación.
Si el segundo intento también resultara infructuoso, la reglamentación postal (RD
1829/1999) exige que el empleado de Correos —empresa que asume la obligación de
servicio público relativa a la notificación de actos administrativos— consigne los dos
intentos infructuosos, pero también que deje en el buzón del destinatario aviso de
llegada de esa notificación y la dependencia en la que estará disponible durante un
mes. De no hacerse así, la notificación sería incorrecta, produciendo indefensión en
el destinatario (STS 27-7-2022). Finalmente, al no haberse podido notificar el acto, se
procederá a la notificación edictal.
Se exige a la Administración diligencia para averiguar legalmente el domicilio o para realizar la notificación en
momento adecuado (SSTC 59/2014 y 82/2019: notificaciones intentadas en pub nocturno en horario de mañana,
sin constar avisos en el buzón de correos).

Por último, hay que tener en cuenta que, aunque las notificaciones se practiquen en
formato papel por haberlo así elegido el interesado, la Administración también las pone a
su disposición en sede electrónica. Por ello, en caso de que aquel accediere al contenido de
la notificación en dicha sede, “se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones
se puedan realizar a través de medios electrónicos” (42.3 LPAC).

4.3.3. Notificación por medio de anuncios en el BOE

La notificación por medio de anuncios publicados en el Boletín Oficial del Estado —
también conocida como “notificación edictal”— se impone en tres supuestos:
a) cuando, en primer lugar, se hubiese intentado la notificación, pero no se hubiese
podido practicar (supuesto estricto de “notificación infructuosa”, aunque la Ley
recoge con esta denominación todos los supuestos de notificación edictal: 44 LPAC);
b) en segundo lugar, cuando los interesados en un procedimiento a quienes debe
notificarse personalmente un acto dictado en su seno son desconocidos;
c) y, en tercer lugar, cuando se ignore el lugar de la notificación.
 Como decimos, esta modalidad de notificación por anuncios es obligatoria cuando
concurre alguna de las tres circunstancias referidas, sin perjuicio de que, previamente y
con carácter facultativo, se practique también conforme a la forma que eventualmente
establezca la normativa específica que regule el concreto procedimiento administrativo
(Disposición Adicional Tercera LPAC).
Esta forma de notificación no sería inconstitucional —desde el punto de vista competencial— en la medida en
que la notificación edictal no sustituye a la publicación de normas y actos de una Comunidad Autónoma (STC
33/2018). Y tampoco se considera ilegal, aunque sí excepcional al debilitar las posibilidades materiales del
destinatario del acto de conocer su contenido y reaccionar frente a él (SSTS 19-3-2013 y 16-12-2015).
En cualquier caso, la LPAC señala que el “Boletín Oficial del Estado” pondrá a disposición de las diversas
Administraciones Públicas un sistema automatizado de remisión y gestión telemática para la publicación de los
anuncios de notificación en el mismo, garantizando en todo caso la celeridad de la publicación, su correcta y fiel
inserción, la identificación del órgano remitente y la gratuidad de su utilización.

4.3.4. Publicación
La Ley establece la publicación de los actos, sustitutoria de la notificación (no por el
carácter fallida de ésta, en cuyo caso procedería la publicación de anuncios en el BOE) y
con sus mismos efectos, en los siguientes supuestos:
a) Cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento
b) Cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente
c) Cuando el acto tenga por destinatarios a una pluralidad de personas, bien porque sean
indeterminados, bien porque la Administración estime que la notificación efectuada a
un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en
este último caso, adicional a la individualmente realizada.
d) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia
competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá
indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de
validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.
El contenido de la publicación es idéntico al exigido a la notificación, aplicándose a la
“publicación defectuosa” (omitir información adicional sobre fin de vía administrativa y
recursos) el mismo régimen que a las notificaciones defectuosas (es decir, que surtirán
efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el
conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de publicación, o
interponga cualquier recurso que proceda). No obstante, en los supuestos de
publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse de forma
conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de
cada acto.
En lo que respecta al lugar de publicación, ésta se realizará en el diario oficial que
corresponda, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar.
También se admite la publicación vía tablón de anuncios o edictos, cuando así lo recoja
una norma legal o reglamentaria, pero en tal caso se entenderá cumplida si la
Administración decidiera, en casos concretos, la publicación del acto en el Diario oficial
correspondiente (45.4 LPAC).
Por último, la Ley prevé que, si el órgano competente apreciase que la notificación por
medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos,
aquel se limitará a publicar en el Diario oficial que corresponda una somera indicación del
contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que
se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia
de tal conocimiento. Adicionalmente y de manera facultativa, las Administraciones
podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes
medios de difusión que no excluirán la obligación de publicar en el correspondiente
Diario oficial (46 LPAC).

5. Suspensión y extinción de la eficacia de los actos administrativos

El decurso natural de la eficacia de los actos administrativos puede verse interrumpido
temporalmente o finalizado definitivamente. El primer fenómeno hace referencia a la
suspensión de sus efectos, por decisión de la Administración (normalmente en sede de
recurso administrativo, donde se analizará más pormenorizadamente) o por los Jueces y
Tribunales (cuando se interponga recurso contencioso-administrativo contra el acto y se
establezca la medida cautelar de suspensión de efectos del acto).
En lo que respecta a la extinción de los efectos del acto, la misma suele ir unida a la
declaración de invalidez del mismo, declaración que puede ser realizada por la propia
Administración (revisión de oficio o recurso administrativo) o por los Jueces y Tribunales
(recurso contencioso-administrativo). Este supuesto de extinción de efectos por invalidez
del acto plantea la problemática de la extensión temporal de la eliminación de tales
efectos, pues, además de dejar de producir efectos desde que es declarado inválido, la
cuestión es si la invalidez alcanza igualmente los efectos jurídicos que desplegó mientras
estuvo el acto vigente, esto es, desde que fue dictado. Esta compleja cuestión la
analizaremos en el siguiente Capítulo.
A diferencia de esta extinción de efectos por razón de la ilegalidad del acto —es decir,
“actos inválidos”—, también puede la Administración revocar sus “actos válidos” para
adecuar su contenido y efectos a cambios sobrevenidos en la normativa, en las
circunstancias o en los criterios que determinaron su adopción. Estudiaremos, por razones
sistemáticas, la revocación en el Capítulo siguiente.
Asimismo, el acto puede dejar de producir efectos de forma natural, sin necesidad de
declaración expresa posterior de la Administración o de los Tribunales, cuando se alteran
o desaparecen las circunstancias fácticas y subjetivas que caracterizan el contenido del
acto (v.gr. licencia de restauración de empresa que desaparece; autorización de vertidos
sobre un río cuyo cauce se desvía o cuyo caudal desaparece) o cuando se cumplen los
términos o condiciones que fijaban su duración (v.gr. período de validez del permiso de
conducir; duración de la autorización de residencia temporal).

III. EJECUCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

1. Ejecutividad, ejecutoriedad y ejecución (forzosa) de los actos administrativos
Una cosa es que los actos administrativos produzcan efectos jurídicos y otra que estos
efectos jurídicos se hagan efectivos en la realidad. Una cosa es que se sancione a un
conductor y otra que la sanción efectivamente se cumpla, pagando aquel la suma que se le
imponga. Una cosa es que se declare la obligación de una empresa de limpiar las aguas de
un río que ha contaminado y otra muy distinta que las aguas realmente se repongan a su
estado anterior al vertido. Una cosa es que se prohíba a un restaurante abrir pasada
determinada hora de la noche, denegándole la solicitud que presentó, y otra que
efectivamente respete esa prohibición. En suma, una cosa es el plano jurídico en el que se
producen los efectos jurídicos del acto administrativo y otra que, en el plano de la
realidad tangible, ésta se adecúe al contenido de aquellos efectos. Podríamos decir que se
trata de pasar “del Derecho al hecho”, de los efectos jurídicos a los efectos materiales. En
definitiva, una cosa es la ejecutividad de los actos y otra la efectividad de éstos.
En efecto, la efectividad de los actos administrativos constituye la materialización fáctica
de sus efectos jurídicos, realizando el objetivo del acto de afectar realmente a la situación
jurídica de las personas o de las cosas. Por ello, cuando hablamos de la ejecución de los
actos utilizamos el término “ejecución” en el sentido de hacer efectivos los efectos
jurídicos del acto, tanto si es voluntariamente por el destinatario como forzosamente por
la Administración a través de los medios coactivos de ejecución que la Ley pone a su
disposición.
No podemos perder de vista, pues, que eficacia (del acto) no es lo mismo que efectividad (del acto). La eficacia es
jurídica y la efectividad material. La eficacia implica la producción de consecuencias jurídicas, mientras que la
efectividad supone la realización de las consecuencias fácticas de la eficacia jurídica de los actos, materializando
sus efectos jurídicos. Ciertamente, el objetivo ideal es el paralelismo entre eficacia y efectividad en la medida en
que el Derecho es un sistema normativo que pretende conformar la realidad y las conductas de los ciudadanos
estableciendo cómo deben ser. Pero uno de los retos del Derecho —y de los actos administrativos, en cuanto que
productos jurídicos— es que sus efectos realmente se proyecten sobre la realidad y sobre las personas a las que se
dirige, cumpliéndose lo que prescriben. Si el Derecho —y el acto administrativo— no se cumple, es necesario
prever y aplicar mecanismos, también jurídicos, que garanticen su cumplimiento y la consecución de sus
objetivos. En última instancia, la previsión de tales mecanismos, legales y legítimos, es lo que diferencia al
Derecho de otros sistemas que establecen obligaciones de conducta (moral, religión, etc.), pues incluye la
respuesta correctiva forzosa a los incumplimientos que padece. Por ello, el problema no radica en que el
Derecho (una ley, una sentencia, un acto administrativo…) se incumpla, sino en que carezca de mecanismos —
aunque sean coactivos— para garantizar su cumplimiento si los sujetos obligados no lo hicieran.
El reto de la efectividad de los actos administrativos (como, en general, del Derecho) no consiste tanto en que los
ciudadanos cumplan los contenidos prescriptivos de los actos de los que son destinatarios como en que se
prevean mecanismos jurídicos para conseguir que los efectos jurídicos de los actos se materialicen en la realidad
cuando los destinatarios no los cumplen voluntariamente. A ello cabría añadir la problemática que supone la
eliminación de los efectos materiales derivada de la eficacia jurídica de aquellos actos invalidados posteriormente
(es decir, el problema que se plantea, al eliminar un acto mediante su anulación, de erradicar también las
consecuencias fácticas que produjo).

Podemos identificar tres situaciones posibles para que los efectos jurídicos de los actos
administrativos sean realmente efectivos; es decir, tres escenarios de ejecución de los actos:
– La primera, la ejecución directa por la Administración (por ejemplo, la declaración
de interés público de una asociación será inscrita por la propia Administración en el
registro correspondiente). Los destinatarios beneficiarios de tales actos pueden
pretender judicialmente su ejecución al amparo del art. 29.2 de la Ley de la de
Jurisdicción Contencioso-Administrativa (STS 29-1-2018, relativa al abono de una
subvención).
– La segunda, la ejecución voluntaria por el administrado; constituye la opción
preferente para no violentar la libertad de los ciudadanos, de ahí que siempre se
otorgue un plazo razonable al destinatario del acto para proceder a su cumplimiento
y, en todo caso, se le apercibe previamente cuando la Administración decida imponer
la ejecución.
 – La tercera, la ejecución forzosa por la Administración ante la resistencia voluntaria
del administrado. Esta ejecución forzosa es expresión de la autotutela ejecutiva que se
reconoce a la Administración, en virtud de la cual no precisa de la tutela judicial para
ejecutar sus actos. Esta autotutela se ha fundamentado positivamente en el principio
de eficacia y se ha limitado negativamente en el respeto de los derechos
fundamentales de los ciudadanos (STC 22/1984).
Explicado de esta manera el concepto de ejecución de los actos administrativos, como el paso de su eficacia
jurídica a su efectividad material, es preciso abordar el concepto de “ejecutoriedad”, que la Ley introduce
precisamente en sede de ejecución (forzosa) de los actos y cuya definición legal (98 LPAC) parece referirse de
nuevo a la ejecutividad de los actos administrativos en la medida en que establece que “[l]os actos de las
Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos” (salvo los casos de
suspensión, firmeza en vía administrativa de resoluciones sancionadoras, disposición en contrario o necesidad de
autorización o aprobación superior). Como decimos, ejecutoriedad y ejecutividad de los actos vendrían a ser lo
mismo, y así se entiende habitualmente.
Aunque también cabe plantearse si el concepto de ejecutoriedad añade algo al de ejecutividad, precisamente
desde la perspectiva de ejecución de los actos en la que sistemáticamente aparece en la Ley. De esta manera,
ejecutividad y ejecutoriedad serían cualidades diferentes del acto, si bien la primera presupone siempre a la
segunda, pues si el acto aún no es ejecutivo (es decir, no produce efectos jurídicos) tampoco podría ser ejecutorio
y, finalmente, no podría ser ejecutado. Así concebida, la ejecutoriedad vendría a ser la potencialidad de
materialización de los efectos jurídicos de los actos administrativos que, presuntamente válidos y legalmente
ejecutivos (“acto ejecutivo”), están en condiciones jurídicas de materializar sus efectos jurídicos (“acto
ejecutorio”). El término final de la secuencia lo constituiría el “acto ejecutado”, que sería el acto cuyos efectos
jurídicos se han materializado, voluntaria o forzosamente. Reteniendo, igualmente, que no todos los actos son
ejecutorios, esto es, susceptibles de ejecución material, porque algunos limitan sus efectos a los jurídicos (v.gr.
concesión de nacionalidad).

Para terminar de delimitar el concepto de ejecución de los actos administrativos, es

preciso señalar el fenómeno de la coacción directa, que supone el uso legal y legítimo de la
fuerza contra una situación de hecho contraria al orden. Caracterizada por la ausencia de
acto administrativo previo que haya sido incumplido, la coacción directa constituye una
reacción inmediata de la Administración que no puede ser canalizada
procedimentalmente, aunque no por ello deja de estar regulada por el Ordenamiento. Así,
esta potestad de coacción directa que se reconoce a la Administración exige una mínima
decisión previa habilitante (normalmente verbal, pero no necesariamente, en forma de
intimaciones); su ejercicio debe ajustarse al principio de proporcionalidad; y, finalmente,
de la coacción directa pueden derivarse consecuencias jurídicas (por ejemplo, de carácter
disciplinario o en forma de responsabilidad patrimonial por los daños que causare).
Como ejemplos de coacción directa podemos citar la disolución de manifestaciones ilegales y de desórdenes
públicos por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Asimismo, las medidas de contención física en centros de
internamiento adoptados por personal del centro o por el Director del mismo, sometidas posteriormente al Juez
(art. 62 quinques Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España
y su integración social). O, finalmente, los “medios coercitivos” autorizados por la Legislación penitenciaria para
impedir actos de evasión o de violencia de los internos, para evitar daños de los internos a sí mismos, a otras
personas o cosas o para vencer la resistencia activa o pasiva de los internos a las órdenes del personal
penitenciario en el ejercicio de su cargo (art. 45.1 Ley 1/1979 General Penitenciaria), mientras que el Reglamento
penitenciario contempla el “aislamiento provisional, la fuerza física personal, las defensas de goma, los aerosoles
de acción adecuada y las esposas. Su uso será proporcional al fin pretendido, nunca supondrá una sanción
encubierta, y sólo se aplicarán cuando no exista otra manera menos gravosa para conseguir la finalidad
perseguida y por el tiempo estrictamente necesario” (art. 72).

2. Cuestiones generales de la ejecución forzosa

 La ejecución forzosa por la Administración de sus actos administrativos se encuentra
sometida a un régimen de principios y de trámites que es preciso exponer, antes de
analizar los diferentes medios en que aquella se puede articular.
A) Como toda actividad de la Administración, la ejecución forzosa se encuentra
sometida al principio de legalidad. Este sometimiento se observa, en primer lugar, en la
necesidad de norma legal que habilite a la Administración para proceder a esta forma
forzosa de ejecución; en segundo lugar, en la exigencia —como veremos ahora— de
“título” que individualice, para supuestos concretos y personas singulares, su uso; y, en
tercer lugar, en la imposición de base legal explícita para los medios de ejecución más
lesivos (multa y compulsión).
B) Además, la ejecución forzosa es una potestad administrativa otorgada por la Ley a la
Administración. No se puede iniciar a solicitud de parte, aunque los interesados pueden
“instar” a la Administración para que inicie las actuaciones ejecutivas pertinentes, como
puede ser habitual en caso de ejecución de actos favorables, pero también conforme a
previsiones legales (así la Ley de Responsabilidad Medioambiental: art. 47.1).
En cuanto a la titularidad de la potestad de ejecución forzosa, se reconoce a todas las
Administraciones Públicas y a entes institucionales jurídico-públicos (por ejemplo, la
Agencia Española de Administración Tributaria). Si bien, hay que distinguir las
responsabilidades respectivas que en materia de ejecución ostenta la Administración
(órgano) autora del acto administrativo que debe ser ejecutado, por un lado, y la
Administración (órganos) que realizan las actividades materiales de ejecución (STS 22-6-
2020).
Asimismo, resulta interesante señalar que no es claro que se pueda recurrir a la ejecución forzosa entre
Administraciones. Se admitió, por ejemplo, el cobro de una deuda derivada de un convenio firmado por un
Ayuntamiento y una Comunidad Autónoma, pero respetando las exigencias del procedimiento de apremio y
salvaguardando los bienes de dominio público que son inembargables (STS 19-10-2021). Sin embargo, se ha
negado que una Administración pueda embargar el dinero de las cuentas bancarias de otra Administración, por
ser bienes inembargables en cuanto que recursos financieros destinados al interés general (STS 20-1-2023,
relativa a un Ayuntamiento que inició diligencias de embargo de las cuentas de una Comunidad Autónoma por
impago de diversos tributos: IBI, impuesto de construcciones, instalaciones y obras; multas de tráfico; y tasas de
basura).

C) La Administración tiene obligación de ejecutar sus actos. En caso de actos favorables

a los interesados, éstos podrán solicitar su ejecución, pero si ésta no se produce en el plazo
de un mes desde tal petición, podrán entonces formular recurso contencioso-
administrativo (29.2 LJ).
D) En fase de ejecución de los actos, la Ley exige a la Administración lo que denomina
“título” (97 LPAC). Por tal entiende la “resolución” que sirve de fundamento a las
actuaciones materiales de ejecución de resoluciones que limitan derechos de los
particulares (97.1 LPAC), pero también la resolución —que deberá ser notificada al
interesado— por la que se autorizan las actuaciones administrativas con las que el órgano
administrativo ordena la ejecución material de una resolución (97.2 LPAC).
El precepto es un poco confuso, pero sin duda en él se hace referencia a la resolución o
acto que es objeto de ejecución material, es decir, el acto administrativo que determina la
obligación o prohibición para el destinatario. Es este acto el que fija el contenido y
alcance de la ejecución, según la tradicional expresión que señala que la misma está “en
línea directa de continuación del acto”, sin que pueda transformar el contenido de éste ni
agregar ninguna obligación a la que impuso, ni innovarlo o sustituirlo, siendo su función
llevarlo a cumplido efecto (STS 29-09-1989). Por ejemplo, la Administración no puede
aprovechar la fase de ejecución para imponer nuevas obligaciones al destinatario que no
estaban incluidas en el acto a ejecutar, o intentar la satisfacción de otros intereses
generales no contemplados en aquel.
No sólo pueden ser objeto de ejecución forzosa las resoluciones de los procedimientos con contenido decisor
que afecte a la situación jurídica de sus destinatarios (una multa, que obliga al pago de una cantidad; una
prohibición de apertura de un local, que obliga a no realizar la actividad pretendida), pues también pueden serlo
determinados actos de trámite cuyo contenido exija un determinado comportamiento de sus destinatarios (por
ejemplo, los actos que disponen la realización de inspecciones administrativas o tributarias: STS 10-11-2022).

E) La ejecución sólo puede hacerse previo apercibimiento por la Administración al

interesado que, como la propia denominación indica, debe siempre preceder
necesariamente a la actuación material de ejecución y constituye un trámite encaminado a
la defensa del administrado, al que se debe aún otorgar un plazo razonable para el
cumplimiento so pena de nulidad (STS 22-2-1988; en algunos casos se especifica incluso
su límite de duración, caso de los 8 días que prevé la Ley de Patrimonio de las
Administraciones Públicas).
El apercibimiento constituye un elemento incardinado en la fase de ejecución forzosa de la obligación impuesta
por el acto objeto de ejecución. Se trataría, pues, de un acto de trámite que no es susceptible de recurso. Sin
embargo, en función de su contenido, puede producir indefensión o perjuicios irreparables al administrado, en
cuyo caso se admite su impugnación autónoma como acto de trámite cualificado, pero en tal caso los motivos de
impugnación deben ir referidos exclusivamente a la ejecución forzosa (inejecutabilidad de la obligación por estar
suspendida; destinatario del requerimiento equivocado por no ser el obligado; prescripción de la obligación…),
sin que se pueda volver a cuestionar el acto administrativo objeto de ejecución (STS 9-2-2023, relativa al
requerimiento para que una persona ejecutase la obligación de restitución a su estado originario de un terreno en
el que había realizado una cimentación ilegal sobre la que posteriormente había levantado una vivienda
prefabricada, apercibiéndole de multas coercitivas si no cumpliese su obligación en el plazo de un mes).

F) Finalmente, es preciso señalar que la posibilidad que tiene la Administración de

ejecutar forzosamente sus actos administrativos no es indefinida en el tiempo, pues se
encuentra sujeta a plazos de prescripción en aras de la seguridad jurídica de los
destinatarios de tales actos, pero también para garantizar la propia eficacia de la
actuación administrativa. En última instancia, se trata de obligaciones impuestas
ejecutivamente por los actos administrativos a sus destinatarios y, como toda obligación
jurídica, la exigencia de su cumplimiento se encuentra sometida a plazos de prescripción.
La Legislación administrativa no establece con carácter general tales plazos (así, no hay
mención alguna sobre esta cuestión en la Ley de Procedimiento Administrativo), pero sí se
prevén reglas para ámbitos especiales o sectoriales. Es el caso del Derecho Administrativo
sancionador, que fija plazos de prescripción de las sanciones. Si de obligaciones
económicas se tratare, a falta de regulación específica se aplicaría el plazo de prescripción
de 4 años relativo a los derechos económicos de los que es titular la Hacienda estatal (art.
15 Ley General Presupuestaria). De no preverse en la normativa administrativa, se
aplicarán supletoriamente los plazos recogidos en el Código Civil, el cual, respecto a las
obligaciones personales, fija hoy día también el plazo de 4 años, considerándose como
tales todas las obligaciones de hacer que un acto administrativo impone a su destinatario
(v.gr., demolición de obras y construcciones, cuyo cumplimiento puede hacer efectivo la
Administración a través de la ejecución subsidiaria: STS 25-11-2002).
3. Medios de ejecución forzosa
Los medios a los que puede recurrir la Administración para proceder a la ejecución
forzosa de sus actos están taxativamente tipificados en la Ley y su finalidad es
exclusivamente el cumplimiento efectivo de los efectos jurídicos de los actos
administrativos, pero no la sanción por el incumplimiento de las obligaciones que tales
actos imponen. Esto último es importante, porque descarta el carácter sancionador de los
medios de ejecución forzosa, haciendo compatible su eventual utilización simultánea, tal y
como explícitamente se señala en la Ley en el caso de las multas coercitivas (103.1 LPAC;
por ejemplo, multa coercitiva para forzar la desocupación de un bien demanial y sanción
por dicha ocupación ilegal).
Límite esencial del ejercicio de la potestad de ejecución forzosa lo supone el respeto de
los derechos fundamentales, estableciendo expresamente la Ley que, “[s]i fuese necesario
entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la autorización
de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo
o, en su defecto, la oportuna autorización judicial” (100.3 LPAC).
Para elegir el medio más adecuado de entre los diferentes posibles según las obligaciones
que imponga el acto que debe ser ejecutado, resulta necesario decidir conforme al
principio de proporcionalidad, no sólo porque la Ley establece que siempre “se elegirá el
menos restrictivo de la libertad individual” (100.2 LPAC), sino también porque se debe
optar por el medio más adecuado al fin de hacer efectivo el cumplimiento de la obligación
que deba ser ejecutada. En este sentido, los medios normales menos lesivos (apremio y
ejecución subsidiaria) implican la sustitución de la inactividad del interesado por una
cantidad económica, viniendo regulados con carácter general en la legislación
administrativa; mientras que los medios excepcionales, que implican una coerción
económica (con un plus de gravamen: multa coercitiva) o física (compulsión sobre las
personas), requieren previsiones específicas en la legislación sectorial o especial.
Así, en caso de obligaciones económicas (v.gr. pago de una multa), el medio más adecuado será el apremio sobre
el patrimonio. Si fueren obligaciones de hacer no personalísimas (v.gr. obligación impuesta a empresa de limpiar
el cauce fluvial por vertidos ilegales), se puede recurrir a la multa coercitiva (impeliendo al destinatario-obligado
a que actúe) o a la ejecución subsidiaria (que un tercero cumpla la obligación a costa del destinatario-obligado).

3.1. Apremio sobre el patrimonio

“Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el
procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento de apremio” (101.1
LPAC). El régimen jurídico de tal procedimiento de apremio está incluido en el
Reglamento General de Recaudación (RD 939/2005) que, a pesar de ser una norma
tributaria, se aplica a cualquier cantidad económica que la Administración quiera hacer
efectiva.
La propia Ley de Procedimiento Administrativo recuerda que “no podrá imponerse a los
administrados una obligación pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una
norma de rango legal” (101.2 LPAC). Estas obligaciones pueden derivarse: en primer
lugar, del contenido originario del propio acto ejecutivo que es objeto de ejecución (v.gr.
multa de tráfico); en segundo lugar, del contenido sobrevenido —en virtud del propio
procedimiento de ejecución forzosa— por la utilización de medios de ejecución para hacer
directamente efectivas obligaciones del obligado (ejecución subsidiaria) o vencer su
resistencia (multas coercitivas) que suponen, respectivamente, la transformación de la
obligación de hacer en obligación pecuniaria o la generación novedosa y adicional de ésta;
y, en tercer lugar, de la imposibilidad de ejecución por ser obligación personalísima de
hacer (transformación en indemnización por daños y perjuicios: 104.2 LPAC)
3.2. Ejecución subsidiaria
Cuando se trate de ejecutar actos que impongan obligaciones que, por no ser
personalísimas, puedan ser realizadas por sujeto distintos del obligado, las
Administraciones Públicas realizarán los actos de ejecución, directamente o a través de las
personas que determinen (lo que implica normalmente su contratación), pero siempre y en
todo caso a costa del obligado, al que el importe de los gastos, daños y perjuicios se
exigirá mediante apremio sobre su patrimonio. Obsérvese que, como se señalaba
anteriormente, la ejecución subsidiaria supone la transformación de la obligación de hacer
en obligación pecuniaria, pero el objetivo de dar cumplimiento efectivo a los efectos del
acto administrativo se habrá alcanzado.
Por ejemplo, la Ley de Responsabilidad Medioambiental de 2007 prevé que la autoridad competente procederá a
la ejecución subsidiaria, especialmente cuando el daño medioambiental sea grave o la amenaza de daño sea
inminente (47.2).

3.3. Multa coercitiva

La multa coercitiva constituye la imposición de una obligación pecuniaria adicional a la
originaria obligación de hacer que es objeto de ejecución. Técnicamente se articula
mediante su reiteración por lapsos de tiempo suficientes que permitan el cumplimiento de
lo ordenado. El objetivo de la multa coercitiva es, pues, vencer la resistencia del
administrado obligado, mediante su progresiva acumulación.
La intensidad de la lesividad que puede generar en el interesado explica que se exija
cobertura legislativa no sólo para amparar su utilización, sino también para que la
Administración concrete la forma y cuantía.
Así, por ejemplo, la Ley de Responsabilidad Medioambiental prevé que, si se estimase conveniente por no
comportar retrasos que puedan poner en peligro los recursos naturales afectados, la autoridad competente podrá
imponer sucesivamente hasta un máximo de cinco multas coercitivas, cada una de ellas por un importe máximo
del diez por ciento del coste estimado del conjunto de las medidas en ejecución. También para recuperar la
posesión de sus bienes demaniales, la Administración podrá “imponer multas coercitivas de hasta un 5 por 100
del valor de los bienes ocupados, reiteradas por períodos de ocho días hasta que se produzca el desalojo” (50
LPAP).

En cuanto a los supuestos en los que la Administración puede recurrir a la multa

coercitiva, se trata de la ejecución de actos administrativos que prescriben a sus
destinatarios obligaciones de hacer, ya sean personalísimas —pero no ejecutables vía
compulsión por no proceder o no considerarse conveniente (v.gr. desalojo de bienes
demaniales ocupados ilegalmente)—, ya sean no personalísimas —cuya ejecución el
obligado podría encargar a otra persona (v.gr. reparación de daños medioambientales)—.
3.4. Compulsión sobre las personas
La denominada compulsión sobre las personas está prevista para hacer efectivas las
obligaciones personalísimas de no hacer, de soportar o de hacer. En la medida en que
supone el ejercicio de la fuerza física sobre los destinatarios de los actos, su utilización
debe estar expresamente autorizada por la Ley y ejercerse con el respeto debido a la
dignidad de las personas y a los derechos que la Constitución les reconoce (por ejemplo,
desahucio de viviendas de propiedad de la Administración en las que residen menores de
edad o personas en situación de vulnerabilidad: STS 24-10-2022).
Puede mencionarse el caso de la suspensión del permiso de conducir por cuanto, en caso de grave peligro para la
seguridad, la Legislación de Tráfico autoriza al Jefe Provincial a adoptar cuantas medidas sean necesarias para
impedir el efectivo ejercicio de la conducción, “solicitando el auxilio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado cuando fuera necesaria la compulsión sobre las personas” (art. 72 Real-Decreto Legislativo 6/2015 y
Reglamento general de conductores). También la Ley de Costas, para conseguir la efectiva paralización,
prohibición o suspensión de obras ilegales en curso, así como para la recuperación de oficio del dominio
público, establece que “el órgano competente interesará, cuando sea necesario, la colaboración de la fuerza
pública” (art. 104 LC). Por su parte, para el ejercicio de la potestad de desahucio y recuperar la posesión de sus
bienes demaniales, la Administración “podrá solicitar para el lanzamiento el auxilio de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad” (art. 59 LPAP). O, en materia de inmigración, la ejecución de resoluciones de expulsión (art. 64 LOEX)
y de devoluciones y salidas obligatorias (RD 557/2011).

Singular y excepcional es el caso de las obligaciones personalísimas de hacer, para las

que, de no realizarse la prestación por el obligado y en tanto en cuanto no son
susceptibles de compulsión ejecutiva, se prevé la transformación de la obligación de hacer
en otra de resarcimiento por los daños y perjuicios que el incumplimiento causare (104.2
LPAC).
Ejemplo de obligación personalísima de hacer sería la prestación personal o de transporte que los Ayuntamientos
—con población inferior a 5000 habitantes— pueden imponer a los residentes del municipio durante algunos
días del año y que puede ser redimida o reducida a metálico por importe de cantidades calculadas con referencia
al salario mínimo interprofesional (arts. 128-130 LRHL).

BIBLIOGRAFÍA: BARCELONA LLOP, J.: “La ejecución forzosa de los actos administrativos: régimen general. La
prohibición de acciones posesorias” en Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico del sector público
(Dir. E. Gamero), Tirant 2017; BUENO, A. y PIZARRO, R.: “Eficacia y ejecución de los actos administrativos” en Derecho
Administrativo. Tomo II: Régimen jurídico básico y control de la Administración (Coord. Rebollo, M. y Carbonell, E.), 4ª ed.,
Tecnos 2021; CANO CAMPOS, T.: “La presunción de validez de los actos administrativos” en Revista de Estudios de la
Administración Local y Autonómica, nº 14, 2020; GUILLÉN CARAMÉS, J.: “Medios de ejecución forzosa de los actos
administrativos” en Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico del sector público (Dir. E. Gamero),
Tirant 2017; MARTÍN DELGADO, I.: “Ejecutividad y eficacia de los actos administrativos. Las notificaciones
administrativas” en Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico del sector público (Dir. E. Gamero),
Tirant 2017; PARADA, R., Derecho Administrativo II. Régimen jurídico de la actividad administrativa, 24ª ed., Dykinson 2019
Capítulo III
El acto administrativo (III): invalidez y revisión
JESÚS ÁNGEL FUENTETAJA PASTOR
SUMARIO:
I. INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
1. Vicios de invalidez
1.1. Vicios del acto
1.2. Principio de legalidad y Principio de seguridad jurídica
1.3. Problemas terminológicos y dimensiones de la invalidez
1.4. Vicios invalidantes e irregularidades no invalidantes
2. Grados de invalidez y sus efectos
2.1. Grados
2.2. Efectos de la declaración de invalidez de los actos
3. Formas de invalidar los actos administrativos
4. Invalidez directa e indirecta
II. NULIDAD DE PLENO DERECHO
III. ANULABILIDAD
1. Delimitación
 2. Vicios formales
3. La desviación de poder
4. Régimen jurídico de la anulabilidad
IV. REVISIÓN DE OFICIO
1. Revisión de actos nulos
1.1. Concepto y objeto
1.2. Plazo para la revisión de actos nulos
1.3. Iniciación del procedimiento de revisión de actos nulos
1.4. Tramitación y finalización del procedimiento
2. Declaración de lesividad de actos anulables
3. Revocación
3.1. Revocación de actos inválidos de gravamen
3.2. Revocación de actos válidos
4. Rectificación de errores
V. LÍMITES A LA INVALIDEZ Y A LA REVISIÓN DE LOS ACTOS
1. Límites a la invalidez de los actos
1.1. Conversión de actos viciados
1.2. Convalidación
1.3. Límites a la extensión de la invalidez
2. Límites a la revisión de los actos

RESUMEN: Si la Administración no ha observado todos los requisitos de producción de los actos administrativos, éstos
adolecerán de un defecto o vicio que puede determinar su invalidez. Existen dos grados de invalidez de los actos: nulidad de
pleno derecho y anulabilidad. Además de los recursos administrativos, la Administración puede revisar de oficio la validez de
sus actos, pudiendo invalidarlos a través de procedimientos administrativos específicos según que el vicio sea de nulidad de
pleno derecho (procedimiento de revisión de actos nulos) o de anulabilidad (procedimiento de declaración de lesividad del
acto para su posterior impugnación por la Administración ante la Jurisdicción contencioso-administrativa que será la que
finalmente lo anule). No obstante, en virtud del principio de conservación de los actos, se establecen límites a la invalidez de
los actos (conversión, convalidación, limitación a la extensión de la invalidez) y a las facultades de revisión.

PALABRAS CLAVE: Vicio. Invalidez. Nulidad. Anulabilidad. Irregularidad no invalidante. Revisión de oficio. Declaración de
lesividad. Revocación

I. INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

1. Vicios de invalidez
1.1. Vicios del acto
Los actos administrativos adoptados respetando todas las exigencia formales y
sustantivas de producción establecidas en la normativa se consideran válidos e, incluso, la
Ley presume su validez para que puedan desplegar sus efectos jurídicos propios, sin
necesidad de que la Administración tenga que acudir a un Juez si su validez es cuestionada
por los destinatarios de tales actos o, simplemente, si no son cumplidos por ellos.
Sin embargo, si no se ha respetado alguna condición o requisito de formación del acto,
éste adolecerá de un defecto o vicio. Ahora bien, que el acto esté viciado no causa
inexorablemente su invalidez, pues dependerá del carácter invalidante o no de dicho vicio,
es decir, de que el Ordenamiento establezca que ese vicio tendrá como efecto jurídico
invalidar el acto.
1.2. Principio de legalidad y Principio de seguridad jurídica
El principio de legalidad que rige la actuación de la Administración impone, en primer
lugar, exigir a ésta que produzca sus actos conforme a las exigencias formales y
sustantivas establecidas en el Ordenamiento y, en segundo lugar, que de no haber sido así,
de no haber observado esas exigencias, que el acto sea eliminado, evitando que existan
actos administrativos contrarios a la legalidad y que esos actos desplieguen —o que hayan
incluso desplegado— efectos jurídicos.
Sin embargo, este principio de legalidad —que rige con particular intensidad todo el
régimen jurídico de la invalidez y revisión de los actos— debe ponderarse con otros
principios del Ordenamiento, en especial el principio de seguridad jurídica. En efecto, hay
que recordar la importante función que tiene el acto administrativo creando situaciones
jurídicas en supuestos concretos y para personas individualizadas, situaciones que, en
muchos casos, constituyen auténticos derechos que han sido ejercidos o de los que se han
beneficiado los destinatarios de los actos. La posible y posterior declaración de invalidez
de los actos impide, obviamente, que los destinatarios de los actos tengan seguridad de
que se mantengan las situaciones jurídicas que los mismos han creado.
Por ello, y para garantizar esas situaciones jurídicas que permitan a sus beneficiarios la
mayor previsibilidad posible a la hora de actuar, es por lo que el Ordenamiento intenta
conciliar las exigencias de legalidad de los actos —calificando como inválidos los que
adolezcan de defectos o vicios que se consideren importantes; regulando procedimientos
para declarar inválidos los actos, y habilitando plazos para impugnar los actos— con las
de seguridad —firmeza de los actos al no recurrir el acto en plazo; mitigar o descartar el
efecto invalidante de algunos vicios; circunscribir lo más posible los efectos invalidantes
de los actos mediante técnicas como la conversión o la convalidación; o, incluso, limitar el
propio ejercicio de las facultades de revisión de los actos si, al invalidar los actos, se
produjeran consecuencias contrarias a la equidad, a la buena o al derecho de terceros—.
1.3. Problemas terminológicos y dimensiones de la invalidez
Al abordar el estudio de la invalidez y revisión de los actos administrativos, resulta imprescindible advertir que el
mismo debe hacerse, en primer lugar, teniendo en cuenta la confusión e imprecisión terminológica que se
maneja por la ley, por la jurisprudencia y, más aún, por la doctrina. Así, se suceden términos como validez,
invalidez, invalidación, irregularidad, antijuridicidad, ilegalidad, nulidad, anulabilidad, anulación o declaración
de nulidad, por citar los más frecuentes. Nos ceñiremos, preferentemente, a los utilizados por el Derecho
positivo, sin perjuicio de recurrir complementariamente a las categorías utilizados por la jurisprudencia y por la
doctrina para explicar y sistematizar lo que se denomina “teoría de las nulidades del acto administrativo”.
Junto al problema terminológico, es imprescindible distinguir claramente las diferentes dimensiones de la
invalidez de los actos administrativos y las diversas resoluciones que se producen. Así, hay que partir,
obviamente, desde la perspectiva sustancial de los vicios del acto, no sólo de sus eventuales efectos invalidantes
sobre él, sino también de la eficacia temporal de tales efectos. Resulta fundamental completar esta perspectiva
sustancial con la formal o procedimental, que incluye tanto los procedimientos a través de los cuales se puede
dilucidar la existencia del vicio invalidante —incluido el eventual proceso contencioso-administrativo— como el
nuevo acto administrativo —o, en su caso, la sentencia— que declara la invalidez del acto viciado y que lo
invalida, acto invalidante que no sólo anula ese acto viciado sino que también lo puede hacer con efectos
retroactivos o no (es decir, desde que se dictó el acto viciado o desde que se dicta el propio acto o sentencia
invalidantes). De hacerlo con tales efectos, se añade la compleja cuestión de la efectividad de esa retroacción,
haciendo inefectivo el acto invalidado, es decir, de eliminar las consecuencias materiales derivadas de la
ejecución del acto invalidado (v.gr. el derribo del edificio, la devolución de las ayudas percibidas, etc.).

1.4. Vicios invalidantes e irregularidades no invalidantes

Los vicios del acto pueden tener efecto invalidante sobre éste o no. Y es que no toda
inobservancia de las reglas de producción de los actos tiene como consecuencia su
invalidez. Cuando el vicio carece de tal efecto invalidante se habla, entonces, de
irregularidad no invalidante, categoría que hace referencia, fundamentalmente, a los
defectos o vicios formales del acto, pues si el contenido del acto no respeta las previsiones
sustantivas de las normas que lo rigen —v.gr. licencia que autoriza más construcción de la
permitida por la normativa urbanística; permiso de residencia a quien no reúne los
requisitos exigidos en la ley; etc.— la consecuencia siempre será su invalidez, sin perjuicio,
como veremos, de que se pueda limitar el alcance de la misma.
Los requisitos formales exigidos para producir actos administrativos tienen importancia
diferente en su proceso de creación, de ahí que el hecho de que la Administración no los
respete tiene consecuencias diversas desde el punto de vista de su validez. Ya dijimos,
incluso, que la inobservancia completa de las más mínimas formalidades que permiten la
recognoscibilidad del acto administrativo permitiría considerarlo inexistente, categoría
presente teóricamente en otros Ordenamientos (por ejemplo, el Derecho de la Unión
Europea), pero carente de virtualidad en nuestro país al reconducirse tales casos a la
nulidad de pleno derecho, tal y como veremos.
La norma no suele calificar la relevancia de los requisitos formales según sus efectos
invalidantes, limitándose a señalar como criterios para considerar que un acto es inválido
por defecto de forma, bien su repercusión sobre el contenido del acto (v. gr., necesidad de
informes técnicos que sustenten el contenido de la decisión de la Administración; por
ejemplo, para declarar un edificio en ruina y obligar al propietario a su derribo), bien la
producción de indefensión en el destinatario (típicamente, la motivación inexistente o
defectuosa, que impide al destinatario saber cuáles son las razones de la decisión de la
Administración, sin poder preparar adecuadamente su defensa reactiva en forma de
recurso). Excepcionalmente señala defectos formales sin repercusión sobre la validez del
acto, como el paradigmático caso del silencio administrativo, donde la resolución dictada
fuera del plazo de duración del procedimiento no afecta a su validez por tal razón.
La irregularidad no invalidante preserva, pues, la validez y eficacia del acto, permitiendo
incluso las correcciones que su exteriorización pudiera presentar a través de la técnica de
la rectificación de errores materiales.
Frente a los vicios o irregularidades no invalidantes, el acto puede presentar defectos de
forma o de contenido tales que el Ordenamiento considere que afectan decisivamente a su
validez. Algunos vicios del acto están calificados directamente en la norma como
invalidantes (por ejemplo, los supuestos de nulidad de pleno derecho; la desviación de
poder, determinante de la anulabilidad del acto), pero respecto a otros muchos la Ley se
limita a aportar algunos criterios para valorar su carácter invalidante o no (tal y como
acabamos de ver en el caso de los vicios formales).

2. Grados de invalidez y sus efectos

2.1. Grados
El Ordenamiento establece dos grados de invalidez: nulidad de pleno derecho y
anulabilidad. Los supuestos de nulidad están tipificados en la Ley de forma expresa (art.
47 LPAC), mientras que los supuestos de anulabilidad no aparecen tasados, sino que se
incluyen en ellos todas las infracciones del Ordenamiento jurídico (48.1 LPAC) que no
sean ni supuestos de nulidad ni irregularidades no invalidantes. Esta definición tan amplia
de anulabilidad pretende la Ley delimitarla en el caso de los defectos formales —relativos
a la competencia, al procedimiento y a la exteriorización del acto—, los cuales sólo
tendrán consecuencias invalidantes si el acto careciese de los requisitos formales
indispensables para alcanzar su fin o si causaren indefensión en los interesados (48.2
LPAC), precisando, además, que las actuaciones realizadas fuera de plazo sólo serán
inválidas en función de la naturaleza del término o plazo (48.3 LPAC).
Con la nulidad de pleno derecho se califican las vulneraciones más graves y manifiestas
de las normas que rigen la producción de actos administrativos. Por ello, precisamente, es
una regla excepcional que sólo se aplica a los supuestos tipificados expresamente en la
norma como tales, exigiendo una estricta interpretación y aplicación para no vaciar la
regla general de la anulabilidad de los actos, con la que en cambio se reacciona
jurídicamente a las vulneraciones generales del Ordenamiento.
2.2. Efectos de la declaración de invalidez de los actos
En cuanto a las consecuencias de cada grado de invalidez, la nulidad y anulabilidad
declarada por la Administración —a través de un acto— o por un Juez o Tribunal —
mediante una sentencia— producen la extinción del acto y, consecuentemente, de su
eficacia.
En lo que respecta a los efectos de esa declaración de invalidez, tradicionalmente se
consideraba que la nulidad significaba que había que considerar que el acto era nulo
desde que se dictó y que había que eliminar todas las consecuencias derivadas de su
aplicación en la realidad (es decir, eficacia invalidante ex tunc, “desde entonces”, desde
que se dictó). Mientras que los actos invalidados por vicio de anulabilidad dejaban de
producir efectos desde que se declaraba tal anulación (por tanto, eficacia invalidante ex
nunc, “desde ahora”, desde la declaración de invalidez).
Sin embargo, esta formulación teórica no tiene fundamento en la Ley ni consistencia en
la práctica (REBOLLO, CANO). Los actos inválidos —sean por nulidad, sean por
anulabilidad— han sido siempre inválidos, porque el vicio estaba presente en el acto desde
su formación, por lo que su declaración posterior como tales exige considerar que, aunque
hayan podido producir efectos jurídicos mientras se presumían válidos, tales efectos y la
efectividad de éstos —porque hayan sido objeto de ejecución material— deberán ser
eliminados y revertidos.
En efecto, toda declaración de invalidez de un acto —tanto si es por nulidad como si lo es por anulabilidad—
propendería siempre a tener eficacia ex tunc (STS 2-7-2020), pues el principio de legalidad exigiría eliminar los
efectos y las consecuencias del acto inválido desde que se dictó, ya que siempre fue inválido. Cuestión diferente
es que, en aras de ciertos principios o criterios, se limite el alcance bien de la invalidez (conversión,
convalidación, etc.), bien de las facultades de revisión y anulación (en particular, equidad, derechos de terceros,
etc.). Además, hay que tener en cuenta que las sentencias anulatorias pueden no limitarse a invalidar el acto, sino
que, en función de las pretensiones del recurso, incluir igualmente el reconocimiento de situaciones jurídicas
individualizadas (v.gr. nombramientos, derecho a ayudas, etc.) que exigen retrotraer los efectos del
pronunciamiento judicial, prescindiendo incluso de la calificación jurídica del grado de invalidez del acto y la
subsiguiente problemática de la eficacia retroactiva o prospectiva de la declaración de invalidez.

3. Formas de invalidar los actos administrativos

En cualquier caso, hay que tener muy en cuenta que los actos se presumen válidos y
despliegan sus efectos jurídicos, aunque adolezcan de un vicio invalidante, mientras una
autoridad (Administración o Juez) no los declare expresamente inválidos. Esta declaración
de invalidez puede realizarla la Administración por dos vías: la primera, a través de los
recursos administrativos que interpongan los interesados; la segunda, a través de la
revisión de oficio. También la pueden declarar los Jueces y Tribunales de lo contencioso-
administrativo.
 El grado de invalidez del vicio es relevante para la revisión por la Administración de sus
actos (revisión de oficio), pues la Ley impone un procedimiento específico para que
aquella declare la nulidad del acto y otro procedimiento diferente para que —en caso de
actos favorables— declare su lesividad por anulabilidad y, posteriormente, lo impugne
ante los Jueces y Tribunales (pues, como veremos, la Administración carece de potestad
para invalidar por revisión actos favorables con vicio de anulabilidad).
En cambio, el grado de invalidez del vicio del acto es irrelevante a efectos del recurso
administrativo o contencioso-administrativo, pues el recurso es único independientemente
de que se invoque vicio de nulidad o de anulabilidad.

4. Invalidez directa e indirecta

Por último, merece la pena destacar que la invalidez del acto puede derivarse de que sea
éste mismo el que incumpla los requisitos de producción formal o sustantiva previstos en
la norma a cuyo amparo se dicta (invalidez directa) o de que, en cambio, la invalidez del
acto se produzca por la invalidez de la norma que constituye el fundamento de dicho acto.
Es decir, la norma que no solo atribuye a la Administración la posibilidad de dictar un
acto, sino que también establece las condiciones formales y sustantivas para hacerlo,
resulta inválida, ya sea por inconstitucionalidad —en caso de leyes y reglamentos—, ya
sea por ilegalidad —en caso de reglamentos—.
Al anularse la norma que permite la aprobación del acto, en principio éste también
deviene inválido, aunque será necesario calificar el vicio del que adolece el acto debido a
la anulación de la norma a cuyo amparo se dicta (v.gr. nulidad por incompetencia del
órgano o ausencia de requisitos en el destinatario del acto; anulabilidad por contenido
contrario a la regulación que resulte aplicable, etc.). Sin embargo, en contra de lo que
pudiera parecer, la invalidez de la norma de la que trae causa un acto no determina
correlativamente su invalidez o su anulación:
a) Por un lado, porque el acto puede encontrar fundamento en otra norma para ser
dictado (por ejemplo, se declara inconstitucional una ley autonómica por carecer la
Comunidad Autónoma de competencia para dictarla, pero los actos que se dictaron a
su amparo pueden encontrar fundamento en la ley estatal que regule esa materia).
b) Y, por otro, porque el Ordenamiento establece que, en aras de la seguridad para
proteger las situaciones jurídicas creadas por los actos administrativos, la anulación de
las leyes (40 LOTC) o de los reglamentos (73 LJCA) no afecta a los actos
administrativos firmes que se hubieran dictado a su amparo, salvo que tuvieren
carácter sancionador. Es decir, que por mucho que se declare inconstitucional o ilegal
una norma, los actos que se dictaron en aplicación de la misma no por ello podrán ser
invalidados, pues si no se impugnaron en plazo (acto firme) o, siéndolo, fueron
confirmados judicialmente (acto confirmado), el Ordenamiento pretende consolidar
las situaciones jurídicas que crearon y que fueron garantizadas con la firmeza del acto;
excepcionalmente cabría la posibilidad de la revisión de oficio, por un lado, si al acto
adolece de vicio de nulidad de pleno derecho (revisión que tiene por objeto
precisamente la declaración de invalidez por nulidad de actos firmes) y, por otro, si el
acto tiene carácter sancionador.
 Así, por ejemplo, las SSTC 59/2017 y 120/2019 declararon la inconstitucionalidad de algunos preceptos del Texto
Refundido de la Ley de Haciendas Locales relativos a la forma de calcular el Impuesto sobre el Incremento del
Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (la conocida como “plusvalía”). Ello propició la solicitud de revisión
de numerosas liquidaciones ya firmes —porque no habían sido impugnadas en su momento—, reclamando la
devolución de cantidades ya pagadas, lo que exigía calificar tales liquidaciones firmes como nulas de pleno
derecho para poder ser revisadas de oficio. El Tribunal Supremo, sin embargo, ha rechazado que tales
liquidaciones deban ser revisadas, pues la declaración de inconstitucionalidad de la ley no es en sí misma una
causa de nulidad del acto, sin que quepa apreciar que concurre en tales liquidaciones otra causa de nulidad de
pleno derecho de las previstas en la Ley, que a continuación estudiaremos (SSTS 18-5-2020 o 31-1-2022).

II. NULIDAD DE PLENO DERECHO

A) Como hemos indicado, con la nulidad de pleno derecho se responde jurídicamente a
las vulneraciones más graves y manifiestas del Ordenamiento en las que pueden incurrir
los actos administrativos. Se trata de vicios que afectan a los elementos constitutivos que
se consideran más importantes en la formación y en el contenido del acto. En cualquier
caso, es el Legislador el que realiza el juicio de relevancia de los bienes o intereses que
pretende proteger, en cada caso, mediante la nulidad, lo que ha conducido a una
proliferación de supuestos de nulidad en la Legislación especial y sectorial, así como a la
utilización de criterios heterogéneos y poco coherentes entre sí que han abocado a una
cierta relativización de las diferencias entre la nulidad y la anulabilidad.
Es, pues, la Ley la que explícitamente establece concretos incumplimientos de las normas
de producción de los actos como supuestos de hecho de tipificaciones de nulidad. De ahí
que la nulidad sea la excepción frente a la regla general de la anulabilidad, grado de
invalidez que se aplica a cualquier infracción invalidante del Ordenamiento.
De esta excepcionalidad de la nulidad se deriva la necesaria interpretación y aplicación
estrictas de las causas de nulidad de los actos, ateniéndose al tenor literal del supuesto de
hecho tipificado, sin ampliarlo. Ello excluye interpretaciones analógicas o amplias,
particularmente cuando los supuestos de nulidad se redactan utilizando conceptos
jurídicos indeterminados (“requisitos esenciales”, “manifiestamente incompetente”,
“prescindiendo total y absolutamente del procedimiento”, etc.).
B) La Ley de Procedimiento Administrativo Común establece unos tipos abstractos
generales de supuestos de nulidad de pleno derecho, a los que habría que añadir los
recogidos en Leyes especiales y sectoriales.
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
El tipo incluye cualquier acto administrativo que lesione cualquiera de los derechos y
libertades comprendidos entre los artículos 14 a 30 de la Constitución, por ser éstos
los que pueden ser recurridos en amparo (53.2 CE).
Así, por ejemplo, notificaciones incorrectas causantes de indefensión, en la medida en que impiden reaccionar
judicialmente contra los actos (24 CE); imposición de dos sanciones por los mismos hechos y con el mismo
fundamento (25 CE); requisitos discriminatorios para acceder al empleo público (23.2 CE).

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
Desde un punto de vista sustantivo, la incompetencia del órgano lo debe ser “por razón
de la materia o del territorio” (no la jerárquica, que sería en principio un supuesto de
anulabilidad). Y desde un punto de vista formal, se requiere que la incompetencia sea
“manifiesta”, en el sentido de tratarse de una invasión ostensible y grave de las
 atribuciones de otro órgano; por ello, si la incompetencia no es notoria y clara, sino
que requiere una cierta actividad intelectiva para su comprobación (por ejemplo, una
compleja y confusa normativa organizativa y una no completa desconexión material o
territorial con el asunto), no concurriría la causa de nulidad.
c) Los que tengan un contenido imposible.
La imposibilidad del contenido del acto puede derivarse de la inadecuación fáctica o
subjetiva sobre la que recaen los efectos del acto (v.gr. nombramiento en un puesto
que no existe o, en plaza existente, pero de persona fallecida; liquidación tributaria a
empresa extinguida; fijación de un valor catastral a un inmueble inexistente); pero
también de la defectuosa determinación del contenido del acto, que lo hace
imposible de cumplimiento por el destinatario (v.gr. orden de derribo de un
inmueble no precisado); o por su contenido contradictorio e incongruente (v.gr.
resolución de extinción de autorización de residencia que ya se había extinguido ope
legis por el propio transcurso del plazo por el que se expidió: STS 18-12-2019;
notificación doble del mismo acto efectuado por dos órganos y con distinto
contenido: STS 27-3-2002).
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
El supuesto contempla dos supuestos: el primero, que los actos sean en sí mismos
constitutivos de una infracción penal, en cuyo caso la sentencia penal es condición
necesaria y suficiente para causar automáticamente la nulidad (v.gr. la concesión de
una licencia urbanística con pleno conocimiento de su ilegalidad, que cumpliría el
tipo penal de la prevaricación); el segundo, actos que, aunque no sean en sí mismos
penalmente ilícitos, han sido dictados como consecuencia de una infracción penal, en
cuyo caso la sentencia penal es condición necesaria, aunque no suficiente, de la
nulidad del acto, pues habrá que manejar otros criterios (si el acto no se hubiera
producido sin el delito cometido; si el beneficiado por el acto en cuestión tenía
intención de adquirir dolosamente un derecho o favor, etc.), tal y como ocurre
cuando se soborna al instructor de un procedimiento sancionador o cuando se
falsifica un documento fundamental para la obtención de una autorización o un
nombramiento.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de
las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos
colegiados.
Este tipo de nulidad incluye, en realidad, dos supuestos de vicios formales del
procedimiento: prescindir de éste o de las normas fundamentales del régimen de
adopción de decisiones por los órganos colegiados.
El primer supuesto —“prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido”— comprende, de entrada, el caso consistente en no seguir procedimiento
alguno (v.gr. incautación de bienes de particulares sin tramitación de procedimiento
expropiatorio alguno); también incluye el supuesto de que se siga un procedimiento
sustancialmente distinto al legalmente establecido (por ejemplo, revisión de oficio
declarando acto nulo cuando el acto adolecía de vicio de anulabilidad, imponiendo
entonces la Ley el denominado procedimiento de lesividad, como luego veremos); se
 considera, asimismo, que se ha prescindido completamente del procedimiento debido
cuando se dicta resolución expresa sancionadora, tras producirse la caducidad del
procedimiento (STS 21-2-2011); finalmente, también haría referencia a la omisión de
trámites esenciales del procedimiento cuya no observancia lo desnaturalizan,
impidiendo que se dicte la resolución correcta (v.gr. omisión de informe técnico que
determine el estado ruinoso del edificio; omisión de evaluación de impacto ambiental
al elaborar o modificar un instrumento de ordenación territorial y urbanística: STS
11-7-2022) o que se evite la indefensión de los interesados (típicamente, el trámite de
audiencia en los procedimientos sancionadores, aunque —como veremos en el
capítulo relativo a la actividad sancionadora— su esencialidad se puede relativizar).
El segundo supuesto —relativo a la omisión de las “reglas esenciales para la formación de la
voluntad de los órganos colegiados”— exige analizar los trámites y actuaciones que se
consideran fundamentales para que el órgano colegiado funcione correctamente y sin
causar indefensión a sus miembros, regulados principalmente en la Ley 40/2015 de
Régimen Jurídico del Sector Público. Se identifican, así, como reglas esenciales del
funcionamiento de estos órganos la convocatoria, el orden del día, el quórum
establecido, las reglas de votación o la propia composición del órgano (v.gr. decisión
sobre asunto no incluido en el orden del día; adopción por mayoría cuando se
requería unanimidad, etc.).
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren
facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
Se trata de un vicio en el contenido del acto que atribuye una facultad o derecho a su
destinatario sin reunir éste los requisitos esenciales establecidos en la normativa. La
clave radica en el concepto “requisitos esenciales”, pues no se trata de cualquier
requisito, ni siquiera aunque sea “necesario”, pues la Ley señala que debe ser
“esencial”, lo que exige analizar caso por caso la regulación sustantiva que regula la
materia que constituye el objeto del acto (v.gr. requisitos establecidos para ser
beneficiario de subvenciones o para ingresar en la Función Pública; necesidad de
contrato de trabajo para obtener autorización de residencia temporal, etc.). En
definitiva, serían aquellos requisitos que, definiendo estructuralmente al acto,
configuran el derecho o la facultad adquirida.
Es importante destacar que también los actos presuntos pueden ser nulos si el
solicitante no reúne los requisitos esenciales para obtener la facultad o derecho que
pedía. Pero no por carecer de ellos deja de producirse el acto por silencio estimatorio,
rechazándose así la teoría según la cual la falta de requisito esencial impedía siquiera
la constitución del acto presunto, con lo que la Administración podía desconocer ese
acto presunto o el silencio positivo y dictar un acto contrario. Si el acto presunto
concedió el derecho o facultad pretendidos sin que el solicitante reuniera los
requisitos para ello, la Administración deberá revisarlo y anularlo tramitando los
procedimientos previstos según que el vicio sea de nulidad (revisión de oficio de acto
nulo) o de anulabilidad (declaración de lesividad), en función del carácter esencial o
no del requisito.
Así, por ejemplo, una empresa puede obtener por silencio autorización para la instalación de un salón de juegos,
pero si su ubicación no cumple la distancia mínima que, conforme a la norma, debe mediar entre un
 establecimiento de juego y un centro de enseñanza, la Administración podrá y deberá revisar de oficio esa
autorización obtenida por silencio y declararla nula (supuesto de hecho presente en la STS 7-2-2023).
Como señalamos, la Legislación especial o sectorial puede establecer tipos propios de nulidad de pleno derecho.
Así, actos contrarios a sentencias dictados con la finalidad de eludir su cumplimiento (103.4 LJ); actos por los que
se adquieren compromisos de gasto o se adquieren obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos
autorizados (46 LGP); actos administrativos que permitan la existencia de terrenos de propiedad distinta de la
demanial del Estado en pertenencias del dominio público marítimo-terrestre (9 Ley de Costas), previsión
particularmente trascendente respecto a los actos de deslinde por los que delimita el dominio público en terrenos
cercanos a las playas; actos que prolonguen la duración del nombramiento de un funcionario interino en vacante
más allá de los tres años establecidos en la Ley (10 TREBEP), etc.

III. ANULABILIDAD
1. Delimitación
“Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del
ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder” (48.1 LPAC).
Por tanto, aunque la anulabilidad se defina con esa generalidad (“cualquier infracción
del ordenamiento jurídico”), su contenido debe identificarse:
– primero, mediante una delimitación negativa, excluyendo tanto las infracciones
tipificadas como causas de nulidad de pleno derecho como las infracciones
consideradas como irregularidades no invalidantes;
– segundo, mediante una delimitación positiva, que incluye, directamente, la
calificación de vicio de anulabilidad a la desviación de poder e, indirectamente, los
criterios para atribuir efecto invalidante a los vicios formales.

2. Vicios formales
Aunque los actos puedan ser igualmente anulables por razón de su contenido, al no
respetar la regulación material que establece la normativa (por ejemplo, la adquisición de
derechos o facultades careciendo de requisitos no esenciales), lo cierto es que los vicios
formales presentan una particular relevancia a efectos de determinar la anulabilidad de los
actos.
En efecto, son frecuentes los incumplimientos de los requisitos formales para la
producción de los actos —recordemos, órgano autor, incluyendo su competencia y su
correcta composición u ocupación; procedimiento; exteriorización material—. Pero ni la
importancia en sí de cada requisito formal para la perfección del acto ni,
consecuentemente, la relevancia de su inobservancia para su contenido y para las
garantías de los interesados son iguales. De ahí que el Ordenamiento haya acuñado un
criterio para considerar que el vicio formal tiene efecto invalidante sobre el acto: “el
defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos
formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los
interesados” (48.2 LPAC).
Así pues, sólo cuando el acto carezca del requisito formal indispensable para alcanzar su
fin (v.gr. evaluar el estado del edificio para establecer la necesidad de reparación o
demolición; seleccionar a las personas más meritorias en un procedimiento de selección o
a la mejor oferta en uno de contratación; determinar claramente el contenido del acto
para que su destinatario comprenda a lo que le obliga; etc.), entonces se podrá llegar a la
conclusión de que el incumplimiento del requisito formal hace al acto inválido. Será, por
ello, imprescindible analizar la razón de ser de la exigencia por la norma de cada concreto
requisito formal (por ejemplo, la trascendencia del informe técnico o jurídico que se prevé;
la concreta composición del órgano que se determina en la norma o en las bases de un
procedimiento de selección de personal o de contratistas; etc.) para llegar a la conclusión
de que su omisión o su incorrecta realización ha tenido repercusiones sobre el correcto
resultado del acto (v.gr. la omisión del informe del Arquitecto municipal o su realización
por persona no cualificada determina que la resolución declarando el inmueble en ruina
no pueda ser considerada correcta; o la selección de Profesores de matemáticas realizada
por un órgano compuesto por Profesores de Derecho no puede aceptarse como adecuada
por no cumplir el criterio de especialización que se exige a los órganos de selección de
personal).
La Ley de Procedimiento Administrativo explicita una regulación concreta para las infracciones consistentes en la
realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas (como el plazo para dictar y
notificar resolución expresa, el plazo para cursar la notificación de los actos administrativos, etc.). En estos
supuestos, la extemporaneidad de la actuación administrativa “sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así
lo imponga la naturaleza del término o plazo” (48.3 LPAC), lo que obliga a analizar la normativa que impone esa
condición temporal, así como su finalidad y justificación. Por ejemplo, el plazo de cuatro años para declarar
lesivo un acto favorable anulable —que la propia Ley de Procedimiento fija— tiene la finalidad de combinar las
posibilidades de revisión, exigidas por el principio de legalidad, con las de seguridad jurídica de los destinatarios,
por lo que su inobservancia por la Administración determina la invalidez de una declaración de lesividad.

La ley también señala que el vicio formal tiene efecto invalidante sobre el acto si ha
causado indefensión, en el sentido de impedir a los interesados defender sus intereses en el
seno del procedimiento (por ejemplo, presentando alegaciones o aduciendo
documentación por falta de notificación de la iniciación del procedimiento u omitiendo el
trámite de audiencia, etc.) o respecto a la resolución final (desde la incorrecta o inexistente
notificación a la redacción imprecisa de su contenido, que impide al destinatario conocer
el alcance y efecto de las obligaciones que le impone). Hay que tener en cuenta que
muchos requisitos formales que la norma impone a la Administración para producir sus
actos tienen precisamente la finalidad de garantizar los derechos de aquellos que se van a
ver afectados por tales actos (por ejemplo, correcta notificación de los actos de trámite o
resolutorios o el trámite de audiencia).
En cualquier caso, la indefensión —que es consecuencia de la inobservancia de requisitos
formales establecidos para garantizar los derechos de defensa de los interesados— sólo
tiene efecto invalidante sobre el acto si se trata de una indefensión material, en el sentido
de efectiva y real, es decir, si realmente el interesado ha visto disminuidas o impedidas sus
garantías, sin que la mera constatación del vicio formal determine que éste sea invalidante
sin valorar sus consecuencias sobre la posición jurídica del interesado.
Así lo vimos, por ejemplo, con el caso de las notificaciones que, aunque incorrectamente realizadas por omitir
parte de la información exigida (por ejemplo, recursos que se pueden interponer), surtían efectos desde el
momento en el que el interesado realizaba alguna actuación que permitía entender que había tenido
conocimiento del contenido y alcance del acto. Incluso la jurisprudencia tiene en cuenta la condición del
interesado, puesto que, en el caso de notificaciones defectuosas por omitir información relativa a las posibilidades
reactivas de defensa (recursos, en particular), diferencia la situación de indefensión que se puede presumir de un
particular respecto a una Administración a la que se debe exigir mayor diligencia por contar con personal técnico
y jurídico, lo que permite descartar situaciones de indefensión ante notificaciones defectuosas (STS 21-2-2023).
Y lo mismo puede decirse de la motivación (si el interesado pudo comprender por cualquier medio las razones de
la actuación de la Administración) o, incluso, de la omisión de trámites tan importantes como el de audiencia en
procedimientos restrictivos de derechos (por ejemplo, acuerdo de suspensión de actividad vaqueriza ejercida sin
licencia, en el que las actuaciones previas y las circunstancias del caso ponían de manifiesto que el titular de la
 explotación conocía la intención de la Administración de que finalizase la actividad y que había podido exponer
su posición: STS 9-6-2021).

Si el defecto formal no impide al acto alcanzar su fin ni produce indefensión sobre los
interesados, nos encontraremos, sencillamente, ante irregularidades no invalidantes, cuya
frecuencia y variedad son innumerables en el funcionamiento de la Administración
Así, desde las simples erratas en la redacción de los actos hasta omisiones relativamente irrelevantes (como omitir
que la competencia se ejerce por delegación: STS 11-5-2001), pasando por incumplir el propio plazo de duración
de los procedimientos iniciados a solicitud de interesado o de otros plazos en el seno del procedimiento (como el
retraso en cursar las notificaciones); o por la falta de abstención de un miembro de un órgano colegiado,
concurriendo causa, pero cuyo voto o participación no fue determinante en el contenido del acto; o las
notificaciones incorrectas; etc.

3. La desviación de poder
Como hemos señalado, la Ley establece que la desviación de poder es un vicio de
anulabilidad del acto. Consiste en que la Administración utilice las potestades que el
Ordenamiento le atribuye para fines distintos a aquellos para las que están creadas. No es
infrecuente su alegación, pero su apreciación por los Tribunales es poco habitual, entre
otras cosas por la difícil prueba de su concurrencia.
Hay que tener en cuenta que todos los elementos externos del acto pueden ser aparentemente correctos (por
ejemplo, órgano plenamente competente y de composición adecuada, tramitación del procedimiento impoluta,
contenido perfectamente coherente con la norma que lo regula, etc.), pero lo que se cuestiona es la intención de
la Administración al dictar dicho acto. Por ejemplo, imponer una sanción económica no con finalidad represiva
sino recaudatoria; expropiar un bien no para el interés público que se alega sino para luego venderlo y así
obtener más beneficios; utilizar la evaluación de un empleado público para imponerle encubiertamente una
sanción disciplinaria, etc.

4. Régimen jurídico de la anulabilidad

La anulabilidad cuenta con un régimen jurídico propio, como es la posibilidad de
convalidación de los actos administrativos anulables, subsanando los vicios de que
adolezcan, tal y como veremos más adelante. Asimismo, aunque se trate de un vicio que
los particulares pueden invocar para pretender la invalidez del acto interponiendo los
recursos administrativos o contencioso-administrativos pertinentes, la Ley señala que
“[l]os vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los
hubieren causado” (115.3 LPAC).
Por otra parte, ya hemos señalado la cuestión relativa a los efectos de la declaración de
invalidez por anulabilidad de los actos administrativos: el acto que anula por vicio de
anulabilidad otro acto administrativo extingue éste y, consiguientemente, su eficacia
futura desde esa anulación (eficacia ex nunc de la anulación). Sin embargo, la anulación
por anulabilidad deberá también alcanzar los efectos ya desplegados por el acto anulado
(eficacia ex tunc). Esta eficacia retroactiva puede obligar a revertir los efectos que ya
hayan sido ejecutados, es decir, los ya materializados en la práctica (v.gr. devolver las
cantidades indebidamente recibidas como ayudas). Y todo ello independientemente de
que, en aras de otros principios o criterios, se puedan mantener la eficacia y efectividad
pasadas del acto —tal y como veremos al exponer, en este mismo Capítulo, los límites a la
invalidez y revisión de los actos administrativos—.
Finalmente, como veremos, la Administración puede revisar la legalidad de sus actos que
adolecen de vicios de anulabilidad, pero en tal caso debe seguir un procedimiento
específico, denominado “declaración de lesividad”.
 IV. REVISIÓN DE OFICIO
Bajo la expresión “revisión de oficio”, la Ley de Procedimiento Administrativo Común
engloba diferentes procedimientos que la Administración debe seguir para revisar la
legalidad de sus actos administrativos. Se denominan “de oficio” porque la iniciación de
estos procedimientos es competencia exclusiva de la Administración, a diferencia de los
procedimientos administrativos de revisión “a solicitud de interesado”, que constituyen
los recursos administrativos. No obstante, nada impide que el interesado solicite a la
Administración la incoación de estos procedimientos de revisión de oficio, posibilidad que
cuando de actos nulos se trata ha sido potenciada en las últimas reformas y en la
jurisprudencia, como ahora veremos.
Estos procedimientos de oficio tienen, asimismo, en común que la revisión que lleva a
cabo la Administración se fundamenta en la ilegalidad del acto. Ilegalidad que puede no
implicar su invalidez, como en el caso de aquellas irregularidades no invalidantes que
pueden ser simplemente corregidas en determinados casos mediante la rectificación de
errores. E incluso se contempla la ambivalente técnica de la revocación, que también se
prevé para la extinción de actos basada no en la ilegalidad de éstos, sino en criterios de
oportunidad, según que la Administración haya reconsiderado su comprensión del interés
público o que la normativa o los propios actos permitan tal posibilidad de revocación.
Sea como fuere, los principales procedimientos de revisión de oficio son los que
específicamente la Ley regula para que la Administración, bien declare inválidos aquellos
actos que adolecen de vicios de nulidad de pleno derecho (“revisión de actos nulos”), bien
recurra ante los Tribunales los actos que presentan vicios invalidantes de anulabilidad
(“declaración de lesividad”).

1. Revisión de actos nulos

1.1. Concepto y objeto
La revisión de actos nulos es una potestad de la Administración que permite a ésta
declarar inválidos sus actos viciados de nulidad de pleno derecho, independientemente de
que sean perjudiciales o favorables para los interesados (106 LPAC).
Además de esta irrelevancia del beneficio o perjuicio de sus efectos, los actos susceptibles
de revisión mediante este procedimiento —según la Ley— se caracterizan por su grado de
invalidez (nulidad de pleno derecho) y, en función de su impugnabilidad, por haber puesto
fin a la vía administrativa (aunque sean recurribles en el contencioso) o, lo que es más
habitual, por no haber sido recurridos en plazo (es decir, actos firmes). Ese máximo grado
de invalidez justifica que se impida la perpetuación de situaciones jurídicas creadas por
actos nulos debido a la brevedad de los plazos de recurso.
1.2. Plazo para la revisión de actos nulos
El vicio de nulidad no sólo excepciona la seguridad jurídica de las situaciones ya firmes,
sino que también determina que los actos que adolecen de tales vicios puedan ser
revisados “en cualquier momento”. Por eso se suele hablar de la imprescriptibilidad de la
acción de nulidad para referirse tanto a que esta potestad de la Administración no está
sujeta a plazo como a que los interesados pueden siempre solicitar a aquella la incoación
de la revisión del acto nulo. Pero debe quedar claro que esta imprescriptibilidad del acto
nulo sólo rige en sede de revisión de oficio, no en sede de recurso, de manera que, por
muy nulo que sea un acto, debe ser recurrido en los breves y fugaces plazos arbitrados por
la Ley, los cuales ciertamente permiten la impugnación de su ilegalidad, pero garantizan
igualmente la seguridad jurídica de las situaciones creadas por el acto si no es objeto de
recurso. Por tanto, el acto firme que adolece de vicio de nulidad nunca puede ser
recurrido, aunque siempre pueda ser revisado de oficio.
No obstante, hay que advertir —según se verá al final del tema— que, aunque la revisión de acto nulo no esté
sujeta a plazo, su ejercicio puede resultar impedido cuando, por determinadas circunstancias (en particular, el
tiempo transcurrido desde que se dictó), la anulación produzca consecuencias contrarias a la equidad, a la buena
fe, al derecho de los particulares o a las leyes (110 LPAC).

1.3. Iniciación del procedimiento de revisión de actos nulos

En lo que respecta a la iniciación del procedimiento de revisión de actos nulos, aquella se
produce siempre de oficio, aunque pueda ser solicitada por los interesados.
Cuestión diferente es si la Administración está siempre obligada a incoar el procedimiento cuando albergue dudas
de si un acto administrativo por ella dictado adolece de un vicio de nulidad de pleno derecho, lo cual parece
derivarse inexorablemente del principio de legalidad que rige su actuación. Más aún si una sentencia ha
declarado la invalidez de la norma en cuya aplicación se dictó, pero siempre que ello determine la concurrencia
de uno de los supuestos de nulidad de pleno derecho en el acto (STS 24-1-2022, donde el reglamento era
contrario al Derecho europeo, pero los actos administrativos dictados al amparo de aquel eran nulos por vulnerar
el derecho a la igualdad) o del acto que determinaba su producción (por ejemplo, anulación de las bases de un
procedimiento selectivo o de los criterios de valoración de las ofertas).

Esto va unido a que, como decimos, los interesados soliciten a la Administración el

inicio del procedimiento. Esta solicitud es expresión de una auténtica acción de nulidad
ejercida por los interesados y que difiere por completo tanto de la potestad de revisión de
la propia Administración como de otros medios de los que pueden valerse aquellos
(recursos, denuncias, etc.), pues constituye una auténtica acción que exige de la
Administración la tramitación del procedimiento de revisión y la adopción de una
resolución que declare la existencia o no de vicio de nulidad en el acto administrativo y su
consecuente anulación.
El objeto o pretensión, pues, de la solicitud es la incoación y tramitación del
procedimiento, pero no, por tanto, la anulación por nulidad del acto, si bien esta última es
una pretensión indirecta o implícita en la solicitud de iniciación del procedimiento, puesto
que, entablado éste, la mera intervención preceptiva de un órgano autónomo y técnico —
como es el Consejo de Estado (u órgano autonómico equivalente)— que dictamine la
existencia o no de vicio de nulidad, se erige en una garantía para el interesado y en un
elemento de juicio que determina el resultado último del procedimiento, al no poder la
Administración obviar su contenido.
Asimismo, hay que tener en cuenta que la acción de nulidad que se actúa mediante la
solicitud de revisión de oficio es un mecanismo excepcional respecto a los procedimientos
ordinarios de impugnación. No es, pues, una vía alternativa a los recursos ni directa —si
aún se pueden interponer— ni tampoco indirecta —para reabrir plazos frente a actos que
han devenido firmes ante la inacción o negligencia de los solicitantes—. La jurisprudencia
ha relativizado progresivamente este criterio, aunque no deja de valorar si las
circunstancias han cambiado o no respecto al momento en el que se pudo interponer el
pertinente recurso, impidiendo así que la solicitud de revisión desnaturalice la vía
ordinaria y debida del recurso como mecanismo de cuestionamiento de la validez de los
actos.
Así, por ejemplo, aboga por la inadmisión de la solicitud que se trate del mismo contexto jurídico existente
cuando se debió interponer el recurso (STS 6-7-2021: supuestas causas de nulidad de las bases de una
convocatoria no impugnadas ni directamente al aprobarse ni indirectamente al resolverse el procedimiento
selectivo), pero sí será aquella admisible si se han producido circunstancias nuevas, en particular
pronunciamientos judiciales posteriores (STS 12-2-2021, donde una Sentencia del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea consideraba contrario al Derecho de la Unión Europea el cese anticipado de dirigentes de
reguladores independientes al amparo de una reforma organizativa).

A partir de la naturaleza y características de la solicitud de revisión de actos nulos se

comprende la importancia del trámite de admisión al que son sometidas en el umbral del
procedimiento. En efecto, el órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar
motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados,
sin necesidad de recabar el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo
autonómico, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad de pleno
derecho, o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se
hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales (106.3
LPAC). Fuera de estas tres causas tasadas, la Administración no puede inadmitir la
solicitud por cualquier otro motivo (por ejemplo, por el tiempo transcurrido desde que se
dictó el acto cuya revisión se solicita: STS 12-2-2021, que anula el Acuerdo del Consejo
de Ministros por el que se inadmitía la solicitud de revisión de oficio por parte de un
consejero cesado en un órgano regulador por considerar que habían pasado seis años).
La solicitud puede ser inadmitida expresamente o desestimada por silencio (106.5
LPAC), siendo susceptible en ambos casos de recurso contencioso-administrativo. En el
supuesto de que se considerara incorrecta la inadmisión o la desestimación de la solicitud,
el alcance de la decisión judicial se limitará a anular la decisión expresa o presunta
denegatoria de la solicitud de tramitación del procedimiento, obligando a la
Administración a desarrollarlo con todas las garantías de audiencia y emisión de dictamen
del Consejo de Estado (STS 1-9-2022). No obstante, bien podrían los Tribunales no
limitarse a la mera anulación de la no tramitación del procedimiento y entrar en el fondo
de asunto, analizando si concurre causa de nulidad en el acto cuya revisión se solicitó y,
consecuentemente, anularlo.
La cuestión es discutida y el propio Tribunal Supremo admite que no cabe “una respuesta taxativa sobre cuando,
denegada la revisión de oficio por la Administración autora de un acto que se considera incurre en vicio de
nulidad de pleno derecho, debe declararse dicha nulidad directamente por el Tribunal de lo Contencioso al
conocer de la impugnación de dicha denegación, o si ha de ordenar la retroacción a la vía administrativa para la
tramitación del procedimiento de revisión de oficio, debiendo estarse a las circunstancias de cada caso para optar
por una u otra alternativa” (STS 19-12-2022).
De hecho, tratándose de actos administrativos que vulneran el Derecho europeo, el Tribunal Supremo sí que ha
establecido que la anulación contenciosa de la inadmisión de la solicitud no tiene como consecuencia la mera
retroacción de actuaciones a la fase de admisión de las solicitud, para su tramitación posterior ante la propia
Administración, sino que el Tribunal deberá entrar directamente a resolver sobre la procedencia de la revisión de
oficio, por considerar desproporcionado someter a los interesados a un nuevo procedimiento para restablecer los
derechos vulnerados por el acto cuya revisión se solicita, si los mismos son atribuidos de forma directa y
suficientemente clara por una disposición del Derecho de la Unión Europea (STS 24-1-2022, relativa a la
igualdad de los derechos de carrera del personal temporal de la Administración).

1.4. Tramitación y finalización del procedimiento

 El trámite más importante y singular del procedimiento —además de la evidente
audiencia de aquellos afectados por la eventual declaración de nulidad del acto, en
particular si de actos favorables se tratara— es el dictamen preceptivo del Consejo de
Estado (u órgano consultivo equivalente autonómico). La participación de este órgano en
el procedimiento de revisión de actos nulos constituye no solo una garantía de la
existencia de causa de nulidad de pleno derecho —en razón de su especialización técnico-
jurídica—, sino también una salvaguarda de los derechos de los interesados —por la
autonomía desde la que emite su dictamen y por el carácter vinculante de éste, pues la
Administración no podrá anular el acto si dicho dictamen no apreciara concurrencia de
vicio de nulidad—.
En cuanto a la finalización del procedimiento, la resolución expresa podrá, bien declarar
la inexistencia de vicio de nulidad, confirmando la hasta entonces solo presunta validez
del acto, bien declararlo nulo, en cuyo caso podrá acordar la oportuna indemnización. Si,
en cambio, la Administración no dictase resolución en el plazo de seis meses, se producirá
la caducidad del procedimiento.
Es interesante añadir que los Tribunales, obviamente, pueden controlar las decisiones
expresas de la Administración y apreciar o no la concurrencia del vicio de nulidad en
cuestión.

2. Declaración de lesividad de actos anulables

Los actos favorables que adolezcan de vicio de anulabilidad podrán ser revisados
mediante un procedimiento de revisión de oficio específico que, en realidad, incluye una
primera fase de revisión administrativa —limitada a hacer una declaración de lesividad del
acto, en el sentido de afirmar la concurrencia en él de vicio de anulabilidad—, seguida de
una segunda fase de revisión judicial, donde la Administración recurre ante la Jurisdicción
contencioso-administrativa su propio acto —previamente declarado lesivo—, para que los
Jueces y Tribunales lo anulen por causa de anulabilidad.
Significativamente, la Ley de Procedimiento Administrativo se refiere a esta modalidad
de revisión de actos anulables como “declaración de lesividad”, que, formalmente, es el
acto administrativo declarativo de la concurrencia del vicio de anulabilidad que pone fin
al procedimiento administrativo en sentido estricto y que, funcionalmente, se erige en el
presupuesto procesal del recurso contencioso-administrativo que la Administración a
continuación interpone (19.2 LJ).
La lesividad a la que hace referencia la Ley se refiere al “interés público” (107.1 LPAC),
lo que trascendería la mera infracción del Ordenamiento (lesividad jurídica) para permitir
a la Administración la ponderación del daño o perjuicio causados a los intereses públicos
en el supuesto concreto.
Así, resulta posible declarar la lesividad del acuerdo de concesión de nacionalidad española por residencia
atendiendo a la comisión de hechos delictivos anteriores a dicho acuerdo, pero tras condena penal posterior, por
ser contrarios a la buena conducta cívica que exige el Código Civil (STS 31-5-2022).

En cuanto a los actos susceptibles de declaración de lesividad, además de adolecer de

vicio de anulabilidad, debe tratarse de actos favorables, pues si fueren desfavorables con
tal vicio deberán ser revisados a través de la revocación —como a continuación veremos
—, mientras que si concurriera vicio de nulidad es necesario seguir el ya estudiado
procedimiento de revisión de actos nulos.
Elemento fundamental de este procedimiento es el plazo del que dispone la
Administración para declarar lesivo el acto. La Ley establece que “[l]a declaración de
lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto
administrativo” (107.2 LPAC). De esta manera, se concilian las posibilidades de revisión
de los actos —durante tal plazo de cuatro años— con la seguridad, pasado ese plazo, de
las situaciones jurídicas creadas por ellos. Obsérvese, en todo caso, que el término de
referencia final del plazo es la adopción de la declaración de lesividad, no el inicio del
procedimiento que conduzca a ella; mientras que el término inicial viene a ser “desde que
se dictó el acto administrativo”.
En lo que respecta al procedimiento, éste sólo se puede iniciar de oficio, requiriendo su
instrucción la “previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados” (107.2 LPAC).
La terminación del procedimiento puede tener lugar por resolución expresa que declare
la lesividad del acto. Se trata, pues, de un mero acto declarativo de la anulabilidad del
acto, pero no constitutivo o anulatorio de éste. De ahí que, en sí mismo, no afecte a la
situación jurídica de los interesados, que continúan beneficiándose de los efectos del acto,
por muy lesivo que haya sido declarado. Y por eso mismo la Ley especifica que la
declaración de lesividad no será susceptible de recurso, aunque pueda notificarse a los
interesados a los meros efectos informativos y ser examinada como presupuesto procesal
de admisibilidad de la acción en el proceso judicial correspondiente (107.2 LPAC).
El procedimiento puede igualmente finalizar sin resolución expresa: “Transcurrido el
plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la
lesividad, se producirá la caducidad del mismo” (107.3 LPAC).
Declarado lesivo el acto, la Administración ya puede recurrirlo ante la Jurisdicción
contencioso-administrativa en el plazo de dos meses desde el día siguiente a la fecha de la
declaración de lesividad (46.5 LJCA).

3. Revocación
El concepto de revocación es sumamente impreciso en nuestro Derecho Administrativo
puesto que, en sentido lato, hace referencia a cualquier acto de la Administración cuyo
contenido y eficacia consista en extinguir y hacer ineficaz otro acto administrativo
anterior. Como puede apreciarse, se trata de un alcance muy amplio que es preciso
delimitar según su objeto y a partir de los supuestos que amparan su utilización por la
Administración.
Conceptualmente la revocación se caracteriza por tener como objeto acto válidos, pero
legalmente la Ley de Procedimiento Administrativo la contempla en el contexto de la
revisión de oficio de actos inválidos, lo que nos obliga a distinguir ambos supuestos.
3.1. Revocación de actos inválidos de gravamen
Como señalábamos, la Ley de Procedimiento Administrativo regula la revocación en el
capítulo relativo a la “revisión de oficio”, dentro del Título relativo a la “revisión de los
actos en vía administrativa”: “Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no
haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables,
siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes,
ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico”
(109.1 LPAC).
El artículo no especifica si la revocación lo es de actos válidos —y por qué motivos— o
de actos inválidos y, en este último caso, tampoco explicita la causa de invalidez. En caso
de actos inválidos, por eliminación, cabría entender que se trata de revocación de actos
desfavorables anulables, pues si fueran actos favorables sería necesario seguir el
procedimiento de lesividad, por la garantía judicial que supone para los derechos de los
interesados; mientras que si el vicio fuera de nulidad —independientemente de su carácter
favorable o desfavorable—, resultaría obligado tramitar el procedimiento de revisión de
actos nulos, por la garantía institucional que implica la intervención del Consejo de
Estado u órgano consultivo autonómico dictaminando la concurrencia de causa de
nulidad. Sin embargo, también se admite que la Administración pueda revocar actos nulos
desfavorables (STS 27-3-2023: revocación de sanción por caducidad del procedimiento en
que se dictó, supuesto de nulidad de pleno derecho por adoptarse la sanción
prescindiendo del procedimiento establecido, al considerarse inexistente el procedimiento
caducado).
En la medida en que se trata de actos desfavorables, la Ley no impone trámites
procedimentales garantistas para los interesados, estableciendo en cambio límites
materiales a su ejercicio por la Administración: que no haya transcurrido el plazo de
prescripción; que no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes; o que no
sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
Así, por ejemplo, la revocación de una sanción de tráfico por irregularidades o errores en el procedimiento de
adopción; la revocación de un acuerdo de reintegro de una subvención por incorrecta apreciación de la causa
que lo justificaría.

3.2. Revocación de actos válidos

Según explicábamos más arriba, lo propio de la revocación es que tenga por objeto actos
válidos. Es decir, que en el momento de su adopción no adolecían de vicio alguno que los
invalidara por respetar todos los requisitos exigidos para producirlos. Ahora bien,
mientras el acto está desplegando sus efectos, pueden ocurrir circunstancias sobrevenidas
que lleven a la Administración a tomar la decisión de eliminarlo o modificarlo —
revocación total o parcial, respectivamente—.
En la medida en que se ejerce sobre todo tipo de actos —incluidos los favorables—, la
facultad de revocación de actos válidos precisa de una previsión normativa que la ampare
y puede generar la responsabilidad patrimonial de la Administración, exigiendo la
correspondiente indemnización por los daños que pudiera causar el acto revocatorio.
Los principales supuestos que puedan dar lugar a la revocación de actos válidos son
(LAGUNA DE PAZ):
– Cambios normativos. Si una norma (Ley, reglamento o normativa europea) establece
una regulación jurídica nueva o diferente a la existente cuando se adoptó un acto,
aunque no haga a éste inválido —porque la validez del acto se valora según la
normativa vigente cuando aquel se dictó—, sí puede determinar que el contenido y
efectos de dicho acto devengan incompatibles con el cambio normativo acaecido. En
tal caso, bien el interesado ajustará su comportamiento a la nueva normativa (v.gr.
apertura de pub nocturno que se ajusta al nuevo horario máximo fijado en la
 ordenanza municipal), bien la Administración procederá a revocar el acto, también
parcialmente —para adecuar el acto a la nueva regulación en lo estrictamente
indispensable—. Así, licencias de construcción aún no ejecutadas, que deberán
ajustarse a las alteraciones del planeamiento urbanístico; autorizaciones demaniales
“cuando resulten incompatibles con las condiciones generales aprobadas con
posterioridad” (92.4 LPAP).
– Cambios en las circunstancias fácticas que concurrían al adoptarse el acto. En este caso,
se producen hechos imprevisibles que, de haberse tenido en cuenta en su momento,
habrían determinado un contenido diferente del acto. Por ejemplo, la aparición de
restos arqueológicos de gran valor histórico o artístico, que impone la modificación o
la revocación completa de una licencia de obras.
– Cambio de criterio de la Administración. Frente al carácter objetivo de las dos anteriores
situaciones, en ésta se produce un cambio subjetivo en la apreciación que hace la
Administración del interés público implicado por un determinado acto
administrativo. Se suele identificar este supuesto con la revocación “por razones de
oportunidad”, es decir, la extinción o modificación de un acto por cambiar la
Administración su criterio de lo que es más conveniente para el interés público. El
riesgo de arbitrariedad y de inseguridad que implican estas situaciones exige la
motivación de la decisión revocatoria de la Administración. Para atenuar esos peligros
y exonerar de responsabilidad a la Administración por los daños que produzca, se
suelen prever reservas de revocación —también llamadas “cláusulas de precario”—,
con las que la norma o el propio acto prevén la posibilidad de que la Administración
cambie su apreciación del interés público afectado en el acto en cuestión.
Por ejemplo, la revocación de una licencia para terrazas en la vía pública, por considerar la Administración que
así se facilita mejor el tránsito de los peatones o se preserva más convenientemente la limpieza viaria; en este
sentido, la Ley de Patrimonio de las Administraciones Pública contempla la posibilidad de revocar las
autorizaciones sobre bienes públicos en caso de que “impidan su utilización para actividades de mayor interés
público” (92.4 LPAP). Igualmente, la revocación del acuerdo de necesidad de ocupación, con el que se inicia el
procedimiento expropiatorio, por considerar la Administración que ha desaparecido la utilidad pública o el
interés social que justificaba la expropiación.

– Revocación por incumplimiento sobrevenido tanto de los requisitos que se deben observar
durante la vigencia del acto —y no sólo en el momento de su adopción— como de las
obligaciones que la normativa o el propio acto imponen a su destinatario (IGLESIAS).
Ejemplo de lo primero, la revocación del permiso de conducir por desaparición de los requisitos sobre
conocimientos, habilidades o aptitudes psicofísicas necesarios para obtenerlo (art. 70 Ley sobre Tráfico,
Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial). Prototipo de revocación por incumplimiento de obligaciones
sería el reintegro de una subvención por no observar el beneficiario las obligaciones a las que le sujeta la Ley o el
acto de otorgamiento, tal y como se estudiará en el capítulo relativo a la actividad administrativa de fomento;
igualmente la revocación de la licencia de autotaxi por no observar su titular las obligaciones que la Ley impone
(STS 13-3-2023).

4. Rectificación de errores
La Ley permite a la Administración “rectificar en cualquier momento, de oficio o a
instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en
sus actos” (109.2 LPAC). Aunque ubicado en el capítulo de la revisión de oficio, no se
trata en realidad de una revisión por razón de la invalidez del acto, pues el presupuesto de
ejercicio de esta potestad rectificadora no lo constituye un acto que adolezca de vicio
invalidante alguno, sino sólo de un defecto formal que se conceptualiza como “error” y
que constituiría un típico supuesto de irregularidad no invalidante. Sin embargo, en aras
de la seguridad jurídica, la Administración puede considerar adecuado o necesario
corregir tales errores en cuanto que discordancia con la realidad.
Resulta, pues, esencial definir adecuadamente el concepto de error al que se refiere la
Ley y que ésta cualifica de tres maneras:
– error de hecho: equivocación sobre los hechos y no sobre interpretaciones jurídicas o
calificaciones sobre los hechos (v.gr. las actas de un órgano colegiado reflejan
incorrectamente el sentido de la decisión realmente adoptada en la reunión: por
ejemplo, el “hecho” es que se aprobó el acuerdo, aunque el acto recoja algo distinto;
equivocación en la identificación del destinatario del acto)
– error material: equivocación en la materialización documental de la voluntad
administrativa (v.gr. errores en el nombre y apellidos del destinatario del acto, o
cualquier otra errata que pudiera contener la redacción del acto; error en la
transcripción a una aplicación informática de las calificaciones manuales realizadas
por un Profesor o un órgano de selección o de valoración de ofertas)
– error aritmético (v.gr. suma incorrecta de las calificaciones parciales de un estudiante;
guarismo equivocado para cifrar el aprovechamiento urbanístico o la indemnización o
la retribución).
En la medida en que se trata de una falta de correspondencia entre lo decidido
intencionalmente y lo reflejado documentalmente, resulta imprescindible contrastar los
elementos conducentes a la formación de la voluntad de la Administración. De ahí que el
error se pueda y deba apreciar teniendo en cuenta, exclusivamente, los datos del
expediente administrativo que recoge el procedimiento administrativo en que se adopta y
se redacta el acto objeto de corrección.
Finalmente, al ser una técnica carente en la práctica de tramitación alguna y al abarcar su objeto cualquier acto
administrativo (firme o no, favorable o desfavorable, de trámite o resolutorio), la jurisprudencia es muy exigente a
la hora de verificar que, efectivamente, se trata de simples errores de hecho y no de errores de Derecho que
supongan auténticos defectos formales y materiales del acto que constituyan vicios. En suma, que no se utilice la
técnica de la rectificación de errores para proceder a auténticas revisiones de actos, las cuales exigirían la
tramitación de sus correspondientes procedimientos específicos (revisión de actos nulos y declaración de
lesividad).

V. LÍMITES A LA INVALIDEZ Y A LA REVISIÓN DE LOS ACTOS

Ya sabemos que el principio de legalidad exige que se revisen y anulen los actos
administrativos que adolecen de vicios invalidantes. Sin embargo, el Ordenamiento
también tiene en cuenta la importante función institucional que cumple el acto
administrativo, estableciendo situaciones jurídicas para casos concretos y personas
individuales. De ahí que, sin obviar su posible invalidez, intente preservar el acto
administrativo, hablándose significativamente de un principio de conservación de los
actos. Ahora bien, en virtud de este principio no se trata de negar la invalidez del acto,
sino de limitarla a lo estrictamente imprescindible o de descartar, incluso, su invalidación
atendiendo a otros principios o bienes jurídicos protegibles.
Diferentes son las técnicas a las que recurre el Ordenamiento para garantizar la
conservación de los actos administrativos: desde la firmeza (que puede incluso amparar
actos inválidos) hasta la utilización en otros procedimientos de actos y trámites realizados
en procedimientos caducados (95.3 LPAC), pasando por las técnicas de la conversión
(transformando el acto inválido en otro válido), de la convalidación (subsanando el
defecto del acto) y de la limitación de la extensión de la invalidez mediante la
conservación de actos válidos (no afectados por la invalidez de un acto anterior) y la
invalidez parcial (identificando partes no viciadas en el mismo acto). Finalmente, los
límites a la revisión de los actos en aras de la equidad, la buena fe o el derecho de los
particulares (art. 110 LPAC) también concurren a la conservación de los actos
administrativos que adolecen de algún vicio invalidante, impidiendo el ejercicio de la
potestad de revisión.
Así pues, para conservar los actos administrativos que adolecen de vicios de invalidez el
Derecho Administrativo establece unos límites, por un lado, al alcance de esa invalidez y,
por otro, al ejercicio de las potestades de revisión para declararla.

1. Límites a la invalidez de los actos

1.1. Conversión de actos viciados
“Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de
otro distinto producirán los efectos de éste” (50 LPAC). Pudiera ser que un acto que
adolezca de algún vicio de nulidad o de anulabilidad y que lo haga, por tanto, inválido
permitiera recalificarlo jurídicamente como otro acto, evitando así que se declare su
invalidez y anulación, pero siempre que concurran todos los requisitos formales y
materiales que consientan considerar que se ha producido ese otro acto.
No es una situación habitual, pero tampoco excéntrica. Por ejemplo, si el instructor de un procedimiento
sancionador dicta resolución sancionadora, ésta será inválida porque el instructor sólo puede formular propuesta
de resolución para que sea el órgano decisor el que adopte la resolución sancionadora. Sin embargo, esa
indebida resolución sancionadora adoptada por el órgano instructor puede convertirse fácilmente en propuesta de
resolución y continuar el procedimiento desde esa nueva calificación.

1.2. Convalidación
“La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que
adolezcan” (52.1 LPAC). La convalidación consiste en la subsanación de actos anulables
—no nulos—, eliminando el vicio del que adolezcan. El acto de convalidación producirá
efecto desde su fecha, salvo que se le confiera efectos retroactivos.
La propia Ley incluye previsiones específicas para determinados supuestos de convalidación. Así, si el vicio
consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano
competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado (52.3 LPAC). Mientras que, si consistiese
en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de ésta por el órgano
competente. (52.4 LPAC). Supuesto paradigmático es el de la subsanación de la motivación defectuosa en sede de
recurso administrativo, sobre la base de eliminar la indefensión que aquella hubiese podido generar; de esta
manera, si la resolución adolecía de motivación inexistente o insuficiente, en el procedimiento de recurso la
Administración puede aportar explicación y justificación de su decisión, permitiendo al destinatario comprender
las razones de actuar de aquella y preparar convenientemente su defensa en el propio procedimiento de
impugnación (presentando alegaciones adicionales, en particular en el trámite final de vista) o en un eventual
recurso contencioso-administrativo posterior.

1.3. Límites a la extensión de la invalidez

Otra de las técnicas previstas en la Ley de Procedimiento es la limitación de la
transmisibilidad de la invalidez a otros actos o a otras partes del mismo acto inválido.
Esta aproximación sustantiva a los límites de la invalidez debe complementarse con la
procedimental de la conservación de los actos o trámites no afectados por aquella, en la
medida en que se trate de actos —o partes del acto— independientes del acto —o parte
del acto— viciado. Por tanto, transmisibilidad de invalidez si hay dependencia e
intransmisibilidad si no la hay. En este último caso, como decíamos, entra en juego la
regla complementaria de la conservación de actos, de manera que una y otra son el haz
sustantivo y el envés procedimental de un mismo fenómeno.
a) En primer lugar, la invalidez de un acto sólo se transmite a otros sucesivos cuando
éstos dependan de aquel. La formulación del precepto asume, en cambio, la
perspectiva positiva al indicar que se preserva la validez de los actos sucesivos
independientes del acto inválido: “La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de
los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero” (49.1 LPAC). Como
puede verse, se trata de una regla pensada para actos de trámite de un procedimiento
administrativo: la invalidez de un acto de trámite produce la de los actos de trámite
posteriores que se adopten en el seno del mismo procedimiento y, particularmente, la
de la resolución que le pone fin a éste, salvo que se trate —y se pueda demostrar— de
actos independientes del acto de trámite viciado.
Así, la invalidez de la lista de admitidos en un procedimiento competitivo (personal, subvenciones, contratación)
por exclusión indebida de un solicitante determina que todos los actos posteriores, incluida obviamente la
resolución final, sean inválidos.

b) En segundo lugar, la invalidez del acto se puede declarar de partes concretas del
mismo, pero no de las independientes no viciadas: “La nulidad o anulabilidad en parte
del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla, salvo
que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido
dictado” (49.2 LPAC).
Ejemplo paradigmático es la invalidez de un apartado del contenido de unas bases reguladoras de un
procedimiento competitivo (v.gr. por incluir un requisito discriminatorio), que no supone la invalidez total de las
mismas. O la invalidez de una cláusula accesoria del acto, que no determina la invalidez del contenido restante
del mismo (v.gr. dándole efectos retroactivos, cuando no concurren las circunstancias que lo permiten, pudiendo
sin embargo tener efectos desde que el acto es dictado). Sin embargo, y en ambos ejemplos, si la parte viciada (el
requisito recogido en las bases o la cláusula de eficacia retroactiva del acto) eran elementos fundamentales del
acto, sin los cuales la Administración no lo habría dictado, no se podrá optar por la invalidez parcial del acto.

c) En tercer lugar, “el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre
la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no
haberse cometido la infracción” (51 LPAC).
d) En cuarto lugar, hay que tener en cuenta que, en el seno del procedimiento
administrativo, la transmisión de la invalidez a otros actos se produce sólo a los
posteriores, nunca evidentemente a los anteriores. De ahí la técnica de la retroacción
de actuaciones, que permite, al declarar inválido un acto, conservar los actos anteriores
al mismo, retomando el procedimiento en el trámite concreto en el que se produjo el
vicio. Encontramos una previsión explícita de la retroacción al regular el contenido
de la resolución de los recursos administrativos, al señalar el art. 119.2 LPAC que,
existiendo vicio de forma, si el órgano que resuelve el recurso no estima procedente
resolver sobre el fondo, “ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el
vicio fue cometido”
 Si, por ejemplo, el vicio lo era de defecto o ausencia de motivación en la resolución final, no es necesario anular
todo el procedimiento anterior: invalidada dicha resolución, se retrotraerán las actuaciones al momento de dictar
resolución para que el órgano administrativo emita una nueva que incluya la debida motivación. O si el vicio
consistió en la omisión de un informe necesario para aprobar el acto, la invalidez del trámite al omitir dicho
informe se transmite a la resolución final, pero permite conservar los actos anteriores, retomando el
procedimiento en ese punto: se solicitará el informe debido, se seguirán las demás actuaciones y se dictará nueva
resolución con todos los trámites formales cumplidos.

2. Límites a la revisión de los actos

“Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando
por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su
ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las
leyes” (110 LPAC).
Este precepto es expresión de uno de los dos principios que dialécticamente configura —
junto con el de legalidad— el sistema de revisión: la seguridad jurídica. Conforme al
mismo, si por determinadas circunstancias (en particular, el tiempo transcurrido) la
anulación de los actos causara consecuencias contrarias a la equidad, a la buena fe, al
derecho de los particulares o a las leyes, no se podrán ejercer las facultades de revisión y,
aunque se llegue a la conclusión de que el acto adolece de vicio invalidante, no se podrá
invalidar.
La principal circunstancia que puede generar consecuencias indeseables sobre las
situaciones jurídicas de los particulares beneficiados por actos inválidos es el transcurso
del tiempo. Se trata, sin embargo, de una circunstancia muy relativa según el ámbito
sectorial en el que se dicte el acto.
Así, en materia de dominio público se manejan plazos muy amplios (décadas), mientras que en relación con las
subvenciones se trata de plazos medios (por ejemplo, ocho años no es tiempo excesivo para anular una
subvención: STS 4-5-2017). Sin embargo, en Función Pública se contemplan plazos más cortos (v.gr. rechazo a
revisión de nombramiento de catedrático por haber transcurrido diez años: STS 15-10-2012; seis años desde que
se produjo la indebida promoción, al considerarse tiempo “suficiente para crear una situación familiar estable
dependiente de sus ingresos” como funcionario, lo que, unido a otras circunstancias del caso, hicieron que “la
anulación sea desproporcionada y contraria a la equidad”: STS 13-5-2015; incluso cinco años: STS 16-2-2023).

BIBLIOGRAFÍA: ALENZA GARCÍA, J. F., Revisión, revocación y rectificación de actos administrativos, Aranzadi 2018; CANO
CAMPOS, T.: “Consideraciones generales sobre la invalidez en el Derecho Administrativo” en Documentación
Administrativa, 2018; ÍDEM: “El laberinto de la invalidez: algunas pistas para no perderse” en El alcance de la invalidez de
la actuación administrativa: Actas del XII Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, 2017;
ÍDEM: “Validez e invalidez de los actos administrativos: teoría general” en Tratado de procedimiento administrativo común y
régimen jurídico del sector público (Dir. E. Gamero), Tirant 2017; DE VICENTE DOMINGO, R., La anulación de los actos
administrativos por motivos formales, Tirant 2018; GARCÍA LUENGO, J., Las infracciones formales como causa de invalidez del
acto administrativo. Un estudio sobre el artículo 48.2 de la Ley 39/2015, Iustel 2016; ÍDEM, La nulidad de pleno derecho de los
actos administrativos, Civitas 2002; IGLESIAS GONZÁLEZ, F., La revocación de actos administrativos favorables, Tirant 2017;
LAGUNA DE PAZ, J. C., Tratado de Derecho administrativo. General y económico, 4ª ed., Civitas 2022; PARADA, R., Derecho
Administrativo II. Régimen jurídico de la actividad administrativa, 24ª ed., Dykinson 2019; PICON ARRANZ, A., Las causas de
nulidad de pleno derecho del acto administrativo. Configuración legal y aplicación práctica, Thomson Reuters Aranzadi 2022;
REBOLLO, M.: “La invalidez del acto administrativo” en Derecho Administrativo. Tomo II: Régimen jurídico básico y control de
la Administración (Coord. Rebollo, M. y Carbonell, E.), 4ª ed., Tecnos 2021; REBOLLO, M. y CARBONELL, E.: “La
revisión de oficio” en Derecho Administrativo. Tomo II: Régimen jurídico básico y control de la Administración (Coord. Rebollo,
M. y Carbonell, E.), 4ª ed., Tecnos 2021.
Capítulo IV
La actividad administrativa y sus clases. La actividad de
limitación, inspección y arbitraje
 CARMEN FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ
SUMARIO:
I. CONCEPTO Y CLASIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
II. PRINCIPIOS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
1. El principio de legalidad
2. El principio de proporcionalidad y de la medida más favorable
3. El principio de igualdad
4. El principio de evaluación de los resultados de las políticas públicas
III. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACIÓN
1. Definición y modalidades de la actividad de limitación
2. Los principios de la actividad de limitación
3. Grados y técnicas de la actividad de limitación
4. La autorización: sus clases, régimen jurídico y su diferencia con otras técnicas de limitación como la aprobación y la
concesión
4.1. Concepto y clases de autorizaciones
4.2. Autorizaciones, aprobaciones y concesiones
4.3. Régimen jurídico de las autorizaciones
5. La declaración responsable y la comunicación previa
6. Órdenes, mandatos, prohibiciones e intimaciones
7. La actividad administrativa de limitación de los ejercientes privados de funciones públicas
IV. LA INSPECCIÓN ADMINISTRATIVA
1. Fundamento y naturaleza de la actividad de inspección
2. El objeto y los sujetos de la inspección
3. Las herramientas administrativas de inspección
V. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ARBITRAL

RESUMEN: En este Capítulo se definen y clasifican las diferentes modalidades de actividad administrativa: actividad de
limitación o de policía; actividad de fomento; actividad administrativa sancionadora; actividad de servicio público; actividad de
arbitraje. Asimismo, se entra a analizar más pormenorizadamente la actividad administrativa de limitación, inspección y
arbitraje: límites, potestades, deberes, principios, objeto, sujetos y herramientas.

PALABRAS CLAVE: Actividad administrativa. Actividad administrativa de limitación o de policía. Actividad de inspección.
Actividad de fomento. Actividad de servicio público. Actividad de arbitraje. Actividad sancionadora. Autorización. Declaración
responsable. Comunicación. Mandato. Orden. Prohibición. Intimación. Visita. Requerimiento. Informe. Acta de inspección.
Potestad. Deber del administrado. Principios de legalidad, de igualdad, de proporcionalidad, de precaución. Ejercientes
privados de funciones públicas.

I. CONCEPTO Y CLASIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD

ADMINISTRATIVA
La actividad administrativa constituye el género que cataloga y agrupa los actos
administrativos definidos como las declaraciones de voluntad, deseo, conocimiento o
juicio de las Administraciones Públicas en base a las potestades que tiene atribuidas en la
medida en que dichos actos sean relevantes para la posición jurídica de los administrados
y que, por tanto, sean enjuiciables por la jurisdicción contencioso-administrativa.
Así como el producto del poder legislativo son las leyes y normas con rango de ley y,
asimismo, lo son las sentencias y el conjunto de resoluciones judiciales emanados del
poder judicial, el poder ejecutivo y la Administración que le da soporte se expresa a través
del acto administrativo cuyas diferentes modalidades vienen a constituir el conjunto de la
actividad administrativa. No obstante, es característico de la Administración, como ya
pudo analizarse en su momento, el hecho de gozar de potestad normativa reglamentaria o
de desarrollo, la cual es preciso distinguir y separar del acto administrativo en sí que se
ampara en la norma —siendo por tanto su producto normativo— y que, como veíamos,
se agota en su misma aplicación al carecer de vocación de permanencia —a diferencia de
las normas—. En este sentido la potestad reglamentaria de la Administración, no obstante
constituir fuente directa de deberes y restricciones para los particulares, no se considera
strictu sensu una intervención o actividad administrativa, sino que se analiza
doctrinalmente como fuente del ordenamiento jurídico administrativo.
La catalogación de la actividad administrativa en base a los diferentes criterios que
vamos a analizar, no obsta además para que las diferentes herramientas o actos que
constituyen estas categorías, puedan clasificarse doctrinalmente a su vez en base a sus
efectos como actos favorables (admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones,
dispensas); actos de gravamen (órdenes, confiscación, expropiación, sanción) o en base a
su expresión exterior (actos expresos, presuntos o actos por silencio).
Una concreción específica del concepto de actividad administrativa obliga como primer
paso a distinguir la actividad interior o reflexiva de la Administración (que se analiza en la
teoría de la organización administrativa, de los funcionarios públicos) de la actividad
exterior administrativa que es la que ahora nos ocupa, en cuanto que tiene efectos
jurídicos frente a los terceros administrados.
Los actos administrativos vienen agrupándose por la doctrina en tipologías diversas de
análisis de la actividad o intervención administrativa, atendiendo a muy diversos criterios:
su objeto, sus fines o sus efectos sobre la libertad de los particulares, si bien estos criterios
nunca agotan la casuística de la posible intervención de la Administración, la cual, en sí
misma es dinámica en el tiempo y aquellas modalidades que se presentaban como típicas
hace unas décadas, han dado paso a nuevas modalidades de intervención que responden a
una nueva forma del actuar administrativo y, particularmente económico.
Es fácil por ello observar que se puede fomentar el logro de un determinado fin o bien
por vía de la actividad administrativa de fomento o ayuda, o bien, asimismo, a través del
ejercicio del servicio público cuya titularidad asume directamente la Administración. Por
ello, la clasificación pedagógica de la actividad administrativa parte del principio de
intercambiabilidad de las técnicas de intervención administrativa, según el cual, superando
cualquier posible clasificación, lo cierto es que un mismo fin puede ser alcanzado a través
de distinta tipología de actividad. Así sucede, por ejemplo, que el fin público de la sanidad
o de la educación de calidad trate de lograrse, bien fomentando mediante los conciertos
sanitarios o educativos a centros privados, bien mediante el servicio público sanitario o
educativo de titularidad pública y en ello colaboran del mismo modo centros sanitarios o
educativos privados. A su vez, una misma tipología de actividad administrativa puede
perseguir múltiples y distintos fines; tener distintos objetos e incluso diversos efectos sobre
la libertad de lo particulares.
Una primera clasificación histórica de la actividad administrativa atiende a la finalidad
pública concreta que persigue la actividad de la Administración (ZANOBINI). La
dificultad de este criterio de clasificación que atiende al fin público está en el hecho de que
la reflexión sobre cuáles han de ser los fines de la intervención administrativa y cómo han
de articularse estos, excede sin duda del Derecho Administrativo. Por ello la doctrina
española desde Jordano de Pozas (seguido por PARADA, SANTAMARIA O
COSCULLUELA) viene distinguiendo tres grupos bien diferenciados de actividad
administrativa —concepción tripartita—: actividad de limitación —o de policía— que
restringe la libertad y los derechos de los particulares (autorizaciones, órdenes, mandatos);
actividad de fomento —o incentivo— que trata de estimular el ejercicio de una
determinada actividad de los particulares (premios, ayudas, distinciones) y la actividad de
servicio público —o prestación— en la que la propia Administración es la que suministra
determinadas prestaciones o servicios a los particulares directa o indirectamente (servicio
sanitario, transporte, educación).
Existen otros criterios de clasificación, atendiendo al efecto que la intervención produce
sobre los particulares. Este criterio lo sostendrá García de Enterría para quien toda la
actividad administrativa, o es ampliadora de derechos o limitadora de derechos —
concepción dual—. Tanto la concepción tripartita como dual, constituyen la base de
clasificación sobre la cual —y dependiendo de qué autores— existen múltiples variaciones
clasificatorias. Se apunta así a la existencia de una actividad de coacción, actividad de
fomento y actividad de prestación (Garrido Falla); Ariño añade a las anteriores, la
actividad regulatoria (Santamaría, Muñoz Machado) y de planificación y Villar Palasí
refiere la actividad industrial de la Administración.
Un inconveniente de cualquier modelo clasificatorio reside en el significado que demos a
determinadas expresiones que varía según el sector doctrinal. Esto resulta especialmente
relevante en relación a la actividad de limitación y policía que tiene los consabidos
resabios del absolutismo ilustrado. Por ello hay autores (SANTAMARÍA) que prefieren
integrar toda esta actividad en lo que él denomina actividad de ordenación en la que
acoge todas las técnicas de intervención sobre la conducta de los ciudadanos, pero que no
sienta prejuicio alguno sobre su origen ni sobre su régimen jurídico. Resulta evidente
además que las formas de actividad administrativa han variado con el tiempo por lo que
hay autores (MUÑOZ MACHADO) para quienes alrededor del concepto de la actividad
de regulación y garantía puede ordenarse el núcleo fundamental de toda la acción
administrativa, en cuanto que aunque no comprende la totalidad de la actividad de los
poderes públicos, “sí es capaz de explicar la mayor parte de la misma con conceptos
claros y acomodados a la concepción actual de las relaciones del Estado con la sociedad”.
Desde una óptica clásica, atendiendo a los servicios que viene a comprender la actividad
regulatoria, parece claro que gran parte de dicha actividad es de hecho fácilmente
reconducible a las categorías tradicionales, si bien es necesario introducir a las mismas
algunas modulaciones o matices complementarios que tienen su causa en los progresivos
cambios que se están registrando en el papel y función que desempeña el poder público en
cuanto que ha evolucionado desde ser prestador de servicios a regulador y garante de
quienes deben ahora prestarlos: las empresas privadas, para que lo hagan de manera
efectiva, en términos de calidad y seguridad, además de asegurando las condiciones de
igualdad de acceso y disfrute. Asimismo, la Administración también ha evolucionado de
ser un regulador directo a ser un regulador indirecto, asumiendo las autorregulaciones
propias de cada sector, incluso no interfiriendo en estas autorregulaciones voluntarias de
cada sector y asimismo lo ha hecho de ser inspector preventivo a ser supervisor y vigilante
de las actividades (FERNÁNDEZ FARRERES).
Pues bien, teniendo en cuanta estos matices y partiendo de la concepción clásica
tripartita que, como apuntamos, clasifica la actividad administrativa en actividad de
limitación, fomento y servicio público, se ha hecho obligado con el tiempo replantearla,
añadiendo a dicha concepción, otros tipos de actividades administrativas que no
quedaban exactamente integradas en aquellas pero cuyo núcleo fundamental está en
alguna de las tres tipologías. Así sucede con la actividad administrativa sancionadora, la
actividad de inspección o la actividad arbitral por cuanto son actividades que han venido
siendo catalogadas como “cuasi judiciales” y que, por diversas razones históricas, han
supuesto una cierta autotutela de la Administración en base a la atribución a esta de la
potestad de imponer sanciones, inspeccionar o arbitrar.
Precisamente porque no hay limitación jurídica allí donde hay una conducta contraria a
Derecho, la actividad sancionadora trae causa distinta de la que da lugar a la actividad de
limitación, excediéndola, toda vez que la actividad sancionadora presupone que la ley
prevea en una ley formal —tipifique— una infracción o conducta antijurídica del sujeto
pasivo de la sanción.
Asimismo va alcanzando progresivamente más fuerza la tarea administrativa de
obtención de información de los administrados que se identifica dentro de la denominada
actividad administrativa de inspección que es aquella en la que se examina la conducta
realizada por los administrados para comprobar el cumplimiento de los deberes,
prohibiciones y limitaciones a que están sometidos y, en su caso, preparar la reacción
administrativa frente a las transgresiones que se detecten (DÍEZ SÁNCHEZ), por lo que
esta constituye la base de la actividad sancionadora y se añade —constituyendo
herramienta esencial— a la actividad de limitación. La inspección tributaria, la inspección
alimentaria o la inspección laboral, son expresiones que han ido alcanzando mayor
densidad dentro del conjunto de la actividad administrativa.
Del mismo modo, la actividad administrativa arbitral acoge todos aquellos supuestos en
que la Administración realiza tareas de conciliación, mediación o arbitraje entre
particulares, dando lugar a una resolución administrativa cuyo carácter obligatorio entre
las partes equivale a las decisiones judiciales. La actividad administrativa de arbitraje es
muy común en algunos ámbitos u objetos específicos de actividad administrativa tales
como el consumo, el turismo o en el ámbito de la competencia (electricidad, gas, sector
ferroviario, audiovisual, entre otros.).
Junto a las clásicas tipologías anteriores que se han sumado, matizando la concepción
tripartita, es preciso además distinguir que muchas categorías nuevas son susceptibles, con
sus debidos matices, de incluirse o individualizarse, según los casos, en las categorías
anteriores en cuanto que expresan algunas diferencias. Se identifica, así como categoría
particular la denominada actividad administrativa de planificación o planificadora de la
Administración en cuanto que los planes constituyen una herramienta administrativa muy
utilizada en sectores específicos como el urbanismo, el medio ambiente o la economía. La
ventaja de distinguir esta tipología de actividad administrativa reside en el hecho de que
destaca la herramienta de los planes, pero adolece de la dificultad de la variedad
tipológica que, a su vez, se observa en ellos, ya que algunos o algunas de sus previsiones
recogen verdaderas normas y, por tanto, constituyen disposiciones generales
administrativas que se acogen a la potestad reglamentaria, mientras que otros —o algunos
de sus preceptos— constituyen actividad de limitación, de fomento o de servicio público.
 Del mismo modo, la propia dinámica administrativa ha ido apuntando de forma
progresiva hacia una mayor intensidad de la actividad administrativa de verificación,
certificación y homologación sobre determinadas actividades de los particulares, para
cuya articulación la propia Administración despliega medios diversos, propios o ajenos, a
través del servicio que prestan ejercientes privados de funciones públicas, otorgando fe
pública a lo verificado, certificado u homologado (registradores, notarios u organismos
reguladores). Este dinamismo hacia una mayor actividad administrativa verificadora,
certificadora o de homologación deriva sin duda del hecho del cambio de paradigma en
virtud del cual la Administración, abandonando para determinados ámbitos su posición
de prestador de servicios públicos, ejerce un mayor control o intervención sobre la
actividad ejercida por los particulares.

II. PRINCIPIOS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

Toda Administración Pública, por el hecho de serlo, ha de servir y, por tanto, actuar,
con objetividad los intereses generales, de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la
Constitución, a la Ley y al Derecho —principio de legalidad— (art. 103 CE). De manera
que, bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las
Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades Locales, la actuación
de la Administración Pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que
establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico.
Particularmente, el artículo 3 de la LRJSP expresa como principios generales de la
actividad administrativa: el servicio efectivo a los ciudadanos; la simplicidad, claridad y
proximidad; participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa;
racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades
materiales de gestión; buena fe, confianza legítima y lealtad institucional, responsabilidad
por la gestión pública; planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y
evaluación de los resultados de las políticas públicas; eficacia en el cumplimiento de los
objetivos fijados; economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines
institucionales; eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos y
cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.
De especial interés desde la entrada en vigor de la LRJSP es contar entre estos principios
de actuación en la relación entre las diferentes Administraciones Públicas, con el principio
de digitalización según el cual estas relaciones han de articularse por medios electrónicos
que aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y soluciones adoptadas por
cada una de ellas, garantizando la protección de los datos de carácter personal y
facilitando preferentemente la prestación conjunta de servicios a los interesados, pues
cada Administración Pública actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad
jurídica única.
Por otro lado, se prescriben una serie de principios, no ya generales, sino de intervención
propiamente dichos —art. 4 LRJSP—: las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de
sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos
individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una
actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos
restrictiva —principio de favor libertatis—, motivar su necesidad para la protección del
interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin
que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias —principio de
igualdad—. Asimismo, deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos
—principio de evaluación—.
Con el fin de velar por el cumplimiento de los requisitos previstos en la legislación que
resulte aplicable, cada Administración Pública, en el ámbito de sus respectivas
competencias y, con los límites establecidos en la legislación de protección de datos de
carácter personal, tiene además la potestad de comprobar, verificar, investigar e
inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y demás
circunstancias que fueran necesarias con carácter preventivo y reactivo.
La severidad de los principios administrativos responde además al carácter más o menos
restrictivo que la actividad administrativa supone en relación a los derechos de los
particulares. Así se aplican principios más generales en actividades que amplían la esfera
jurídica de los administrados y más específicos y restrictivos en el caso de que la actividad
de la Administrativa sea limitadora —y, desde luego, sancionadora—. En estos últimos se
exige de la aplicación de forma conjunta de los principios generales —art. 3 LRJSP— y de
intervención —art. 4 LRJSP—, sin perjuicio de los principios específicos de la actividad
administrativa sancionadora: principio de tipicidad; principio de reserva de ley; principio
de culpabilidad; principio del non bis in ídem o el principio de la subordinación a la
jurisdicción penal.
Son principios generales del actuar administrativo el principio de la buena fe y la
confianza legítima que la jurisprudencia había venido definiendo con anterioridad a la
LRJSP —art. 3— en el sentido de que las relaciones entre la Administración y los
administrados se rigen, al igual que las relaciones entre particulares, por la buena fe, lo
que supone presumir que la actuación de los intervinientes es lícita. La confianza legítima,
como principio derivado de la buena fe, supone que la Administración tiene el deber de no
variar su conducta, si con ello genera el administrado la expectativa razonable de su
continuidad, lo que autolimita la potestad revocatoria de la Administración e incluso le
obliga a indemnizar por las consecuencias de las modificaciones de criterio en su
actividad.
La jurisprudencia del TJUE ya viene señalando la obligación por parte de las Administraciones de los Estados de
cumplir con este principio de confianza legítima que está sujeto a limitaciones en cuanto a que las expectativas
de los administrados no han de ser tampoco contrarias al interés público. Y así, en relación con el asunto de las
inspecciones tributarias reiteradas y con cambios de criterio administrativo, el TJUE expresa la imposición del
límite que supone el principio de la confianza legítima que exige que el cambio de criterio venga precedido por
un plazo transitorio —de prescripción— con el fin de que los administrados conozcan la nueva forma de
actuación de la Administración. —STJUE 803/2015, de 10 diciembre—.

Asimismo, el artículo 4 de la LRJSP se refiere a la obligación de la Administración de

motivar la necesidad de su actuación en la protección del interés público. Este principio
radica en el artículo 9 CE que nos remite a la interdicción de la arbitrariedad de los
poderes públicos y, en definitiva, a la necesidad de que la actividad administrativa —y de
todos los poderes públicos— se justifique en el interés común que no siempre es un interés
que beneficia a todos, sino que favorece a un porcentaje estimado de la comunidad. La
adopción pues de este principio implica que la Administración, aunque tiene un margen
de discrecionalidad en la apreciación de lo que constituye ese interés público, tiene
asimismo todos los límites que el ordenamiento jurídico le impone para el ejercicio de su
actividad: principio de legalidad, principio de proporcionalidad o principio de igualdad.
Pues bien, teniendo en cuenta los principios generales de la actividad administrativa,
vamos a detenernos en los principios más propiamente de intervención de las
Administraciones Públicas “para el desarrollo de una actividad”, como así son designados
por el artículo 4 LRJSP.

1. El principio de legalidad
Del mismo modo que la actuación material de la Administración requiere de un acto
administrativo formal previo para que aquella sea lícita, el acto administrativo requiere de
una norma previa, legal o reglamentaria que lo ampare. El principio de legalidad en el
ámbito de la actividad administrativa supone una vinculación positiva que implica que
exista una norma previa que ampare la actuación. De manera, que lo que no está
permitido, está prohibido (quae non sunt permissae, prohibitia intelliguntur). En el
ámbito del Derecho privado y, por tanto, de las relaciones entre particulares, juega sin
embargo el principio de legalidad, como vinculación negativa, lo que implica que lo que
no está prohibido está permitido (permissum videtur in omne quod non prohibitum; quae
non sunt prohibitia permissae intelliguntur).
El fundamento constitucional del principio de legalidad se encuentra en el artículo 103
CE, cuyos antecedentes primeros responden al principio de separación de poderes
implantado por la Revolución francesa. La fórmula de la vinculación positiva entendida
por los textos franceses de la primera época revolucionaria, partían de que la ley era la
única fuente de la voluntad estatal, por lo que el Monarca y la Administración se
convertían en un mero “poder ejecutivo” de leyes aprobadas por el “poder legislativo”.
Desde entonces todas las acciones de la Administración deben apoyarse y justificarse en
una ley previa que le habilite para realizarlas, a diferencia de lo que sucede en la actividad
privada cuyo principio es el de la libertad de actuación.
Sin embargo, es preciso entender que en la práctica administrativa no es razonable exigir
la exhaustividad casuística que requiere la realidad que se ordena y a la que se dirige
cualquier actividad administrativa, por lo que el principio de legalidad en cuanto
habilitación legal de la actividad administrativa ha de dar un margen al reglamento
administrativo para el desarrollo de los pormenores de la actividad. Por ello, el principio
de legalidad no opera del mismo modo en todas las tipologías de actividad administrativa.
Y así, si la intervención o actividad administrativa va dirigida a la imposición de
restricciones o sanciones a los administrados, en cuanto que ello supone una limitación de
su esfera jurídica de derechos, requiere que la ley sea minuciosa en cada uno de sus
extremos, sin ser suficientes los poderes generales de intervención para llevarla a cabo. Por
el contrario, cuando de lo que se trata es de ampliar la esfera jurídica de los derechos de
los administrados, se considera suficiente la simple previsión o apoderamiento legal y con
ello la ley sólo prevé los aspectos básicos de las potestades administrativas atribuidas a la
Administración, dejando al reglamento y, por tanto, al poder ejecutivo, su regulación más
detallada.
 No obstante, la tendencia general en la actualidad es que la ley estrecha los márgenes de
discrecionalidad administrativa, siendo exhaustiva en ambos casos, tanto si se trata de
actividad limitadora o sancionadora, pero también cuando se trata de la prestación de un
servicio público o del ejercicio del fomento cuando se otorgan ayudas públicas. De ello es
claro ejemplo la ingente regulación legal de estas últimas por mucho que las mismas no
deriven de una actividad restrictiva de derechos, en la medida en que es preciso rendir
cuentas del uso de los fondos públicos. De modo que actividades administrativas que, en
principio amplían los derechos de los administrados como son la actividad de fomento,
resultan a su vez objeto de una ingente actividad de control administrativo que supone
una permanente limitación, verificación, certificación o inspección, por lo que las
previsiones legales se amplían a toda la actividad.

2. El principio de proporcionalidad y de la medida más favorable

La consecución del interés público de la intervención o actividad administrativa tiene
asimismo la limitación del principio de proporcionalidad que remite a los medios
utilizados por la Administración para la consecución de los fines que ha de cumplir.
Dichos medios han de ser los menos restrictivos posibles y, por tanto, los más favorables
—favor libertatis— para el administrado.
En definitiva, la actividad administrativa debe ser proporcional al fin que se persigue, lo
que implica que los medios no deben sobrepasar las necesidades públicas. Especialmente
cuando la intervención de la Administración Pública es de control o limitativa, la
restricción que pueda imponerse ha de cumplir con este principio, tal y como expresa el
artículo 4 de la LRJSP. De manera que, aunque las leyes hayan atribuido a la
Administración una determinada potestad limitadora o inspectora, su ejercicio debe
realizarse siempre con la medida imprescindible, de la forma menos lesiva para el
administrado y, aunque la Administración tiene un margen de discrecionalidad en cuanto
a los medios para ejercer su actividad, la medida adoptada siempre puede someterse al
juicio de la proporcionalidad.

3. El principio de igualdad
La actividad de la Administración Pública siempre ha de ser conforme con el principio
de igualdad o no discriminación —art. 14 CE— según el cual, ante circunstancias iguales,
la Administración no puede adoptar medidas diferentes y, por tanto, las diferencias de
trato deben justificarse adecuadamente en situaciones de hecho diferentes. De manera que
no puede prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo o religión,
opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.
La jurisprudencia es numerosísima a partir de la Constitución de 1978, en los distintos órdenes jurisdiccionales,
en la interpretación de este principio y así cabe citar, entre otras muchas que se reproducen en posteriores
pronunciamientos: STC de 14 y 31 de marzo de 2011; STC de 27 de abril de 2010; STS de 20 de mayo de 2009;
STC de 19 de enero de 2009; STC de 29 de enero de 2008; SSTS de 26 de febrero de 2018; de 19 de septiembre
de 2011; de 7 de julio 2010; de 6 de julio de 2010; de 20 de septiembre de 2007, entre otras.

El encaje de este principio en la diversidad que supone el Estado autonómico que diseña
nuestra Constitución a partir del reconocimiento del derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones que la integran —art. 2 CE— no resulta ni sencillo ni siempre
coherente desde el momento en que no sólo el Estado sino también las Comunidades
Autónomas tienen competencia legislativa en relación a materias tales como los tributos,
los servicios públicos de la educación o la sanidad, la función pública —art. 148 CE—
dando lugar a desigualdades en virtud de la Administración que actúa en base a la
legislación autonómica correspondiente y, a pesar de la expresión de la igualdad y
solidaridad que ha de existir entre todas ellas —art. 14 y art. 2 CE, respectivamente—.

4. El principio de evaluación de los resultados de las políticas públicas

Un gran número de principios generales de la actividad administrativa están
relacionados con el buen gobierno, la transparencia y la necesidad de evaluar los
desempeños y los resultados de cada Administración Pública. La actividad evaluadora
constituye en sí una actividad administrativa que responde al principio de racionalización,
responsabilidad, eficacia, eficiencia, adecuación de los medios a los fines institucionales y
sobre todo, a la necesaria planificación “y dirección por objetivos y control de la gestión y
evaluación de los resultados de las políticas públicas” —art. 3.1 g) LRJSP—. El Consejo
de Transparencia y Buen Gobierno presenta los informes de evaluación, tanto de la
Administración General del Estado, como de las Administraciones institucionales,
organismos reguladores y supervisores de las Administraciones independientes, así como
de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional.
El principio de evaluación es un principio que permite la planificación y adopción de
políticas con la certeza y previsión que ofrecen la transparencia de los resultados reales de
cada Administración de los años anteriores. Su aplicación resulta fundamental respecto de
algunas actividades administrativas como es la de fomento, siendo de hecho en el ámbito
comunitario en el que la evaluación viene constituyendo una exigencia de la gestión de los
Fondos estructurales en los diferentes periodos estratégicos.
Y así para el periodo del 2021 al 2027 se establecen toda una serie de medidas de visibilidad, transparencia y
comunicación que afectan a todos los poderes públicos y beneficiarios —arts. 38 y siguientes del Reglamento
(UE) 2021/1060 del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de junio de 2021 por el que se establecen las
disposiciones relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo Plus, al Fondo de
Cohesión, al Fondo de Transición Justa y al Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura, así como las
normas financieras para dichos Fondos y para el Fondo de Asilo, Migración e Integración, el Fondo de Seguridad
Interior y el Instrumento de Apoyo Financiero a la Gestión de Fronteras y la Política de Visados—.

III. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACIÓN

1. Definición y modalidades de la actividad de limitación
Las situaciones jurídicas subjetivas de los administrados pueden verse afectadas como ha
podido verse, por los Reglamentos o disposiciones generales, como específica fuente del
Derecho Administrativo; por convenios y, asimismo, por actos administrativos. En todos
estos supuestos los deberes deben tener el amparo de una ley, tanto si proceden por vía
reglamentaria o por decisión administrativa —Teoría de las órdenes— sin perjuicio de los
deberes normativos que se imponen a los administrados y que son fiscalizados por la
Administración mediante la inspección.
En ocasiones y, por algunos autores, esta actividad de limitación se viene denominando
actividad de policía e incluso de ordenación (Santamaría). Sin embargo, la denominación
de “policía” induce a confusión toda vez que la policía se identifica con una específica
forma de intervención relacionada con el orden público y las fuerzas de seguridad o con
los órganos auxiliares de la justicia con el fin de averiguar las conductas objeto de delito
(policía judicial). De otro lado, la denominación de la actividad de limitación como
actividad administrativa de ordenación es aún más confusa, toda vez que la “ordenación”
es una denominación que puede llevar a confundirla con la denominada actividad de
“regulación” que se utiliza para designar la actividad de la Administración consistente en
el control económico permanente del mercado mediante la imposición a sus operadores de
obligaciones jurídicas mediante disposiciones y actos administrativos. Asimismo, la
denominada actividad de “supervisión” supone respecto a la actividad de “regulación”,
un menor control sobre los operadores del mercado, pero constituye asimismo en muchas
ocasiones una clara actividad administrativa de inspección o de limitación en la medida en
que a través de un acto administrativo la Administración restringe los derechos y
libertades de los operadores. Con frecuencia se utiliza además por la doctrina el concepto
de ablatio o de procedimientos ablatorios que suponen una privación de derechos e
intereses individuales que ceden al interés general. De manera que algunos de estos
procedimientos afectan a derechos personales, como es el caso de la expropiación,
mientras que otros crean obligaciones como es el caso de la imposición de prestaciones
personales y patrimoniales a la comunidad.
Un ámbito en el que las tareas de regulación o supervisión, así como de inspección, aparecen diferenciadas
claramente es, de forma relativamente reciente, el que se refiere a los denominados servicios de confianza
electrónicos —certificados y firmas digitales— regulados por la Ley 6/2020 de 11 de noviembre, reguladora de
determinados aspectos de los servicios electrónicos de confianza, que, en concreto atribuyen al Ministerio de
Asuntos económicos y Transformación digital —órgano de supervisión y de inspección—, de un lado, la potestad
de controlar el sector, regulando estos servicios mediante normas, directrices, recomendaciones, instrucciones —
supervisión— y, de otro, la potestad de inspeccionar el cumplimiento de lo regulado —actividad de inspección—
en sus artículos 14 y 15, en desarrollo del Reglamento (UE) 910/2014. Con carácter general, la articulación de
estas actividades permiten a la Administración, en determinados ámbitos de complejidad técnica, recurrir a
entidades independientes y técnicamente cualificadas para que le asistan en la supervisión y control,
atribuyéndoles previamente ambas potestades administrativas, frecuentemente como nuevos ejercientes de
funciones públicas.

La actividad de limitación se articula pues siempre en base a la imposición de deberes

cuando la Administración Pública interviene, restringiendo la libertad o los derechos de
los particulares. Lógicamente, y en virtud del principio de legalidad que rige toda la
actividad administrativa, la Administración tiene sólo las potestades limitativas que le
confieren las leyes. De manera que no es posible que se atribuya directamente potestades
por la vía del reglamento o en virtud de otras fuentes del ordenamiento como pudieran ser
los principios generales del Derecho o la propia Constitución.
Las potestades de limitación pueden ser de índole muy diversa en cuanto a su intensidad.
La más exorbitante se encuentra en la garantía del orden público que se concreta en la
seguridad, la salubridad, la tranquilidad, e incluso se añade la moralidad pública;
potestades todas ellas que requieren ser dirigidas contra quien perturba el orden público y
exclusivamente con el fin de restaurarlo, pues en otro caso no basta con la habilitación
legal genérica sino con un apoderamiento legal específico.
El concepto de orden público es amplio y resulta afectado por conductas humanas de lo más variado respecto de
las cuales se ejerce control o limitación administrativa. La Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, en su Considerando número
41 remite su definición a la interpretación jurisprudencial: “El concepto de “orden público”, según lo interpreta el
Tribunal de Justicia, abarca la protección ante una amenaza auténtica y suficientemente importante que afecte a
uno de los intereses fundamentales de la sociedad y podrá incluir, en particular, temas relacionados con la
 dignidad humana, la protección de los menores y adultos vulnerables y el bienestar animal. De igual manera, el
concepto de seguridad pública incluye temas de protección civil”. Este amplísimo concepto tiene su reflejo
propio en la normativa interna española, afectando a ámbitos muy diversos tales como los estados de alarma,
excepción y sitio —Ley Orgánica 4/1981—, el ámbito local —art. 1 Reglamento de Servicios de Corporaciones
Locales; la libertad religiosa —art. 3.1 Ley Orgánica de Libertad Religiosa o la legislación antiterrorista.

Otras veces la potestad de limitación se expresa de forma menos exorbitante cuando se

imponen, por ejemplo, prohibiciones o deberes consistentes en la realización de controles
periódicos (inspecciones técnicas de vehículos o de edificios); dando órdenes (órdenes de
parar); deberes de facilitar a la Administración el control del cumplimiento de otros
deberes (como sucede cuando la Administración instala tacógrafos para vigilar los
tiempos máximos de conducción); deberes de facilitar información sobre la propia
actividad o de otros sujetos; deberes de colaboración o actuación positiva a las tareas
administrativas; deberes de protección propia (seguro obligatorio de vehículos).
En todos estos supuestos son dos los elementos esenciales. Por un lado, la atribución de
potestad administrativa que permite a la Administración el ejercicio de la intervención de
limitación y, en segundo lugar, la existencia de un acto administrativo de por medio, en
virtud del cual y, en base a dicha potestad, se produce la restricción de la libertad o
derechos de los administrados. La restricción no ha de ser pues el resultado directo de la
aplicación de la norma sino de un acto administrativo. La exigencia de estos dos
elementos implica que no debamos entender como actividad de limitación el mero
restablecimiento del orden jurídico que ha podido ser transgredido, por cuanto de una
situación de ilegitimidad y antijuridicidad no se deriva una limitación de derechos pues en
este caso estaríamos ante la actividad administrativa sancionadora. Asimismo, tampoco
estamos ante actividad de limitación cuando la restricción de derechos se produce por una
limitación legal sin que medie un acto administrativo (declaraciones a la Agencia
Tributaria; deberes de información procedentes de una norma o de la inspección, etc.).

2. Los principios de la actividad de limitación

Como apuntábamos, es frecuente que las diferentes tipologías de actividad
administrativa converjan en base al principio de intercambiabilidad, aunque
doctrinalmente pretendamos reducir la actividad a un solo tipo de categoría con
pretensión de exclusividad. Así, dentro de la que denominamos, actividad de servicio
público, no es difícil encontrar ejemplos claros de actividad de limitación. Pensemos por
ejemplo en la actividad administrativa de determinados registros públicos que se
catalogan como de servicio público de la fe pública, ofreciendo seguridad al tráfico
jurídico aunque sus actos consistentes en registros e inscripciones constituyen actividad
administrativa de limitación: constituciones, depósitos, comunicaciones, concesiones o
autorizaciones. Es frecuente por ello que la actividad administrativa de limitación forme
parte de otras tipologías de intervención y, sin perjuicio de los principios propios de la
actividad administrativa, dada la restricción de derechos y la propia naturaleza imperativa
que supone la actividad de limitación, las garantías para su ejercicio, expresadas en
principios, son sin embargo mayores y más intensas.
El principio de legalidad se presenta como el eslabón principal que se hace preciso para
el ejercicio de la actividad de limitación, exigiéndose no sólo que exista habilitación legal
genérica para su ejercicio, sino además que dicha habilitación sea precisa y concreta,
también respecto de la medida limitativa que corresponda que ha de estar predeterminada
en la ley.
Además del principio de legalidad, toda la actividad de limitación debe cumplir con los
principios de igualdad o no discriminación —art. 4 LRJSP y 84.2 LBRL— y el principio
de proporcionalidad según el cual la medida restrictiva ha de cumplir con tres reglas
básicas: ser idónea en cuanto a su adecuación al fin y congruencia con los motivos que la
justifican —idoneidad—; ser necesaria en base al principio de favor libertatis que supone
la elección de la medida menos restrictiva para el logro del fin —necesidad— y ser
proporcional en sentido estricto de que el beneficio que se logra imponiendo la medida de
limitación debe compensar el perjuicio que trata de evitarse —proporcionalidad—.
A estos principios se añade el principio de precaución o cautela en virtud del cual se
pueden adoptar medidas de limitación motivadas en la valoración de la existencia de
indicios de riesgo, con el fin de reducirlo. El recurso al principio de precaución solo está
justificado si se cumplen tres condiciones: la identificación de los efectos potencialmente
negativos; la evaluación de los datos científicos disponibles y la ampliación de la
incertidumbre científica. El principio nació en el ámbito del medio ambiente, en su origen
en el Derecho internacional —Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y
Fitosanitarias (MSF) celebrado en el marco de la Organización Mundial del Comercio—
y, posteriormente en el Derecho de la Unión Europea —art. 191 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea y Comunicación COM (2000) 1 final de 2.2.2000
—, en virtud del cual se traspuso al derecho interno español en el que lo encontramos en
muy diversos ámbitos como son por ejemplo respecto de las órdenes de desalojo ante un
riesgo de derrumbe o en materia de seguridad alimentaria cuando se detectan riesgos
nocivos para la salud —art. 7 Ley Seguridad Alimentaria y Nutrición—.

3. Grados y técnicas de la actividad de limitación

Hay autores —SANTAMARÍA PASTOR— que clasifican las técnicas de limitación u
ordenación, atendiendo al objeto en que consisten. Con ello se distinguen básicamente tres
tipos de técnicas: las técnicas de información como son las que implican un deber de
identificación de los particulares; deberes formales o documentales o de comunicación; las
técnicas de condicionamiento en las que sitúa a las comprobaciones, autorizaciones,
declaraciones responsables y comunicaciones previas y, las denominadas técnicas
ablatorias que a su vez pueden ser técnicas de disminución o privación parcial (por
ejemplo, la prohibición de hacer botellón en espacios públicos; imposición de un derecho
de tanteo o retracto o la prestación de fianzas) o privación total de situaciones activas de
los administrados (expropiaciones, transferencias coactivas de bienes o comisos) y técnicas
de creación o ampliación de situaciones pasivas, cuando se crean obligaciones
(prestaciones personales o reales) o se imponen deberes, bien por vía reglamentaria o bien
mediante actos administrativos.
En todo caso estas categorías quedan subsumidas en la mayor o menor limitación que
suponen y por ello la mayoría de la doctrina las clasifica en función de esa graduación
conforme al criterio de la menor o mayor intensidad de intervención sobre la esfera
jurídica de los administrados, para, a continuación, tratarlas de forma monográfica
acogiendo las diferentes técnicas de intervención. Y así vemos que en la denominada
actividad administrativa de inspección priman las técnicas informativas, mientras que en
la denominada actividad de limitación, la Administración utiliza de forma prioritaria las
técnicas de condicionamiento y ablatorias del actuar de los administrados.
Atendiendo pues a este último criterio, en el grado menor de restricción se acogen todos
aquellos supuestos en los cuales la limitación consiste simplemente en facilitar
información a la Administración mediante comunicaciones; declaraciones responsables —
art. 69 LJPAC—; identificaciones o registros administrativos que, a la postre, tratan de
poner en conocimiento de la Administración determinados datos o circunstancias de los
administrados. Una gran parte de la actividad de inspección y supervisión de la
Administración se coloca en este grado de intensidad mínima de la actividad de
limitación, constituyendo, como veremos más adelante, una tipología típica distinta de
actividad que se ha individualizado al tener sustantividad propia.
Un segundo grado de intensidad de limitación supone que la restricción imponga al
particular el deber de remover un obstáculo administrativo previo a proceder a la
realización de una determinada actividad privada, obligándole a que obtenga una
autorización o licencia que la Administración deberá otorgar de forma reglada una vez
compruebe que el administrado cumple con las exigencias legales. El ordenamiento
jurídico administrativo está repleto de estos supuestos de actividad de limitación,
recibiendo estas autorizaciones, designaciones diversas: licencia urbanística; carnet de
conducir; licencias municipales de construcción, de reformas; licencias de caza o de pesca,
entre otras.
A partir de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de adaptación a la Ley sobre el libre
acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, las autorizaciones —que constituían la
regla general hasta entonces de la intervención administrativa de limitación— quedan en
un lugar secundario respecto de las comunicaciones y las denominadas declaraciones
responsables. De manera que, con carácter general, la realización de actividades de los
particulares no se somete ya a licencia ni ningún otro control preventivo sino a
declaraciones responsables y comunicaciones a la Administración.
No obstante, nos encontramos, que en el ámbito local, la LBRL permite —a pesar de la regla general de no exigir
licencia o control preventivo previo— exigir licencia cuando esté justificado por razones de orden público,
seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la
actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o
de una comunicación y asimismo cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público,
la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de servicios públicos sometidos
a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado —art. 84. bis de la Ley de
Bases de Régimen Local modificada en este precepto por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización
y sostenibilidad de la Administración Local—.

Una mayor intensidad en la restricción de libertades y/o derechos —tercer grado de

limitación— lo constituye sin duda la actividad de limitación en que se impone a los
administrados una prohibición o un deber de hacer una conducta concreta. Es claro este
grado de intervención, con carácter general, en cualquier tipo de obligación impuesta por
la Administración tal y como puede ser el cierre de un local o la prohibición de hacer
ruido a partir de una determinada hora de la noche y aún puede ser más intensa cuando
afecta a los derechos fundamentales como sucede en los supuestos de declaración de los
estados de alarma, excepción y sitio regulados en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio,
que suponen restricciones propias tan importantes como es la prohibición que priva a los
administrados de la libertad de circulación
El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, declarando el estado de alarma para la gestión de la crisis sanitaria
ocasionada por el Covid, constituye un claro ejemplo de actividad administrativa de limitación de derechos
fundamentales, llevada al extremo, a pesar de haber sido declarada la inconstitucionalidad y nulidad de los
apartados que correspondían, entre otros, a las restricciones a la libre circulación por medio de un estado de
alarma del artículo 7, 1, 3 y 5 del RD 463/2020, con el alcance y efectos señalados en los fundamentos jurídicos
2.d) y 11.a), b) y c) de la STC 148/2021, de 14 de julio.

Sea en el grado que fuere la intensidad de la restricción, estas técnicas pueden utilizarse
por la Administración, a priori de la realización de la actividad de los particulares como
control preventivo (autorización o declaración responsable) o a posteriori del inicio de la
actividad como control de la misma (inspecciones, registros, comprobaciones o
verificaciones).

4. La autorización: sus clases, régimen jurídico y su diferencia con otras técnicas

de limitación como la aprobación y la concesión
4.1. Concepto y clases de autorizaciones
La autorización —a veces denominada licencia, permiso, carné— es la técnica por
antonomasia de la actividad de limitación y consiste en un acto de control reglado y
preventivo sobre derechos o libertades de los particulares.
Existen diferentes líneas doctrinales en cuanto a si el ámbito objetivo de la autorización lo constituye o no un
derecho o libertad de los particulares (Ranelletti, Otto Mayer). El carácter reglado de la actividad administrativa,
y, por tanto, el hecho de que la Administración carezca de margen de discrecionalidad en su otorgamiento,
hacen que sea más garantista y razonable considerar que los particulares tienen un derecho o libertad previa, de
tal modo que la Administración despliega con la autorización la actividad de determinar si se cumplen o no las
exigencias de la norma, dependiendo del ámbito sobre el que se solicite la misma y, por tanto, sin margen de
discrecionalidad en cuanto a su otorgamiento cuando se cumple el supuesto fáctico que determina su
otorgamiento; cuestión sobre la que, en última instancia versará el control judicial: el control de los hechos que
determinaron su denegación u otorgamiento.

Una primera clasificación de la autorización atiende a si estas se conceden al margen de

las condiciones personales del solicitante —objetivas: como son las licencias de obras— o
no —subjetivas: como es el permiso de conducir— e incluso se otorga de forma mixta,
teniendo en cuenta aspectos objetivos y subjetivos —es el caso de la apertura de centros
docentes privados en los que se comprueba, además de lo relativo al centro, la titulación
del profesorado y su relación numérica con los alumnos o ratios—.
Derivada de la clasificación anterior, existen autorizaciones transmisibles que suelen ser
las autorizaciones objetivas y también las hay intransmisibles que vienen a coincidir con
las subjetivas y mixtas. No obstante, la variedad de este criterio depende de la naturaleza
objetiva de la actividad autorizada, encontrándonos, dentro de la riqueza casuística, con
que la transmisibilidad a veces está sometida a condiciones o características concretas que
deben cumplirse, pudiendo ser gratuita u onerosa, en vida o mortis causa.
Cabe también distinguir las autorizaciones que se agotan en una sola acción particular
—licencia de obra— de otras autorizaciones que se desarrollan a lo largo del tiempo o de
tracto sucesivo —autorizaciones a entidades financieras—. Asimismo, hay autorizaciones
que suponen un control previo y otras que suponen una ordenación o programación de la
actividad económica a posteriori y que, por tanto, tienen carácter continuado en el
tiempo.
 Finalmente hay autorizaciones que permiten el ejercicio de un derecho preexistente y
autorizaciones que confieren un derecho, que son comunes en algunos ámbitos como
sucede en el sector del medio ambiente en el que se reconocen algunos derechos ex novo
—derecho a la plantación de viñedos o derechos de emisión de gases de efecto invernadero
—.
Aunque de ordinario las autorizaciones son de carácter reglado, también las hay que
incorporan algunos elementos más valorativos tales como sucede cuando la
Administración debe apreciar aspectos empresariales o personales para su otorgamiento
como sucede en los casos de concentración de empresas o de autorizaciones para empresas
de seguridad privada. Asimismo, aunque lo normal es que tengan alcance ilimitado en
cuanto al número de autorizaciones que pueden otorgarse, también las hay de alcance
limitado como sucede respecto del número de operadores en el mercado.
4.2. Autorizaciones, aprobaciones y concesiones
El límite conceptual de la autorización se encuentra en otras técnicas de control
administrativo tales como son la aprobación o la concesión. La aprobación, a diferencia
de la autorización, es el acto administrativo de limitación que implica que la
Administración otorga eficacia controlando un acto particular ya válido y perfeccionado
previamente. Por ello la aprobación siempre supone un acto cuyo objeto es a su vez un
acto jurídico —el acto controlado—. De manera que no se articula sobre una actividad
material como puede suceder en las autorizaciones. Incluso a veces puede entenderse que
la propia aprobación no requiere de individualización categórica alguna al constituir la
conclusión de un acto controlado complejo.
La autorización y la concesión son actos de control característicos de la actividad de
limitación o de policía administrativa que suponen una ampliación de los derechos de los
particulares, bien sea como mera remoción de un obstáculo normativo ante un previo
derecho del particular —autorización— o del reconocimiento de un derecho —concesión
—. Pero hay dos elementos esenciales que diferencian la concesión, de la autorización
aunque no siempre son nítidos: el carácter normalmente reglado de la autorización frente
al discrecional de la concesión y, asimismo, la limitación del número que es propio de las
concesiones —por ejemplo, en la limitación del número de permisos de caza—, frente a la
no limitación numérica de las autorizaciones con carácter general —licencias de obra—.
Esto último es así, a pesar de la errática normativa vigente porque en la concesión no
existe un derecho o libertad previa del administrado, dado que es la propia concesión la
que reconoce dicho derecho siempre en base a la tramitación de un procedimiento
concesional.
Existen además otros elementos diferenciadores de la concesión y la autorización: las
autorizaciones son transmisibles, salvo en los supuestos en que las mismas versan sobre
condiciones personales que ha de reunir el solicitante. Frente al carácter general de
intransmisibilidad de las concesiones.
Pensemos que es normal la transmisión de licencias que tienen que ver con la actividad de los particulares tales
como son las licencias urbanísticas o licencias municipales de obra, en cuanto que es indiferente a los efectos de
la norma quién realice el objeto de dicha autorización. Sin embargo, no es el caso —y por tanto son
intransmisibles en cuanto que son autorizaciones otorgadas intuitu personae— aquellas que versan sobre aspectos
que ha de reunir el solicitante —es el caso del carnet de conducir o las licencias de armas—. Frente a esta
diferencia reguladora de las autorizaciones, con carácter general todas las concesiones son intransmisibles.
4.3. Régimen jurídico de las autorizaciones
El reconocimiento de un derecho o privilegio a través de la concesión obliga a tramitar
un procedimiento que garantice de forma competitiva la igualdad entre los licitadores
solicitantes. Mientras que el carácter reglado de la autorización impide, en principio, que
se impongan condiciones, términos o modos distintos a los previstos en su norma
reguladora. Sin embargo, las normas reguladoras cada vez son más propensas a imponer
cláusulas accesorias (condiciones, términos o modos) para determinados sectores de
actividad administrativa tales como son la actividad económica o la medioambiental.
La autorización se otorga siempre con la cláusula de “sin perjuicio de tercero” en cuanto
que este acto de control o limitación no supone el reconocimiento de un derecho nuevo
que no tuviera previamente el solicitante. La relación que supone la autorización es
exclusivamente una relación jurídica entre la Administración —que la otorga o deniega en
base a su potestad de limitación— y el solicitante, sin que ello prejuzgue o declare
situación jurídica distinta frente a terceros que son ajenos a dicha relación. Esto es así
porque el acto de limitación o control que supone la autorización se circunscribe a la
comprobación de unos hechos concretos, sin la vocación de indagar o investigar todas las
posibles relaciones o situaciones jurídicas afectadas por su otorgamiento.
Las autorizaciones se extinguen, bien por el transcurso del plazo si se otorgaron para
actividades personales, bien por la perfección o ejecución de la actividad para la que
fueron concedidas, o bien por su revocación o anulación si se incumplen las condiciones a
las que se subordinaron —anulación—. Asimismo, se extinguen si desaparecen las
circunstancias que motivaron su otorgamiento —revocación—.

5. La declaración responsable y la comunicación previa

El carácter prioritario de la técnica de autorización como mecanismo de control que
remueve el obstáculo inicial para poder llevar a cabo una actividad particular, desaparece
con la Directiva 2006/123, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre,
relativa a los servicios en el mercado interior, que fue traspuesta a nuestro ordenamiento
por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de
servicios, modificada en varias ocasiones con posterioridad. Por ello, a partir del año
2009, la normativa reguladora de cualquier actividad, sólo de modo excepcional, puede
exigir autorización cuando no resulte discriminatorio ni directa ni indirectamente en
función de la nacionalidad o en función de que el establecimiento se encuentre o no en el
territorio de la autoridad competente o, por lo que se refiere a sociedades por razón del
lugar de su domicilio social. La autorización, en su caso, debe justificarse por razones de
orden público, seguridad pública, salud pública, protección del medio ambiente; por la
escasez de recursos naturales o la existencia de impedimentos inequívocos de naturaleza
técnica que limiten los operadores económicos del mercado. Con ello, los diferentes
sectores de actividad e incluso la propia Ley de Bases de Régimen Local de 1985 —arts.
84 bis y 84 ter— refieren el carácter residual y excepcional de la autorización.
Es la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, la que incorpora la modificación en la Ley de Bases de
Régimen Local. Posteriormente, el Real Decreto-Ley 19/2012, de 25 de mayo, de medidas urgentes de
liberalización del comercio y de determinados sectores, procede a eliminar los supuestos de autorización o
licencia municipal previa exigible a determinados establecimientos comerciales y asimismo para la realización de
obras ligadas al acondicionamiento de locales. Se mantiene únicamente la licencia respecto de las actividades
 que impacten en el patrimonio histórico-artístico o supongan la ocupación de bienes de dominio público. En el
ámbito de los operadores económicos, asimismo, la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad
de Mercado, prevé la exigencia de autorización cuando los principios de necesidad y proporcionalidad así lo
exijan. Ambos principios deben motivarse suficientemente, presumiéndose que concurren en determinados
supuestos —art. 17—. Y así, se reitera por sectores específicos para la apertura de establecimientos tales como
son por ejemplo los turísticos —hoteles, casas rurales, restaurantes, establecimientos de ocio, etc.— en las
diferentes normas autonómicas y locales.

La declaración responsable es el documento en el que el interesado manifiesta, bajo su

responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa y con ello
obtener el reconocimiento de un derecho o facultad para su ejercicio; que dispone de la
documentación que así lo acredita; que la pondrá a disposición de la Administración
cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de sus
obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.
Todos estos requisitos han de recogerse en la declaración de manera expresa, clara y
precisa y, en todo caso, las Administraciones pueden requerir en cualquier momento que
se aporte la documentación que acredite el cumplimiento de los mismos —art. 69.1 LPAC
—
La comunicación es aquel documento mediante el que los interesados ponen en
conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o
cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.
Puede presentarse posteriormente al inicio de la actividad cuando la legislación específica
así lo prevea —art. 69. 2 LPAC—.
El trasfondo de este giro en la técnica de intervención que deriva desde la utilización
general histórica de la autorización, al actual uso prioritario de la declaración responsable
y comunicación previa, está sin duda en el influjo de la normativa europea que parte de la
consideración de que la mayoría de las actividades son libres en su ejercicio y por ello no
requieren un control administrativo ex ante sino ex post, permitiendo comenzar la
actividad con la declaración responsable o comunicación previa del declarante. Ello,
además de partir del principio de libre prestación de servicios, hace girar la
responsabilidad del ejercicio de la actividad sobre el declarante y no sobre la
Administración, antes autorizante, la cual, en todo caso mantiene la potestad de
comprobar, controlar, inspeccionar e incluso sancionar a posteriori al declarante en el
supuesto de que este incumpla con las condiciones declaradas que le permitieron iniciar y
desarrollar la actividad. De manera que así como en el caso de la autorización estamos
ante un acto administrativo previo de control que determina si se puede iniciar o no una
determinada actividad, en el supuesto de las declaraciones responsables y comunicaciones,
por el contrario, no existe tal acto administrativo sino una actividad particular de
colaboración de los administrados con la Administración, los cuales aportan o comunican
los datos que se les solicitan, pudiendo iniciar la actividad privada sin intervención previa,
si bien reservándose la Administración la potestad de comprobar a posteriori la veracidad
de los datos contenidos en uno u otro tipo de documentos —69.3 LPAC—.
Es evidente que este influjo europeo que desresponsabiliza a la Administración de la actividad desplegada por el
administrado antes de su intervención, resulta a la postre menos garantista para el interés general y el interés de
terceros de mejor derecho que el control a priori que supone la autorización. Además, la autorización
proporciona una mayor seguridad jurídica pues uno de los principales problemas que plantean estas técnicas de
declaración y comunicación, aparentemente más permisivas, es el de que permiten iniciar una actividad, pero,
posteriormente, al ser objeto de control administrativo, puede suceder que se denieguen e incluso exigirse la
 restitución de la situación al estado previo al inicio de la actividad, lo cual puede producir efectos muy nocivos
para la empresa y sus inversiones que sólo quedarían económica y jurídicamente garantizadas si el control
administrativo fuera previo como sucede en el caso de la licencia o autorización. Así sucede en las declaraciones
medioambientales o urbanísticas en las cuales la restitución a la situación anterior por incumplirse las exigencias,
es ciertamente compleja. Esto ha dado lugar a que se plantee si es posible —o no— que los particulares
renuncien a estas técnicas de la declaración responsable o comunicación, solicitando licencia, incluso en los
supuestos en que se prevén estas últimas herramientas y no la autorización. Las Comunidades Autónomas no son
competentes para regular la validez de los actos administrativos y el procedimiento administrativo común —STC
109/2017, de 21 de septiembre—, por lo que se suscita la duda de si las herramientas de intervención que son la
declaración responsable y la comunicación previa del artículo 69 de la LPAC se incorporan o no a estas
limitaciones comunes, pudiéndose permitir, según los casos, la renuncia a estas figuras, exigiéndose la
autorización. La mayor parte de la doctrina considera que las Comunidades Autónomas no pueden establecer
condiciones de validez distintas a las previstas en la LPAC y, que, por tanto, no cabe prever esta posible renuncia
a la técnica de la declaración responsable. En todo caso se pone de manifiesto la insuficiencia de la LPAC —art.
69— en la regulación de ambas instituciones, toda vez que debería limitarse temporalmente la posibilidad de que
la Administración comprobara la veracidad de las declaraciones con el fin de proporcionar seguridad jurídica a
los declarantes.

Tanto las declaraciones responsables como las comunicaciones previas suponen o bien el
reconocimiento o el ejercicio de un derecho, o bien el inicio de una actividad desde el día
de su presentación. Ambos documentos han de estar a disposición de los declarantes,
siendo obligación de la Administración tenerlos actualizados y no pudiendo exigir la
normativa específica de la actividad que se realicen ambos, al tratarse de técnicas de
control excluyentes.
La Administración cuenta siempre en ambos casos —declaraciones responsables y
comunicaciones— con la posibilidad de comprobar la licitud de la actividad privada y, en
su caso, prohibirla u ordenar las correcciones para su adecuación a la legalidad. La
prohibición no es una revocación como tal, sino que se trata de “una imposibilidad de
continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se
tenga constancia de tales hechos” —art. 69.4 LPAC—, ya que en estos casos no existe un
acto administrativo habilitante previo que deba ser revocado como sucede con las
autorizaciones. Lo normal es que esta potestad no esté sometida a plazo alguno, sin
embargo, es fácil comprobar que, en algunas legislaciones sectoriales, la potestad revisora
de la Administración se somete a plazos y condiciones. —art. 11.5 Texto Refundido Ley
del Suelo—.
El uso y abuso de la utilización de esta herramienta con efectos administrativos que es la declaración responsable,
se ha puesto del manifiesto con la pandemia del covid-19 toda vez que muchos establecimientos privados y
organizaciones de todo tipo como las educativas; de ocio; turísticas, espectáculos, viajes, entre otras, vienen
exigiendo que los particulares proporcionen este documento con el fin de llevar a cabo una determinada
actividad, incluyendo la de la propia declaración de responsabilidad de los participantes-declarantes, sin
perjuicio de la propia del establecimiento o actividad y a los efectos de las consecuencias sanitarias que un brote
pudiera tener en relación con esa empresa o actividad. En estos casos, la Administración, con en el rastreo de los
contagios, en realidad está desplegando la labor de comprobación a posteriori de la veracidad de los datos
contenidos en dichas declaraciones a los efectos de tomar las medidas oportunas. Asimismo, las declaraciones
responsables de los viajeros para entrar en nuestro país con motivo de la crisis sanitaria tienen el mismo objeto de
permitir la actividad del viaje, atribuyendo a la Administración la potestad de comprobar posteriormente que se
ha cumplido con lo declarado. En todos estos casos, dado el alcance temporal limitado y puntual de la actividad
a realizar —campamentos juveniles; conciertos; viajes— la potestad administrativa no trata tanto de comprobar
con el fin de, en su caso, impedir la actividad, como de rastrear los efectos sanitarios de su realización. La
previsión de modelos documentales de estas declaraciones por parte de las diferentes Administraciones Públicas
se recoge en los diferentes ámbitos competenciales y procedimientos reguladores de la actividad que pretende
llevarse a cabo: procesos de selección, concursos, oposiciones, entre otros.
 La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información
que se incorpore a una declaración responsable o a una comunicación, o la no
presentación ante la Administración competente de la declaración responsable de la
documentación que sea en su caso requerida para acreditar el cumplimiento de lo
declarado, o la comunicación, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio
del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales
hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que
hubiera lugar. Asimismo, la resolución de la Administración Pública que declare tales
circunstancias podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación
jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la
actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento
con el mismo objeto durante un período de tiempo determinado por la ley, todo ello
conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación —art. 69.4
LJPAC—.
La ineficacia de una declaración responsable genera efectos que jurisprudencialmente se han ido depurando,
tomando como fondo de la cuestión la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo en resoluciones relativas a los
efectos de la denegación de las autorizaciones, tales como las SSTS de 15 de abril de 1996; 22 de mayo y 20 de
noviembre de 1995; 27 septiembre 1994, entre otras, cuando señalaban que, por regla general, los actos
denegatorios de licencias, autorizaciones o permisos, no admiten la suspensión de la ejecución, ya que, dado su
contenido negativo, la indicada suspensión implicaría la concesión, siquiera sea temporalmente, mientras dura la
sustanciación del proceso, de la licencia, autorización o permiso denegado por la Administración. En el mismo
sentido se manifiesta el Auto del Tribunal Supremo de 10 de abril de 1996 que señalaba que no resulta viable la
suspensión de la ejecución de actos negativos pues, en otro caso, comportaría, en la práctica, la concesión de
licencias no concedidas expresamente. Lo trascendente es que lo que se busca es una autorización provisional
pues la declaración de ineficacia de una declaración responsable supone la imposibilidad de continuar con el
ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos. Por
tanto, con independencia del hecho que declare la ineficacia de la declaración responsable, una vez que se
produce tal declaración, la actividad carece de cobertura para ser ejercida y la misma ha de cesar bien
voluntariamente o bien a través del mecanismo de la clausura, hasta que el interesado obtenga una licencia o
presente una declaración responsable eficaz, todo ello sin perjuicio de lo que pueda resolverse respecto de la
declaración responsable declarada ineficaz, si ha sido recurrida jurisdiccionalmente. En tanto en cuanto la
resolución de ineficacia no haya sido anulada o suspendida, es válida y eficaz de conformidad con el artículo 39
de la LPAC, según el cual los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se
presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
Sobre la posible ineficacia de la declaración responsable es doctrina del TSJ de Madrid, expresada en Sentencia
180/2018, de 17 de enero, que “(…) en los supuestos en el que el ejercicio de la actividad o la realización de una
obra se somete al sistema de declaración previa (declaración responsable) si la misma es declarada ineficaz, la
consecuencia jurídica directa es la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada
desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, de forma que declarada la ineficacia de la
declaración responsables la misma supone su pérdida de validez aunque cuente con el certificado de
conformidad de una entidad colaboradora. Ello supone la inexistencia de título que habilite para el ejercicio de lo
pretendido en la declaración responsable y la declaración de ineficacia no es susceptible de suspensión pues en
el nuevo sistema de intervención administrativa en las actividades la declaración responsable deja de producir
efectos si se declara su ineficacia, y la suspensión de esta resolución administrativa tendría los mismos efectos
que la denegación de una licencia que es un acto de contenido negativo, los cuales no admiten suspensión pues
en este caso se estaría adelantando el fallo estimatorio del recurso…”. Recientemente son de gran interés al
respecto la STS de 8 de marzo de 2023, cuyo interés casacional radica en si la potestad de comprobación era
indefinida o debe ser ejercida por la Administración en un plazo determinado y la STS de 20 de septiembre de
2022, relativa a la posibilidad de aplicar las causas de suspensión del procedimiento a las declaraciones
responsables.

6. Órdenes, mandatos, prohibiciones e intimaciones

La orden constituye la categoría en la que se incluyen los mandatos —que son las
órdenes positivas en el sentido de obligar al administrado a realizar una determinada
actividad— y las prohibiciones —que son las órdenes negativas en cuanto que el deber de
conducta que se exige al ciudadano consiste en un no hacer determinada actividad—.
La potestad de policía o de limitación que tiene atribuida la Administración Pública en
base a una ley y que ha de ejercer conforme al procedimiento específico, se concreta en
este grado de intervención, en base a una relación de supremacía general, jerarquía o
supremacía especial. La relación de supremacía general supone que, en virtud de la misma
se impone a todos los ciudadanos el deber de hacer o no hacer una conducta concreta.
Así, diversas razones de seguridad ciudadana, sanitarias o de protección civil pueden
llevar a la Administración a imponer mandatos y prohibiciones por aplicación directa de
una norma como el contenido específico de una disposición general, o mediando un
concreto acto administrativo que imponga una conducta a través de una orden o la
prohíba en base también en base a una norma específica.
Sin perjuicio de los mandatos o prohibiciones derivados de ámbitos específicos previstos con el fin de garantizar
intereses como son los sanitarios, de seguridad u orden público de conformidad con sus respectivas leyes
reguladoras, con carácter excepcional el artículo 4 b), de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de
alarma, excepción y sitio, habilita al Gobierno para, en el ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo
116.2 de la Constitución, declarar el estado de alarma, en todo o parte del territorio nacional, cuando se
produzcan crisis sanitarias que supongan alteraciones graves de la normalidad. La declaración de estos estados
excepcionales, dan lugar también a órdenes y prohibiciones específicas como hemos podido experimentar tras el
Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación
de crisis sanitaria ocasionada por el covid-19. En virtud de dicha declaración y, sin perjuicio de su posterior
declaración de inconstitucionalidad en algunos de sus preceptos, se establecieron órdenes y prohibiciones
concretas de circulación, requisas personales, prestaciones personales obligatorias imprescindibles o medidas de
contención en el ámbito educativo, comercial, cultural, recreativo, turístico, lugares de culto o ceremonias, con
alcance general para todos los ciudadanos.

Del mismo modo, estos actos de limitación también es posible que deriven de una
relación de jerarquía entre la Administración y determinados ciudadanos —funcionarios y
empleados públicos— o de supremacía especial que vincula a la Administración con
ciudadanos concretos en base a una relación específica no jerárquica (contratistas o
concesionarios).
Las órdenes pueden ser generales —sin discriminación de sujetos— o singulares si se
dirigen a sujetos concretos. Asimismo, y, aunque todas las órdenes se dirigen a las
personas, las mismas pueden ser personales —cuando se refieren a una persona concreta
— o reales —cuando se imponen a todas las personas que tienen una determinada
relación con alguna cosa, por ejemplo, un establecimiento de espectáculos—. Por sus
propios efectos, tanto las órdenes como las prohibiciones pueden tener un carácter o bien
preventivo, o bien represivo. Las primeras tratan de prevenir con la imposición de una
determinada actuación u omisión de actividad y, por tanto, no responden a un
incumplimiento previo. Sin embargo, las órdenes y prohibiciones represivas son el
resultado del incumplimiento de un deber previo que precisamente da lugar a la orden o
prohibición represiva que trata de restablecer la legalidad o reparar la lesión derivada del
incumplimiento. Sin embargo en ningún caso tienen carácter sancionador porque este tipo
de órdenes o prohibiciones —como se ha señalado— tienen como finalidad el
restablecimiento de la legalidad vulnerada, mientras que la sanción tiene finalidad
estrictamente punitiva, esto es, causar el perjuicio que supone la propia sanción.
Cuando las prohibiciones afectan a derechos fundamentales, las mismas deben respetar los límites
constitucionales que permiten dictar este acto administrativo de limitación. Sucede así en las autorizaciones o
 prohibiciones de determinadas manifestaciones o reuniones públicas: “(…) no cualquier corte de tráfico o
invasión de calzadas producido en el curso de una manifestación o de una concentración puede incluirse en los
límites del art. 21.2 CE. Para poder restringir el ejercicio del derecho de reunión deberán ponderarse, caso a caso,
todas las circunstancias específicas concurrentes en cada una de las reuniones que pretendan llevarse a cabo al
objeto de determinar si efectivamente existen razones fundadas para creer que el colapso circulatorio tendrá las
características y los efectos antes descritos. Por ello no puede admitirse, como bien advierte la recurrente, la
afirmación genérica de que determinadas calles o zonas de una ciudad no son idóneas para el ejercicio del
derecho de manifestación o de reunión debido a la densidad de tráfico que circula por ellas por término medio.
Para prohibir las reuniones no puede invocarse una genérica conflictividad circulatoria, ya que, incluso en esas
zonas de densa circulación, pueden darse casos en los que las circunstancias específicas de las reuniones
convocadas —por ejemplo, la hora, el carácter festivo del día, el previsible escaso número de asistentes o la
garantía de no obstrucción prolongada de calzadas— lleven a la convicción de que no existen razones fundadas
de que la reunión va a producir un colapso circulatorio que altere el orden público con peligro para personas o
bienes…”. (STS 66/1995, de 8 de mayo).

Toda orden o prohibición requiere de la tramitación de un procedimiento declarativo en

el que ha de intervenir el interesado o interesados, siguiéndose los trámites de audiencia y
prueba. Una vez que se concluye el procedimiento y se dicta la orden, existe un periodo
voluntario de cumplimiento, pasado el cual se inicia la ejecución forzosa —arts. 97 y
siguientes LPAC—. Además del procedimiento de urgencia —art. 33 LPAC— o la
adopción de medidas provisionales o provisionalísimas —art. 56 LPAC— la doctrina
acoge bajo la denominación de “coacción directa” todos los supuestos en que las órdenes
se ejecutan sin procedimiento previo, con una ejecución forzosa inmediata y un muy breve
periodo de cumplimiento voluntario —cierre de establecimientos por peligro inminente—
e incluso todas las potestades que permiten a la Administración —normalmente los
agentes de la autoridad y no los órganos ordinarios de tramitación— actuar directamente
y siempre con la debida proporcionalidad, modificando el estado creado por el particular
incumplidor para eludir el riesgo inminente al interés público, superando la situación de
incumplimiento —retirada del mercado de productos peligrosos para la salud o seguridad
de los consumidores—. En todo caso, las actuaciones llevadas a cabo dentro de estos
supuestos de coacción directa son objeto de control por los Tribunales, pues aunque no
exista un acto administrativo declarativo previo, lo hay tácito y no declarativo en la
propia actuación o ejecución a la fuerza que supone la coacción directa.
Modalidad intermedia entre los mandatos y las prohibiciones es la denominada
imposición reglamentaria de deberes, que va acompañada de la atribución a la
Administración de la correspondiente potestad para asegurar su cumplimiento: son las
intimaciones que son los actos cercanos a la orden de tipo represivo en las cuales el deber
está definido enteramente por la norma, pero sin llegar a la pretensión del
restablecimiento de la situación al tratarse simplemente de una derivación de la función
administrativa de vigilancia que se concreta en la advertencia administrativa o en un
recordatorio del deber que se está incumpliendo a fin de que se ponga fin a esa conducta y
sin necesidad de que la Administración proceda ejecutivamente contra el infractor —
recordatorio del pago de un impuesto—. Dentro de esta imposición de deberes también se
encuentran los requerimientos, en los que el deber no se encuentra definido en su
totalidad como en las intimaciones, necesitándose un acto de determinación o definición
de la forma o el tiempo en que ese deber debe cumplirse —requerimiento de entrega de
información—.
7. La actividad administrativa de limitación de los ejercientes privados de
funciones públicas
Son muchos los procedimientos que se encuentran reflejados en el fenómeno del ejercicio
privado de funciones públicas. La libertad organizativa de la Administración ha estado
imbuida durante décadas de la propia huida del Derecho Administrativo, dando lugar a la
utilización de fórmulas de derecho privado poco o nada operativas cuando se trata de
ejercer pura y simplemente actividad administrativa. Esa huida se ha expresado
orgánicamente pero también fuera de la organización administrativa atribuyendo potestad
a sujetos privados. La potestad de intervención de la Administración Pública que incide
directamente en las relaciones jurídicas entre particulares, por ello, se ha articulado de
formas muy diversas, como vamos a ver.
ZANOBINI identificó dentro de la categoría que él denominó la “Administración
Pública de Derecho Privado” a todos los modos de intervención administrativa en los que
de una u otra forma, la Administración Pública incidía en las relaciones jurídicas privadas,
creándose una relación jurídica triangular, pues de un lado se sitúan los sujetos privados
que entran en relación jurídico-privada y, de otro, la Administración que interviene sobre
esa relación jurídico-privada, dando lugar a una nueva relación entre aquellos y esta de
naturaleza jurídico-administrativa. La categoría de l’amministrazione del diritto privato se
refiere pues, tanto al fenómeno de la intervención administrativa con objeto de la
consecución de determinados servicios públicos, como a la ejecución de funciones,
también públicas, a través de las que de hecho se viene a operar una intervención
limitativa del principio de autonomía de la voluntad característico de la vida jurídico-
privada.
Las modalidades en que la Administración interviene en las relaciones jurídicas privadas
son múltiples, tanto desde el punto de vista de la técnica y el fin que se persigue, como
desde la óptica organizativa dado que la Administración puede ejercer la intervención de
forma directa o interna a través de su propia organización centralizada —dentro de sus
unidades administrativas a través de funcionarios o empleados públicos— o
descentralizada funcionalmente —Administración institucional o independiente— o a
través de ejercientes privados de funciones públicas que a caballo entre lo público y lo
privado disponen de una organización profesional privada, normalmente colegiada, que
les permite realizar funciones públicas sometidas a control administrativo: notarios,
registradores, agencias de acreditación, entre otros.
SAINZ MORENO, ya en 1983 se refirió entre los ejercientes privados de funciones
públicas a los capitanes de buques, comandantes de aeronave, prácticos de puertos,
notarios, profesionales de servicios de seguridad, árbitros privados, los antiguos agentes
de cambio y bolsa o los corredores de comercio. Hoy podríamos sumar a esta lista todo
un elenco de personas físicas y jurídicas, que bajo distintas modalidades organizativas y,
en base a una previa atribución de mayor o menor potestas administrativa, están
autorizadas por la Administración para realizar tareas diversas pero específicas de
acreditación, homologación, verificación o certificación en ámbitos muy diversos.
La descentralización funcional constituye una opción administrativa a la hora de realizar
la función administrativa, atribuyéndose las correspondientes potestades. Los modelos
organizativos en el ejercicio de estas funciones de limitación que afectan directamente a
los particulares van desde las actuaciones en el seno de la propia organización
administrativa como sucede en caso de organismos autónomos —arts. 98 y siguientes
LRJSP— como la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA)
en el ámbito de la educación superior o de Agencias estatales —arts. 108 bis y siguientes
de la LRJSP— como es el caso de la Agencia de Seguridad Aérea (AESA). Y en el extremo
de la descentralización funcional se encuentran estos supuestos en los que la función
administrativa se lleva a cabo fuera de su organización por ejercientes privados de
funciones públicas en cuanto que se trata de personas físicas o entidades privadas que
ejercen potestades administrativas.
Es el caso por ejemplo de la Entidad Nacional de Acreditación de Calidad (ENAC) en el ámbito industrial,
sanitario, agroalimentario, de construcción, turismo y ocio, química, defensa, transportes, I+d+I, ciberseguridad o
TICs, que no es una Agencia Nacional ni organismo autónomo, pero se le atribuye potestad administrativa de la
“Evaluación de Conformidad” que incluye potestades administrativas de inspección, certificación, verificación,
ensayos, calibración, así como la evaluación de la competencia técnica para que otras entidades sean a su vez
entidades de certificación —art. 5 de sus Estatutos—. La atribución a la ENAC de estas potestades como “Entidad
Nacional de Acreditación”, tratándose de una asociación privada sin ánimo de lucro, supone un ejercicio privado
de funciones públicas que deriva de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria y el RD 1715/2010, de 17 de
diciembre en virtud del Reglamento (CE) núm. 765/2008, del Parlamento Europeo y Consejo de 9 de julio de
2008.

Especial interés dentro de estas modalidades de intervención sobre los negocios y

actividades de los particulares revisten los Registros jurídicos a través de las diferentes
técnicas registrales existentes según la tipología registral —apertura de asientos; registros,
inscripciones o inmatriculaciones, depósitos de cuentas anuales o auditorías— cuyos
efectos administrativos, sin perjuicio de los efectos que provocan entre los particulares
intervinientes, pueden ser muy diversos, pero unificados en torno al objetivo de intervenir
administrativamente a través de técnicas de limitación que suponen un control,
comprobación o certificación de datos.
El acto del registro es la técnica administrativa de intervención de limitación genérica
cuyo objeto consiste en controlar o limitar esa relación jurídica privada, ya sea sobre
materia civil (Registro Civil o de la Propiedad); mercantil (Registro Mercantil) o materias
tales como la propiedad inmobiliaria (Registro de la Propiedad), intelectual (Registro de
Propiedad Intelectual) o industrial (Oficina de Patentes y Marcas).
La jurisprudencia ha delimitado siempre con claridad el alcance de la relación triangular que supone una
intervención administrativa sobre una relación jurídica privada, particularmente cuando dicha intervención se
articula a través de ejercientes privados de funciones públicas —registradores y notarios— y así, por el hecho de
que el objeto de la relación de origen es de naturaleza privada, los conflictos de jurisdicción en ocasiones se
decantaban por atribuir a la jurisdicción civil los pleitos relativos al acto del registro o a la intervención
administrativa sobre los particulares incluso cuando los mismos se referían a cuestiones o vicios relativos a la
intervención, poniendo de manifiesto la vis atractiva de la jurisdicción civil como expresó la STS 8848/1994, de
22 de diciembre, de la Sala Primera del Tribunal Supremo, cuando apuntaba que “tratándose de cuestión que
afecta al derecho de las sociedades mercantiles, para acordar en Junta las retribuciones de sus administradores y a
la publicidad registral que ha de darse al acuerdo mediante la inscripción correspondiente, para que produzca los
efectos civiles previstos por la ley, es evidente que se trata de una cuestión eminentemente civil y que, por tanto,
en cumplimiento del artículo 9.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, debe conocer este orden sin hacer uso de
la regla, también contenida en el mismo artículo, según la cual el orden jurisdiccional civil conoce de todas las
materias que no estén atribuidas a otro orden jurisdiccional”. Sin embargo, este criterio daba lugar a confusión
por cuanto no siempre resulta sencillo separar la intervención administrativa del objeto sobre la que esta se
articula, por lo que se destacó la necesidad de distinguir el acto registral —público administrativo— del acto
registrado —privado o público, según su naturaleza—, porque, de otro modo, la jurisdicción civil es la que
interpreta y aplica el derecho administrativo aún cuando estemos ante vicios del acto administrativo registral, de
la prestación del servicio público registral o cuando el sustrato de fondo del acto registrado incluso pueda ser
 administrativo. De otro lado, bajo estos parámetros, la jurisdicción civil, con esta interpretación no aplicaría el
derecho administrativo, dejando por tanto una esfera de la actividad administrativa sin control judicial, ya que el
derecho privado no prescribe ni garantiza la prestación del servicio público registral bajo los principios previstos
en el artículo 103 CE. Por ello esta interpretación se aclara a posteriori, entre otras, por la STS 1084/2000, de 15
de febrero que afirma la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa respecto a las resoluciones
registrales que consisten en la valoración por parte del registrador de requisitos no ya de simple funcionamiento
del servicio registral como hasta ahora venían considerándose los requisitos, por ejemplo, arancelarios, sino de
requisitos sometidos sustantivamente al derecho administrativo. De manera que se reconoce, de un lado, el acto
registral de naturaleza administrativa —tanto el emanado del registrador como de la unidad administrativa en vía
de recurso—, y de otro, el acto registrado que puede ser de naturaleza administrativa o privada según la
naturaleza de la relación jurídica objeto de inscripción, lo cual vendrá a determinar la jurisdicción competente
para conocer tales actos según cada caso.

Orgánicamente estos Registros jurídicos constituyen una modalidad de actuación

administrativa a través de la cual la Administración interviene en las relaciones jurídicas
privadas, bajo diferentes formas, dependiendo del objeto sobre el que se interviene:
algunas más cercanas a lo que se conoce como la jurisdicción voluntaria como es el caso
de la intervención del Registro Civil en materias tales como el estado civil, las adopciones,
las tutelas o la nacionalidad, en las que también interviene la autoridad judicial bajo,
normalmente, esta misma tipología de jurisdicción voluntaria. En otros supuestos los
Registros se articulan más propiamente como registros público-privados en los que sus
titulares, accediendo al cuerpo por oposición —registradores mercantiles y de la
propiedad— tienen atribuida la fe pública registral, siendo a su vez profesionales titulares
de la oficina registral con oficiales bajo su dependencia, a través de la Subdirección
General del Notariado y Registros dentro del Ministerio de Justicia, quien presta el apoyo
a los Colegios profesionales de registradores y notarios, a la par que realiza la labor de
control de la actuación de ambos colectivos que se constituyen en ese régimen jurídico
privado-público como ejercientes privados de funciones públicas.
Más allá de la técnica registral a través de la cual se ofrece el servicio de la fe pública
registral, articulándose una labor de control y de constitución de derechos como sucede
por ejemplo en los supuestos en que el Registro Mercantil interviene en la constitución de
personas jurídicas privadas como son las sociedades mercantiles o en los supuestos en que
interviene el Registro de la Propiedad para constituir la propiedad inmobiliaria a favor de
sus titulares, la intervención de la Administración a través de los Registros de esta
naturaleza implica la atribución de la potestad para obtener información de los sujetos
privados y poder certificar con fe pública la misma —pensemos en los depósitos de
cuentas de las sociedades mercantiles y su certificación— lo que, aunque no tiene un
efecto constitutivo sino de mera comprobación, aprobación o certificación —expedición
de certificaciones— supone una potestad administrativa de primer orden.
Asimismo si la función que supone otorgar fe pública de la existencia y la veracidad de
los datos que se constatan en un determinado ámbito jurídico administrativo la ejercen
dentro de la organización administrativa, empleados públicos a los que se le atribuye
dicha función en el ámbito y materia de su competencia —Letrados de la Administración
de Justicia, Secretarios de la Administración Local, entre otros— esa misma constatación
en el ámbito de las relaciones jurídicas entre particulares, en las que rige el principio de
autonomía de la voluntad, la ejercen los Notarios como ejercientes privados de funciones
públicas.
 IV. LA INSPECCIÓN ADMINISTRATIVA
1. Fundamento y naturaleza de la actividad de inspección
La transformación de la actividad administrativa que, progresivamente, va pasando de
ser una actividad de gestión y prestación de servicios, a ser una actividad que, cada vez
con más frecuencia, fomenta y controla los servicios prestados por los particulares, ha
dado lugar a la mayor relevancia, también progresiva, de la actividad de inspección. El
fenómeno paralelo de la responsabilidad de los particulares cuando emprenden una
actividad mediante declaraciones responsables que vienen a sustituir a las autorizaciones,
intensifica, como es lógico, la vigilancia administrativa sobre tales actividades. En la
inspección prima la utilización de las técnicas administrativas de obtención de
información sobre la actividad de los particulares.
La doctrina administrativista viene identificando esta mayor relevancia de la actividad inspectora, justificándola
no sólo en esa transformación progresiva y liberalizadora de actividades y servicios, sino también en los cambios
vinculados a lo que viene denominándose la “sociedad de riesgo” y su mayor percepción social, lo que da lugar a
que las Administraciones se traten de proteger, asegurándose la responsabilidad que conllevan mediante el
ejercicio de la actividad de vigilancia. De otro lado, la intensificación de la intervención administrativa y la
pluralidad de deberes impuestos a los particulares, da lugar a situaciones sumergidas y a numerosos
incumplimientos que tratan de superarse, no siempre eficazmente, mediante la inspección.

La potestad de inspección no siempre resulta tan exorbitante como puede ser la potestad
de limitación, pero en algunas ocasiones sus efectos sí pueden serlo cuando el inspector
ejerce determinadas potestades como son, por ejemplo, entrar en la empresa o requerir
documentación, por lo que se hace precisa la expresa previsión de la potestad de
inspección en una norma con rango de ley. El artículo 4.2 LRJSP, supone no obstante una
habilitación general a las Administraciones al exigírseles velar por el cumplimiento de los
requisitos previstos en la legislación que resulte aplicable, para lo cual pueden, en el
ámbito de sus respectivas competencias y con los límites establecidos en la legislación de
protección de datos de carácter personal, “comprobar, verificar, investigar e inspeccionar
los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y demás circunstancias que fueran
necesarias”. La otra cara de la moneda, la de los administrados, supone el deber de
dejarse inspeccionar. De manera que los administrados deben colaborar con la
Administración en los términos previstos en la ley que en cada caso resulte aplicable, y a
falta de previsión expresa, facilitar a esta los informes, inspecciones y otros actos de
investigación que requieran para el ejercicio de sus competencias, salvo que la revelación
de la información solicitada por la Administración atentara contra el honor, la intimidad
personal o familiar o supusiera la comunicación de datos confidenciales de terceros —art.
8.1 LPAC—
La actividad de inspección administrativa se distingue de la actividad de limitación o
sanción administrativa en cuanto que opera de forma previa a ellas y tiene por objeto, de
un lado, la prevención general y, de otro la vigilancia y el control de los deberes y
obligaciones de los particulares para, en su caso, preparar la posible reacción derivada de
lo comprobado: intimaciones, sanciones, medidas de prevención de riesgos, pago de
tributos, etc. Del mismo modo, esta actividad de inspección se despliega respecto de la
actividad de otras Administraciones Públicas. En este sentido la inspección tiene un
carácter instrumental o auxiliar de estas otras actividades y tiene su fundamento en el
deber de las Administraciones Públicas de velar por el cumplimiento de los requisitos
previstos en la legislación —art. 4.2 LRJSP—. Tal es así que la habilitación a la
Administración para desarrollar actuaciones de inspección o control previo se articula en
numerosas ocasiones con carácter previo a la existencia de un acto administrativo en
sentido estricto, tratándose pues de meras actuaciones materiales instrumentales que ya
generan en sí mismas una relación jurídica con la Administración actuante —Ley
Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana o Texto
Refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial
6/2015, 30 octubre—.
A diferencia de la previsión legal del procedimiento sancionador con alcance general, no
existe un procedimiento general de inspección, el cual se ha ido identificando en sus
requisitos en base a las previsiones de la inspección para Administraciones y sectores
específicos, tales y como son la inspección tributaria, la inspección urbanística, la
supervisión de las entidades de crédito o la inspección educativa, de las cuales se puede
extraer un procedimiento general en la identificación de derechos y deberes, así como de
herramientas específicas.
La actividad de inspección supone en primer lugar la atribución a la Administración de
la potestad de control sobre los particulares, si bien existen numerosos supuestos que
pueden diferenciarse en cuanto a cómo o sobre quién se ejerce ese control. Pensemos en la
Alta Inspección estatal en materia de educación o sanidad en virtud de las cuales el
control se ejerce por la Administración del Estado sobre las Administraciones de las
Comunidades Autónomas que comparten la competencia educativa o de sanidad y de
estas hacia las Administraciones Locales. Asimismo, sucede orgánicamente cuando una
Administración u órgano delegante de una competencia controla el ejercicio de la
delegación por otra Administración u órgano delegado o, con carácter general, se prevé
un control sobre Administraciones instituciones tales como las Agencias —art. 108 sexies,
7 LRJSP—. Hay además toda una actividad administrativa cuyo objeto es estadístico y de
adquisición de información que trata de conocer la realidad social en un momento
determinado, pero que no tiene el alcance de ser una actividad inspectora propiamente
dicha, en cuanto a ser una actividad previa a una posible reacción administrativa. Del
mismo modo que tampoco constituye strictu sensu actividad administrativa de inspección,
ni las investigaciones judiciales, ni las parlamentarias ni la misma actividad probatoria del
procedimiento administrativo.
El ejercicio de la actividad administrativa inspectora, además de exigir la garantía de
cumplimiento del principio de legalidad y proporcionalidad, como sucede respecto de la
actividad de limitación, ha de articularse siempre en el ámbito de la respectiva
competencia administrativa y con los límites establecidos en la legislación de protección
de datos de carácter personal. Estas exigencias aún son más intensas cuando la
comprobación, verificación, investigación o inspección de “los hechos, actos, elementos,
actividades, estimaciones y demás circunstancias que fueran necesarias” —que constituyen
el objeto de la inspección— afectan a derechos fundamentales como la intimidad, la
inviolabilidad de domicilio o la protección de datos personales. Y así el derecho a no
declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable previsto en el artículo 24.2 de la CE,
tiene sus matices en relación a la actividad administrativa de inspección.
Pensemos que una herramienta de obtención de información es la declaración del investigado o inspeccionado,
pero existen otras técnicas de obtención de información a las que no les afectaría este derecho y, de otro lado,
 incluso en las declaraciones, es distinto que el inspector formule preguntas para formarse un juicio sobre la
culpabilidad, que obligar al investigado a responderlas verazmente.
Toda la materia correspondiente al trato confidencial de los documentos e informaciones obtenidas como
consecuencia de la inspección, da lugar a deberes específicos tales como las limitaciones al acceso por los
particulares a los expedientes y archivos administrativos para que no conozcan el secreto revelado a la
inspección. Asimismo, supone el deber de secreto de los inspectores que con carácter general viene impuesto por
el artículo 53.12 del Estatuto Básico del Empleado Público, pero que, además, se refuerza en los procedimientos
de inspección específicos. En términos generales el uso de la información obtenida por la inspección está sujeta a
restricciones tanto en cuanto a la salida de información como a la entrada de la misma, limitándose la potestad
de recabar información de otras ramas de la inspección.

Los derechos de los administrados constituyen el límite de la actividad inspectora —art.

53 LPAC— que en ocasiones no tiene carácter ordinario ni independiente sino que
constituye el objeto de las actuaciones previas que lleva a cabo la Administración con
anterioridad al inicio de un procedimiento administrativo, que si es de carácter
sancionador irá dirigido a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos
susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o
personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran
en unos y otros. En todo caso, las actuaciones previas serán realizadas por los órganos
que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia
y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el
órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento —art. 55 LPAC—.

2. El objeto y los sujetos de la inspección

El objeto de la inspección es, como hemos señalado, el control y verificación del
cumplimiento de deberes de los particulares en un ámbito determinado, si bien este objeto
no agota la inspección porque la Administración también lleva a cabo toda una actividad
interna de inspección que afecta a su propia organización y que también presupone la
existencia de una potestad atribuida por la ley. En este sentido cada procedimiento
específico desarrolla el objeto y los sujetos de inspección de los que es posible extraer
aspectos comunes para toda esta actividad administrativa.
Así, en cada procedimiento de inspección se recoge el objeto y los sujetos de la
inspección, acompañándose la descripción de los deberes del inspeccionado y las
potestades de la Administración: potestad de examinar la documentación del
inspeccionado, de hacer copias o retener documentación —art. 27 de la Ley de la
Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia— en la que el inspeccionado
tiene el deber de dejar actuar a la inspección y de facilitar la inspección, identificando
aspectos concretos; la potestad de acceso a lugares cerrados al público que supone el
correlativo deber de los administrados de permitir el acceso a los inspectores o la potestad
de requerimiento de información que deberá facilitarse por el inspeccionado.
El ejercicio de estas potestades administrativas de inspección y los correlativos deberes de los administrados
puede chocar sin duda con derechos constitucionales como son la inviolabilidad del domicilio en el caso de
autónomos que, por ejemplo, ejercen la actividad empresarial en su domicilio, sobre todo teniendo en cuenta la
condición extensiva del teletrabajo —STC 69/1999, de 26 de abril—. Asimismo, pueden quebrar derechos tales
como la intimidad, la protección de datos de carácter personal de terceros —art. 18 CE— o el derecho a no
declarar contra uno mismo —art. 24. 2 CE—. Sin embargo, cumpliendo con las garantías precisas, el
reconocimiento de tales derechos no impide que se lleve a cabo la actividad inspectora dado que la misma puede
resultar imprescindible para que se cumplan previsiones legales en los ámbitos correspondientes —STC 76/1990,
del 20 de abril y Sentencia del TJCE de 18 de octubre de 1989 - Solvay & Cie/Comisión, As. 27/88—.
 Sujeto activo de la inspección es la Administración Pública que es la parte que ejerce la
actividad de inspección, bien a través de su personal o de ejercientes privados en los que
descentraliza la función pública, ya sean estos ejercientes personas físicas o jurídicas.
La inspección conlleva con carácter ordinario el ejercicio de potestades administrativas,
entre otras, la de dar fe pública como autoridades, de los hechos que contrastan y recogen
en las actas de inspección. Normalmente el inspector tiene la condición de funcionario
público (inspectores de trabajo, de hacienda, de turismo, de educación). Sin embargo,
muchas veces, a partir de una determinada autoridad administrativa, sujetos privados
autorizados para llevar a cabo determinadas inspecciones o verificaciones, sin ser
autoridad, llevan a cabo tareas de inspección —es el caso de la ENAC en materia de
inspección de industria—. Asimismo, dentro del procedimiento administrativo
sancionador, los inspectores son también muchas veces los propios instructores.
La transformación y el aumento de las tareas de inspección ha dado lugar a que estas se
hayan diluido en una organización descentralizada y así, en lugar de que el sujeto
inspeccionado o sujeto pasivo de la inspección sea el sujeto directo de inspección por parte
de un funcionario público, a veces aquel simplemente tiene que acudir a una entidad de
control para que esta compruebe determinados extremos, de manera que, o no existe la
inspección como tal —porque lo que existe es un autocontrol del sujeto privado (ITV de
vehículos)— o bien la inspección cuenta con un organismo de control o entidad
verificadora que controla lo que corresponda, ejerciendo a veces verdadera actividad de
inspección como ejercientes privados de funciones públicas (Ley de Puertos, Ley de
Industria).

3. Las herramientas administrativas de inspección

Las herramientas que utiliza la inspección van todas dirigidas al mismo fin de
comprobar determinados extremos que pueden concluir en una determinada reacción
administrativa posterior. Existen múltiples variantes en el número y condiciones de cada
herramienta dependiendo del sector sobre el que la inspección se desarrolla (visitas,
requerimientos, informes, hojas de reclamaciones, citaciones, actas). Hay que tener en
cuenta que la tarea inquisitiva y de investigación en que consiste la inspección no se
integra en un procedimiento administrativo concreto y, por lo tanto, no es infrecuente que
estas herramientas se utilicen sin tener en cuenta los principios propios de la obtención de
pruebas dentro de un procedimiento administrativo, con todo lo que ello supone de
desprotección para los administrados. No obstante, si la inspección impone a un sujeto
determinado el deber de información o colaboración y el inspeccionado lo considera
ilegal, siempre tiene la garantía de poder impugnarlo por los medios generales que le
asisten: recursos administrativos, contencioso-administrativos y, por supuesto, en
protección de los posibles derechos fundamentales que, en su caso, hubieran podido ser
vulnerados. Lo crucial es el hecho de que los documentos formalizados por los
funcionarios inspectores —actas de inspección— a los que se reconoce la condición de
autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes, se recojan los
hechos constatados por aquéllos, hacen prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario
—art. 77.5 LJPAC—.
 Una de las herramientas comunes de la inspección son las visitas que son el cauce que
permite a la inspección acceder al domicilio del inspeccionado —o la empresa que
representa— sus instalaciones, documentos, libros y registros que tengan relación con el
objeto de la investigación a fin de examinarlos y comprobar el cumplimiento de la norma
específica, teniendo el inspector la potestad de acceder libremente con la previa
acreditación de su personalidad y condición.
El resultado de la visita antes se reflejaba en el denominado Libro de Inspección o Libro de visitas. Con la entrada
en vigor de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización, se
introdujo una variación en el procedimiento de gestión del Libro de Visitas de la Inspección, eliminándose la
obligación de que las empresas tuvieran, en cada centro de trabajo, un libro de visitas a disposición de los
funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, sustituyéndose por el Libro de Visitas electrónico
que se pone a disposición de las empresas. No obstante, con posterioridad, se ha suprimido la obligación
empresarial de tener dicho Libro, siendo la Administración la que, tras la visita, abre diligencia de la misma, que
comunica al inspeccionado.

Los informes de los inspectores constituyen otra herramienta común que se emite por el
inspector, el cual puede hacerlo de oficio a petición del instructor de un procedimiento
sancionador que se esté tramitando —en cuyo caso, al tratarse de una actividad de
inspección dentro del procedimiento no tiene por objeto la comprobación previa de la
inspección strictu sensu— o por orden del superior jerárquico de la inspección que, de
conformidad a un plan determinado, se dirige a valorar la adecuación a la normativa de
aplicación a las circunstancias de hecho concretas. En ocasiones estos informes de la
inspección son preceptivos para la obtención de determinadas autorizaciones. Ya en el
ámbito de la propia ordenación electrónica del procedimiento, en concreto, de su
instrucción, hay que tener en cuenta la obligación de que los informes sean emitidos a
través de medios electrónicos y de acuerdo con los requisitos que señala el artículo 26 de
la LPAC, en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de
los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor —art. 80.2 LPAC
—.
Otra herramienta propia de la inspección son las citaciones que tienen por objeto la
personación o comparecencia del inspeccionado en el lugar en que se le notifique por la
inspección a los efectos del desarrollo de la investigación. La citación puede llevarse a
cabo mediante acta de inspección y, de ordinario, se considera que la incomparecencia sin
causa justificada constituye una obstaculización o resistencia a la inspección. Por ello,
cuando se produce tal comparecencia —a la que el inspeccionado puede acudir con
asesores— es habitual que el inspeccionado solicite y obtenga un certificado de
comparecencia para que surta los efectos oportunos. Asimismo, la comparecencia en sede
electrónica con los efectos del acceso a la notificación por parte del inspeccionado es un
medio cada vez más común de citación. La correspondiente citación debe hacer constar
expresamente el lugar, fecha, hora, los medios disponibles y objeto de la comparecencia,
así como los efectos de no atenderla. Si el interesado lo solicita, la Administración ha de
certificar el hecho de la comparecencia —art. 19 LPAC—.
Los requerimientos al inspeccionado —que pueden ser escritos y verbales— le compelen
mediante cualquier medio que permita tener constancia de su realización, para que
presente o remita a la inspección los documentos que se le exijan o que ejecute
determinadas actuaciones. A veces, en los requerimientos verbales que implican la
potestad administrativa de ejercicio inmediato de coacción (entrar en locales, acceder a
documentación o identificar determinados hechos) la defensa del inspeccionado ante
cualquier incumplimiento administrativo está en su posibilidad de recurrir contra la vía de
hecho, incluso solicitando medidas cautelares previas al recurso —art. 30 y 136 LJCA— o
mediante recurso contra el acto administrativo tácito en virtud del cual se decide dicho
acceso. Los requerimientos son ejecutivos y ejecutorios, por lo que no atenderlos puede
dar lugar a la ejecución forzosa o a sanción por obstrucción a la inspección, sin perjuicio
de la posibilidad de ser recurrido. El hecho de que el requerimiento sea un acto de trámite
no es obstáculo para su impugnación ni tampoco para su suspensión como expresan las
SSTS de 16 de mayo de 2000; 13 de febrero de 2008 y 2 de noviembre de 2015, entre
otras.
Si, en abstracto, el mero acuerdo de incoar un expediente administrativo puede calificarse de acto de trámite no
susceptible de impugnación autónoma, no ocurre lo mismo con un requerimiento que supone que el
inspeccionado debe entregar a la Administración determinados documentos profesionales con incidencia en la
situación jurídica de terceros. Por su propia naturaleza y por los efectos jurídicos relevantes que este tipo de
requerimientos conllevan, los actos administrativos que los incorporan pueden ser recurridos en vía
administrativa y jurisdiccional —STS 3937/2000, de 16 de mayo—. Los requerimientos no son actuaciones sobre
las que no se pueda ejercer un control jurisdiccional. “(…) En primer lugar porque, aunque partiéramos de su
consideración como un acto de trámite, también estos son susceptibles de producir perjuicios irreparables
exigiendo un control jurisdiccional sobre los mismos: los llamados “actos de trámite cualificados”. Así lo destacó,
con carácter general el Tribunal Supremo en su STS 1250/2008, de 13 de febrero, considerando que el
requerimiento de información puede producir perjuicios irreparables por lo que es susceptible de impugnación
autónoma sin necesidad de esperar a que se dicte el acto definitivo en el procedimiento administrativo, pues en
ese momento el perjuicio ya se habría consumado. Razón ésta que resulta especialmente relevante respecto de
los requerimientos dictados en ejecución de compromisos adoptados en defensa de la competencia, pues en tales
casos no se trata de indagaciones previas dirigidas a obtener información que irán seguidas de un procedimiento
posterior en el que se pueden cuestionar, sino que estamos ante actos de vigilancia y ejecución de compromisos
previos que exigen el cumplimiento inmediato de ciertas obligaciones sin que exista un procedimiento
administrativo posterior, por lo que ante los eventuales excesos, es necesario poder ejercer un control sobre estos.
Y, en segundo lugar, porque su pretendido carácter instrumental desaparece cuando lo que se discute
precisamente es si el requerimiento se aparta de su ámbito competencial propio, imponiendo obligaciones y
compromisos ajenos a la función de vigilancia y ejecución de lo acordado, pues en el caso de incurrir en este
exceso dejan de ser actos instrumentales pasando a tener sustantividad propia, siendo pues susceptibles de
control jurisdiccional autónomo —STS 4580/2015, de 2 de noviembre—.

Las actas de inspección constituyen el instrumento capital de la actividad administrativa

de inspección y su objeto no es tanto la comprobación instrumental sino la plasmación del
resultado de la investigación. Las actas no sólo constatan la existencia de hechos a efectos
represivos, sino que también reflejan la comprobación de hechos denunciados o
controvertidos, en su caso, en el expediente sancionador.
Las características y requisitos formales de las actas varían de unos procedimientos de
inspección a otros. En todo caso se trata de documentos públicos redactados por el
inspector en los que se reflejan las circunstancias de la inspección —lugar, fecha,
intervinientes—; las actuaciones realizadas; los hechos observados y cualesquiera datos
que pudieran ser relevantes.
La eficacia de las actas está en constituir la prueba que se explicita en el art. 77.5 LPAC,
por cuanto “los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la
condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes
se recojan los hechos constatados por aquéllos, harán prueba de éstos salvo que se
acredite lo contrario”. Por tanto, si bien como tales documentos públicos constituyen
prueba, no se trata de una prueba que dé lugar a presunción iuris et de iure de veracidad
sino a una presunción iuris tantum, al admitirse prueba en contrario, tal y como
reiteradamente viene expresando la jurisprudencia del Tribunal Constitucional —STC
76/1990, de 20 de abril, entre otras— pues en definitiva dicha presunción ha de
equilibrarse con el derecho constitucional a la presunción de inocencia.

V. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ARBITRAL

La intervención de la Administración Pública en la esfera y actividad privada de los
ciudadanos no se produce exclusivamente, como más arriba hemos analizado, a través del
ejercicio de la actividad administrativa de limitación, sino que va más allá, asumiendo en
múltiples sectores labores cuasijudiciales de resolución de conflictos mediante la que se
denomina actividad administrativa arbitral, en la que el interés público y el privado van
de la mano.
La intervención arbitral de la Administración se produce en sectores muy dispares:
consumo, urbanismo —concentraciones parcelarias— propiedad intelectual o industrial;
telecomunicaciones, entre otros muchos. En todos ellos hay un interés público concurrente
con el interés privado que origina que, junto a los particulares, intervenga la
Administración, bien ofreciendo avenencia previa, bien dirimiendo conflictos o cuestiones
que se susciten entre los usuarios e incluso, a veces, imponiendo sanciones o fijando
indemnizaciones. Por otro lado, la actividad administrativa arbitral no siempre se ejerce
exclusivamente como tal en estado puro, pues a través de ella, en ocasiones, la
Administración articula una verdadera actividad, o bien de limitación, o bien
sancionadora e incluso de fomento.
Existen opiniones encontradas en cuanto a qué incluir o no en la denominada actividad
administrativa arbitral porque dentro del arbitraje existen diversas modalidades y no
todas ellas constituyen actividad administrativa arbitral propiamente dicha pues hay
supuestos en que la Administración es parte del arbitraje —con o sin potestas— y otros en
que la Administración es el árbitro del conflicto —actividad administrativa arbitral—.
El arbitraje administrativo en sentido estricto es aquel en que la Administración actúa en
tutela de un interés público con la potestad de protegerlo, de forma obligatoria, como
parte en un conflicto privado que se somete al arbitraje. La actividad administrativa
arbitral es sólo por tanto aquella en la que la Administración actúa como árbitro en
conflictos ajenos en cuanto suscitados entre particulares —seguros, consumo, energía,
transportes, comunicaciones, propiedad intelectual, cooperativas, deporte, arrendamientos
rústicos—. Los conflictos entre Administraciones Públicas quedan fuera de la actividad
administrativa arbitral propiamente dicha al tratarse de conflictos interadministrativos
que se dirimen internamente en la Administración. De otro lado, el artículo 112.2 de la
LPAC, ofrece el medio alternativo del arbitraje para la revisión de actos administrativos
previos, en lugar del recurso de alzada o potestativo de reposición en los casos que así se
determine por ley, incluso de forma obligatoria. De manera que en estos supuestos se
sustituye la potestas de revisión jerárquica de la Administración por la de órganos
colegiados o comisiones específicas no dependientes jerárquicamente de la
Administración.
Este tipo de intervención administrativa arbitral es progresivamente más intensiva y se
articula en más sectores, sobre todo de la mano de las nuevas formas de regulación
económica: la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia desarrolla
actividad administrativa arbitral en materia de telecomunicaciones, mercados de
electricidad y gas, tarifas aeroportuarias, mercado postal, comunicación audiovisual y
sector ferroviario. Y asimismo se atribuyen potestades arbitrales a la Administración en
sectores tales como el urbanismo, el justiprecio expropiatorio —Jurado de expropiación
—; las minas, las aguas —los Jurados de Riego—; en materia de propiedad intelectual —
Comisión de mediadores y arbitral—; arrendamientos rústicos —Juntas arbitrales—;
contratos de seguro —Comisiones de conciliación—; transporte por carretera —Juntas
arbitrales de transporte—; consumo; incluso en materia laboral en conflictos de huelga —
gobiernos central o autonómicos—, entre otros.
Existe así dentro de esta modalidad, un arbitraje institucional en el que el órgano
administrativo o la Administración competente ejercita las funciones de árbitro —
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia; Tribunal de Defensa de la
Competencia, Corporaciones de Derecho Público creadas ad hoc— y arbitrajes que se
articulan mediante la creación de órganos mixtos en los que de forma conjunta a la
Administración se hallan representados los sectores interesados en la materia de arbitraje
—Juntas arbitrales—.
La falta de un procedimiento concreto de arbitraje y las necesidades de sectores
específicos en los que coinciden intereses públicos propios de la intervención e intereses
particulares, han dado lugar no sólo a organizaciones del arbitraje muy dispares sino
también a efectos también diversos según el tipo de arbitraje. No existe un régimen
jurídico general del arbitraje administrativo y excedería en este lugar entrar al análisis de
las diversas modalidades de arbitraje. Por ello las características generales de la
intervención arbitral y sus efectos se extraen de todos ellos dado que son comunes a todos
los principios propios de la tarea administrativa tales como son el principio de neutralidad
del órgano administrativo —art. 23 de la LRJSP— o de la Administración actuante como
árbitro. Asimismo, es relevante la aplicación del principio de igualdad de oportunidades y
medios de defensa que caracteriza al procedimiento administrativo en los que se
encuentran directa o indirectamente implicados todos los derechos de los interesados
enumerados en el artículo 53 de la LPAC. Y asimismo para el arbitraje administrativo rige
el principio de ejecutoriedad de los laudos arbitrales que podrán ser recurridos a la
Jurisdicción contencioso-administrativa, incluso cuando el fondo sea de naturaleza civil
dada la intervención administrativa que supone el arbitraje.
Distinto del arbitraje denominado administrativo, es el arbitraje en el que la
Administración no actúa como tal sino como un árbitro sometido al Derecho privado y,
por tanto, sin potestas alguna. Se trata del arbitraje privado regulado por la Ley de
Arbitraje —Ley 60/2003, de 23 de diciembre— que tiene naturaleza voluntaria y que se
ofrece para sectores distintos al arbitraje administrativo: consumo, seguros, transportes
terrestres, propiedad intelectual, deporte o cooperativas. En este tipo de arbitraje la
Administración emana actos arbitrales que, precisamente porque la Administración actúa
como árbitro sometido a Derecho privado, a diferencia de los actos administrativos, están
desprovistos de ejecutoriedad por la propia Administración —pues la ejecución de estos
laudos no está a cargo de la Administración sino que corresponde al Juez de Primera
Instancia del lugar en donde se haya dictado— y asimismo están desprovistos de
recurribilidad ante la Jurisdicción contencioso-administrativa, ya que el laudo que dicta la
Administración es susceptible únicamente de recurso de anulación por los trámites del
juicio verbal ante el Juez de Primera instancia del lugar donde su hubiera dictado el laudo
y frente a esta sentencia no cabe recurso alguno pues el laudo firme produce efectos de
cosa juzgada que podría ser revisada por los cauces de la Ley de Enjuiciamiento Civil.
La consideración doctrinal que esta intervención arbitral de la Administración ha
merecido, no siempre ha sido favorable a su desarrollo al considerarse por algún sector —
e incluso por alguna Sentencia del Tribunal Constitucional: STC 192/1981, de 8 de abril o
STC 174/1995, de 23 de noviembre— como de dudosa constitucionalidad al interpretarse
como una mera intromisión en las competencias de los jueces civiles que de forma
encubierta se asimilara a una falsa Jurisdicción administrativa —PARADA VÁZQUEZ—.
Pero lo cierto es que esta modalidad de intervención es de crecimiento pujante pues es
claro que, si el sometimiento al arbitraje de la Administración es voluntario y acordado
por las partes afectadas, la Administración actúa en condiciones de igualdad con las
posibilidades que ofrece la Ley de arbitraje a otros árbitros de naturaleza privada. Y
cuando, de otro lado, el arbitraje de la Administración es obligatorio, evidentemente el
control jurisdiccional de la resolución arbitral garantiza que no exista una inmunidad del
poder administrativo, ya controle la Jurisdicción civil o ya lo haga la contencioso-
administrativa, pues ambas son jurisdicciones ordinarias —SANTAMARÍA PASTOR—.
Los laudos arbitrales producen eficacia de cosa juzgada —art. 43 Ley de Arbitraje— tanto en un arbitraje como
en un proceso judicial posterior. De manera que el laudo se equipara a la sentencia judicial sobre el fondo y con
ello se trata de una decisión que se inserta en la problemática de la posible conexión entre los diferentes órdenes
jurisdiccionales. Aunque la jurisprudencia viene estableciendo la incomunicación de la eficacia de cosa juzgada
de una sentencia de una jurisdicción a otra “ya que las sentencias dictadas en el marco judicial especializado de
lo contencioso administrativo no producen tal efecto en el de la ordinaria común, en cuanto las esferas jurídico-
sociales en que una y otra se desenvuelven son distintas” —SSTS de 14 de septiembre de 2021; de 26 de enero de
2012 y 11 mayo de 1989—. Sólo se prevé una excepción en los casos en que la ley prevé expresamente tal
vinculación o cuando se trata del pronunciamiento sobre la responsabilidad civil contenido en una sentencia
penal, que produce eficacia de cosa juzgada en el proceso civil ulterior que pueda plantearse. Cuestión distinta se
produce respecto de los hechos tal y como apunta la doctrina de nuestro Tribunal Constitucional y jurisprudencia
del Tribunal Supremo que no excluye que la vinculación entre los procesos seguidos en diferentes órdenes
jurisdiccionales se establezca con respecto a los hechos: la STC 77/1983, de 3 de octubre, se refería “a la
imposibilidad de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos
ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación
que en el plano jurídico puedan producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación de
normativa diferente, pero que no pueda ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues
es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado”. De manera
que cuando los hechos son los mismos, el juez del orden jurisdiccional diferente que conoce del proceso ulterior
está vinculado por ellos, y a tal fin la sentencia dictada en el primero tendrá en el segundo, eficacia probatoria. En
cambio, la calificación jurídica de tales hechos no es vinculante porque puede plantearse o ser apreciada de
forma diferente.

BIBLIOGRAFÍA: DÍEZ SÁNCHEZ, J. J. La función inspectora. Madrid, 2013. FERNÁNDEZ FARRERES, G. Sistema de
Derecho Administrativo. Madrid, 2020. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, C. “La Administración Pública de Derecho
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Milán, 1955-1957.
Capítulo V
La actividad administrativa de fomento
CARMEN FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ
SUMARIO:
I. ORIGEN, CONCEPTO Y ELEMENTOS FUNDAMENTALES DEL FOMENTO ADMINISTRATIVO
1. Origen de la actividad promocional o de fomento
2. Concepto, elementos y competencia de la actividad de fomento
II. MODALIDADES DE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO Y SU CARÁCTER REGLADO O DISCRECIONAL
III. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO ECONÓMICO: LA AYUDA PÚBLICA Y EL EQUIVALENTE BRUTO EN TÉRMINOS
DE SUBVENCIÓN
IV. LAS AYUDAS DE ESTADO
V. LAS AYUDAS COMUNITARIAS
VI. LA SUBVENCIÓN
1. Concepto y elementos
2. Los sujetos de la subvención
2.1. Los sujetos concedentes
2.2. Las entidades colaboradoras
2.3. Los beneficiarios de la subvención
3. La relación jurídica de la subvención
3.1. Los principios de la subvención: el Plan estratégico de subvenciones y las bases reguladoras
3.2. Derechos y obligaciones del beneficiario
3.3. Obligaciones y potestades de la Administración
3.3.1. La potestad sancionadora de la Administración en materia de subvenciones
3.3.2. La potestad del control financiero
4. La recuperación de la subvención: el reintegro
4.1. Las causas del reintegro
4.2. El procedimiento de reintegro
5. Los procedimientos de creación y concesión de subvenciones
5.1. El procedimiento de creación de la subvención
5.2. Los procedimientos de concesión de subvenciones
6. Gestión y justificación de las subvenciones

RESUMEN: En este capítulo se analizan las diferentes formas en que las Administraciones Públicas apoyan la realización de
determinadas actividades y proyectos de empresas y particulares cuando son de interés general. Con ello, a su vez, la
Administración dirige la actividad económica hacia donde considera adecuado a través del fomento a la actividad privada. La
modalidad de subvención constituye el eje del capítulo dado que, a partir del concepto de subvención en sentido estricto se
construye el de las diferentes modalidades de ayudas distintas a la subvención cuyo régimen jurídico, en parte, es coincidente
con aquel y en parte no lo es por el negocio jurídico subyacente que se añade. Se analizan asimismo las condiciones y efectos
derivados de los derechos y obligaciones de las partes, propios de la relación jurídica suscitada con la ayuda.

PALABRAS CLAVE: Actividad administrativa de fomento. Fomento honorífico, jurídico y económico. Premio. Ayuda. Ayuda de
Estado. Ayudas directas. Subvención. Préstamo subvencionado. Anticipo reintegrable. Participaciones en capital. Equivalente
bruto en términos de subvención. Reintegro. Control financiero de las ayudas.

I. ORIGEN, CONCEPTO Y ELEMENTOS FUNDAMENTALES DEL

FOMENTO ADMINISTRATIVO
1. Origen de la actividad promocional o de fomento
 Resulta difícil identificar cuál fue el momento histórico en el que el poder ejecutivo y las
Administraciones que le sirven de base acudieron a la actividad promocional o de fomento
para incentivar determinadas conductas de empresas y particulares.
Se apunta que en la Francia e Inglaterra de principios del siglo XVIII ya se emprendieron
acciones dirigidas a introducir cambios estructurales en los diferentes sistemas
económicos. Fue el fenómeno del mercantilismo el que impulsaría estas acciones pues
dicha teoría se basaba en que la riqueza de un país dependía de la cantidad de metales
preciosos que introducía en la circulación, por lo que era preciso conservarlos e
incrementarlos. De modo que con ello se fomentaría en primer lugar una determinada
intervención económica promocional, pero bajo esta teoría económica no se afectaba a
ámbitos sociales y económicos que fueran más allá de esta actividad de adquisición de
metales preciosos, siendo las nuevas teorías económicas liberales las que marcarían un
horizonte más amplio para la actividad promocional y de fomento administrativo en
ámbitos tales como el agrícola, los gremios, las fronteras o las aduanas interiores.
En España se identifica que con Fernando VI se tomaron las primeras medidas
promocionales propiamente dichas a través de la creación de las “fábricas reales” y
también en sectores específicos tales como la industria textil a la que se fomentó a través
de incentivos fiscales. En realidad, el fomento como instituto jurídico que es, resulta ser
una construcción tradicional y típicamente española que surgió durante la Ilustración
como consecuencia precisamente de esa ideología liberal contraria a que los poderes
públicos asumieran por sí mismos la prestación de servicios en detrimento de la iniciativa
privada (PARADA VÁZQUEZ).
Con el fomento, no se trata tanto de que la iniciativa pública juegue en terreno privado
sino de apoyar la iniciativa privada hacia aquellos fines que se identifican de interés
público. La importancia de la actividad de fomento fue tal que llegó incluso a provocar el
nacimiento de un Ministerio con ese mismo nombre en 1832, dando lugar a la actual
división provincial española, promovida en 1833 por el Ministro de Fomento, Javier de
Burgos, con el fin de crear una estructura periférica que permitiese desplegar su actividad
por todo el territorio nacional, principalmente de cara a la realización de obras públicas
de todo tipo.
Es a comienzos del siglo XX cuando la actividad de fomento se intensifica en el ámbito
industrial y agrario; para el sostenimiento de empresas y sectores económicos de
importancia estratégica, así como en apoyo de la cultura y de servicios sociales.
La segunda mitad del siglo XX conoce una intensificación inusitada del fenómeno del
fomento en una concepción más amplia del Estado del bienestar. Tal es así que la
importancia financiera del fomento económico por parte de las Administraciones ha
puesto en tela de juicio el verdadero significado de esta intervención administrativa en la
medida en que la misma distorsiona el libre mercado y la competencia y, de otro lado,
lejos de perseguir el interés general genera el efecto de adocenamiento y clientelismo de la
ciudadanía respecto de las Administraciones concedentes.

2. Concepto, elementos y competencia de la actividad de fomento

Se define la actividad de fomento como la “acción persuasoria, estimulante, ejercida
desde el poder: determinación, primero, e impulsión, después, de actividades privadas que
es de interés promover…” (MARTÍN RETORTILLO, S.). Dentro de la labor ejecutiva del
gobierno, la actividad de fomento constituye el principal direccionamiento de las políticas
públicas hacia los objetivos fijados mediante su apoyo y promoción en sentido amplio.
El título competencial en virtud del cual la Administración del Estado regula la relación
jurídica de ayuda deriva de su competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico
de las Administraciones públicas y sobre el procedimiento administrativo común (art.
148. 1. 18ª CE). No obstante, la ayuda en sí, se enmarca dentro de la obligatoria garantía
de la libre competencia que nuestro Estado ha de proteger en el marco de la Unión
Europea. De otro lado, diversos preceptos constitucionales garantizan un compromiso de
los poderes públicos en la dinamización del sector privado y la sociedad civil. Los
principios rectores de la política social y económica contienen muy diversos mandatos de
fomento a los poderes públicos, que también se traduce —art. 130.1 CE— en una especial
preocupación por la modernización de todos los sectores económicos. El artículo 9.2 CE,
cuando insta a los poderes públicos a promover las condiciones para que la libertad y la
igualdad de los individuos sean reales y efectivas, está facultándose para que estos ayuden
a alcanzar esa igualdad material o sustantiva. Son además numerosos los supuestos en
que, constitucionalmente, las diferentes Administraciones se comprometen a promover,
fomentar o incentivar determinadas medidas o valores: la familia (artículo 39.1 CE); la
pluralidad en la formación religiosa y moral (art. 27.3 CE); la formación y readaptación
profesionales (art. 40.2); la educación sanitaria, la educación física y el deporte (art. 43.3
CE); la cultura (art. 44); medio ambiente (art. 45); el patrimonio histórico, cultural y
artístico (art. 46); la vivienda digna (art. 47); la suficiencia económica durante la tercera
edad (art. 50) o la defensa de los consumidores y usuarios (art. 51).
Por ello, resulta lógico que, a medida que disminuye la actividad prestacional de las
Administraciones Públicas, aumente el fomento de esos mismos servicios por parte de la
Administración para que los realicen personas o entidades privadas. Tanto en la actividad
prestacional como en la actividad de fomento se trata de satisfacer necesidades
consideradas públicas en cuanto se estiman de interés general. En el primer caso la
prestación de servicio público la realiza directa o indirectamente la Administración y, en el
segundo supuesto, por vía del fomento administrativo, la actividad la llevan a cabo los
particulares.
De acuerdo con el artículo 108 del TFUE, la Comisión Europea se encarga de controlar
las medidas adoptadas por los países de la Unión en materia de ayudas estatales, tanto si
se encuentran en fase de proyecto como si ya han entrado en vigor, con objeto de
asegurarse de que no se falsee la competencia. Cualquier fomento selectivo que pudiera
prestar una Administración pública (nacional, regional o local) a determinadas empresas o
producciones por medio de recursos públicos, queda, en principio, prohibido en la Unión
y, asimismo, con carácter general está prohibida toda ayuda en la medida en que afecte a
los intercambios comerciales entre países de la Unión o falsee la competencia, tal y como
expresa el Reglamento (CE) 659/1999 del Consejo por el que se establecen normas
detalladas para la aplicación del Artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea sobre ayudas estatales.
En principio pues, el fomento en que consiste la ayuda económica puede autorizarse
cuando se justifique para el logro de objetivos de interés general: ayudas destinadas al
desarrollo de las regiones desfavorecidas; a los servicios de interés económico general; a la
promoción de las pequeñas y medianas empresas; a la investigación y el desarrollo; a la
protección del medio ambiente; a la formación; al empleo o a la cultura. Esto supone con
carácter general la obligación de que toda Administración pública informe a la Comisión
Europea de las ayudas que concede.
El interés general constituye en definitiva la esencia de la actividad de fomento en cuanto
modalidad de intervención administrativa que direcciona la actividad de los particulares
hacia donde el ejecutivo considera oportuno en base al interés general, por el que se
justifica precisamente la necesidad de cumplir con toda una serie de requisitos en cuanto a
la selección de los mejores candidatos a dicho fomento; el control administrativo del
incentivo, así como la acreditación de los requisitos formales y de finalidad de la
aplicación de los fondos en el caso del fomento económico.
Las subvenciones pueden concederse por cualquier Administración pública y su
ordenación jurídica común es la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de
Subvenciones (LGS), muchos de cuyos preceptos tienen carácter básico. Su desarrollo
ejecutivo se contiene en el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el
Reglamento de la Ley General de Subvenciones (RGS). Finalmente, las normas específicas
para determinados tipos de ayudas y las bases de convocatoria constituyen el bloque
normativo para su aplicación.

II. MODALIDADES DE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO Y SU CARÁCTER

REGLADO O DISCRECIONAL
Atendiendo al medio administrativo de fomentar la actividad particular, el fomento
puede revestir la modalidad de honorífico, económico o jurídico. Cuando de lo que se
trata es de fomentar determinados valores u honores mediante una distinción que
promueve y moviliza hacia una mejor imagen y prestigio del particular, el incentivo recibe
la denominación de honorífico. Es el caso de los premios, las distinciones académicas
como las Matrículas de Honor o los títulos nobiliarios. Cuando la Administración
pretende incentivar con fondos económicos una determinada actividad, ese fomento recibe
el calificativo de económico. Es el caso de las ayudas en cualquiera de sus modalidades:
ERTES, becas, préstamos subvencionados, anticipos reintegrables o subvenciones.
Asimismo, cuando la Administración otorga determinados títulos jurídicos a particulares
como fomento de su actividad, tal fomento administrativo es esencialmente jurídico. Es el
caso de las concesiones a los descubridores de minas o de aguas subterráneas.
El fomento también ha venido clasificándose en base al criterio de la mayor o menor
discrecionalidad administrativa en su otorgamiento, o lo que es lo mismo, por su carácter
reglado o discrecional. Dicha discrecionalidad tiene dos momentos cruciales: en primer
lugar, en la determinación del interés general que justifica el fomento y, posteriormente,
en la elección de quién ha de resultar acreedor del mismo.
Si bien la Administración tiene un mayor grado de discrecionalidad en la adopción de
determinadas medidas de fomento honorífico a la hora de determinar qué valor opta por
promover, su fomento es siempre reglado en cuanto al interés general y la necesidad
pública que incentiva que ha de encontrarse siempre justificado. De esta forma son
esencialmente regladas la concesión de condecoraciones militares o los fomentos cuando
estos son económicos o jurídicos, como es el caso del otorgamiento de premios
económicos, ayudas, becas o subvenciones o el beneficio de expropiación forzosa,
mientras que la concesión de títulos nobiliarios por el Rey o el otorgamiento de las
condecoraciones de tipo civil como pueden ser, entre otras muchas, las correspondientes a
la Orden de Alfonso X, el Sabio o la Real y Muy Distinguida Orden de Carlos III, son
discrecionales, aunque siempre a partir de la justificación del interés público.
Otro criterio clasificatorio ha distinguido el fomento administrativo, según que se
conceda una vez que se ha realizado una determinada actividad por parte del beneficiario
—es el caso de las denominadas “recompensas”— o que dicha actividad aún no se haya
realizado y, precisamente, el objetivo del fomento sea animarle y direccionarle a que
realice dicha actividad —es el caso de las subvenciones—. También se refiere a este
fomento con la denominación de ventajas no afectadas o afectadas, respectivamente.
La penetración de la normativa europea en materia de principios comunes y control de
ayudas que puedan afectar a estos hace que nuestra legislación resulte profundamente
afectada por el Derecho comunitario, tanto a nivel de la definición de lo que debemos
entender por ayudas, como en su control y en la determinación de las cantidades
subvencionadas y subvencionables que puedan incidir en prácticas contrarias a la
competencia dentro del mercado interior. De manera que, supuestos que no quedarían
dentro del concepto de subvención en una definición strictu sensu, quedan dentro de ella
al ampliarse el concepto en la consideración de que ha de someterse al control de las
ayudas en aras de la protección de los principios e intereses públicos a los que están
destinadas. Un ejemplo de lo anterior se encuentra en el crédito oficial, que podría
considerarse subvención en base a su definición estricta, pero que se excluye de dicha
naturaleza subvencional, salvo que se bonifiquen intereses u otras condiciones del crédito,
en cuyo caso estaremos ante una ayuda en la parte y con la intensidad que corresponda.
Y ello, sin perjuicio de que las ayudas comunitarias, entendiéndose como tales, las que
proceden de fondos comunitarios, se rigen por la normativa comunitaria según prevé el
artículo 7 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento
de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones —RGS—, que expresa
que el régimen de las ayudas financiadas total o parcialmente con cargo a fondos de la
Unión Europea, será el de la normativa comunitaria y el de las normas nacionales de
desarrollo o transposición de aquéllas. Además, resultarán de aplicación supletoria los
procedimientos de concesión y de control previstos en la citada Ley.

III. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO ECONÓMICO:

LA AYUDA PÚBLICA Y EL EQUIVALENTE BRUTO EN TÉRMINOS DE
SUBVENCIÓN
La ayuda pública constituye el género de diversas modalidades de fomento económico
que suponen el direccionamiento político mediante la disposición económica realizada por
la Administración a favor de un beneficiario que puede ser una Administración Pública o
un particular. Las modalidades de ayuda que comenzaron desde la clásica subvención a
fondo perdido se han ido diversificando en un proceso de adaptación de la ayuda pública
a los negocios jurídicos de naturaleza privada con el fin de fomentar determinada
actividad económica a través de estos canales: préstamos bonificados, anticipos
reintegrables, donaciones o participaciones en el capital de la Administración.
La subvención siempre ha sido el fomento económico por excelencia cuyo régimen ha
venido aplicándose al resto de las ayudas con carácter general por cuanto en la
subvención todo el objeto es ayuda, mientras que, por el contrario, siendo ayudas
públicas, no lo son con la misma intensidad, otras modalidades. Esto ha dado lugar a que
el propio concepto de subvención haya quedado superado por el concepto más amplio de
ayuda en el que se recogen fomentos diversos a partir de muy diversos negocios jurídicos
privados.
Así es fácil entender que en un préstamo cuyos intereses se encuentren subvencionados por la Administración, en
todo o en parte, sólo será subvención en sentido estricto lo que corresponda a esa ventaja económica obtenida
que habrá de calcularse, mientras que el principal del préstamo constituye un negocio jurídico bilateral y
sinalagmático como cualquier contrato de préstamo, si bien en este converge la causa mercantil con la causa de
fomento en la misma actividad administrativa.
Sitúa perfectamente la cuestión antinómica el Profesor FERNÁNDEZ FARRERES, distinguiendo lo que es préstamo
de lo que es ayuda, cuando critica la consideración genérica que se hace de ayuda a la totalidad de los préstamos
subvencionados toda vez que “la entrega no determina una contraprestación directa del beneficiario, de manera
que el cumplimiento de las obligaciones o cargas que asume como consecuencia de la afectación no se traduce
en “contraprestaciones” a favor del otorgante (lo que lleva a excluir del concepto de subvención a los préstamos
en sus variadas modalidades, por cuanto falta en los mismos el requisito de la entrega no devolutiva, total o
parcial, es decir la entrega a fondo perdido). “… desde del punto de vista del Derecho Administrativo, (le) interesa
determinar (es) la naturaleza jurídica de la relación entre tomador de préstamo y prestatario, y el régimen jurídico
—civil o administrativo— que han de seguir los contenciosos que se produzcan en esa relación que él, con razón
desde ese interés, afirma contractual civil. Pero si se segrega el problema del capital del préstamo del de la
financiación del interés del mismo, puede y debe definirse la subvención del interés como auténtica subvención,
como atribución patrimonial pública a fondo perdido, y esto es lo que interesa desde la perspectiva penal y del
bien jurídico protegido, para lo que lo relevante es la existencia de esa atribución patrimonial pública a fondo
perdido, la naturaleza de esa atribución como gasto público sin contraprestación equivalente…”.

Sin perjuicio del escaso rigor del que, en muchas ocasiones, adolece la calificación de la
disposición patrimonial de fondos públicos, como ayuda o subvención, la cuestión viene
resolviéndose porque la catalogación como ayuda de determinadas disposiciones de
fondos públicos —como son los préstamos subvencionados u otro tipo de fomentos
económicos, distintos a la subvención en sentido estricto— no impide que dicha
disposición catalogada como ayuda se haga de forma y con condiciones diferentes. Esta
diferente forma y condiciones de la disposición dineraria de fondos públicos ha dado
lugar a que se utilice junto al concepto de ayuda, la categoría de la “intensidad de la
ayuda” con el fin de cualificar a qué tipo de ayuda nos estamos refiriendo. Ello pone de
manifiesto la voluntad del legislador de no desconocer la tipología de negocios que
pueden subyacer a la ayuda, salvando pues las diferencias entre lo que dentro de un
mismo negocio constituye ayuda y lo que no lo es en sentido estricto como subvención, y,
por tanto, con su dinámica jurídica propia.
A la identificación de qué porcentaje de ayuda contiene un negocio jurídico mixto o
híbrido como pueden ser las ayudas en que consisten los préstamos subvencionados o las
participaciones administrativas accionariales, responde el mecanismo de cálculo de
intensidad de la ayuda en que consiste el denominado “equivalente bruto en términos de
subvención” que supone el cálculo de la cuantía de la ayuda que contiene específicamente
el negocio jurídico y que supone ese fomento económico que existe juntamente con
negocios jurídicos diversos.
El tema se ha complicado, si cabe, aún más, dado que conceptualmente y de forma reciente, cuando se han
tratado de ejecutar fondos públicos con motivo de la pandemia, se ha recurrido a las denominadas ayudas
directas que son las ayudas públicas cuyo régimen de concesión no es de concurrencia competitiva —art. 22.2 c)
y 28.2 LGS—. El calificativo utilizado en el ámbito europeo además es confuso en nuestro ordenamiento respecto
del régimen aplicable, especialmente respecto del control financiero y seguimiento. Y así, los 11.000 millones de
euros cuya atribución regula el Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a
la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la covid-19, se distribuyen en cuatro líneas de
financiación de las cuales, sólo la primera: la línea covid-19, son “ayudas directas” de carácter finalista para
autónomos y empresas que reciben 7000 millones de euros, la cual se somete al régimen de ayudas públicas de
la LGS. Sin embargo, la medida de flexibilización de préstamos con aval público que convierte parte del aval
público en transferencias a empresas y que supone 3000 millones de euros, no recibe el calificativo de ayuda y
tampoco el fondo de recapitalización que recibe 1000 millones de euros, si bien esta última partida se considera
a todos los efectos como ayuda de Estado. Finalmente, las moratorias concursales a empresas, carece de la
naturaleza de disposición patrimonial propia de la subvención.

Es la norma comunitaria y normas internas de los Estados las que regulan cada ayuda
determinando cómo ha de realizarse este cálculo en base a la consideración como ayudas
a negocios muy diversos junto a los que se concreta una actividad de fomento o
disposición de fondos públicos: ayudas de minimis, de Estado, regionales o específicas
para proyectos concretos.
Así, a los efectos del cálculo de la intensidad de ayuda y los costes subvencionables, cuando la ayuda se concede
en una forma que no sea una subvención, el importe de la ayuda se determinará según su equivalente de
subvención bruto. En concreto, según la normativa europea, las ayudas pagaderas en varios plazos se
actualizarán a su valor en el momento en que se concedan. Los costes subvencionables se actualizan a su valor
en el momento en que se concede la ayuda. El tipo de interés que habrá de emplearse a efectos de actualización
es el tipo de actualización aplicable en el momento en que se conceda la ayuda. Cuando la ayuda se concede
mediante beneficios fiscales, el cálculo actualizado de los tramos de ayuda se basará en los tipos de actualización
aplicables en los distintos momentos en que se hagan efectivos los beneficios fiscales. Cuando la ayuda se
concede en forma de anticipos reembolsables se reembolsan a un tipo de interés al menos igual al tipo de
actualización aplicable en el momento en que se conceda la ayuda, las intensidades máximas de ayuda
establecidas pueden incrementarse en 10 puntos porcentuales —Reglamento (UE) 651/2014, de 17 de junio—.

La condición de justo beneficiario de la ayuda y la aplicación de los fondos a su

finalidad, constituyen los dos elementos esenciales cuyo control administrativo trata de
asegurarse.
Por las exclusiones que hace explícitamente la LGS y asimismo porque no toda
disposición de fondos públicos es una actividad administrativa de fomento —pues puede
ser mera actividad financiera de la Administración— no toda disposición de fondos
públicos es una ayuda pública. Por ello, debemos partir del concepto de la actividad de
fomento y asimismo entrar en cada norma regulatoria de la disposición de fondos. De
otro lado, con alcance general, la LGS y RGS explicitan exclusiones concretas como es el
caso del crédito oficial, salvo que los intereses se subvencionen.
En este mismo sentido el ordenamiento jurídico penal —acompasándose con la variedad
de la naturaleza de los fondos y de la propia actividad administrativa en virtud de la cual
se dispone de aquellos— prevé como garantía frente a incumplimientos dolosos en
relación a la obtención o disposición de fondos públicos, dos tipos penales distintos cuya
regulación, tras sucesivas reformas, se contiene en el Código Penal en la tipificación de
delitos, por un lado, contra la Hacienda Pública y la Seguridad Social, y, por otro, delitos
de subvenciones que tienen por fin perseguir el falseamiento doloso de las condiciones que
permiten obtener la ayuda así como la disposición dolosa de fondos públicos de forma
indebida cuando estos son ayudas públicas.

IV. LAS AYUDAS DE ESTADO

La concesión de una ventaja directa o indirecta mediante fondos estatales y su
imputabilidad al Estado, son dos condiciones separadas y acumulativas para que exista
ayuda estatal. Ambas condiciones se suelen considerar conjuntamente a la hora de evaluar
una medida con arreglo al artículo 107.1 TFUE, puesto que las dos están relacionadas con
el origen público de la medida en cuestión.
Las ayudas que conceden los Estados a los particulares y a las empresas —ayudas de
Estado— en principio están prohibidas por el artículo 107.1 del TFUE que expresa en su
literalidad el principio de su incompatibilidad con el mercado interior y la libre
competencia: “salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el
mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre
Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo
cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a
determinadas empresas o producciones”.
Por ello existen cuatro posibles supuestos en relación con las ayudas de Estado: que la
ayuda propuesta por el Estado no sea realmente una ayuda de Estado porque, como
hemos señalado, no responda a una actividad de fomento o esté explícitamente excluida la
disposición por la ley como ayuda —ayuda inexistente—. En este caso no hay
impedimento de la Unión Europea para su concesión; que la ayuda de Estado no sea
incompatible con el mercado interior y, por tanto, pueda concederse —ayuda positiva—;
que la ayuda de Estado sea incompatible con el mercado interior, pero que siendo
modificada convenientemente podría concederse —decisión condicional— y, finalmente
que la ayuda de Estado sea totalmente incompatible con el mercado interior —decisión
negativa— y que, por lo tanto, no pueda concederse. En cualquier caso, si los Estados no
notifican a la Comisión o, notificándose, no esperaran a tener la resolución de ayuda
positiva, la ayuda concedida sería ilegal y la misma también se tramitaría y resolvería por
la Comisión, la cual podría imponer al Estado, en su caso, la obligación de su
recuperación. El incumplimiento del deber de recuperación puede dar lugar a la
interposición de un recurso de incumplimiento por la Comisión contra el Estado ante el
Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea —art. 258 TFUE—.
Sobre la base del TFUE y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), se ha ido
definiendo la ayuda de Estado que exige la presencia de cuatro criterios: 1.- Que sea otorgada por los Estados con
cargo a fondos públicos; 2.- Que genere una ventaja económica en el beneficiario que no habría obtenido en el
ejercicio normal de su actividad; 3.- Que tenga un carácter selectivo para determinadas empresas o sectores, de
forma que se altera el equilibrio existente entre estos operadores y sus competidores; y 4.- que pueda afectar a los
intercambios comerciales entre Estados miembros, falseando la competencia. Si bien el análisis de la
compatibilidad de las ayudas con el mercado interior ha sido tradicionalmente de índole jurídica, la Unión
Europea viene impulsando la incorporación del análisis económico para comprobar dicha compatibilidad
(“Informe de la CNMC sobre las ayudas públicas en España 2020”. IAP/CNMC/001/20. 18 de diciembre de 2020).

De manera que, en principio, las ayudas de Estado sólo están permitidas en la medida en
que no afecten al mercado interior europeo, existiendo tres supuestos en que estas ayudas
de Estado se pueden considerar compatibles con el mercado interior: las ayudas
denominadas de minimis reguladas en el Reglamento UE de la Comisión, 1407/2013, de
18 de diciembre, que en consideración a su reducida cuantía están exentas de notificación
y de comunicación a la Comisión; las ayudas por compatibilidad automática derivada de
la aplicación del Reglamento UE 651/2014, RGEC (GBER), de 17 de junio, que no tienen
que ser notificadas pero deben ser comunicadas a la Comisión y, finalmente, las ayudas
notificadas que limitan la capacidad de los Estados miembros, siendo ilegales si no son
notificadas y resueltas favorablemente.
Reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia —STJUE de 22 de diciembre de 2008, British
Aggregates/Comisión; STJUE de 21 de julio de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comisión; STJUE de 22 de diciembre
de 2008, British Aggregates/Comisión y STJUE de 2 de septiembre de 2010, Comisión/Scott— apunta a que una
empresa beneficiaria de ayudas de Estado es a estos efectos una entidad que ejerce una actividad económica, con
independencia de su estatuto jurídico y de su modo de financiación. La clasificación de una entidad concreta
como empresa depende, pues, totalmente de la naturaleza de sus actividades. Este principio general tiene tres
implicaciones importantes: en primer lugar, el estatuto jurídico de la entidad en virtud de la legislación nacional
no es decisivo. Por ejemplo, una entidad que esté considerada una asociación o un club deportivo por la
legislación nacional puede, no obstante, ser considerada una empresa a tenor del artículo 107, apartado 1, del
Tratado. Lo mismo ocurre con una entidad que formalmente sea parte de la Administración Pública. El único
criterio relevante es si ejerce una actividad económica. En segundo lugar, la aplicación de las normas sobre
ayudas de Estado no depende de si la entidad ha sido creada para generar beneficios. Las entidades sin ánimo de
lucro también pueden ofrecer bienes y servicios en un mercado porque la consideración de empresa es a los
efectos de la libre competencia. Cuando no sea ese el caso, las entidades sin ánimo de lucro permanecen fuera
del ámbito de control de las ayudas de Estado. En tercer lugar, la clasificación de una entidad como empresa se
relaciona siempre con una actividad específica. Una entidad que realiza actividades económicas y no
económicas se considerará una empresa únicamente en lo referente a las primeras actividades. Para aclarar la
distinción entre actividades económicas y no económicas, el TJUE ha dictaminado reiteradamente que cualquier
actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado constituye una actividad
económica a estos efectos.

Las disposiciones económicas propias de actividades que forman parte intrínseca de las
prerrogativas administrativas —tanto en cuanto al ejercicio de autoridad pública como al
ejercicio de cualquier potestad administrativa— no constituyen actividades económicas en
sí y, por tanto, no son ayudas de Estado sujetas a incompatibilidad con el mercado
interior. Son supuestos de ejercicio de autoridad pública, las del ejército o de la policía; la
seguridad y el control de la navegación aérea o el control o la seguridad del tráfico
marítimo, entre otras. En la medida en que la entidad pública ejerza además de autoridad
pública, una actividad económica que puede disociarse del ejercicio de sus prerrogativas,
dicha entidad actuaría como una empresa, a estos efectos, por lo que respecta a esa
actividad económica. En cambio, si dicha actividad económica es indisociable del ejercicio
de sus prerrogativas de autoridad pública, todas las actividades ejercidas por dicha
entidad seguirían considerándose actividades vinculadas al ejercicio de esas prerrogativas
y, por tanto, quedarían fuera del concepto de empresa.
Existen toda una serie de indicios de imputabilidad a los Estados de las denominadas
ayudas de Estado dado que el concepto tiene una vocación expansiva. De manera que no
sólo la disposición directa sino cualquier tipo de concesión puede ser considerada tal: “La
transferencia de fondos estatales puede revestir diversas formas, tales como subvenciones
directas, préstamos, garantías, inversión directa en el capital de compañías y beneficios en
especie”. El compromiso firme y concreto de facilitar fondos estatales en un momento
posterior, también se considera una transferencia de fondos estatales. No es necesario que
haya una transferencia positiva de fondos: es suficiente con que el Estado no haya
percibido ingresos. Por ello, renunciar a ingresos que, de lo contrario, se habrían pagado
al Estado, constituye una transferencia de fondos estatales. Por ejemplo, un “déficit” en
los ingresos fiscales y de la seguridad social generado por exenciones o reducciones
fiscales en impuestos o cotizaciones a la seguridad social concedidas por los Estados
miembros, o la exoneración de la obligación de pago de multas u otras sanciones
pecuniarias, cumple el requisito de fondos estatales del artículo 107, apartado 1, del
Tratado. La creación de un riesgo concreto que imponga una carga adicional para el
Estado en el futuro, mediante una garantía o una oferta contractual, es suficiente a efectos
del artículo 107, apartado 1. Todas estas disposiciones económicas que a estos efectos se
consideran ayudas de Estado en el ámbito europeo, no obstante, como hemos indicado, lo
son en su cuantía e intensidad concreta dado que respecto de ellas la disposición de
fondos para que sean subvención en sentido amplio o ayuda, requieren, tal y como indica
la LGS, que no exista contraprestación por parte del beneficiario.
En todo caso, para que la ayuda de Estado sea considerada incompatible con el mercado
interior, la medida ha de falsear o suponer una amenaza que falsee la competencia,
cuando mejora con toda probabilidad la posición competitiva del beneficiario frente a
otras empresas con las que compite. Se considera que existe un falseamiento de la
competencia cuando se concede una ventaja financiera a una empresa en un sector
liberalizado en el que hay, o podría haber, competencia. El hecho de que las autoridades
encomienden un servicio público a un prestador interno —aunque sean libres de
encomendar ese servicio a terceros— no excluye un posible falseamiento de la
competencia. Sin embargo, se excluye un posible falseamiento de la competencia si se
cumplen una serie de condiciones. El apoyo público puede falsear la competencia, aunque
no ayude a la empresa beneficiaria a expandirse y obtener cuotas de mercado. Basta que
la ayuda le permita mantener una posición competitiva más fuerte de la que habría tenido
de no habérsela concedido. A este respecto, para que se considere que la ayuda falsea la
competencia, suele ser suficiente que esta conceda al beneficiario una ventaja liberándolo
de los costes propios de su gestión corriente con los que normalmente debería haber
cargado. La definición de ayuda de Estado no requiere que el falseamiento de la
competencia o los efectos sobre el comercio sean significativos o determinantes. El hecho
de que el importe de la ayuda sea pequeño o que la empresa beneficiaria sea pequeña no
descarta tampoco de por sí un falseamiento, o la amenaza de falseamiento de la
competencia, siempre y cuando, no obstante, la probabilidad de ese falseamiento no sea
meramente hipotética —Comunicación de la Comisión relativa al concepto de ayuda
estatal conforme a lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea (2016/C 262/01)—.
El cumplimiento de las limitaciones relativas a las ayudas de Estado ha permeado, entre otras, a la aplicación de
las operaciones financiadas con cargo al Fondo de recapitalización de las empresas afectadas por Covid-19, que
se consideran así ayudas que han de ajustarse a la normativa de ayudas de Estado. El fomento con cargo a este
Fondo no se aplica en tanto en cuanto la Comisión Europa no lo autorice expresamente, según se indica en el
artículo 17 del Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia
empresarial en respuesta a la pandemia de la Covid-19. El “Marco Temporal para Medidas de Ayudas Públicas
para apoyar la Economía en el actual brote de Covid-19” de 19 de marzo de 2020 tiene vigencia hasta el 31 de
junio de 2021 en general y en el caso de las medidas de recapitalización hasta el 30 de septiembre de 2021.
Dado que la pandemia afecta a todos los Estados miembros y que las medidas de contención adoptadas por estos
afectan a las empresas, la Comisión considera que las ayudas estatales están justificadas y pueden declararse
compatibles con el mercado interior en virtud del precepto mencionado, durante un período de tiempo limitado,
para poner remedio a la escasez de liquidez a la que se enfrentan las empresas y garantizar que las
 perturbaciones ocasionadas por el brote de Covid-19 no socaven su viabilidad, especialmente la de las Pymes. En
base a lo anterior, se contemplan diferentes tipos de ayudas, entre ellas:
▪ Subvenciones directas, ventajas fiscales selectivas y pagos avanzados a
empresas concretas.
▪ Avales por parte del Estado a préstamos concedidos por bancos a las empresas.
▪ Préstamos públicos en condiciones ventajosas a empresas.
▪ Garantías para los bancos que canalizan ayudas públicas a la economía real.
▪ Préstamos a la exportación a corto plazo (“Informe de la CNMC sobre las ayudas públicas en España. 2020”.
IAP/CNMC/001/20. 18 de diciembre de 2020).

V. LAS AYUDAS COMUNITARIAS

La financiación de la Unión Europea y la aplicación de fondos europeos para el fomento
de acciones por parte de los ciudadanos de los diferentes Estados de la Unión, adopta
formas distintas según su naturaleza: ayudas, considerándose tales también las financiadas
en parte por la Unión Europea y en parte con otras fuentes en base a las convocatorias de
propuestas; los subsidios que están gestionados por las autoridades nacionales y
regionales; los préstamos, garantías y capital como modalidades de asistencia financiera
para apoyar las políticas y programas de la UE y los premios de apoyo a los ganadores de
concursos diversos —Horizonte 2020—. A lo largo del tiempo las ayudas comunitarias
han ido evolucionando y adaptándose a las situaciones políticas y sociales de los Estados
miembros revistiendo modalidades y denominaciones distintas respecto de las cuales es
preciso acudir a su propia norma de creación y ordenación.
En términos generales la gestión de la financiación comunitaria puede ser directa cuando
está financiada y gestionada enteramente por la UE, normalmente en forma de ayudas
para proyectos concretos relacionados con las políticas de la UE; también existe la
posibilidad de que la gestión de la ayuda sea compartida cuando se realiza en asociación
entre las autoridades de la UE y las autoridades nacionales y regionales. Para ello se
utilizan los cinco fondos principales, dentro del marco de los fondos estructurales y de
inversión (Fondo Europeo de Desarrollo Regional, Fondo Social Europeo; Fondo de
Cohesión; Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural; Fondo Europeo Marítimo y de
Pesca). La gestión de la ayuda europea (subsidios) puede ser indirecta cuando son las
autoridades nacionales y regionales y no la UE las que las gestionan, con independencia
del origen comunitario de los fondos y la posibilidad de ser solicitada en cada Estado
miembro.
El Consejo Europeo del 21 de julio de 2020 acordó un paquete de medidas de gran alcance que constituyen el
futuro marco financiero plurianual (MFP) para 2021-2027 reforzado y la puesta en marcha de un Instrumento
Europeo de Recuperación (“Next Generation EU”) por valor de 750.000 millones de euros en precios constantes
del año 2018. Se trata de un conjunto de medidas de fomento administrativo dirigidas a la recuperación de los
Estados miembros y que reviste formas muy diversas. Este Instrumento Europeo de Recuperación que implica para
España aproximadamente 140.000 millones de euros en forma de transferencias y préstamos para el periodo
2021-26, se basa en tres pilares: “1. La adopción de instrumentos para apoyar los esfuerzos de los Estados
miembros por recuperarse, reparar los daños y salir reforzados de la crisis. 2. La adopción de medidas para
impulsar la inversión privada y apoyar a las empresas en dificultades. 3. El refuerzo de los programas clave de la
Unión Europea para extraer las enseñanzas de la crisis, hacer que el mercado único sea más fuerte y resiliente y
acelerar la doble transición ecológica y digital”. Los proyectos que constituyen el Plan de Recuperación
Transformación y Resiliencia, tienen por objetivo la realización de reformas estructurales en los próximos años,
mediante cambios normativos e inversiones, y, por lo tanto, pretenden un cambio del modelo productivo para la
recuperación de la economía tras la pandemia causada por la covid-19, además de una transformación hacia una
“estructura más resiliente” en la que se recogen nuevas figuras orgánicas de colaboración público-privada como
son los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTES) que ponen en marcha
 un Registro estatal de entidades interesadas en los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación
Económica, dependiente del Ministerio de Hacienda. Se recogen además como instrumentos de colaboración
público-privada para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, a la agrupaciones para
la presentación de solicitudes a convocatorias de ayudas para actividades vinculadas con el Plan como canales
para afrontar proyectos de envergadura y en el que los miembros tienen de manera conjunta la consideración de
beneficiarios de la subvención, siendo responsables solidariamente respecto del conjunto de actividades
subvencionadas a desarrollar por la agrupación, incluyendo la obligación de justificar, el deber de reintegro o de
reembolso de cuotas de préstamos, y las responsabilidades por infracciones. Con la misma finalidad se recoge un
régimen especial de los consorcios y empresas de economía mixta.
El Plan crea la denominada “Comisión para la Recuperación, Transformación y Resiliencia”, que preside el
Presidente del Gobierno; un Comité Técnico que dará apoyo a esta Comisión; la Conferencia Sectorial del Plan
de Recuperación, Transformación y Resiliencia, con las comunidades y ciudades autónomas, que presidirá la
persona titular del Ministerio de Hacienda “con el objetivo de canalizar la gobernanza multinivel territorial propia
del sistema español de estado de las autonomías y de establecer mecanismos y vías de cooperación y
coordinación en la implementación del Plan”. Se crean foros y consejos “de alto nivel” con los principales
sectores implicados en el plan y asimismo, en materia de digitalización se crea un portal web único del Plan de
Recuperación, Transformación y Resiliencia como instrumento capaz de centralizar y canalizar la distribución de
toda la información sobre el mismo destinada a los distintos interesados y agentes relacionados con el mismo. A
efectos procedimentales se dispone que a todos los contratos financiados con los Fondos percibidos por el Reino
de España en el marco del plan de recuperación les sea de aplicación el régimen excepcional de tramitación
urgente, con la consiguiente reducción de plazos y agilización del procedimiento. En lo que se refiere a la gestión
de subvenciones se simplifica la tramitación de subvenciones relacionadas con el uso de fondos europeos,
previéndose la posible utilización del procedimiento de urgencia, cuando razones de interés público lo
aconsejen, al tiempo que se eliminan requisitos de informes y autorizaciones preceptivas. Se establece que las
convocatorias de las subvenciones relacionadas con el uso de estos fondos incorporen la regulación de las bases
de concesión de las mismas, simplificando los requisitos internos para su aprobación, así como la documentación
a presentar por los posibles beneficiarios. Se prevé la posibilidad de otorgar subvenciones de concurrencia no
competitiva, con cargo al Fondo de Recuperación, para aquellas subvenciones cuyo objeto sea financiar
actuaciones o situaciones concretas que no requieran de valoración comparativa con otras propuestas. Se
simplifica la documentación que tienen que presentar los beneficiarios de las subvenciones para justificar la
aplicación de las mismas, recogiendo, entre otras, medidas tales la elevación del umbral económico para la
presentación de una cuenta justificativa simplificada y para la acreditación de que se encuentran al corriente en
el cumplimiento de las obligaciones tributarias y de la Seguridad Social, o la posibilidad de realizar
compensaciones entre los conceptos presupuestados, siempre que se dirijan a alcanzar el fin de la subvención, en
las memorias económicas a presentar —Real Decreto—ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban
medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de
Recuperación, Transformación y Resiliencia —BOE núm. 341, de 31 de diciembre de 2020—.

VI. LA SUBVENCIÓN
1. Concepto y elementos
La subvención constituye la ayuda económica por excelencia y la expresión más
identificativa de la actividad de fomento administrativa. Tal es así que, a partir del
concepto de subvención en sentido estricto, se ha ido construyendo toda la teoría jurídica
de la ayuda pública. Por ello, es preciso estar siempre atentos a si cuando hablamos de
subvención lo hacemos en sentido estricto, refiriéndonos a esta tipología de ayuda en
particular o, si por el contrario, nos referimos a todo tipo de ayuda pública a la que, con
carácter general se le aplican con más o menos matices, los requisitos de la subvención en
sentido estricto.
Son tres los elementos o requisitos de la subvención en sentido estricto y que la delimitan
frente a figuras afines más amplias como son otro tipo de ayudas o frente a las meras
transferencias de fondos sin carácter de ayuda. En primer lugar, la entrega de fondos en
que consiste la subvención se ha de realizar sin contraprestación directa por parte de los
sujetos beneficiarios. De manera que en la subvención no hay obligación de devolución de
los fondos que constituyen la subvención que se entregan a fondo perdido. Por otro lado,
la utilización de dichos fondos está afectada a un fin, propósito, actividad o proyecto
específicos, existiendo obligación por parte del destinatario de cumplir las obligaciones o
requisitos que se hubieren establecido o, en el caso de incumplimiento se proceda a su
reintegro. Y, finalmente la subvención exige que la finalidad responda a una utilidad
pública o interés social.
En toda subvención existe un desplazamiento patrimonial proporcionando al
beneficiario una ventaja o beneficio de carácter patrimonial con aumento de su
patrimonio, consistente, bien en una entrega dineraria o en especie, por lo que quedan
fuera del concepto aquellas ventajas o beneficios en los que no exista desplazamiento,
cambio de titularidad del bien, como es el supuesto de los beneficios consistentes en evitar
un gasto. La entrega dineraria o en especie se ha de efectuar sin contrapartida directa de
los beneficiarios, lo que implica que la transferencia de fondos se realiza a fondo perdido,
con carácter no devolutivo. De modo que el beneficiario no ha de realizar prestación
devolutiva alguna. Este requisito ha llevado a la mayoría de la doctrina a considerar a la
subvención como una entrega gratuita, con ausencia de contraprestación. De acuerdo con
DIEZ PICAZO, “el acto es gratuito cuando hay sacrificio para uno y ventaja para otro…
en los negocios gratuitos hay una sola atribución y un solo desplazamiento, mientras que
en los onerosos hay dos atribuciones y dos desplazamientos en sentido recíproco e
inverso”. En este sentido, la subvención en sentido estricto es un acto gratuito puesto que
solamente existe una atribución y un único desplazamiento, sin una contraprestación
directa por parte del beneficiario.
Y todo ello sin perjuicio de la obligación de cumplir la finalidad de utilidad pública o
interés social porque, de no cumplirse, sí surge la obligación del reintegro, como más
adelante apuntaremos. La finalidad de la entrega dineraria o en especie determina a su vez
su calificación como subvención frente a la mera transferencia de fondos públicos que no
tenga la calificación de subvención en virtud de lo establecido en la LGS. De modo que, si
está afectada a un fin, propósito, actividad o proyecto específico, con obligación del
beneficiario de cumplir las condiciones y requisitos que se hubieran establecido o, en caso
de no cumplir, proceder a su reintegro, se calificará como subvención; en tanto que, si
debe destinarse la entrega dineraria a financiar operaciones o actividades no
singularizadas, no estamos ante una subvención.
Sin perjuicio de lo que se determina para las ayudas de Estado y, asimismo, sin perjuicio
de la regulación prevista para determinadas ayudas en el contexto de la crisis provocada
por la pandemia, el marco general del concepto de subvención, en sentido estricto y
amplio, nos lo ofrece la Ley de Subvenciones 38/2003, de 17 de noviembre (LGS),
aplicable, no sólo para las subvenciones en sentido estricto, sino a otro tipo de ayudas
públicas. Así, se expresa en su artículo 2 el concepto originario de subvención, señalando
que se trata de “toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos
contemplados en el artículo 3 de esta ley, a favor de personas públicas o privadas, y que
cumpla los siguientes requisitos:
– Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.
– Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución
de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento
 singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo
el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran
establecido.
– Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el
fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una
finalidad pública.
Quedan explícitamente excluidos del ámbito de aplicación de la Ley de Subvenciones,
los premios que se otorguen sin la previa solicitud del beneficiario; las subvenciones
previstas en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General; las
subvenciones reguladas en la Ley Orgánica 3/1987, de 2 de julio, de Financiación de los
Partidos Políticos y las subvenciones a los grupos parlamentarios de las Cámaras de las
Cortes Generales, en los términos previstos en los Reglamentos del Congreso de los
Diputados y del Senado, así como las subvenciones a los grupos parlamentarios de las
Asambleas autonómicas y a los grupos políticos de las corporaciones locales, según
establezca su propia normativa.
El artículo 2.4 de la LGS expresa algunas de las disposiciones económicas de la
Administración que no tienen carácter de subvenciones a pesar de cumplirse lo anterior:
– Las prestaciones contributivas y no contributivas del Sistema de la Seguridad Social.
– Las pensiones asistenciales por ancianidad a favor de los españoles no residentes en
España, en los términos establecidos en su normativa reguladora.
– También quedarán excluidas, en la medida en que resulten asimilables al régimen de
prestaciones no contributivas del Sistema de Seguridad Social, las prestaciones
asistenciales y los subsidios económicos a favor de españoles no residentes en España,
así como las prestaciones a favor de los afectados por el virus de inmunodeficiencia
humana y de los minusválidos.
– Las prestaciones a favor de los afectados por el síndrome tóxico y las ayudas sociales a
las personas con hemofilia u otras coagulopatías congénitas que hayan desarrollado la
hepatitis C reguladas en la Ley 14/2002, de 5 de junio.
– Las prestaciones derivadas del sistema de clases pasivas del Estado, pensiones de
guerra y otras pensiones y prestaciones por razón de actos de terrorismo.
– Las prestaciones reconocidas por el Fondo de Garantía Salarial.
– Los beneficios fiscales y beneficios en la cotización a la Seguridad Social.
– El crédito oficial, salvo en los supuestos en que la Administración pública subvencione
al prestatario la totalidad o parte de los intereses u otras contraprestaciones de la
operación de crédito”.
En este sentido, el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el
Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (RGS),
expresa con carácter omnicomprensivo que lo previsto en la LGS, así como en su
articulado, es de aplicación a toda disposición dineraria que, cumpliendo con los
requisitos establecidos en el artículo 2.1 de la LGS, sea realizada por cualquiera de los
sujetos contemplados en el artículo 3 de dicha Ley a favor de personas públicas o privadas
“cualquiera que sea la denominación dada al acto o negocio jurídico del que se deriva
dicha disposición”. A pesar de ello, la aplicación de la LGS y RGS a una disposición
dineraria de este tipo no implica como hemos visto más arriba que todas las ayudas
públicas lo sean del mismo modo o con el mismo elemento o intensidad de ayuda, dado
que en unas esa intensidad es del cien por cien, constituyendo todo su objeto —
subvención en sentido estricto— mientras que en otro tipo de ayudas públicas, lo que
constituye fomento o ayuda en sí debe calcularse de modo concreto para determinar su
elemento o intensidad —préstamos subvencionados; anticipos reembolsables, entre otros
—.
El Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto
económico y social del Covid-19 mejoró, por ejemplo, las condiciones de los ERTES, de forma que pudieran
acogerse a la prestación por desempleo todos los empleados afectados, independientemente de que hubieran
devengado el derecho a la misma. La prestación no se ha cobrado por tanto a cuenta del futuro derecho a
desempleo y, adicionalmente, se bonificó a la empresa entre un 75 por ciento y un 100 por ciento de la
Seguridad Social a cargo de la empresa. Por otro lado, a partir del 13 de mayo de 2020, fecha de la entrada en
vigor del Real Decreto-ley 18/2020, de 12 de mayo, de medidas sociales en defensa del empleo, se establecieron
ampliaciones del plazo de aplicación de las medidas y, en función de las circunstancias en las que se encontraran
las empresas (situación de fuerza mayor total o parcial y número de empleados), se definieron porcentajes de
bonificación de las cuotas de Seguridad Social. El 21 de mayo de 2020 el Instituto de Contabilidad y Auditoría de
Cuentas (ICAC) emitió una consulta sobre el tratamiento contable de los ERTES analizando cuál es su calificación
jurídica a los efectos de la actividad de fomento. La consulta estableció que el fondo económico de la
exoneración de la obligación de pago por parte de la empresa de determinados importes correspondientes a las
cotizaciones a la Seguridad Social es el de la percepción de una subvención, devengándose al mismo tiempo, y
de la forma en la que venía haciéndose anteriormente, el gasto en concepto de Seguridad Social a cargo de la
empresa. Es decir, pese a que la empresa no realiza tales pagos durante el tiempo que duran las medidas
excepcionales, los efectos que se desprenden de esta bonificación desde el punto de vista económico son
equivalentes a su pago efectivo, quedando siempre condicionada al cumplimiento de los requisitos establecidos.
Por tanto, la empresa continúa devengando el gasto en función de su naturaleza, reconociendo en sus cuentas la
percepción de una subvención. El ICAC no estimó en dicha consulta que la subvención se considerara no
reintegrable durante el periodo de permanencia de empleo, sino que centrándose en los aspectos contables
propios de su competencia consideró que la empresa debía evaluar si, atendiendo a la norma de provisiones, era
o no probable que tuviera que devolver las ayudas otorgadas. Asimismo, en relación a los derechos de
compensación de costes derivados de contratos de obras y servicios y concesiones con el sector público durante
el periodo del estado de alarma otorgados a determinadas entidades que prestan servicios o entregan bienes a las
Administraciones Públicas, queda en suspenso evaluar por parte del ICAC si este tipo de modificaciones se deben
tratar como subvenciones, en la medida en que el cliente está actuando como Administración, o como
modificaciones contractuales, dentro del marco contractual cliente-proveedor.
En todo caso, lo que resulta incorrecto es valorar que la devolución de fondos públicos —o bonificación— o su
reflejo de percepción a nivel de la declaración de la renta por parte de los beneficiarios contribuyentes constituya
una obligación por parte del beneficiario de la ayuda en el marco del concepto de subvención en sentido estricto,
dado que esta modalidad de ayuda que es la subvención no permite contraprestación alguna de naturaleza
sinalagmática o devolutiva.

2. Los sujetos de la subvención

La relación jurídica que se deriva de la subvención entre la Administración concedente y
los beneficiarios genera la titularidad de derechos; el ejercicio de potestades por parte de
la Administración concedente por ejemplo, la potestad de comprobar directamente sin
acto administrativo previo, verificando datos, requiriendo información y documentación
—arts. 14.1. c) y 32— de los beneficiarios y, asimismo, recíprocas obligaciones entre las
partes.
2.1. Los sujetos concedentes
Hemos señalado que lo previsto en la LGS y RGS es de aplicación a toda disposición
dineraria que cumpla con los requisitos del artículo 2 LGS realizado por cualquier
Administración Pública, entendiéndose por tal, a los efectos de esta ley, todas las
Administraciones territoriales (General del Estado, Administración Local; la
Administración de las Comunidades Autónomas), organismos y demás entidades de
derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera
de las Administraciones públicas en la medida en que las subvenciones que otorguen sean
consecuencia del ejercicio de potestades administrativas. Incluso si dichos organismos se
regulan por el Derecho privado le son de aplicación los principios de gestión y de
información siempre que tengan relación directa con el objeto de la actividad contenido
en la norma de creación o en sus estatutos.
Subsidiariamente se aplica la LGS a las subvenciones financiadas con cargo a fondos de
la Unión Europea que se rigen con carácter principal por las normas comunitarias
aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de estas,
siendo los procedimientos de concesión y de control de la LGS supletorios respecto de las
normas de aplicación directa a las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la
Unión Europea —art. 6.1 y 2 LGS—
Las entregas dinerarias sin contraprestación otorgadas por fundaciones del sector
público y entes de derecho público dependientes de la Administración General del Estado
que se regulen por el derecho privado están también sujetas a los principios de gestión y
de información de la LGS —art. 5 RGS—. Asimismo, las subvenciones y entregas
dinerarias sin contraprestación otorgadas por consorcios, mancomunidades u otras
personificaciones públicas.
Es de aplicación la LGS y el RGS a los convenios de colaboración celebrados entre
Administraciones públicas, en los que únicamente la Administración pública beneficiaria
ostenta competencias propias de ejecución sobre la materia, consistiendo la obligación de
la Administración pública concedente de la subvención en la realización de una
aportación dineraria a favor de la otra u otras partes del convenio, con la finalidad de
financiar el ejercicio de tareas, inversiones, programas o cualquier actividad que entre
dentro del ámbito de las competencias propias de la Administración pública destinataria
de los fondos, salvo que las aportaciones dinerarias que tengan por objeto financiar
actividades venga impuesta por una ley estatal o autonómica, según cual sea la
Administración pública concedente. Del mismo modo le es aplicable la LGS a los
convenios de colaboración por los que las Administraciones concedentes asumen la
obligación de financiar una actividad ya realizada o a realizar por personas sujetas a
derecho privado y cuyo resultado, material o inmaterial, resulte de propiedad y utilización
exclusiva del sujeto de derecho privado.
No se entienden comprendidos en la LGS los convenios celebrados entre
Administraciones Públicas que conlleven una contraprestación a cargo del beneficiario
porque este elemento es lo que determina, entre otros, que exista subvención. Por esto
mismo tampoco le es de aplicación la LGS a los convenios y conciertos celebrados entre
Administraciones públicas que tengan por objeto la realización de los planes y programas
conjuntos o cuando se trate de convenios en que las Administraciones Públicas ostentan
competencias compartidas de ejecución, ni a las aportaciones dinerarias que en concepto
de cuotas ordinarias o extraordinarias satisfaga una Administración pública española a
organismos internacionales para financiar con carácter indiferenciado, la totalidad o un
sector de la actividad del mismo.
2.2. Las entidades colaboradoras
En ocasiones actúa en nombre y por cuenta de la Administración concedente de la
subvención una entidad colaboradora, la cual entrega y distribuye los fondos públicos a
los beneficiarios o colabora en su gestión, aunque no los entregue o distribuya.
Constituyen obligaciones de las entidades colaboradoras verificar, por ejemplo, si los
beneficiarios reúnen determinados requisitos del otorgamiento o denegación o comprobar
si cumplen con sus obligaciones; entregar o distribuir el importe de la subvención, sin
tener capacidad para decidir sobre la concesión o denegación de la misma; posibles
sanciones o reintegro.
Pueden ser consideradas entidades colaboradoras los organismos y demás entes públicos,
las sociedades mercantiles participadas íntegra o mayoritariamente por las
Administraciones públicas, organismos o entes de derecho público y las asociaciones de
las Entidades locales y las demás personas jurídicas públicas o privadas que reúnan las
condiciones de solvencia y eficacia que en cada caso se establezcan.
Las CCAA y las Corporaciones Locales pueden también actuar, no sólo como
Administraciones concedentes, sino también como entidades colaboradoras de la
Administración General del Estado o sus organismos. También la Administración General
del Estado puede ser entidad colaboradora de las CCAA y Entes locales.
En general, pueden tener la condición de entidad colaboradora los que habiendo sido
denominados beneficiarios conforme a la normativa comunitaria tengan encomendadas,
exclusivamente, las funciones de entrega, distribución o colaboración en la gestión de las
subvenciones —entidades de crédito, por ejemplo—.
2.3. Los beneficiarios de la subvención
Es beneficiario de la subvención la persona física o jurídica que haya de realizar la
actividad que fundamenta su otorgamiento o que se encuentra en la situación que
legitima su concesión —art. 11 RGS—. En los casos en que el beneficiario sea una persona
jurídica, los miembros asociados del beneficiario que se comprometan a efectuar la
totalidad o parte de las actividades que fundamentan la concesión de la subvención en
nombre y por cuenta del primero, tienen igualmente la consideración de beneficiarios. En
algunos casos también pueden ser beneficiarios las agrupaciones de personas físicas o
jurídicas públicas o privadas, las comunidades de bienes o cualquier unidad económica o
de patrimonio separado que, careciendo de personalidad jurídica, pueden asimismo llevar
a cabo la finalidad de la subvención, si en las bases reguladoras así se expresa.
Hay que tener en cuenta que el beneficiario no es necesariamente la persona que recibe
la disposición de los fondos, en primer lugar, porque en ocasiones se disponen a favor de
sujetos o entidades colaboradoras que los distribuye a los beneficiarios que son los que
están obligados a cumplir con la finalidad de la subvención. De otro lado, porque en
ocasiones los beneficiarios pueden subcontratar la realización de algunas partes de los
proyectos subvencionados, siendo en todo caso los obligados frente a la Administración
concedente y no el subcontratista.
Es expresión de la diferencia entre beneficiario y subcontratista, el fallo emitido en STS 2354/2016, de 3 de
noviembre, en el cual se señala esta diferencia entre uno y otro, al advertir que “es la Administración la que
asume la total responsabilidad de la ejecución de la actividad subvencionada, de donde la Sala a quo llega a la
conclusión de que, con independencia de que haya existido una subcontratación, es la Comunidad Autónoma de
Cantabria la que debe responder de la subvención recibida y cumplir los requisitos exigidos para su
 otorgamiento, entre los que se encuentra la emisión de un informe por la intervención u órgano de control
equivalente de la Comunidad Autónoma que acredite la veracidad y regularidad de la documentación justificativa
de la subvención, requisito manifiestamente incumplido en este caso, por lo que, aunque se trate de un requisito
formal con un carácter instrumental, es también determinante del deber de reintegrar el importe de la subvención,
como esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado en su Sentencia de fecha 22 de noviembre de 2010 (recurso
de casación 1054/2009)…”.

Los requisitos para obtener la condición de beneficiario de la subvención se establecen

con alcance general en el artículo 13 de la LGS que expresa toda una serie de condiciones
de solvencia que han de concurrir en la persona física o jurídica beneficiaria, pudiendo así
“obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora las personas o entidades que
se encuentren en la situación que fundamenta la concesión de la subvención o en las que
concurran las circunstancias previstas en las bases reguladoras y en la convocatoria”. Por
el contrario, no pueden obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora las
personas o entidades en quienes concurra alguna de las circunstancias de prohibición
previstas en este precepto, salvo que por la naturaleza de la subvención se exceptúe por su
normativa reguladora:
La STC 152/2014, de 25 de septiembre de 2014 declaró la inconstitucionalidad de la disposición final octava de
la Ley 39/2010, de presupuestos generales del Estado para 2011, que modificaba los requisitos para ser
beneficiario de las subvenciones —art. 4 y 13.2 LGS— indicándose que “debe tenerse en cuenta que las reglas
que ordenan los requisitos para acceder a la condición de beneficiario (o entidad colaboradora) de la subvención
afectan directamente a la relación entre las Administraciones y los ciudadanos que pretenden acceder a las
subvenciones, como afirmamos en la STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 9 F) g); esto abona la tesis de los
demandantes de que se trata de una regulación sustantiva que no encuentra acomodo, de acuerdo con nuestra
doctrina, en una ley de presupuestos. En consecuencia, se declara la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad
de la disposición final octava de la Ley 39/2010, de presupuestos generales del Estado para 2011, en cuanto
modifica el art. 13.2 y 4 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones”.

3. La relación jurídica de la subvención

La concesión de la subvención da lugar al nacimiento de una relación jurídica
subvencional entre la Administración concedente o entidad colaboradora, en su caso, y el
beneficiario. Dicha relación, además de regularse por la LGS y RGS, lo será por la norma
reglamentaria que convoca las ayudas. El régimen jurídico de esa relación subvencional
integra los principios propios de la subvención que ha de respetar la Administración
concedente, así como los requisitos, derechos, potestades y obligaciones de cada sujeto
interviniente en esta relación.
3.1. Los principios de la subvención: el Plan estratégico de subvenciones y las
bases reguladoras
Antes de que exista una convocatoria pública de la subvención, la Administración ha de
aprobar el denominado Plan estratégico de subvenciones en el que se determinan los
objetivos y los efectos que se pretenden con su aplicación; el plazo necesario para su
consecución; los costes previsibles y sus fuentes de financiación, condicionándose todo
ello al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. Los efectos del Plan
deben ser mínimamente distorsionadores de la competencia —art. 8 LGS— y la gestión de
las subvenciones debe, en todo caso, cumplir con los principios de publicidad,
transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación, así como de
eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante y
eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos —arts. 10 a 15 del RGS
—.
 Con carácter previo al otorgamiento de las subvenciones, asimismo deberán aprobarse
las normas que establezcan las bases reguladoras de la concesión en los términos
establecidos en la LGS, bases que se publican en el Boletín Oficial del Estado o en el
Diario oficial correspondiente, cumpliendo con los requerimientos en materia de
competencia del órgano administrativo concedente; la existencia de crédito adecuado y
suficiente para la concesión de la subvención; el procedimiento de concesión
correspondiente; la fiscalización previa de los actos administrativos de contenido
económico y, finalmente, la aprobación del gasto por el órgano competente para ello —
art. 9. 2, 3 y 4 LGS—.
Las bases reguladoras deben tener un contenido mínimo que incluye, entre otros
aspectos, el objeto de la subvención; los requisitos que deben reunir los solicitantes; el
procedimiento de concesión; los criterios objetivos para la selección de los beneficiarios y
su ponderación; la cuantía individualizada de la subvención y los criterios para su
determinación; órganos competentes para la ordenación, instrucción y resolución del
procedimiento; plazo y forma de justificación por parte del beneficiario para la realización
de la actividad para la que se concede la subvención y destino de los fondos; pagos
anticipados; garantías que, en su caso han de ofrecerse; compatibilidad o no de la
subvención con otras ayudas, entre otras —art. 17.3 LGS—.
3.2. Derechos y obligaciones del beneficiario
El beneficiario de la subvención tiene derecho a que se haga a su favor la disposición
económica en que la subvención consiste siempre y cuando cumpla, realizando la
actividad que constituye el objeto de la subvención y lo justifique —art. 34 LGS—.
Existen fórmulas diversas en las que hay anticipos a cuenta fraccionados según se va
realizando la actividad hasta su conclusión. En todo caso la realización de esa actividad es
voluntaria para el beneficiario, pero de no realizarse en sus partes o totalidad, no surge el
derecho al cobro de la subvención, asimismo, en parte o en su totalidad, según los casos.
Son obligaciones del beneficiario —art. 14 LGS— con alcance general, en primer lugar,
el cumplimiento del objetivo y ejecución del proyecto, realizando la actividad o
adoptando el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones. En
segundo lugar, justificar toda una serie de comportamientos y obligaciones formales ante
el sujeto concedente o entidad colaboradora: el cumplimiento de los requisitos y
condiciones y la realización del cumplimiento y finalidad de la subvención; someterse a las
actuaciones de comprobación; comunicación al sujeto concedente de otras posibles
subvenciones o ayudas obtenidas; acreditación de hallarse al corriente del pago de tributos
y Seguridad Social, con anterioridad a que se dicte la propuesta de resolución de la
concesión de la subvención; disponer de los libros contables, registros diligenciados y
demás documentos debidamente auditados; conservar los documentos justificativos de la
aplicación de los fondos recibidos, incluidos los documentos electrónicos, en tanto puedan
ser objeto de las actuaciones de comprobación y control; adoptar las medidas de difusión
y, proceder al reintegro de los fondos percibidos en los supuestos contemplados en el
artículo 37 de esta LGS.
La rendición de cuentas constituye un acto obligatorio del beneficiario en la que se han
de incluir los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que
permita acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la
cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma, vienen determinados por las bases
reguladoras. Debe incluir declaración de las actividades realizadas que han sido
financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos
incurridos. Todos los gastos se deben acreditar mediante facturas y demás documentos de
valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia
administrativa —art. 30 LGS—.
Los beneficiarios, las entidades colaboradoras y los terceros relacionados con el objeto
de la subvención o su justificación estarán obligados a prestar colaboración y facilitar
cuanta documentación sea requerida por las Administraciones concedentes.
3.3. Obligaciones y potestades de la Administración
La Administración concedente está obligada en primer lugar a abonar al beneficiario el
importe de la subvención, siempre y cuando este realice en tiempo y forma la actividad
que constituye su finalidad y así lo justifique. En el caso de no realizarse dicha actividad,
la Administración concedente no puede exigir su cumplimiento de manera forzosa sino,
simplemente, al no generarse el derecho a la subvención, no se realizaría la disposición
dineraria en que esta consiste o si ya hubiera sido pagada mediante anticipo, generándose
la obligación de su reintegro.
La Administración concedente de la subvención tiene importantísimas potestades en la
relación con el beneficiario que van desde la inspección y el control relativo al
cumplimiento del objeto de la subvención; la realización del control financiero y, en su
caso, la potestad sancionadora.

3.3.1. La potestad sancionadora de la Administración en materia de subvenciones

El ejercicio de la potestad sancionadora en materia de subvenciones se regula en el
Título IV de la LGS, distinguiéndose las infracciones leves, graves y muy graves con el
correspondiente catálogo correlativo de sanciones leves, graves y muy graves. Todas ellas
con un plazo de prescripción de cuatro años que se aplicará de oficio, sin perjuicio de que
pueda ser solicitada su declaración por el interesado.
Son infracciones leves la presentación fuera de plazo de las cuentas justificativas de la aplicación dada a los
fondos percibidos; la presentación de cuentas justificativas inexactas o incompletas; el incumplimiento de las
obligaciones formales o de índole contable o registral. Son infracciones graves el incumplimiento de la
obligación de comunicar al órgano concedente o a la entidad colaboradora la obtención de ayudas para la misma
finalidad o el incumplimiento de las condiciones establecidas alterando sustancialmente los fines para los que la
subvención fue concedida; la falta justificación del empleo dado a los fondos recibidos una vez transcurrido el
plazo establecido para su presentación; la obtención de la condición de entidad colaboradora falseando los
requisitos requeridos en las bases reguladoras de la subvención u ocultando los que la hubiesen impedido; el
incumplimiento por parte de la entidad colaboradora de la obligación de verificar, en su caso, el cumplimiento y
efectividad de las condiciones o requisitos determinantes para el otorgamiento y la falta de suministro de
información por parte de las administraciones, organismos y demás entidades obligados a suministrar información
a la Base de Datos Nacional de Subvenciones. Asimismo, son infracciones graves y muy graves las que así se
determine en la normativa sobre ayudas por parte de la Unión Europea. Son infracciones muy graves la
obtención de una subvención falseando las condiciones requeridas para su concesión u ocultando las que la
hubiesen impedido o limitado; la no aplicación, en todo o en parte, de las cantidades recibidas a los fines para
los que la subvención fue concedida; la resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de control
previstas cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, o el
cumplimiento de la finalidad y de la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia
de ayudas y asimismo la falta de entrega, por parte de las entidades colaboradoras, cuando así se establezca, a los
beneficiarios de los fondos recibidos de acuerdo con los criterios previstos en las bases reguladoras de la
subvención.
 Los comportamientos que pueden dar lugar al reintegro son compatibles con que
además estén tipificados como infracciones administrativas —art. 40 LGS— e incluso que
pudieran constituir delito penal —arts. 306 y 308 CP—, teniendo estas últimas
preferencia en su aplicación respecto de las sanciones administrativas, por lo que la
Administración ha de abstenerse de seguir el procedimiento sancionador mientras el juez o
tribunal penal no dicte sentencia firme o tenga lugar el sobreseimiento o el archivo de las
actuaciones o se produzca la devolución del expediente por el Ministerio Fiscal. De
manera que la pena impuesta por la autoridad judicial penal excluye la imposición de la
sanción administrativa por los mismos hechos, mientras que, de no haberse estimado la
existencia de delito, la Administración puede iniciar o continuar el expediente
sancionador administrativo, con base en los hechos que los tribunales hayan considerado
probados dado que estos vinculan la acción administrativa —art. 55 LGS—.

3.3.2. La potestad del control financiero

El órgano concedente de la subvención o, en su caso, la entidad colaboradora tiene la
potestad de comprobar “la adecuada justificación de la subvención, así como la
realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o
disfrute de la subvención” —art. 32 LGS—.
El objeto del control administrativo es el soporte documental que justifica el
cumplimiento de las condiciones impuestas y la consecución de los objetivos previstos en
el acto de concesión de la subvención, pudiendo consistir en una mera cuenta justificativa
del gasto realizado o a través de la presentación de estados contables. Asimismo, cuando
las actividades hayan sido financiadas, además de con la subvención, con fondos propios
u otras subvenciones o recursos, deberá acreditarse en la justificación el importe,
procedencia y aplicación de tales fondos a las actividades subvencionadas —art. 30 LGS
—.
Además de este control administrativo propio o característico de la subvención que
realiza la Intervención de la Administración concedente, el Tribunal de Cuentas y los
órganos de control externo autonómicos —cámaras de cuentas— realizan el control
externo. El objeto de este control externo es verificar la adecuada y correcta obtención de
la subvención por parte del beneficiario; el cumplimiento de sus obligaciones en la gestión
y aplicación de la subvención y su correcta justificación; la realidad y la regularidad de las
operaciones que han sido financiadas con la subvención; la adecuada y correcta
financiación de las actividades subvencionadas y asimismo la existencia de hechos,
circunstancias o situaciones no declaradas a la Administración que pudieran afectar a la
financiación de las actividades subvencionadas, a la adecuada y correcta obtención,
utilización, disfrute o justificación de la subvención, así como a la realidad y regularidad
de las operaciones con ella financiadas
Las herramientas propias del control financiero y las potestades para su uso pueden ser
muy diversas y consistir en el examen de registros contables, cuentas o estados
financieros, así como la documentación que los soporte de beneficiarios y entidades
colaboradoras; el examen de operaciones concretas relacionadas con las subvenciones
concedidas; la comprobación de aspectos parciales y concretos de los actos relacionados o
que pudieran afectar a las subvenciones concedidas; la comprobación material de las
inversiones financiadas y, en definitiva, todas las comprobaciones que en cada caso
establezca la normativa reguladora de la subvención o la resolución de concesión —art.
44 LGS—.
El procedimiento administrativo del control financiero es el previsto en la LGS,
documentándose las actuaciones en diligencias para reflejar los hechos relevantes que se
pongan de manifiesto en el ejercicio, y asimismo en informes que se notificarán a los
beneficiarios o entidades colaboradoras que hayan sido objeto de control. Una copia del
informe se remite al órgano gestor que concedió la subvención, señalando, en su caso, la
necesidad de iniciar expedientes de reintegro y/ o sancionador. Tanto las diligencias como
los informes son documentos públicos que, por tanto, hacen prueba de los hechos que
motivan su formalización, salvo que se acredite lo contrario.
El control de los fondos europeos tiene por objeto la comprobación de las operaciones
financiadas en todo o en parte con cargo a los Fondos Estructurales y de Inversión
Europea (FEDER, FSE, Fondo de Cohesión, FEMP y FEADER), el FEAGA, el FEAD y el
resto de fondos europeos, así como la coordinación de los controles asignados a otras
unidades dependientes de la Intervención General de la Administración del Estado y del
Sistema Nacional de Control de Fondos Comunitarios, ejerciendo para ello las funciones
asumidas por aquélla como autoridad de auditoría en esta materia y en particular las
relaciones con las Instituciones Comunitarias y Nacionales.
El artículo 317 del TFUE señala que la Comisión ejecutará el presupuesto en cooperación con los estados
miembros, debiendo estos cooperar con la Comisión para garantizar que los créditos autorizados se utilizan de
acuerdo con el principio de buena gestión financiera. Las normas sobre establecimiento y ejecución del
presupuesto comunitario están contenidas en la actualidad en el Reglamento (UE, EURATOM) 2018/1046, del
Consejo, por el que se aprueba las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión que
constituyen el Reglamento financiero de la UE. Los artículos 62 y siguientes del Reglamento financiero regulan las
distintas formas de ejecución presupuestaria, incluyendo entre ellas la gestión compartida o descentralizada,
mediante la cual la Comisión delega competencias de ejecución en los estados miembros. Una característica
común a estos fondos en régimen de gestión compartida es la existencia de una autoridad de auditoría (que en el
caso del FEAGA se denomina servicio específico) que debe asegurarse de que se realicen controles sobre el
funcionamiento de los sistemas de gestión y control y sobre las operaciones que realiza cada fondo, debiendo
presentar anualmente a la Comisión un informe en el que se muestren los resultados de dichos controles y se
emita una opinión sobre el funcionamiento del fondo y la regularidad de las operaciones realizadas. En relación
con los fondos agrícolas FEAGA y FEADER, la IGAE es además el organismo de certificación de las cuentas
FEAGA y FEADER que rinde el FEGA en su calidad de organismo pagador, conforme a lo previsto en el artículo 9
del Reglamento (UE) nº 1306/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo. Respecto a los fondos FEDER, FSE,
FEAD y FEMP, la IGAE es Autoridad de Auditoría en la mayoría de los programas operativos de los Fondos
Estructurales y de Inversión Europeos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 127 del Reglamento (UE) nº
1303/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo. Cuando en la gestión de estos fondos participan las
Comunidades Autónomas, son sus propios órganos de control interno los encargados de realizar las auditorías y
demás controles que procedan sobre los gastos gestionados por cada Comunidad, poniendo los resultados de
estos controles a disposición de la Autoridad de Auditoría, a través de la aplicación FOCO. En los demás casos,
ya se trate de gastos gestionados por la Administración del Estado o por las Entidades Locales, el órgano de
control es siempre la IGAE. Además, la IGAE es también Autoridad de Auditoría en tres programas operativos de
Cooperación Territorial Europea: España-Francia-Andorra (POCTEFA), España-Portugal (POCTEP) y Europa
Suroccidental (SUDOE). La IGAE también participa en siete programas operativos de Cooperación Territorial
Europea como miembro del grupo de auditores, en los que corresponde la condición de Autoridad de Auditoría a
un órgano de otro estado miembro -Resolución de la Intervención General de la Administración del Estado por la
que se aprueba el Plan de control de fondos europeos para el año auditor 2022-2023 (Plan IGAE 2023).

4. La recuperación de la subvención: el reintegro

Se entiende por reintegro la devolución por parte del beneficiario a la Administración
concedente de las cantidades dispuestas en concepto de subvención o ayuda —o la
declaración de la pérdida del derecho al cobro— porque aquel no ha realizado las
actividades por las cuales se le concedió la subvención o no las justifica.
Las causas del reintegro en sentido estricto se encuentran en el artículo 37 LGS y son
causas concretas, pero, en sentido amplio, la devolución de las cantidades percibidas
puede producirse por causas más amplias que las estrictas del reintegro, en concreto por el
cumplimiento de una condición o un término resolutorios; por la muerte o extinción del
beneficiario; por la renuncia del beneficiario o por la revisión de oficio, rectificación de
errores y recuperación del pago de lo indebido.
La pérdida del derecho al cobro se produce cuando la causa del reintegro es previa al
mismo, mientras que cuando ya se ha cobrado, simplemente el efecto es la devolución de
lo cobrado.
Cuando la subvención está sometida al cumplimiento de una condición resolutoria —
por ejemplo, si se patenta la investigación, obteniéndose entonces beneficios, nace la
obligación de devolver lo recibido— o cuando la subvención está sometida a un término
resolutorio —que acontezca un hecho a partir del cual ya no se cobra— a los que se
vincula la devolución de la subvención, cumplidas la condición o el término, deberá
devolverse el importe de la subvención.
La naturaleza de la devolución de lo recibido en que consiste el reintegro, si bien reviste carácter revocatorio en
cuanto que revierte la situación al estado previo a la concesión de la ayuda, con devolución de lo recibido, lo
cierto es que deriva de la misma naturaleza de esta, pues no es lo mismo que la ayuda se conceda a fondo
perdido como subvención en cuyo caso el reintegro es estrictamente revocatorio; que sea un mero anticipo
condicionado a una actividad o fin público por cuanto en realidad es la condición la que cumplida o no
cumplida, da lugar al reintegro. Asimismo, en el caso de un préstamo subvencionado en que la devolución de la
ayuda en sentido estricto afecta exclusivamente a los intereses subvencionados, está claro que la devolución del
principal del préstamo, si bien afectado al mismo fin fomentado y en tal sentido ser ayuda, en realidad el
reintegro supone el cumplimiento de una obligación sinalagmática propia de la naturaleza de todo préstamo que
se otorga con la obligación de ser devuelto. De manera que habrá que estar a las bases de la convocatoria dado
que el propio concepto de subvención exige que no exista contraprestación por parte del beneficiario que lo
recibe a fondo perdido. En estos casos cuando se cumple la condición o el término resolutorio y con motivo de
ese cumplimiento el beneficiario ha de devolver lo recibido, no se trata de devolver el importe de la subvención
en concepto de reintegro por incumplimiento de la actividad objeto de subvención o su falta de justificación sino
que esa devolución constituye un requisito del cumplimiento de la ayuda.

Asimismo, la muerte de la persona física o extinción de la persona jurídica beneficiaria

de la subvención da lugar a la generación del derecho a la devolución de lo ya recibido
anticipadamente si no se hubiera cumplido con la actividad para la que se recibió la
subvención. De modo que la Administración concedente podría reclamar a los sucesores
la devolución de lo entregado con los intereses correspondientes, salvo que los sucesores
pudieran ocupar el lugar del beneficiario fallecido o extinguido en la realización de dicha
actividad y así lo aceptara la Administración concedente.
La devolución o reintegro de la subvención puede traer causa asimismo en la renuncia
expresa del beneficiario, por cualquier medio que permita su constancia —art. 94.3 LPAC
— de realizar la actividad para la que se le concedió la subvención. Si el beneficiario
renuncia antes de haber recibido el importe de la subvención se extingue la relación
jurídica de subvención sin perfeccionamiento del derecho al cobro, mientras que, si ya ha
recibido dicho importe, el beneficiario que renuncia total o parcialmente a la subvención,
deberá devolverlo total o parcialmente con intereses.
 La obligación de devolver con intereses lo cobrado se produce también como
consecuencia de la declaración de invalidez del acto de concesión derivada de la revisión
de oficio de la concesión de la subvención según lo previsto en el artículo 36.3 LGS, que
se refiere al supuesto del acto de concesión que incurre en causas de nulidad o de
anulabilidad, en cuyo caso el órgano concedente ha de proceder a su revisión de oficio o,
en su caso, a la declaración de lesividad y posterior impugnación. Son causas de nulidad
de la resolución de concesión, además de las indicadas en el artículo 47 LPAC, la carencia
o insuficiencia de crédito. Son causas de anulabilidad que dan lugar a la resolución de la
concesión de la subvención las demás infracciones del ordenamiento jurídico, y, en
especial, de las reglas contenidas en la LGS, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 48 LPAC. En los supuestos de la mera rectificación de errores materiales —art.
109.2 LPAC— el acto de concesión de la subvención se mantendría, aunque siendo objeto
de rectificación porque no requiriese de mayores interpretaciones jurídicas, dándose lugar
al inicio del procedimiento de recuperación de pagos indebidos —art. 77 LGS—.
No procede la revisión de oficio del acto de concesión si de forma conjunta a las causas
que dan lugar a la revisión de oficio, concurre alguna de las causas de reintegro
contempladas en el artículo 37 LGS, ya que, en este último caso ha de iniciarse un
procedimiento administrativo distinto que es el procedimiento de reintegro en sentido
estricto.
4.1. Las causas del reintegro
El reintegro supone la imposición al beneficiario de la obligación de devolver lo recibido
en concepto de subvención más los intereses de demora calculados desde la fecha en que
se concedió la subvención hasta el día en que se acuerda la procedencia del reintegro o la
fecha en que el beneficiario ingresa el importe del reintegro parcial, en base a las causas
propias del reintegro, a saber:
– la obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u
ocultando aquéllas que lo hubieran impedido;
– el incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no
adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención;
– el incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente —art.
30 LGS—;
– el incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión contenidas en
el artículo 18.4 LGS;
– la resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y
control financiero de los artículos 14 y 15 LGS, así como el incumplimiento de las
obligaciones contables, registrales o de conservación de documentos cuando de ello
se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el
cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades
subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para
la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o
privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.
– el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades
colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con
 motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo
en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o
adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención o cuando
de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos,
el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades
subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para
la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o
privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.
– la adopción, en virtud de lo establecido en los artículos 87 a 89 del TUE, de una
decisión de la cual se derive una necesidad de reintegro;
– en los demás supuestos previstos en la normativa reguladora de la subvención —art.
37 LGS—.
El reintegro puede ser total o parcial cuando se resuelve que se devuelva sólo una parte
de lo recibido por haberse permitido al beneficiario cumplimientos parciales, que, si se
aproximan significativamente al total cumplimiento del comportamiento o actividad
exigida, no exigen la devolución de la totalidad.
La naturaleza de las denominadas ayudas directas con motivo de la disposición de fondos públicos por la
pandemia Covid-19, da lugar a que su aplicación tenga un carácter finalista y que, por tanto, le sean de
aplicación el seguimiento y el control financiero propio de todas las ayudas. Asimismo, le es de aplicación la
obligación de reintegro en el caso de que no se cumplan las condiciones que dieron lugar a su concesión o no se
justifiquen. Explícitamente así se señala para la denominada “línea covid de ayudas directas para autónomos y
empresas”, en su artículo 4.5 del Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo
a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la covid-19: “La empresa beneficiaria de estas ayudas
deberá justificar ante el órgano concedente el mantenimiento de la actividad que da derecho a las ayudas a 30 de
junio de 2022. En caso contrario, procederá el reintegro de las ayudas percibidas al amparo de este Título”.

El plazo que tiene la Administración para solicitar el reintegro son cuatro años desde el
momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o
entidad colaboradora o desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el
artículo 30.7 LGS y, en el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u
obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad
colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que
venció dicho plazo.
El cómputo del plazo de prescripción se interrumpe por cualquier acción de la
Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad
colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro;
por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la
jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como
por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad
colaboradora en el curso de dichos recursos y, en general se interrumpe por cualquier
actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la
liquidación de la subvención o del reintegro —art. 39.2 LGS—.
4.2. El procedimiento de reintegro
El procedimiento de reintegro de subvenciones se rige, como cualquier otro
procedimiento administrativo, por las disposiciones generales sobre procedimientos
administrativos contenidas en la LPAC. La LGS regula de forma muy breve algunos
aspectos especiales de este procedimiento que se inicia de oficio por acuerdo del órgano
competente, por iniciativa propia o por orden superior con petición razonada y asimismo
como consecuencia del informe de control financiero emitido por la Intervención General
de la Administración del Estado.
Una vez acordado el inicio del procedimiento de reintegro, como medida cautelar, el
órgano concedente puede acordar, a iniciativa propia o de una decisión de la Comisión
Europea o a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado o de la
autoridad pagadora, la suspensión de los libramientos de pago de las cantidades
pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, sin superar, en ningún caso,
el importe que fijen la propuesta o resolución de inicio del expediente de reintegro, con los
intereses de demora devengados hasta aquel momento. La imposición de esta medida
cautelar debe acordarse por resolución motivada, que debe notificarse al interesado, con
indicación de los recursos pertinentes —arts. 35. 1 y 2 LGS—.
La audiencia del interesado debe garantizarse en la tramitación del procedimiento. El
plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro es de
doce meses desde la fecha del acuerdo de iniciación que sirve para el cálculo de la posible
caducidad. De manera que si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado
resolución expresa, se produce la caducidad del procedimiento. Dicho plazo puede
suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en el artículo 22 y 23 de la LPAC. La
resolución del procedimiento de reintegro pondrá fin a la vía administrativa —art. 42 LGS
—.
El Tribunal Supremo, en su Sentencia 436/2018, de 19 de marzo, zanja la cuestión interpretativa relacionada con
la redacción del artículo 42. 4 de la LGS que señala que: “Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya
notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las
actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones
realizadas hasta la finalización del citado plazo”. La citada Sentencia señala que cuando han transcurrido más de
doce meses —plazo de caducidad— ello debe entrañar la finalización del procedimiento de reintegro, dando
lugar a la nulidad de la resolución tardía sobre el fondo, sin perjuicio de que, si aún no ha transcurrido el plazo
de prescripción de cuatro años, la Administración pueda incoar un nuevo procedimiento de reintegro. Tiene su
sentido el pronunciamiento teniendo en cuenta lo apuntado por el artículo 95.3 LPAC, dado que la falta de
diligencia de la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos para tramitar y resolver,
no puede servir para desnaturalizar la institución de la caducidad y sus efectos, ni ocasionar mayor inseguridad
jurídica a los beneficiarios de subvenciones. El TS manifiesta que el art. 42.4 LGS se interpretaba incorrectamente
en el sentido de que “el transcurso del plazo legalmente marcado y la caducidad del procedimiento no impiden
su continuación y que se dicte una resolución de fondo válida en dicho procedimiento sin necesidad de reiniciar
otro distinto”. Sin embargo, corrige el Tribunal: “… la esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda
inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución válida sobre el fondo”. Pero, con
independencia de que la caducidad produzca la finalización del procedimiento iniciado esto “no impide la
apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción”.

5. Los procedimientos de creación y concesión de subvenciones

5.1. El procedimiento de creación de la subvención
Ya hemos señalado que, con carácter previo al establecimiento de las subvenciones es
necesario que se apruebe un Plan estratégico de subvenciones en el que se concretan los
objetivos y efectos que se pretenden por parte de las Administraciones concedentes.
Otro de los requisitos secuenciales previos al procedimiento administrativo strictu sensu
para la concesión de la subvención, en los supuestos previstos en el artículo 9.1 LGS
referidos a determinadas subvenciones y sus proyectos, es la comunicación previa a la
Comisión Europea —art. 9.1 LGS— como obligación impuesta para todas las ayudas de
Estado.
Asimismo, y, con carácter previo a que se inicie el procedimiento de concesión de la
subvención, han de aprobarse y publicarse las bases reguladoras de cada subvención por
parte de la Administración competente —art. 9.2 y 3 LGS—. Las bases reguladoras son el
instrumento, en virtud del cual se crea discrecionalmente la subvención por parte de la
Administración para que, posteriormente se conceda a los beneficiarios de acuerdo al
procedimiento correspondiente. El contenido mínimo de las bases reguladoras de la
subvención se prevé en el artículo 17.3 LGS, sin perjuicio de que otros preceptos de la
mencionada ley también prevé aspectos muy diversos que afectan y se contienen en dichas
bases, tales como son la posibilidad de subcontratar o de prorrateo.
Son algunos de los contenidos mínimos de estas bases reguladoras, entre otros: el objeto
de la subvención; los requisitos que deben reunir los solicitantes; el procedimiento que
habrá de seguirse para su concesión; los criterios objetivos a tener en cuenta para la
selección y su ponderación; los órganos competentes para la ordenación, instrucción y
resolución del procedimiento; plazos y formas de justificación; la compatibilidad o
incompatibilidad de la subvención con otras ayudas, etc.
5.2. Los procedimientos de concesión de subvenciones
El procedimiento común de concesión de subvenciones es el procedimiento de
concurrencia competitiva —art. 22.1 LGS— que supone el procedimiento según el cual se
comparan las solicitudes presentadas, estableciéndose un orden entre ellas según el mayor
o menor cumplimiento de los criterios establecidos en las bases reguladoras —prelación—.
Con carácter excepcional, aunque cada vez más frecuente, se permite utilizar el
procedimiento de concesión directa en el que la Administración no está obligada a
comparar u ordenar las solicitudes y, por tanto, las concede ad hominem, en supuestos
concretos en los que, existiendo concurrencia no hay competencia porque se trata de
cumplir determinadas condiciones: por ejemplo, tener 18 años en un año concreto (bono
joven); ser autónomo o ser mujer que tiene un hijo a partir de un año concreto e incluso
ser una empresa relevante en un sector que entra en crisis por motivo de la pandemia —
Real Decreto 937/2021, de 26 de octubre, por el que se regula la concesión directa de una
subvención a Spain Film Commission en el marco del Plan de Recuperación,
Transformación y Resiliencia—.
La LGS se refiere a los supuestos generales siguientes:
– subvenciones previstas nominativamente en la ley de Presupuestos Generales del
Estado, las CCAA o de las Entidades Locales;
– subvenciones cuyo otorgamiento o cuantía vengan impuestos a la Administración por
una norma con rango de ley;
– subvenciones en que quede acreditado el interés público, social, económico o
humanitario u otras razones que, además, dificulten la convocatoria en concurrencia.
– subvenciones de la Unión Europea cuando su norma de creación así lo contemple -
art. 6.2 LGS-;
– subvenciones en el ámbito de la Disposición Adicional 18º LGS, en relación a la
cooperación internacional cuando sean desarrollo de la política exterior del Gobierno
 y resulten incompatibles con la naturaleza o los destinatarios de las mismas.
Con carácter previo a la convocatoria de la subvención o a la concesión directa de la
misma, debe efectuarse la aprobación del gasto en los términos previstos en la Ley
General Presupuestaria o en las normas presupuestarias de las restantes Administraciones
públicas —art. 34 LGS—.
Pero lo ordinario es que el procedimiento de concesión de la subvención sea el de
concurrencia competitiva que, como todo procedimiento administrativo tiene las tres
fases: las de iniciación, tramitación y resolución.
– La iniciación del procedimiento es siempre de oficio mediante convocatoria pública
aprobada por el órgano competente. Dicha convocatoria, a diferencia de las bases
reguladoras, constituye un acto administrativo de trámite que ha de seguir y contener
los datos previstos en el artículo 23 LGS. Debe publicarse en la Base de Datos
Nacional de Subvenciones —art. 20.8 LGS— y su extracto se publica en los Diarios
oficiales correspondientes.
Se admite la denominada convocatoria abierta —art. 59 LGS— que integra varios
procedimientos de selección sucesivos en el mismo ejercicio presupuestario para la misma
línea de subvención, sin necesidad de aprobar una convocatoria para cada uno.
Los interesados en la subvención objeto de convocatoria, dentro de esta fase de
iniciación, deben realizar la presentación de su solicitud en tiempo y forma conforme
establece la LPAC.
– La fase de instrucción contiene a su vez varios trámites: el de la calificación y
evaluación de cada solicitud por el órgano instructor; informe del órgano colegiado
en el que se concreta el resultado de la evaluación; propuesta provisional de
resolución por el órgano instructor; notificación a los solicitantes del resultado de la
resolución provisional para que en el caso de que lo estimen conveniente, realicen las
alegaciones que estimen oportunas en el plazo de diez días; propuesta definitiva de
resolución a la vista de las alegaciones; notificación de la resolución definitiva a los
seleccionados que deberán comunicar si aceptan la subvención, en cuyo caso se eleva
al órgano que termina el procedimiento y que se encarga de resolver.
– La terminación del procedimiento se produce con la resolución final motivada y
notificada en virtud de las bases reguladoras de la subvención, en el plazo de seis
meses, incluyendo a los que se les ha concedido la subvención y las solicitudes
desestimadas. No obstante, este plazo puede superarse si una norma con rango de ley
establece un plazo mayor o así venga previsto en la normativa de la Unión Europea —
art. 25. 4 LGS—. En todo caso, el plazo se computará a partir de la publicación de la
correspondiente convocatoria, salvo que la misma posponga sus efectos a una fecha
posterior. Se entiende por ello desestimadas por silencio negativo las solicitudes
realizadas, en el caso de que pasado este plazo no se haya notificado la resolución.

6. Gestión y justificación de las subvenciones

La realización del objeto de la subvención por parte del beneficiario supone su gestión,
lo que no impide que este subcontrate algunas de las actividades requeridas para cumplir
con dicho objeto. La subcontratación, no obstante, está sometida a limitaciones que son
objeto de justificación por parte de los beneficiarios y de control por parte de la
Administración concedente. Por ello, el beneficiario sólo puede subcontratar, total o
parcialmente, la actividad cuando la normativa reguladora de la subvención así lo prevea.
La actividad subvencionada que el beneficiario subcontrate con terceros no puede exceder
del porcentaje que se fije en las bases reguladoras de la subvención. En el supuesto de que
tal previsión no figure, el beneficiario podrá subcontratar hasta un porcentaje que no
exceda del 50 por ciento del importe de la actividad subvencionada.
En ningún caso podrán subcontratarse actividades que, aumentando el coste de la
actividad subvencionada, no aporten valor añadido al contenido de la misma y cuando la
actividad concertada con terceros exceda del 20 por ciento del importe de la subvención y
dicho importe sea superior a 60.000 euros, la subcontratación estará sometida al
cumplimiento de los siguientes requisitos: que el contrato se celebre por escrito y que la
celebración del mismo se autorice previamente por la entidad concedente de la subvención
en la forma que se determine en las bases reguladoras.
No está permitido fraccionar un contrato con el objeto de disminuir la cuantía del
mismo y eludir el cumplimiento de los requisitos exigidos y en todo caso los
subcontratistas quedarán obligados sólo ante el beneficiario, que asumirá la total
responsabilidad de la ejecución de la actividad subvencionada frente a la Administración.
Los beneficiarios son los únicos responsables de que en la ejecución de la actividad
subvencionada concertada con terceros se respeten los límites que se establecen en la
normativa reguladora de la subvención en cuanto a la naturaleza y cuantía de gastos
subvencionables, y los subcontratistas están sujetos al deber de colaboración previsto en el
artículo 46 LGS para permitir la adecuada verificación del cumplimiento de dichos
límites.
El beneficiario no puede subcontratar la ejecución total o parcial de las actividades
subvencionadas con personas o entidades incursas en alguna de las prohibiciones del
artículo 13 LGS; personas o entidades que hayan percibido otras subvenciones para la
realización de la actividad objeto de contratación; intermediarios o asesores en los que los
pagos se definan como un porcentaje de coste total de la operación, a menos que dicho
pago esté justificado con referencia al valor de mercado del trabajo realizado o los
servicios prestados o personas o entidades vinculadas con el beneficiario, salvo que
concurran determinadas circunstancias: que se obtenga la previa autorización expresa del
órgano concedente; que el importe subvencionable no exceda del coste incurrido por la
entidad vinculada. Y personas o entidades solicitantes de ayuda o subvención en la misma
convocatoria y programa, que no hayan obtenido subvención por no reunir los requisitos
o no alcanzar la valoración suficiente —art. 29 LGS—.
La justificación del cumplimiento del objeto de la subvención es una justificación
documental —art. 30 LGS—. La rendición de cuentas en que consiste la justificación
documental es una obligación del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se
deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier
otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de
la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la
misma, vendrá determinado por las correspondientes bases reguladoras de las
subvenciones públicas. A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá
incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la
subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su
presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del
plazo para la realización de la actividad. Los gastos se acreditan mediante facturas, ya
sean en papel o electrónicas y demás documentos de valor probatorio equivalente con
validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos
establecidos reglamentariamente.
El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención lleva aparejado el
reintegro de la subvención.
BIBLIOGRAFÍA: FERNÁNDEZ FARRERES, G. Sistema de Derecho Administrativo. Madrid, 2012. PARADA VÁZQUEZ,
J. R. Derecho Administrativo II. Régimen Jurídico de la actividad administrativa. Madrid, 2019. REBOLLO PUIG, M. y
VERA JURADO, D. J. Derecho Administrativo. Tomo III. Modos y medios de la actividad administrativa. Madrid, 2019.
SANTAMARÍA PASTOR, JA. Principios de Derecho Administrativo General II. Madrid, 2018.
Capítulo VI
La actividad administrativa prestacional o de servicio
público
CARMEN FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ
SUMARIO:
I. BREVE EXCURSUS SOBRE EL NACIMIENTO Y EVOLUCIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO
II. CONCEPTO, MODALIDADES Y EXCLUSIONES DEL SERVICIO PÚBLICO
III. FUNDAMENTO Y POTESTADES DEL SERVICIO PÚBLICO
1. El fundamento del servicio público: los límites de su creación y extinción
2. Las potestades de servicio público
2.1. Potestad de reglamentación del servicio
2.2. Potestad de establecimiento de contraprestación por el servicio público
2.3. Potestad de ius variandi
2.4. Potestad de control o fiscalización
IV. PRINCIPIOS GENERALES DEL SERVICIO PÚBLICO
1. El principio de igualdad en el servicio público
2. Principio de continuidad del servicio público
3. El principio de mutabilidad
V. LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
1. La gestión directa del servicio público: los “medios propios personificados”
2. La gestión indirecta de los servicios públicos
2.1. Concepto y límites del contrato de concesión de servicios
2.2. Régimen jurídico del contrato de concesión de servicios
2.3. Derechos y obligaciones del concesionario
2.4. Régimen de extinción del contrato de concesión: la reversión
VI. EL ESTATUTO JURÍDICO DEL USUARIO DEL SERVICIO PÚBLICO
1. Derechos del usuario del servicio público
2. Obligaciones y deberes del usuario
VII. LOS SERVICIOS DE INTERÉS ECONÓMICO GENERAL. LA LLAMADA ACTIVIDAD DE REGULACIÓN ECONÓMICA

RESUMEN: En este Capítulo se analiza la actividad administrativa de servicio público que no es un concepto legal sino de
construcción doctrinal y legal. Se analiza el proceso de su desdibujamiento y asimismo los tipos de servicio público; los
supuestos en que no existe servicio público; sus modalidades de gestión directa e indirecta y, finalmente, sus principios,
potestades, así como el estatuto jurídico del usuario de estas prestaciones.
PALABRAS CLAVE: Servicio público en sentido objetivo y subjetivo. Servicio de interés económico. Servicio de interés general.
Servicio impropio. Servicios regulados. Servicios uti singuli y uti universi. Gestión directa. Gestión indirecta del servicio
público. Principio de continuidad. Principio de mutabilidad. Principio de igualdad en el servicio público. Potestad
reglamentaria del servicio público. Potestad de modificación o ius variandi. Potestad de fiscalización. Potestad tarifaria.
Derechos y deberes de los usuarios del servicio público.

I. BREVE EXCURSUS SOBRE EL NACIMIENTO Y EVOLUCIÓN DEL

SERVICIO PÚBLICO
Hay pocas instituciones en el Derecho Administrativo que expliquen la propia evolución
histórica de esta disciplina tal y como lo hace el concepto de servicio público, a pesar de
que el concepto puede inducir a confusión por ser polisémico y en tal sentido utilizarse
también para referir la totalidad de la actividad administrativa, fuere de la naturaleza que
fuere. El servicio público siempre ha estado en el centro de la polémica política entre los
partidarios de que el Estado asuma estas prestaciones de interés general en virtud de las
necesidades ciudadanas que han de satisfacerse en condiciones de igualdad, y los
detractores de los servicios públicos más partidarios de dejar libre la iniciativa privada
para satisfacer estas mismas necesidades.
El servicio público no ha evolucionado de igual forma en la Europa continental y en el
mundo anglosajón en el que el asociacionismo privado ha sido más proclive a la
autosatisfacción de muchas de las necesidades ciudadanas en lugar de que lo haga el
Estado como sucede en la Europa continental. El factor religioso también ha tenido su
influjo como vamos a ver.
Hoy por hoy podríamos afirmar con PARADA que como expresión de la propia crisis
de los Estados y del mismo Derecho Administrativo, “se está cerrando el ciclo vital de este
poderoso instrumento de gobierno y administración” que es el servicio público, desde que
los Estados absolutistas los crearan en el siglo XVIII para asegurar la propia soberanía: la
defensa nacional, la justicia, la hacienda, la moneda o las relaciones diplomáticas.
Tras de esa creación en torno a la Corona, durante el siglo XIX los servicios públicos se
multiplicaron a modo de grandes emporios estatales ciertamente elefantiásicos —
SANTAMARÍA— que actuaban en régimen de monopolio, si bien, ante la imposibilidad
de una gestión directa de toda aquella actividad, surgió la modalidad de gestión indirecta,
dando lugar a la técnica concesional a través de la cual las empresas y particulares
asumían estas prestaciones por su mayor capacidad profesional para realizar las tareas de
carácter industrial. Por el contrario, en los países en que se vivió más la reforma
protestante, al ser mayor la iniciativa de la sociedad civil, esto provocaría que sus textos
constitucionales ni siquiera mencionaran servicios públicos que en la Europa continental
se han considerado tradicionalmente esenciales para determinadas prestaciones como la
educación o la asistencia social.
Es ese reconocimiento el que da lugar a que, a pesar de que los servicios públicos fueran
aumentando en número a lo largo de todo el siglo XX como consecuencia del Estado de
bienestar, a su vez, las herramientas de Derecho privado y la huida del propio Derecho
administrativo, dieran lugar, de un lado, al aumento de la gestión indirecta de los servicios
públicos, y, de otro, a que la propia Administración se travistiera con fórmulas
organizativas privadas con el fin de gestionar el servicio bajo una nueva vestimenta en la
consideración de que la misma permitiría una supuesta mayor agilidad de la gestión.
 Son factores muy diversos y concurrentes entre sí los que incidieron en la asunción por
parte de las Administraciones Públicas de la actividad empresarial. El principal de ellos
fue sin duda el advenimiento del socialismo imbuido por la Revolución soviética de 1917
que trajo consigo la nacionalización de muchos medios de producción, y, desde luego, el
acaecimiento de la primera guerra mundial que obligó a los Estados a asumir la actividad
industrial que supuso el abandono de estas prestaciones por parte de la población civil
que en gran medida se encontraba en filas.
El fenómeno ya existía en el Antiguo Régimen en el que las Coronas asumieron
directamente y, muchas veces en régimen de monopolio, todas aquellas actividades que
supusieran un engrosamiento de sus arcas. Se identifica también como prioritario el
nacimiento del movimiento socialista fabiano en el Reino Unido que contribuiría a la
creación de empresas locales que prestaban servicios esenciales como el agua o la
electricidad. De hecho, la filosofía subyacente era que las actividades que se consideraban
estratégicas, además de ser beneficiosas, debían prestarse por los Estados en régimen de
monopolio. Este fue el caso del petróleo o de la telefonía, dando lugar a esa iniciativa
estatal. En Italia o en España, la mayor intervención empresarial de industrialización y
reindustrialización de la Administración se debió también en parte a una deficitaria
inversión privada dada la situación bélica y de escasez en que se encontraba la población
civil.
En las últimas décadas del siglo XX quiebra en nuestro país la concepción tradicional de
servicio público, generándose un proceso de privatización continua —Repsol, Gas
Natural, Telefónica, Endesa, Aceralia, Argentaria, Iberia— dando lugar en el extremo a
que esas mismas prestaciones se llevaran a cabo por empresas u operadores privados en
régimen de libre competencia, eso sí, supervisados y controlados a su vez por reguladores
específicos más o menos dependientes de la Administración en cuanto que sus órganos
reguladores se configuraron como Administraciones independientes. De manera que se
entra en un periodo en el que no se crean más servicios públicos y tampoco se asume por
el Estado ningún tipo de actividad industrial añadida.
En todo este proceso hay dos fenómenos que se pueden destacar a lo largo de la
evolución de la institución. El primero de ellos supone que los principales servicios
públicos de titularidad estatal se mantienen y se acrecientan en manos de las
Comunidades Autónomas y Entes Locales, siendo concurrentes muchos de ellos con
empresas privadas que realizan prestaciones en esos mismos campos: sanidad, educación,
seguridad o transporte. El segundo de los fenómenos que se va destacando a lo largo del
tiempo consiste en que las prestaciones más propias de lo que antiguamente se
denominara la “beneficencia” —y que había asumido la Iglesia católica, la Corona y las
fundaciones privadas como propias: asistencia a los pobres y necesitados; a los menores;
asistencia sanitaria y educativa gratuita, hospicios, casas de maternidad, asilos de
ancianos— fueron recuperadas posteriormente por el Estado liberal que las aumenta
progresivamente con diferentes fórmulas de gestión directa e indirecta y, especialmente las
Comunidades Autónomas, o bien a través de su propia organización administrativa, o
bien a través de entes especializados —Cruz Roja, ONCE—, fundaciones y asociaciones
privadas no lucrativas, constituyendo el denominado “tercer sector” que va
progresivamente dando lugar a que la sociedad civil asuma la titularidad de estas
prestaciones, antes de servicio público y titularidad estatal, si bien, con fuerte intervención
administrativa y con ayudas públicas.
Es un hecho que las Administraciones van asumiendo como prestaciones públicas más parcelas dentro de lo que
se considera un bienestar asistencial y del tercer sector: asistencia en domicilio a mayores; acompañamiento a
mayores; atención a la drogodependencia; residencias para mujeres e hijos, víctimas de la violencia; servicios
ocupacionales; comedores sociales, centros de innovación empresarial, campamentos juveniles, entre otros
tantos. La propia evolución de los servicios públicos en sentido tradicional como puede ser la sanidad o la
educación va en la línea de la concurrente prestación público-privada. Un ejemplo de ello lo observamos en la
propia evolución de la prestación educativa. La educación tradicional, tal y como estaba diseñada, había entrado
en crisis. Hasta entonces dependía básicamente de la Iglesia, pero la supresión de los diezmos en 1789; la
nacionalización de los bienes del clero en 1790; la reforma fiscal de 1791 que supondría la desaparición de las
subvenciones a los centros escolares; la obligación de que los profesores prestaran juramento a la Constitución
exigido a partir de 1791; la abolición de las congregaciones religiosas seculares —1792— y la venta de los bienes
de los colegios y otros establecimientos de enseñanza, en 1793, dieron al traste con el sistema anterior. La
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 —adoptada por la Asamblea Constituyente
francesa del 20 al 26 de agosto de 1789, aceptada por el Rey de Francia el 5 de octubre de 1789— reconoce
junto a los derechos de propiedad individual, seguridad jurídica y participación de los ciudadanos en la
formación de la voluntad estatal a través del sufragio, el principio de igualdad —art. 1— cuya aproximación más
cercana al campo educativo es el reconocimiento de que la igualdad ante la ley también lo es para el
reconocimiento de los mismos honores, colocaciones y empleos a cualquiera que muestre conocimiento y virtud,
según las diferentes capacidades —art. 6—. Una igualdad educativa que se traduce en un igual reconocimiento.
La concepción liberal se impuso como política imperante del siglo XIX y en la propia implantación y desarrollo
de sus principios básicos se va evidenciando la importancia de la educación en la formación de los Estados
nacionales porque, de un lado, es a través de la educación como se van consolidando los principios políticos en
los que se sustentan los nuevos Estados y, de otro, porque la propia prestación estatal educativa va a derivar ya,
tras la Revolución francesa, de los propios efectos de la desamortización de propiedades, antes en manos de la
Iglesia. Para no dejar abandonados el campo de la sanidad y de la educación —actividades que atendía y
sufragaba la Iglesia a la que se habían nacionalizado los bienes en noviembre de 1789— la Asamblea
constituyente francesa encomendó al Estado su gestión. Esta medida acarreó el resultado importantísimo de la
secularización de la educación y de la caridad y, por supuesto, la asunción por parte del Estado de la prestación
pública educativa. De esta manera se inauguró una política de servicios públicos, secularizados y estatales.

II. CONCEPTO, MODALIDADES Y EXCLUSIONES DEL SERVICIO

PÚBLICO
No existe un concepto legal de servicio público. Se trata de una institución cuyo
concepto es de elaboración doctrinal en base a la regulación que de las distintas
prestaciones se va haciendo por las diferentes leyes sectoriales. La actividad administrativa
de servicio público es aquella en la que lo fundamental es que la Administración presta a
los ciudadanos un servicio para garantizar sus necesidades de interés público —sanidad,
educación, transporte, agua—. No toda actividad administrativa es servicio público en
sentido estricto, pues, como hemos visto, la actividad de limitación, aunque está dirigida a
garantizar el interés público, no tiene carácter prestacional ante las necesidades
ciudadanas, sino que tiene por objeto controlar determinadas actividades de los
particulares. De manera que, a pesar de que genérica e impropiamente muchas veces se
habla de servicio público ante cualquier actividad administrativa orientada a la protección
del interés general —art. 103 CE—, sólo las que tienen un alcance prestacional de
necesidades ciudadanas, son propiamente actividad administrativa prestacional o de
servicio público. Por ello el servicio público tiene como objetivo dar y garantizar
prestaciones a los ciudadanos y con ello satisfacer sus necesidades. En este tipo de
actividad, el ejercicio del poder no es el objetivo esencial, como en la actividad de
limitación, aunque lo implique porque el poder constituye sin duda un medio para
garantizar la necesidad prestacional.
Bajo el concepto anterior nos encontramos con diferentes categorías doctrinales: el
servicio público strictu sensu en cuanto se trata del servicio titularidad de la
Administración, ya se preste directamente por ella —gestión directa— o por particulares
mediante un procedimiento concesional —gestión indirecta—. Y servicios regulados de
naturaleza económica que las leyes declaran de titularidad privada y se prestan por sujetos
o empresas privadas bajo su responsabilidad, con sujeción a la supervisión y control de la
Administración.
Las actividades que tradicionalmente se han llevado a cabo por sujetos privados que pueden incidir
negativamente o de forma gravosa en los derechos de los usuarios, siendo intervenidas fuertemente por la
Administración, se han venido calificando por algún sector doctrinal como servicios impropios —servicio de taxis
—. Sin embargo, no se trata de actividades asumidas en ningún caso por la Administración que tampoco se hace
responsable de ellas, por lo que la caracterización como de servicio público, aunque sea “impropio” es
considerada por otros autores, indebida —SANTAMARIA—. Sin embargo, desde que se acuñara el concepto de
servicio público impropio y de servicio de interés público, el concepto ha ido ensanchándose y evolucionando,
especialmente para los ámbitos sectoriales que resultan fuertemente intervenidos por la Administración.
En numerosas ocasiones se confunde la titularidad con la forma de gestión de la prestación, sin embargo, es
importante distinguir ambos aspectos. Según la Sentencia del Tribunal Supremo 535/2016, de 17 de febrero “… la
utilización privativa del dominio público y la gestión de un servicio público de titularidad formal de la
Administración sólo se puede dar bajo la forma de concesión. Por lo tanto, la única solución para darle sentido a
esta equiparación es que la referencia al servicio público no es a su concepto estricto sino al concepto creado por
esta Sala de servicio público impropio, dado que la titularidad del servicio ni es exclusiva de los servicios
públicos (en los monopolios fiscales hay titularidad pública pero no servicio público), ni es la única técnica
posible para prestar las obligaciones de servicio público. Esta Sala ya ha tenido la ocasión de indicar la existencia
de determinadas actividades que no son objeto de una publificación expresa, pero que son, sin embargo, objeto
de una intensa intervención pública, en cuanto existe en ellas un interés público que debe ser protegido, dando
lugar a lo que se considera una suerte de categoría intermedia entre el servicio público y la actividad privada que
recibe diferentes denominaciones; se habla así de servicios públicos impropios, virtuales o servicios de interés
público” (STS 535/2016, de 17 de febrero). Precisamente el concepto de “servicio de interés público” se utilizó
para referir actividades fuertemente intervenidas por pertenecer a ámbitos sectoriales de interés público, con
independencia de que fuera prestado por un sujeto público o privado. De manera que ambos concurrían en la
misma prestación. Se trataba de un concepto incluso más amplio que el de “servicio público impropio” que se
utilizaba sólo cuando la actividad fuertemente intervenida la realiza un sujeto privado. Así, un servicio se califica
de interés económico general no sólo porque las prestaciones se consideran básicas y vitales para los ciudadanos
y debe garantizarse que se hagan efectivas en términos de generalidad, regularidad, continuidad, etc., sino
porque para lograrlo se considera necesario introducir restricciones a las reglas de la competencia —
FERNÁNDEZ FARRERES—. Si bien el servicio público en sentido subjetivo se bate en retirada, el servicio público
en sentido objetivo cada vez alcanza mayores cuotas. En Francia el debate es de sumo interés a los efectos de
determinar la jurisdicción competente en materia de control de la actividad. En Italia, que se suma a esta
concepción objetiva al poner especial atención a la necesidad de limitar al Estado en la colectivización de
actividades que pudieran realizar los sujetos privados, el concepto les ha conducido a plantearse esa concepción
objetiva del servicio público y a delimitar las prestaciones que sólo son fuertemente intervenidas distinguiéndolas
de aquellas otras que constituían servicio público en sentido subjetivo. Esta flexibilización del concepto de
servicio público se debe en parte a la inexistencia de un concepto legal del mismo, así como al influjo de la
normativa europea, que identifica el servicio económico de interés general con el servicio público. Así, los
Estados miembros han tenido que adaptar sus ordenamientos nacionales a fin de dar ejecución al modelo
diseñado por la Unión reticente a la noción tradicional de servicio público, a pesar de que tampoco se abandona
la noción de servicio público subjetivo. En realidad, el concepto se amplia en cuanto a la forma de gestión del
servicio y ello con independencia de la titularidad. Desde esta perspectiva y, en la práctica, como apunta la STS
de 17 de febrero de 2016, en relación al servicio eléctrico “una nota característica de este servicio público, con
independencia de su nomenclatura (servicio esencial, servicio de interés económico general…) es que la
Administración controla el ejercicio del derecho de acceso al mercado, la permanencia en el mismo y el propio
cese o salida, de modo y manera que aunque se abandona la fórmula concesional proscrita por la UE, la técnica
autorizatoria se asemeja fielmente a la primera pues no todos los sujetos que cumplan las condiciones legalmente
establecidas van a poder acceder al mercado, por estar limitado el número de operadores”. Como veremos en
 este capítulo, la propia herramienta de intervención dentro de estos servicios económicos de interés general o
servicios regulados evoluciona hasta la actual de declaración responsable.

Asimismo, la actividad prestacional puede ser ejercida por la Administración en

condición de monopolio o en coexistencia con la actividad de los particulares como
gestores indirectos —sanidad pública versus sanidad privada o educación pública versus
educación privada—. Algunos autores sólo reservan la condición de actividad de servicio
público a aquel tipo de prestaciones que de forma exclusiva sólo pueden llevarse a cabo
por la Administración porque es en ellos en los que las características del servicio público
aparecen con mayor intensidad. Sin embargo, cuando existe esa concurrencia, con algunas
adaptaciones, se observan características propias de la actividad administrativa
prestacional a la que además se une la actividad administrativa de limitación que controla
la actividad prestacional de los sujetos privados —se observa así en materia educativa en
la que la Administración, además de ser titular del servicio público de los centros
públicos, ejerce un control sobre los centros privados concertados y privados propiamente
dichos—.
Cuando la prestación que realiza la Administración en virtud del servicio público se
dirige a cada ciudadano que usa el servicio, se considera que estamos ante las prestaciones
típicas de servicio público o uti singuli. Un sector de la doctrina considera que sólo estas
prestaciones constituyen verdadero servicio público ya que, frente a ellas se encuentran las
prestaciones de servicio público que no están dirigidas al ciudadano en particular sino a
los ciudadanos en cuanto forman parte de una colectividad —uti universi— y ciertamente
ello puede extralimitar las características propias del servicio público, concediendo esta
naturaleza a todo tipo de prestaciones administrativas. Son prestaciones uti singuli las
prestaciones sanitarias, de educación o de transporte en cuanto que se prestan de uno a
uno en virtud de la necesidad particular. Las prestaciones uti universi, dirigidas a
satisfacer necesidades generales son muy diversas: carreteras, alumbrado público, agua
pública, limpieza viaria, parques públicos. En realidad, la distinción entre una y otra
categoría no siempre es nítida puesto que la necesidad colectiva, la mayoría de las veces se
concreta en necesidades particulares: transporte público, cementerios o red wifi.
La obligatoriedad de recibir la prestación es a veces constitutiva del servicio. Esa
obligatoriedad expresa el objetivo de que un determinado interés público se alcance con la
mayor amplitud. Es el caso, por ejemplo, de la obligatoriedad de la prestación de la
Enseñanza Primaria y Secundaria, frente al carácter voluntario de la Educación Infantil o
del Bachillerato.
En este sentido es tan importante delimitar lo que queda dentro de la definición de esta
actividad como lo que se excluye de ella. No se considera actividad administrativa
prestacional o de servicio público, como señalábamos anteriormente, la actividad de
limitación de la Administración en la que la potestas tiene por objeto controlar el
adecuado ejercicio de derechos y obligaciones de los ciudadanos, aunque con ello se
persiga la garantía del interés general. Tampoco estamos ante actividad prestacional en
aquellas actividades de otros poderes públicos que tienen por objeto la garantía del interés
general en el ámbito de sus competencias —poder legislativo o poder judicial—. Ni
siquiera cuando ese interés general se alcanza a través de sujetos privados en el ejercicio de
sus derechos y libertades, por ejemplo, a través de la constitución de organizaciones sin
ánimo de lucro —“tercer sector”—.
Tampoco debemos considerar que existe actividad administrativa prestacional en
sentido estricto en los supuestos en que la Administración ejerce pura actividad
empresarial como cualquier otro operador del mercado, incluso cuando con ello ofrezca
prestaciones a los particulares dado que la actividad empresarial no queda condicionada a
una necesidad ciudadana.
Es el caso, por ejemplo, del origen de los Paradores de Turismo como actividad turística empresarial de titularidad
administrativa, en la que la Administración coexiste con los demás agentes turísticos privados, en condiciones de
libre competencia. Originariamente el objetivo de los Paradores fue permitir el alojamiento en el territorio
nacional dado que había poca iniciativa privada al respecto. Con el tiempo, sin embargo, el sentido de estos
establecimientos ha sido promover el interés turístico general y no tanto satisfacer necesidades de alojamiento
concretas ante las necesidades de los ciudadanos, satisfechas, por otro lado, con la prestación por parte de las
empresas turísticas alojativas privadas (hoteles, turismo rural, campamentos, apartamentos y viviendas
vacacionales). Siguiendo en el mismo sector, el turístico, frente a la exclusión de los Paradores de Turismo, las
oficinas públicas de información turística sí que ofrecen la prestación de servicio público consistente en dar
información turística a todo aquel que exprese esta necesidad.

A veces la diferenciación de la esencialidad o no de la prestación no es tan nítida como

sería deseable porque, en general, el requisito de que se trate de una prestación de la
Administración realizada ante una necesidad del ciudadano constituye la clave del servicio
público, por lo que tampoco estaríamos ante actividad administrativa de servicio público
en aquellos supuestos en que el objetivo esencial no sea tanto la prestación de un servicio
por razón de una necesidad concreta, sino más bien para la obtención de ingresos para las
arcas públicas, dado que esas mismas prestaciones podrían recibirse de los particulares sin
cargas adicionales si no fuera porque con ellas no se pretende tanto satisfacer necesidades
ciudadanas como la obtención de beneficios —monopolios fiscales o no fiscales— tales
como las Loterías, estancos —sellos, tabaco— o alcoholes.
Entre los servicios públicos en concurrencia —público-privada— y los servicios públicos
esenciales —prestados en régimen de monopolio por las Administraciones—, están los
servicios públicos que, sin generar un monopolio, otorgan a la Administración privilegios
y financiación pública: son los servicios públicos en concurrencia, pero sin competencia,
que, asimismo requieren de una ley de creación del servicio público, aunque no se deduzca
del artículo 128.2 CE, en cuanto que afectan de forma intensa a la libertad de empresa y
la economía de mercado —art. 38 CE—. Es el caso de servicios públicos locales que
concurren con la prestación privada de su objeto en determinadas temporadas estivales o
invernales caracterizadas por una mayor necesidad o demanda, si bien sin existir
competencia entre los mismos: servicio de limpieza o mantenimiento de la red viaria.

III. FUNDAMENTO Y POTESTADES DEL SERVICIO PÚBLICO

1. El fundamento del servicio público: los límites de su creación y extinción
La relevancia de la decisión política de considerar las prestaciones de un ámbito
específico como servicio público nos lleva a la reflexión sobre los límites a la creación de
servicios públicos, así como a la cuestión del “derecho a los servicios públicos” de los
ciudadanos y la consiguiente prestación obligada por parte de la Administración.
Asimismo, es preciso reflexionar sobre si su creación es discrecional o reglada.
 La decisión de crear un servicio público es una opción política que ha evolucionado de
ser absolutamente discrecional por parte del poder ejecutivo, a constituir en muchos casos
una obligación que ha de asumir la Administración, no sólo por prescripción
constitucional, sino también por efecto de la ley. En el ámbito estatal y autonómico no
existe una definición de aquellos servicios públicos que pudieran considerarse de
naturaleza obligatoria, como sucede en el ámbito local, —art. 26.1 LBRL— y que han de
prestarse por los Entes Locales. No obstante, la opción no es exclusivamente doble entre
dejar que la actividad se desarrolle libremente por la iniciativa privada o convertirla en
servicio público, ya que existen opciones intermedias, como hemos visto, que implican
que los sujetos privados que ejercen la actividad estén sometidos a una intensa
intervención y control administrativo —poder de regulación, supervisión e inspección—.
Con independencia de la habilitación que algunos preceptos de la Constitución
atribuyen a la Administración para la configuración de un servicio público en algunos
sectores —art. 27 CE: educación; art. 43 CE: salud pública; art. 50 CE: servicios sociales y
pensiones— el artículo 128. 2 CE, reconoce con carácter general la iniciativa pública en la
actividad económica —que debe ejercerse en condiciones de igualdad y libre competencia
con los operadores con los que pudiera concurrir— lo que supone una habilitación
constitucional general a la Administración. Ahora bien, para crear o reservarse un servicio
público con exclusión de otros operadores de iniciativa privada es necesaria la ley formal.
Es el caso de cuando se reservan exclusivamente al sector público, recursos y servicios
esenciales —art. 128.2—. De modo que los límites a la creación de un servicio público en
estos casos son, de un lado, la exigencia de ley formal —arts. 38 y 53.1 CE— y, de otro,
que el servicio tenga carácter esencial, con independencia de la situación previa del
mismo, ya fuera de libre prestación o de nueva creación. En el ámbito local la LBRL se
reserva bajo estos parámetros, el abastecimiento y depuración de aguas, la recogida,
tratamiento y aprovechamiento de residuos, calefacción, mataderos, mercados y
transporte público —art. 86.3—.
La obligación o deber de la Administración de crear y mantener un servicio público en
ocasiones deriva de la Constitución y en otras muchas simplemente de las leyes, las cuales
determinan, no sólo las condiciones de creación sino también las condiciones de su
mantenimiento. No obstante, la concreción constitucional para hacer nacer el derecho
subjetivo o el interés legítimo al establecimiento de un servicio público es más bien escasa.
De manera que así como algunos preceptos constitucionales habilitan con alcance general
para crear en determinados sectores como el educativo o el sanitario, servicios públicos,
sería posible pensar en otros medios posibles para la consecución del interés público
distinto de la creación de un servicio público, especialmente si se trata de dar concreción
prestacional a los principios rectores de la política social y económica que requieren de un
desarrollo por ley y que, en todo caso, habrían de respetar el contenido mínimo de las
previsiones constitucionales, pues, de otro modo, estarían viciados de
inconstitucionalidad.
Normalmente son las leyes pues las que crean el servicio público, incluso cuando pueda
deducirse que constitucionalmente existe tal obligación. Del mismo modo, es el legislador
y, en su defecto la Administración el que puede eliminar un servicio público, en base a
criterios normalmente de oportunidad —por ejemplo, porque dejen de existir recursos
para mantenerlo— sin perjuicio de las tensiones ideológicas y políticas que esta
discrecionalidad pueda suscitar al considerarse poco garantista para los derechos sociales.
Es así respecto, por ejemplo, el servicio público educativo ya que el artículo 27 CE, al establecer el derecho de
todos a la educación y la obligación de los poderes públicos “de garantizar el derecho que asiste a los padres
para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo a sus convicciones”, no impone la
obligación de articular dicho derecho en base a la creación de un servicio público. Sin embargo, es la propia ley
educativa la que lo dispone así en la actualidad en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo de educación, que
afirma que “la prestación del servicio público de la educación se realizará, a través de los centros públicos y
privados concertados” —art. 108.4 LO 2006—, en una concepción extensiva, objetiva y subjetiva del servicio
público que atribuye a la Administración potestades inherentes a la propia declaración del servicio público
educativo que, de otro lado, concurre con los centros educativos privados no concertados.

2. Las potestades de servicio público

Como en cualquier actividad administrativa, la actividad de servicio público, para ser
llevada a cabo por la Administración, requiere contar con las potestades precisas que le
permiten la creación y desarrollo del servicio, así como su posible modificación, incluso
extinción. Se trata pues de potestades siempre inherentes al servicio público.
2.1. Potestad de reglamentación del servicio
La creación del servicio público y su mantenimiento da lugar a que la Administración
desarrolle la ley de creación a través de reglamentos, instrucciones y directrices. La
potestad reglamentaria de la Administración discurre en los servicios públicos de forma
inherente y natural, siempre de acuerdo a las limitaciones que establezca la ley dado que
no existen materias reservadas a los reglamentos. La propia organización del servicio y sus
condicionantes, así lo requiere.
Siguiendo con el ejemplo, pensemos, sin ir más lejos, en toda la normativa, instrucciones
y protocolos que desarrollan el funcionamiento y la organización del servicio público
educativo y que afecta a sujetos diversos tales como las Administraciones educativas, los
propios centros públicos y concertados, ratios en el aula, profesorado, personal
administrativo y alumnos. Para los centros concertados en las enseñanzas obligatorias,
son los conciertos, pero también el conjunto de la reglamentación, lo que viene a
constituir el contenido completo del convenio entre la Administración y estos centros. En
el caso de los centros privados propiamente dichos y de los centros concertados respecto
de enseñanzas no obligatorias, carentes de conciertos, es gran parte de la reglamentación
del servicio público la que se aplica de forma extensiva e intensiva como intervención
administrativa que regula el sector educativo privado concurrente con el servicio público.
2.2. Potestad de establecimiento de contraprestación por el servicio público
La potestad de establecer un precio, tarifa o contraprestación por el servicio público que
se presta es inherente a la titularidad del servicio y, por ello, se ha dado en considerarla
como una potestad interna o doméstica de la Administración que discrecionalmente fija
esa contraprestación y, por tanto, también para los supuestos de gestión indirecta del
servicio público, en los que el gestor no es libre de establecer cualquier tipo o cantidad
sino que viene determinada por el titular del servicio que es la Administración
correspondiente.
La naturaleza de esa contraprestación ha sido objeto de controversia en muy distintas ocasiones en relación con
la interpretación que merecían los preceptos de la ley contractual. La Sentencia del Tribunal Constitucional de 9
de mayo de 2019 sobre las tarifas de los servicios públicos coactivos en la Ley de contratos del sector público
9/2017, corrigiendo la STS de 23 noviembre 2015 —recurso de casación 4091/2013— zanja la cuestión al
 señalar que “la reforma de la ley contractual lo que hace es consolidar la diferenciación entre financiación
tributaria y una financiación que se denomina tarifaria de los servicios públicos, una distinción que ya estaba
presente en el régimen anterior…” El legislador permite “establecer un mecanismo distinto de financiación del
servicio y de aportación del usuario en función del modo de gestión y prestación del servicio público, —lo que—
forma parte de su ámbito de configuración”. Dicho esto, se añade que no corresponde al Tribunal Constitucional
entrar en la oportunidad de una u otra forma porque pertenece a la discrecionalidad de la Administración decidir
el sistema. La ley hoy vigente de contratos del sector público 9/2017, es por ello en este punto declarada
conforme a la Constitución al reconocer la potestad tarifaria y la posibilidad de exigir el pago de una tarifa como
prestación patrimonial de carácter público no tributario cuando se presta un servicio público coactivo por una
empresa de forma privada o por un concesionario. Añadiendo además el Tribunal Constitucional que con lo
dispuesto en la ley contractual se cumple ya con el principio de reserva legal.

Cuando el servicio público es gratuito para los usuarios, el gestor, ya sea directo o
indirecto, no recibe de estos cantidad alguna en contraprestación como tarifa, tasa o
precio, financiándose entonces con cargo a los presupuestos generales como sucede en el
caso de la enseñanza obligatoria en los supuestos de centros públicos y concertados que,
precisamente porque la educación obligatoria de naturaleza gratuita es un derecho de
todos —art. 27 CE—, la contraprestación no se recibe de los usuarios del servicio sino que
el centro concertado recibe el “concierto” o sostén financiero correspondiente a la
enseñanza obligatoria, de la Administración educativa y con cargo al presupuesto.
El hecho de que la potestad de fijar una contraprestación por el servicio público sea una
potestad inherente a este, no significa que siempre que existe tarifa, tasa, o precio por un
servicio, ello signifique que estamos ante un servicio público, pues en los casos de cobro
de tasas de ocupación del dominio público; cargos en medicamentos o loterías, no
estamos ante un servicio público dado que el objetivo de ese pago es la obtención de
ingresos, característico de los monopolios fiscales.
2.3. Potestad de ius variandi
En virtud del principio de mutabilidad, la Administración tiene la potestad de modificar
las condiciones del servicio público, con carácter amplio: su forma de gestión, sus tarifas,
sus características o formas de ofrecerlo. En ello consiste el ius variandi de la
Administración
Evidentemente cuando la gestión del servicio público es indirecta y, por tanto, existe un
contrato de concesión que supone que el gestor indirecto llega a unos acuerdos con la
Administración titular para prestar el servicio público, esta potestad tendrá el límite de
esos acuerdos, debiendo respetarse en el marco del ius variandi administrativo. Y en
ocasiones, puede llegar a ser tan importante la modificación, que la misma implique una
novación del acuerdo concesional y, por tanto, conduzca a la necesidad de que se
formalice entre la Administración y el concesionario, un nuevo contrato.
La LCSP, en su artículo 290 establece las limitaciones de esta potestad de modificación,
no sólo tarifaria, sino de cualquier naturaleza. De modo que la Administración puede
modificar las características del servicio contratado y las tarifas que han de ser abonadas
por los usuarios, con la limitación de que dicha modificación se justifique en razones de
interés público cuando concurran las circunstancias previstas en la propia ley. Si las
modificaciones afectan al régimen financiero del contrato de concesión del servicio, se
debe compensar a la parte correspondiente de manera que se mantenga el equilibrio de los
supuestos económicos que fueron considerados como básicos en la adjudicación del
mismo y, en el caso de que los acuerdos que dicte la Administración respecto al desarrollo
del servicio carezcan de trascendencia económica, el concesionario no tendrá derecho a
recibir una indemnización por razón de los mismos. El equilibrio económico del contrato,
en beneficio de la parte que corresponda, ha de mantenerse, en cualquier caso, bajo
determinados supuestos que se prevén en la propia LCSP.
La STSJ de Extremadura 1179/2019, de 12 de noviembre, es significativa en relación al núcleo esencial del ius
variandi, la cláusula de “riesgo y ventura” y asimismo el equilibrio financiero de las concesiones de servicios
públicos, señalándose qué causas pueden dar lugar a ese reequilibrio a costa de la Administraciones y cuales
otras forman parte del riesgo y ventura del concesionario. Señala la Sentencia: “Al margen de los casos de fuerza
mayor definidos legalmente, tampoco se aprecia riesgo imprevisible generador de un desequilibrio compensable;
al efecto invoca la actora de forma conjunta los principios de equidad y buena fe, la cláusula rebus sic stantibus,
la teoría de la imprevisión, y teorías similares, que sustenta en una premisa única, cual es que se ha producido
una alteración extraordinaria de las circunstancias que era imprevisible, sin embargo se trata de una incidencia en
los costes laborales, que en mayor o menor grado, es ordinaria y previsible y además periódica, reconducible al
principio de riesgo y ventura. No cabe hablar en consecuencia de riesgo imprevisible, de algo sorpresivo e
inimaginable, y por ello el incremento de costes en los contratos que pueda suponer la subida del SMI, ha de ser
asumida por los contratistas dentro del “riesgo y ventura” general a todos los contratos. Si no puede absorber esos
costes o incumple las obligaciones contractuales, se debería resolver el contrato por causa imputable al
contratista, con los efectos que ello tiene de acuerdo con lo previsto en la LCSP. Además, los órganos consultivos
y jurisdiccionales no han admitido la calificación de riesgos imprevisibles en supuestos en los que la causa
derivaba de decisiones o incidencias económicas generales, como los ciclos económicos, las devaluaciones de la
moneda o las fluctuaciones del precio del petróleo y sus derivados (dictámenes del Consejo de Estado 632/1994,
de 14 de marzo; 21/92, de 13 de febrero; IJCCA de Aragón 18/2012, de 19 de septiembre y 8/2013; Sentencia de
la Audiencia Nacional de 21 de octubre de 2013, sección 8ª; STS de 28 de enero de 2015 rec. 449/2012). Y
aunque en alguna ocasión han analizado la incidencia de supuestos riesgos imprevisibles en contratos diferentes
a las concesiones, siempre han rechazado la concurrencia de tales circunstancias confieran derechos
indemnizatorios a los contratistas (STS de 26 de diciembre de 1990, 30 de abril de 1999, en relación con el
incremento de los precios en los litigantes asfálticos en contratos de obras, o las STS de 30 de abril de 2001 o de
9 de diciembre de 2003, en relación a contratos de servicio de mantenimiento). Todo ello nos conduce a pensar
que el principio de mantenimiento del equilibrio económico de las concesiones, aun aplicado también al
contrato de servicios, no permite la compensación de los sobre costes derivados de la subida del SMI por decisión
gubernativa, ni como factum principis ni como riesgo imprevisible”.

2.4. Potestad de control o fiscalización

Las potestades derivadas del servicio público difieren según que se trate de servicios
públicos de gestión directa o indirecta. Obviamente cuando la gestión es indirecta la
Administración se reserva el ejercicio de todas aquellas potestades que implican un control
sobre el gestor del servicio: fiscalización —limitación— o inspección; potestades que
cuando la gestión es directa, en todo caso se articulan por y sobre los propios órganos de
la Administración competente, con carácter interno o doméstico.

IV. PRINCIPIOS GENERALES DEL SERVICIO PÚBLICO

Como en el resto de la actividad administrativa, en materia de servicio público impera el
principio de legalidad en cuanto que, con carácter general, corresponde —con los matices
expresados— al poder legislativo el reconocimiento de una actividad como de servicio
público con el fin de dotarla del presupuesto correspondiente. Es también común con
otras actividades administrativas el respeto al principio de neutralidad con el que es
preciso el cumplimiento del interés general —art. 103 CE— que en el ámbito del servicio
público ha de estar presente tanto en la propia organización del servicio como en las
reglas de su uso y desarrollo. La gratuidad no es un principio del servicio público con
carácter general, pues sólo son gratuitos los servicios públicos en que así se expresa por la
Constitución o las leyes —la educación obligatoria: art. 27 CE— o por la propia
naturaleza del servicio —protección ciudadana: fuerzas de seguridad, bomberos— y lo
común es que el prestador del servicio recupere total o parcialmente el coste del servicio a
través de la imposición de tarifas a los usuarios que reciben el mismo —transporte
urbano, recogida de basuras—.
Son tres los principios generales que, como fuente del Derecho sobre este particular, se
han considerado siempre inherentes al servicio público como especial forma de actividad
administrativa: el principio de igualdad, el principio de continuidad y el principio de
mutabilidad —también denominado principio de perceptibilidad o adaptabilidad—.

1. El principio de igualdad en el servicio público

Sin perjuicio de que el cumplimiento del principio de igualdad es predicable asimismo
con alcance general de toda la actividad administrativa y de la vertiente que la igualdad
tiene en el acceso al servicio público para ser gestor indirecto del servicio público —que
analizamos en el ámbito de la adjudicación de contratos de concesión de los mismos— en
cuanto nos referimos al acceso del ciudadano al servicio público, el principio de igualdad
del artículo 14 CE, tiene dos concreciones: la igualdad ante el servicio público y sus
posibles excepciones como concreciones del mismo principio.
Los efectos de esta primera vertiente que supone la igualdad en el derecho de los
usuarios del servicio a servirse y disfrutar de la prestación en que este consiste, suponen,
de un lado, que la configuración del servicio permita que el acceso al servicio sea igual
para todos los ciudadanos, sin ningún tipo de discriminación y, de otro, que las reglas o
normas de uso de ese servicio tampoco sean discriminatorias. Lógicamente la igualdad no
supone que hayan de tratarse igualmente supuestos distintos y, por ello se plantean
excepciones que, en el fondo, son la misma concreción del principio de igualdad de acceso
al servicio público. De manera que se precisa, en cumplimiento del propio principio de
igualdad, que no se traten igual situaciones distintas de forma razonable —y no arbitraria
— y asimismo, que los colectivos diferenciados estén bien definidos en virtud de aquello
que les diferencia y en virtud de lo cual se les promociona en base a concretas medidas de
“discriminación positiva” o de fomento de superación de la discriminación en esos
colectivos —diferencias físicas; psíquicas, económicas o sociales—.

2. Principio de continuidad del servicio público

La continuidad del servicio público deriva del carácter permanente de la necesidad
ciudadana que se satisface, de la cual deriva en ocasiones la misma creación del servicio
público ya que la Administración ha de garantizar esa regularidad o permanencia de la
prestación, que no siempre es algo seguro si lo que prima es la libertad propia de los
particulares que pudieran en su caso prestarlo.
La continuidad no siempre significa que el servicio no pueda dejar de prestarse, sino que
ha de prestarse con la regularidad propia de cada servicio público. Si existe un horario,
este ha de ser continuo o permanente sin interrupciones —horario escolar; horario de
centros culturales o bibliotecas—. Si no existe horario —como sucede en los registros
administrativos telemáticos que han de funcionar veinticuatro horas al día y los siete días
de la semana— los mismos se someten a unas reglas en cuanto a sus efectos, sin que pueda
existir por tanto interrupción alguna.
 El reconocimiento de este principio es inherente e implícito con alcance general, si bien
se explicita para los supuestos de gestión indirecta en el artículo 288 a) LCSP en el que se
prevé la obligación del contratista del servicio público de prestar el servicio con la
continuidad convenida.

3. El principio de mutabilidad
También llamado por algunos autores, principio de perfectibilidad, adaptabilidad —
PARADA— o principio de progreso porque supone que quien presta el servicio, ya sea la
Administración o un concesionario, está obligado a que dicha prestación se vaya
ajustando a los progresos que, con el tiempo, vayan existiendo respecto de la misma
prestación. De manera que el servicio público debe responder en todo momento, en sus
características materiales, a un óptimo nivel de satisfacción del interés general —
SANTAMARÍA—. La inserción de la denominada “cláusula de progreso” en los
contratos de concesión ya no se hace precisa como antaño se recogía porque la LCSP hace
obligado el cumplimiento de este principio a los concesionarios —art. 290 LCSP—.

V. LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

El artículo 85.2 de la LBRL expresa para el ámbito local la ya clásica clasificación de las
formas de gestión de los servicios públicos: directa, indirecta y mixta.
La gestión directa del servicio es aquella que se lleva a cabo por los órganos de la
Administración titular del servicio o por alguna persona jurídica o ente instrumental de la
misma. La gestión indirecta es la que se articula mediante las diferentes formas que ofrece
el contrato de gestión de servicios públicos reguladas en la LCSP que, en todo caso, son
servicios titularidad de la Administración. En la gestión mixta concurre en la prestación
del servicio, la Administración y empresas privadas.

1. La gestión directa del servicio público: los “medios propios personificados”

Estamos ante la gestión directa del servicio público, tanto si la Administración realiza la
prestación a través de sus propios órganos internos —policía nacional— como si se
constituye una persona jurídica de la Administración a tal fin y, asimismo cuando se trata
de personas jurídicas privadas que cumplen con los requisitos para ser lo que se viene
denominando un “medio propio personificado”.
La cuestión no es baladí. De hecho, se plantea el problema de delimitar los supuestos de
gestión directa e indirecta de los servicios públicos porque su régimen jurídico es diferente.
En los supuestos de gestión directa con “medios propios personificados” que suponen la
creación de entes instrumentales para gestionar el servicio público, se precisan unos
límites a la contratación interna —in house—. Por ello las sucesivas reformas de la LCSP
han ido en la dirección de establecerlos, con la previsión de que únicamente sea posible
confiar la gestión directa de servicios a un ente instrumental cuando se trate de una
persona jurídica pública o privada siempre y cuando se trate de un “medio propio
personificado” porque, en los demás casos, la articulación del servicio debe realizarse
mediante gestión indirecta a través de la formalización de un contrato de concesión de
servicios y, por tanto quedando abierta la licitación a terceros que podrán concurrir al
mismo, garantizándose el principio de igualdad —art. 32 LCSP—.
 El reconocimiento de la potestad de autoorganización administrativa le permite pues a la
Administración articular la gestión directa de los servicios mediante sistemas de
cooperación pública vertical y horizontal. De manera que las entidades pertenecientes al
sector público pueden cooperar entre sí, sin que el resultado de esa cooperación pueda
calificarse de contractual:
– o bien mediante sistemas de cooperación vertical consistentes en el uso de medios
propios personificados en el sentido y con los límites establecidos,
– o bien mediante sistemas de cooperación horizontal entre entidades pertenecientes al
sector público, previa celebración de los correspondientes convenios, en las
condiciones y con los límites que se establecen en la propia ley —art. 31 LCSP—.
Si bien esta es una materia propia de la dinámica de los contratos administrativos, en lo
que afecta a la propia definición del servicio público, tienen la consideración de “medio
propio personificado” respecto de una única entidad concreta del sector público, aquellas
personas jurídicas, de derecho público o de derecho privado, que cumplan los requisitos
siguientes:
– Que el poder adjudicador que pueda conferirle encargos ejerza sobre el ente
destinatario de los mismos, un control, directo o indirecto, análogo al que ostentaría
sobre sus propios servicios o unidades, de manera que el primero pueda ejercer sobre
el segundo una influencia decisiva sobre sus objetivos estratégicos y decisiones
significativas.
– Que más del ochenta por ciento de las actividades del ente destinatario del encargo se
lleve a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por el poder
adjudicador que hace el encargo y que lo controla o por otras personas jurídicas
controladas del mismo modo por la entidad que hace el encargo.
– Cuando el ente destinatario del encargo sea un ente de personificación jurídico-
privada, además, la totalidad de su capital o patrimonio tendrá que ser de titularidad
o aportación pública.
– La condición de medio propio personificado de la entidad destinataria del encargo
respecto del concreto poder adjudicador que hace el encargo deberá reconocerse
expresamente en sus estatutos o actos de creación, previo cumplimiento de toda una
serie de requisitos —art. 32 LCSP—.
Las Administraciones Públicas han dispuesto siempre de Administraciones institucionales dentro de las cuales
se han prestado los servicios. Pero en la actualidad esta cuestión de recurrir a los entes instrumentales para la
prestación de servicios se analiza bajo el prisma del Derecho de la competencia, lo cual nos lleva al
planteamiento de los límites de esta utilización sobre la que se viene pronunciando la jurisprudencia europea
en base a sus Directivas 2004/18 y 2004/17. El artículo 3.1 j) de la LCSP establece ya como sector público: “j)
Cualesquiera entidades con personalidad jurídica propia, que hayan sido creadas específicamente para
satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil, siempre que uno o
varios sujetos pertenecientes al sector público financien mayoritariamente su actividad, controlen su gestión, o
nombren a más de la mitad de los miembros de su órgano de administración, dirección o vigilancia” En todo
caso, la consideración de “medio propio” debe ser examinada y aplicada desde una perspectiva de marcado
carácter restrictivo, como advierte, entre otras, la STJUE de 11 de mayo de 2006 (Carbotermo), y la carga de la
prueba de que realmente se dan las especiales circunstancias que justifiquen la excepción de aplicación de la
normativa de contratación corresponde a quien quiere beneficiarse de ella. La exigencia de los requisitos del
control análogo y del vínculo de destino de la actividad deben darse cumulativamente y así se ha reflejado en
nuestra legislación en la actual LCSP.
2. La gestión indirecta de los servicios públicos
2.1. Concepto y límites del contrato de concesión de servicios
Fuera de los supuestos en que la Administración gestiona directamente el servicio del
que es titular, bien porque realiza la prestación a través de su propia organización
territorial o bien mediante entidades instrumentales a través de la cooperación vertical u
horizontal a la que más arriba nos hemos referido —art. 3 LCSP—, la Administración,
para prestar el servicio público utiliza el sistema de gestión indirecta de los mismos a
través de una regulación contractual —la concesión de servicios públicos de carácter
económico en cuanto susceptibles de explotación económica por los particulares— con
terceros —denominado contrato de concesión de servicios— que no tienen la
consideración de Administración —arts. 284 y siguientes de la LCSP—.
El contrato de concesión de servicios es aquel en cuya virtud “uno o varios poderes
adjudicadores encomiendan a título oneroso a una o varias personas, naturales o
jurídicas, la gestión de un servicio cuya prestación sea de su titularidad o competencia, y
cuya contrapartida venga constituida bien por el derecho a explotar los servicios objeto
del contrato o bien por dicho derecho acompañado del de percibir un precio”. —art. 15
LCSP—. Los servicios públicos que supongan el ejercicio de autoridad inherente de los
poderes públicos no puedan gestionarse a través de esta vía contractual, pues han de
prestarse directamente por la Administración —art. 17 LCSP—. Y, en todo caso, en el
supuesto de que la concesión recaiga sobre un servicio público la Administración debe
conservar siempre los poderes de policía necesarios para asegurar la buena marcha de los
servicios de que se trate —art. 287. 2 LCSP—.
2.2. Régimen jurídico del contrato de concesión de servicios
Para que pueda transferirse la gestión de un servicio público es preciso que la
Administración declare expresamente que la actividad de que se trata queda asumida por
ella como propia, determinando el alcance de las prestaciones en favor de los ciudadanos,
y regulando los aspectos de carácter jurídico, económico y administrativo relativos a la
prestación del servicio —art. 284 LCSP—
El derecho de explotación que recibe el concesionario implica la transferencia a este del
riesgo operacional, que supone que el empresario asume la posibilidad de tener beneficios
o pérdidas, como en el resto de figuras contractuales, si bien este principio de “riesgo y
ventura” en este ámbito se matiza a favor del concesionario con la posibilidad de articular
la garantía del equilibrio financiero —art. 290.4 LCSP—.
La tramitación de los contratos de concesión de servicios —sin perjuicio de su análisis en
la materia contractual administrativa— requiere del establecimiento de sus condiciones a
través de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas
de la concesión que deberán hacer referencia a toda una serie de aspectos que vienen a
determinar el objeto y las condiciones de prestación del servicio, riesgos y retribuciones.
Asimismo, se precisa la realización y aprobación de un estudio de viabilidad de los
mismos o, en su caso, de un estudio de viabilidad económico-financiero, que tiene carácter
vinculante en los supuestos en que se concluya en la inviabilidad del proyecto. En los
casos en que los contratos de concesión de servicios comprendan la ejecución de obras, se
tramita un anteproyecto de construcción y explotación de las obras que resulten precisas
con especificación de las prescripciones técnicas relativas a su realización, además de la
redacción, supervisión, aprobación y replanteo del correspondiente proyecto de las obras.
2.3. Derechos y obligaciones del concesionario
El concesionario está obligado con carácter general a organizar y prestar el servicio con
estricta sujeción a las características establecidas en el contrato y dentro de los plazos
señalados en el mismo, y, en su caso, a la ejecución de las obras conforme al proyecto
aprobado por el órgano de contratación. De manera que son obligaciones del
concesionario, además de las previstas en el pliego de cláusulas administrativas
particulares y en el resto del régimen jurídico correspondiente al contrato de concesión,
las siguientes:
– Prestar el servicio con la continuidad convenida, garantizando a los particulares el
derecho a utilizarlo en las condiciones que hayan sido establecidas y mediante el
abono, en su caso, de la contraprestación económica comprendida en las tarifas
aprobadas —art. 288 a) LCSP—. En este sentido es un derecho del concesionario
dicha percepción de la contraprestación, así como poder revisar el contrato en los
términos y condiciones que se establezcan.
– Cuidar del buen orden del servicio, para lo cual podrá dictar las oportunas
instrucciones para su prestación, sin perjuicio de los poderes de policía de la
Administración —art. 288 b) LCSP—.
– Deberá indemnizar los daños que se causen a terceros como consecuencia de las
operaciones que requiera el desarrollo del servicio, excepto cuando el daño sea
producido por causas imputables a la Administración —art. 288 c) LCSP—.
– Deberá respetar el resto de potestades inherentes al servicio público, como es la
potestad de fiscalización y control de la Administración. La prestación además ha de
respetar el principio de no discriminación —art. 288 d) LCSP—.
– Es derecho del concesionario el obtener de la Administración la compensación
correspondiente por los daños generados por las modificaciones que ésta pueda
introducir en el régimen financiero del contrato con el fin de garantizar el equilibrio
financiero del mismo —art. 290 LCSP—.
2.4. Régimen de extinción del contrato de concesión: la reversión
La extinción que puede denominarse normal u ordinaria del contrato de concesión de
servicios se produce cuando finaliza el plazo de la concesión. Con esa finalización el
servicio revierte a la Administración, “debiendo el contratista entregar las obras e
instalaciones a que esté obligado con arreglo al contrato y en el estado de conservación y
funcionamiento adecuados” —reversión—. El pliego de condiciones establece el periodo
previo a la reversión en el cual la Administración aprueba las disposiciones relativas a esta
entrega y sus condiciones —art. 291 LCSP—. La cláusula de reversión constituye una
cláusula necesaria del contrato de concesión de servicio y se considera por tanto que no
constituye una potestad de la Administración el recogerla o no en el contrato de
concesión.
La extinción también se puede producir anticipadamente por causas imputables al
concesionario o ajenas a este cuando se produce una perturbación grave y no reparable
por otros medios. En estos casos la Administración puede acordar el secuestro o
intervención del servicio y el concesionario en este caso deberá abonar a la
Administración los daños y perjuicios que efectivamente le haya ocasionado —art. 293
LCSP—. En los supuestos de incumplimiento por parte del concesionario resultará de
aplicación el régimen de penalidades establecidas en el artículo 264 LCSP respecto de la
concesión de obras, siempre que resulte compatible con la naturaleza de la concesión de
servicios.
En los supuestos de resolución por causa imputable a la Administración, esta abonará al
concesionario el importe de las inversiones realizadas por razón de la expropiación de
terrenos, ejecución de obras de construcción y adquisición de bienes que sean necesarios
para la explotación de los servicios objeto de concesión, atendiendo a su grado de
amortización. Cuando la resolución obedece a causas no imputables a la Administración,
el importe a abonar al concesionario por razón de la expropiación de terrenos, ejecución
de obras y adquisición de bienes que deban revertir a la Administración será el que resulte
de la valoración de la concesión —art. 295 LCSP—. En estos casos, si la Administración
fuera la que incumpliera no haciendo efectiva al concesionario la contraprestación
económica o no entregando los medios auxiliares a que se obligó en el contrato dentro de
los plazos previstos en el mismo sin proceder a la resolución del contrato o no la solicitase
el concesionario, este tendrá derecho al interés de demora de las cantidades o valores
económicos que aquellos signifiquen —art. 292 LCSP—.
Son causas de resolución del contrato de concesión de servicios —art. 294 LCSP—,
además de las señaladas en el artículo 211 con carácter general —muerte, concurso,
incumplimiento de la obligación principal—, las siguientes:
– La ejecución hipotecaria declarada desierta o la imposibilidad de iniciar el
procedimiento de ejecución hipotecaria por falta de interesados autorizados para ello
en los casos en que así procediera, de acuerdo con lo establecido en esta Ley.
– La demora superior a seis meses por parte de la Administración en la entrega al
concesionario de la contraprestación o de los medios auxiliares a que se obligó según
el contrato.
– El rescate del servicio por la Administración para su gestión directa por razones de
interés público. El rescate de la concesión requerirá además la acreditación de que
dicha gestión directa es más eficaz y eficiente que la concesional.
– La supresión del servicio por razones de interés público.
– La imposibilidad de la explotación del servicio como consecuencia de acuerdos
adoptados por la Administración con posterioridad al contrato.
– El secuestro o intervención de la concesión por un plazo superior al establecido de
conformidad con el apartado 3 del artículo 263, sin que el contratista haya
garantizado la asunción completa de sus obligaciones.

VI. EL ESTATUTO JURÍDICO DEL USUARIO DEL SERVICIO PÚBLICO

La existencia de un estatuto jurídico del usuario del servicio público deriva de la relación
jurídica que se establece entre la Administración —o el concesionario— que presta el
servicio y el ciudadano que accede al mismo.
 La relación jurídica de servicio público es una relación objetiva en cuanto que no está
sujeta a la voluntad de las partes. Se constituye en la medida en que el usuario cumple con
los requisitos para ser usuario del concreto servicio que necesita, lo cual la Administración
comprueba en cada caso, por ejemplo, mediante la expedición o pago de un billete de
transporte; con un contrato de suministro; enviando la carta con el sello correspondiente y
echándola en un buzón o con la admisión de una matrícula en la Universidad pública. En
este sentido la relación es —salvo en el momento inicial de confluencia del consentimiento
entre la Administración y el usuario— una relación sometida al Derecho administrativo y,
por tanto, predominantemente pública que inicia una vinculación de especial sujeción
entre la Administración —o concesionario— con el usuario que se somete en adelante a la
normativa del servicio que es objeto de prestación.

1. Derechos del usuario del servicio público

El primer derecho del usuario es el de acceso al servicio público. Precisamente es este
acceso lo que constituye la relación jurídica; acceso al que el ciudadano tiene derecho, si
bien ante el posible déficit prestacional derivado de la existencia de mayor demanda que
oferta prestacional, ese acceso puede estar condicionado a un orden cronológico o de lista
de espera.
Dependerá de la naturaleza del servicio que ese acceso esté condicionado al
cumplimiento de ciertas condiciones que la Administración comprueba —admisión a una
Universidad pública— o que sea de naturaleza automática, ya genere un correlativo deber
de prestación en el usuario —educación obligatoria (Primaria y ESO)— o no lo genere —
alumbrado público—. En todo caso nada obsta para que, con alcance general, se aplique a
la gestión de los servicios públicos por parte de la Administración —con contadas
excepciones— la legislación en materia de defensa de consumidores y usuarios, dado que
el artículo 51 CE ordena a los poderes públicos que garanticen la defensa de los
consumidores y usuarios protegiendo su salud, seguridad e intereses económicos, así como
asegurando su información y audiencia.
La calidad del servicio público y el derecho del usuario a su disfrute en condiciones de
variedad de horarios o de frecuencias va evolucionando con el tiempo y progresivamente
un mayor estado de bienestar da lugar a una mayor exigencia a los concesionarios de
servicios y, en última instancia a la propia Administración titular de los mismos, lo que
termina demandándose como un verdadero derecho de los ciudadanos a un nivel de
calidad cada vez más estandarizado.
Forma parte de la relación de prestación y de la necesaria garantía judicial del servicio
público, la acción que el usuario del servicio tiene para garantizar lo que afecte al mismo.
La jurisdicción competente cuando estemos ante servicios públicos prestados de forma
directa por la Administración —instituto público; universidad pública; hospital público—
es la jurisdicción contencioso-administrativa. Sin embargo, cuando se trate de un servicio
público prestado por una Administración que reviste forma privada —sociedad,
fundación— la jurisdicción ante la que habrá de acudir el usuario es la jurisdicción civil,
que también es la competente para conocer los posibles litigios entre los usuarios y los
gestores privados del servicio. Todo ello, sin perjuicio de la denuncia que el usuario del
servicio siempre puede formular ante la Administración de la que dependa el control o
supervisión de la persona jurídico-privada, lo que, en última instancia le permite al
usuario acudir a la justicia contencioso-administrativa cuando la Administración omita el
necesario control que debe desplegar sobre gestores y concesionarios de servicios públicos.

2. Obligaciones y deberes del usuario

Los deberes del usuario del servicio público son la otra cara de la monera de las
potestades de la Administración en relación a los servicios prestados. El primer deber del
usuario es utilizar el servicio de acuerdo a sus normas de funcionamiento, realizando la
contraprestación económica cuando el servicio no sea gratuito como puede ser por
ejemplo el de la educación primaria en los centros escolares públicos, por ser, además de
obligatoria, gratuita.
La contraprestación económica por el uso del servicio público puede tener diferente
naturaleza según cómo se articule financieramente el sostenimiento del mismo. Hay
básicamente tres tipologías de contraprestación dineraria por el uso de los servicios
públicos: tasas, precios públicos y precios privados —tarifas—. No obstante, la naturaleza
del objeto de prestación va a marcar la tipología de la contraprestación económica que no
siempre es de naturaleza pura de las categorías citadas sino que reviste en ocasiones
naturaleza mixta.
Las tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o
aprovechamiento especial del dominio público en la prestación de servicios o en la
realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran, afecten o
beneficien al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:
1) que los servicios no sean de solicitud voluntaria para los ciudadanos y 2) que no se
presten o realicen por el sector privado.
El importe de la tasa no puede exceder en su conjunto del coste real o previsible del
servicio o, en su defecto del valor de la prestación recibida —Ley 25/1998, de 13 de julio,
de modificación del régimen legal de las tasas estatales y locales y de reordenación de las
prestaciones patrimoniales de carácter público—. En el ámbito local para los servicios
prestados directa o indirectamente por la Corporación, la contraprestación que satisfacen
los usuarios tiene la naturaleza de tasa siendo exigible por la vía de apremio y, cualquiera
que sea la forma de prestación, se articula como tasa cuando se trate de servicios
monopolizados o de recepción obligatoria para los ciudadanos —art. 155.1 y 3 del
Reglamento de servicios de las Corporaciones locales—
La contraprestación económica puede ser sin embargo un precio público en los casos en
que tales servicios o actividades se presten también por el sector privado y sean de
solicitud voluntaria por parte de los ciudadanos. El importe del precio público se fija
cubriendo como mínimo los costes económicos que supone la prestación del servicio o de
la actividad a un nivel equivalente a la utilidad que se deriva del servicio. No obstante,
pueden ser precios inferiores al coste del servicio cuando así se determine en los
presupuestos correspondientes en virtud de razones sociales, benéficas, culturales o de
interés público. En estos casos la parte que no queda cubierta por el precio constituye una
ayuda pública, como sucede por ejemplo cuando se paga sólo una parte del servicio:
guarderías públicas o en el transporte público.
 Un tercer supuesto de contraprestación económica por el beneficio que supone la
prestación del servicio lo constituyen en sentido estricto las denominadas tarifas o precios
privados en los supuestos de gestión indirecta o a través de concesión del servicio público.
No obstante, la expresión de “tarifa” o de potestad tarifaria a veces se utiliza con carácter
amplio como potestad administrativa de fijar una contraprestación económica con
independencia de cuál sea la naturaleza de la contraprestación. Sin embargo, aquí nos
referimos a la tarifa como precio privado que se fija en el contrato de gestión de servicio
que constituye la retribución en que consisten los derechos económicos del contratista o
concesionario. Dichos derechos son el precio privado intervenido por parte de la
Administración y que cobra el concesionario, haciendo efectiva la explotación en virtud
de la utilización del servicio por parte de los usuarios o de la propia Administración.
El Reglamento de servicios de las Corporaciones Locales establece además para las
tarifas a nivel local toda una serie de requerimientos en cuanto a su importe dado que la
cuantía de las tarifas de los servicios públicos de competencia municipal o provincial
puede ser igual, superior o inferior al coste del servicio, según aconsejaren las
circunstancias sociales y económicas relevantes en orden a su prestación. Si resulta inferior
al costo del servicio, la parte no financiada directamente por los ingresos tarifados se ha
de cubrir mediante aportación del presupuesto municipal o provincial. Si el servicio es
gestionado en forma indirecta revestirá el carácter de subvención. Si la tarifa supera el
costo del servicio, el sobrante se aplica al destino a que hubiere lugar, según los casos —
art. 149 RSCL—. Asimismo, el propio Reglamento establece ciertas previsiones en cuanto
a los principios de las tarifas y su revisión pues la tarifa de cada servicio público de la
Corporación debe ser igual para todos los que recibieren las mismas prestaciones y en
iguales circunstancias, aunque pueden establecerse tarifas reducidas en beneficio de
sectores personales económicamente débiles.
Las Corporaciones se reservan el derecho de poder modificar en cualquier momento las
tarifas atendiendo a nuevas circunstancias que de forma relevante afecten al servicio. No
obstante, la modificación debe ser aprobada por la Corporación y, en su caso, por el
Ministerio al que correspondiere la aprobación inicial. Además de la posible modificación
la Corporación somete a las tarifas a revisión periódica y extraordinaria. La revisión
periódica se efectuará en los plazos que se señalaren, que no excederán de diez años. La
revisión extraordinaria procede de oficio o a petición de la empresa o concesionario,
siempre que exista un desequilibrio en su economía por circunstancias independientes a la
buena gestión.
Si el servicio se presta con arreglo a las formas de Derecho privado y, en especial, por
sociedad privada municipal o provincial, arrendamiento o concierto, las tarifas tienen el
carácter de precio sometido a las prescripciones civiles o mercantiles —art. 155.2 RSCL
—.
Dentro de la Constitución el legislador dispone de un amplio margen de configuración para establecer el modo
de prestación y gestión de los servicios públicos, y, por ello, es lógico concluir “que este margen se proyecta
igualmente sobre su modo de financiación, pues la misma tiene carácter instrumental. Como ya hemos afirmado
en relación con servicios esenciales como la Administración de justicia (STC 20/2012, de 16 de febrero, FJ 8; y
71/2014, de 6 de mayo, FJ 7) o el sistema sanitario (STC 136/2012, de 19 de junio, FJ 5), incluso en aquellos
servicios que son estrictamente de financiación pública, ello sólo significa que su coste se sufraga con el conjunto
de ingresos del Estado, pues resulta evidente que los servicios públicos podrán en ocasiones ser declarados
 gratuitos, pero nunca son gratis, sino que suponen siempre un coste que debe ser financiado con arreglo a alguna
de las fórmulas previstas en la legislación”. (STC 63/2019, de 9 de mayo de 2019).

VII. LOS SERVICIOS DE INTERÉS ECONÓMICO GENERAL. LA

LLAMADA ACTIVIDAD DE REGULACIÓN ECONÓMICA
La intervención administrativa tiene características específicas en los denominados
sectores regulados o servicios económicos de interés general caracterizados porque la
clásica declaración de servicio público —publicatio— se convierte en una declaración que
atribuye al servicio económico una naturaleza de interés general que se realiza en régimen
de competencia. Precisamente es el paradigma de esta libre competencia el que determina
que, ese concreto mercado, implique una intervención regulatoria cuyas características,
siguiendo a MONTERO, se plasman en una intervención administrativa que es indirecta,
subsidiaria, complementaria y, sobre todo, proporcional.
La intervención administrativa sobre los servicios económicos de interés general se
caracteriza por ser indirecta en la medida en que el protagonista del servicio no es la
Administración sino los operadores privados del mercado a los cuales se les interviene
legal y administrativamente mediante la regulación que supone la imposición de
obligaciones legales bien definidas y delimitadas, incluso por los derechos que a su vez se
reconocen a los usuarios de dichos servicios. No se trata, como en los servicios públicos
no regulados, de una concesión o gestión ni directa, ni indirecta en la que el servicio es
titularidad de la Administración, aunque por la vía de la concesión lo presten los
particulares, sino que los operadores del mercado son prestadores del servicio intervenido
en régimen de libre competencia. En este sentido sólo si el interés general no está
satisfecho por los operadores privados, de forma subsidiaria se interviene en el sector y
siempre de forma complementaria allí donde los particulares no pueden garantizarlo. En
todo caso, el principio de proporcionalidad de la intervención administrativa obliga para
estos servicios definir lo que sea de interés general y analizar los objetivos de la necesidad
de dicha intervención que siempre ha de ser lo más benigna posible a través de la
imposición de las obligaciones legales que constituyen la regulación propiamente dicha de
cada sector regulado.
Son cuatro los pilares sobre los que se sustentan los servicios públicos de interés general
que constituyen los sectores regulados. El primer pilar lo constituye la misma regulación
que impone obligaciones legales a los servicios económicos de interés general y que viene a
ser la actividad administrativa de ordenación de estos sectores.
La regulación, al imponer obligaciones legales a los operadores del mercado, viene a
imponer los diversos controles administrativos a través de las diferentes herramientas al
uso características de la intervención administrativa de limitación, no sólo en el acceso a
la condición de operador del mercado sino también sobre las distintas operaciones que
estos desarrollan y su devenir operativo en su tracto sucesivo. El carácter continuo de la
intervención administrativa que ha de seguir el dinamismo propio del sector y la
discrecionalidad, son asimismo notas características de la intervención administrativa
sobre los mercados regulados: servicio ferroviario, sistema eléctrico, hidrocarburos,
medios audiovisuales, telecomunicaciones, energía, transporte, servicio postal, servicios
financieros (banca y seguros), mercado de valores y finalmente las plataformas digitales.
 El segundo pilar lo constituye la alteridad en cuanto que es común característica de estos
mercados la existencia de un organismo regulador y un servicio regulado. Derivado
precisamente de esa alteridad surgen los distintos organismos reguladores para cada sector
en forma de Administraciones independientes —arts. 109 y 110 LRJSP— adscritas a un
Ministerio que se reserva las potestades propias de esta tipología orgánica administrativa,
tanto en relación al organismo, como en relación a sus directivos a los que se nombra y
destituye.
El tercer pilar es el control sobre el acceso de los operadores al mercado que ha ido
evolucionando como actividad de limitación que se ha ido concretando en técnicas
diferentes desde la concesión; pasando por el duopolio entre lo público y lo privado
(sector ferroviario); mediante la técnica de la autorización administrativa (RTVE) y,
finalmente, mediante el acto administrativo que es la comunicación previa y que es hoy
por hoy la técnica de intervención de limitación prioritaria en el ámbito europeo, además
de la declaración responsable del operador.
En cualquier sector o mercado regulado resulta imprescindible tener en cuenta que la normativa aplicable
establece los límites y la naturaleza de estos controles bajo la óptica de la libre competencia y que siempre han
de responder a los principios de la propia intervención sobre estos sectores: intervención indirecta, subsidiaria,
complementaria y proporcional (Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de
2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas —Directiva autorización—;
Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los
servicios en el mercado interior —Directiva de servicios—; la Ley de Garantía de Unidad de Mercado 20/2013,
de 9 de diciembre y la Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2000,
relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el
comercio electrónico en el mercado interior (Directiva sobre el comercio electrónico).

El cuarto y último pilar lo constituye sin duda la propia existencia de la imposición a los
operadores del sector regulado, de las obligaciones legales propias de servicio público
(igualdad, continuidad, mutabilidad o progreso) por las cuales se compensa
económicamente a los operadores, que en todo caso requieren recabar el acto
administrativo de atribución del servicio en la medida en que el operador asume la
responsabilidad del cumplimiento de dichas obligaciones pues, de otro lado “las empresas
encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter
de monopolio fiscal quedarán sometidas a las normas de los Tratados, en especial a las
normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no
impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. El
desarrollo de los intercambios no deberá quedar afectado en forma tal que sea contraria al
interés de la Unión” —art. 106.2 TFUE—.
BIBLIOGRAFÍA: ARIÑO, G. “Errores y fracasos de la regulación”. Themis, núm. 52. 2006. FUERTES LÓPEZ, M.
“Personificaciones públicas y contratos administrativos. La última jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la
Comunidad Europea”. REALA, núm. 279, 1999. GIMENO FELIU, J. M. Novedades de la Ley de Contratos del Sector
Público de 30 de octubre de 2007 en la regulación de la adjudicación de los contratos públicos. Madrid, 2010. MEILÁN
GIL, J. L La “cláusula de progreso” en los servicios públicos. Madrid, 1968. MONTERO PASCUAL, J. J. Regulación
económica. La actividad administrativa de regulación de los mercados. 4ª edición. Valencia, 2020. REBOLLO PUIG,
M., VERA JURADO, D. J. (Dirs.). Derecho Administrativo. Tomo III. Modos y medios de la actividad administrativa. 2ª
ed. Madrid, 2019. RIVERO ORTEGA, R. “Igualdad, unidad y seguridad en la interpretación del Derecho
Administrativo”. RAP, núm. 146, mayo-agosto, 1998. SALA ARQUER, J. M. El principio de continuidad de los servicios
públicos: sus orígenes en el Derecho español, Madrid, 1977. SANTAMARÍA PASTOR, J. L. Principios de Derecho
Administrativo General, Vol. II. Madrid, 2018. SOSA WAGNER, F. “El empleo de recursos propios por las
Administraciones locales”. Libro Homenaje al profesor S. Martín-Retortillo. Estudios de Derecho Público Económico.
Madrid, 2007.
Capítulo VII
La actividad administrativa sancionadora
JESÚS ÁNGEL FUENTETAJA PASTOR1
SUMARIO:
I. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN: FUNDAMENTO Y ALCANCE
1. Responsabilidad sancionadora y sanción administrativa
2. La potestad sancionadora de la Administración
2.1. Justificación de la potestad sancionadora
2.2. Titularidad y naturaleza
2.3. Potestad sancionadora y potestad disciplinaria
4. Régimen jurídico de la potestad sancionadora
4.1. Marco constitucional
4.2. Marco legal
4.2.1. Legislación general
4.2.2. Legislación sectorial
4.3. Marco europeo
4.3.1. Convenio Europeo de Derechos Humanos
4.3.2. Derecho de la Unión Europea
II. LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA
1. Concepto de sanción administrativa
2. Delimitación
3. Tipos de sanciones
III. LA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA
1. Concepto de infracción administrativa
2. Clases de infracciones
3. Concurso de infracciones
IV. PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA
1. Principio de legalidad
1.1. Reserva de ley
1.1.1. Contenido y alcance
1.1.2. El reglamento en materia sancionadora
1.1.3. Reserva de ley y potestad sancionadora de la Administración local
1.2. Principio de tipicidad
1.2.1. Contenido y fundamento
1.2.2. Tipificación
1.2.3. Interpretación de las normas sancionadoras
1.3. Irretroactividad
2. Principio de culpabilidad
3. Principio de proporcionalidad
4. Non bis in ídem
5. Prescripción
5.1. Prescripción de infracciones
5.2. Prescripción de sanciones
V. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
1. Procedimiento administrativo y sanciones
1.1. Necesidad y régimen jurídico
1.2. Derechos y garantías en el procedimiento administrativo sancionador
1.3. Actuaciones previas
2. Iniciación
3. Instrucción
4. Finalización

RESUMEN: El sujeto que realiza una conducta prohibida (infracción) incurre en responsabilidad, encontrándose sometido a la
potestad sancionadora de la Administración, la cual le podrá imponer una sanción administrativa. A partir de los conceptos de
“infracción” y de “sanción” administrativas, se estudian los principios que informan tanto la actividad legislativa al
establecerlas como la acción de la Administración al declarar la responsabilidad sancionadora e imponer la sanción que de
ella se deriva: legalidad; culpabilidad; proporcionalidad; non bis in idem, y prescripción de infracciones y sanciones.
Finalmente, el procedimiento administrativo en el que la Administración constata la realización de las conductas infractoras
e impone, finalmente, la sanción administrativa se caracteriza por la importancia singular de los derechos y garantías que se
reconocen al inculpado, de las actuaciones previas y de la actividad probatoria.

PALABRAS CLAVE: Potestad sancionadora. Infracción administrativa. Sanción administrativa. Tipicidad. Principio de
culpabilidad. Non bis in idem. Prescripción

I. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN:

FUNDAMENTO Y ALCANCE
1. Responsabilidad sancionadora y sanción administrativa
Con carácter general, la sanción es una técnica de garantía del cumplimiento del
Derecho. En efecto, si éste dirige las conductas de sus destinatarios mediante
prescripciones (obligaciones y prohibiciones) con las que pretende proteger derechos y
bienes de relevancia en una sociedad, reacciona ante el incumplimiento de tales
prescripciones estableciendo diferentes mecanismos. Así, si el incumplimiento de las
normas produce daños, reacciona exigiendo al incumplidor su reparación y resarcimiento.
Si, en cambio, el incumplimiento constituye una inobservancia de obligaciones, la reacción
puede consistir, bien en la coerción para hacer efectivo el contenido de tales obligaciones
—por ejemplo, una sentencia de un Juez civil que obligue a un vendedor a entregar el
objeto de una compraventa; o un acto de ejecución forzosa de una resolución
administrativa de derribo de un edificio—, bien en la imposición de una sanción como
consecuencia del incumplimiento pasado y como disuasión de incumplimientos futuros y
que, en nuestro Ordenamiento, adoptan la forma de penas y sanciones administrativas.
De esta manera, la sanción penal o administrativa se impone por la realización de
conductas prohibidas por el Derecho. Al realizar un acto ilícito, se produce la
responsabilidad de su autor en cuanto que situación jurídica de sujeción a la potestad
reactiva (penal o sancionadora) del Poder público. A tal fin, el Derecho crea un sistema
para castigar los incumplimientos de los que es objeto, estableciendo reglas, técnicas,
órganos y procedimientos para imponer castigos penales y administrativos a quienes
incurren en responsabilidad por cometer actos ilícitos.
Y es que este poder de castigar (ius puniendi) legítima y legalmente las conductas
prohibidas por el Derecho se encuentra, en nuestro país, desdoblado entre los Jueces y
Tribunales de la Jurisdicción penal, por una parte, y la Administración, por otra. Se
distinguen, así, ilícitos penales —reprimidos mediante penas impuestas por Jueces— e
ilícitos administrativos —castigados con sanciones decididas por la Administración—. La
utilización de penas o sanciones, tipificando las conductas prohibidas como delitos o
como infracciones administrativas respectivamente, responde, en última instancia, a una
opción de Política legislativa por la que se sebe decantar una sociedad para garantizar los
derechos y bienes que pretende proteger.
La atribución a la Administración de una potestad sancionadora sobre los ciudadanos
ha desbordado el ámbito interno en el que aquella ejercía su tradicional potestad
disciplinaria sobre las personas que se encontraban a su servicio (empleados públicos) o
en una relación jurídica organizativa o de sujeción especial (usuarios de servicios públicos;
internos y reclusos; etc.), para coexistir con la potestad penal con la que los sistemas
jurídicos habitualmente reaccionan ante las conductas más graves que vulneran las
normas que protegen los derechos y bienes jurídicos más importantes en una sociedad.
Se configura, así, un sustrato compartido de principios y reglas comunes al sistema punitivo del Estado de
Derecho, que ya no son específicos del Derecho penal, pero con el que el Derecho Administrativo sancionador
mantiene necesariamente relaciones, ya sean de concurrencia (non bis in idem, evitando que los mismos hechos
sean objeto de penas y sanciones si se cumplen determinadas circunstancias que más adelante estudiaremos), ya
de vinculación (preferencia de la vía penal a la administrativa y sometimiento de ésta a los hechos probados en
aquella), ya de influencia (configuración del Derecho Administrativo sancionador a partir del Derecho penal). En
cualquier caso, el Derecho Administrativo sancionador presenta hoy día una autonomía e identidad propias, con
una creciente regulación legal y una importante elaboración jurisprudencial, apoyadas en un sólido cuerpo
doctrinal (REBOLLO, CANO, HUERGO, GUILLÉN, LOZANO).

2. La potestad sancionadora de la Administración

2.1. Justificación de la potestad sancionadora
Más allá de su formal reconocimiento constitucional, como luego veremos, la potestad
sancionadora de la Administración se presenta como una realidad histórica, si bien
inicialmente circunscrita —como antes dijimos— a su ámbito interno o a las personas con
la que mantenía una relación jurídica especial (potestad disciplinaria). La progresiva
expansión de la sanción administrativa en España resultó un tanto anárquica, pues al
inicial monopolio judicial del poder represivo que configuró la Constitución de Cádiz de
1812, se sucedieron numerosas excepciones a lo largo del siglo XIX y una politización y
crecimiento en el siglo XX (PARADA).
Hoy día, la potestad sancionadora de la Administración se presenta no sólo como una
respuesta coherente con el principio de intervención mínima del Derecho Penal, sino
también como una exigencia del principio de eficacia, no tanto por un coyuntural colapso
judicial como por las propias características de la creciente y compleja actividad
administrativa, que en muchos ámbitos incluye contenidos cada vez más técnicos y
especializados (medio ambiente, regulación económica, seguridad alimentaria, etc.), que
revelan la inadecuación judicial para reaccionar represivamente a las conductas
prohibidas.
2.2. Titularidad y naturaleza
La potestad sancionadora es exclusiva de la Administración. Los Jueces y Tribunales no
imponen sanciones administrativas, pues su ejercicio del ius puniendi se realiza mediante
sentencias que establecen penas en procesos judiciales penales, no existiendo un “proceso
contencioso-administrativo sancionador” (STC 89/1995). Por su parte, los Jueces y
Tribunales de la Jurisdicción contencioso-administrativa se limitan a controlar los actos
de la Administración que deciden sanciones, pero ni pueden declarar la responsabilidad
sancionadora de los autores de conductas prohibidas mediante infracciones
administrativas, ni menos aún imponer la consecuencia derivada de la afirmación de tal
responsabilidad, es decir, la sanción administrativa. Ésta es prerrogativa exclusiva de la
Administración.
La potestad sancionadora de la Administración se encuentra intensamente caracterizada
por el principio de legalidad. Y no sólo porque su creación y atribución deban hacerse por
Ley, sino porque también a ésta se reserva constitucionalmente su configuración
sustantiva (definición de infracciones, previsión de sanciones, etc.). Desde esta perspectiva,
las exigencias constitucionales y los principios generales que determinan el régimen de las
sanciones administrativas se imponen tanto al Legislador, al regular en abstracto el
sistema administrativo sancionador, como a la Administración, al dictar sanciones en
casos concretos para destinatarios individuales.
Por lo demás, la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas “se ejercerá
cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley” (25.1
LRJSP), correspondiendo su ejercicio “a los órganos administrativos que la tengan
expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario” (25.2 LRJSP).
Puede tratarse tanto de Administraciones territoriales (Estado, Comunidades Autónomas,
Entidades locales) como de Administraciones institucionales (Comisión Nacional de
Mercados y de la Competencia, Agencia de Protección de Datos, Confederaciones
Hidrográficas, etc.).
En cuanto a la naturaleza de esta potestad, se discute si es de carácter reglado o
discrecional. En virtud del principio de legalidad que rige su actuación, la Administración
debe sancionar los hechos constitutivos de infracción administrativa, si bien no se puede
descartar que su ejercicio efectivo responda igualmente a criterios de oportunidad (por
ejemplo, normativa novedosa o de complejidad técnica; proximidad de la prescripción de
la infracción; inexistencia de daños a intereses o bienes públicos, etc.). De ahí que las
solicitudes que los particulares dirijan a la Administración pretendiendo que ésta incoe un
procedimiento sancionador por determinados hechos que pone en su conocimiento no
implican, inexorablemente, que aquella esté obligada a hacerlo.
2.3. Potestad sancionadora y potestad disciplinaria
Dentro del género sancionador es preciso diferenciar la singular potestad disciplinaria que, en última instancia, es
inherente a toda organización, con independencia de su naturaleza pública o privada, teniendo como finalidad el
buen funcionamiento de aquella y la garantía de su orden interno. En el caso de la Administración, la potestad
disciplinaria se ejerce por ésta sobre personas que mantienen con ella una relación intensa, organizativa y
funcional, caracterizada por un singular estatus de derechos y obligaciones.
A tal fin, la sanción disciplinaria constituye un instrumento para garantizar obligaciones concretas de la relación
existente entre el sujeto y la Administración, protegiendo los intereses específicos y propios de ésta y
trascendiendo, así, la estricta finalidad represiva de la sanción general. Ámbitos donde se reconoce esta potestad
disciplinaria serían la Función Pública, los establecimientos penitenciarios, los colegios profesionales o el servicio
público educativo, tanto universitario como no universitario (por ejemplo, el RD 732/1995 por el que se
establecen los derechos y deberes de los alumnos y las normas de convivencia de los centros, que habla de
“conductas contrarias a las normas de convivencia”, de “correcciones” y de “expediente disciplinario”).
La potestad disciplinaria presenta un régimen jurídico caracterizado por un alcance singular y atenuado de los
principios generales sancionadores. Así, en cuanto a la tipificación de las conductas, hay que destacar la
importancia de normas sin rango de ley —incluso de normas internas a la organización—, así como de
redacciones plagadas de remisiones a otros textos o de conceptos jurídicos indeterminados. No obstante, se
observa una progresiva juridificación legislativa del régimen disciplinario (por ejemplo, en la Función Pública,
con la tipificación legal de infracciones y faltas en las Leyes de Función Pública; o en el ámbito universitario, con
la Ley 3/2022 de convivencia universitaria).
También son singulares los tipos de sanciones que se utilizan, que ya dijimos que se finalizan al buen
funcionamiento del servicio y al orden interno de la organización. Resultando normalmente inadecuadas las
sanciones consistentes en obligaciones pecuniarias, se suelen prever sanciones cuyo efecto es la privación
definitiva o temporal de bienes o derechos propios de la relación en cuyo seno se ejerce la potestad (por ejemplo,
la máxima sanción suele ser la expulsión de la propia organización, impidiendo incluso el retorno a la misma —
como en el caso de la Función Pública—; o el impedimento del uso del servicio temporalmente, como ocurre en
una biblioteca pública al retrasarse en la devolución de unos libros).

4. Régimen jurídico de la potestad sancionadora

 Las consecuencias lesivas que la sanción comporta explican su régimen jurídico
garantista, que no alcanza sólo a su ejercicio por la Administración, sino también, como
hemos ya señalado, a su regulación por el Legislador. Esto último es evidente a partir del
exigente marco constitucional, que no se limita a las importantes previsiones
constitucionales, sino que comprende igualmente el conjunto de principios (legalidad,
proporcionalidad, culpabilidad, principalmente) con el que la Jurisprudencia
constitucional ha rodeado la configuración legislativa y la aplicación administrativa de la
potestad sancionadora.
Sin embargo, el régimen jurídico de la potestad sancionadora no se limita al marco
constitucional y legislativo interno, sino que, en la actualidad, no puede prescindir de la
concepción europea de los derechos fundamentales (Convenio Europeo de Derechos
Humanos) y de la exigencia de la Unión Europea de que los Estados establezcan un
sistema sancionador interno con el que respondan a los incumplimientos de su normativa
y que cumpla las garantías, pero también las exigencias de eficacia, de la Unión.
4.1. Marco constitucional
La Constitución consagra la existencia de sanciones administrativas al mencionarlas
junto a las penas, estableciendo que “nadie puede ser condenado o sancionado por
acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o
infracción administrativa, según la legislación vigente” (25.1 CE). Se trata, pues, de un
derecho fundamental invocable directamente por los ciudadanos ante los Tribunales,
incluido el Tribunal Constitucional a través del recurso de amparo —quien habla de
“derecho a la legalidad sancionadora” y cuyo contenido analizaremos más adelante en
cuanto que “principio de legalidad sancionadora”—.
El mismo artículo de la Constitución, en su último apartado, fija un importante límite al
contenido de las sanciones administrativas, al señalar que la Administración “no podrá
imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad” (25.3
CE).
La última referencia constitucional expresa se produce, significativamente, en el artículo
relativo al derecho a disfrutar del medio ambiente, para cuya protección señala el art.
45.3 que “se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la
obligación de reparar el daño causado”. Es obvio que la Constitución no limita la
utilización de la sanción administrativa exclusivamente para proteger el medio ambiente,
erigiéndose —como hemos dicho— en una técnica a la que nuestro Ordenamiento recurre
con profusión para reaccionar a los incumplimientos de las obligaciones jurídicas que
protegen otros muchos bienes, derechos o valores jurídicos (protección de consumidores,
tráfico, urbanismo, etc.).
4.2. Marco legal
El marco legislativo de la potestad sancionadora viene constituido, de una parte, por la
Legislación general de Administración Pública, que lleva a cabo una regulación abstracta
de la dicha potestad, y, de otra, por la Legislación sectorial, que establece concretas
infracciones con sus sanciones, además de otros posibles elementos de la responsabilidad
sancionadora.

4.2.1. Legislación general

 Las Leyes de Derecho Administrativo general que el Estado dicta al amparo de sus
títulos competenciales básicos, relativos al “régimen de las Administraciones Públicas” y
al “procedimiento administrativo común” (149.1.18ª), llevan a cabo una regulación
abstracta de la potestad sancionadora y de sus presupuestos y elementos de ejercicio
(responsabilidad sancionadora, principios, etc.), pero no establecen concretas infracciones
o sanciones que puedan ser aplicadas por la Administración. En gran medida, esta
Legislación general del régimen sancionador constituye una expresión de los principios
constitucionales que rigen la actividad sancionadora de la Administración, pero
incluyendo previsiones que, por su carácter básico, se imponen a los Legisladores
sectoriales cuando establecen concretos tipos infractores y sanciones determinadas.
Esta Legislación básica del Estado del régimen sancionador aparece, hoy día, desdoblada
en dos Leyes. Así, la dimensión sustantiva de la potestad sancionadora (responsabilidad,
infracciones, sanciones, principios generales) viene recogida en la Ley 40/2015, de
Régimen Jurídico del Sector Público, mientras que los aspectos procedimentales de su
ejercicio —para la corrección de la decisión y las garantías de derechos— se incluyen en la
Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común.

4.2.2. Legislación sectorial

La legislación administrativa especial (subvenciones, patrimonio, etc.) o sectorial (medio
ambiente, urbanismo, protección de consumidores, tráfico, etc.) es la que lleva a cabo una
regulación omnicomprensiva de una institución administrativa o de un ámbito de la
actividad de la Administración. Ello incluye la imposición de obligaciones y la definición
de las conductas antijurídicas que son calificadas como infracciones, así como la
determinación normativa de las sanciones aplicables o los sujetos responsables.
Por lo demás, hay que tener en cuenta que la sanción no es un título competencial
autónomo de Estado o Comunidades Autónomas, sino que es un instrumento jurídico al
servicio de la configuración de las materias de las que uno y otras son competentes. Por
tanto, el Legislador competente (autonómico o estatal, incluyendo la legislación estatal
básica de una materia), al regular esa materia o sector de actividad, puede decidir incluir
la sanción como una técnica para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que
establezca.
4.3. Marco europeo
Al analizar el marco jurídico en el que se desenvuelve la regulación y el ejercicio de la
potestad sancionadora de la Administración, no es posible prescindir de las exigencias que
se derivan del nivel europeo, tanto del Convenio Europeo de Derechos Humanos como
del Derecho de la Unión Europea.

4.3.1. Convenio Europeo de Derechos Humanos

El Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950, del que España forma parte desde
1979, tiene por objeto la protección de los derechos y libertades fundamentales que recoge
en su articulado. Entre ellos se incluyen algunos que afectan al poder punitivo de los
Estados: el derecho a un proceso equitativo (art. 6), con trascendencia sobre las garantías
procesales y procedimentales; el principio de legalidad (art. 7: “no hay pena sin ley”); o el
derecho a un doble grado de jurisdicción en materia penal (art. 2 del Protocolo nº 7).
 En principio, la regulación del Convenio sólo contempla las “penas”, lo que podría
hacer pensar que se limita a las impuestas con tal carácter por los Jueces. Sin embargo, el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha configurado un concepto autónomo del
término que extiende las garantías a las “sanciones administrativas de naturaleza penal”,
atendiendo a la naturaleza de las infracciones y sanciones, así como a la gravedad de éstas
y a su finalidad no reparadora, sino punitiva y preventiva (el conocido como “test Engel”:
STEDH Engel y otros. c. Holanda, 8 junio 1976).
A partir de aquí, las exigencias del Convenio Europeo de Derechos Humanos se aplican
a la interpretación del alcance de los derechos fundamentales en procedimientos
administrativos sancionadores y en los posteriores procesos judiciales revisores. Por
ejemplo, necesidad de doble grado jurisdiccional para revisar judicialmente sanciones
administrativas (STEDH Saquetti c. España, 30 junio 2020), que en España puede
cumplirse mediante la casación ante el Tribunal Supremo contra Sentencias de instancia
(STS 20-12-2021).

4.3.2. Derecho de la Unión Europea

La Unión Europea también desarrolla una actividad sancionadora que se manifiesta, por
un lado, mediante la atribución y ejercicio por sus Instituciones ejecutivas —Comisión y
Banco Central Europeo, en particular— de una potestad sancionadora directa (por
ejemplo, a empresas en materia de competencia o a entidades de crédito en el sector
bancario) y, por otro, a través de la exigencia a los Estados para que establezcan y
apliquen medidas sancionadoras con las que responder a los incumplimientos del Derecho
europeo por las personas físicas o jurídicas, sanciones que, deberán respetar las exigencias
del Derecho de la Unión según los principios sancionadores que recoge la Carta de
Derechos Fundamentales de la Unión y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
Por ejemplo, STJUE Comisión v. España, 27 enero 2022, donde el Tribunal consideró que la regulación española
del impuesto sobre bienes y derechos situados en el extranjero incluía unas sanciones contrarias al principio de
proporcionalidad.

II. LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA

1. Concepto de sanción administrativa
Carecemos de un concepto seguro de sanción administrativa, lo cual es paradójico dadas
las importantes consecuencias que se derivan del mismo al exigir la aplicación de un
régimen jurídico muy garantista para su regulación por el Legislador y para su utilización
por la Administración (REBOLLO). Por ello, los Tribunales controlan la previsión y
utilización de medidas que, sin figurar en ocasiones en la Ley como sanciones, tienen los
efectos de ésta. De ahí que resulte relevante señalar los elementos que configuran la
sanción, lo que permitirá delimitar el concepto respecto a otras medidas que carecen de
carácter sancionador.
Además de tratarse de un acto administrativo, la sanción presenta un contenido
punitivo en cuanto que perjuicio producido por ella como efecto directo e intencionado
del acto. Este efecto perjudicial se puede articular jurídicamente de formas variadas, por
ejemplo, imponiendo una obligación (como en el caso de una multa), privando de un bien
o derecho (como la pérdida de la posibilidad de obtener subvenciones) o, incluso,
simplemente dañando bienes o derechos (como la sanción consistente en la publicación de
otra sanción).
Además, el contenido de la sanción no se vincula al contenido de la norma incumplida,
pues la finalidad directa de la sanción no es reparar el incumplimiento de ésta (por
ejemplo, una sanción económica por una infracción urbanística no repara la ilegalidad
cometida, lo cual se consigue con otras medidas, como veremos). La sanción no está,
pues, en línea de continuidad de la norma infringida. La sanción no repara el
incumplimiento producido, de ahí que su contenido no responda al de la norma
incumplida y que su finalidad no sea reparadora o restitutoria, sino represiva.
En efecto, la sanción tiene una finalidad represiva de conductas prohibidas por la Ley.
La sanción es la consecuencia de la responsabilidad sancionadora en la que incurre el
autor de un acto ilegal tipificado como infracción administrativa. Por tanto, es la reacción
del Ordenamiento a la vulneración de la norma causando un perjuicio o un mal por la
mera infracción, pero no para restaurar la legalidad conculcada ni para reparar los daños
producidos.
La sanción no es un medio de ejecución forzosa de las obligaciones establecidas en las normas, pues su
incumplimiento ya se ha producido y aquella se impone como reacción a dicho incumplimiento. Para el
cumplimiento concreto de las obligaciones establecidas en normas e incumplidas por un particular, la
Administración podrá dictar otros actos administrativos cuyo contenido sea el de dicha obligación incumplida
(por ejemplo, un acto administrativo de liquidación tributaria que determine y concrete la obligación incumplida
de pagar lo que correspondía; o un acto de un Ayuntamiento ordenando a un ciudadano derribar lo construido
sin respetar los límites urbanísticos fijados en el Plan del municipio), actos cuyo contenido sí podrá ser ejecutado
forzosamente. No obstante, esta finalidad represiva de conductas ilegales pasadas implica, inevitablemente, un
efecto disuasorio sobre conductas ilegales futuras. Y es que la efectiva imposición de sanciones incita a su
destinatario —y a terceros— a evitar la realización de infracciones posteriores, mientras que una actuación
permisiva de la Administración propicia la repetición y generalización de conductas prohibidas ante la
constatación de que aquella no reacciona.

Por último, la sanción se caracteriza por ser consecuencia de la comisión de una

infracción, cuyo efecto es la responsabilidad sancionadora en la que se sitúa jurídicamente
el autor de aquella. Constatada y declarada dicha responsabilidad por la Administración
al concluir que la conducta cumple el tipo infractor previsto en la norma, aquella dicta la
resolución sancionadora. Si, como categoría jurídica general, la sanción es la reacción a
un acto ilícito, la sanción administrativa lo es respecto a una infracción administrativa,
cuyo concepto debe ser precisado y regulado con rigor al constituir una garantía del
sistema sancionador, pues no cualquier incumplimiento genera responsabilidad
sancionadora y permite a la Administración imponer una sanción, sino sólo aquellos
incumplimientos de obligaciones que la Ley califica, expresa y explícitamente, como
infracción administrativa. No hay, pues, sanción sin infracción, elemento que
abordaremos más adelante, tras diferenciar, primero, la sanción de otras categorías o
actos afines y exponer, después, las principales clases de sanciones que se recogen en
nuestro Ordenamiento.

2. Delimitación
Más allá de la diferenciación entre penas y sanciones que ya ha sido señalada, la sanción
administrativa comparte una serie de rasgos con otros actos o actuaciones de la
Administración desfavorables para sus destinatarios que, sin embargo, no tienen finalidad
represiva, sino garantizadora de la eficacia o de la efectividad de la legalidad de las
normas y de los actos. Resulta, pues, necesaria identificarlos porque no se sujetan al
régimen específico de las sanciones administrativas.
– Es el caso de medidas preventivas que adopta la Administración para asegurar el
cumplimiento de la Ley. Así, las “inspecciones”, en cuanto que actuaciones
encaminadas a averiguar hechos que pudieran posteriormente calificarse como
antijurídicos. O las “medidas cautelares”, adoptadas por la Administración para
garantizar la futura efectividad de sus actos. Y las “suspensiones” de los actos,
acordadas por la Administración para evitar la producción de efectos por conductas o
situaciones cuya legalidad se encuentra bajo análisis.
– Otros actos administrativos producen efectos perjudiciales, pero constituyen meras
medidas aplicativas de la legalidad. Por ejemplo, la revocación de los actos por la
producción de la condición a la que estaban sometidos (como la revocación de una
autorización, sea por cumplimiento de su plazo de duración, sea por incumplimiento
de las condiciones exigidas para su otorgamiento —STS 7-3-2023: revocación de
licencia de taxi por incumplir la obligación de no cederla a terceros—), o la
denegación de solicitudes por el incumplimiento de los requisitos exigidos para
reconocer un derecho.
– Más próximos a las sanciones son los actos de la Administración que se presentan
como reacciones al incumplimiento de obligaciones, pero que carecen del fin
represivo de la sanción, constituyendo medidas de restablecimiento de la legalidad
vulnerada. Así ocurre con las medidas de ejecución forzosa, que tienen como objetivo
la efectividad de los efectos jurídicos de los actos administrativos ante el
incumplimiento de los obligados por éstos. El supuesto más ilustrativo es el de la
“multa coercitiva”, que impone una obligación pecuniaria para forzar al
cumplimiento del acto objeto de ejecución. Precisamente por constituir una medida
garantizadora de la efectividad de la legalidad conculcada por quien estaba obligado
por un acto administrativo, la multa coercitiva es compatible con las sanciones que se
imponen por incumplir las obligaciones establecidas en las normas y tipificadas como
infracciones.
Para aclarar mejor la diferente naturaleza y funcionalidad de los actos de ejecución forzosa y de los actos
sancionadores, puede resultar conveniente explicar la articulación jurídica que realiza el Derecho para
reaccionar a los incumplimientos de las obligaciones que imponen las Leyes. Así, las normas establecen
obligaciones abstractas y generales ante cuya inobservancia la Administración puede reaccionar, por un lado,
dictando actos (por ejemplo, órdenes o mandatos) que exijan, de manera concreta e individual, el cumplimiento
de aquella obligación normativa y cuya inobservancia, esta vez, podrá ser impuesta efectivamente mediante los
medios de ejecución forzosa de los actos administrativos; y, por otro, dictando sanciones administrativas, siempre
y cuando la ley prevea como infracción el incumplimiento de la obligación que establece con carácter general y
abstracto. Por ejemplo, la Ley puede establecer que la realización de una determinada actividad industrial o
comercial requiere la obtención previa de una autorización administrativa. Si la empresa procede a realizar esa
actividad sin la debida autorización, la Administración podrá, por un lado, dictar un acto exigiendo a la empresa
el cese de la actividad y, de no cumplir dicho acto, ejecutarlo forzosamente; pero, por otro lado, aquella podría
sancionar a la empresa si la propia ley tipifica como infracción la conducta consistente en realizar la actividad sin
autorización. Como puede apreciarse, la orden de cese se encamina directamente a garantizar el cumplimiento
de la obligación legal, para lo cual puede la Administración valerse de los medios de ejecución forzosa; sin
embargo, la sanción no garantiza por sí misma la efectividad del cumplimiento de la obligación legal de realizar
la actividad con la necesaria autorización, pues su contenido no tiene relación con el objeto de la obligación (en
este caso, por ejemplo, si la sanción consiste en una multa), limitándose a castigar la realización de la conducta
infractora.
3. Tipos de sanciones
El Derecho recurre a diferentes tipos de sanciones administrativas, siendo la Legislación
sectorial la que determina las más adecuadas en función del bien jurídico protegido
(medio ambiente, urbanismo, salud, consumidores, etc.).
La sanción administrativa más habitual es la sanción pecuniaria, denominada
normalmente “multa”, que consiste en la imposición de una obligación económica que, de
no ser cumplida por el sancionado, podrá ser ejecutada forzosamente por vía de apremio.
La Ley puede prever que las sanciones sean de cuantía determinada o indeterminada, en
cuyo caso establecerá umbrales en cada grado de gravedad de la infracción, dentro de los
cuales la Administración, atendiendo a las circunstancias concurrentes en el caso concreto,
cifrará el montante preciso al decidir cada sanción. Tanto la previsión en la norma como
la decisión en el acto sancionador deberán tener en cuenta el criterio de que la cuantía de
la sanción pecuniaria sea tal que “la comisión de las infracciones tipificadas no resulte
más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas” (29.2
LRJSP), pues en tal caso no cumplirían su finalidad represiva —ya que el beneficio de
infringir la norma sería mayor que el castigo resultante por ello— ni tendrían efecto
disuasorio.
Las sanciones también pueden adoptar la forma de privaciones temporales de derechos,
como las “prohibiciones”, que impiden el ejercicio de actividades privadas (caso de la
suspensión o revocación a una empresa de la autorización ambiental integrada que le
permite realizar actividades contaminantes), o las “inhabilitaciones” para entablar
determinadas relaciones jurídicas con la Administración utilizando fondos o bienes
públicos (v.gr. para ser contratista de la Administración o beneficiario de subvenciones).
Cabe igualmente citar algunos tipos de sanciones que podemos encontrar en sectores específicos (CANO): la
“clausura o cierre” de locales, no por ausencia de requisitos para realizar la actividad, sino por el incumplimiento
de obligaciones tipificadas como infracciones; el “decomiso-comiso”, consistente en la privación de bienes
muebles que fueron medios o resultados de la comisión de infracciones (por ejemplo, la incautación de
mercancías en el sector del comercio minorista o en caso de venta de bebidas alcohólicas a menores); la
“amonestación”, pública o privada, a una persona física o jurídica (como en el ámbito de las entidades
aseguradoras); o, finalmente, la “sanción-publicación” (HUERGO), que se impone para infligir un daño a la
reputación de una persona (por ejemplo, infracciones a empresas en el ámbito del mercado de valores), y que
trascienden la mera publicación de otras sanciones, cuya finalidad es predominantemente informativa (como la
posibilidad prevista en la Ley de calidad alimentaria o en la de Responsabilidad Medioambiental).

III. LA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA

1. Concepto de infracción administrativa
Ya hemos señalado, desde una perspectiva general, que la sanción es la reacción punitiva
a la realización de un acto ilícito imputable a su autor. La previsión normativa de este
acto ilícito imputable sería la infracción, condición necesaria de la sanción. Por su ilicitud,
el acto es objetivamente antijurídico por su tipicidad en una norma, mientras que su
imputabilidad remite subjetivamente a la culpabilidad del autor a quien se adscribe la
conducta antijurídica.
La Ley de Régimen Jurídico del Sector Público establece que “sólo constituyen
infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como
tales infracciones por una Ley” (27.1 LRJSP). De forma sintética, se define la infracción
como la conducta típica, antijurídica y culpable.
 – La tipicidad es la descripción legal de las conductas en los supuestos de hecho de las
normas sancionadoras. Al venir recogida en una norma, la descripción se redacta de
forma abstracta, a diferencia de la resolución sancionadora, que contempla la
conducta de forma concreta en los hechos y en los sujetos responsables.
– La antijuridicidad hace referencia a la “vulneración del ordenamiento jurídico”, en
cuanto que conducta contraria a la norma (antijuridicidad formal), aunque también
puede incluir la lesión de los bienes jurídicos protegidos por las infracciones
(antijuridicidad material), lo que puede ser tenido en cuenta para interpretar las
conductas o para graduar la gravedad de la infracción (por ejemplo, conductas que
producen daños al medio ambiente). Será necesario descartar la concurrencia de
causas de justificación de la conducta o de circunstancias que excluyan su ilegalidad,
como cuando constituyen ejercicio de un derecho o de una libertad. No se
consideran, por ello, infracción las manifestaciones vertidas en el seno de un
procedimiento disciplinario al amparo de la libertad de expresión, en conexión con
su derecho de defensa (STC 187/2015); en cambio, el derecho de información no
justifica la realización de actos de campaña electoral en jornada de reflexión (STC
14/2021), como el caso de un periódico que ese día publica una entrevista a un
candidato (STS 18-3-2021).
– La culpabilidad, por último, implica no sólo la voluntariedad y consciencia de la
realización de una infracción (dolo o culpa), sino también la posibilidad de imputar
jurídicamente la conducta a una persona (excluyéndose, por tanto, en supuestos de
trastorno mental o en casos de no exigibilidad de otra conducta, como el caso de una
comunidad de propietarios que extraía, sin permiso, aguas subterráneas para
suministrarse ante la falta de servicio por el Ayuntamiento durante años: STS 27-1-
2022). Al respecto, es necesario destacar que la normativa puede contemplar la
responsabilidad de los menores de edad (por ejemplo, en caso de venta o consumo
por menores de bebidas alcohólicas).

2. Clases de infracciones
Interesa exponer las variadas clases de infracciones que se pueden producir atendiendo a
diferentes criterios, por las consecuencias que de ello se derivan, en particular a efectos de
la determinación de la sanción aplicable o del cómputo de la prescripción de la infracción.
Por su gravedad, las infracciones se suelen clasificar en muy graves, graves o leves. Según
la obligación subyacente a la infracción, éstas pueden ser de acción o de omisión. Y, en
función de su contenido, hay que diferenciar las infracciones de actividad (v.gr. consumir
alcohol en la vía pública) y las infracciones de resultado, donde la acción produce efectos
materiales sobre los bienes o intereses jurídicos objeto de protección (v.gr. dañar bienes
públicos).
Por sus características temporales, encontramos una compleja gama de infracciones:
– Infracciones instantáneas (v.gr. saltarse un semáforo), aunque los efectos o
consecuencias de la conducta antijurídica sean duraderos (conocidas, en tal caso,
como infracciones de estado: v.gr. apertura de un pozo sin autorización, rotura del
precinto de una máquina expendedora de tabaco o con el que se cerraba un
establecimiento).
 – Infracciones permanentes, donde la conducta típica se prolonga en el tiempo, creando
un estado antijurídico cuya cesación depende de la voluntad de su autor y que
normalmente responden a la omisión del cumplimiento de un deber legalmente
establecido [v.gr. desarrollo de actividades sin la preceptiva autorización o sin realizar
la necesaria declaración responsable; apertura de pozo con extracción continua de
agua; y el muy frecuente supuesto de todo incumplimiento del deber de
comunicación de datos (STS 9-7-2020: relativa al retraso en la comunicación de datos
de ventas de energía; STS 29-5-2019, relativa a la falta de comunicación a la Comisión
Nacional del Mercado de Valores de la adquisición de participaciones significativas en
empresas que cotizan en Bolsa)]. La relevancia de esta clasificación radica en que el
cómputo del plazo de prescripción de la infracción no comienza a correr hasta que el
autor de la conducta cesa en ella.
– Infracciones continuadas, en las que se dan una pluralidad de conductas que vulneran el
mismo precepto en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica
ocasión (29.6 LRJSP), como el caso de un Ayuntamiento que realiza vertidos de aguas
residuales al cauce de un río, sin autorización y sin su previa depuración; o el de un
empleado público que acude con retraso al trabajo de forma repetida; o los accesos,
reiterados y no autorizados, a datos personales: aunque se comete una pluralidad de
conductas, las cuales constituirían tantas infracciones, sólo se impone una sanción.

3. Concurso de infracciones
Es posible que se realicen varias conductas que constituyan tantas infracciones, pero que
se considere que se ha cometido una sola para que el resultado sancionador final no sea
desproporcionado o, simplemente, que se analicen en el mismo procedimiento
administrativo. Esta concurrencia o coincidencia es lo que se conoce como concurso de
infracciones, incluyendo fenómenos que se deben tener en cuenta, sobre todo, a la hora de
determinar la sanción aplicable (CANO).
A) Si las diferentes conductas presentan unidad de acción, la responsabilidad
sancionadora se examina en el mismo procedimiento, pero declarándola por cada una de
ellas, lo que puede desembocar en varias sanciones. Por ejemplo, conductor hablando por
el móvil sin llevar puesto el cinturón de seguridad.
B) Sin embargo, en el caso de pluralidad de conductas que infringen el mismo o
semejantes preceptos administrativos, con cierta unidad temporal, intencionalidad y
aprovechando la misma ocasión, nos encontraremos en presencia —como hemos visto—
de una infracción continuada (29.6 LRJSP), imponiéndose una única sanción pese a la
comisión de varias infracciones y evitando, así, un resultado desproporcionado
[realización de obras no permitidas en el cauce de un río para desviar y almacenar el agua
sin el debido título (STS 21-3-2014); acuerdos entre empresas intercambiando
información para fijar los precios, falseando la competencia (STS 1-12-2021)]. Además, la
Ley también señala que “[n]o se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter
sancionador por hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el
infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución
sancionadora, con carácter ejecutivo” (63.3 LPAC).
 C) También tiene un tratamiento especial el caso de que una infracción sea medio
necesario para la comisión de otra (“concurso medial”), existiendo entre ellas, pues, una
relación de recíproca necesidad. Al respecto, la Ley establece que “cuando de la comisión
de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se deberá imponer
únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida” (29.5 LRJSP).
Por ejemplo, un funcionario que incumple su jornada de trabajo y, para ello, realiza acciones con el objetivo de
eludir los sistemas de control horario, conductas ambas tipificadas como infracción cada una de ellas. No es, en
cambio, un concurso medial la incorrecta calificación por edades de una película o serie de televisión, con
escenas de violencia y consumo de alcohol —que constituye una infracción—, y su emisión fuera del horario de
protección reforzada a menores —que también está tipificada como infracción en la Ley General de
Comunicación Audiovisual—: calificar incorrectamente una serie no es medio necesario para emitirlo en horario
de protección reforzada (STS 23-2-2017)

D) Infracciones internas y europeas. Finalmente, cuando un órgano de la Unión Europea

hubiera impuesto una sanción por los mismos hechos, siempre que no concurra la
identidad de sujeto y fundamento —pues en tal caso nos encontraríamos con un supuesto
de non bis in idem, que impediría imponer una segunda sanción—, la Administración
española “deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer,
pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción” (31.2 LRJSP).
Por ejemplo, si la Comisión europea hubiese sancionado ya a varias empresas de diferentes países por acuerdos
colusorios trasnacionales que falsean la competencia del mercado europeo, pactando precios entre ellas, la
autoridad española podría sancionar a una de ellas por los hechos en cuestión realizados en España, pero
teniendo en cuenta la sanción impuesta por la Comisión para que su cuantía se reduzca.

IV. PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA

El régimen jurídico tanto de la responsabilidad sancionadora como de la potestad
administrativa por la que se declara e impone la consecuente sanción se encuentra
informado por un conjunto de principios de los que se derivan rigurosas exigencias que
afectan no sólo a la Administración, al ejercer dicha potestad sancionadora que le
atribuyen las Leyes, sino también al Legislador, al regular los elementos del sistema
sancionador (en particular, responsabilidad, infracción y sanción). Su análisis resulta,
pues, fundamental para entender los requisitos que el Ordenamiento establece tanto para
que el Legislador atribuya a la Administración el poder de sancionar las conductas que
constituyen infracciones administrativas como para que ésta lo ejerza.

1. Principio de legalidad
El principio de legalidad en el ámbito sancionador trasciende su mera virtualidad de
atribución de la potestad a la Administración para erigirse en una garantía esencial de su
configuración y ejercicio desde la triple dimensión formal (reserva de ley), material
(tipicidad de infracciones y sanciones) y temporal (irretroactividad).
1.1. Reserva de ley
1.1.1. Contenido y alcance
El principio de legalidad sancionadora establece una garantía formal respecto a la
norma que puede regular tanto las infracciones que generan la responsabilidad
sancionadora como las sanciones que son su consecuencia. Esa norma debe tener rango de
ley, pues así lo exigen la gravedad de los efectos perjudiciales que las infracciones y
sanciones producen restringiendo la libertad de los ciudadanos (estableciendo obligaciones
y prohibiciones generales y concretas) y sacrificando sus bienes y derechos.
No hay, pues, ni responsabilidad ni infracción ni sanción sin ley. De ahí que, si ésta es
declarada inconstitucional, las sanciones dictadas en su aplicación sean nulas, dado que,
por la eficacia ex tunc de aquella declaración, las conductas en cuestión no constituían
infracción al realizarse (STC 30/2017). Ni siquiera la firmeza de las sanciones impide
declararlas nulas, contemplando precisamente la Ley esa posibilidad como excepción a la
prohibición de revisar situaciones jurídicas consolidadas por la firmeza, ya sea ésta por
consentimiento de los destinatarios de los actos, ya por confirmación judicial.
El alcance de la reserva de ley en materia sancionadora incluye los elementos
fundamentales de la responsabilidad: desde los actos que la generan (tipificación de
infracciones, formas de conducta sancionables —por ejemplo, omisiones— y sujetos
responsables —por ejemplo, personas jurídicas, menores—) hasta los actos que son su
consecuencia (tipificación de sanciones, correspondencia entre infracciones y sanciones,
criterios de concreción aplicativa), pasando, obviamente, por las causas que extinguen esa
responsabilidad.

1.1.2. El reglamento en materia sancionadora

Exigiendo la garantía formal del principio de legalidad sancionadora que el instrumento
normativo que establece el régimen jurídico de la responsabilidad y potestad
sancionadoras ostente rango de ley, es necesario analizar el ámbito y funcionalidad del
reglamento.
La propia Ley señala que las disposiciones reglamentarias “podrán introducir
especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas
legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o
límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las
conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes” (27.3
LRJSP)
En primer lugar, el reglamento puede especificar las infracciones tipificadas en la ley
para la mejor identificación de las conductas, descomponiendo conductas genéricas en
otras más concretas o precisando el sentido de conceptos jurídicos indeterminados
utilizados al formular la infracción en sede legislativa. Por ejemplo, si la ley considera
infracción todo acto que atente contra el “orden público”, el reglamento puede explicitar
conductas que se entienden contrarias a dicho concepto, aunque, obviamente, sin agotar
el concepto.
Esto incluye igualmente la técnica de las remisiones en blanco a normas reglamentarias, dotando, así, de
contenido preciso a las infracciones previstas en la ley y aportando seguridad jurídica al fijar, de manera objetiva
e incluso mensurable, la antijuridicidad de la conducta. Por ejemplo, la Ley de Tráfico y Seguridad Vial considera
infracción conductas como “no respetar los límites de velocidad reglamentariamente establecidos”, “circular con
un vehículo que incumpla las condiciones técnicas reglamentariamente establecidas” o “conducir con tasas de
alcohol superiores a las que reglamentariamente se establezcan”. Por su parte, la Ley del Ruido establece
infracciones como “el incumplimiento de las condiciones establecidas, en materia de contaminación acústica, en
la autorización ambiental integrada, en la autorización o aprobación del proyecto sometido a evaluación de
impacto ambiental, en la licencia de actividades clasificadas o en otras figuras de intervención administrativa” o
“la superación de los valores límite que sean aplicables”, cuando se haya producido un daño o deterioro grave
para el medio ambiente o se haya puesto en peligro grave la seguridad o la salud de las personas
 En segundo lugar, el reglamento puede especificar las sanciones previstas por la ley,
permitiendo a la Administración la determinación de la que sea más adecuada al supuesto
en cuestión según las circunstancias, señalando, por ejemplo, las sanciones aplicables
dentro de los márgenes establecidos por la ley.
Finalmente, es preciso destacar que, en todo caso, le está vedado al reglamento crear
nuevas infracciones o sanciones, así como alterar la naturaleza o límites de las que la Ley
haya establecido. No existen, pues, reglamentos sancionadores independientes.

1.1.3. Reserva de ley y potestad sancionadora de la Administración local

El tema del reglamento nos conduce de forma inevitable al ámbito de la Administración
local (MIGUEZ) pues, careciendo ésta de potestad legislativa, aquel es el único
instrumento normativo que pueden utilizar. Sin embargo, una interpretación estricta del
principio de legalidad sancionadora limitaría el papel de las entidades locales al de meras
impositoras de sanciones, lo cual restringiría su autonomía local para recurrir a la sanción
como técnica garantizadora de los intereses locales. De ahí que la jurisprudencia
constitucional relativizase las exigencias de la reserva de ley en materia sancionadora en el
ámbito local, doctrina que ha sido recogida en la Ley de Bases de Régimen Local para
permitir a las entidades locales, en defecto de normativa sectorial específica (estatal o
autonómica), la tipificación de infracciones y sanciones por el incumplimiento de deberes,
prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas.
La Ley limita los bienes e intereses jurídicos locales protegibles mediante sanciones: ordenación de las relaciones
de convivencia de interés local y regulación del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras,
instalaciones y espacios públicos. Además, establece los criterios para clasificar las infracciones que tipifiquen las
entidades locales. Por ejemplo, serán muy graves las infracciones que supongan el impedimento del uso o
funcionamiento normal de un servicio público, el deterioro grave y relevante de equipamientos, infraestructuras,
instalaciones o elementos de un servicio público, o el impedimento del uso de un espacio público;
considerándose, en cambio, graves o leves ciertas conductas según la intensidad de la perturbación a los bienes e
intereses jurídicos protegibles (140 LBRL). Y en lo que respecta a las sanciones, la Ley sólo permite la tipificación
local de las que tienen carácter pecuniario (por infracciones muy graves, hasta 3000 euros; si graves, hasta 1500
y, en el caso de las leves, hasta 750). No obstante, la legislación sectorial puede prever otro tipo de sanciones.
A título de ejemplo, la Ley 37/2003 del Ruido permite que las ordenanzas locales tipifiquen infracciones en
relación con el ruido procedente de usuarios de la vía pública en determinadas circunstancias, así como por el
ruido producido por las actividades domésticas o los vecinos, cuando exceda de los límites tolerables de
conformidad con los usos locales. Y en cuanto a las sanciones, podrán establecer multas o la suspensión de la
vigencia de las autorizaciones o licencias municipales en las que se hayan establecido condiciones relativas a la
contaminación acústica, por un período de tiempo inferior a un mes.

1.2. Principio de tipicidad

1.2.1. Contenido y fundamento
Si la reserva de ley es la garantía formal del principio de legalidad sancionadora, el
principio de tipicidad es su garantía material al exigir que las infracciones y sanciones
vengan establecidas en la norma de manera precisa y segura, permitiendo a los ciudadanos
conocer, de antemano y con certeza, las conductas cuya realización es considerada
infracción y que tienen como consecuencia la imposición de una sanción.
A ello hace referencia la Ley cuando señala que “[s]ólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones
del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley” (27.1 LRJSP) y que “[ú]nicamente por la
comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por
la Ley” (27.2 LRJSP).
 A esa exigencia de certeza en la predeterminación de las conductas que comportan su
correspondiente sanción se le denomina taxatividad, expresión del principio de seguridad
jurídica, que constituye un mandato al Legislador para “promulgar normas concretas,
precisas, claras e inteligibles, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el
ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones” (STC 150/2015).

1.2.2. Tipificación
Por ello, la clave radica en la manera en que el Legislador redacta las normas que
establecen no tanto sanciones como, sobre todo, la más compleja operación de
descripción de las conductas que se consideran infracción. En este sentido, los supuestos
más problemáticos vienen dados por las tipificaciones por remisión y por la utilización de
conceptos jurídicos indeterminados al describir las conductas.
a) Tipificación por remisión. La descripción de la conducta que constituye la infracción
puede no venir directamente recogida en el propio precepto que establece dicha
infracción, sino remitirse a otros preceptos de la propia Ley o, lo que es más
problemático, a otras Leyes o normas.
– Remisión interna en la propia Ley. En este caso, el contenido de la infracción lo
constituyen los incumplimientos de las obligaciones establecidas en la propia Ley
que tipifica la infracción. Al acotar incluso formalmente el ámbito de referencia en
la misma norma legal, no se produciría confusión respecto a las conductas que
constituyen infracción.
Por ejemplo, la Ley Orgánica de Régimen Electoral General establece que “Toda infracción de las normas
obligatorias establecidas en la presente ley que no constituyan delito serán sancionadas por la junta electoral
competente…” (153.1 LOREG). Para el Tribunal Constitucional, “al tratarse de una remisión interna, al contenido
de la propia norma donde se establecen las sanciones, y teniendo esta norma por objeto un ámbito material muy
concreto y definido, como es la regulación del proceso electoral, la determinación precisa y objetiva de las
conductas objeto de sanción viene claramente acotada por el incumplimiento de las reglas obligatorias que se
relacionan y que son claramente identificables en el articulado de la ley” (STC 14/2021).

– Remisión a otras Leyes o reglamentos. Al reenviar a otros textos legislativos o,

incluso, reglamentarios, las exigencias del principio de tipicidad son más estrictas.
La remisión debe ser expresa y estar justificada por el bien jurídico que se quiere
proteger mediante la sanción. Pero lo importante es que se definan, al menos, los
elementos esenciales de la conducta típica sancionable, cosa que no ocurre cuando
la Ley utiliza expresiones remisivas para definir conductas del estilo “demás
normativa aplicable” (STC 160/2019) o “incumplimiento de cualquier otra
prescripción reglamentaria” (SSTC 162/2008, 13/2013), pues impide a los
ciudadanos prever qué comportamientos suyos podrán ser objeto de sanción.
b) La utilización de conceptos jurídicos indeterminados en la descripción de las
conductas sancionables introduce una inevitable vaguedad e imprecisión al tipificar
infracciones (v.gr. “conducción temeraria”, “causar desórdenes”, “provocar molestias”,
etc.). Se trata de términos o enunciados que permiten cubrir una clase o categoría de
conductas, evitando elencos casuísticos y siempre incompletos, describiéndolas de
manera abierta y flexible en la norma, aunque posibilitando su aplicación en cada
situación concreta en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia (STC
145/2013).
 No le está, pues, permitido al redactor de la norma la utilización de conceptos sumamente vagos o genéricos
(“actividades que se desarrollen”, “conductas que se observen” o “relaciones que se mantengan”: STC 116/1993,
en materia de extranjería); o márgenes de apreciación excesivos (como la norma que prohíba en espacios
públicos “ir casi desnudos” o transitar o permanecer con “otra prenda de ropa similar” al bañador, pues “no
resulta factible determinar con un mínimo grado de precisión las concretas características de la conducta que se
sanciona”: STS 9-5-2016).

1.2.3. Interpretación de las normas sancionadoras

El principio de tipicidad afecta no sólo al Legislador cuando establece las conductas que
constituyen infracción, sino también a la Administración cuando interpreta tales tipos
para aplicarlos a casos concretos, en la medida en que no le está permitido realizar ni
interpretaciones extensivas ni analógicas de la norma.
– “Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación
analógica” (27.4 LRJSP). La analogía consiste en la aplicación de una solución
normativa prevista para un supuesto de hecho a una situación no regulada, pero con
la que comparte identidad de razón o semejanza. Con este tipo de interpretación, se
“crea” una “nueva norma”, por lo que no cumpliría con el requisito de existencia
previa exigido por el principio de tipicidad, ya que los destinatarios no pueden
razonablemente prever que una norma que tipifica una conducta determinada como
infracción será utilizada para calificar como tal otra conducta que no está claramente
incluida en el supuesto de hecho de la norma sancionadora.
Por ejemplo, si la norma definiera como infracción “conducir causando molestias acústicas a los vecinos”, no se
puede interpretar también responsable al acompañante del conductor, porque la conducta que se describe en el
tipo es “conducir”, pero no acompañar al conductor que causa molestias, por mucho que la Administración
considerara que, aunque no está efectivamente incluida en el término utilizado en la norma, por la misma razón
que se sanciona al conductor también se puede castigar a un acompañante o, con más justificación, al copiloto.
Lo mismo ocurriría si esa infracción se utilizara para sancionar a alguien por “pasear” o “hablar alto” en la
calzada causando molestias a los vecinos, al entender la Administración que, si se ha previsto como infracción
conducir causando molestias, también lo es cualquier otra conducta en la calle que cause fastidio o malestar a los
vecinos.

– La interpretación extensiva, en cambio, supone dotar a los términos utilizados al

redactar las normas de un significado más amplio del que literal o comúnmente
tienen.
Por ejemplo, si la Ley de Tráfico considera infracción circular con un vehículo que no se ha sometido a las
inspecciones técnicas obligatorias, el término “circular” tiene un significado preciso, por lo que no se puede
invocar esa infracción para sancionar al titular del vehículo si éste está estacionado en la vía pública. Igualmente,
cuando la Ley de Bienestar, Protección y Defensa de los Animales de Castilla-La Mancha tipifica como infracción
leve “No educar o socializar a los animales de compañía que así lo requieran”, resultaría excesivo interpretar
“pulpo” como animal de compañía.

1.3. Irretroactividad
Además de la reserva de ley y de la tipicidad, el principio de legalidad sancionadora
incluye una garantía temporal por cuanto “[n]adie puede ser condenado o sancionado por
acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o
infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento” (25.1 CE),
garantizando asimismo la Constitución “la irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables” (9.1 CE).
Por su parte, la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público incluye dos prescripciones en
relación con la irretroactividad sancionadora:
 – En primer lugar, la irretroactividad desfavorable (in peius): “[s]erán de aplicación las
disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan
infracción administrativa”.
– Y, en segundo lugar, la retroactividad favorable (in bonum): “[l]as disposiciones
sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al
infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos
de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la
nueva disposición”. En virtud de este criterio, si una conducta deja de ser considerada
infracción o se mitiga su sanción, deberá aplicarse la nueva norma, aunque los hechos
se produjeran y se hubieran ya sancionado conforme a la anterior.

2. Principio de culpabilidad
No basta que una conducta se corresponda con la tipificación que se recoge en la
infracción, sino que es necesario, además, adscribir dicha conducta a una persona, lo que
implica, por un lado, determinar jurídicamente su autoría y, por otro, considerar la
voluntariedad de su realización y el conocimiento de las consecuencias sancionadoras que
comporta. Por tanto, para que las conductas sean consideradas infracciones y sancionados
sus autores se precisa la culpabilidad de éstos. Como establece la Ley, los autores de los
hechos constitutivos de infracción sólo serán sancionados si resultan responsables de los
mismos “a título de dolo o culpa” (28.1 LRJSP).
No siendo habitual el dolo —recordemos, consciencia y determinación de realizar
conductas contrarias al Ordenamiento, lesionando bienes e intereses jurídicos—, en el
ámbito del Derecho Administrativo sancionador lo normal es que concurra culpa en el
infractor, no tanto por la imprudencia o negligencia de las personas responsables como
porque la propia descripción de las conductas que constituyen infracción se realiza
incluyendo el deber de cuidado o diligencia debida que se exige a los ciudadanos, de
manera que la mera realización de la conducta tipificada implica ya su comisión culposa
(HUERGO, CANO).
Así, circular con un coche sin pasar la ITV o trabajar en una construcción sin observar las medidas de seguridad
exigidas son conductas descritas como infracción en la norma sancionadora, sin necesidad de tener que probar la
negligencia del autor o la producción de daños como consecuencia de tales conductas. Las infracciones se suelen
tipificar de manera que se intenta evitar la producción de daños o, incluso, de riesgos, aunque éstos pueden ser
tenidos en cuenta para tipificar específicas infracciones o como agravantes al determinar la sanción. Por ejemplo,
“No hacer uso, o no hacerlo de forma adecuada, del cinturón de seguridad, sistemas de retención infantil, casco y
demás elementos de protección obligatorios”, “No respetar la luz roja de un semáforo” o “No respetar la señal de
stop o la señal de ceda el paso” son todas infracciones graves según la Ley de Tráfico y su contenido responde a
la diligencia que se exige al conductor, sin necesidad de tener que probar su negligencia para declararlo
responsable o de eximirle si no se han producido daños: la mera realización de esas conductas ya implica la
culpabilidad de su autor.

Ya señalamos la culpabilidad como elemento definidor de la infracción (“acto típico

antijurídico y culpable”), destacando ahora su condición de principio sancionador que
informa la configuración legislativa del régimen sancionador y el ejercicio de la potestad
sancionadora que se atribuye a la Administración. Podemos mencionar varias
manifestaciones del principio de culpabilidad:
– Personalidad de las sanciones. Por la propia finalidad represiva de la sanción, es
necesario sancionar a las personas que realmente realizan las conductas constitutivas
 de infracción. De ahí que la responsabilidad sea personal, sin que pueda ser declarada
por conductas ajenas (v.gr. sancionar al propietario del coche por actos del conductor
o por los actos de éste al copiloto o pasajero que no utilizan el cinturón de seguridad;
al dueño de un bar o restaurante por los ruidos que producen los clientes al salir a la
calle) ni trasladarse a terceros (v.gr. transmisiones de negocios cuando el anterior
titular cometió infracciones).
– Responsabilidad por conductas de personas dependientes o vinculadas. Se prevé, no obstante,
que las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores puedan tipificar
como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de
infracciones administrativas por quienes se hallen sujetos a una relación de
dependencia o vinculación. Asimismo, podrán prever los supuestos en que
determinadas personas responderán del pago de las sanciones pecuniarias impuestas
a quienes de ellas dependan o estén vinculadas, caso de menores o empleados [v.gr.
sanción a Ayuntamiento, titular del fichero de datos personales, por actos de sus
empleados (STS 15-2-2022) o a una empresa por cesión de datos a terceros por
descuido de sus trabajadores (STS 15-2-2022)].
– Responsabilidad por los hechos o conductas, pero no por la condición del sujeto. Así, no se
puede sancionar a organizadores o promotores de reuniones o manifestaciones por el
mero hecho de serlo (STC 172/2020 respecto al art. 37.1 LOPSC, aunque sí podrán
serlo si dolosa o culpablemente incumplen sus obligaciones como organizadores de
velar por el buen orden de los eventos, pero no por los actos de quienes acuden).
– Responsabilidad subjetiva, no objetiva por la mera producción de unos resultados.
– Imputabilidad de las conductas a sus autores. Es decir, posibilidad de adscribir o atribuir
la conducta a su autor, lo que se excluye cuando concurren causas de
inimputabilidad, como trastornos mentales o minoría de edad (salvo que la Ley regule
la responsabilidad de los menores).
– Ausencia de circunstancias eximentes de culpabilidad, que determinan ausencia de dolo o
culpa, como fuerza mayor o estado de necesidad (STS 27-1-2022: comunidad de
propietarios que extraía aguas subterráneas sin concesión para abastecerse, ante el
incumplimiento de suministro por el Ayuntamiento).
– Responsabilidad solidaria o subsidiaria. La Ley admite la posibilidad de que, cuando el
cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de Ley
corresponda a varias personas conjuntamente, respondan de forma solidaria de las
infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan, sin
perjuicio de que se individualice la sanción pecuniaria en función del grado de
participación de cada responsable (28.3 LRJSP).

3. Principio de proporcionalidad
Establece la Ley que tanto en la determinación normativa del régimen sancionador como
en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá observar la
debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del
hecho constitutivo de la infracción (29.3 LRJSP).
 De esta manera, el principio de proporcionalidad, así consagrado, no sólo afecta a la
Administración, al decidir cada sanción concreta, sino también al Legislador. En efecto,
éste debe analizar la proporcionalidad del régimen sancionador que regule en función de
los tres criterios con los que se aplica dicho principio: en primer lugar, debe ponderar la
necesidad de utilizar la sanción como medida para reaccionar al incumplimiento de las
normas; en segundo lugar, la idoneidad del tipo de sanción que se autoriza imponer a la
Administración (pecuniarias, privaciones de derechos, etc.; por ejemplo, en caso de
menores las sanciones pecuniarias pueden resultar inidóneas porque, en última instancia,
el efecto dañino lo sufren los padres); y, en tercer lugar, su estricta proporcionalidad en
cuanto grado de perjuicio que infligen (por ejemplo, cuantías previstas que no sean
desmesuradas).
Desde el punto de vista de su configuración normativa, el principio de proporcionalidad
informa los tipos abstractos de sanciones imponibles.
– De entrada, ya sabemos que la propia Constitución excluye las sanciones que
supongan privación de libertad (25.3 CE).
– La Ley, por su parte, señala el criterio de que las sanciones pecuniarias que la norma
tipifique deberán prever “que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más
beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas” (29.2 LRJSP),
pues la previsión de sanciones excesivamente moderadas o inidóneas pudiera no
reprimir —ni disuadir— la realización de las conductas que lesionan los bienes o
derechos protegidos.
– También se debe prever una correlación entre infracciones y sanciones según su
gravedad.
En lo que respecta al alcance del principio de proporcionalidad en el ejercicio aplicativo
de la potestad sancionadora por la Administración, ésta debe concretar la sanción más
adecuada según las circunstancias objetivas (hechos-conducta) y subjetivas (culpabilidad).
La concreción de la proporcionalidad de la sanción se deberá hacer conforme a los
posibles criterios predeterminados en la norma (como una variedad de sanciones o
márgenes de cantidades para cifrar sanciones pecuniarias).
La Ley recoge unas circunstancias básicas y generales —no exhaustivas— para la graduación de las sanciones
(29.3 LRJSP):
a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
c) La naturaleza de los perjuicios causados.
d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza
cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.
Por su parte, las Leyes especiales y sectoriales pueden incluir circunstancias específicas en función del ámbito de
actuación: reiteración; adecuación a la capacidad económica del infractor; corrección de la situación por el
infractor en plazo ante requerimiento administrativo (LPAP)

El principio de proporcionalidad constituye hoy día uno de los criterios más importantes
que utilizan los Jueces y Tribunales para controlar el ejercicio que hace la Administración
de su potestad sancionadora. Y ello no sólo negativamente (anulando sanciones por
desproporcionadas), sino también positivamente, minorando sanciones para hacerlas
proporcionadas y evitando, así, la invalidez completa de la sanción, lo que no deja de ser
una sustitución judicial discutible al asumir funciones estrictamente administrativas
(REBOLLO, IZQUIERDO).

4. Non bis in ídem

“No podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en
los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento” (31.1 LRJSP). Esta
aparentemente simple formulación plantea numerosos problemas en un sistema punitivo
como el español que, además de las penas que imponen los Jueces, reconoce a la
Administración la potestad de sancionar conductas antijurídicas tipificadas como
infracción, obligando no sólo al contraste de identidad entre sanciones —penales y
administrativas—, sino también a la coordinación entre el eventual proceso penal y el
procedimiento administrativo.
La razón de ser de este principio radica en evitar que se produzca una reacción punitiva desproporcionada sobre
las personas responsables, pues la imposición de dos sanciones —penales o administrativas— no constituye tanto
la suma cuantitativa de ambas como la creación cualitativa de una nueva en sede aplicativa: “El non bis in idem
se integra en el derecho fundamental al principio de legalidad en materia penal y sancionadora (art. 25.1 CE),
dada su conexión con las garantías de tipicidad y de legalidad de las infracciones, y tiene como finalidad evitar
una reacción punitiva desproporcionada y contraria a la garantía de previsibilidad de las sanciones, puesto que el
resultado del doble castigo conllevaría crear una nueva sanción mediante una suma de sanciones no prevista en
la ley y ajena al juicio de proporcionalidad del legislador” (SSTC 2/2003 y 48/2007).

La posibilidad de que los mismos hechos sean sancionados, penal o

administrativamente, más de una vez se produce normalmente porque diferentes leyes
pueden tipificar la misma conducta como infracción (o delito). Pero la prohibición de
doble sanción exige que exista la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento, que es lo
que se conoce como la dimensión material del principio non bis in idem.
El requisito más complejo es, sin duda, el del mismo “fundamento”, es decir, la razón de
ser del ilícito, que hace referencia al bien o interés jurídico protegido con la infracción (o
con el delito). Si las conductas son tipificadas con la finalidad de salvaguardar bienes
jurídicos diferentes, entonces sí se podrá sancionar dos veces la misma conducta.
Así, conducir bajo los efectos del alcohol es una conducta contemplada como infracción por la Ley de tráfico y
por el Código Penal, teniendo ambas como finalidad garantizar la seguridad vial.
Sin embargo, arrojar objetos incendiarios a la carretera o a sus inmediaciones es una conducta contemplada
como infracción por leyes de tráfico para proteger la mencionada seguridad, pero también está recogida como
infracción en leyes medioambientales que tienen como objetivo la protección del medio ambiente. Si tomamos el
caso de la negativa a retirar símbolos partidistas de edificios públicos en período electoral, la conducta puede ser
castigada como delito de desobediencia a la autoridad —por incumplimiento consciente y reiterado de Acuerdos
de la Junta Electoral Central— y como infracción por vulneración de la obligación de neutralidad de poderes
públicos (STS 15-3-2021).

Relacionadas con el non bis in idem, aunque no se limiten a este principio, es necesario
tener en cuenta las reglas relativas, por un lado, a la preferencia penal sobre la vía
administrativa y, por otro, a la vinculación de la Administración a los hechos probados en
aquella, que se consideran la vertiente formal del non bis in idem material.
A) Preferencia penal: cuando los mismos hechos puedan constituir tanto delito como
infracción, se deberá primar la aplicación de la norma penal y trasladar los hechos a
esta Jurisdicción. El deber de la Administración no se limita a dicho traslado, sino que
debe abstenerse de incoar el procedimiento administrativo sancionador y, de haberlo
iniciado ya, suspenderlo, hasta que las actuaciones o el proceso penal concluyan,
 pudiendo entonces retomarlo. Pero si recayó sentencia condenatoria y concurre la
triple identidad ya mencionada, el principio non bis in idem impide a la Administración
sancionar.
Si esta preferencia penal no se traduce en precedencia sancionadora por cualquier circunstancia —por ejemplo,
porque la Administración no se percató de la relevancia penal de los hechos o porque consideraba que su
medida carecía de carácter sancionador—, ello no impide al Juez penal ejercer su función jurisdiccional
preferente, pero en tal caso deberá “descontar y evitar todos los efectos negativos anudados a la previa resolución
sancionadora”, lo que evitaría una reacción punitiva desproporcionada (STC 2/2023, donde a un menor que
viajaba en transporte público sin billete, que costaba 1,45 €, se le impuso un “recargo” de 100€, siendo
posteriormente condenado por tales hechos por el Juzgado de menores, el cual, considerando sanción tal recargo
y no un mero suplemento por viajar sin billete, lo tuvo en cuenta a la hora de imponerle la pena, proceder que el
Tribunal Constitucional estimó acertado, si bien entendió que el Juzgado se había equivocado en el “descuento”
que llevó a cabo por compensar incorrectamente el recargo con la pena que decidió).

B) Vinculación a los hechos: “En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados
probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas
respecto de los procedimientos sancionadores que substancien” (77.4 LPAC). Se evitan, así,
contradicciones entre los Jueces y la Administración (“unos mismos hechos no
pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado”, según formulación ya
clásica del Tribunal Constitucional), reconociendo igualmente que la capacidad del
proceso penal para averiguar los hechos suele ser mejor que la del procedimiento
administrativo. En virtud de esta regla, si la resolución penal declara la inexistencia de
los hechos o de su autoría, la Administración no podrá sancionar. Pero si la resolución
judicial absuelve por falta de pruebas, la Administración podría desarrollar su propia
actividad probatoria. En todo caso, obsérvese que la Administración se encuentra
vinculada por los “hechos declarados probados”, no por la calificación jurídica que
realice el Juez o Tribunal penal, pudiendo la Administración realizar las apreciaciones
e interpretaciones que les son propias para aplicar la normativa sancionadora.
Esta deferencia a la vía penal no se extiende a los demás órdenes jurisdiccionales, imponiendo una suerte de
prejudicialidad civil o social para poder interpretar y aplicar normas sancionadoras que incluyan conceptos
jurídicos civiles o laborales. Así, la Administración puede, autónomamente, considerar que una cláusula incluida
en un contrato privado es abusiva a los efectos de considerar que se ha cometido una infracción y sancionar
conforme a la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, sin necesidad de que previamente un
Juez o Tribunal civil haya declarado el carácter abusivo de dicha cláusula (STS 3-10-2019).

Junto a su dimensión material, se reconoce también el non bis in idem procedimental (de
“vertiente procesal o procedimental” habla la jurisprudencia), cuyo contenido teórico
sería el derecho a no ser sometido a dos procedimientos sancionadores, penales o
administrativos, con el mismo objeto, independientemente del sentido o resultado del
primero (absolutorio, condenatorio, etc.).
Sin embargo, su alcance no está aún claramente precisado en nuestro Ordenamiento, al menos no tanto como en
el marco europeo (CEDH y Derecho de la Unión Europea: BUENO). En principio, el Tribunal Constitucional
reduce esta vertiente procesal del non bis in idem al ámbito penal (es decir, dos procesos penales), admitiendo
excepcionalmente que se proyecte sobre un procedimiento administrativo sancionador atendiendo a la
complejidad de éste y a la naturaleza y magnitud de las sanciones. En todo caso, no habría lugar al non bis in
idem procedimental si el procedimiento administrativo hubiese precedido al proceso penal, pues aquel no se
habría desarrollado respetando todas las garantías para el interesado, entre las que se cuenta la ya citada
preferencia del proceso penal (STC 2/2023).
Por lo demás, se admiten procedimientos administrativos sancionadores tras proceso penal absolutorio por falta
de prueba o sin pronunciamiento sobre el fondo, pero también si entre el delito y la infracción no se diera la
triple identidad de sujeto, hechos y fundamento. En el caso de dos procedimientos administrativos sancionadores,
si ya se tramitó uno y concluyó declarando la inexistencia de infracción o de los elementos que generan la
 responsabilidad sancionadora, no sería posible incoar un nuevo procedimiento por los mismos hechos, salvo que
se trate de concurrencia de infracciones (CANO). Sin embargo, si el procedimiento administrativo finalizó por
caducidad, no se ha producido decisión de la Administración sobre aquellos elementos determinantes de la
existencia de responsabilidad sancionadora, por lo que se podría incoar un nuevo procedimiento, siempre y
cuando la infracción no hubiere prescrito (95.3 LPAC; STS 13-12-2016).

5. Prescripción
En el capítulo relativo a los principios de la potestad sancionadora, la Ley de Régimen
Jurídico del Sector Público concluye con un artículo referente a la “prescripción”, si bien
se trata más bien de una técnica que articula el principio de seguridad jurídica, impidiendo
que el sujeto infractor se encuentre en una situación de incertidumbre temporalmente
indeterminada ante la posible amenaza de sanción.
La prescripción, en efecto, fija el plazo del que dispone la Administración para ejercer
válidamente su potestad sancionadora no sólo para declarar la responsabilidad del
infractor y aprobar la consecuente sanción (prescripción de infracciones), sino también
para ejecutar dicha sanción (prescripción de sanciones).
5.1. Prescripción de infracciones
La posibilidad de que la Administración declare la responsabilidad del autor de una
infracción y le imponga, consecuentemente, una sanción está sometida a un requisito
temporal en función del momento en el que se realizaron los hechos. Tal requisito
temporal constituye un plazo de prescripción que no sólo delimita el ejercicio válido de la
potestad sancionadora, sino que también es causa de extinción de la responsabilidad que
somete al sujeto infractor a aquella.
Por tanto, la prescripción de las infracciones imposibilita a la Administración para
declarar la responsabilidad de los infractores e imponerles la correspondiente sanción.
Con ello, se garantiza la seguridad jurídica de los ciudadanos, impidiendo la latencia
permanente de la amenaza de sanción, pero también la propia eficacia del sistema
sancionador, al aproximar el momento de la sanción al de la comisión de la infracción.
El plazo de prescripción de las infracciones será el que venga fijado en las
correspondientes leyes especiales o sectoriales, estableciendo supletoriamente la Ley de
Régimen Jurídico del Sector Público que las infracciones muy graves prescriben a los 3
años, la graves a los 2 y las leves, por su parte, a los 6 meses (30.1 LRJSP).
Como es habitual cuando de plazos se trata, su cómputo plantea ciertos problemas prácticos relativos a su
iniciación, interrupción o posterior reanudación.
– Iniciación: el plazo comienza a computarse el día en el que la infracción se cometió. Si la infracción no es, en
cambio, instantánea, sino permanente y continuada, deberá contarse desde que finalizó la conducta infractora
(30.2 LRJSP). Así, en el caso de un depósito tóxico no autorizado, la prescripción comienza a contabilizarse no
desde cuando se realizó dicho depósito sino cuando finalizó.
– Interrupción: el plazo de prescripción de la infracción se interrumpe cuando, con conocimiento del interesado,
se incoa el procedimiento sancionador (30.2 LRJSP), pero también cuando se pone en conocimiento de los
hechos al Ministerio Fiscal, por si pudieran ser constitutivos de delito, se haya iniciado o no el procedimiento
administrativo. Sin embargo, si el procedimiento sancionador finalizara por caducidad (es decir, sin dictarse
resolución en el plazo de duración que la normativa aplicable establezca), el tiempo de dicho procedimiento
no habrá interrumpido el plazo de prescripción, computándose a efectos de ésta.
– Reanudación: como hemos dicho, el plazo de prescripción se interrumpe por la incoación del procedimiento
sancionador, reanudándose, no obstante, si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un
mes por causa no imputable al presunto responsable (30.2 LRJSP), excluyéndose del cómputo el plazo mensual
de paralización (STS 6-5-2021). También se reanudará al dictarse sentencia, si se interrumpió durante el
eventual proceso penal que se hubiere podido instruir, o por la comunicación del Ministerio Fiscal devolviendo
el expediente a la Administración por considerar que los hechos no generaban responsabilidad penal.
5.2. Prescripción de sanciones
A diferencia de la prescripción de la infracción, en el caso de la relativa a las sanciones la
responsabilidad sancionadora se ha declarado y actuado mediante la imposición de la
correspondiente sanción, pero tampoco la Administración dispone de un plazo
indeterminado para ejecutarla si el sancionado no la cumple. Una vez más, serán las leyes
especiales o sectoriales las que cifren dicho plazo, en defecto del cual se aplicarán los que
establece la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público: 3 años para las sanciones por
infracciones muy graves; 2 años para las graves; y, finalmente, 1 año para las leves.
Este plazo de prescripción de las sanciones comienza a computarse “desde el día siguiente a aquel en que sea
ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla” (30.3
LRJSP), entendiéndose “ejecutable” en cuanto que ejecutiva por haber adquirido firmeza en vía administrativa
(90.3 LPAC), según explicaremos más adelante.
Finalmente, la Ley establece, por un lado, que “[i]nterrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del
interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más
de un mes por causa no imputable al infractor” y, por otro, que “en el caso de desestimación presunta del recurso
de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción
comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la
resolución de dicho recurso” (30.3 LRJSP)

V. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

1. Procedimiento administrativo y sanciones
1.1. Necesidad y régimen jurídico
Aunque la responsabilidad sancionadora es un efecto jurídico que la norma atribuye a la
comisión de una infracción administrativa, dicha responsabilidad debe ser expresamente
declarada por la Administración mediante una decisión que además imponga una sanción.
Esta decisión de carácter sancionador se dictará tras la tramitación de un procedimiento
administrativo encaminado, al igual que todo procedimiento, a garantizar tanto el acierto
y corrección de la decisión —probando los hechos, su autoría y todas las circunstancias
concurrentes— como los derechos de defensa de las personas a las que se adscriben los
hechos y se imputa la responsabilidad. De ahí la necesidad e importancia del
procedimiento administrativo en el que se declara la responsabilidad del autor de los
hechos constitutivos de infracción administrativa y se le impone la consecuente sanción:
“En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el oportuno
procedimiento” (63.2 LPAC).
Ya señalamos que la dimensión procedimental de la responsabilidad sancionadora se ha
separado ahora de su régimen sustantivo —recogido éste en la Ley 40/2015 de Régimen
Jurídico del Sector Público: principios de la potestad sancionadora, sanciones, etc.—,
regulándose en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común que, además,
no contempla el procedimiento sancionador como un procedimiento especial, sino que se
limita a especificar las singularidades sancionadoras en cada fase del procedimiento
común (inicio del procedimiento de sancionador, especialidades de la resolución
sancionadora, etc.). No obstante, hay que tener en cuenta las numerosas regulaciones
especiales por razón de la materia (sanciones tributarias y aduaneras; infracciones en el
orden social; tráfico y seguridad vial; extranjería…), además de los procedimientos
disciplinarios que la normativa específica puede establecer (empleados públicos;
educación; administración penitenciaria…).
1.2. Derechos y garantías en el procedimiento administrativo sancionador
Una de las características más singulares del procedimiento administrativo sancionador
es la particular importancia que revisten los derechos fundamentales a la hora de regularlo
y de tramitarlo (ALARCÓN). En particular, los derechos fundamentales que informan
constitucionalmente el ejercicio del ius puniendi (24.2 CE), objeto de traslación desde el
proceso penal al procedimiento administrativo sancionador.
Del art. 24.2 de la Constitución se derivarían el derecho de defensa, que proscribe cualquier indefensión; el
derecho a la asistencia letrada, trasladable con ciertas condiciones al ámbito administrativo; el derecho a ser
informado de la acusación, con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados; el
derecho a la presunción de inocencia, que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la
infracción recaiga sobre la Administración, con la prohibición de la utilización de pruebas obtenidas con
vulneración de derechos fundamentales; el derecho a no declarar contra sí mismo; o el derecho a utilizar los
medios de prueba adecuados para la defensa, del que se deriva que vulnera el art. 24.2 CE la denegación
inmotivada de medios de prueba (STC 54/2015).
Por su parte, la Ley de Procedimiento Administrativo explicita específicos derechos de los interesados en el
procedimiento administrativo sancionador: “a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las
infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así
como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que
atribuya tal competencia. b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se
demuestre lo contrario” (53.2 LPAC). Asimismo, es preciso destacar garantías legales, como la “debida separación
entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos” (63.1 LPAC) o la duración
cifrada del procedimiento sancionador, determinante de su caducidad en caso de falta de resolución expresa.

Desglosemos los más importantes por su trascendencia en el procedimiento

administrativo sancionador:
– Derecho a ser informado de la acusación. Exige el conocimiento de los hechos que se
imputan al supuesto responsable, la infracción cometida y las sanciones posibles.
Constituye el presupuesto del derecho de defensa y se articula, principalmente, a
través de la notificación personal del acuerdo de iniciación o del pliego de cargos, así
como de la propuesta de resolución. Este derecho implica la inalterabilidad de los
hechos objeto de procedimiento no sólo entre la acusación (pliego de cargos) y la
resolución, sino también entre ésta y los posteriores recursos de que pueda ser objeto.
– Derecho a prueba. El presunto responsable tiene derecho a utilizar todos los medios de
prueba que considere pertinentes para su defensa, los cuales se orientan
principalmente a la fijación de los hechos y de su autoría, pues si careciesen de tal
finalidad justificarían su denegación —siempre motivada— por no resultar
pertinentes.
– Derecho a no declarar contra sí mismo ni declararse culpable. Su alcance puede verse
matizado por el deber de colaboración en investigaciones previas al procedimiento
sancionador [por ejemplo, inspecciones tributarias; obligación de someterse a
pruebas de alcoholemia (STC 161/1997) o el deber de identificar al conductor del
vehículo (STC 117/2016)].
– Derecho a la presunción de inocencia. La inocencia no debe ser probada,
correspondiendo a la Administración probar los hechos imputados a su autor que la
negarían.
1.3. Actuaciones previas
 La posibilidad general de realizar actuaciones previas a la apertura formal de un
procedimiento, encaminadas a conocer las circunstancias del caso concreto y la
conveniencia o no de iniciar el procedimiento (55.1 LPAC), reviste una gran relevancia en
el caso de los procedimientos sancionadores (55.2 LPAC). Para ello, las actuaciones
previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles
de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que
pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y
otros.
Estas actuaciones previas no forman parte del procedimiento sancionador, por lo que, en
principio, no rigen los derechos fundamentales procedimentales antes mencionados, ni su
duración computa a efectos de prescripción de la infracción o de producción de la
caducidad del eventual posterior procedimiento, salvo que la Administración alargue
injustificadamente su realización para adelantar actividades de instrucción (STS 21-4-
2016).
2. Iniciación
El procedimiento administrativo sancionador se inicia siempre de oficio, por acuerdo del
órgano competente (normalmente el que lo es para la resolución final), si bien la
normativa puede recoger singularidades, por ejemplo, la denuncia de agentes de la
autoridad (como en el conocido supuesto de los agentes de tráfico: 86.2 LTCVM).
La Ley reviste de especiales garantías el acuerdo de iniciación del procedimiento
sancionador, en particular respecto a su contenido y su notificación.
Respecto al contenido (64.2 LPAC), el acuerdo debe identificar a la persona presuntamente responsable; los
hechos, su posible calificación y las sanciones que podrían corresponder, aunque si no fuera aún posible tal
calificación podrá hacerse en pliego de cargos posterior (64.3 LPAC); instructor y órgano competente para la
resolución; medidas provisionales; y derecho a formular alegaciones y audiencia.
En cuanto a la notificación del acuerdo, se hará al instructor, al interesado —en todo caso, el presunto
responsable, al que la Ley denomina “inculpado”— y al denunciante, si la normativa lo prevé. La notificación al
inculpado determina tanto la interrupción del plazo de prescripción de la infracción (30.2 LPAC) como el inicio
—al día siguiente— del cómputo del plazo de caducidad del procedimiento (30.4 LPAC).

Aunque el procedimiento sancionador se inicie siempre de oficio, ello no impide que

pueda mediar denuncia o solicitud de particulares para que se incoe, poniendo en
conocimiento de la Administración unos hechos que pudieran ser constitutivos de
infracción administrativa. La Administración no está obligada a iniciar el procedimiento,
pero se le podría exigir alguna respuesta a los particulares denunciantes o solicitantes, si
bien la situación varía según las circunstancias y los ámbitos de intervención pública (por
ejemplo, urbanismo, medio ambiente o patrimonio público, donde se reconoce la “acción
pública”: STS 16-7-2016).
Así, por ejemplo, no es lo mismo que el particular haya sufrido algún perjuicio por la conducta supuestamente
infractora, en cuyo caso ostenta un interés en que se reprima el incumplimiento (v.gr. una empresa que se ve
perjudicada por comportamientos anticompetitivos de otra; un vecino que denuncia obras contrarias al
ordenamiento de otro y que le quitan vistas o ponen en riesgo la estabilidad de su inmueble). Es cierto que, en
ambos ejemplos, la satisfacción del particular —denunciante o solicitante— se cumpliría con una tutela
restitutoria (es decir, un acto de la Administración que declare la ilegalidad de la conducta en cuestión y que
exija —forzosamente, si fuere preciso— su cesación y la restitución de la realidad a la situación anterior o
conforme a la norma), por lo que ningún beneficio directo obtiene en su situación jurídica con la imposición de
la sanción al infractor. Por ello, nadie tiene derecho a que se sancione a otro —pues la imposición de un mal, en
forma de sanción, por incumplimiento de una norma no es un interés legítimo—, ni siquiera a la tramitación del
procedimiento para concluir la posible existencia de responsabilidad sancionadora, máxime cuando la mera
 apertura del procedimiento ya produce por sí misma un perjuicio a quien se imputa la conducta infractora. Sin
embargo, los Tribunales exigen que la Administración realice una actividad mínima razonable que ponga de
manifiesto que, al negarse a incoar el procedimiento, no se trate de una decisión arbitraria, sino que esté basada
en un adecuado conocimiento de la situación (STS 16-12-2010).
Cuando el denunciante es, además, coautor o corresponsable de la infracción cometida, el Ordenamiento
favorece a aquel mediante “sistemas de clemencia”, atenuando o eximiendo su responsabilidad. Reconocida ya
en ámbitos sectoriales (fiscal; Derecho de la competencia; extranjería), la Ley de Procedimiento Administrativo ha
incluido una aparente generalización del sistema (62.4) que, no obstante, parece limitarse a infracciones relativas
al patrimonio de las Administraciones Públicas, sujetándolo, por una parte, al cumplimiento de estrictas
condiciones (como que el denunciante sea el primero en aportar elementos decisivos de pruebas que permitan
iniciar el procedimiento o comprobar la infracción; o que, además de cesar en la conducta infractora, repare el
perjuicio causado) y estableciendo, por otra, como efectos, bien la exención de la sanción, bien su reducción.

3. Instrucción
La fase de instrucción del procedimiento sancionador presenta una especial
trascendencia por la necesaria determinación y prueba de los hechos que constituirían
infracción y de su autoría, respetando siempre los derechos de defensa de los inculpados.
A) El trámite de alegaciones constituye expresión de ese derecho de defensa, permitiendo
a los interesados (en particular, al inculpado o presunto responsable) no sólo presentar
argumentos, sino también aducir documentos. Recordemos, además, que este trámite no
se consume en un solo acto del interesado, sino que se puede desplegar en otros tantos
como éste considere necesarios entre el acuerdo de iniciación y el trámite de audiencia.
Precisamente dicho acuerdo debe recordar al inculpado su derecho a formular alegaciones
e indicarle que, en caso de no efectuarlas, el acuerdo de iniciación “podrá ser considerado
propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la
responsabilidad imputada” [64.2. f) LPAC]. En cualquier caso, la ausencia de alegaciones
no implica el reconocimiento por el inculpado de los hechos a él imputados.
B) La prueba, por su objeto y finalidad de constatación fáctica, resulta particularmente
importante tanto por los derechos fundamentales afectados (presunción de inocencia y
derecho de defensa) como por la necesaria determinación de los hechos para su eventual
posterior calificación jurídica como infracción.
Ya señalamos que la presunción de inocencia impone que la carga de probar los hechos
y la participación del inculpado en su realización recaiga sobre la Administración. Y
también hemos advertido que ésta se encuentra vinculada por los hechos probados en las
resoluciones penales firmes, de manera que, si la resolución judicial penal declara la
inexistencia de hechos y de autoría del inculpado, la Administración no podrá
sancionarle; pero si la resolución judicial penal absuelve por falta de prueba, el órgano
administrativo podría desarrollar su propia actividad probatoria para determinar los
hechos.
En el desarrollo de esta actividad probatoria, no se admiten las pruebas ilícitas que
hayan sido obtenidas vulnerando derechos fundamentales.
Numerosos ejemplos pueden darse de ello. Así, no es posible utilizar, como prueba de cargo en procedimiento
sancionador ajeno al ámbito tributario, los datos de los obligados tributarios cedidos por la Administración
tributaria (STS 11-3-2021: sanción de un Ayuntamiento a taxista que ejercía actividad con licencia de tercero,
basándose en informe de inspección tributaria elaborado para fines fiscales). Y tampoco es lícito el conocimiento
de hechos no contemplados por la autorización judicial de registro domiciliario (lo que se conoce como
“hallazgo casual”: se investigaba a una persona por unos hechos y se encuentran documentos relativos a otra
persona y a otros hechos: STS 25-10-2022). Sin embargo, sí es válida la sanción disciplinaria por incumplir el
horario basada en pruebas obtenidas por sistema de videovigilancia, pues el funcionario conocía de su existencia
 y el derecho de información de la recogida de datos se satisfacía con la “pegatina” que lo advertía (STS 26-4-
2021).

Singular tratamiento merece el valor probatorio de documentos elaborados por agentes

de la autoridad: “Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce
la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales
correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos
salvo que se acredite lo contrario” (77.5 LPAC).
Debe, pues, tratarse de funcionarios con condición de autoridad en el ejercicio de sus funciones (por ejemplo,
policías, inspectores). El valor probatorio de los documentos se refiere a los hechos constatados directamente por
su redactor, descartándose, pues, sus juicios de valor o sus calificaciones jurídicas, así como la reproducción de
afirmaciones de terceros. En cualquier caso, obsérvese que tales documentos “harán prueba” de los hechos, por
lo que no invierten la carga de la prueba, sino que la ley les dota de una particular eficacia probatoria,
presumiendo la certeza o veracidad de las denuncias y actas de inspección, “salvo que se acredite lo contrario”;
es decir, que la mera existencia de tales documentos —por ejemplo, actas de inspección— no tiene como
consecuencia directa que el inculpado debe probar su inocencia, si tales documentos no constituyen prueba
suficiente para demostrar los hechos e, incluso siéndolo, pueden ser refutadas por pruebas aportadas por aquel
que las contradigan.

Obviamente la actividad probatoria no se limita a la que realice la Administración, pues

el inculpado, en su defensa, puede aportar y proponer pruebas de “descargo”, que habrán
de ser concretas, pertinentes y útiles, pudiendo sólo el instructor denegarlas o rechazarlas
motivadamente por resultar improcedentes —por no estar relacionadas con los hechos
objeto de instrucción— o innecesarias —por no ser idóneas—.
C) La actividad instructora puede desembocar, bien en la propuesta de resolución, bien
en la decisión de finalizar el procedimiento. Esta última posibilidad, en efecto, se puede
producir en la propia fase de instrucción cuando de la misma quede claro que concurre
alguna de las siguientes circunstancias: inexistencia de los hechos que pudieran constituir
la infracción; hechos no acreditados por la instrucción; hechos probados, pero
manifiestamente no constitutivos de infracción; inexistencia o imposibilidad de
identificación de autor responsable; cuando el órgano de instrucción concluya que la
infracción había prescrito (89.1 LPAC).
Normalmente, en cambio, la actividad instructora culmina con la propuesta de
resolución, de gran importancia en los procedimientos sancionadores, pues trasciende su
mera eficacia interna de preparación de la resolución final para afectar a los inculpados, al
articular el derecho a ser informado de la acusación. En efecto, es esta propuesta la que
fija definitivamente los hechos probados, los califica jurídicamente, determina la
infracción cometida, identifica a las personas responsables y propone la sanción a
imponer. Es, por tanto, ahora cuando el inculpado tiene conocimiento cierto de la
infracción que se le imputa y de la sanción a la que se enfrentaría. Y, para defenderse, le
queda una última y gran oportunidad: el trámite de audiencia.
D) El trámite de audiencia final en los procedimientos sancionadores se produce —a
diferencia de lo que ocurre en los procedimientos generales— tras la propuesta de
resolución. Al mismo hace veladamente referencia la Ley cuando señala que dicha
propuesta “deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para
formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen
pertinentes” (89.2 LPAC).
 Pese a considerarse un trámite esencial del procedimiento sancionador, ni siquiera su omisión determina
inexorablemente la nulidad de la sanción posterior, pues —como todo defecto formal— sólo tendrá ese efecto
invalidante si ha producido una indefensión material o real en el interesado, cosa que no ocurriría, por ejemplo,
cuando la propuesta de resolución reproduce la acusación formulada en el acuerdo inicial o en el pliego de
cargos (STC 117/2002).

4. Finalización
A) La forma normal de finalización del procedimiento será mediante resolución expresa,
dictada por órgano diferente al instructor, que “incluirá la valoración de las pruebas
practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión,
fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o
infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de
no existencia de infracción o responsabilidad” (90.1 LPAC).
Singular importancia tiene la motivación de la decisión, por su dimensión constitucional
en los actos sancionadores y por su conexión con el derecho a la tutela judicial y la
prohibición de indefensión, lo que permite la utilización, llegado el caso, del recurso de
amparo ante el propio Tribunal Constitucional. La motivación de las resoluciones
sancionadoras debe figurar en éstas, no siendo posible su subsanación en vía judicial.
Además, es necesario que se guarde correlación entre la resolución sancionadora y su
propuesta de resolución: “En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los
determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración
jurídica. No obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la
infracción o la sanción revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta de
resolución, se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime
convenientes en el plazo de quince días” (90.2 LPAC).
En el caso de que la resolución expresa aprecie la existencia de responsabilidad,
determinará la sanción que se impone al autor de la infracción. Como ya sabemos, la
Administración no se puede “inventar” la sanción, pues sólo puede imponer las que estén
tipificadas por Ley y según la eventual correlación que ésta establezca en función de las
infracciones. En la concreción de la sanción, la Administración deberá tener muy en
cuenta el principio de proporcionalidad, prestando especial atención a las circunstancias
que concurran y que, como hemos visto, podrán operar como agravantes o atenuantes.
Por otra parte, es preciso recordar la singular ejecutividad de las resoluciones
sancionadoras. En el caso de los procedimientos sancionadores, la resolución que lo
ponga fin sólo “será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en
vía administrativa” (90.3 LPAC). Por tanto, el acto no será ejecutivo por Ley mientras la
sanción no sea firme en vía administrativa, bien porque haya transcurrido el plazo sin
interponerse el recurso administrativo, bien hasta la resolución desestimatoria de dicho
recurso administrativo si se interpuso —pues la desestimación por silencio no hace
ejecutiva la sanción—.
En la medida en que, por esta regla, la Administración no puede aún ejecutar la sanción, se le permite adoptar, en
la propia resolución sancionadora, “las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no
sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran
adoptado” (90.3 LPAC). Incluso cuando la resolución sea ya ejecutiva, “se podrá suspender cautelarmente, si el
interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la
resolución firme en vía administrativa”, suspensión cautelar que finalizará, en todo caso, bien porque transcurra el
plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso-administrativo, bien porque,
 interpuesto éste, no se solicite en el propio recurso la suspensión cautelar de la resolución impugnada o porque el
órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada.

Por último, en el caso de que las conductas sancionadas hubieran causado daños o
perjuicios a la Administración y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera
quedado determinada en el propio procedimiento sancionador, la Administración incoará
un procedimiento complementario para fijar esa específica responsabilidad de carácter
patrimonial en la que hubiere también incurrido el autor de los hechos. Esta resolución sí
será inmediatamente ejecutiva, poniendo, además, fin a la vía administrativa (90.4 LPAC).
B) También se ha previsto la posibilidad del reconocimiento de responsabilidad por
parte del autor de la infracción, reconocimiento que permite prescindir de la fase de
instrucción, así como el pago voluntario, cuando de sanciones pecuniaries se trate y si se
produce antes de la resolución.
En cuanto a los efectos de ambos supuestos, “cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano
competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20% sobre el importe de la
sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la
notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de
cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción” (85 LPAC).

C) Finalmente, el procedimiento puede finalizar por caducidad, producida por la

ausencia de resolución expresa y notificación dentro del plazo de duración del
procedimiento sancionador. Aunque la Administración deba declarar por resolución la
caducidad, ordenando el archivo de las actuaciones [25.1 b) LPAC)], aquella se produce
de forma automática por el mero vencimiento del plazo; por tanto, la caducidad no se
entiende tácitamente declarada con la incoación posterior de otro procedimiento
sancionador (STS 12-1-2022). Caducado el procedimiento, si la Administración dicta, aun
así, resolución expresa sancionadora, ésta será nula de pleno derecho, al considerarse que
se adopta sin procedimiento, pues un procedimiento caducado se entiende inexistente
(SSTS 19-3-2018, 21-2-2011).
Por lo demás, la caducidad no tiene como efecto la prescripción de la acción, es decir, de
la posibilidad de que la Administración declare la responsabilidad sancionadora del
presunto infractor, pues ello depende del tiempo que haya pasado desde que la infracción
se cometió, tiempo en el que habrá que computar también el del procedimiento caducado.
Por tanto, si caducado un procedimiento la infracción no ha prescrito, la Administración
podrá incoar un nuevo procedimiento sancionador por los mismos hechos, aunque deberá
previamente haber dictado la resolución declarando caducado el anterior (STS 3-12-
2020).
Y para ello resultan, asimismo, relevantes los efectos de la caducidad sobre los trámites del procedimiento
caducado respecto al nuevo procedimiento sancionador que la Administración incoa. La Ley señala que “podrán
incorporarse […] los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la
caducidad” (95.3 LPAC); por ejemplo, documentos que con valor de denuncia provocaron la iniciación del
procedimiento caducado. Pero no pueden surtir efecto actuaciones propias del procedimiento caducado que
constaten hechos, personas responsables, cargos imputables o contenido, efecto y alcance de responsabilidad, sin
perjuicio de que puedan repetirse en el nuevo procedimiento (STS 23-7-2021).

BIBLIOGRAFÍA: ALARCÓN SOTOMAYOR, L.: “Derecho Administrativo Sancionador: garantías formales y

procedimiento sancionador” en REBOLLO, M. y VERA, D., Derecho Administrativo. Tomo II: Régimen jurídico básico y
control de la Administración, 4ª ed., Tecnos 2021; BUENO, A.: “El principio “non bis in idem” en el Derecho de la Unión
Europea Una configuración cada vez más alejada del Ordenamiento español” en Anuario de Derecho Administrativo
Sancionador (Dir. Rebollo, Huergo, Guillén, Cano), Civitas Thomson Reuters 2021; CANO, T., Sanciones administrativas,
Francis Lefebvre 2018; GÓMEZ TOMILLO, M. y SANZ RUBIALES, I., Derecho Administrativo sancionador. Parte general,
5ª ed., Aranzadi 2023; HUERGO, A, Las sanciones administrativas, Iustel 2007; LOZANO, B. (Dir.), Diccionario de
sanciones administrativas, Iustel 2010; MIGUEZ, L.: “Reserva de ley en materia sancionadora y Administración local:
estado de la cuestión” en Anuario de Derecho Administrativo Sancionador, Civitas Thomson Reuters 2021, pp. 389-409;
REBOLLO, M. e IZQUIERDO, M.: “Derecho Administrativo Sancionador: caracteres generales y garantías materiales”
en REBOLLO, M. y VERA, D., Derecho Administrativo. Tomo II: Régimen jurídico básico y control de la Administración, 4ª ed.,
Tecnos 2021; REBOLLO, M.; HUERGO, A.; GUILLÉN, J.; CANO, T., Anuario de Derecho Administrativo Sancionador,
Civitas Thomson Reuters 2021 (1ª ed.), 2022 (2ª ed.) y 2023 (3ª ed).
Capítulo VIII
El procedimiento administrativo: cuestiones generales
SARA MEDINA GONZÁLEZ
SUMARIO:
I. EL CARÁCTER GARANTISTA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
II. LA REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
II. LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. El principio de contradicción
2. Impulsión de oficio
3. Celeridad, simplificación y concentración de trámites
4. Gratuidad
5. Imparcialidad
6. In dubio pro actione
7. Publicidad, transparencia y participación
VI. TÉRMINOS Y PLAZOS
V. LA LENGUA DE LOS PROCEDIMIENTOS
VI. LAS PARTES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. La Administración
2. Los interesados
2.1. Capacidad de obrar
2.2. Concepto de interesado y clases
2.3. Representación
2.4. Los derechos de los interesados en el procedimiento administrativo

RESUMEN: En este capítulo se analiza el concepto de procedimiento administrativo desde una perspectiva general, y se
estudian tanto los principios que guían la actuación administrativa, como las partes que intervienen en el procedimiento.

PALABRAS CLAVE. Procedimiento administrativo. Principios. Partes. Derecho subjetivo. Interés legítimo. Abstención.
Recusación.

I. EL CARÁCTER GARANTISTA DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO
Por procedimiento administrativo se entiende el “conjunto ordenado de trámites y
actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un
acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración” (Preámbulo de la Ley
39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas).
Es, pues, la vía formal a través de la cual se canaliza la actividad administrativa, estando
integrado por trámites y actuaciones cuya sucesión tiene como fin, la emisión de actos
administrativos o la expresión de la voluntad de la administración.
 Así, la actividad administrativa se desarrolla a través de procedimientos, que
proporcionan seguridad jurídica a la actuación de la Administración y garantizan el
cumplimiento de unos cauces, de cuya observancia depende que la decisión que se adopte
sea la adecuada desde un punto de vista jurídico, pero también técnico. Y es que la
corrección de la decisión o de la actuación administrativa en cuanto al fondo constituye
también un fin primordial del procedimiento administrativo. Es decir, que el contenido del
acto que se adopte sea correcto porque, por ejemplo, se sancione a quien realmente
cometió los hechos, se declare en ruina el edificio que efectivamente lo está, se otorgue la
subvención a quien cumple los requisitos o se adjudique el contrato a la mejor oferta. Por
ello, los procedimientos prevén trámites específicos para asegurarse de esa corrección
(realización de pruebas para acreditar la autoría de los hechos que pueden ser
constitutivos de sanción, dictamen del arquitecto técnico municipal sobre el estado del
edificio, previsión de órganos técnicos especializados para aplicar los criterios de selección
de solicitantes de una subvención, de licitadores de un contrato público o de aspirantes a
ingresar en la Administración como empleados públicos).
Asimismo, el sometimiento al procedimiento garantiza que los interesados puedan
ejercer todos sus derechos frente a la Administración (previstos en el artículo 53 LPA), lo
que evita situaciones de indefensión, al poder obtener toda la información necesaria sobre
el procedimiento, y formular las alegaciones que estimen pertinentes para la protección de
sus derechos e intereses.
Como bien es sabido, la actividad administrativa es muy variada (actividad
sancionadora, servicio público, fomento, aprobación de reglamentos…), y por ello no
sería eficaz establecer unos trámites estrictos y uniformes para el conjunto de esta
actividad, resultando necesario la regulación de un procedimiento flexible, que permita su
adecuación a la diversa actividad administrativa. Así, en lugar de un procedimiento rígido
y estático, se optó por establecer con carácter general unos cauces formales
(procedimiento administrativo común) que se van adecuando a cada actuación
administrativa según las necesidades y características propias de la actividad en cuestión,
para lograr así una mayor eficiencia en la actuación de la Administración.
En cualquier caso, debemos tener en cuenta que el procedimiento administrativo no se
puede equiparar al proceso judicial, dadas las notables diferencias que existen entre
ambos. El procedimiento administrativo carece de la rigidez formal que impera en el
proceso judicial, en el que el juez goza de total independencia respecto de las partes, pues
el procedimiento administrativo se desarrolla ante una Administración que, además, es
parte de éste, y que ha de asegurar que se cumplen los trámites y las formalidades
necesarias para garantizar tanto la seguridad jurídica como, en su caso, un posterior
control judicial. Por tanto, el procedimiento administrativo, a diferencia del proceso
judicial, no tiene como objetivo el resolver conflictos entre partes, sino canalizar la
actividad administrativa a través de unos trámites cuya observancia proporciona
seguridad jurídica a los administrados, evita posibles arbitrariedades de la
Administración, garantiza el acierto y corrección del contenido de la decisión, y permite el
control jurisdiccional de la actuación administrativa.

II. LA REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

 En España, la primera regulación del procedimiento administrativo al que debían
someterse los diferentes Departamentos de la Administración la encontramos en la Ley de
19 de octubre de 1889 (Ley Azcárate), pues hasta este momento existía un heterogéneo
conjunto de normas administrativas, pero no se contaba con un procedimiento
administrativo como tal, entendido “como un instrumento jurídico para prevenir y
controlar la arbitrariedad de la Administración” (VAQUER CABALLERÍA, M.).
Esta norma, si bien regula por primera vez el procedimiento administrativo con carácter
general, estableciendo unas líneas comunes a las que debían adecuarse los reglamentos de
los diferentes Ministerios, permitió que cada Ministerio regulara sus propios
procedimientos administrativos, lo que llevó a una disparidad y falta de homogeneidad en
la regulación de los distintos procedimientos.
Precisamente, este conjunto heterogéneo de disposiciones de cada Ministerio sobre sus
propios procedimientos planteaba innumerables problemas, que fueron haciendo cada vez
más patente la necesidad de regular de forma uniforme el procedimiento administrativo.
La inevitable reforma se llevó a cabo por la Ley de 17 de julio de 1958, sobre
Procedimiento Administrativo, que reunió las normas de procedimiento en un único texto
aplicable a todos los Departamentos Ministeriales, estableciendo tanto los principios por
los que se debía regir el procedimiento administrativo como los trámites de un
procedimiento común, que resultaban de aplicación en defecto de reglas específicas para
procedimientos singulares, respetándose así las especialidades procedimentales por
materias.
La Constitución Española de 1978 hizo necesaria la adecuación de la regulación del
procedimiento administrativo al nuevo reparto competencial establecido en ella. Así, el
artículo 149.1.18 CE atribuye en exclusiva al Estado la competencia sobre “…. el
procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la
organización propia de las Comunidades Autónomas”.
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, recogió esta concepción
constitucional de distribución de competencias y reguló el procedimiento administrativo
común, introduciendo modificaciones importantes respecto a la regulación anterior en
materia de silencio administrativo y en la revisión de actos, que fueron muy criticadas por
la doctrina y que justificaron la necesaria reforma de esta norma por la Ley 4/1999, de 13
de enero.
Por lo que afecta a la regulación del procedimiento administrativo, no podemos dejar de
mencionar aquí la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a
los Servicios Públicos, que introdujo las nuevas tecnologías en las relaciones
administrativas, estableciendo el derecho de los ciudadanos a relacionarse
electrónicamente con las Administraciones Públicas, y la obligación de éstas de dotarse de
los medios y sistemas necesarios para que este derecho pueda ejercerse.
En 2015, se aprobó la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas (Ley 39/2015, de 1 de octubre), que reproduce la regulación
anterior con diversas modificaciones puntuales en algunos trámites, instaurando un
modelo de administración electrónica al incluir las disposiciones de la Ley 11/2007.
 Llama la atención que la nueva normativa del año 2015 diferencia entre la regulación
del procedimiento administrativo, que se rige por esta Ley 39/2015, y la regulación del
régimen jurídico del sector público, la cual, en lugar de mantenerse en la misma norma, se
desplaza a la ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público.
Art. 1.1. 1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento administrativo común de las Administraciones
Públicas: “La presente Ley tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos,
el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de
reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de
ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria
Art. 1.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: La presente Ley establece y
regula las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, los principios del sistema de
responsabilidad de las Administraciones Públicas y de la potestad sancionadora, así como la organización y
funcionamiento de la Administración General del Estado y de su sector público institucional para el desarrollo de
sus actividades.

La norma justifica este desdoblamiento en la conveniencia de separar en dos leyes

diferentes las relaciones “ad extra”, entre las Administraciones y los administrados, y las
relaciones “ad intra”, entre Administraciones. Así, por un lado, la Ley 39/2015 regula las
relaciones entre las Administraciones y los administrados, tanto en lo referente al ejercicio
de la potestad de autotutela —en cuya virtud se dictan los actos administrativos que
inciden directamente en la esfera jurídica de los interesados— como en lo relativo al
ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa. Y por otro, la Ley 40/2015
se ocupa de la regulación del funcionamiento interno de cada Administración y de las
relaciones entre ellas.
La Ley 39/2015 contiene principios generales aplicables a la generalidad de
procedimientos, además de principios referidos de forma específica a los procedimientos
sancionador y de responsabilidad patrimonial. Precisamente, las Leyes del 2015 modifican
sustancialmente la regulación de la potestad sancionadora y de la responsabilidad
patrimonial de la Administración, pues las cuestiones sustantivas y procedimentales de su
ejercicio ya no se regulan de manera unitaria, tal y como se hacía en la Ley 30/1992, sino
que, siguiendo la diferenciación de la que hablábamos entre las relaciones “ad extra” y
“ad intra”, se separan en las dos Leyes la regulación de los principios y su régimen
jurídico (Ley 40/2015 de régimen jurídico del sector público) de la regulación de los
procedimientos sancionador y de responsabilidad (Ley 39/2015).
A nuestro judicio hubiera sido preferible mantener una regulación completa del régimen
jurídico y procedimiento de las sanciones y de la responsabilidad patrimonial, pues la
regulación desdoblada en dos leyes diferentes puede generar confusión.
En estas páginas nos vamos a centrar en analizar el procedimiento administrativo
general, dejando el análisis del procedimiento sancionador y de responsabilidad
patrimonial para cuando se estudien estas dos materias específicas, pues creemos que tiene
más sentido abordar ambas desde una perspectiva completa y no parcial.
La Ley 39/2015, por tanto, regula el procedimiento administrativo común a todas las
Administraciones Públicas, incluyendo, como acabamos de ver, el procedimiento
sancionador y el de reclamación de responsabilidad patrimonial, pero no agota las
competencias estatales y autonómicas para establecer especialidades “ratione materia” o
para concretar ciertos extremos.
 Hay que tener en cuenta que el artículo 149.1.18 CE atribuye al Estado la competencia
para regular el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las peculiaridades
derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas.
De esta forma, la Constitución reconoce a las Comunidades Autónomas la posibilidad
de establecer particularidades procedimentales derivadas de las especialidades inherentes a
la propia organización autonómica, como, por ejemplo, la concreción del órgano de su
Administración competente para resolver.
Además, las Comunidades Autónomas podrán establecer especialidades procedimentales
por la materia, siempre que tengan atribuida la competencia.
En este sentido, ya el Tribunal Constitucional afirmó que la regulación del
procedimiento administrativo común por el Estado no obsta a que las Comunidades
Autónomas dicten las normas de procedimiento necesarias para la aplicación de su
derecho sustantivo, siempre que se respeten las reglas que, por ser competencia exclusiva
del Estado, integran el concepto “Procedimiento Administrativo Común”, de carácter
básico (STC 227/1988, de 20 de noviembre).
“La resolución de esta controversia exige determinar ante todo lo que debe entenderse por “procedimiento
administrativo común”, a los efectos prevenidos en el citado art. 149.1.18º de la Constitución. El adjetivo
“común” que la Constitución utiliza lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en
exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general
del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por
otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios
de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en
el seno del procedimiento.
Ahora bien, sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del “procedimiento administrativo
común”, que en la actualidad se encuentran en las Leyes generales sobre la materia —lo que garantiza un
tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las Administraciones públicas, como exige el propio
art. 149.1.18º—, coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo
de actividad administrativa ratione materiae. La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de
estos procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia
conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del
régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. Así lo impone la lógica de la acción
administrativa, dado que el procedimiento no es sino la forma de llevarla a cabo conforme a Derecho. De lo
contrario, es decir, si las competencias sobre el régimen sustantivo de la actividad y sobre el correspondiente
procedimiento hubieran de quedar separadas, de modo que al Estado correspondieran en todo caso estas últimas,
se llegaría al absurdo resultado de permitir que el Estado pudiera condicionar el ejercicio de la acción
administrativa autonómica mediante la regulación en detalle de cada procedimiento especial, o paralizar incluso
el desempeño de los cometidos propios de las Administraciones autonómicas si no dicta las normas de
procedimiento aplicables en cada caso. En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre una materia ha
sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de
procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del
procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias”.

Esto es, las Comunidades Autónomas pueden regular procedimientos concretos para
determinadas materias o actividades de su competencia que, en cualquier caso, deberán
observar la regulación común sobre procedimiento administrativo del Estado.
En este sentido, la STC 33/2018, de 12 de abril, afirma que “la regulación de estos procedimientos administrativos
especiales no está, en nuestra Constitución, reservada al Estado… Por ello, en principio, cuando la competencia
legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación
de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las
reglas de procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias’”. “En el
caso de que las Comunidades Autónomas cuenten sólo con atribuciones de desarrollo legislativo y ejecución,
también serán competentes, como regla general, para regular los correspondientes procedimientos administrativos
 especiales en el marco de las normas de procedimiento común (general o singular) que haya establecido el Estado
ex artículo 149.1.18 CE [STC 45/2015, FJ 6 b)]”.

Pero no sólo podrá regular los procedimientos administrativos especiales cuando asuma
la competencia exclusiva sobre una materia (ordenación del territorio, urbanismo y
vivienda; agricultura, ganadería e industrias agropecuarias…—art. 31 Ley Orgánica
9/1982, de 10 de agosto, de Estatuto Autonomía Castilla La Mancha), sino también en el
caso de que sólo tuviera atribuida la competencia de desarrollo legislativo y ejecución
sobre una materia (régimen local o montes —art. 32 Ley Orgánica 9/1982, de 10 de
agosto, de Estatuto de Autonomía de Castilla La Mancha).
También el Estado, al ejercer una competencia estatal específica, puede dictar
procedimientos especiales concretos.
Tal y como señala la STC 55/2018, de 24 de mayo: “se sitúan extramuros del título “procedimiento administrativo
común” (art. 149.1.18 CE) las regulaciones que, aun aplicables a clases enteras de procedimientos, se han
adoptado en ejercicio de una competencia estatal más específica. Es el caso, por ejemplo, de los procedimientos
de preparación y adjudicación de contratos públicos o de expropiación forzosa; respecto de estos el Estado
cuenta con competencias normativas de diverso alcance en materia de contratación administrativa (art. 149.1.18
CE; STC 237/2015, de 19 de noviembre, FJ 7) y expropiación forzosa (art. 149.1.18 CE; STC 251/2006, de 25 de
julio, FJ 5), respectivamente”.

La Ley 39/2015 establece la regulación común del procedimiento administrativo que

resulta de aplicación a todas las Administraciones Públicas respecto a todas sus
actuaciones, con las salvedades arriba señaladas.
Pero esta Ley permite, además, la introducción de especialidades en el procedimiento,
respecto al régimen de las Universidades Públicas o de las Corporaciones de Derecho
Público en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o
delegadas por una Administración Pública, que se regirán por su normativa específica y
supletoriamente por la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas (arts. 2.2.c y 2.4).
Asimismo, prevé que los procedimientos regulados en leyes especiales por razón de la
materia pueden no exigir algún trámite, establecer especialidades en algún trámite, o
regular trámites adicionales o distintos —siendo de aplicación lo dispuesto en estas leyes
especiales al respecto— (Disposición Adicional Primera primer párrafo). Y que se regirán
por su normativa específica y supletoriamente por la Ley de Procedimiento, las
actuaciones y procedimientos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en
vía administrativa; los procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación,
impugnación y revisión, en materia de Seguridad Social y Desempleo; las actuaciones y
procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión
en materia de Seguridad Social y Desempleo; las actuaciones y procedimientos
sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y
seguridad vial y en materia de extranjería; y las actuaciones y procedimientos en materia
de extranjería y asilo.
Vemos, pues, cómo son muchas y muy numerosas las materias sobre las que la
normativa común no sería de aplicación, o lo sería sólo de manera supletoria, y que
permiten al legislador introducir singularidades en los procedimientos, justificadas en la
especialidad de la materia.
 II. LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
En el procedimiento administrativo se aplican un conjunto de principios que han de
guiar la actuación administrativa. El respeto a estos principios es una garantía para los
administrados durante la tramitación del procedimiento; y constituye un verdadero límite
a la actuación de la Administración.
Aunque la Ley 39/2015 no los regula expresamente como tales, del articulado de la Ley
se pueden extraer diferentes principios, muchos de ellos derivados de los derechos de los
administrados. De entre ellos destacan: el principio de contradicción; el de impulsión de
oficio; los principios de celeridad, simplificación y concentración de trámites; el principio
de gratuidad; el principio de imparcialidad; el principio in dubio pro actione; y los
principios de publicidad, transparencia y participación.

1. El principio de contradicción
La aplicación del principio de contradicción permite que, en el procedimiento
administrativo, las partes puedan defender sus intereses, teniendo la posibilidad de hacer
alegaciones y de aportar las pruebas que estimen convenientes, de manera que la
Administración no podría dictar una resolución administrativa sin permitir la audiencia a
los interesados.
La propia Constitución Española, en su artículo 105 c), exige que la Ley que regule el
procedimiento administrativo garantice la audiencia del interesado. Y la Ley de
Procedimiento Administrativo, en su artículo 75.4, garantiza la efectividad de los
principios de contradicción e igualdad entre las partes: “En cualquier caso, el órgano
instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de
contradicción e igualdad de los interesados en el procedimiento administrativo”.
Así, en cualquier procedimiento administrativo se podrán hacer valer los diferentes
intereses en juego, pudiendo ser adecuadamente confrontados por sus titulares antes de
que la Administración adopte una decisión definitiva (STS 8 de febrero de 1988).
De esta forma, el carácter contradictorio del procedimiento garantiza que los afectados
por la decisión que adopte la Administración puedan ejercer sus derechos en el
procedimiento y, en especial, que tengan acceso a toda la información necesaria para
defender adecuadamente sus intereses, y así poder formular alegaciones y aportar los
documentos y pruebas que hayan de ser tenidos en cuenta.
Como más adelante veremos, los derechos de los interesados se concretan en el artículo 53. 1 de la LPA.

2. Impulsión de oficio
En virtud de este principio, la Administración debe adoptar un papel activo en el
procedimiento administrativo, realizando la actividad necesaria para que la tramitación
siga su curso, sin necesidad de que los interesados tengan que solicitar su continuación,
hasta que se adopte la decisión final.
La obligación de la Administración de impulsar de oficio los procedimientos
administrativos en todos sus trámites se recoge en el artículo 71.1 LPA. De forma más
concreta, el art. 75.1 LPA prevé la impulsión de oficio de la fase de instrucción y el art.
77.2 LPA prevé que se acuerde de oficio la apertura del periodo de prueba cuando exista
discrepancia respecto a los hechos o cuando la naturaleza del procedimiento lo exija.
3. Celeridad, simplificación y concentración de trámites
El principio de celeridad se consagra en el artículo 71.1 LPA y conlleva la necesidad de
que los procedimientos se tramiten con la máxima rapidez posible, conforme al principio
de simplificación administrativa, de forma que se integren en un solo acto los trámites
que, por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo y no sea necesario su
cumplimento sucesivo (art. 72.1 LPA), de manera que la tramitación no se demore sin
necesidad, y se llegue a la resolución sin dilaciones y lo antes posible.
A modo de ejemplo, una manifestación de estos principios la encontramos en el derecho de los administrados a
no presentar documentos que ya obren en poder de la Administración actuante (art. 53.1.d) LPA), respecto al cual
se afirma en la STS de 17 de marzo de 2010, que “el principio de eficacia o de eficiencia exigible a toda
Administración Pública —artículo 103 de la Constitución— comprende también los principios de celeridad y
economía, encontrándose la Administración Pública, en todo caso, al servicio de los ciudadanos”.
También es expresión de estos principios la obligatoriedad de los términos y plazos previstos para la tramitación
de asuntos, tanto para las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas como para los
interesados en los mismos (art. 29 LPA), previendo la Ley la posibilidad de reducir a la mitad estos plazos cuando
se acuerde por razones de interés público la tramitación de urgencia (art. 33 LPA).

No se puede imponer, pues, a los ciudadanos cargas innecesarias que compliquen y

dilaten la tramitación del procedimiento, pues estos principios tienen como fin que la
tramitación del procedimiento se realice de forma ágil y se llegue a la resolución
administrativa en un plazo razonable.
Con este mismo objetivo, el art. 57 LPA permite la acumulación de procedimientos que
guarden identidad sustancial o íntima conexión.

4. Gratuidad
Aunque la Ley de Procedimiento Administrativo no contiene ningún precepto sobre la
gratuidad del procedimiento, en principio la tramitación del procedimiento administrativo
no conlleva gastos para el interesado. Hay que tener en cuenta que, a diferencia del
proceso judicial, el procedimiento administrativo no devenga costas, pues no es
obligatoria la asistencia de abogado o procurador, por lo que no se incurriría en dichos
gastos. Ni tampoco podrán ni la Administración ni los funcionarios que intervengan en el
procedimiento cobrar por su tramitación o por la realización de determinadas gestiones.
No obstante lo anterior, para determinados procedimientos iniciados a solicitud del
interesado en los que se pretende un acto favorable o ampliativo de derechos (por
ejemplo, una autorización o una concesión) está previsto el cobro de tasas. Pero estas
tasas no se cobran por la tramitación del procedimiento en sí, sino que son tributos “cuyo
hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del
dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de
derecho público (…)” (art. 2.2.a) Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria).
También prevé el artículo 78.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo que se
puedan imponer al interesado los gastos que ocasionen determinadas pruebas que
proponga y que la Administración no tenga el deber de soportar, en cuyo caso se le podrá
incluso exigir el anticipo de estos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada
la prueba. Esto no significa que el interesado, siempre que proponga una prueba, deba
soportar los gastos que conlleve su práctica, pues si esto fuera así se estarían mermando
sus posibilidades de defensa y le podría colocar en situación de indefensión. Puesto que la
Ley no especifica qué gastos son los que no debe soportar la Administración, en la
práctica se entiende que cuando la Administración puede practicar la prueba propuesta
por el interesado con sus propios medios no tendrá coste para él y que, sin embargo,
cuando esta prueba no se puede practicar con los medios de que dispone la
Administración, el interesado deberá abonar el coste de su práctica.

5. Imparcialidad
Por mandato constitucional, la Administración debe servir con objetividad a los intereses
generales, con pleno sometimiento a la Ley y al Derecho (art. 103.1 CE).
Este deber de la Administración tiene reflejo en el procedimiento administrativo, en el
que se debe garantizar la imparcialidad y objetividad de los titulares de los órganos ante
los que se tramitan y resuelven los procedimientos, a cuyo fin se prevén las figuras de la
abstención y la recusación (art. 23 y 24 LRJSP).
Como más adelante veremos, las causas de abstención/recusación tienen como fin garantizar la neutralidad de la
Administración en la tramitación y resolución de los procedimientos administrativos, asegurando a tal fin la
imparcialidad y objetividad de los titulares de los órganos administrativos que intervienen en ellos.

6. In dubio pro actione

El principio in dubio pro actione implica que la Administración ha de contemplar la
interpretación más favorable al ejercicio de las acciones por los interesados. Tal y como
afirma el Tribunal Supremo en su Sentencia de 17 de marzo de 1986, el principio “in
dubio pro actione”, postula “en favor de la interpretación más favorable al ejercicio del
derecho de acción, a la continuación del procedimiento hasta su total conclusión”.
Una versión actual del in dubio pro actione sería el principio de buena administración, consagrado incluso como
derecho a la buena administración en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y que, a través
del Derecho de la Unión Europea y también por influencia del mismo, comienza a ser invocado por los
Tribunales españoles (por ejemplo, STS 18-12-2019), exigiendo de las Administraciones españolas una
interpretación de la normativa flexible y favorable a los ciudadanos, tanto cuando aquellas ejecutan y aplican
Derecho europeo como cuando se trata de ámbitos estrictamente internos.

La aplicación de este principio in dubio pro actione en el procedimiento administrativo

juega un importante papel en la interpretación de los diferentes conceptos jurídicos sobre
los que se sustenta su tramitación, que irá más allá de los aspectos meramente formales,
para permitir dotarlos de un sentido amplio en beneficio de los interesados,
configurándose así un procedimiento flexible, no rígido, que busca facilitar y favorecer el
ejercicio de los derechos por los administrados.
En definitiva, la finalidad de este principio es flexibilizar el procedimiento, reduciendo
los defectos de forma que impidan a la Administración pronunciarse sobre el fondo del
asunto, facilitando así que dicté una resolución.
Así por ejemplo, se permite la subsanación de defectos tanto en las solicitudes, como en otros escritos, e incluso
la mejora de la solicitud (art. 68 y 73.2 LPA); la errónea calificación del recurso por el recurrente no impide su
tramitación (art. 115.2 LPA); o en la consideración de los interesados en el procedimiento administrativo, se
interpretan de forma amplia los conceptos derecho subjetivo e interés legítimo (art. 4 LPA).

7. Publicidad, transparencia y participación

La Ley 39/2015 en su artículo 71.1 obliga a que en el procedimiento administrativo se
respeten los principios de publicidad y transparencia.
 Estos principios tienen como finalidad que los ciudadanos puedan tener conocimiento de
la actuación y de las decisiones que adopte la Administración, bien como interesados en
un procedimiento administrativo —en cuyo caso podrán conocer, en cualquier momento,
el estado de la tramitación del procedimiento y podrán acceder y obtener copia de los
documentos contenidos en el mismo (art. 53.1.a LPA)—, bien como ciudadanos que, sin
ser parte en el procedimiento, quieren obtener información sobre las actuaciones
administrativas. En este sentido, la Constitución, en su art. 105 b), remite a la Ley para
regular “el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo
que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad
de las personas”.
Por su parte, la LPA, en su artículo 13 d), prevé —entre los derechos de las personas en
sus relaciones con las Administraciones Públicas— el acceso a la información pública,
archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del
Ordenamiento Jurídico.
En esta última Ley se reconoce con carácter general el derecho de todas las personas a
acceder a la información pública, en los términos previstos en al artículo 105.b) de la
Constitución (art. 12 ley 19/2013), entendiéndose por “información pública” los
contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder
de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley y que hayan sido
elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones (art. 13).
No obstante lo anterior, este derecho podrá ser limitado cuando acceder a esta información suponga un perjuicio
para la seguridad nacional; la defensa; las relaciones exteriores; la seguridad pública; la prevención, investigación
y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios; la igualdad de las partes en los procesos
judiciales y la tutela judicial efectiva; las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control; los
intereses económicos y comerciales; la política económica y monetaria; el secreto profesional y la propiedad
intelectual e industrial; la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión;
o la protección del medio ambiente. La aplicación de estos límites deberá estar justificada y ha de ser
proporcionada a su objeto y finalidad de protección atendiendo a las circunstancias del caso concreto,
especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso (art. 14).
También se limitará el acceso a la información pública cuando ésta contenga datos personales (regulados en la
LO 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales). Así, en el
caso de que los datos incluidos en la información pública sean especialmente protegidos, para que se pueda
autorizar el acceso a ella, se requerirá el consentimiento del afectado. Cuando se trate de datos personales que
revelen la ideología, afiliación sindical, religión o creencias, este consentimiento será expreso y deberá otorgarse
por escrito, a menos que el afectado hubiese hecho manifiestamente públicos los datos con anterioridad a que se
solicitase el acceso. Y cuando los datos personales hagan referencia al origen racial, a la salud o a la vida sexual,
incluyan datos genéticos o biométricos o datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas
que no conllevasen la amonestación pública al infractor, el consentimiento del afectado habrá de ser expreso. No
obstante, en este caso se podrá autorizar el acceso (aun sin consentimiento del afectado) cuando éste estuviera
amparado por una norma con rango de ley (art. 15.1 Ley 19/2013).
Cuando los datos personales que contenga la información solicitada no sean datos especialmente protegidos, el
órgano al que se dirija la solicitud podrá conceder o denegar el acceso, previa ponderación razonada del interés
público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparecen en la
información solicitada (art. 15.3 Ley 19/2013).

Vemos, pues, cómo el principio general del acceso a la información pública cuenta con
numerosas limitaciones que dificultan y obstaculizan, en muchos casos, su ejercicio.
Otro principio que refuerza la Ley 39/2015 es el de participación en la toma de
decisiones públicas, regulando el art. 133 LPA la participación de los ciudadanos en las
consultas públicas previas al procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y
Reglamentos.
Encontramos, también, manifestación de este derecho de participación en el art. 83 de la
LPA, que prevé un trámite de información pública cuando la naturaleza del procedimiento
así lo requiera. Este trámite conlleva la participación de los ciudadanos en la actuación
administrativa, permitiendo que en determinados asuntos (por ejemplo, en materia de
urbanismo y medio ambiente) su voz sea oída en la adopción de las decisiones que les
afecten (STC 119/1995, de 17 de julio).
Precisamente, en esta Sentencia del Tribunal Constitucional se define este tipo de participación como “una
participación en la actuación administrativa (…), que no es tanto una manifestación de la soberanía popular
cuanto uno de los cauces de los que en un Estado social deben disponer los ciudadanos —bien individualmente,
bien a través de asociaciones u otro tipo de entidades especialmente aptas para la defensa de los denominados
intereses “difusos”— para que su voz pueda ser oída en la adopción de las decisiones que les afectan. Dicho
derecho, cuya relevancia no puede ser discutida, nace, sin embargo, de la Ley y tiene (…) la configuración que el
legislador quiera darle; no supone, en todo caso, una participación política en sentido estricto, sino una
participación —en modo alguno desdeñable— en la actuación administrativa, de carácter funcional o
procedimental, que garantiza tanto la corrección del procedimiento cuanto los derechos e intereses legítimos de
los ciudadanos. También se afirma en la sentencia que la finalidad del trámite de información pública “no es
realizar un llamamiento al electorado para que ratifique una decisión previamente adoptada (ni para que
determine el sentido de la que haya de adoptarse), sino, más bien, instar a quienes tengan interés o lo deseen a
expresar sus opiniones para que sirvan de fuente de información de la Administración y puedan favorecer así el
acierto y oportunidad de la medida que se vaya a adoptar, así como establecer un cauce para la defensa de los
intereses individuales o colectivos de los potencialmente afectados. Se trata de un llamamiento a las personas o
colectivos interesados al objeto de que puedan intervenir en el procedimiento de adopción de acuerdos”.

VI. TÉRMINOS Y PLAZOS

El cumplimiento de los plazos en el procedimiento administrativo resulta obligatorio
tanto para las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas como
para los interesados (art. 29 LPA). Así, su incumplimiento lleva aparejados unos efectos
que varían en función de si el causante es el interesado o lo es la propia Administración.
Así, por ejemplo, si es el interesado el que incumple los plazos, se le podrá declarar
decaído de su derecho al trámite correspondiente (art. 73.3). No obstante, si la actuación
del interesado se produjera antes o dentro del día en que se notifique la resolución en la
que se tenga por transcurrido el plazo, ésta será admitida y producirá efectos legales.
Así, hasta que no se le notifique al interesado el transcurso del plazo, éste podrá actuar y su actuación habrá de
ser admitida y producirá efectos legales.
Tal y como señala el Tribunal Supremo en su Sentencia de 12 de abril de 2019, “el interesado, el día en que se le
notifique la resolución declarándolo decaído en su derecho al trámite y desistido del procedimiento, puede
rehabilitar el procedimiento, si cumple, subsana o da cobertura a lo que se le ha requerido, como ocurre en el
supuesto de autos, en el que el mismo día de la notificación en que se le tiene por desistido del recurso de alzada,
acredita la representación. Se prima así el principio pro accione, que preside el procedimiento, pues esa
posibilidad de subsanar, se concede al interesado hasta el mismo momento anterior a la notificación del acto por
el cual se declara decaído en su derecho por el trascurso del plazo concedido al efecto, e incluso más allá,
cuando la subsanación se materializa dentro del mismo día en que se notifique la resolución en la que se le tenga
por transcurrido el plazo y ello, porque la ley 30/92 se configura como una norma procedimental de
carácterantiformalista, donde, lo que prima fundamentalmente, es el acierto y la justicia material de la decisión
administrativa, flexibilizando los trámites de tal manera que, los defectos formales, no supongan la pérdida
irreversible de las posibilidades que el interesado tiene para hacer valer sus derechos”.

En el caso de transcurso del plazo para presentar un recurso, el acto se vuelve firme en
vía administrativa, sin que el interesado pueda volver a plantearlo.
 Así, por ejemplo, si el interesado no interpone recurso de alzada en el plazo de un mes, la resolución será firme a
todos los efectos (art. 122.1 LPA). En el caso del recurso de reposición, si transcurrido un mes desde la
notificación de la resolución expresa no se interpone el recurso, no podrá volverse a interponer dicho recurso y
sólo cabrá la posibilidad de interponer recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la
procedencia del recurso extraordinario de revisión (art. 124 LPA).

Si la que incumple los plazos es la Administración, las consecuencias del incumplimiento

son diferentes pues, tal y como indica el art. 48.3 LPA, “la realización de actuaciones
administrativas fuera del plazo establecido sólo acarrearan la anulabilidad del acto
cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo”
A modo de ejemplo, en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la resolución administrativa dictada y
notificada fuera del plazo establecido de duración del procedimiento no produce, por su mero carácter
extemporáneo, la invalidez de dicha resolución.
Por el contrario, el plazo máximo de tres años establecido en el Estatuto Básico del Empleado Público para la
ejecución de las ofertas de empleo público es un plazo de carácter esencial e improrrogable, de manera que la
realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido en la Ley para su desarrollo, determina la
anulabilidad de los actos administrativos, a tenor de lo dispuesto en el artículo 48.3 LPA (entre otras, STS de 12
de diciembre de 2019).

De esta manera, con carácter general, el incumplimiento de un plazo por la

Administración será una irregularidad no invalidante, sin perjuicio de la responsabilidad
disciplinaria en la que incurriría el funcionario culpable del retraso (art. 20 LPA).
Como vemos, en el Procedimiento Administrativo el conocimiento del cómputo de los
plazos cobra gran importancia (art. 30 LPA).
Los plazos se pueden fijar en horas, días, meses o años.
– Cuando se expresan por horas (lo que no es muy habitual) se entiende que son horas
hábiles, a no ser que una Ley o norma de Derecho de la Unión Europea disponga otra
cosa. Y se entiende que son horas hábiles las horas del día que formen parte de un día
hábil.
Para que un plazo se exprese en horas, debe tener una duración inferior a 24 horas,
pues en caso contrario, se deberán expresar en días. Y se contarán de hora y de
minuto en minuto desde la hora y minuto que tenga lugar la notificación o
publicación del acto de que se trate.
– Si los plazos se señalan por días, se entiende que, con carácter general, son días
hábiles, excluyéndose del cómputo sábados, domingos y los declarados festivos. No
obstante, si una Ley o el Derecho de la Unión Europea establece el cómputo en días
naturales, deberán señalarse así los plazos, habiendo constar esta circunstancia en las
correspondientes notificaciones.
Cuando los plazos se expresen por días, se contarán a partir del día siguiente a aquel en
el que tenga lugar la notificación o publicación del acto, o desde el siguiente a aquel
en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo.
– En el caso de que los plazos se fijen por meses o años, éstos se computan a partir del día
siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto, o desde el
siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio
administrativo. Pero el plazo concluye el mismo día en que se produjo la notificación
o publicación o silencio administrativo en el mes o año de vencimiento.
 Así por ejemplo, el plazo de un mes para recurrir en reposición una resolución notificada el 15 de mayo expirará
el 15 de junio.
Puede darse el supuesto de que el mes de vencimiento no tuviera equivalente a aquel en que comienza el
cómputo, en cuyo caso, se entiende que el plazo expira el último día del mes.
El plazo de un mes para recurrir en reposición una resolución notificada el 31 de mayo expiraría el 30 de junio.

Si el último día del plazo es inhábil, se entiende prorrogado al primer día hábil siguiente.
Y si fuera hábil en el municipio o autonomía en la que reside el interesado e inhábil en la
sede del órgano administrativo, o a la inversa, se tiene por inhábil en todo caso.
Los plazos establecidos pueden ser ampliados, de oficio o a petición de los interesados,
por un plazo que no exceda de la mitad de los mismos, siempre que las circunstancias así
lo aconsejen y que no se perjudiquen derechos de terceros. No obstante, en ningún caso se
podrán ampliar plazos ya vencidos (art. 32.1 y 3).
Cuando una incidencia técnica haya imposibilitado el funcionamiento ordinario del
sistema o una aplicación, la Administración podrá determinar la ampliación de los plazos
no vencidos hasta que se solucione el problema.
También cabe la posibilidad de que los plazos se reduzcan a la mitad, salvo los relativos
a la presentación de solicitudes y recursos, cuando la Administración acuerde, de oficio o
a instancia del interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, si
razones de interés público así lo aconsejan.

V. LA LENGUA DE LOS PROCEDIMIENTOS

Como bien es sabido, en España, junto con el castellano —que es la lengua oficial del
Estado— conviven otras lenguas que también son oficiales en sus respectivas
Comunidades Autónomas. Y la coexistencia de ambas lenguas oficiales en estos territorios
suscita la cuestión de qué lengua habrá de ser la utilizada en los procedimientos
administrativos que se tramiten en dichas Comunidades Autónomas con lengua cooficial.
El artículo 15 de la Ley 39/2015 resuelve de manera sencilla esta cuestión distinguiendo
diferentes supuestos.
Así, en los procedimientos administrativos que se tramiten ante la Administración
General del Estado, la lengua utilizada con carácter general será el castellano.
No obstante, cuando los interesados se dirijan a órganos de la Administración General
del Estado con sede en el territorio de una Comunidad Autónoma con lengua cooficial,
además del castellano, se podrá utilizar también la lengua cooficial en ella. En este caso se
tramitará en la lengua elegida por el interesado. Pero si participaran varios interesados en
el procedimiento y hubiese discrepancia respecto a la lengua, el procedimiento se
tramitará en castellano, si bien los documentos o testimonios que requieran los
interesados se deberán expedir en la lengua elegida por ellos.
En los procedimientos que se tramiten ante las Administraciones de las Comunidades
Autónomas y de las Entidades locales, el uso de la lengua será el que establezca la
normativa autonómica correspondiente. En cualquier caso, deberán traducirse al
castellano los documentos del procedimiento que deban surtir efecto fuera del territorio
de la Comunidad Autónoma, así como los documentos dirigidos a los interesados que así
lo soliciten expresamente. No será necesaria esta traducción si los documentos fueran a
surtir efecto en otra Comunidad Autónoma donde sea cooficial la misma lengua distinta
al castellano.

VI. LAS PARTES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

En todo procedimiento administrativo intervienen dos partes claramente diferenciadas.
Por un lado, la Administración (que actúa a través del órgano u órganos administrativos a
los que se atribuye la competencia para su iniciación, tramitación y resolución) y, por otro
lado, los interesados en el procedimiento que resulten afectados por la resolución que se
adopte, y que pueden ser tanto sujetos privados (personas físicas o jurídicas) como otras
Administraciones.

1. La Administración
La Administración es la parte fundamental en el procedimiento administrativo, al
corresponderle no sólo la iniciación y la tramitación de éste, sino también su resolución.
Pero la Administración actúa en el procedimiento administrativo a través de los órganos
administrativos que tengan atribuida a tal fin la competencia, conforme a lo establecido a
las normas por las que se regule el procedimiento en cuestión (arts. 5 y 8 Ley 40/2015).
Esta competencia, en algunos procedimientos como los sancionadores, se encomienda a órganos distintos en la
fase instructora y en la sancionadora (art. 63.1 LPA). En otros procedimientos, como puede ser el de otorgamiento
de licencias (de obras, para la apertura de un establecimiento comercial…), es el mismo órgano el que los tramita
y resuelve. Y en procedimientos más complejos, como la aprobación de planes urbanísticos, intervienen órganos
de distintas administraciones (administración local y autonómica).

En cualquier caso, dentro de cada órgano administrativo, será su titular el responsable

de la tramitación o resolución de los procedimientos.
Tal y como indica el art. 20.1 LPA, son los titulares de las unidades administrativas y el
personal al servicio de las Administraciones Públicas que tuviesen a su cargo la resolución
o el despacho de los asuntos, los responsables directos de su tramitación, quedando
obligados a remover cualquier obstáculo que pudiese eliminar, dificultar o retrasar el
ejercicio de los derechos de los interesados, o cualquier anormalidad en la tramitación. Y
esta responsabilidad podrá ser exigida por los interesados a la Administración Pública de
la que dependa el personal afectado (art. 20.2 LPA).
También son directamente responsables de la obligación de dictar resolución expresa en
plazo, el personal o titulares de órganos administrativos competentes para instruir y
resolver el procedimiento, pudiéndoseles exigir, en caso de incumplimiento de esta
obligación, responsabilidad disciplinaria (art. 21.6 LPA).
Como vimos al hablar de los principios del procedimiento administrativo, el titular del
órgano administrativo debe servir con objetividad a los intereses generales y, para ello, la
Ley de Régimen Jurídico del Sector Público prevé dos figuras, la abstención y la
recusación, que permiten apartar de un procedimiento al titular de un órgano que tenga
un interés, directo o indirecto, en el mismo.
Las causas de abstención que obligan al titular de un órgano a apartarse del
procedimiento son las siguientes (art. 23. 2 LRJSP):
a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución
pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o
 tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
La Jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras STS de 6 de noviembre de 2007 y de 28 de noviembre de
2016) entiende que concurre el motivo de abstención relativo a tener interés personal en el asunto de que se trate
o en otro cuya resolución pudiera influir la de aquél “cuando la actuación administrativa para la que se predica la
abstención puede producir consecuencias en la esfera jurídica de la autoridad o funcionario actuante, o le puede
reportar cualquier clase de beneficio o ventaja personal. En definitiva, mediante la exigencia de abstención en
estos casos de “interés personal” la Ley trata de evitar el riesgo objetivo de que la esperanza de cualquier utilidad,
ventaja o beneficio personales pueda pervertir el sentido de la decisión”.

b) Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el parentesco de

consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con
cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades
interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que
intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar
asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.
La STS de 19 de julio de 2012 analiza si concurre esta causa de abstención en algunos miembros de la Comisión
Juzgadora de la habilitación de una profesora para el Cuerpo de Profesores Titulares de Universidad. En este
supuesto, la profesora pertenecía al equipo de investigadores colaboradores que un miembro de esta Comisión
Juzgadora había formado a raíz de un contrato con la Fundación Empresa-Universidad de Granada para la
prestación de servicios a terceros, formando además parte de dicho equipo, también en calidad de investigadores
colaboradores, otros miembros de la Comisión. El TS afirma que estos hechos revelan una vinculación entre la
profesora y estas otras personas “que no es la mera relación de compañerismo entre profesores destinados en un
mismo centro universitario porque expresa algo más: el compromiso de todos ellos de mantener una relación,
distinta de la de la que encarna el núcleo necesario de los derechos y obligaciones inherentes a su estatuto
funcionarial, por la que voluntariamente deciden crear un marco de colaboración personal con la finalidad de
ofrecer a terceros servicios de asesoramiento del saber especializado a que profesionalmente se dedican”. Por
ello, sí tendría aquí encaje esta causa de abstención/recusación ya que: “(…) (a) en la base de esa causa de
abstención/recusación lo que hay es una garantía de imparcialidad; y (b) esa garantía es incompatible con la
existencia de un vínculo profesional entre el funcionario y el interesado en el procedimiento administrativo
mediante el cual se ofrezcan a terceros servicios de asesoramiento, vinculo que puede consistir bien en compartir
un despacho profesional o bien en cualquier otra fórmula asociativa por la que asuman el compromiso de ofrecer
conjuntamente esos servicios profesionales”.

c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas

mencionadas en el apartado anterior.
En relación con este motivo de abstención, es reiterado por la Jurisprudencia (entre otras, STS de 4 de octubre de
2010) que “no lo constituye la simple amistad sino la “amistad íntima”, lo cual significa que no basta cualquier
relación de conocimiento sino que es necesario que concurran (y se acrediten) unas circunstancias de hecho que
revelen en el ámbito de la vida personal, ajeno al de la profesión, la proximidad y la estrecha vinculación que las
actuales pautas sociales exigen para apreciar ese elevado nivel de amistad que resulta necesario para merecer la
calificación de “íntima” (circunstancias como pueden ser, entre otras, la coincidencia de manera repetida o
habitual en los tiempos y actividades de ocio, en celebraciones familiares, etc.)”.

d) Haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

Sobre el alcance de esta causa de abstención se pronuncia la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de marzo de
2015, en la que se analiza si el acuerdo de fijación del justiprecio de la Comisión Provincial de Valoración de
Almería estuvo viciado en la formación de la voluntad de dicho órgano, por la intervención, como vocales, de
dos técnicos que habían emitido un informe sobre la valoración de las fincas afectadas, en el que se sustentaba
dicho acuerdo. El Tribunal resalta el carácter taxativo de las causas de abstención, que no permite su aplicación
analógica, y concluye que no puede apreciarse que los vocales de la Comisión Provincial de Valoración de
Almería hubieran tenido una intervención como peritos, y mucho menos todavía como testigos, en el expediente
del justiprecio. Y ello porque el informe de los dos vocales de la Comisión no fue emitido a instancia de ninguna
de las partes, lo que hubiera comprometido su imparcialidad y neutralidad, sino a solicitud del secretario de la
Comisión Provincial de Valoraciones, a los exclusivos efectos de elaborar una propuesta de acuerdo de
valoración para la Comisión. Se trata de un informe que recaba la Comisión Provincial de Valoraciones y que se
integra en la propuesta de resolución en la fase decisora del expediente de justiprecio, “pero no de un dictamen
 pericial emitido en un procedimiento, susceptible de condicionar la objetividad e imparcialidad de sus autores”.
(…) “No cabe, por tanto, confundir la previa intervención en el procedimiento como perito o testigo, que puede
afectar la imparcialidad del miembro del órgano decisor, con esta intervención del vocal en la fase de decisión, de
elaboración de un informe o propuesta de resolución que se somete a la decisión de la Comisión Provincial de
Valoraciones, lo que no es sino una forma de organización de la adopción de acuerdos del órgano colegiado, que
no compromete la objetividad o neutralidad de los vocales, pues ninguna relación han tenido con el fondo del
asunto previa a su intervención en la propuesta de resolución”.

e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en

el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de
cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
Así, en el caso de que concurra alguna de estas circunstancias, el titular del órgano debe
abstenerse de intervenir en el procedimiento, comunicándoselo a su superior inmediato,
quien resolverá sobre esta cuestión. También podrá el órgano jerárquicamente superior a
quien se encuentre en alguna de estas circunstancias ordenarle que se abstenga de toda
intervención en el expediente.
Pero si el titular del órgano no se abstuviera, pese a encontrase en alguno de los casos
señalados, su intervención en el procedimiento no implicaría, necesariamente y en todo
caso, la invalidez de los actos en los que hubiere intervenido (23.4 LRJSP), pero sí
conllevará la exigencia de las responsabilidades que procedan (art. 23.5 LRJSP).
En este sentido, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 2016 afirma que, si la indebida
intervención en el procedimiento de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas en los
que concurran motivos de abstención no ha tenido una influencia decisiva, “se aplicará el principio de
conservación de los actos administrativos, y la presunción de validez que a los mismos confiere el artículo 57.1 de
la Ley 30/1992. En efecto, la Jurisprudencia, de forma pacífica y reiterada se ha pronunciado en el sentido de que
la violación del deber de abstención no conduce inexorablemente a la declaración de nulidad o anulabilidad del
procedimiento, salvo que haya tenido una trascendencia substancial (STS de 6 de diciembre de 1985, 4 de mayo
de 1990, 31 de enero de 1992 y 19 de mayo de 1994, entre otras muchas). En este contexto y cuando el
funcionario o autoridad afectado forma parte de un órgano colegiado que es quien debe adoptar las Resoluciones
correspondientes, la jurisprudencia suele aplicar el criterio del peso o influencia que ha tenido el voto o
intervención de aquél en la formación de la voluntad conjunta. Y así, en los supuestos en que los acuerdos se
adoptan por unanimidad o amplia mayoría, se aplica el principio general de conservación de los actos
administrativos al estimar que, en estos casos, el voto viciado de un único integrante del órgano colegiado no ha
sido determinante del contenido del acuerdo final adoptado”.
Así, por ejemplo, en un procedimiento en el que la resolución se adoptase de forma colegiada, si el voto de la
persona en la que concurra causa de abstención no hubiera sido determinante en el sentido de la resolución, ésta
sería válida, aunque al funcionario en cuestión se le podrá exigir responsabilidad por no haberse abstenido.

El Tribunal Supremo, en su sentencia de cuatro de octubre de 2010, respecto a la posible falta de abstención de la
Presidenta de un Tribunal Calificador de una Plaza de Profesor Titular de Universidad señaló que: “(…) el juicio
de la Comisión Juzgadora está avalado no sólo por su Presidenta sino también por sus restantes miembros, lo cual
descarta que aquella tuviera una influencia decisiva en el resultado del concurso y, en aplicación de lo
establecido en artículo 28.3 de la Ley 30/1992, hace injustificada la invalidez que con base en esa falta de
abstención ha sido pretendida para la actuación administrativa litigiosa”.

Cuando concurra alguna de las causas de abstención descritas, los interesados en un

procedimiento podrán promover, en cualquier momento de la tramitación, la recusación
del titular del órgano, planteándolo en un escrito en el que se expresará la causa o causas
en que se funda (24.2 LRJSP).
En el día siguiente a la presentación del escrito, el recusado manifestará a su inmediato
superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, si el superior aprecia la
concurrencia de la causa de recusación, acordará su sustitución acto seguido (24.3
LRJSP). Pero si el recusado niega la causa de recusación, el superior deberá resolver en el
plazo de tres días, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos (24.4).
Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la
posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que
ponga fin al procedimiento (art. 25.5).
Así, por ejemplo, en el caso de que no se apreciara la recusación, el interesado no podría
recurrir esta resolución, pero sí podría impugnar la resolución final del procedimiento,
fundamentando el recurso en la falta de objetividad del titular del órgano, al darse alguna
de las circunstancias del artículo 23 LPA.

2. Los interesados
Todo procedimiento administrativo surte sus efectos sobre unas personas físicas,
jurídicas, públicas o privadas, que pueden resultar afectadas, con mayor o menor
intensidad, por la resolución que le ponga fin. A estas personas, que podrán intervenir
formalmente en el procedimiento, la Ley las denomina “interesados”.
2.1. Capacidad de obrar
Para poder participar en un procedimiento administrativo, es un requisito indispensable
poseer capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas. Esta capacidad de obrar
aparece regulada en la Ley (art. 3 LPA) de un modo más amplio que en Derecho Civil,
pues, además de las personas físicas o jurídicas que la ostenten conforme a las normas
civiles (mayores de edad no incapacitados, salvo excepciones), la tendrán también los
menores de edad, para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya
actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico sin la asistencia de la persona que
ejerza la patria potestad, tutela o curatela, así como —siempre que una ley reconozca
expresamente dicha capacidad— los grupos de afectados (ej. grupos de consumidores y
usuarios), las uniones y entidades sin personalidad jurídica (ej. comunidades de
propietarios) y los patrimonios independientes o autónomos (ej. herencias yacentes).
2.2. Concepto de interesado y clases
Además de ostentar capacidad de obrar en el sentido que acabamos de señalar, para
poder intervenir en un procedimiento administrativo es asimismo necesario, que la
persona tenga alguna relación con el objeto del procedimiento en cuestión, por ser titular
de derechos o intereses legítimos.
Así, tendrán la consideración de interesados aquellas personas físicas o jurídicas,
públicas o privadas, que por ser titulares de derechos o intereses legítimos promuevan el
procedimiento, o los que, sin haberlo promovido, pudieran resultar afectados que la
resolución que se adopte.
El artículo 4 de la LPA regula distintas clases de interesados en el procedimiento
administrativo en función del grado de afectación que el resultado de éste pueda tener en
su esfera jurídica, considerando como tales a:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos, individuales
o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar
afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
 c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar
afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya
recaído resolución definitiva.
Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales no
tienen, por el solo hecho de ostentar esta condición, la consideración formal de
interesados en el procedimiento, sino que exclusivamente lo serán cuando una Ley les
reconozca como titulares de intereses legítimos colectivos (4.2 Ley 39/2015).
La posición del titular de derechos en el procedimiento administrativo no es igual a la
del titular de un interés legítimo pues, en el primer caso, su intervención en el
procedimiento resulta necesaria, quedando obligada la Administración a identificarlos, a
emplazarlos y a notificarles las actuaciones que les afecten, siempre que sean conocidos,
ya que, en caso contrario, podrían encontrarse en una situación de indefensión
determinante de la invalidez de los actos que se adopten en el procedimiento, en particular
la resolución final. Por el contrario, en el caso de los titulares de intereses legítimos, su
participación en el procedimiento no resulta imprescindible, de manera que éste puede
tramitarse con independencia de si se personan o no en el mismo. Sólo tendrán la
consideración de interesados si son ellos los que promueven el procedimiento o se
personan en el procedimiento antes de que recaiga resolución definitiva.
Por ello, resulta primordial tener clara la diferencia entre los conceptos “derecho
subjetivo” e “interés legítimo”, a efectos de la posición que su titularidad confiere al
interesado en el procedimiento administrativo.
Por derecho subjetivo entendemos la facultad que el ordenamiento jurídico reconoce a
una persona para que, en el ámbito de una relación jurídico-administrativa, pueda exigir a
la administración un determinado comportamiento o el cumplimiento de una obligación
de dar, de hacer o de no hacer.
Así por ejemplo, el solicitante de una licencia de obras sobre un inmueble de su propiedad, o cualquier persona
contra la que se incoa un procedimiento sancionador, son titulares de derechos subjetivos en los procedimientos
en cuestión.

Sin embargo, el interés legítimo es un concepto mucho más amplio que el de derecho
subjetivo al bastar, para ser titular del mismo, con que la esfera jurídica de la persona
pueda quedar afectada (o quede afectada) por un acto o disposición administrativa, ya sea
porque le aporte un beneficio material o jurídico, o porque le provoque un perjuicio.
El fundamento del interés legítimo radica en “la utilidad que obtendría el actor si prosperase su pretensión, bien
por recibir un beneficio, bien por dejar de sufrir un perjuicio efectivo, de carácter material o jurídico, derivado
inmediatamente del acto o disposición recurridos” (STS 11 de octubre 2004).
Así, una persona es titular de un interés legítimo cuando la resolución administrativa que se vaya a dictar “pueda
repercutir, directa o indirectamente, pero de un modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético,
potencial y futuro” en su esfera jurídica (STS 4 de febrero de 1991). Y este interés se entiende que existe “siempre
que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones
legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico, incluso de índole moral, así como
cuando la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un
perjuicio, con tal de que la repercusión del mismo no sea lejanamente derivada o indirecta sino el resultado
inmediato de la resolución que se dicte o llegue a dictarse” (STS 4 febrero 1991).
El interés legítimo consiste, pues, en el que tienen aquellas personas que “por la situación objetiva en la que se
encuentran, por una circunstancia de carácter personal o por ser los destinatarios de una regulación sectorial, son
los titulares de un interés propio, distinto del de los demás ciudadanos o administrados y tendente a que los
poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento jurídico cuando, con motivo de la persecución de sus
 propios fines generales, incidan en el ámbito de este interés propio, aunque la actuación de que se trate no les
ocasione, en concreto, un beneficio o servicio inmediato” (STS 4 de febrero de 1991).
Como ejemplo de titular de intereses legítimos en el procedimiento administrativo podríamos citar al propietario
de negocio sito en una calle que el Ayuntamiento quiere peatonalizar, dificultado así el acceso en vehículo.

La condición de interesado puede trasmitirse si deriva de una relación jurídica

trasmisible (por ejemplo, el heredero de una vivienda sobre la que pesa una orden de
demolición), en cuyo caso el derecho-habiente sucederá en la condición de interesado,
cualquiera que sea el estado del procedimiento.
2.3. Representación
Los interesados en el procedimiento pueden actuar por sí mismos o a través de un
representante, en cuyo caso se entenderán con éste las actuaciones administrativas, salvo
manifestación expresa en contra del interesado. Puede ser representante cualquier persona
física con capacidad de obrar y las personas jurídicas, siempre que esto esté previsto en
sus respectivos Estatutos (ap. 1 y 2 art. 5 LPA).
Para determinadas actuaciones administrativas, tales como presentar solicitudes,
presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de
acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, es necesario que se acredite la
representación, mientras que, para realizar actos y gestiones de trámite, la representación
se presumirá.
La representación se puede acreditar por cualquier medio válido en Derecho que deje
constancia fidedigna de su existencia (como, por ejemplo, un poder notarial), mediante
apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal o comparecencia
electrónica en la correspondiente sede electrónica, o a través de la acreditación de su
inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública
competente. (art. 5.4 LPA)
En el caso de que no se acreditara la representación o esta acreditación resultara
insuficiente, se trataría de un vicio subsanable, que no impediría que se tuviera por
realizado el acto, siempre y cuando se aportara la acreditación o se subsanase el defecto,
dentro del plazo de diez días, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así
lo requieran (5.6 LPA)
La Ley permite que las Administraciones Públicas habiliten con carácter general o
específico a personas físicas o jurídicas para la realización de determinadas transacciones
electrónicas en favor de los interesados, aun así, el interesado siempre podrá comparecer
por sí mismo en el procedimiento (art. 5.7 LPA).
2.4. Los derechos de los interesados en el procedimiento administrativo
Los interesados gozan, en el seno del procedimiento administrativo, de unos derechos
específicos que se suman a los derechos que el artículo 13 de la Ley 39/2015 reconoce a
toda persona con capacidad de obrar en sus relaciones con las Administraciones Públicas.
Como derechos generales de las personas en sus relaciones con las Administraciones, se establecen los siguientes:
a comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la
Administración; a ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones
Públicas; a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma; al acceso a la información
pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico; a ser tratados con respeto
y deferencia por las autoridades y empleados públicos; a exigir las responsabilidades de las Administraciones
Públicas y autoridades, cuando así corresponda legalmente; a la obtención y utilización de los medios de
 identificación y firma electrónica; a la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y
confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas;
y a cualquiera otros derechos que les reconozcan la CE y las Leyes.

Los derechos que ostentan los interesados en el seno del procedimiento administrativo
(art. 53 LPA) cumplen una clara función garantista, pues tienen como objetivo prioritario
el asegurar que éste se tramite de manera transparente y justa para ellos, permitiéndoles el
acceso a toda la información que les pueda resultar necesaria y útil para hacer valer sus
intereses, dándoles la posibilidad de formular las alegaciones que estimen oportunas y de
utilizar los medios de defensa permitidos por el ordenamiento jurídico. La Ley de 2015
flexibiliza las exigencias en cuanto a la documentación a aportar, estableciendo
determinados derechos para los supuestos en los que se relacionen electrónicamente con la
Administración.
En concreto, la Ley de Procedimiento Administrativo Común recoge un elenco de
derechos de los interesados en el procedimiento administrativo, elenco que no es
exhaustivo pues también incluye aquellos otros previstos en la Constitución y en las
Leyes. Tales derechos son:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos
en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo
que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución
expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución;
y los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a
obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos. Cuando
los interesados se relacionen con la Administración a través de medios electrónicos,
tendrán derecho a consultar esta información en el Punto de Acceso General
electrónico de la Administración.
b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones
Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
c) A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la
normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. En caso de que,
excepcionalmente, deban presentar un documento original, tendrán derecho a
obtener una copia autenticada de éste.
d) A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al
procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las
Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas.
e) A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el
Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento
anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano
competente al redactar la propuesta de resolución.
f) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que
las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se
propongan realizar.
g) A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus
intereses.
 h) A cumplir las obligaciones de pago a través de medios electrónicos tales como tarjeta
de crédito o débito; transferencia bancaria; domiciliación bancaria; o cualesquiera
otros que se autoricen por el órgano competente en materia de Hacienda Pública.
Además de estos derechos, en los procedimientos administrativo de naturaleza
sancionadora, los presuntos responsables tendrán los siguientes derechos:
a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos
puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así
como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la
sanción y de la norma que atribuya tal competencia.
b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se
demuestre lo contrario.
BIBLIOGRAFÍA: ALARCÓN SOTOMAYOR, L., “El procedimiento administrativo”, en Derecho Administrativo. Tomo II.
Régimen Jurídico básico y control de la Administración, Tecnos, Madrid, 2017 (2ª ed) pp. 17-73; FERNÁNDEZ FARRERES,
G., Sistema de Derecho Administrativo I, Thomson Reuters-Aranzadi, Pamplona, 2018 (4ª ed); GARCÍA DE ENTERRÍA,
E./FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo II, Thomson Reuters-Aranzadi, Pamplona 2022
(17ª ed); PARADA VÁZQUEZ, R., Derecho Administrativo II. Régimen Jurídico de la actividad administrativa, Dikinson,
Madrid, 2019 (24ª ed., 1ª en esta editorial); SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho Administrativo. Parte General, Tecnos,
Madrid, 2019 (15ª ed); SANTAMARÍA PASTOR, J. A., Principios de Derecho Administrativo General II., Iustel, Madrid, 2018
(5ª ed); VAQUER CABALLERÍA, M., “La codificación del procedimiento administrativo en España”, Revista General de
Derecho Administrativo, Nº. 42, 2016.

Capítulo IX
La tramitación del procedimiento administrativo
SARA MEDINA GONZÁLEZ
SUMARIO:
I. LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. La iniciación de oficio
2. La iniciación a instancia de los interesados
3. Actuaciones previas
4. Medidas provisionales
II. LA INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. La prueba
2. Informes
3. Trámite de audiencia
4. Información pública
III. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. La resolución
2. La terminación convencional
3. El desistimiento y la renuncia
4. La caducidad del procedimiento por inactividad del interesado
5. La imposibilidad material de continuar el procedimiento
IV. LA TRAMITACIÓN SIMPLIFICADA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
V. LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
1. La obligación de resolver de la Administración
2. La superación del plazo máximo de duración del procedimiento administrativo sin que se dicte y notifique resolución
expresa: la técnica del silencio administrativo
2.1. El silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado
2.2. La falta de resolución expresa en los procedimientos iniciados de oficio
RESUMEN: En este capítulo se analizan los trámites en los que se estructura el procedimiento administrativo, y se estudia la
obligación de resolver de la Administración y el silencio administrativo.

PALABRAS CLAVE: Tramitación. Iniciación. Solicitud. Denuncia. Prueba. Informe. Instrucción. Audiencia. Información pública.
Resolución. Desistimiento. Renuncia. Silencio administrativo.

El Título IV LPA, “De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común”,

en sus artículos 54 a 95 regula los trámites en los que se estructura dicho procedimiento.
Si bien es cierto que casi todos estos preceptos se aplican en la mayoría de los
procedimientos administrativos, algunos de ellos se refieren de forma específica a los
procedimientos sancionador y de responsabilidad patrimonial. Tal y como explicamos en
el capítulo precedente, nuestro estudio se centra en el análisis de las reglas generales del
procedimiento administrativo, sin entrar en el examen específico de los procedimientos
sancionador y de responsabilidad patrimonial.

I. LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Según el artículo 54 LPA, el procedimiento administrativo puede iniciarse de dos
maneras: de oficio o a instancia de los interesados.

1. La iniciación de oficio
Esta forma de iniciación de los procedimientos administrativos se emplea en aquellos
procedimientos de los que derivan consecuencias negativas para los administrados, como
en el caso de los procedimientos sancionadores.
Los procedimientos se inician de oficio cuando la propia Administración, en concreto el
órgano competente, así lo decide, bien por su propia iniciativa, como consecuencia de una
orden superior, por la petición razonada de otros órganos, o por denuncia (art. 58 LPA).
El procedimiento se inicia por la propia iniciativa del órgano competente cuando éste
tiene conocimiento, directo o indirecto, de circunstancias, conductas o hechos objeto del
mismo (art. 59).
Por ejemplo, el inicio de un procedimiento por propia iniciativa del órgano al tener conocimiento directo de unos
hechos, a resultas de actividades de inspección.

También puede darse el caso de que un órgano administrativo superior al competente

para iniciar el procedimiento emita una orden para que se inicie (art. 60).
Si se tratase de procedimientos de naturaleza sancionadora, la orden que emita el órgano jerárquicamente
superior al competente para iniciar el procedimiento deberá expresar, en la medida de lo posible, la persona o
personas presuntamente responsables; las conductas o hechos que pudieran constituir infracción administrativa y
su tipificación; así como el lugar, la fecha, fechas o período de tiempo continuado en que los hechos se
produjeron.

Asimismo, puede que algún órgano administrativo sin competencia para iniciar el
procedimiento tenga conocimiento de las circunstancias, conductas o hechos objeto del
mismo, y formule una petición razonada al órgano competente para la iniciación. Es
indiferente si el conocimiento de estos hechos es ocasional o si deriva de las funciones de
inspección, averiguación o investigación que este órgano tenga atribuidas. La petición no
vincula al órgano competente para iniciar el procedimiento, pero en el caso de que decida
que no procede la iniciación deberá motivar las razones por las que adopta esta decisión
(art. 61).
 Si se tratase de procedimientos de naturaleza sancionadora, las peticiones deben especificar, en la medida de lo
posible, la persona o personas presuntamente responsables; las conductas o hechos que pudieran constituir
infracción administrativa y su tipificación; así como el lugar, fechas o periodo de tiempo continuado en el que los
hechos se produjeron.

Igualmente, el procedimiento puede iniciarse por la denuncia de cualquier persona que,

en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano
administrativo la existencia de un hecho que pudiera justificar la iniciación de un
procedimiento administrativo (art. 62).
Así, por ejemplo, un particular puede presentar una denuncia al Ayuntamiento para que se restaure la legalidad
urbanística ante la posible infracción de un vecino que ha cerrado un ático o una terraza en un edificio integrado
en una urbanización.

Es importante tener en cuenta que las denuncias deben expresar siempre la identidad de
la persona que las presenta y el relato de los hechos que ponen en conocimiento de la
Administración, por lo que no se podrán cursar, en ningún caso, denuncias de carácter
anónimo.
La denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado al denunciante, ni obliga
a la Administración a iniciar el procedimiento, pero cuando en ella se invoque un
perjuicio para el patrimonio de las Administraciones Públicas, deberá motivar la no
iniciación del procedimiento y notificar a los denunciantes si se ha iniciado o no.
Llama la atención cómo la Ley fomenta que se denuncien las infracciones
administrativas, bien eximiendo de la sanción que pudiera corresponderle al denunciante
que hubiera participado en la comisión de una infracción junto con otros infractores y
fuera el primero en aportar pruebas que permitieran comprobar la infracción, bien
reduciendo el importe de la sanción, cuando facilitase elementos de prueba que aportaran
un valor añadido significativo respecto de aquellos de los que se disponga (art. 62.4).

2. La iniciación a instancia de los interesados

El procedimiento administrativo se inicia a instancia de los interesados cuando son los
propios interesados los que solicitan a la Administración su inicio, por lo que es la forma
habitual de iniciación de aquellos procedimientos que comportan un resultado favorable
para ellos.
El principio antiformalista que rige en el procedimiento administrativo se manifiesta
claramente en la forma de las solicitudes de iniciación, pues la Ley se limita a establecer el
contenido mínimo que deben incluir, dejando libertad a los interesados a la hora de
configurarlas. De este modo, las solicitudes que se formulen deberán contener:
– El nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de su representante.
– La identificación del medio electrónico o, en su defecto, lugar físico en el que desea
que se practique la notificación. Los interesados pueden añadir un correo electrónico
y/o un dispositivo electrónico para que la Administración les avise del envío o puesta
a disposición de la notificación.
– El contenido de la solicitud, esto es, los hechos, razones y petición en los que se
concrete, que deben ser expuestos con toda claridad.
– La firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada
por cualquier medio, como por ejemplo mediante firma electrónica cuando se
 presente la solicitud por medios electrónicos.
– El órgano, centro, unidad administrativa a la que se dirige la solicitud y el
correspondiente código de identificación. Este código de identificación debe ser
facilitado a los interesados en las oficinas de asistencia en materia de registros,
quedando obligadas las Administraciones a mantener y actualizar en la sede
electrónica el listado de los códigos de identificación vigentes.
La Ley permite que se establezcan modelos normalizados de solicitud, en especial para
los procedimientos para los que se prevean sistemas de presentación masiva, que serán de
uso voluntario para los interesados y estarán a su disposición en las sedes electrónicas y en
las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas (66.4).
No obstante, la Administración podrá establecer para determinados procedimientos
concretos modelos específicos de solicitudes, que serán de uso obligatorio por los
interesados (art. 66.6).
También permite la Ley que, salvo que las normas reguladoras del procedimiento
estableciesen lo contrario, se puedan formular en una única solicitud las pretensiones de
varias personas cuando su contenido y fundamento sea idéntico o sustancialmente similar.
Así, por ejemplo, en una única solicitud varios vecinos de una calle pueden pedir al Ayuntamiento que arregle los
tramos de pavimiento gravemente deteriorados, y que suponen un potencial peligro tanto para peatones como
para vehículos.

Si la solicitud de inicio del procedimiento no reuniera los requisitos mínimos que

acabamos de analizar, la Administración requerirá al interesado para que, en el plazo de
10 días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos. En el caso de que
transcurriera dicho plazo sin que se procediera a subsanar la solicitud, se le tendrá por
desistido en su petición (art. 68.1).
Una cuestión interesante, analizada recientemente por la Jurisprudencia (entre otras, STS de 31 de mayo y 6 de
junio de 2021), es la de determinar si la posibilidad de subsanación de la omisión de la firma en las solicitudes a
la Administración resulta de aplicación en los supuestos de presentaciones telemáticas no finalizadas, de forma
que no se pueda tener por decaído en su derecho al solicitante, sin previo requerimiento de subsanación. La
respuesta ha sido clara al afirmar que “el deber de dar un plazo de diez días para la subsanación de las solicitudes
que hayan omitido la “firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por
cualquier medio”, en palabras del vigente artículo 66.1 de la Ley 39/2015, está expresamente previsto por el
artículo 68 del mismo cuerpo legal”. Y puesto que esta legislación ha sido pensada para la “Administración
electrónica”, es evidente que el modo tendencialmente normal de comunicación entre la Administración y los
particulares es el electrónico. Por ello, “sería sumamente difícil —por no decir imposible— argumentar que la
previsión legal del carácter subsanable de la omisión de firma en las solicitudes no es aplicable a las solicitudes
presentadas por vía electrónica. Ello vale igualmente para aquellas omisiones que, sin referirse a la firma
electrónica propiamente dicha, afectan a la “acreditación de la autenticidad de la voluntad” del solicitante, como
podría ser el paso final de validar lo formulado y enviado por vía electrónica”.
Respecto a los efectos de la subsanación de la solicitud, una vez transcurrido el plazo de 10 días previsto en la
Ley, resulta interesante citar la STS de 19 de julio de 2018, en la que se analiza si, en los supuestos de
requerimientos de subsanación en materia de subvenciones, se puede tener por decaído en su derecho al
solicitante que presenta la documentación requerida fuera del plazo otorgado, pero antes de la declaración de
desistimiento. En esta sentencia, aun reconociendo la consecuencia legal de la inactividad por parte del
interesado en un procedimiento que formalmente no se ha iniciado por faltar los requisitos indispensables para
ello, se considera que “no hay inconveniente para admitir una interpretación amplia y acorde con el principio
antiformalista que inspira el ordenamiento, que permita entender que salvo cuando concurran otros intereses
protegibles y mientras que no tenga lugar la declaración expresa de desistimiento (…) el solicitante puede
cumplimentar el defecto inicial advertido dando lugar a la iniciación y tramitación del procedimiento”. (….). Esto
es así porque “una vez cumplimentadas las omisiones, no existe ningún obstáculo para atemperar las rigurosas
consecuencias del incumplimiento del plazo de diez días, cuando no concurre otro interés protegible y
precisamente se ha procedido a observar lo requerido antes de que la Administración haya cumplido la exigencia
 de dictar resolución ordenando archivar la petición por haber perdido el trámite que se dejó de utilizar. De modo
que atendiendo al criterio de proporcionalidad entre la finalidad del requisito, la entidad real de la deficiencia
advertida y las consecuencias que de su apreciación pueden seguirse, llevan a concluir que, con la excepción
indicada, la ulterior actuación del interesado que atiende al requerimiento de subsanación ha de tener virtualidad
iniciadora del procedimiento”.

El plazo de subsanación de 10 días podrá ser ampliado hasta cinco días más, a petición
del interesado o a instancia del órgano administrativo, cuando la aportación de los
documentos requeridos presente dificultades especiales y no se trate de procedimientos
selectivos o de concurrencia competitiva.
También puede darse el caso de que el órgano competente recabe del solicitante la
modificación o mejora voluntaria de los términos de la solicitud. De ello levantará acta
sucinta, que se incorporará al procedimiento.
Aquí no estamos ante una subsanación o corrección formal de la solicitud, sino que a través de esta vía el
interesado podrá modificar el propio contenido de su solicitud.

En cuanto al modo de presentar las solicitudes, la Ley no sólo contempla su presentación

telemática, sino que sigue manteniendo la posibilidad de presentación en papel en
determinados supuestos. Así, por ejemplo, las personas físicas pueden elegir libremente el
modo de comunicarse con la Administración, ya sea por medios electrónicos o en papel
(art. 14.1). Sin embargo, determinados colectivos están obligados a relacionarse con la
Administración a través de medios electrónicos: las personas jurídicas; las entidades sin
personalidad jurídica; quienes ejerzan una actividad profesional que requiera colegiación
obligatoria; los representantes de un interesado obligado a relacionarse electrónicamente
con la Administración; y los funcionarios públicos para los trámites y actuaciones que
realicen que realicen por tal condición (14.2). Además, las Administraciones pueden
establecer reglamentariamente la obligación de relacionarse con ellas electrónicamente
para determinados procedimientos y para determinados colectivos que tengan acreditado
el acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios (14.3). Si alguno de estos
obligados a relacionarse electrónicamente con la Administración presentase su solicitud de
forma presencial, será requerido por la Administración para que subsane su solicitud a
través de su presentación electrónica, en cuyo caso, se considerará como fecha de
presentación de la solicitud aquélla en la que se realizara la subsanación (y no la fecha de
presentación presencial) (art. 68.4).
El lugar de presentación de la solicitud de iniciación del procedimiento será diferente,
pues, si ésta se realiza de forma presencial (en papel), o se realiza de forma telemática.
En el primer caso, los documentos se podrán presentar de forma presencial (en papel) en
las oficinas de Correos; en las representaciones diplomáticas y consulares de España en el
extranjero; en las oficinas de asistencia en materia de registros; o en cualquier otro lugar
que establezcan las disposiciones en vigor (art. 16.4). Y en estos supuestos de presentación
física de las solicitudes ante las Administraciones Públicas, los documentos habrán de ser
digitalizados por la oficina de asistencia en materia de registros para su incorporación al
expediente electrónico, devolviéndose los originales al interesado, salvo que se determine
la custodia por la Administración de los documentos presentados o resulte obligatoria la
presentación de objetos o documentos en un formato específico no susceptibles de
digitalización (art. 16.5). En caso de presentación telemática de las solicitudes, éstas se
llevarán a cabo en el Registro electrónico de la Administración u Organismo al que se
dirige la solicitud, así como en el de cualquier entidad del sector público (art. 16.4 a).

3. Actuaciones previas
Antes de iniciarse el procedimiento, el órgano competente puede abrir un periodo de
información o actuaciones previas para conocer las circunstancias del caso concreto y la
conveniencia o no de iniciar el procedimiento (art. 55 LPA).
Estas actuaciones previas cobran todo su sentido en el ámbito del procedimiento sancionador. Como ejemplo de
ellas, podemos citar las actuaciones para determinar la veracidad de las denuncias de la Guardia Civil sobre la
existencia en un domicilio de una explotación de animales sin autorización, en malas condiciones higiénico-
sanitarias y con animales sin registrar ni vacunar, que conllevarían el necesario acceso al inmueble para su
inspección (Sentencia Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos) de 29 de mayo de 2020).

4. Medidas provisionales
En determinados supuestos, durante la tramitación de procedimiento y hasta que recae
la resolución definitiva, pueden darse circunstancias que pongan en riesgo la efectividad
de la resolución que pudiera recaer. Precisamente, para garantizar y asegurar en estos
casos la efectividad de la resolución, el artículo 56 de la LPA prevé que de manera
cautelar se puedan adoptar medidas provisionales e, incluso, provisionalísimas.
Una vez iniciado el procedimiento, el órgano competente para resolver puede adoptar,
de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime
oportunas para asegurar la eficacia de la resolución, de acuerdo con los principios de
proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.
En los casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses
implicados, el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento podría adoptar,
de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, medidas provisionalísimas antes de
la iniciación del procedimiento. Estas medidas deben ser confirmadas o levantadas en el
acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse en los 15 días siguientes a
su adopción. Si este acuerdo no contuviera ningún pronunciamiento respecto a las
medidas provisionalísimas, o si no se iniciara el procedimiento en el plazo de 15 días, las
medidas quedan sin efecto.
En cuanto a las medidas que se pueden adoptar, el elenco es bastante amplio, pues la
Ley de Procedimiento Administrativo se remite a las medidas previstas en la Ley de
Enjuiciamiento Civil: suspensión temporal de actividades; prestación de fianzas; retirada o
intervención de bienes productivos, suspensión temporal de servicios por razones de
sanidad, seguridad e higiene o cierre temporal de establecimientos; embargo preventivo de
bienes, rentas y cosas fungibles; depósito, retención e inmovilización de cosa mueble;
intervención y depósitos obtenidos mediante actividad que se considere ilícita cuya
cesación se pretenda; consignación o depósito de las cantidades que se reclamen; retención
de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones Públicas; así como cualquier
otra medida que se estime necesaria para asegurar la efectividad de la resolución, o que
para la protección de los derechos de los interesados prevean expresamente las leyes.
Vemos pues, cómo no estamos ante una enumeración cerrada y, en principio, cabría la
adopción de aquellas medidas que se consideren más idóneas para garantizar la
efectividad de la resolución, con dos límites claros: que no puedan causar perjuicio de
difícil o imposible reparación a los interesados y que no impliquen violación de derechos
amparados por las leyes.
Como ejemplos de medidas provisionales podemos citar la suspensión de empleo y sueldo de un empleado
público durante la tramitación de un expediente disciplinario (STSJ Madrid 11 de julio de 2018); la suspensión del
procedimiento para la autorización de instalación de parques eólicos durante la tramitación de un anteproyecto
de Ley que suponía un cambio normativo (STS de 23 de marzo de 2018); la paralización de obras de
construcción durante la tramitación de un expediente para la Declaración de Bien de Interés Cultural (STS de 11
de junio de 2012); o la suspensión temporal de una actividad molesta durante la tramitación de un expediente
sancionador por emisiones sonoras (STS de 16 de enero de 2002).

Las medidas provisionales pueden alzarse o modificarse durante la tramitación del

procedimiento, por circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta
en el momento de su adopción. Y en todo caso se extinguirán cuando surta efecto la
resolución administrativa que ponga fin al procedimiento administrativo.

II. LA INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La fase de instrucción del procedimiento tiene como objetivo fundamental la
verificación, constatación y prueba de los hechos que fundamentan la resolución final,
aunque también sirve para analizar jurídicamente la cuestión objeto de aquel.
Así, el órgano que tramite el procedimiento debe realizar de oficio los actos de
instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos
en virtud de los cuales debe pronunciarse la resolución. También podrán los interesados
proponer las actuaciones que requieran su intervención o que constituyan trámites legal o
reglamentariamente establecidos. De este modo, podrán aducir alegaciones, aportar
documentos o elementos de juicio y declarar defectos de tramitación en el procedimiento,
quedando obligado el órgano instructor a garantizar el pleno respeto a los principios de
igualdad y contradicción de los interesados en el procedimiento (75.4 y 76). Estas
alegaciones las pueden realizar los interesados en cualquier momento del procedimiento
anterior al trámite de audiencia, pudiendo hacerlo tantas veces como estimen necesario y
sin necesidad de que la Administración les emplace para ello.
Se trata de una fase esencial para que los interesados puedan hacer valer sus derechos y
defender sus intereses en el procedimiento administrativo, ya que se les da la posibilidad
de formular alegaciones aportando argumentos para justificar su posición, y proponer las
pruebas que acrediten los hechos en los que fundamenta su postura.

1. La prueba
El órgano administrativo debe realizar todas las actividades probatorias necesarias para
la determinación, el conocimiento y la comprobación de los hechos en virtud de los cuales
deba pronunciarse la resolución (arts. 77 y 78 LPA).
El Tribunal Supremo en su Sentencia de 22 de febrero de 2006 determinó el alcance del derecho a la prueba y su
delimitación, que se resume en las siguientes características:
“1) Pertinencia. El art. 24.2 CE, que se refiere a la utilización de los medios de prueba “pertinentes”, implica que
su reconocimiento no ampara un hipotético derecho a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada, en virtud
de la cual las partes estarían facultadas para exigir cualesquiera pruebas que tengan a bien proponer, sino que
atribuye sólo el derecho a la admisión y práctica de las que sean pertinentes, entendiendo por tales aquellas
pruebas que tengan una relación con el thema decidendi [supuesto que debe decidirse] (…), pues lo contrario
significaría que se pudiese alargar indebidamente el proceso o se discutiesen cuestiones ajenas a su finalidad (…),
 vulnerándose así el derecho de las otras partes a obtener un proceso sin dilaciones indebidas reconocido también
en el art. 24.2 CE.
2) Diligencia. Tratándose de un derecho de configuración legal, la garantía que incorpora ha de realizarse en el
marco legal establecido en el ordenamiento jurídico respecto a su ejercicio (…). Es preciso, por un lado, que la
parte legitimada haya solicitado la prueba en la forma y momento legalmente establecido y que el medio de
prueba esté autorizado por el ordenamiento.
3) Relevancia. Es exigible que se acredite por la parte recurrente, a quien corresponde la carga procesal
correspondiente, la existencia de una indefensión constitucionalmente relevante (…); cosa que se traduce en la
necesidad de demostrar que la actividad probatoria que no fue admitida o practicada era decisiva en términos de
defensa (…), esto es, que hubiera podido tener una influencia decisiva en la resolución del pleito (…), al ser
susceptible de alterar el fallo en favor del recurrente.

No es necesario que los interesados soliciten la apertura del periodo de prueba para que
el órgano instructor lo acuerde, pues puede hacerlo de oficio cuando no tenga por ciertos
los hechos alegados por los interesados, o la naturaleza del procedimiento lo exija.
El periodo de prueba tendrá una duración no superior a 30 días ni inferior a 10,
pudiéndose acordar por el instructor, a petición de los interesados, un periodo
extraordinario de prueba por un plazo no superior a 10 días.
La Ley permite acreditar los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento a
través de cualquier medio de prueba admisible en Derecho, siendo válidas, entre otras, la
prueba documental, pericial o testifical, así como los medios de reproducción de palabra,
sonido e imagen y soportes físicos para el archivo de información. En el caso de que la
prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo, organismo
público o Entidad de derecho público, se entenderá que éste tiene carácter preceptivo, de
manera que, si no fuese aportado en plazo, se podrá suspender la tramitación del
procedimiento.
En relación a la naturaleza y valor probatorio de los informes de la Administración obrantes en el expediente
administrativo, la STS de 17 de febrero de 2022 contiene tres interesantes reflexiones: la primera, que “no es lo
mismo que un informe o dictamen emanado de la Administración se haga valer como medio de prueba en un
litigio entre terceros o en un litigio en que esa misma Administración es parte. En este último supuesto, no tiene
sentido decir que el informe o dictamen goza de imparcialidad y, por ello, merece un plus de credibilidad: quien
es parte no es imparcial. Además, cuando esto ocurre, el dato es relevante, pues exige no eludir la proveniencia
puramente administrativa del informe o dictamen, examinando hasta qué punto ello ha podido influir en las
conclusiones periciales”. La segunda, que “no todos los expertos al servicio de la Administración se encuentran en
una misma situación de dependencia con respecto al órgano administrativo llamado a decidir. Por mucha que sea
la capacitación técnica o científica de la concreta persona, no es lo mismo un funcionario inserto en la estructura
jerárquica de la Administración activa que alguien que —aun habiendo sido designado para el cargo por una
autoridad administrativa trabaja en entidades u organismos dotados de cierta autonomía con respecto a la
Administración activa. (….) Pues “mientras que el funcionario inserto en la estructura jerárquica de la
Administración activa está manifiestamente en situación de dependencia, el lazo es menos acusado en el otro
supuesto”. Y la tercera, que “seguramente hay supuestos en que los informes de origen funcionarial, aun
habiendo sido elaborados por auténticos técnicos, no pueden ser considerados como prueba pericial. Ello ocurre
destacadamente cuando las partes no tienen ocasión de pedir explicaciones o aclaraciones (arts. 346 y 347 de la
Ley de Enjuiciamiento Civil y art. 60 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Dichos informes no
tendrán más valor que el que tengan como documentos administrativos, y como tales habrán de ser valorados”.

También tienen valor probatorio los documentos que formalicen los funcionarios a los
que se reconozca la condición de autoridad (como, por ejemplo, miembros y fuerzas de
Seguridad del Estado o inspectores) en los que se recojan hechos constatados por ellos,
siempre que observen los requisitos legales.
Esto tiene gran trascendencia práctica en sectores de la actividad administrativa sancionadora como, por ejemplo,
tráfico y seguridad vial, caza y pesca.
 Pero hay que tener presente que el valor probatorio de estos documentos no es mayor que el que de los demás
medios de prueba admitidos en Derecho, por lo que cabría prueba en contrario.
Tal y como afirma la Sentencia del Tribunal Constitucional 35/2006, de 13 de febrero, “los atestados
incorporados al expediente sancionador son susceptibles de valorarse como prueba, pudiendo haber servido para
destruir la presunción de inocencia (…), pero no gozan de mayor relevancia que los demás medios de prueba
admitidos en Derecho y, por ello, ni han de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que conduzcan a
conclusiones distintas, ni pueden impedir que el órgano judicial forme su convicción sobre la base de una
valoración o apreciación razonada del conjunto de las pruebas practicadas (Sentencias del Tribunal
Constitucional 76/1990, de 26 de abril y 14/1997, de 28 de enero”.
Hay que tener en cuenta que la certeza de los actos que gozan de presunción de veracidad (actas de inspección,
denuncias, atestados policiales…) está condicionada al cumplimiento de determinadas condiciones y
formalidades. Tal y como declaró la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 1998 “su contenido
debe reflejar hechos objetivos, presenciados in situ y constatados material y directamente por el funcionario
interviniente como resultado de su propia y personal observación, sin hacer constar deducciones, opiniones,
apreciaciones, consecuencias, hipótesis o juicios de valor subjetivos que pueda realizar el inspector”. Además, tal
y como puso de manifiesto el TC en la Sentencia 76/1990, de 26 de abril “Ese valor probatorio sólo puede
referirse a los hechos comprobados directamente por el funcionario quedando fuera de su alcance las
calificaciones jurídicas, los juicios de valor o las simples opiniones”.

En cuanto a la valoración de las pruebas, se realizará conforme a los criterios

establecidos en la Ley de Enjuiciamiento Civil.
Es importante tener en cuenta que, si la valoración de las pruebas pudiera constituir el
fundamento básico de la decisión que se adopte en el procedimiento, al resultar
imprescindible para la correcta evaluación de los hechos, debe incluirse en la propuesta de
resolución.
Cuando las pruebas sean propuestas por los interesados, el instructor sólo podrá
rechazarlas, cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante
resolución motivada.
Para que se puedan rechazar las pruebas propuestas por los interesados es, por tanto, requisito imprescindible,
que éstas sean manifiestamente improcedentes e innecesarias, pues en caso contrario se estarían restringiendo o
eliminando de forma injustificada sus posibilidades de defensa en el procedimiento lo que, en última instancia,
podría incluso a causar una indefensión determinante de nulidad.
El derecho a la prueba es una de las garantías que constitucionaliza el artículo 24.2 de la Constitución y, por ello,
puede sustentarse un amparo en la denegación de una prueba que provoque indefensión (STC 116/1983, de 7 de
diciembre).
Además, la resolución por la que se rechacen las pruebas ha de ser motivada, incorporando una sucinta
referencia de hechos y fundamentos de derecho (artículo 35.1 f) LPA).

En todo caso, la Administración debe notificar los interesados, con antelación suficiente,
el lugar, fecha y hora en que se vaya a practicar las pruebas que hayan sido admitidas, con
la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le
asistan.
Hay que tener en cuenta que el artículo 22, letra e), de la Ley de Procedimiento Administrativo dispone que el
transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender
“cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados,
durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente”.

En los supuestos en los que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya
realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el
anticipo de estos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba.
Como vimos en el capítulo precedente, en cuanto al alcance del concepto de gastos “que no debe soportar la
Administración”, ante la falta de respuesta legal al respecto, en la práctica se entiende que si la prueba puede ser
practicada con los medios de que dispone la Administración, no tendrá coste para el interesado pero, por el
 contrario, si los medios de prueba propuestos por el interesado no pueden practicarse con los medios de que
dispone la Administración, el interesado habrá de soportar el coste de su práctica.

2. Informes
Los informes son actuaciones administrativas en las que un órgano especializado realiza
una declaración de juicio sobre alguna cuestión o cuestiones objeto de un determinado
procedimiento administrativo y que sirven para instruir al órgano decisor.
Los informes son meros actos de trámite y no actos definitivos susceptibles de revisión independiente, de modo
que, si no se estuviera de acuerdo con el contenido del informe, habría que impugnar la resolución final
adoptada en función del informe (STS 26 de junio de 1998, de 25 de noviembre de 1992)

Los informes podrán ser preceptivos o facultativos, en función de si el órgano

administrativo está obligado o no a solicitarlo, y vinculantes o no vinculantes,
dependiendo de si el órgano administrativo está obligado o no a resolver conforme se
indica en el informe.
Con carácter general y salvo que una disposición diga expresamente lo contrario, los
informes serán facultativos y no vinculantes.
Cuando la Administración solicite la emisión de un informe, en la petición habrá de
concretar el extremo o extremos acerca de los que se solicita. Además, si éste fuese
preceptivo, en la petición también se deberá citar el precepto que los exija o, en su caso,
fundamentar la conveniencia de reclamarlos cuando se juzguen necesarios para resolver.
Cuando el informe tenga carácter vinculante, la Administración debe resolver en el
sentido que se indica en el mismo. Un ejemplo de informe vinculante y preceptivo lo
encontramos en el art. 106.1 de la LPA que establece que la revisión de oficio de los actos
nulos de pleno derecho sólo podrá acordarse previo dictamen favorable del Consejo de
Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma.
Sin embargo, cuando los informes no sean vinculantes, la Administración no está
obligada a resolver en el sentido que indica el órgano consultivo. Pero esto no significa
que pueda obviar, sin más, el informe, pues (de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 35.1.c) quedará obligada a motivar expresamente las razones por las que en su
resolución se separa del dictamen del órgano consultivo.
Los informes deben emitirse, a través de medios electrónicos, en el plazo de 10 días,
salvo que se establezca otro plazo mayor o menor.
Si una vez transcurrido este plazo, no se hubieran emitido, con carácter general se
podrán seguir las actuaciones. Sin embargo, si el informe es preceptivo, se podrá
suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento, durante un
máximo de tres meses (art. 80.3 en relación con el art. 22.1 LPA). No obstante, si no se
recibiera el informe en este plazo, el procedimiento seguirá su curso (art. 22.1.d) LPA).
La omisión de un informe preceptivo en la tramitación de un procedimiento
administrativo constituye un vicio formal cuyo carácter invalidante dependerá de si aquel
era vinculante. Pero también la ausencia de los no vinculantes —pero preceptivos, se
insiste— puede determinar la invalidez de la resolución que se adopte en el procedimiento,
si su falta impide a dicha resolución dictarse con todas las garantías previstas en la ley
para asegurar su corrección, o para no producir indefensión a los interesados. Así, en un
procedimiento de declaración de ruina de un edificio, prescindir del informe del
Arquitecto técnico municipal o, en un procedimiento para el otorgamiento de indulto,
recabar informe no al Tribunal sentenciador sino a la policía (STS 27-10-2021).

3. Trámite de audiencia
Se trata de un trámite fundamental del procedimiento administrativo siendo, además, el
único de sus trámites que la Constitución Española menciona expresamente (art. 105 c)
CE).
De conformidad con el artículo 82 LPA, el trámite de audiencia se sitúa al final del
procedimiento, una vez instruido éste y antes de redactarse la propuesta de resolución,
para que los interesados puedan acceder al expediente administrativo y, una vez
examinado éste, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, puedan efectuar
alegaciones y aportar los documentos y las justificaciones que estimen convenientes. No
obstante, si manifestaran su decisión de no hacerlo antes del vencimiento de este plazo, se
tendrá por realizado el trámite.
Es un trámite esencial, pues permite a los interesados tener un conocimiento de todo el
expediente y basándose en su información, poder realizar la mejor defensa de sus
intereses. Pese a la importancia de este trámite, para que su omisión constituya un vicio
determinante de nulidad del procedimiento, es imprescindible que esta omisión produzca
indefensión real y efectiva en los interesados.
No basta, pues, con la mera omisión del trámite de audiencia para que se anule el procedimiento, sino que para
ello resulta necesario que esta omisión haya colocado a los interesados en situación de indefensión. Tal y como
señala la STS de 30 de septiembre de 2004, “no toda omisión del trámite de audiencia genera por sí sola
indefensión”. Pues si la omisión de este trámite no es relevante y no supone una merma en el derecho de defensa
del interesado, no lo estaría colocando en una situación de indefensión determinante de la nulidad de la
resolución final (STS de 6 de julio de 2011 y STS de 6 de noviembre de 2013).
En este sentido, la STS de 12 de diciembre de 2001 declara que “esta Sala viene afirmando de modo reiterado la
necesidad del cumplimiento del trámite de audiencia en los procedimientos en que la Ley lo prescribe. También
viene sosteniendo la obligación de la Administración de cumplir dicho trámite y las consecuencias dañosas que
de su incumplimiento se derivan. Ahora bien, el incumplimiento del trámite reseñado no puede producir de modo
automático la anulación del procedimiento en que la omisión ha tenido lugar. En este sentido, ni el artículo 105
de la Constitución Española contempla la “audiencia del interesado” como un trámite inexorable, sino sólo
“cuando proceda”, ni el artículo 84 de la ley 30/1992 lo preceptúa como forzoso, contrariamente, dicho
precepto expresamente admite la posibilidad de prescindir de él. Por tanto, habrá de estarse a las circunstancias
del caso contemplado y decidido, para determinar el alcance de su omisión”. No basta, pues, con que el
interesado afirme que se ha omitido la audiencia, sino que ha de hacer referencia y razonar la lesión que para sus
derechos se ha derivado de la omisión de dicho trámite. “La indefensión ha de tener alcance material y no
consiste sólo en el incumplimiento del trámite de audiencia”. En este mismo sentido, vid. STS de 23 de mayo de
2005.

En cualquier caso, la Ley de Procedimiento Administrativo permite prescindir del

trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en
la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el
interesado.

4. Información pública
Mediante este trámite, que sólo se abre cuando la naturaleza del procedimiento así lo
requiere, cualquier persona, sea o no interesada, puede participar en el procedimiento
presentando alegaciones.
En cuanto a su naturaleza, resulta de gran interés la Sentencia del Tribunal Constitucional 119/1995, de 17 de
julio: “Se trata de una participación en la actuación administrativa —prevista ya, por cierto, en la legislación
 anterior a la Constitución—, que no es tanto una manifestación del ejercicio de la soberanía popular cuanto uno
de los cauces de los que en un Estado social deben disponer los ciudadanos —bien individualmente, bien a través
de asociaciones u otro tipo de entidades especialmente aptas para la defensa de los denominados intereses
“difusos”— para que su voz pueda ser oída en la adopción de las decisiones que les afectan. Dicho derecho,
cuya relevancia no puede ser discutida, nace, sin embargo, de la Ley y tiene —con los límites a que antes hemos
aludido— la configuración que el legislador quiera darle; no supone, en todo caso, una participación política en
sentido estricto, sino una participación —en modo alguno desdeñable— en la actuación administrativa, de
carácter funcional o procedimental, que garantiza tanto la corrección del procedimiento cuanto los derechos e
intereses legítimos de los ciudadanos. El hecho mismo de que muchas de estas formas de participación se
articulen, como se ha dicho, a través de entidades de base asociativa o corporativa pone de relieve su diferente
naturaleza respecto de la participación política garantizada por el art. 23 C.E.; ésta, según tiene declarado este
Tribunal, es reconocida primordialmente a los ciudadanos —uti cives— y no en favor de cualesquiera categorías
de personas (profesionalmente delimitadas, por ejemplo) (SSTC 212/1993 y 80/1994, y ATC 942/1985). Este
hecho manifiesta, igualmente, que no estamos ante cauces articulados para conocer la voluntad de la generalidad
de los ciudadanos —en los distintos ámbitos en que territorialmente se articula el Estado— precisamente en lo que
tiene de general, sino más bien para oír, en la mayor parte de los casos, la voz de intereses sectoriales de índole
económica, profesional, etc. Se trata de manifestaciones que no son propiamente encuadrables ni en las formas
de democracia representativa ni en las de democracia directa, incardinándose más bien en un tertium genus que
se ha denominado democracia participativa”.

Se trata de un trámite potestativo, pues el órgano competente para resolver el

procedimiento podrá acordar un periodo de información pública cuando la naturaleza de
éste lo requiera. No obstante, la regulación sectorial aplicable puede imponerlo
preceptivamente como sucede, por ejemplo, en materia de urbanismo, medio ambiente,
actividades molestas, insalubres, nocivas, y peligrosas, para la aprobación de las
ordenanzas locales, etc.
En este último caso, su omisión podría resultar determinante de un vicio de nulidad. En este sentido, la STS de 24
de febrero de 1997 afirmó que “la jurisprudencia de esta Sala se niega a declarar sistemáticamente la nulidad por
omisión de la información pública, salvo cuando viene preceptivamente impuesta por la legislación sectorial
aplicable, como es el caso de autos, en el que se ha cumplido tal como viene regulada (SSTS de 29 de noviembre
de 1982 y 20 de abril de 1985)”.

El trámite de información pública se publicará en un anuncio en el Diario oficial

correspondiente (BOE, Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma, Boletín Oficial de la
Provincia…), para que cualquier persona pueda examinar el expediente o la parte de este
que se acuerde.
La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos
procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.
Sin embargo, la comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí
misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u
observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta
razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones
sustancialmente iguales.

III. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Una vez ha sido tramitado el procedimiento administrativo, la Administración debe
dictar resolución expresa. La resolución es dictada de forma unilateral por el órgano de la
Administración competente para resolver y constituye la forma habitual de terminación
del procedimiento administrativo. No obstante, la Administración también puede celebrar
acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas públicas o privadas que pongan fin
al procedimiento. Asimismo, el desistimiento, la renuncia, la declaración de caducidad y la
imposibilidad material de continuar el procedimiento son otras formas de terminación del
procedimiento administrativo.

1. La resolución
El modo habitual de terminación del procedimiento administrativo es a través de una
resolución dictada por el órgano competente para ello, en la que se debe decidir sobre
todas las cuestiones planteadas por los interesados, así como sobre aquellas otras que
derivaran del procedimiento (art. 88.1).
Durante la tramitación del procedimiento pueden surgir cuestiones conexas con el objeto
de este, sobre las que el órgano competente podrá pronunciarse en la resolución. Ahora
bien, cuando dichas cuestiones no hubieran sido planteadas por los interesados, deberá
ponérselas de manifiesto para que éstos puedan, por un plazo no superior a quince días,
formular alegaciones y, en su caso, aportar los medios de prueba que estimen
convenientes.
Un principio fundamental que han de respetar todas las resoluciones administrativas es
el de congruencia, de forma que, en los procedimientos tramitados a solicitud del
interesado, no se podrá en ningún caso agravar su situación inicial.
El principio de congruencia conlleva que la Administración no puede extender su pronunciamiento “extra petita”,
esto es, más allá de las pretensiones formuladas por el recurrente (STS de 21 de octubre de 1997). Exige, por
tanto, que la resolución se mueva dentro del límite de las cuestiones planteadas por los interesados y conlleva la
prohibición de reformatio in peius, que garantiza que los interesados no vean empeorada su situación inicial, en
particular en procedimientos de carácter impugnatorio (esto es, recursos). Así, por ejemplo, la Administración no
puede empeorar la situación de quien presenta un recurso de reposición frente a la liquidación por el Impuesto
Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, revisando al alza el importe de dicha liquidación (STS
de 16 de septiembre de 1995). O un Profesor no puede revisar a la baja la calificación de un alumno al resolver
la reclamación presentada por éste.

En cualquier caso, si durante la tramitación del procedimiento surgieran cuestiones

conexas que pudieran conllevar un agravamiento de la situación inicial del interesado (por
ejemplo, si se ha solicitado una licencia de obras para una reforma y la Administración
comprueba que la construcción actual incumple la normativa urbanística), no se podrá
decidir sobre ellas en la resolución del procedimiento y, para que la Administración
pudiera pronunciarse sobre estas cuestiones, debería incoar, en su caso, un nuevo
procedimiento.
La resolución debe contener la decisión que adopte la Administración sobre el objeto del
procedimiento, que habrá de motivarse en los casos en los que proceda (art.35.1 LPA).
Además, deberá expresar los recursos que contra la misma procedan, el órgano
administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos,
sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
Esto último se refiere no tanto al contenido de la resolución como al de la notificación, pues el art. 40.2 LPA
exige que las notificaciones contengan, además del texto íntegro de la resolución, la indicación de si la
resolución pone o no fin a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía
administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio
de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

Por último, es preciso señalar que, con independencia de la forma y lugar señalados por
el interesado para la práctica de las notificaciones, la resolución se dictará
electrónicamente, garantizando la identidad del órgano competente y la integridad del
documento que se formalice.

2. La terminación convencional
La LPA (art. 86) prevé expresamente que las Administraciones Públicas puedan celebrar
acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas públicas o privadas que tengan la
consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos, o que se inserten en
ellos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin. En el primer
caso, el acuerdo sustituía la resolución. Y en el segundo, el acuerdo se adoptaría con
carácter previo a la resolución que ponga fin al procedimiento y formaría parte de ella en
el caso de ser vinculante, mientras que, si no lo fuera, serviría para preparar dicha
resolución, pero la Administración podría en ella apartarse de su contenido, siempre que
lo motivara.
Como podemos observar, en el artículo 86 LPA el legislador establece un enunciado
bastante amplio e impreciso, por lo que se podrían incluir en él diferentes y variadas
formas de acuerdos entre la Administración y otras personas públicas o privadas. No
obstante, estos acuerdos deberán respetar unos requisitos mínimos que la Ley enumera de
forma clara:
– No podrán ser contrarios al ordenamiento jurídico. Así, por ejemplo, no podrá
celebrarse un acuerdo que autorice una infracción urbanística.
– No podrán versar sobre materias no susceptibles de transacción.
Habrá que determinar caso por caso cuales son estas materias, ya que no existe ninguna norma que con carácter
general clarifique dichos extremos, por lo que habrá que estar a la normativa específica reguladora de la materia
sobre la que versen. Así, por ejemplo, el artículo 31 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las
AAPP señala que “no se podrá transigir judicial ni extrajudicialmente sobre los bienes y derechos del Patrimonio
del Estado, ni someter a arbitraje las contiendas que se susciten sobre los mismos, sino mediante real decreto
acordado en Consejo de Ministros, a propuesta del de Hacienda, previo dictamen del Consejo de Estado en
pleno”. Y el artículo 7 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria dispone que “(…) no se
podrá transigir judicial ni extrajudicialmente sobre los derechos de la Hacienda Pública estatal (…) sino mediante
real decreto acordado en Consejo de Ministros, previa audiencia del Consejo de Estado en pleno”. Sensu
contrario, sólo podrán ser objeto de transacción los derechos de la Hacienda Pública estatal cuando así se prevea
por real decreto, previa audiencia del Consejo de Estado en pleno. No obstante, si no existe una prohibición para
llegar a acuerdos, la regla general es que existe posibilidad de negociación.

– No supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos,

ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios,
relativas al funcionamiento de los servicios públicos. Esto es, no se podrá celebrar un
acuerdo por el que se modifiquen la competencia que la Ley atribuye a un
determinado órgano administrativo.
– Deben tener por objeto satisfacer el interés público que las Administraciones tienen
encomendado. Por ejemplo, fomentar la salud, la cultura, el deporte o la educación
– Su alcance, efectos y régimen jurídico específico será el que, en su caso, prevea la
disposición que lo regule.
Esto es, habrá que acudir a la normativa reguladora de cada procedimiento para conocer el alcance, los efectos y
el régimen jurídico que, en su caso, puedan tener los acuerdos. Así, por ejemplo, si la normativa que regula un
determinado procedimiento no prevé la posibilidad de terminación convencional, el procedimiento no podrá
finalizar por acuerdo. Y en el caso de que la normativa prevea esta forma de terminación convencional, habrá
que estar a lo que disponga respecto al alcance del acuerdo, su régimen jurídico y efectos. Como ejemplo de ello
 podemos señalar el artículo 24 de la Ley de Expropiación Forzosa, que permite a la Administración y al particular
llegar a un acuerdo que concluya el expediente; o el artículo 52 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de
la Competencia, que prevé la terminación convencional como modo de finalización del procedimiento
sancionador en materia de acuerdos y prácticas prohibidas.

En cuanto a la forma de los acuerdos, la Ley prevé de forma muy amplia el contenido
que, como mínimo, deben incluir, y que se limita a la identificación de las partes
intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo
publicarse o no según su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados.
En cualquier caso, cuando los acuerdos versen sobre materias de competencia directa del
Consejo de Ministros u órgano equivalente de las CCAA, requerirán en todo caso la
aprobación expresa de dichos órganos.

3. El desistimiento y la renuncia
El procedimiento administrativo también puede concluir, antes de llegar a su fin, por
desistimiento de la Administración o de los interesados, o por renuncia de estos últimos,
mediante una decisión formal en la que manifiestan su determinación de apartarse de él
(arts. 93 y 94 LPA).
Mientras el desistimiento conlleva la voluntad del interesado de no continuar con su
solicitud, la renuncia implica abandonar el derecho o interés sobre el que sustentaba el
procedimiento.
Así, mientras el desistimiento finaliza el procedimiento, pero no impide que el interesado pueda iniciar un nuevo
procedimiento con el mismo objeto, la renuncia no sólo finaliza el procedimiento, sino que impide iniciar otro
procedimiento con la misma pretensión.

Además del desistimiento del interesado, la Ley permite el desistimiento de la

Administración en los procedimientos iniciados de oficio “en los supuestos y con los
requisitos previstos en la Leyes”, esto es, cuando una Ley lo permita para un determinado
procedimiento, y siempre que se cumplan los requisitos que ésta determine.
Hay que tener en cuenta también que, mientras que el desistimiento es libre, la renuncia
sólo se puede efectuar cuando no esté prohibida por el ordenamiento jurídico.
Aunque se trata de dos figuras distintas, con diferentes efectos sobre el procedimiento,
ambas comparten algunos rasgos comunes en su régimen jurídico.
Así, tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que
permita su constancia y la Administración deberá aceptarlo de plano. Esto, no obstante,
tiene dos salvedades. La primera se refiere al supuesto de que en el procedimiento hubiera
personados terceros interesados y, en el plazo de 10 días, instasen la continuación del
mismo, en cuyo caso el desistimiento o renuncia sólo afectaría a aquellos que lo hubieran
instado, continuando para el resto. Y la segunda tiene lugar cuando la cuestión suscitada
por la incoación del procedimiento entrañase interés general o fuera conveniente
sustanciarla para su definición y esclarecimiento, pues en este supuesto la Administración
puede seguir el procedimiento, limitando al interesado los efectos del desistimiento o la
renuncia.

4. La caducidad del procedimiento por inactividad del interesado

La caducidad es una forma anormal de finalización de los procedimientos
administrativos iniciados a solicitud del interesado, por su inactividad en éste (art. 95
LPA).
No podemos confundir este supuesto con el previsto en el art. 25.1b) LPA, que se refiere a la caducidad por el
vencimiento del plazo máximo para resolver, sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, de los
procedimientos iniciados de oficio en los que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general,
de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen.

Esta figura penaliza la inacción del interesado en un procedimiento iniciado por él,
cuando ésta conlleve la paralización de este, resultando imprescindible que su inactividad
impida la continuación del procedimiento y, por tanto, su resolución. Si, por el contrario,
se tratase de una mera inactividad en la cumplimentación de trámites no indispensables
para dictar la resolución, no se podría, pues, acordar la caducidad y la inactividad tendría
como único efecto la pérdida del derecho del interesado al referido trámite.
De este modo, ante la paralización de procedimiento por la pasividad del interesado, la
Administración ha de advertir formalmente al interesado que si, transcurridos tres meses,
persiste su inactividad, se producirá la caducidad del procedimiento. Así, si finalizado este
plazo, el interesado no ha realizado las actuaciones necesarias para reanudar la
tramitación del procedimiento, la Administración acordará el archivo de las actuaciones y
se lo notificará al interesado que, en su caso, podrá interponer los recursos pertinentes
contra la resolución que declare la caducidad.
No obstante, la caducidad podría no aplicarse en el supuesto de que la cuestión
suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y
esclarecimiento.
Por último, señalar en cuanto a los efectos de la caducidad que, si bien conlleva la
finalización del procedimiento, no produce por sí sola la prescripción de las acciones del
particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el
plazo de prescripción.
Esto significa que la caducidad del procedimiento no impide al interesado iniciar un
nuevo procedimiento con el mismo objeto, siempre que la acción no haya prescrito pues,
como acabamos de señalar, la interposición del procedimiento no interrumpe el plazo
prescriptorio, lo que conlleva que este plazo de prescripción no vuelve a comenzar de
nuevo una vez finaliza el procedimiento caducado, sino que los plazos de prescripción
siguen su curso, tal y como lo harían si el procedimiento caducado no hubiera existido
(GARCÍA DE ENTERRÍA, E./FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R.).
Si, al no haberse producido la prescripción, fuera posible la iniciación de un nuevo
procedimiento, se podrán incorporar a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera
mantenido igual de no haberse producido la caducidad, pero en el nuevo procedimiento
deberán cumplimentarse, en todo caso, los trámites de alegaciones, proposición de prueba
y audiencia al interesado.

5. La imposibilidad material de continuar el procedimiento

El procedimiento administrativo también puede terminar ante la imposibilidad material
de continuarlo por causas sobrevenidas (art. 84.2 LPA).
Por ejemplo, cuando fallece la persona interesada en recibir ayuda a la dependencia o desaparece el objeto del
procedimiento al derrumbarse una vivienda sobre la que se estaba tramitando una licencia para su rehabilitación.
 Como podemos observar, la Ley exige que se trate de causas sobrevenidas, esto es, que
la causa que imposibilite la continuación del procedimiento se produzca durante su
tramitación y no exista al inicio de éste.
No ofrece ninguna duda que si antes de iniciarse un procedimiento es conocida la existencia de una causa que
imposibilite su tramitación, éste no se podrá iniciar. Pero, ¿qué sucedería si esta causa, pese a existir desde antes
del inicio del procedimiento, se conoce durante la tramitación? En este caso, aunque la Ley sólo hable de causas
sobrevenidas, el procedimiento tendría necesariamente que finalizar, pues sería imposible su continuación.

Si el procedimiento termina por la imposibilidad material de continuar el procedimiento

por causas sobrevenidas, es necesario que la resolución que se dicte sea motivada en todo
caso (art. 84.2 LPA) y consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra con
indicación de los hechos producidos y las normas aplicables (art. 21.1 LPA).

IV. LA TRAMITACIÓN SIMPLIFICADA DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO
La Ley de Procedimiento Administrativo (art. 96) prevé que, si concurren determinadas
circunstancias, las Administraciones Públicas puedan acordar la tramitación simplificada
del procedimiento administrativo, en cuyo caso se reducirían los trámites y se agilizarían
los plazos del procedimiento en cuestión.
Esta tramitación simplificada podrá acordarse de oficio o a solicitud del interesado,
cuando razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento así lo
aconsejen.
Si es el interesado el que solicita la tramitación simplificada del procedimiento, el órgano
competente puede acordarla o desestimar la solicitud si no aprecia la concurrencia de
razones que justifiquen esta tramitación simplificada, en cuyo caso no cabrá recurso
contra la desestimación. Ahora bien, si transcurren cinco días desde la presentación de la
solicitud por el interesado sin haber obtenido respuesta de la Administración, se entenderá
desestimada.
Los procedimientos administrativos tramitados de manera simplificada deben ser
resueltos en el plazo de treinta días, a contar desde el siguiente a la notificación del
acuerdo de tramitación simplificada, y constan únicamente de los siguientes trámites (art.
96.6 LPA):
– Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.
– Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.
– Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco días.
– Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable para
el interesado.
– Informe del servicio jurídico, cuando éste sea preceptivo.
– Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando éste sea preceptivo.
– Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autónoma en los casos en que sea preceptivo. Desde que se solicite el Dictamen al
Consejo de Estado, u órgano equivalente, hasta que éste sea emitido, se producirá la
suspensión automática del plazo para resolver.
 – Resolución.
En cualquier caso, aun habiendo acordado la Administración la tramitación simplificada
de un procedimiento, se podrá volver a la tramitación ordinaria del mismo si durante su
tramitación y en cualquier momento anterior a su resolución, el órgano competente
acuerde la continuar con arreglo a la tramitación ordinaria; cuando algún interesado, tras
serle notificado el acuerdo sobre la tramitación simplificada, manifieste su oposición
expresa; cuando, siendo preceptivo el Dictamen del Consejo de Estado u órgano
equivalente de la Comunidad Autónoma, éste sea contrario al fondo de la propuesta de
resolución del órgano competente; o cuando el procedimiento en cuestión exigiera la
realización de algún trámite adicional a los previstos para la tramitación simplificada.

V. LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL

SILENCIO ADMINISTRATIVO
1. La obligación de resolver de la Administración
Como acabamos de ver, la forma habitual de finalizar un procedimiento administrativo
es a través de una resolución expresa dictada de forma unilateral por la Administración.
Además, la conclusión del procedimiento puede ser convencional, cuando la
Administración celebre acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas públicas o
privadas, que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. Asimismo,
caben otras formas de terminación de los procedimientos como son el desistimiento, la
renuncia, la declaración de caducidad o por la imposibilidad material de continuar el
procedimiento, que implican la desaparición del procedimiento, sin que exista un
pronunciamiento sobre las cuestiones de fondo planteadas en él.
El artículo 21.1 de la LPA obliga a la Administración a dictar resolución expresa y a
notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación,
exceptuando de esta obligación de resolver los supuestos de terminación del
procedimiento por pacto o convenio, y los procedimientos relativos al ejercicio de
derechos sometidos al deber de declaración responsable o comunicación previa.
Hay que tener en cuenta que, en los supuestos de terminación convencional del procedimiento, el acuerdo
sustituye a la resolución de la Administración (art. 86 LPA) y que, en el caso del ejercicio de derechos sometidos
únicamente al deber de declaración responsable o comunicación previa, estás no inician procedimiento alguno
que requiera una resolución expresa de la Administración que haya que notificar a los interesados para que estos
puedan realizar la actividad (STS 20-12-2022). Desde el momento en el que presentan la comunicación previa o
la declaración responsable podrán desarrollar la actividad, sin perjuicio de las facultades de comprobación,
control e inspección de la Administración (art. 69 LPA).

Haciendo hincapié en la obligación de la Administración de dictar y notificar resolución

expresa en todos los procedimientos, con independencia de si se han iniciado de oficio o a
instancia del interesado, el art. 88.5 LPA señala que “en ningún caso podrá la
Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de
los preceptos legales aplicables al caso”. No obstante, podrá acordar la inadmisión de las
“solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o
manifiestamente carentes de fundamento”. En este último caso la Administración cumple
su obligación de resolver al declarar la inadmisión y notificarla al interesado, para que
éste tenga conocimiento de la decisión de la Administración.
 Así, por ejemplo, si se solicita una licencia de obra sobre un inmueble que no es propiedad del interesado, la
Administración no podrá eludir la solicitud y obviarla sin más, sino que la deberá inadmitir y notificar la
inadmisión al interesado.

La resolución de la Administración se debe dictar aun en los casos de prescripción,

renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, o
desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, en los que su contenido consistirá
simplemente en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con
indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.
Ahora bien, la Administración debe resolver y notificar la resolución expresa dentro de
un plazo determinado.
Será la normativa reguladora del procedimiento concreto la que determine el plazo
máximo de notificación de la resolución y, por ello, habrá que acudir a ella en primera
instancia para conocer estos tiempos. En principio, la normativa no puede fijar un plazo
superior a seis meses, salvo que así lo establezcan una norma con rango de Ley o una
disposición de Derecho de la Unión Europea.
Cuando las normas reguladoras del procedimiento en cuestión no fijasen el plazo
máximo, la Ley de Procedimiento Administrativo Común establece el plazo supletorio de
tres meses, que se contarán desde la fecha del acuerdo de iniciación —en el caso de
procedimientos iniciados de oficio— o desde la fecha en que la solicitud haya tenido
entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su
tramitación —en el caso de procedimientos iniciados a solicitud del interesado—.
Con el fin de facilitar el acceso a la información sobre los plazos máximos de duración
de los diferentes procedimientos, la Ley obliga a las diferentes Administraciones a que
publiquen esta información —junto con el sentido del silencio administrativo— y la
mantengan actualizada. Y, en todo caso, la Administración debe informar a los
interesados en cualquier procedimiento administrativo tanto del plazo máximo con el que
cuenta la administración para resolver y notificar la resolución como del sentido del
silencio administrativo. Esta información debe constar en la notificación o publicación del
acuerdo de iniciación, si el procedimiento se ha iniciado de oficio, o en la comunicación
que se les envía a los interesados dentro de los diez días siguientes a la recepción de la
solicitud de iniciación del procedimiento, cuando éste se inicia a instancia de ellos. En esta
comunicación debe constar también la fecha en la que el órgano competente ha recibido la
solicitud, lo que tiene mucha importancia en el caso de que el interesado hubiera
presentado su solicitud en una oficina de correos o en el registro de otra administración
distinta a la competente, pues es esta fecha la que sirve para determinar el inicio del plazo
máximo para resolver y será, en consecuencia, determinante para que en caso de
incumplimiento surta efectos el silencio.
El plazo máximo para resolver los procedimientos puede suspenderse en diferentes
supuestos (art. 22.1 LPA):
– Cuando se requiera al interesado para que subsane deficiencias y aporte documentos
u otros elementos de juicio necesarios.
– Cuando sea preceptivo un pronunciamiento previo de un órgano de la Unión
Europea.
 – Cuando el contenido de la resolución del procedimiento administrativo en cuestión
pudiera verse condicionado por un procedimiento no finalizado en el ámbito de la
Unión Europea.
– Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta
Administración.
– Cuando se deban realizar pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes
propuestos por los interesados.
– Cuando se inicien negociaciones que tengan como fin lograr la terminación
convencional del procedimiento.
– Cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un
previo pronunciamiento de un órgano jurisdiccional.
Y este plazo máximo ha de suspenderse cuando concurra alguno de los siguientes casos
(art. 22.2 LPA):
– Que una Administración requiera a otra para que anule o revise un acto que entienda
que es ilegal y que constituya necesariamente la base de un acto que la primera tenga
que dictar.
– Que el órgano competente para resolver decida realizar alguna actuación
complementaria que considere necesaria para la resolución del procedimiento.
– Que los interesados, en cualquier momento del procedimiento, promuevan la
recusación.
Con carácter excepcional, y de forma motivada, el órgano competente para resolver
puede acordar una ampliación del plazo máximo de resolución y notificación, cuando se
hubieran agotado los medios materiales y personales disponibles. Aquí se está haciendo
referencia al supuesto de que el número de solicitudes formuladas o las personas afectadas
pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución y los medios
personales y materiales que la administración pudiera habilitar para cumplir con los
plazos no fueran suficientes. (23 y 21.5). Esta ampliación no podrá exceder del plazo
máximo de duración del procedimiento. En cualquier caso, contra el acuerdo de
ampliación, que será notificado a los interesados, no cabe la interposición de ningún
recurso.

2. La superación del plazo máximo de duración del procedimiento administrativo

sin que se dicte y notifique resolución expresa: la técnica del silencio
administrativo
Cuando la Administración no dicta y notifica la resolución del procedimiento en plazo,
incumpliendo así su obligación de resolver, entraría en juego la técnica del silencio
administrativo que, como ahora veremos, supondría la estimación o desestimación
presunta del objeto del procedimiento.
El silencio administrativo es una ficción legal, con una clara finalidad garantista, que
protege a los interesados en el procedimiento administrativo ante la inactividad de la
administración, de manera que, a través de esta técnica jurídica, se entiende que, si la
Administración incumple su obligación de resolver, el procedimiento se ha resuelto
presuntamente por silencio administrativo, que puede tener un sentido positivo o negativo
en función de las circunstancias del caso.
Así, en caso de que el sentido del silencio fuera positivo, el interesado ha de entender
estimadas sus pretensiones, pudiendo ejercer los derechos reconocidos en el
procedimiento. Según la Ley “la estimación por silencio tiene a todos los efectos la
consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento” (art. 24. 2 LPA).
Por el contrario, si el sentido del silencio fuera negativo, el interesado ha de entender
desestimadas sus pretensiones, pudiendo acudir a las vías impugnatorias oportunas. Tal y
como establece el art. 24.2 de la Ley “la desestimación por silencio administrativo tiene
los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o
contencioso-administrativo que resulte procedente”. Por tanto, el silencio desestimatorio
no tiene la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento.
De esta manera, si la desestimación por silencio no agota la vía administrativa, se podrá interponer, en cualquier
momento, recurso de alzada ante el superior jerárquico. Lo normal es que este recurso sea resuelto expresamente,
de manera que, si el interesado no está conforme con la resolución, podría interponer recurso contencioso-
administrativo contra la misma en el plazo de dos meses. Pero también podría darse el supuesto de que el recurso
de alzada no fuera resuelto en el plazo de tres meses, en cuyo caso, deberá entenderse estimado por silencio
positivo.
Cuando la desestimación por silencio hubiera agotado la vía administrativa, el interesado podría interponer, en
cualquier momento, recurso potestativo de reposición, ante el mismo órgano que tenía que haber dictado la
resolución expresa y que incumplió la obligación de resolver.
En cualquier caso, la desestimación por silencio administrativo permite a los interesados acceder a la jurisdicción
contencioso-administrativo pues, como señala el art. 25 LJCA, el recurso contencioso-administrativo es admisible
contra los actos presuntos de la Administración que pongan fin a la vía administrativa. En este caso, el plazo para
interponer el recurso será de seis meses contados a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con la
normativa específica, se produce el acto presunto. No obstante lo anterior, conforme a la Jurisprudencia avalada
por la STC 52/2014, de 10 abril, no hay plazo preclusivo para interponer el recurso contencioso-administrativo
contra el acto presunto y éste tendría que ser admitido aun habiendo sido interpuesto después del plazo de seis
meses. Estamos ante un tema que generó gran polémica y que fue resuelto por esta doctrina constitucional, que
además recogió la Ley 39/2015, en el sentido de entender que, si el acto no fuera expreso, el plazo para recurrir
en alzada o en reposición quedaría permanentemente abierto. Así, en el supuesto de desestimación por silencio
negativo, no existiría ya un plazo formal para interponer el recurso contencioso-administrativo, pues, el
interesado siempre va a tener abierta la posibilidad de recurrir en vía administrativa y, contra la correspondiente
resolución, podrá interponer el recurso contencioso-administrativo.

2.1. El silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del

interesado
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, como regla general, el
vencimiento del plazo máximo sin que se haya notificado resolución expresa, legitima al
interesado para entenderla estimada por silencio administrativo (silencio positivo) (art. 24
LPA).
Esta estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de
acto administrativo finalizador del procedimiento; se podrá hacer valer tanto ante la
Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada; y surtirá
efectos desde el vencimiento del plazo máximo en que debe dictarse y notificarse
resolución expresa, sin que la misma se haya expedido.
En cualquier caso, debemos tener en cuenta que, si el acto presunto por el que se
adquieren facultades o derechos carece de los requisitos esenciales para su adquisición,
siendo por tanto contrario al ordenamiento jurídico, será nulo de pleno derecho de
conformidad con lo dispuesto en el art. 47.1.f) LPA. Ahora bien, este acto, aunque fuera
contrario al ordenamiento jurídico, surtirá efectos desde el vencimiento del plazo máximo
para resolver y notificar y, para que pueda ser dejado sin efecto, deberá ser declarado
nulo, a través del procedimiento de revisión de oficio previsto en el artículo 106 LPA.
Para evitar esta situación —obtención por silencio de derechos careciendo de los requisitos necesarios— se
alumbró la teoría de que no podían adquirirse por silencio facultades contrarias al ordenamiento jurídico. Surgida
en el ámbito del Derecho urbanístico para evitar que se estimaran por silencio administrativo solicitudes de
licencias urbanísticas claramente contrarias a la normativa urbanística que, sin embargo, podían surtir efectos (en
particular, STS de 28 de enero de 2009), se aplicó igualmente a otros ámbitos de la actividad administrativa (STS
27 abril 2007, relativa a la solicitud de una prórroga de permiso de residencia a ciudadanos extranjeros, que
consideró que no se había podido producir el silencio positivo por cuanto el permiso de residencia no podía
otorgarse al existir una sentencia penal firme condenatoria por delito de elaboración, tenencia o tráfico de
drogas).
Sin embargo, la jurisprudencia ha terminado por rechazar esa teoría pues tiene como consecuencia última vaciar
de contenido la técnica del silencio positivo: “si después de toda esa exposición tuviéramos que comenzar a
estudiar si el interesado tiene o no derecho a lo que pedía, la figura del silencio positivo carecería de todo
sentido. Esto sin perjuicio de la facultad de revisión de oficio que tiene la Administración” (STS 8 enero 2013). Y
es que, una vez producido el silencio, “los efectos del mismo no pueden ser neutralizados por la Administración
argumentando la falta de los requisitos esenciales para la adquisición del derecho a la inscripción por el
solicitante, pues la Administración pudo y debió poner esas objeciones antes de que se hubiera producido el
silencio, conforme a la normativa que estaba obligada a aplicar “. Por lo que, (…) “operado el silencio positivo,
no es dable efectuar un examen sobre la legalidad intrínseca del acto presunto, pues para revisar y dejar sin
efecto un acto presunto nulo o anulable, la Administración debe seguir los procedimientos de revisión o instar la
declaración de lesividad” (STS 19 marzo 2018).
También es muy interesante resaltar que la Jurisprudencia ha entendido que para que el silencio positivo surta
efectos es necesario que la solicitud del interesado se incardine en un procedimiento administrativo formalizado
(previsto en una norma). En este sentido resulta muy interesante la STS 28 de febrero de 2007 en la que se afirma
que para que pueda operar la técnica del silencio positivo no basta con que el interesado formule cualquier
solicitud o realice cualquier petición, sino que es necesario que la solicitud se incardine dentro de un
procedimiento administrativo regulado como tal en una norma jurídica pues, la voluntad del legislador era aplicar
el silencio positivo “no a cualquier pretensión, por descabellada que fuera, sino a una petición que tuviera
entidad suficiente para ser considerada integrante de un determinado procedimiento administrativo”.

En los supuestos de estimación por silencio administrativo, si la Administración dictara

una resolución expresa posterior a la producción del acto, sólo podrá hacerlo de ser
confirmatoria del mismo, esto es, en ningún caso podría ser desestimatoria de las
pretensiones del interesado.
Para acreditar la existencia de los actos administrativos producidos por silencio
administrativo se podrá utilizar cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido
el certificado de acto presunto. Este certificado, que tiene naturaleza de un mero acto de
prueba y del que no depende la producción de efectos del acto presunto, se expide de
oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expira
el plazo máximo para resolver el procedimiento. No obstante, teniendo en cuenta que el
órgano competente no ha resuelto el procedimiento, es ilusorio pensar que en este plazo
va a expedir el certificado o siquiera que va a emitirlo. Por ello, la Ley prevé que el
interesado pueda solicitar en cualquier momento su expedición, que habrá de hacerse
efectiva en el plazo de 15 días contados desde el día siguiente a aquél en el que la petición
tuvo entrada en el registro de la Administración u órgano competente para resolver.
Aunque en los procedimientos iniciados a instancia del interesado la regla general sea el
silencio positivo, la Ley prevé algunos supuestos en los que el silencio tendría efectos
desestimatorios de la solicitud (silencio negativo).
 Esto es así, por ejemplo, en el caso de que una norma con rango de Ley o una norma de
Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España dispusiera
el sentido desestimatorio del silencio. En cualquier caso, si el procedimiento tuviese por
objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la Ley que estableciera el carácter
desestimatorio del silencio, debe fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de
interés general.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 155/2016, de 22 de septiembre, deja claro que el art. 24.1 LPA exige la
concurrencia de interés general para disponer el sentido negativo del silencio únicamente cuando el
procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, y no en todos los casos.
El art. 3.11. de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su
ejercicio (denominada “Ley Paraguas”) define el concepto “Razón imperiosa de interés general” como “razón
definida e interpretada la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, limitadas las
siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del
equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los
consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las
transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la
sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y
los objetivos de la política social y cultural”.

El silencio también tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al

derecho de petición al que se refiere el artículo 29 de la Constitución.
Como sabemos, el derecho de petición es un derecho fundamental que tiene cualquier persona natural o jurídica
a formular ante la Administración o entidades públicas peticiones que versen sobre algún asunto o materia
incluido en el ámbito de sus competencias. En el caso de que al peticionario no se le notifique en plazo la
resolución del procedimiento, deberá entenderla desestimada por silencio administrativo.
Como ejemplo de desestimación por silencio administrativo de solicitudes en procedimientos relativos al derecho
de petición podemos citar, entre otras muchas, la STS de 12 de noviembre de 2021 sobre la petición formulada al
Gobierno de España para que se concedieran licencias obligatorias de patentes relacionadas con las vacunas ya
patentadas relacionadas con el virus COVID-19, de manera que cualquier empresa española pudiera empezar a
producir sus propias vacunas; o la STS de 30 de abril de 2015 en relación a la solicitud para la admisión de un
determinado formato de factura para su aplicación en la facturación electrónica con la Administración General
del Estado.

Será, asimismo, negativo, el sentido del silencio en los procedimientos cuya estimación
tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros, facultades
relativas al dominio público o al servicio público.
Como ejemplo de ello podemos citar la STS 10 de julio de 2006 en la que se considera que estaríamos en
presencia de esta excepción en el supuesto de petición de ejecución de obras de acondicionamiento de una
carretera para la sustitución de una tubería de conducción de agua, en cuanto “en este caso el acto presunto
afecta a facultades relativas al dominio público viario e hidráulico; se trataría de imponer a la Administración una
conducta que afecta de manera nítida a ese dominio público, en cuanto que se refiere de manera relevante a la
ordenación de las carreteras y de las formas que han de hacerse, que se trata de facultad exclusivamente atribuida
a la Administración, por pertenecer precisamente tanto al dominio público como al servicio público”.

Otra excepción a la regla general del silencio positivo, la encontramos en los

procedimientos que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio
ambiente, en los que el transcurso del plazo máximo sin que se haya notificado resolución
expresa, se entenderá como desestimatorio de la solicitud.
Así por ejemplo, la STS de 26 de septiembre de 2013, concluye que no se puede entender otorgada por silencio
administrativo la licencia para la construcción de una planta integral de residuos sólidos y un vertedero que
resulta contraria al ordenamiento jurídico, basándose para llegar a esta conclusión, en la consolidada línea
jurisprudencia por la que se declara la imposibilidad de obtener por silencio administrativo licencias o
autorizaciones contra legem, al no ser suficiente, de cara a su obtención, el mero transcurso del plazo previsto en
la norma para resolver. En este mismo sentido, la STS de 27 de diciembre de 2013, reitera la imposibilidad de
 obtener por silencio una autorización ambiental para la actividad de fabricación de papel y cartón, sin haber
acreditado la conformidad del proyecto con el ordenamiento jurídico.

Igualmente han de entenderse desestimadas por silencio administrativo las solicitudes en

los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cuando el interesado no reciba en
plazo la resolución del mismo.
El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de
impugnación de actos y disposiciones, y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud
del interesado. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la
desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se
entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo
no dictase o notificase resolución expresa, siempre que no se trate de materias relativas al
ejercicio del derecho de petición, que la estimación tuviera como consecuencia que se
transmitan al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio
público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en
los procedimientos de responsabilidad patrimonial.
La falta de resolución de los recursos administrativos frente a una desestimación presunta provoca el efecto de
entender estimado el recurso, esto es, se produciría el silencio positivo, de forma que los efectos generados por la
ausencia de la resolución expresa serían favorables a la pretensión. Pero la Ley 39/2015, como novedad respecto
a la regulación anterior, exige que para que se pueda aplicar esta regla es imprescindible que las materias sobre
las que verse el procedimiento no sean las que acabamos de señalar, enumeradas en el párrafo segundo del
artículo 24.1.
Precisamente la técnica del doble silencio se configura en la Ley como “una reacción frente a los supuestos en los
que la Administración incumple, de forma consecutiva, su obligación legal de dictar resolución expresa en plazo,
al no resolver expresamente la solicitud del interesado, en el plazo legalmente establecido, ni tampoco su
posterior recurso de alzada interpuesto contra la desestimación presunta de la misma. Para tales casos la Ley ha
establecido que el sentido del silencio, en vía de recurso, sea estimatorio, para favorecer, con ello, al interesado
que, por dos veces, se ha visto privado de su derecho a obtener una respuesta expresa y motivada por parte de la
Administración” (STS de 21 de diciembre de 2017).
No obstante, como señalábamos, el doble silencio no opera en todos los casos. Ejemplo de ello lo encontramos
en las Sentencias del Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 2005 y 23 de abril de 2007 que concluyen que no
pueden entenderse estimadas por doble silencio las solicitudes de apertura de farmacia, pues no se aplica el
silencio positivo cuando se trata de adquirir facultades sobre el dominio público o el servicio público “(…) en los
supuestos en que la petición de autorizaciones implique adquirir derechos sobre el dominio público o en materia
de servicio Público, no debe entenderse aplicable el precepto del artículo 43 de la Ley 30/1992. Si con carácter
general no se pueden adquirir esos derechos en virtud de los efectos del silencio, la que considero interpretación
correcta es que tampoco pueden adquirirse cuando se interpone recurso administrativo contra la denegación
presunta y dicho recurso no se resuelve expresamente. La adquisición de derechos en este caso ha de
considerarse que se produce sólo cuando no se trata de que estos derechos se refieran al dominio público o a
actividades de servicio público propio o impropio. Entiendo que esta interpretación es conforme con la reiterada
jurisprudencia de la Sección, según la cual las autorizaciones de apertura de farmacia no pueden adquirirse en
virtud de los efectos del silencio administrativo” (STS 8 de noviembre de 2005). Otro ejemplo interesante lo
encontramos en la STS de 5 de febrero de 2020, que concluye que no puede obtenerse por efecto del doble
silencio la condición de permanencia en las Fuerzas Armadas por un Militar de Tropa y Marinería. Y ello porque
en este caso la solicitud del interesado no había seguido el procedimiento legalmente establecido, de manera que
la solicitud, al no situarse en el cause que prevé la Ley, no podía producir efectos jurídicos.

Como ya hemos visto, la desestimación por silencio administrativo permite a los

interesados impugnar el acto presunto mediante la interposición de los recursos
administrativos o contencioso-administrativo procedentes.
En estos casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa
posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación
alguna al sentido del silencio. Esto es, la Administración podría dictar con posterioridad
al vencimiento del plazo máximo para resolver, una resolución expresa en la que estimara
las pretensiones del interesado, aunque fuera contraria al sentido del silencio.
2.2. La falta de resolución expresa en los procedimientos iniciados de oficio
La falta de resolución expresa y de notificación en plazo puede producirse también en
los procedimientos iniciados de oficio, en los que sus efectos serán diferentes según los
casos (art. 25 LPA).
Así, en aquellos procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su
caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados
podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo (silencio
negativo).
Por ejemplo, no se podrían obtener por silencio administrativo ayudas o subvenciones (STS de 19 de junio de
2007)

Ante la desestimación por silencio administrativo, los interesados podrían, bien

impugnar el acto presunto, bien esperar a que la Administración se pronuncie
expresamente (pues, como ya vimos, la resolución expresa posterior al vencimiento del
plazo no está vinculada al sentido del silencio y podría ser estimatoria de las pretensiones
del interesado).
Sin embargo, en los procedimientos sancionadores o de intervención susceptibles de
producir efectos desfavorables o de gravamen (como, por ejemplo, en un procedimiento
de reintegro de subvenciones), se produciría la caducidad del procedimiento. En estos
casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, pero
hay que tener en cuenta que “la caducidad del procedimiento no producirá por sí sola la
prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos
caducados no interrumpirán el plazo de prescripción” (art. 95.3 LPA).
Esto último significa que, a efectos del cómputo de la prescripción de la infracción, hay que tener en cuenta el
tiempo que se ha utilizado en la tramitación del procedimiento, pero que si la infracción no hubiera prescrito
(teniendo en cuenta el tiempo empleado en la tramitación del procedimiento caducado), la Administración podría
iniciar de nuevo del procedimiento.

Si el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se

interrumpirá el plazo para resolver y notificar la resolución.
BIBLIOGRAFÍA: ALARCÓN SOTOMAYOR, L., “El procedimiento administrativo”, en Derecho Administrativo. Tomo II.
Régimen Jurídico básico y control de la Administración, Tecnos, Madrid, 2017 (2ª ed), pp. 17-73; FERNÁNDEZ FARRERES,
G., Sistema de Derecho Administrativo I, Thomson Reuters-Aranzadi, Pamplona, 2018 (4ª ed); GARCÍA DE ENTERRÍA,
E./FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo II, Thomson Reuters-Aranzadi, Pamplona 2022
(17ª ed); PARADA VÁZQUEZ, R., Derecho Administrativo II. Régimen Jurídico de la actividad administrativa, Dikinson,
Madrid, 2019 (24ª ed., 1ª en esta editorial); SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho Administrativo. Parte General, Tecnos,
Madrid, 2019 (15ª ed); SANTAMARÍA PASTOR, J. A., Principios de Derecho Administrativo General II., Iustel, Madrid, 2018
(5ª ed).
Capítulo X
La administración digital
CARMEN FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ
SUMARIO:
I. EVOLUCIÓN DEL PANORAMA LEGISLATIVO DESDE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA A LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
II. DERECHOS Y OBLIGACIONES EN LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA: EL ESTATUTO DEL CIUDADANO EN SU RELACIÓN
ELECTRÓNICA CON LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
III. EL DOCUMENTO, LA COPIA Y EL EXPEDIENTE ELECTRÓNICO
1. El documento administrativo electrónico
2. Las copias electrónicas y las copias en soporte papel de documentos electrónicos
3. La regla general de los expedientes administrativos en formato electrónico
IV. LA COMUNICACIÓN Y NOTIFICACIÓN ELECTRÓNICA
1. Características de la obligación de la notificación electrónica
2. Práctica de la notificación electrónica: la comparecencia en la sede electrónica
V. LA SEDE ELECTRÓNICA
VI. LOS REGISTROS Y ARCHIVOS ELECTRÓNICOS
1. El Registro Electrónico General y los registros electrónicos dependientes
2. La acreditación electrónica de la representación de los interesados: Los denominados Registros Electrónicos de
Apoderamiento
3. El Registro de funcionarios públicos habilitados para la identificación y firma de los ciudadanos
4. El Archivo electrónico Único
VII. EL CÓMPUTO DE PLAZOS EN LOS REGISTROS ELECTRÓNICOS
VIII. LOS SISTEMAS DE IDENTIFICACIÓN Y FIRMA ELECTRÓNICOS
IX. SINGULARIDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ELECTRÓNICO

RESUMEN: En este Capítulo se analizan las tendencias y operativa de las diferentes herramientas electrónicas que las
Administraciones utilizan en sus relaciones con los ciudadanos y entre sí para la realización de la actividad administrativa y
operativa interna. Asimismo, se estudian los efectos que la utilización de dichas herramientas produce dentro del
procedimiento administrativo.

PALABRAS CLAVE: Administración Digital. Documento Electrónico. Expediente electrónico. Comunicación y Notificación
electrónica. Comparecencia electrónica. Firma electrónica. Certificado Digital. Sede electrónica. Sede asociada. Registro
electrónico. Archivo electrónico. Registro de apoderamiento. Cómputo de plazos electrónicos.

I. EVOLUCIÓN DEL PANORAMA LEGISLATIVO DESDE LA

ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA A LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
La regulación jurídico-administrativa relativa a lo que hoy denominamos
Administración Electrónica y, de forma más temprana, Administración Digital o
Digitalización administrativa, ha ido paralela a la mejora técnica que, progresivamente, va
permitiendo —con más o menos acierto— que la Administración se relacione con los
ciudadanos a través de los medios electrónicos. La denominada Administración
Electrónica no es otro tipo de Administración diferente a la no electrónica o presencial, ni
desde el punto de vista subjetivo —porque se trata de la misma Administración y de los
mismos ciudadanos— ni desde el punto de vista objetivo en cuanto que la actividad
administrativa que despliega la Administración es la misma. En este sentido denominamos
Administración Electrónica al conjunto de herramientas electrónicas o digitales que la
Administración Pública utiliza en sus relaciones con los ciudadanos y entre las propias
Administraciones. En esas relaciones electrónicas o digitales, la Administración despliega
asimismo la actividad de limitación, de servicio público, de fomento o la actividad
sancionadora. Evidentemente ello afecta al procedimiento administrativo; a la
contratación pública; a la forma de actuación de los órganos colegiados, así como a los
principios y derechos administrativos que, bajo la digitalización, revisten notas
características, cada una de las cuales tiene su sede pedagógica en el lugar que le
corresponde. Desde todas estas perspectivas puede abordarse la Administración Digital,
respecto de la cual analizamos los aspectos fundamentales.
 Obviamente la Administración ni es ni puede ser ajena a la transformación que supone
para sus procedimientos de actuación, la incorporación de determinadas herramientas
tecnológicas, entre otros motivos porque esas herramientas le permiten el cumplimiento
de sus principios administrativos con mayor eficacia. Sucede así que nuevas tecnologías
como son el Blockchain o la utilización de medios de pago como la criptomoneda,
constituyen para la Administración una oportunidad única para un más eficaz
cumplimiento de los principios administrativos propios de su actividad, tales como son la
seguridad del tráfico jurídico, la confiabilidad; su carácter inalterable, la privacidad; la
transparencia o la eficiencia de costes, constituyendo su incorporación, no ya tanto una
alternativa más o menos discrecional, como un imperativo transversal que la propia
Administración ha de desplegar, no sólo fomentando la cultura digital y el uso de las
nuevas tecnologías por los particulares, sino incorporando esa digitalización en sus
relaciones con los ciudadanos y otras Administraciones dentro de la necesaria
modernización a la que aspira. La transformación digital ha de estar al servicio de los
principios, no siendo estos condicionados por la transformación digital, dado que, en todo
caso, esa digitalización es el medio y la herramienta —que no el fin— para el mejor
cumplimiento de los principios e intereses públicos a los que ha de servir cualquier
Administración Pública.
La LPAC y sus antecedentes normativos en esta materia —Ley 17/2009 sobre el derecho
del ciudadano a exigir el medio electrónico en su relación con la Administración Pública;
Ley 2/2011 de economía sostenible; Ley 19/2013 de transparencia; Ley 20/2013, de
garantía de la unidad de mercado y otras— marcaron en un primer momento el horizonte
de implantación progresiva de los medios electrónicos por parte de las Administraciones
Públicas.
La realidad de esta implantación se vio obstaculizada por varios factores. En primer
lugar, por la tozuda realidad de la que partía nuestra Administración, cuyos medios
electrónicos han sido durante décadas ciertamente obsoletos y sin visos de renovación
ante la carencia de recursos que permitieran tal renovación. Ante ello, con bastante
demagogia, la Exposición de Motivos de la LRJPAC —Ley 30/1992—, parecía ser
definitiva respecto de los conocimientos y los medios materiales con los que ya contaban
nuestras Administraciones Públicas para este fin. Sin embargo, la LRJPAC simplemente
fue un paso más en el largo proceso de implantación de la Administración Electrónica en
nuestro país. En segundo lugar, por el hecho de que estos medios electrónicos no se
integraron inicialmente en la regulación del procedimiento administrativo ordinario y
aparecían en su regulación con deficiencias de integración técnica en el procedimiento
ordinario. De otro lado, la dificultad de implantación de estas primeras medidas de
Administración Electrónica en el conjunto de las Administraciones Públicas se tropieza
con el más exigente ordenamiento comunitario que antes de que se aprobara la actual Ley
39/2015, preveía ya la identificación electrónica y los servicios de confianza en las
transacciones electrónicas en el mercado interior de la Unión Europea —Reglamento UE
910/ 2014, de 23 de julio—.
El Reglamento UE 910/2014 garantiza la equivalencia jurídica entre la firma electrónica cualificada y la firma
manuscrita, pero permite a los Estados miembros determinar los efectos de las otras firmas electrónicas y de los
servicios electrónicos de confianza en general. Por ello, la Ley 6/2020, de 11 de noviembre, reguladora de
determinados aspectos de los servicios electrónicos de confianza —que deroga la Ley 59/2003, de 19 de
 diciembre, de Firma electrónica— modifica la regulación anterior al atribuir a los documentos electrónicos para
cuya producción o comunicación se haya utilizado un servicio de confianza cualificado, una ventaja probatoria.
A este respecto, se simplifica la prueba, pues basta la mera constatación de la inclusión del citado servicio en la
lista de confianza de prestadores cualificados de servicios electrónicos regulada en el artículo 22 del Reglamento
UE 910/2014, para que el valor probatorio del documento sea diferente. Con ello, los documentos públicos y
administrativos gozan de una presunción de exactitud e integridad que, al ser impugnados obliga a que la parte
que los aporta al proceso no tenga que desplegar ninguna actividad probatoria adicional. De manera que, si el
documento electrónico es público o administrativo, tiene el mismo valor probatorio que cualquier documento
público o administrativo no electrónico, ya que su fuerza probatoria, hoy por hoy, no deriva de la utilización de
un servicio electrónico de confianza sino de la condición pública de la autoridad que lo otorga. Por el contrario,
los documentos privados carecen de esta presunción, por lo que, si son impugnados, la parte que los presenta
debe acreditar su autenticidad a través de cualquier medio de prueba útil o pertinente. La carga de la prueba de
los documentos electrónicos privados en los que se ha utilizado un servicio de confianza no cualificado
corresponde a quien presenta el documento, mientras que si el documento privado aparece con una firma
prestada por un servicio de confianza cualificado, existe la presunción inicial de autenticidad e integridad del
documento. Por ello, la carga de la prueba en este último supuesto corresponde a quien lo impugna, siendo
preciso tener en cuenta que, en todo caso, el marco de la regulación de las comunicaciones electrónicas que se
articulan para la prestación de servicios que suponen comercio de esta misma naturaleza, es objeto de la
Directiva 2000/31/CE del Parlamento europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2000, relativa a determinados
aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el comercio electrónico en el
mercado interior (Directiva sobre el comercio electrónico).

En respuesta a esta situación y, salvando estos obstáculos, la LPAC integra las

herramientas propias de la Administración Electrónica dentro de la propia regulación de
la actividad y del procedimiento administrativo en un esfuerzo de unificación que, de
momento, camina en paralelo al procedimiento y actividad administrativa no electrónicos.
En este sentido, la Administración Electrónica, como tal, sin perjuicio de que pueda
extraerse en su tratamiento a efectos pedagógicos —como ahora mismo hacemos— no
constituye en sí nada cualitativamente distinto de la Administración ordinaria o no
electrónica, ni en cuanto a la actividad ni en cuanto al procedimiento administrativo no
electrónicos. Lo que le diferencia de ella es el medio técnico electrónico o digital que
utiliza como canal.
A pesar no obstante del esfuerzo integrador que nos ofrece la LPAC, a la fecha de su
publicación quedan muy diversos cabos sueltos en la regulación de la Administración
Electrónica ya que continuaba vigente en parte el Real Decreto 1671/2009, de desarrollo
de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios
públicos, a pesar de que esta ley se derogó con su entrada en vigor. Por ello, el Real
Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y
funcionamiento del sector público por medios electrónicos —RAFSPME— trata de
consolidar algunas contingencias surgidas a propósito de la regulación prevista en el
2015, una vez que se ha producido una mayor maduración tecnológica y la casuística ha
puesto en evidencia los vacíos que necesariamente debían solventarse. El RAFSPME
deroga finalmente el Real Decreto 1671/2009 por el que se desarrollaba la Ley 11/2007 y
modifica el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional
de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica. Asimismo, modifica el
Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre por el que se regulaba la Memoria del Análisis
del Impacto Normativo, introduciendo los gastos de personal, dotaciones o retribuciones,
gastos en medios o servicios de la Administración Digital dentro del impacto
presupuestario.
 La Administración Electrónica abarca también las relaciones entre Administraciones
Públicas. La utilización de la herramienta electrónica no es exclusiva de las relaciones
entre la Administración y los ciudadanos, como sucede asimismo en la relación entre
particulares. Es por ello que el RAFSPME refiere también los efectos de la relación
electrónica entre Administraciones, empezando por establecer la regla general según la
cual las Administraciones Públicas, en el ejercicio de sus competencias, están obligadas a
relacionarse a través de medios electrónicos entre sí y asimismo, con sus órganos,
organismos públicos y entidades vinculados o dependientes —art. 56 del RAFSPME—.
La colaboración entre Administraciones Públicas para la actuación administrativa por
medios electrónicos supone la utilización de los medios electrónicos con el fin de
comunicarse entre sí, así como la posibilidad de adhesión a las sedes electrónicas y a las
sedes electrónicas asociadas disponibles de titularidad de la misma Administración u otra
Administración Pública, sin constituirse sede electrónica asociada. Asimismo, supone la
posibilidad de integración de las respectivas áreas personalizadas o carpetas de cada
Administración en la Carpeta del sector público estatal. Todo ello supone que cuando
desde una Administración se solicita a otra un expediente electrónico, la remisión por
esta, puesto a disposición de la solicitante, equivale a su remisión cuando se garantiza la
integridad del acceso a lo largo del tiempo.
La relación electrónica entre Administraciones Públicas supone asimismo la
transferencia y uso compartido de tecnologías entre ellas mediante la reutilización de
sistemas y aplicaciones y mediante la adhesión a las plataformas de la Administración
General del Estado sin cambio de titularidad —arts. 64 y ss., del Reglamento 203/2021—.
Es previsible que la evolución de la implantación de la Administración Digital sea el de
su avance progresivo dado el fomento que desde la Administración abordan las diferentes
estrategias públicas. La estrategia transformadora digital que comenzara con la Ley
30/1992, tiene como últimos hitos la Agenda España Digital 2025 que acoge un eje
estratégico específico sobre la transformación digital del sector público, dentro del cual se
especifica la necesidad de cumplir con toda una serie de medidas, entre las cuales se
encuentra la mejora del marco regulatorio de la Administración Digital a lo que responde
la aprobación del RAFSPME. Asimismo, el Plan de Recuperación, Transformación y
Resiliencia, incluye entre sus políticas de reforma estructural para el crecimiento
sostenible e inclusivo, lograr una Administración modernizada a través de la
digitalización. Y, finalmente, un último hito se produce con la aprobación del Plan de
Digitalización de las Administraciones Públicas 2021-2025 que pretende ser un paso
decisivo en la mejora de la eficacia y la eficiencia de la Administración Pública, adoptando
como elemento catalizador la innovación tecnológica de todo el sector público.
La Ley General de Presupuestos del Estado para el 2022 —Ley 22/ 28 de diciembre de 2021, Disposición
adicional centésima décima séptima— crea la Agencia Estatal de Administración Digital que, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 91 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del RJSP es un organismo público con personalidad
jurídica pública, patrimonio propios y plena capacidad de obrar. Estará adscrita a la Secretaría de Estado de
Digitalización e Inteligencia Artificial del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital. Se regirá
por lo establecido en su estatuto orgánico y por lo dispuesto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre RJSP.
Los fines de la Agencia Estatal de Administración Digital son:
– La digitalización del sector público, mediante el ejercicio de las funciones de dirección, coordinación y
ejecución del proceso de transformación digital e innovación de la Administración a través de las tecnologías de
la información y de las comunicaciones.
 – La prestación eficiente de los servicios públicos, a través de la adopción de soluciones digitales, en el marco de
los Esquemas Nacionales de Seguridad e Interoperabilidad.
– La transformación digital de las Administraciones Públicas a través de la coordinación de la Administración
General del Estado y sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, y de la
cooperación con las administraciones públicas para la implantación de las estrategias nacionales e
internacionales en materia de administración digital.
– La coordinación funcional de la actuación de las unidades TIC de la Administración General del Estado y el
apoyo informático a aquellos departamentos ministeriales que lo precisen.

II. DERECHOS Y OBLIGACIONES EN LA ADMINISTRACIÓN

ELECTRÓNICA: EL ESTATUTO DEL CIUDADANO EN SU RELACIÓN
ELECTRÓNICA CON LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Las obligaciones y deberes de las Administraciones Públicas y el propio estatuto de los
ciudadanos no varían por el hecho de que la Administración utilice para relacionarse con
sus ciudadanos, los medios electrónicos. Por ello, como expresa la LRJSP que constituye el
eje de la ordenación jurídica del sector público, las Administraciones Públicas siempre
están obligadas con carácter general a aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la
medida menos restrictiva; motivar su necesidad para la protección del interés público, así
como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún
caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo, deberán evaluar
periódicamente los efectos y resultados obtenidos y, garantizando la protección de datos
personales, comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos,
actividades, estimaciones y demás circunstancias que fueran necesarias.
No obstante, si bien los principios que orientan la actividad administrativa son en la
Administración Electrónica los mismos principios de la Administración no Electrónica:
principio de legalidad o de norma previa; principio de igualdad; principio de
proporcionalidad y favor libertatis; principio de buena fe y de confianza legítima o
principio del interés público; el RAFSPME expresa además como principios propios del
sector público en sus actuaciones y relaciones electrónicas:
– los principios de neutralidad tecnológica y de adaptabilidad al progreso de las
tecnologías y sistemas de comunicaciones electrónicas que garantizan la
independencia en la elección de alternativas tecnológicas y asimismo la libertad para
desarrollar e implantar avances tecnológicos en un ámbito de libre mercado.
– El principio de accesibilidad que supone el establecimiento de un conjunto de
principios y técnicas que se deben respetar en el diseño, construcción y actualización
de los servicios electrónicos con el fin de garantizar la igualdad y la no discriminación
en el acceso de los usuarios, en particular respecto de las personas con discapacidad,
mayores, vulnerables.
– El principio de facilidad de uso, que supone minimizar el grado de conocimiento
necesario para el uso del servicio electrónico.
– El principio de interoperabilidad, que exige que los sistemas de información y de los
procedimientos que les dan soporte, permitan compartir datos y posibilitar el
intercambio de información entre ellos.
– El principio de proporcionalidad, que, como en el resto de la actuación
administrativa, garantiza que las medidas de seguridad que se impongan sean
 adecuadas a la naturaleza y circunstancias de los distintos trámites y actuaciones
electrónicos.
– Finalmente, el principio de personalización y proactividad, que viene a plasmar la
capacidad de las Administraciones Públicas para que, dependiendo de los
conocimientos de los usuarios, proporcione estos servicios precumplimentados y se
anticipe a sus posibles necesidades —art. 2 RAFSPME—.
Desde un punto de vista objetivo, los principios generales de actuación y funcionamiento
del sector público son comunes a la actividad administrativa ordinaria y electrónica: el
principio de objetividad en el cumplimiento del interés público; principios de eficacia,
jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, principio de legalidad;
servicio efectivo a los ciudadanos; simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos;
participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa; racionalización
y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión;
buena fe, confianza legítima y lealtad institucional; responsabilidad por la gestión pública;
planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los
resultados de las políticas públicas; eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados;
economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales;
eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos; cooperación,
colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas —art. 3 LRJSP—
La LPAC distingue a los efectos de la relación electrónica con la Administración, entre
ciudadanos, según que sean personas físicas o personas jurídicas y así, el principio general
es que las personas físicas pueden elegir en todo momento si se comunican con las
Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de
medios electrónicos. La excepción es que estén obligadas a relacionarse a través de medios
electrónicos con las Administraciones Públicas por las razones expresadas en la propia ley.
En cualquier caso, el medio elegido por la persona para comunicarse con las
Administraciones Públicas puede ser modificado por aquella en cualquier momento —art.
14—.
De manera que lo que para algunos ciudadanos es una opción, para otros es una
obligación y así están obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las
Administraciones Públicas, para la realización de cualquier trámite de un procedimiento
administrativo, al menos, los siguientes sujetos:
– las personas jurídicas; las entidades sin personalidad jurídica;
– quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación
obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones
Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este
colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y
mercantiles;
– quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse
electrónicamente con la Administración;
– los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que
realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que
se determine reglamentariamente por cada Administración y,
 – reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer además la obligación de
relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados
procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que, por razón de su
capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede
acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.
De manera que habrá que estar al procedimiento administrativo específico que
reglamentariamente puede establecer la obligación del medio electrónico en la
relación con determinados ciudadanos.
La tendencia expansiva a que el medio electrónico sea progresivamente implantado
como preferente en la relación con las Administraciones Públicas, va dando lugar a que
esta opción por parte de los ciudadanos se convierta reglamentariamente en una exigencia
administrativa que se va extendiendo progresivamente a más colectivos. Las reformas
legales relativas a determinados colectivos ya prevén dicha exigencia bajo criterios de
“regulación razonable”, intentándose aprovechar al máximo las posibilidades que en la
actualidad ofrece la Administración Electrónica, garantizando el acceso y disponibilidad
de los medios tecnológicos precisos, las más altas cotas en lo que concierne a la meta de
eficacia administrativa proclamada por el artículo 103 CE (STS 74/2018, de 17 de enero).
La STC 111/2006, de 5 de abril —a partir de la cual otras tantas como la STS 74/2018, de 17 de enero—
considera que para verificar si el sistema establecido es acorde con los principios constitucionales, se debe
examinar si la imposición obligatoria de la notificación electrónica a las personas jurídicas es “necesaria,
razonable y proporcionada”. Y la respuesta de la Sala es que la legislación respeta dichos principios por las
siguientes razones: “a.- La potestad de imponer el uso obligatorio de los medios electrónicos en las
comunicaciones es razonable. El establecimiento de una Administración electrónica es absolutamente necesario
desde parámetros de modernidad y tiene como objetivo la obtención de una mayor eficacia en la actuación
administrativa —art. 103 CE—. Sin duda alguna, mediante el establecimiento de un sistema obligatorio de
notificación se logra el objetivo propuesto de contribuir a una mayor eficacia administrativa y, en especial, de la
administración tributaria, esencial para la defensa del interés general —juicio de idoneidad—. El medio utilizado,
es adecuado para la obtención del fin buscado —juicio de necesidad—. Y, sobre todo, es proporcional pues
mediante su imposición se derivan beneficioso ventajas para el interés general, sin lesión grave de otros bienes
jurídicos —juicio de proporcionalidad en sentido estricto—. En efecto, presumir que las personas jurídicas y, en
particular, las sociedades mercantiles disponen de medios tecnológicos precisos para ser incluidas en el sistema
DEH es razonable. La propia naturaleza de estas personas permite suponer que tienen medios a su disposición o,
si se quiere, que pueden buscarlos o incluso apoderara un tercero al efecto. No siendo contrario a la Constitución
que el legislador imponga a las personas jurídicas que ejercen actividades económicas mayores cargas como
consecuencia de la adopción de forma societaria —de la que se infiere la existencia de medios— y sin que dichas
entidades puedan excusarse en su rechazo a la implantación de las nuevas tecnologías o en su comodidad
personal, con lesión del interés general”…”por la naturaleza de las cosas las entidades incluidas en el ámbito de
aplicación del Reglamento no están afectadas por las limitaciones que la ley prevé sobre “acceso y
disponibilidad” de medios tecnológicos, a efectos de imponer la asunción de las notificaciones electrónicas”. “Esa
“regulación razonable” lógicamente ha de favorecerse con la prestación de asistencia necesaria por parte de las
Administraciones Públicas para facilitar el acceso de los interesados a los servicios electrónicos, confirmándose
normativamente los canales que el propio devenir y transformación digital han ido imponiendo. De manera que
además del canal presencial propio de las oficinas de asistencia, se reconocen los portales de internet y sedes
electrónicas; las redes sociales; el canal telefónico; el correo electrónico y cualquier otro canal que pueda
establecerse de acuerdo al artículo 12 de la LPAC”.
Hoy por hoy se suscita la cuestión inversa en virtud de la cual algunos colectivos a los que pretende imponerse la
herramienta electrónica, deben ser protegidos ante una implantación masiva y contraria a sus derechos. Sucede
así respecto de las personas más mayores o vulnerables que carecen de conocimientos o de medios técnicos para
poder afrontar la relación electrónica con las Administraciones Pública.

III. EL DOCUMENTO, LA COPIA Y EL EXPEDIENTE ELECTRÓNICO

1. El documento administrativo electrónico
Lo característico de la Administración Electrónica es la utilización de herramientas
electrónicas o digitales en la actividad y procedimiento administrativo: documentos y
copias electrónicos; notificaciones electrónicas; expedientes electrónicos; comparecencias
electrónicas; firmas digitales; sedes y registros electrónicos.
La base documental del procedimiento electrónico la constituye el denominado
documento administrativo electrónico que consiste en “la información de cualquier
naturaleza en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico, según un formato
determinado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado admitido en el
Esquema Nacional de Interoperabilidad y normativa correspondiente, y que haya sido
generada, recibida o incorporada por las Administraciones Pública en el ejercicio de sus
funciones sujetas a Derecho administrativo” —art. 46 RAFSPME—. Constituye pues una
tipología del documento administrativo al que la LPAC le otorga preferencia de uso
respecto de otro tipo de documentos ya que la Administración, en principio, según el
artículo 26.1, “emitirá los documentos administrativos por escrito, a través de medios
electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y
constancia”.
En todo caso, para que el documento electrónico sea válido y, por tanto, pueda ser
calificado como documento público administrativo, este ha de contar con los requisitos
propios de estos:
– Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico
según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento
diferenciado.
– Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin
perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico.
– Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos que
puede ser una marca de tiempo o un sello electrónico cualificado de tiempo —art. 50
RAFSPME—.
– Incorporar los metadatos mínimos exigidos entendiendo como tales, al conjunto de
datos que describen el contenido informativo de un recurso, de archivos o de
información de los mismos.
– Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la
normativa aplicable.
Y, evidentemente, para que sean considerados válidos a los efectos de ser un documento
administrativo, los documentos electrónicos han de ser trasladados a un tercero a través
de medios electrónicos, pues en otro caso, no surtirían efectos administrativos de ninguna
clase. En este sentido constituye particularidad de los documentos electrónicos emitidos
por las Administraciones Públicas, el no requerir de firma electrónica cuando se publiquen
con carácter meramente informativo y tampoco aquellos que no formen parte de un
expediente administrativo en cuanto constituyen actividad administrativa interna que no
concluye en resolución administrativa alguna. En ambos casos, aunque no requieran
firma, sí es preciso que en dichos documentos se identifique su origen.
2. Las copias electrónicas y las copias en soporte papel de documentos
electrónicos
Para que una copia electrónica o en papel sea copia auténtica, dando fe y garantía de la
identidad y su contenido, las Administraciones Públicas deben ajustarse a lo previsto en el
Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad y sus normas
técnicas de desarrollo. Se trata con ello de cumplir con el proceso de digitalización que
permite convertir o transformar el documento en soporte papel o en otro soporte no
electrónico, en un fichero electrónico que contenga la imagen codificada, fiel e íntegra del
documento. De otra forma no daría fe pública del documento del que fuera copia. Dar fe
pública, en definitiva, constituye el objetivo principal de la copia en el sentido de que esta
esté acreditada como auténtica en relación al documento respecto del que se expide la
misma.
El artículo 156 de la Ley 40/2015 recoge el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) que “comprende el
conjunto de criterios y recomendaciones en materia de seguridad, conservación y normalización de la
información, de los formatos y de las aplicaciones que deberán ser tenidos en cuenta por las Administraciones
Públicas para la toma de decisiones tecnológicas que garanticen la interoperabilidad”. El ENI fue establecido
anteriormente en el artículo 42 de la Ley 11/2007 y se materializa en el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por
el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica. Las
normas técnicas de interoperabilidad concretan detalles para facilitar los aspectos más prácticos y operativos de
la interoperabilidad entre las Administraciones Públicas y con el ciudadano. Se acompañan de guías de
aplicación y de otros documentos complementarios.

Los interesados pueden solicitar, en cualquier momento, la expedición de copias

auténticas de los documentos públicos administrativos que hayan sido válidamente
emitidos por las Administraciones Públicas. Dicha solicitud de expedición de copias
auténticas ha de dirigirse al órgano que emitió el documento original, debiendo expedirse,
salvo las excepciones derivadas de la aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en el plazo de quince días
a contar desde la recepción de la solicitud en el registro electrónico de la Administración u
Organismo competente.
Precisamente para que las copias den fe, acreditando su autenticidad, ya sean o no
electrónicas, han de cumplir con toda una serie de reglas:
– Las copias electrónicas de un documento electrónico original o de una copia
electrónica auténtica, con o sin cambio de formato, deberán incluir los metadatos que
acrediten su condición de copia y que se visualicen al consultar el documento.
– Las copias electrónicas de documentos en soporte papel o en otro soporte no
electrónico susceptible de digitalización, requerirán que el documento haya sido
digitalizado y deberán incluir los metadatos que acrediten su condición de copia y que
se visualicen al consultar el documento —art. 27 de la LPAC—.
– Las copias en soporte papel de documentos electrónicos requerirán que en las
mismas figure la condición de copia y contendrán un código generado
electrónicamente u otro sistema de verificación, que permitirá contrastar la
autenticidad de la copia mediante el acceso a los archivos electrónicos del órgano u
Organismo público emisor.
– Las copias en soporte papel de documentos originales emitidos en dicho soporte se
proporcionan mediante una copia auténtica en papel del documento electrónico que
 se encuentre en poder de la Administración o bien mediante una puesta de
manifiesto electrónica conteniendo copia auténtica del documento original.
Las Administraciones Públicas están obligadas a expedir copias auténticas electrónicas
de cualquier documento en papel que presenten los interesados y que se vaya a incorporar
a un expediente administrativo. Cuando las Administraciones Públicas expidan copias
auténticas electrónicas, debe quedar expresamente así indicado en el documento de la
copia. Eso sí, la expedición de copias auténticas de documentos públicos notariales,
registrales y judiciales, así como de los diarios oficiales, se regirá por su legislación
específica.

3. La regla general de los expedientes administrativos en formato electrónico

El expediente electrónico es un tipo o especie dentro de la categoría del expediente
administrativo y, como tal, constituye el conjunto ordenado de documentos y actuaciones
que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa que se adopte, así
como las diligencias encaminadas a ejecutarla.
La regla general que establece la LPAC es que los expedientes han de tener formato
electrónico, formándose mediante la agregación ordenada de cuantos documentos,
pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban
integrarlos, de carácter digital. Precisamente porque se trata de un conjunto ordenado de
documentos, se exige que forme parte del expediente, el índice numerado de todos los
documentos que contenga cuando se remita y copia electrónica certificada de la resolución
adoptada.
Como garantía de remisión, cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el
expediente electrónico a un tercero, se ha de hacer de acuerdo con lo previsto en el
Esquema Nacional de Interoperabilidad y las correspondientes Normas Técnicas de
Interoperabilidad, enviándose por completo, foliado, autentificado y acompañado de un
índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. La autenticación del
citado índice tiene por objeto, por un lado, garantizar la integridad e inmutabilidad del
expediente electrónico generado desde el momento de su firma y, de otro lado, permite su
recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo documento forme
parte de distintos expedientes electrónicos.
En ningún caso forma parte del expediente electrónico —como sucede respecto de
cualquier expediente administrativo— la información que tenga carácter auxiliar o de
apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas,
borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o
entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones
Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos o facultativos, solicitados antes de la
resolución administrativa que ponga fin al procedimiento.
Las Administraciones tienen el deber de hacer públicos, a través de la sede electrónica
correspondiente, los códigos seguros de verificación o el sistema de verificación que
utilicen —art. 70 LPAC—.

IV. LA COMUNICACIÓN Y NOTIFICACIÓN ELECTRÓNICA

1. Características de la obligación de la notificación electrónica
De forma coherente, en la medida en que la ley opta preferentemente por el expediente
electrónico, también da preferencia a las notificaciones por medios electrónicos —art.
41.1 LPAC— siendo además obligatoria la notificación electrónica cuando el interesado
resulte obligado a relacionarse con la Administración por esta vía.
Como es lógico, dentro de la operativa ordinaria de cualquier Administración, esta
puede practicar las notificaciones por medios no electrónicos en algunos supuestos:
cuando el interesado o su representante comparece espontáneamente en las oficinas de
asistencia en materia de registro, solicitando la comunicación o notificación personal en
ese momento o cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa sea preciso
practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración
notificante.
Además, hay notificaciones que, por su propia naturaleza, no pueden ser electrónicas, en
concreto en las que el acto a notificar se acompañe de elementos que no sean susceptibles
de conversión en formato electrónico y las que contengan medios de pago a favor de los
obligados, tales como son los cheques.
Los interesados que no están obligados a recibir notificaciones electrónicas pueden
decidir y comunicar en cualquier momento a la Administración Pública, mediante los
modelos normalizados que se establecen al efecto, que las notificaciones sucesivas se
practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos.
Como vimos respecto de los ciudadanos obligados a relacionarse electrónicamente con
las Administraciones, reglamentariamente, las Administraciones pueden establecer la
obligación de practicar electrónicamente las notificaciones para determinados
procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas o jurídicas que, por razón de
su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado
que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos precisos.
Así, por ejemplo, tienen obligación de recibir por medios electrónicos las comunicaciones y notificaciones que
efectúe la Agencia Tributaria en sus actuaciones y procedimientos tributarios, aduaneros y estadísticos de
comercio exterior y en la gestión recaudatoria de los recursos de otros Entes y Administraciones Públicas que
tiene atribuida o encomendada, las personas y entidades a las que se refiere el art. 14.2 de la Ley 39/2015, así
como los representantes aduaneros, las personas físicas inscritas en REDEME y las personas físicas inscritas en el
Registro de Grandes Empresas (art. 4 del RD 1363/2010, de 29 de octubre). De acuerdo con ello, están obligados,
entre otros:
– Sociedades anónimas y de responsabilidad limitada.
– Personas jurídicas y Entidades sin Personalidad Jurídica (comunidades de bienes, herencias yacentes y
comunidades de propietarios).
– Establecimientos permanentes y sucursales de entidades no residentes en territorio español.
– Entidades cuyo NIF empiece por la letra “V” y corresponda con uno de los siguientes tipos: Agrupación de
interés económico, Agrupación de interés económico europea, Fondo de Pensiones, Fondo de capital riesgo,
Fondo de inversiones, Fondo de titulización de activos, Fondo de regularización del mercado hipotecario,
Fondo de titulización hipotecaria, Fondo de garantía de inversiones.
– Uniones temporales de empresas.
– Contribuyentes inscritos en el Registro de grandes empresas.
– Contribuyentes que tributen en el régimen de consolidación fiscal del IS.
– Contribuyentes que tributen en el régimen especial del grupo de entidades del IVA.
– Contribuyentes inscritos en el REDEME.
– Contribuyentes con autorización para la presentación de declaraciones aduaneras mediante el sistema de
transmisión electrónica de datos (EDI).
 Adicionalmente, el interesado puede identificar un dispositivo electrónico y/o una
dirección de correo electrónico con el fin de que le envíen avisos, pero no para la práctica
de notificaciones, pues el correo electrónico por sí mismo no da fe de una entrega o una
puesta en conocimiento de una notificación administrativa por parte del destinatario de la
misma si no va vinculado a una comparecencia electrónica a través del aviso electrónico
que permita acreditar el acceso y el conocimiento del contenido de la misma.
En este sentido, para saber si existe o no tal obligación, es preciso acudir al
procedimiento administrativo concreto y al análisis del colectivo al que, en su caso, se
pertenezca. Y, asimismo, para el establecimiento de la obligación por parte de la
Administración, esta no puede imponerla de forma arbitraria a ningún ciudadano, sino
que ha de tener en cuenta su capacidad económica y técnica, tal y como establece, entre
otras, la STS 74/2018, de 17 de enero.
Cuando en virtud del artículo 14 LPAC, la relación de los interesados con la
Administración Pública debe realizarse por medios electrónicos, deben comunicarse a los
interesados por el medio digital toda una serie de contenidos mínimos: fecha y hora de
inicio del cómputo de plazos; fecha de recepción de la solicitud; necesidad de solicitud de
pronunciamiento previo y preceptivo a un órgano de la Unión Europea; posible existencia
de un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Europea que pueda
condicionar directamente el contenido de la resolución; solicitud de informe preceptivo;
solicitud de previo pronunciamiento de un órgano jurisdiccional cuando sea
indispensable; realización del requerimiento de anulación o revisión de actos entre
Administraciones.
Cuando el procedimiento se inicia a instancia del interesado, la notificación
administrativa se practica por el medio que el propio interesado elija e indique, si bien
deberá ser electrónica si está obligado a relacionarse de esta forma con la Administración.
Cuando no es posible realizar la notificación según lo que exprese el ciudadano en su
solicitud, la Administración la practicará en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por
cualquier medio que le permita tener constancia de la recepción. Cuando el procedimiento
se inicia de oficio, a los solos efectos de su inicio, se permite que las Administraciones
Públicas, para conocer cuál es el domicilio del notificado —electrónicamente o no—
recaben mediante consulta a las bases de datos del Instituto Nacional de Estadística, los
datos sobre el domicilio del interesado recogidos en el Padrón Municipal, remitidos por
las Entidades Locales.

2. Práctica de la notificación electrónica: la comparecencia en la sede electrónica

Con independencia del medio utilizado, las notificaciones son válidas siempre que
permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición; de la recepción o acceso por
el interesado o su representante; de sus fechas y horas; del contenido íntegro, y de la
identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma.
La acreditación de la notificación efectuada se incorpora al expediente. Sin embargo, es
claro que, en la práctica y, sobre todo, a partir del RAFSPME, se viene exigiendo una
cierta obligación de comunicación electrónica entre la Administración y los ciudadanos
que se traduce muchas veces en una carrera de obstáculos que genera indefensión a los
ciudadanos. Por ello la jurisprudencia viene garantizando que la herramienta electrónica
no dé lugar a un “formalismo enervante” que, en la práctica, sea una “carrera de
obstáculos” que limite las posibilidades de defensa a los interesados, incluso cuando estos
no actúan con total diligencia —STSJ Castilla y León 126/2019, de 6 de febrero—.
Cuestión común a las notificaciones electrónicas y no electrónicas es asimismo que, en el
supuesto de que el interesado rechace la notificación, se haga constar en el expediente,
especificándose las circunstancias del intento de notificación y el medio, dando por
efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento.
El aviso de puesta a disposición de la notificación, informa al ciudadano de la puesta a
disposición de la notificación, bien en la dirección electrónica única, bien en la sede
electrónica o sede electrónica asociada de la Administración. No obstante, la falta de
práctica del aviso no impide que la notificación sea considerada plenamente válida, ya que
el aviso tiene naturaleza meramente informativa. A pesar de ello, si la notificación es
formalmente válida y no existe aviso, si por ello se genera indefensión, la notificación no
surte sus efectos. El interesado es el responsable de comunicar a la Administración
cualquier cambio en el dispositivo facilitado para el aviso por tales medios.
No basta contestar que tales avisos no son preceptivos para la AEAT, pero en justicia se impone un principio de
igualdad, de seguridad jurídica en las notificaciones y de confianza legítima y de buena fe en la Administración.
De tal manera que, si en idénticos casos y para la misma Administración siempre se han mandado avisos, habrá
que respetar el mismo criterio para el resto de notificaciones, máxime cuando se trata de actuaciones del mismo
procedimiento de comprobación tributaria. Consta en el expediente que todas las actuaciones del procedimiento
de comprobación limitada se pusieron a disposición de la entidad a través del buzón electrónico asociado a la
dirección de un correo electrónico. Todas recibieron aviso menos la liquidación tributaria. Si siempre se ha
avisado a la entidad de la existencia de notificación en el buzón mediante el envío de correo a la dirección
electrónica, es lo que debe hacer siempre; pues en el ciudadano se genera una confianza sobre dicha práctica —
STSJ de Cataluña 762/2016, de 16 de noviembre—.
En este sentido es preciso interpretar que en esta materia de la notificación electrónica no es tanto que estemos
bajo principios distintos a los principios de la actividad administrativa sino ante un mayor casuismo derivado de
las herramientas electrónicas como expresa la STSJ de la Comunidad Valenciana 1928/2020, de 4 de noviembre,
según la cual: “En alguna ocasión se ha dicho que la notificación electrónica que ha incorporado nuestro
ordenamiento supone un “cambio de paradigma” en la regulación de las comunicaciones formales entre la
Administración y los ciudadanos. Sin afirmar ni desmentir tan amplio aserto, decimos nosotros que el
advenimiento de una técnica de comunicación renovará su casuismo, y no tanto los principios rectores de las
comunicaciones que habiliten la defensa de derechos e intereses legítimos. También en las controversias sobre
comunicaciones electrónicas habrán de ponderarse cuidadosamente las particulares circunstancias del caso”. (FJ
3º). La STC 6/2019, de 17 de enero confirma la validez del sistema de avisos declarándolo ajustado a la
Constitución, aunque en el marco de la normativa procesal y no administrativa, pero los razonamientos utilizados
son plenamente extrapolables a las notificaciones en el ámbito del procedimiento administrativo, declarando que
se trata de un elemento que facilita el conocimiento de la existencia de la notificación, pero que no la sustituye.

Hay supuestos en los que la Administración lleva a cabo la puesta a disposición de las
notificaciones por ambos sistemas: electrónico y no electrónico. En estos casos, para el
cómputo de los plazos y el resto de efectos jurídicos se tiene en cuenta la fecha y la hora
de acceso al contenido o el rechazo de la notificación por el interesado en la modalidad o
sistema en el que dicha notificación haya sucedido en primer lugar, debiéndose sincronizar
por parte de la Administración de forma automatizada en ambos sistemas, la información
sobre el estado de la notificación con el fin de garantizar la eficacia y seguridad jurídica en
la tramitación del procedimiento.
Las notificaciones por medios electrónicos se practican mediante lo que se denomina
“comparecencia en la sede electrónica” de la Administración u Organismo actuante, por
la cual, el interesado accede al contenido de la notificación a través de la dirección
electrónica habilitada única, si bien también puede accederse desde el Punto de Acceso
General electrónico de la Administración que funciona como un portal de acceso. La
comparecencia ante las oficinas públicas ya sea presencialmente o por medios
electrónicos, sólo es obligatoria cuando así esté previsto en una norma con rango de ley.
La correspondiente citación debe hacer constar expresamente el lugar, fecha, hora, los
medios disponibles y objeto de la comparecencia, así como los efectos de no atenderla. Si
el interesado lo solicita, la Administración ha de certificar el hecho de la comparecencia —
art. 19—.
Con carácter previo al acceso al contenido de la notificación puesta a disposición del
interesado, este debe ser informado por la Administración de que dicho acceso al
contenido, el rechazo expreso de la notificación, o bien la presunción de rechazo por
haber transcurrido el plazo de diez días naturales desde la puesta a disposición de la
notificación sin acceder al contenido de la misma, supone considerar efectuado el trámite
de notificación, continuándose con el procedimiento. En este sentido queda constancia en
la dirección electrónica habilitada única de la fecha y hora del momento del acceso al
contenido de la notificación, del rechazo expreso de la misma o del vencimiento del plazo
previsto en el artículo 43.2 de la LPAC.
La obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos,
se cumple con carácter general siempre y cuando la notificación contenga, cuando menos,
el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente
acreditado y en el caso de la notificación electrónica esta obligación se entiende cumplida
con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica —arts. 43 y 44 LPAC
—.

V. LA SEDE ELECTRÓNICA
El correlativo de la oficina o sede física de una Administración Pública viene a ser en la
Administración Electrónica, la sede electrónica que es la dirección electrónica disponible
para los ciudadanos a través de redes de telecomunicaciones, cuya titularidad, gestión y
administración corresponde a una Administración Pública, órgano o entidad
administrativa en el ejercicio de sus competencias. Cada Administración se hace
responsable de su integridad, veracidad y de la actualización de la información, así como
de los servicios a los que pueda accederse a través de la misma. De manera que en la sede
electrónica de acceso a cada registro administrativo figura la relación actualizada de
trámites que pueden iniciarse en el mismo.
Además de la sede electrónica propiamente dicha, por motivos organizativos o técnicos
se crean las denominadas sedes electrónicas asociadas que son las sedes electrónicas que se
vinculan a la sede ya existente de una Administración Pública, organismo público o
entidad de derecho público.
La sede es así el punto electrónico de acceso a aquellos servicios de centros directivos
que requieren en todo caso la identificación o autenticación por parte de los ciudadanos o
de la Administración, debiendo estar dotada de las condiciones especiales de
identificación, seguridad y de responsabilidad, garantizando a su vez una información
veraz, actualizada y completa.
 Toda sede electrónica ha de contener los medios para la formulación de sugerencias y
quejas y un registro electrónico, propio o proporcionado por otro organismo, con
aplicaciones específicas para el tratamiento de los escritos normalizados de los
procedimientos que tramitan, dotado de medios de control de tiempo, plazos y servicios
de comunicaciones y notificaciones electrónicas.
Las sedes electrónicas, garantizando el servicio al ciudadano, deben cumplir con los
principios de accesibilidad, usabilidad, uso de estándares abiertos, protección de datos
personales, confidencialidad, disponibilidad e integridad de las informaciones y
comunicaciones que se realicen a través de ellas.
La sede de cada Administración Pública es la que determina y especifica las condiciones
e instrumentos de su creación con sujeción a los principios de publicidad oficial,
responsabilidad, calidad, seguridad, disponibilidad, accesibilidad, usabilidad, neutralidad
e interoperabilidad.

VI. LOS REGISTROS Y ARCHIVOS ELECTRÓNICOS

1. El Registro Electrónico General y los registros electrónicos dependientes
La técnica registral es común al conjunto de la actividad administrativa de limitación
pues a través de ella las Administraciones no sólo conocen las solicitudes de los
ciudadanos, sino que además comprueban diferentes extremos exigidos a los particulares
para el ejercicio de sus derechos, provocando así la seguridad del tráfico jurídico y
permitiendo a su vez el otorgamiento de fe pública de determinados hechos, negocios o
circunstancias que les afectan.
Registros tradicionales como son el Registro Civil, el Mercantil, el de Propiedad
inmobiliaria o de la Propiedad Industrial, son instituciones administrativas que a su vez
han emprendido una necesaria reforma digital dado que se requiere su conectividad con el
conjunto de registros administrativos que en diferentes Administraciones tienen su objeto
específico y que requieren de su colaboración.
En el ámbito de la Administración Electrónica los registros administrativos electrónicos
son todos aquellos cuya característica es la utilización por la Administración y los
ciudadanos de las herramientas electrónicas. Básicamente son el Registro Electrónico
General y los registros a él conectados de los diferentes organismos dependientes; el
Registro de apoderamientos y el Registro de funcionarios habilitados. El archivo
electrónico, a diferencia de los registros, tiene un alcance cerrado al servir de depósito de
los procedimientos administrativos ya finalizados.
Precisamente para evitar la indefensión que genera la falta de conocimiento del formato
electrónico, los registros electrónicos admiten tanto documentos electrónicos
normalizados conforme a un formato preestablecido, como cualquier solicitud, escrito o
comunicación distinta de esos formatos, si bien, en el caso de que se presenten
documentos e información cuyo régimen especial establece otra forma de presentación, el
órgano administrativo para su tramitación ha de comunicar esta circunstancia al
interesado, informándole de los requisitos exigidos por la legislación específica aplicable
—art. 37.3 y 4 RAFSPME—.
 Toda Administración dispone de un Registro Electrónico General en el que constan los
asientos de cada documento que se presenta o se recibe en cualquier órgano
administrativo, organismo público o entidad vinculada o dependiente a éstos. En el
Registro General asimismo se pueden anotar la salida de los documentos oficiales
dirigidos a otros órganos o particulares —art. 16 LPAC—.
De manera que cada organismo público vinculado o dependiente de cada
Administración lo habitual es que disponga de su propio registro electrónico plenamente
interoperable e interconectado con el Registro Electrónico General de la Administración
de la que depende, por lo que el Registro Electrónico General funciona como un portal
que permite y facilita el acceso a los registros electrónicos de cada organismo. Todos estos
registros han de cumplir con las garantías y medidas de seguridad previstas en la
legislación en materia de protección de datos de carácter personal. Además debe
publicarse la actualización de la relación de oficinas en las que se presta asistencia para la
presentación electrónica de documentos.
Son las disposiciones que crean los registros electrónicos las que especifican el órgano o
unidad responsable de su gestión, así como la fecha y hora oficial y los días declarados
como inhábiles. Como en cualquier ámbito registral, en este Registro Electrónico General
y demás registros conectados a él, los asientos siguen el principio de prior tempore potior
in iure —esto es, el asiento anterior es preferente en Derecho— por lo que se respeta el
orden temporal de recepción o salida de los documentos, debiéndose indicar la fecha del
día en que se produzcan. Cuando concluye el trámite de registro, los documentos se
tramitan a sus destinatarios y a las unidades administrativas correspondientes desde el
registro en que se reciben y no se tienen por presentados aquellos documentos e
información cuyo régimen especial establezca otra forma de presentación.
La importancia de la constancia y el otorgamiento de fe pública de los datos temporales
de presentación de cualquier documento, obliga a que todos los asientos consten de un
número; epígrafe expresivo de su naturaleza; fecha y hora de presentación; identificación
del interesado; órgano administrativo remitente, si procede, y persona u órgano
administrativo al que se envía, y, en su caso, referencia al contenido del documento que se
registra. De manera que cuando se practica el asiento se emite automáticamente un recibo
consistente en una copia autenticada del documento de que se trate, incluyendo la fecha y
hora de presentación y el número de entrada de registro, así como un recibo acreditativo
de otros documentos que, en su caso, lo acompañen, que garantice la integridad y el no
repudio de los mismos.
Lo que añade la Administración Electrónica al modo ordinario de presentación de
documentos de los interesados a la Administración —bien en oficinas de Correos;
representaciones diplomáticas o consulares; oficinas de asistencia de registros— es el
hecho de que permite que dichos documentos puedan presentarse con mayor eficacia y
eficiencia de recursos por diversos canales en el registro electrónico de la Administración u
organismo al que se dirijan. Por ello los registros electrónicos siempre han de cumplir con
la garantía de la interoperabilidad porque con ello se garantiza su compatibilidad
informática e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales
y de los documentos que se presenten en cualquiera de los registros.
 La ambición de implantación de la Administración Electrónica, más ágil y conforme a
los tiempos, da lugar a que más allá de que los procedimientos se inicien electrónicamente
mediante la presentación documental en registros electrónicos, se exija que incluso los
documentos presentados de manera presencial ante las Administraciones Públicas, sean
digitalizados por la oficina de asistencia en materia de registros en la que hayan sido
presentados con el fin de que se incorporen de entrada a un expediente administrativo
electrónico. En estos casos se devuelven los originales presentados al interesado a
excepción de aquellos supuestos en que la norma obliga a la custodia por la
Administración de los documentos presentados físicamente o resulte obligatoria la
presentación de objetos o de documentos en un soporte específico no susceptibles de
digitalización.
Una de las funciones de las oficinas de asistencia en materia de registros en el ámbito de
la Administración General del Estado es, además de todas las previstas en el artículo 40.3
del RAFSPME, la digitalización de las solicitudes, escritos y comunicaciones en papel que
se presenten o sean recibidos en la oficina, así como su anotación en el registro electrónico
general o en el del organismo correspondiente.

2. La acreditación electrónica de la representación de los interesados: Los

denominados Registros Electrónicos de Apoderamiento
Toda persona con capacidad de obrar puede actuar ante la Administración por medio de
representante, bien sea una persona física o jurídica. Cuando el interesado está obligado a
relacionarse electrónicamente con la Administración, su representante también ha de
hacerlo. Dicha representación puede acreditarse por cualquier medio válido en derecho,
entre otros, mediante apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal,
pero también mediante acreditación de su inscripción en el registro electrónico de
apoderamientos; mediante un certificado electrónico cualificado de representante —de
conformidad al artículo 28 y el Anexo del Reglamento UE 910/2014 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los
servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior— o
mediante documento público cuya matriz conste en un archivo notarial o de una
inscripción practicada en un registro mercantil.
En base a la posibilidad de acreditación de la representación mediante la inscripción del
poder en el registro electrónico correspondiente, cada Administración territorial dispone
de un registro electrónico general de apoderamientos en el que como mínimo se inscriben
los poderes de carácter general otorgados apud acta, presencial o electrónicamente, por
quien ostenta la condición de interesado en un procedimiento administrativo —
poderdante— a favor de representante —apoderado— para actuar en su nombre ante las
Administraciones Públicas. En el registro también consta el bastanteo realizado del poder
—art. 6—. En el ámbito estatal, este registro de apoderamientos se denomina Registro
Electrónico de Apoderamientos de la Administración General del Estado. Además, cada
organismo puede disponer de su propio registro electrónico de apoderamientos,
inscribiéndose en ellos los poderes otorgados para la realización de trámites específicos.
Con alcance general existen tres tipos de poder que pueden otorgarse y quedarse
registrados en estos registros generales o particulares electrónicos de apoderamiento:
 – poder general para cualquier actuación administrativa y ante cualquier
Administración
– poder para cualquier actuación administrativa ante una Administración u organismo
concreto.
– poder únicamente para la realización de determinados trámites especificados en el
poder.
Los denominados apoderamientos apud acta se otorgan mediante comparecencia
electrónica en la sede electrónica correspondiente, haciendo uso de los sistemas de firma
electrónica, o bien mediante comparecencia personal en las oficinas de asistencia en
materia de registros. Cualquier poder inscrito en el registro tiene una validez determinada
máxima de cinco años a contar desde la fecha de inscripción. En todo caso, en cualquier
momento, antes de la finalización de dicho plazo el poderdante puede revocarlo o
prorrogarlo. Toda solicitud de inscripción del poder, de revocación, de prórroga o de
denuncia puede dirigirse a cualquier registro, quedando inscrita esta circunstancia y
surtiendo efectos desde la inscripción.
Los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos permiten
comprobar válidamente la representación de quienes actúen ante las Administraciones
Públicas en nombre de un tercero, mediante la consulta a otros registros administrativos
similares, al Registro Mercantil, de la Propiedad, y a los protocolos notariales. Como en
las instituciones registrales clásicas, los asientos relativos a los apoderamientos deben
contar con toda una serie de datos que vengan a dar seguridad jurídica a la representación
de la que se trate: fecha de inscripción, tipo de poder, período por el que se otorga el
poder, tipo de facultades que se otorgan, datos del poderdante y del apoderado.
Como cualesquiera registros electrónicos, los registros electrónicos de apoderamiento
han de ser plenamente interoperables entre sí, de modo que se garantice su interconexión,
compatibilidad informática, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos
y comunicaciones que se incorporen a los mismos. Asimismo, lo han de ser respecto de las
instituciones registrales clásicas como son los Registros Mercantiles, de la Propiedad, y de
los protocolos notariales que a su vez deben ser interoperables con los registros
electrónicos generales y particulares de apoderamientos.

3. El Registro de funcionarios públicos habilitados para la identificación y firma

de los ciudadanos
El interés porque todo ciudadano tenga la posibilidad de interactuar electrónicamente
con las Administraciones, da lugar a que estas faciliten también los medios humanos para
que esto se haga realidad. Por ello las Administraciones territoriales cuentan con este
registro en el que constan los funcionarios habilitados para la identificación o firma de
determinados ciudadanos cuando estos así lo solicitan. En este registro o sistema
equivalente, al menos, constarán, además, los funcionarios que presten servicios en las
oficinas de asistencia en materia de registros.
Como los demás registros electrónicos estos registros o sistemas deben ser plenamente
interoperables y estar interconectados con los de las restantes Administraciones Públicas,
a los efectos de comprobar la validez de las citadas habilitaciones. Con ello las
Administraciones Públicas facilitan y fomentan el uso de medios electrónicos a los
interesados no obligados, especialmente en lo referente a la identificación y firma
electrónica, presentación de solicitudes a través del registro electrónico general y
obtención de copias auténticas —art. 12 LPAC—. Pensemos que la denominada “brecha
digital” es especialmente profunda en determinados sectores sociales como la tercera
edad, discapacitados y vulnerables sociales.

4. El Archivo electrónico Único

Frente al carácter dinámico de los registros administrativos que van recibiendo o
enviando los diferentes documentos electrónicos, los archivos tienen un carácter estático
en cuanto que contienen los procedimientos administrativos ya finalizados en cada
Administración, integrando todos los documentos electrónicos que corresponden a dicho
procedimiento. El deber de la Administración Pública de conservar en soporte electrónico
todos los documentos que forman parte de un expediente administrativo, así como de
todos aquellos documentos con valor probatorio creados al margen de un procedimiento,
da lugar a la figura del archivo electrónico. En concreto, el archivo electrónico único de
cada Administración constituye el conjunto de sistemas y servicios que sustenta la gestión,
custodia y recuperación de los documentos y expedientes electrónicos, así como de otras
agrupaciones documentales o de información una vez finalizado el procedimiento
administrativo.
Los documentos electrónicos se conservan en el archivo en un formato que permite a
largo plazo garantizar la autenticidad, la integridad, la confidencialidad, la calidad,
protección y conservación del documento, así como su consulta con independencia del
tiempo transcurrido desde su emisión. En este sentido se debe asegurar la identificación de
los usuarios y el control de accesos, así como el cumplimiento de las garantías previstas en
la legislación de protección de datos.
Los medios o soportes en que se almacenan los documentos deben contar con medidas
de seguridad, de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad. Como el
dinamismo del progreso digital es de tal calado se pretende garantizar el traslado de los
datos a otros formatos y soportes que permitan el acceso desde diferentes aplicaciones. La
eliminación de cualquiera de estos documentos se debe autorizar conforme a la normativa
aplicable —art. 17 LPAC—.
El archivo de los documentos correspondientes a procedimientos administrativos ya
iniciados antes de la entrada en vigor de la LPAC, se rige por lo dispuesto en la normativa
anterior, pero siempre que sea posible, los documentos en papel asociados a
procedimientos administrativos finalizados antes de la entrada en vigor de la LPAC, deben
digitalizarse de acuerdo con los requisitos establecidos en la normativa reguladora
aplicable.

VII. EL CÓMPUTO DE PLAZOS EN LOS REGISTROS ELECTRÓNICOS

La naturaleza de los registros electrónicos como herramientas que posibilitan el acceso
ilimitado en el tiempo a la Administración obliga a la concreción de unas normas sobre el
sistema de cómputo de los plazos administrativos. Ello da lugar a que cada
Administración tenga que publicar los días y el horario en el que permanecen abiertas las
oficinas que prestan asistencia para la presentación electrónica de documentos,
garantizando el derecho de los interesados a ser asistidos en el uso de medios electrónicos.
Los registros electrónicos de cada Administración se rigen a efectos de cómputo de los
plazos, por la fecha y hora oficial de la sede electrónica de acceso, que deberá contar con
las medidas de seguridad necesarias para garantizar su integridad y figurar de modo
accesible y visible.
El funcionamiento del registro electrónico a estos efectos se rige por las siguientes reglas
específicas en contraste con los registros presenciales:
– Permite la presentación de documentos todos los días del año durante las veinticuatro
horas.
– A los efectos del cómputo de plazo fijado en días hábiles, y en lo que se refiere al
cumplimiento de plazos por los interesados, la presentación en un día inhábil se
entiende realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente salvo que una
norma permita expresamente la recepción en día inhábil.
– Los documentos se considerarán presentados por el orden de hora efectiva en el que
lo fueron en el día inhábil. Los documentos presentados en el día inhábil se
reputarán anteriores, según el mismo orden, a los que lo fueran el primer día hábil
posterior.
– El inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir las Administraciones
Públicas vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en el registro
electrónico de cada Administración. En todo caso, la fecha y hora efectiva de inicio
del cómputo de plazos deberá ser comunicada a quien presentó el documento.
La sede electrónica del registro de cada Administración estipula los días que se
consideran inhábiles, siendo este el único calendario de días inhábiles que se aplica a
efectos del cómputo de plazos en los registros electrónicos y, por tanto, no siendo de
aplicación a los mismos lo dispuesto en el artículo 30.6 LPAC: “cuando un día fuese hábil
en el Municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la
sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso”.

VIII. LOS SISTEMAS DE IDENTIFICACIÓN Y FIRMA ELECTRÓNICOS

Con carácter general —y no exclusivamente como consecuencia del obrar electrónico—
las Administraciones Públicas están obligadas a verificar la identidad de los interesados y
asimismo la autenticidad de la expresión de su voluntad. En principio, la identificación
puede realizarse electrónicamente a través de cualquier sistema que cuente con un registro
previo como usuario que permita garantizar la identidad.
La Ley 6/2020, de 11 de noviembre, reguladora de determinados aspectos de los
servicios electrónicos de confianza, regula aspectos de interés respecto de los servicios
electrónicos de confianza relativos a certificados y firma digitales, como complemento del
Reglamento (UE) 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de
2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las
transacciones electrónicas en el mercado interior y por el que se derogaba la Directiva
1999/93/CE. Entre estos aspectos contempla las obligaciones y responsabilidad de los
prestadores de los servicios de confianza digitales, así como la atribución de las potestades
de supervisión y control de estos servicios por parte del Ministerio de Asuntos económicos
y Transformación digital, formalización de listas de confianza y todo un sistema de
tipificación de infracciones y sanciones en la materia y su correspondiente procedimiento
sancionador.
El Reglamento (UE) Nº 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de julio de 2014, relativo a la
identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y
por la que se deroga la Directiva 1999/93/CE establece que existen dos tipos de prestador de servicios de
confianza, cualificados y no cualificados. Las definiciones del artículo 3 aplicadas en el Reglamento relativas a
los prestadores de servicios son las siguientes:
– “servicio de confianza”, el servicio electrónico prestado habitualmente a cambio de una remuneración,
consistente en la creación, verificación y validación de firmas electrónicas, sellos electrónicos o sellos de tiempo
electrónicos, servicios de entrega electrónica certificada y certificados relativos a estos servicios, o la creación,
verificación y validación de certificados para la autenticación de sitios web, o la preservación de firmas, sellos o
certificados electrónicos relativos a estos servicios;
– “servicio de confianza cualificado”, un servicio de confianza que cumple los requisitos aplicables establecidos
en el presente Reglamento;
– “prestador de servicios de confianza”, una persona física o jurídica que presta uno o más servicios de confianza,
bien como prestador cualificado o como prestador no cualificado de servicios de confianza.
– “prestador cualificado de servicios de confianza”, un prestador de servicios de confianza que presta uno o
varios servicios de confianza cualificados y al que el organismo de supervisión ha concedido la cualificación.
En España, los prestadores de servicios de confianza, además de la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre, son
empresas con requerimientos específicos en la materia de confianza digital según el Ministerio de Asuntos
Económicos y Transformación Digital: DEH Notificación Electrónica Habilitada S.L.
La STJUE 671/ 2021, de 2 se septiembre —sala cuarta—, relativa a las obligaciones y responsabilidad de los
proveedores de los servicios de pago —servicios electrónicos de confianza— en el mercado interior, en relación a
los usuarios y fiadores —Directiva 2007/64/CE, arts. 58 y 60— corrobora el régimen de responsabilidad y
obligaciones de la Ley española 6/2020, expresando que el régimen de responsabilidad del proveedor de
servicios de pago en caso de pago no autorizado está supeditado a la notificación por parte del usuario de esos
servicios de cualquier operación no autorizada a dicho proveedor. Por ello, el usuario “que no haya notificado a
su prestador de servicios de pago una operación no autorizada, a los trece meses de su adeudo, no podrá exigir la
responsabilidad de dicho prestador, tampoco con arreglo al Derecho común, y, por lo tanto, no podrá obtener el
reembolso de dicha operación no autorizada”. El régimen de responsabilidad de los proveedores de servicios de
pago previsto en el artículo 60, apartado 1, de la Directiva 2007/64 y en los artículos 58 y 59 de esta Directiva, al
haber sido objeto de una armonización total, no permite que los Estados miembros puedan mantener un régimen
de responsabilidad paralelo por el mismo hecho causante.

Es el RAFSPME, sin embargo, el que enumera, por un lado, los medios que las
Administraciones Públicas pueden utilizar para su identificación electrónica, garantizando
el origen e integridad de los documentos electrónicos:
– Sistemas de identificación de las sedes electrónicas y, sedes electrónicas asociadas.
– Sello electrónico basado en un certificado electrónico cualificado y que reúna los
requisitos exigidos por la legislación de firma electrónica.
– Sistema de firma electrónica para la actuación administrativa automatizada
– Firma electrónica del personal al servicio de las Administraciones Públicas.
– Intercambio electrónico de datos en entornos cerrados de comunicación conforme
acuerden las partes.
Y, por otro lado, los medios que las personas interesadas pueden utilizar para la
identificación y firma electrónica en sus relaciones electrónicas con las Administraciones
Públicas, que son:
– Sistemas basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica
expedidos por prestadores incluidos en la “Lista de confianza de prestadores de
 servicios de certificación”.
– Sistemas basados en certificados electrónicos cualificados de sello electrónico
– Sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones
consideren válido.
Cada Administración Pública puede determinar si sólo admite alguno de estos sistemas
para realizar determinados trámites o procedimientos, si bien la admisión de alguno de los
sistemas de identificación de clave concertada o cualquier otro sistema considerado
válido, conlleva la admisión de los sistemas de firma y de sello. La Plataforma de
verificación de certificados electrónicos y de otros sistemas de identificación permiten
conocer la vigencia y el contenido de los certificados.

IX. SINGULARIDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

ELECTRÓNICO
La integración de la herramienta electrónica o digital en la común actuación
administrativa obliga a identificar las singularidades de estas dado que su utilización
condiciona en ciertos casos, no sólo el procedimiento de actuación de la Administración y
de los ciudadanos, sino también los propios efectos que se generan por su utilización.
El fomento que se ha querido provocar para la mayor utilización de estas herramientas
por los ciudadanos ha provocado que los efectos de su utilización en algunos trámites
administrativos se produzcan en particular beneficio de los ciudadanos. Son ejemplo de
ello los siguientes supuestos:
Entre los derechos del interesado en el ámbito del procedimiento administrativo, además
de los previstos en la ley, los interesados tienen el derecho a consultar la información en el
punto de acceso —art. 53. 1 a) de la LPAC— y a cumplir las obligaciones de pago a través
de los medios electrónicos previstos en el artículo 98.2 de la LPAC —art. 53. 1 h)—.
El derecho de los interesados a iniciar el procedimiento administrativo en defensa de sus
intereses también tiene una traducción en la Administración Electrónica permitiendo su
iniciación por esta vía —art. 66. 1, 3—. De modo que la solicitud debe contener, entre
otros requisitos, el medio electrónico en que se desea que se practique la notificación y
adicionalmente los interesados pueden aportar su dirección de correo electrónico y/o
dispositivo electrónico con el fin de que las Administraciones Públicas les avisen del envío
o puesta a disposición de la notificación.
Las oficinas de asistencia en materia de registros están obligadas a facilitar a los
interesados el código de identificación si el interesado lo desconoce. Asimismo, las
Administraciones Públicas deberán mantener y actualizar en la sede electrónica
correspondiente un listado con los códigos de identificación vigentes.
De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados
electrónicamente o en las oficinas de asistencia en materia de registros, podrán éstos exigir
el correspondiente recibo que acredite la fecha y hora de presentación.
Ya en el ámbito de la propia ordenación electrónica del procedimiento, en concreto, de
su instrucción, hay que tener en cuenta la obligación de que los informes sean emitidos a
través de medios electrónicos y de acuerdo con los requisitos que señala el artículo 26 de
la LPAC, en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de
los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor —art. 80.2 LPAC
—.
El interesado que se relaciona a través de medios electrónicos por propia voluntad o de
forma obligatoria, debe utilizar los medios electrónicos para relacionarse con la
Administración y, en el caso de que no sea así, la documentación aportada en papel se
digitaliza por la Administración con el fin de registrarla e incorporarla al expediente
electrónico.
En cuanto al trámite de audiencia, en el procedimiento electrónico se puede dar vista del
expediente electrónico al interesado mediante su puesta a disposición en el punto de
acceso general electrónico de la Administración instructora o en su sede electrónica. El
acceso al expediente electrónico —que deberá contener un índice autentificado— en
principio debe realizarse por medios electrónicos salvo que el interesado no haya optado
por utilizar estos medios, en cuyo caso se ha de poner a su disposición en una oficina de
asistencia en materia de registros.
En cuanto al trámite de la finalización del procedimiento administrativo, el artículo 88.4
de la LPAC, obliga a que se dicte electrónicamente, garantizando la identidad del órgano
competente, así como la autenticidad e integridad del documento que se formalice
mediante el empleo de alguno de los instrumentos previstos en la Ley.
Es propio y singular de la ejecución de la resolución en el procedimiento electrónico, el
efecto suspensivo si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido
entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para
decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y
notificado resolución expresa al respecto. En estos casos, no será de aplicación lo
establecido en el artículo 21.4 segundo párrafo, de esta Ley —art. 117.3 LPAC—.
La publicación de las normas en sede electrónica tiene los mismos efectos que los
atribuidos a su edición impresa. La publicación del “Boletín Oficial del Estado” en la sede
electrónica del Organismo competente tiene el mismo carácter oficial y auténtico en las
condiciones y con las garantías que se determinen reglamentariamente, derivándose de
dicha publicación los efectos previstos en el título preliminar del Código Civil y en las
restantes normas aplicables.
Finalmente es preciso tener en cuenta que, por razón de la materia, ciertos
procedimientos se regulan en leyes especiales que serán las que se apliquen también
respecto de la regulación de los efectos de las herramientas electrónicas. Así, hay toda una
serie de actuaciones y procedimientos que se rigen por su normativa específica y
supletoriamente por lo dispuesto en la LPAC:
– Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y
aduanera, así como su revisión en vía administrativa
– Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación,
impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y desempleo.
– Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en
el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.
– Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.
 – Asimismo, la Agencia Estatal de Administración Tributaria se rige por su legislación
específica (cesión, comunicación de información de naturaleza tributaria) y,
únicamente de forma supletoria y en tanto resulte compatible con su legislación
específica, por lo previsto en la LRJSP.
BIBLIOGRAFÍA: AAVV. La Administración Digital. CERRILLO I MARTINEZ, A. (Dir.). Madrid, 2022. ARANA
GARCÍA, E., CASTILLO BLANCO, F. A., TORRES LÓPEZ, M. A. y VILLALBA PÉREZ, F. L. (Dirs.). Conceptos para el
Estudio de Derecho Administrativo I para el Grado. Madrid, 2021. BANACLOCHE PALAO, J. “Valor probatorio e
impugnación de los documentos electrónicos públicos y privados a la luz de la nueva Ley 6/2020, de servicios
electrónicos de confianza”. El Notario del siglo XXI. Núm. 94. Noviembre-diciembre, 2020. GAMERO CASADO, E., y
FERNÁNDEZ RAMOS, S. Manual básico de Derecho Administrativo. Madrid, 2021. GÓMEZ JIMÉNEZ, M. L.
Automatización procedimental y sesgo electrónico: el procedimiento administrativo electrónico desde la inteligencia
artificial. Cizur Menor. Navarra, 2021. REBOLLO PUIG, M., VERA JURADO, D. J. Derecho Administrativo. Tomo II:
Régimen Jurídico Básico y control de la Administración. Madrid, 2018. RECUERDA GIRELA, M. A. (Dir.). Lecciones
de Derecho Administrativo con ejemplos. Madrid, 2018. TARDIO PATO, J. A. (Coord). La digitalización en los
procedimientos administrativos y en los procedimientos contencioso-administrativos. Pamplona, 2022.
Capítulo XI
Los recursos administrativos
JUAN FRANCISCO RODRÍGUEZ AYUSO
SUMARIO:
I. INTRODUCCIÓN
II. CONCEPTUALIZACIÓN Y ELEMENTOS DISTINTIVOS DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
III. RÉGIMEN GENERAL DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
1. Los administrados recurrentes
2. Actos administrativos susceptibles de impugnación
3. Interposición y fundamento del recurso administrativo
4. Causas de inadmisión
5. Procedimiento de tramitación: la suspensión de la ejecución y la audiencia de los interesados
6. Finalización del procedimiento administrativo
III. CLASES DE RECURSOS
1. Recursos administrativos obligatorios u opcionales
2. Recursos administrativos generales y especiales
2.1. Recursos ordinarios
2.1.1. Recurso de alzada
2.1.2. Recurso de reposición
2.2. Recursos extraordinarios: revisión
IV. EXCEPCIONES AL RÉGIMEN GENERAL: RECURSOS ADMINISTRATIVOS ESPECIALES Y MEDIOS ALTERNATIVOS DE
RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS

RESUMEN: El presente Capítulo tiene por objeto exponer, de forma sistemática y estructurada, el conjunto de recursos
administrativos de que dispone, en la actualidad, el interesado frente a actos dictados por las Administraciones Públicas. A
tal efecto, se definen por separado, se detallan principios comunes y se diseccionan los principales aspectos que los integran.

PALABRAS CLAVE: Derecho administrativo. Administraciones Públicas. Recursos administrativos. Recurrente. Actos
administrativos. Alzada. Reposición. Revisión

I. INTRODUCCIÓN
Antes de abordar, de forma integral, en qué consisten los recursos administrativos y
cuáles son, en la actualidad, los elementos o aspectos básicos que los conforman, conviene
preguntarse cuál ha sido la evolución histórica que ha propiciado la configuración que
presentan en nuestros días. Y es que, a nadie escapa el asombro que, al menos
inicialmente, en apariencia y sin entrar a conocer su origen, puede provocar el hecho de
que sigan existiendo medios de impugnación de la voluntad de las Administraciones
Públicas (plasmada, esta, en forma de actos administrativos) en los que es la propia
Administración quien se encarga de valorarlos y resolverlos, reduciendo ostensiblemente
su utilidad, pero erigiéndose, al mismo tiempo, en un mecanismo adicional (quién sabe si
único, en determinados asuntos de exigua relevancia económica —TOMÁS RAMÓN
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ—) de obtención de una solución justa por parte de los
interesados.
En este sentido, conviene poner de manifiesto la separación existente, en los inicios del
Derecho administrativo, entre, de una parte, el ejercicio del poder público y, de otra, el
(ausente) control del mismo por parte de los órganos judiciales, incapaces de interferir en
el desenvolvimiento de las potestades administrativas. Por este motivo, y a fin de evitar la
falta de protección que ello provocaba en los administrados, se instituyó la figura del
recurso, administrativo y jerárquico, que, además de permitir a los ciudadanos protegerse
(de forma gratuita y flexible, aunque no siempre eficaz) frente a eventuales irregularidades
de la Administración, se debía interponer ante el órgano del que dependía el que dictó el
acto administrativo, de modo que este último, merced a dicha impugnación, debía
responder frente a aquel; estamos, pues, en presencia de lo que se ha venido a conocer
como recurso de alzada, atendiendo, precisamente, al elemento más característico y que lo
diferencia del resto.
Este fue el contexto que, no sólo se mantuvo durante largo tiempo, sino que, tanto más,
se reforzó cuando, ya sí, surgió en 1845 la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y se
previó, entonces, la necesidad de instaurar un recurso administrativo, conocido como
recurso de reposición, también para aquellos casos en los que el órgano que dictaba el
acto carecía de superior jerárquico; estamos, así, ante una clara manifestación del
privilegio de autotutela de que goza la Administración. La principal razón de ser de esta
novedad venía impuesta por la importancia de agotar la vía gubernativa, es decir, de dar a
la Administración la oportunidad de exponer los motivos de su decisión recurrida, en
todos los casos y con carácter previo a que, sobre ese mismo asunto, entrase a conocer
otro ente, por entonces, colegiado.
Ambos recursos se erigieron, pues, en los únicos que, como regla general, permitían a los
afectados manifestarse frente a actos administrativos no susceptibles de control
contencioso-administrativo (recuérdese que, hasta la Ley de 27 de diciembre de 1956
reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, algunos de estos actos, como los
discrecionales, estaban exentos de este examen posterior) o frente a aquellos otros que,
pudiendo ser sometidos a dicha Jurisdicción, requerían de esta impugnación previa y
preceptiva. Y siguieron, los dos, manteniendo esta obligatoriedad aun cuando, en 1888, a
pesar de dotar a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de naturaleza judicial y
extender su ámbito de actuación a la mayor parte de los actos administrativos, surgió una
nueva norma, la Ley de 17 de julio de 1958, sobre Procedimiento administrativo, que,
ignorando a la mayor parte de la doctrina (que, ya por entonces, abogaba por atribuir un
carácter puramente facultativo u opcional a tales recursos, de forma que, quien así lo
considerase, tuviera la posibilidad de acudir directamente a la vía judicial), mantuvo la
obligatoriedad de interponerlos como paso previo a una eventual tutela jurisdiccional.
Así las cosas, surge, veinte años después, la CE, cuyo artículo 24.1 proclama el derecho
de todos los ciudadanos “[…] a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el
ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse
indefensión”. La contundencia de esta proclamación fue vista por muchos como un
ataque a las vetustas fórmulas vigentes, que generaban un retraso, poco justificable, en el
acceso al contencioso-administrativo, máxime cuando esta dilación podía obstaculizar
seriamente la adopción de medidas cautelares frente a actos administrativos lesivos de
derechos e intereses legítimos de los administrados. Sin embargo, el Tribunal
Constitucional despejó toda duda al respecto, al considerar la plena conformidad de los
recursos administrativos con la Carta Magna, siempre que, advertía, su existencia fuese
razonable y proporcional a los fines que, de forma lícita, pudiese perseguir el legislador,
sobre la base de las funciones atribuidas a las Administraciones Públicas y en la medida en
que tales instrumentos o mecanismos evitasen un virtual proceso judicial.
Así ha quedado de manifiesto en los pronunciamientos plasmados en las SSTC de 28 de enero de 1985, de 16 de
marzo de 1989, de 14 de febrero de 1991, de 28 de enero de 2003, de 07 de noviembre de 2005 o de 23 de
junio de 2008.

Pese a ello, se antojaba indispensable una reforma profunda, que fue acometida por la
LRJPAC. El nuevo texto mantuvo el recurso de alzada (que, no sin sorpresa, pasó a
denominarse recurso ordinario), imprescindible, antes de acudir a la vía contencioso-
administrativa, cuando el órgano que dictó el acto recurrido contaba con un superior
jerárquico. Sin embargo, la norma suprimió el recurso de reposición, medida, esta,
duramente criticada por quienes, de forma prácticamente unánime, coincidían en vaticinar
el efecto desincentivador que ello tendría en aquellos afectados que, pretendiendo
impugnar un acto administrativo manifiestamente ilegal que causara estado, optarían por
renunciar al, siempre complejo, procedimiento jurisdiccional, especialmente en asuntos de
escasa cuantía y/o entidad, menoscabando seriamente su precitado derecho a la tutela
judicial efectiva.
Por este motivo, la LMRJPAC restableció el recurso de reposición (artículo primero,
apartados 31 y 32), cuya interposición pasaba, además, a ser potestativa de la
impugnación directa en el estadio contencioso-administrativo. Empero, se mantuvo la
necesidad de recurrir en alzada antes de acudir a la vía judicial, situación que ha
permanecido inalterada con la entrada en vigor de la LPAC, que, derogando a la LRJPAC,
ha supuesto una oportunidad perdida en aras de lograr una mayor celeridad y eficacia en
la defensa del administrado (MIGUEL SÁNCHEZ MORÓN), renunciando, de igual
modo, a solventar la mengua que, para las garantías del interesado, supone no haber
modificado los brevísimos plazos con los que este cuenta para poder acceder a su defensa
en sede jurisdiccional (JOSÉ RAMÓN PARADA VÁZQUEZ).
No obstante, y pese a las bondades, lógicas, que hubiera tenido agilizar el acceso de los
ciudadanos a la justicia en el sentido antes indicado, la congestión que, en la actualidad,
padece la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, incapaz de tramitar dinámicamente el
abultado volumen de recursos que, inevitablemente, acaban desembocando en ella, ha
revitalizado el valor de otros medios de impugnación alternativos a los tradicionales. Más
concretamente, se ha depositado un creciente interés hacia recursos o reclamaciones
tramitados ante órganos administrativos que, con especialización e imparcialidad,
consiguen dar una respuesta comparativamente más ágil, menos formalista y ciertamente
más asequible a los interesados, sin mermar, al mismo tiempo, el acceso a la tutela propia
de Jueces y Tribunales (ROBERTO ORLANDO BUSTILLO BOLADO). Entre estos
órganos destacan, en nuestro ordenamiento jurídico interno y por su dilatada y larga
tradición en materia tributaria, las reclamaciones económico-administrativas, a resolver
por los Tribunales Económico-Administrativos (artículos 226 y ss. de la LGT).
La utilidad mostrada por estas soluciones ha motivado y merecido la previsión
contenida en el actual artículo 112.2 LPAC, que, en términos prácticamente idénticos al,
ya extinto, artículo 107.2 LRJPAC, contempla la posibilidad de sustituir los recursos
administrativos ordinarios de reposición y/o alzada “[…] en supuestos o ámbitos
sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por
otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje,
ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones
jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a
las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo”. No obstante, su
aplicabilidad resulta, todavía, muy reducida, si bien deja importantes exponentes, como el
de las reclamaciones ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en materia de
acceso a información pública (artículo 24 LTABG); las previstas para la defensa de la
unidad de mercado (artículo 26 LGUM) o los recursos que, en el seno de los contratos
públicos, han de ser tramitados ante los Tribunales Administrativos de Recursos
Contractuales (artículos 44 y ss. de la LCSP).
Para concluir, hay que añadir que, a las dos finalidades tradicionales y principales que,
desde un inicio, ostentan los recursos en sede administrativa (constituir un privilegio para
las Administraciones Públicas y, al mismo tiempo, una garantía para los administrados),
se adiciona doctrinalmente una tercera. Esta última, más reciente, se circunscribe a la
facultad que estos instrumentos tienen, en determinados supuestos, de dotar de naturaleza
administrativa (y, por ende, susceptible de ulterior control contencioso-administrativo) a
concretas actuaciones de sujetos privados (por ejemplo, las actuaciones llevadas a cabo
por concesionarios en ejercicio de funciones públicas previamente delegadas —
EDUARDO GAMERO CASADO/SEVERIANO FERNÁNDEZ RAMOS—).

II. CONCEPTUALIZACIÓN Y ELEMENTOS DISTINTIVOS DE LOS

RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Atendiendo a las funciones esenciales de (e inmanentes a) los recursos administrativos,
expresadas en el apartado anterior, podemos definirlos, de forma descriptiva, como
aquellos instrumentos que, por motivos de legalidad, permiten, a quienes ostenten
derechos e intereses legítimos afectados, impugnar y solicitar, a su iniciativa y en un plazo
legalmente determinado, la revisión de decisiones que, adoptadas por las
Administraciones Públicas y sujetas a Derecho administrativo, son resueltas por ellas
mismas.
En consecuencia, y en contraste a otras solicitudes dirigidas a las Administraciones
Públicas, los recursos pretenden la anulación o modificación de actos administrativos
inválidos y no, simplemente, la adopción de una nueva decisión (a saber, tras la
formulación de peticiones, quejas, reclamaciones o demandas), el cumplimiento de una
obligación [verbigracia, en caso de inactividad (artículo 29 LJCA)] o el requerimiento de
cese de una actuación (material, ejecutada en vía de hecho —artículo 30 LJCA—) por
parte de aquellas. Asimismo, la impugnación versará en motivos de legalidad, elemento
que, a su vez, permitirá distinguir a los recursos administrativos de otras actuaciones de
los administrados encaminadas, bien a revocar actos desfavorables o de gravamen,
atendiendo a razones de oportunidad, bien a rectificar errores materiales, de hecho o
aritméticos, sobre la base de inexactitudes fácticas obvias e incuestionables (artículo 109
LPAC). Por último, al ser un mecanismo de control interno, implementado a través de un
órgano de la propia Administración (ya sea el que dictó el acto o su superior jerárquico),
el recurso se diferencia de otros mecanismos de control externos, a cargo de un orden
especializado de Tribunales, los integrantes del orden contencioso-administrativo (artículo
106 CE).
Esta diferenciación será, en cambio, más compleja cuando estamos en presencia de la
revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho, comúnmente conocida como “acción
de nulidad” y prevista en el artículo 106 LPAC. En todo caso, esta última presupone el
agotamiento de la vía ordinaria del recurso administrativo, por lo que sólo será posible
acudir al procedimiento de revisión de oficio cuando el acto sea firme (porque haya
puesto fin a la vía administrativa), a fin de declarar, en cualquier momento y con el
necesario respeto a los límites previstos en el artículo 110 LPAC, su nulidad de pleno
derecho (amparándose en alguna de las causas previstas en el artículo 47.1 LPAC) cuando
ya no puede anularse de otro modo.
Por lo demás, según cierto sector de la doctrina, la interposición de un recurso
administrativo supone el inicio de un procedimiento administrativo “de segundo grado”.
Se denomina así porque es la propia Administración, a través del órgano que dictó el acto
administrativo recurrido (reposición) o del que, sobre él, ejerce funciones de control
(alzada), la que cuenta con el privilegio (y ofrece, simultáneamente, una garantía adicional
al administrado afectado, pero también un retraso en nada desdeñable de su derecho de
acceso a vía judicial —EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA/TOMÁS RAMÓN
FERNÁNDEZ—) de impedir ser enjuiciada de manera sorpresiva y de, consecuentemente,
poder proceder reflexivamente a la revisión previa de la legalidad de su actuación,
minorando, en su caso y de forma consustancial, la carga de trabajo de aquellos otros
órganos que, en sede contencioso-administrativa, deberán revisar, a su vez, la actuación
primera y la comprobación posterior de la Administración en relación con ese concreto
acto impugnado.
Constituye el recurso, también, un mecanismo de revisión iniciado a instancia del
interesado. Por tanto, no cabe su interposición de oficio, de modo que, salvo la
excepcional declaración de lesividad del artículo 107 LPAC, la Administración no puede
ir en contra de sus propias decisiones, en forma de actos administrativos.
Es más, los recursos administrativos sólo podrán ser activados por aquellos
administrados (ya sean personas físicas o jurídicas) que estén legitimados para hacerlo,
por ostentar un derecho (en tanto titular de un poder basado en un título jurídico
específico habilitante) o interés legítimo (figura más abstracta, pero que otorga al
particular una posición individualizada en relación con la actuación de las
Administraciones Públicas, susceptible de ser protegida) que, entienden, afectado por el
acto administrativo impugnado.
Asimismo, los recursos administrativos deben ser impulsados dentro del plazo
legalmente previsto, que variará dependiendo del caso en cuestión. Será, este, uno de los
elementos que distingan al recurso de otros instrumentos (como, supra indicados, la
acción de nulidad o el derecho de petición) cuya posible activación resulta abierta
indefinidamente.
Finalmente, en el procedimiento de tramitación de los recursos administrativos, no se
precisará dictamen consultivo alguno, salvo, como tendremos oportunidad de detallar
más adelante, en determinados supuestos relacionados con el recurso extraordinario de
revisión. En este punto, encontramos una nueva diferencia con la revisión de oficio de
actos nulos de pleno derecho, que sí precisa un previo dictamen favorable del Consejo de
Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma para proceder a la
nulidad del acto o disposición administrativa.

III. RÉGIMEN GENERAL DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Los recursos administrativos, cuyo régimen jurídico general aparece contemplado en el
Capítulo II (que recibe este mismo nombre) del Título V (intitulado “De la revisión de los
actos en vía administrativa”) de la LPAC (artículos 112 a 126), pueden sistematizarse,
para una mejor comprensión, en torno a dos clasificaciones básicas:
La primera los distingue atendiendo al carácter, obligatorio u optativo, que tiene la
interposición de los recursos administrativos antes de acudir a la vía jurisdiccional
contencioso-administrativa.
La segunda, por su parte, hace lo propio al establecer una diferenciación entre recursos
generales, por cuanto son aplicables a cualquier ámbito de actuación de la Administración
(motivo que determina su sometimiento a la LPAC), y recursos especiales, así
denominados por ser de aplicación, únicamente, en concretos sectores de actuación
administrativa. Dentro de los recursos administrativos generales podemos bifurcar, a su
vez, los ordinarios (susceptibles, como regla general, contra cualquier acto administrativo
y por cualquier motivo de ilegalidad) de los extraordinarios (ceñidos a motivos específicos
tasados normativamente). Serán ordinarios los recursos de reposición (cuando se
interponen contra actos que ponen fin a la vía administrativa) y de alzada (cuando, por
contraposición, se interponen contra actos que no agotan esta vía), mientras que el
recurso extraordinario vendrá personificado en el de revisión.
Sobre la base de esta clasificación, que analizaremos pormenorizadamente en el
apartado correspondiente de este Capítulo, podemos destacar una serie de principios
generales o reglas comunes a los recursos administrativos ordinarios, que, por su
relevancia, pasamos a describir:

1. Los administrados recurrentes

Podrán impugnar los actos emitidos por las Administraciones Públicas quienes tengan la
condición de interesados. En lo que aquí respecta, se considerarán interesados en el
procedimiento administrativo “[q]uienes lo promuevan como titulares de derechos o
intereses legítimos individuales o colectivos” [artículo 4.1.a) LPAC].
Toda vez que la interposición de este tipo de recursos es previa a la vía contencioso-
administrativa, las reglas atinentes a la legitimación deberán verse integradas con las
previstas en la LJCA, ciertamente más detalladas.
Atendiendo al objetivo prioritario de garantizar la tutela judicial efectiva de los administrados (sean personas
físicas o jurídicas) en sus relaciones con las Administraciones Públicas, la normativa en materia de jurisdicción
contencioso-administrativa pormenoriza con gran minuciosidad la condición de parte en el procedimiento y las
exigencias de capacidad y de legitimación exigibles para poder reunir tal condición y, por ende, poder acceder a
la vía judicial en pro de la defensa de sus derechos e intereses legítimos. Todo ello configura un proceso en el
que sus intervinientes (la parte recurrente o demandante, de un lado, y la parte recurrida o demandada, de otro)
plantean sus pretensiones contradictorias, argumentan cuanto consideren conveniente y proceden a la
proposición y práctica de las pruebas en el marco de la LJCA.

2. Actos administrativos susceptibles de impugnación

Los recursos ordinarios podrán interponerse contra actos administrativos definitivos y
de trámite, siempre que, en este último caso, reúnan alguna de las cuatro condiciones
siguientes (en cuyo caso, estaremos en presencia de los que se han venido a denominar,
precisamente por esa exigencia adicional, actos de trámite cualificados —artículo 112.1.1º
LPAC—):
a) que decidan, de forma directa o indirecta, el fondo del asunto,
b) que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento,
c) que produzcan indefensión o
d) que supongan un perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos de quienes
tengan la condición de interesados.
Conviene recordar, a este respecto, la diferencia fundamental entre los actos definitivos y
los actos de trámite. Así, los primeros, también denominados “resoluciones” o
“acuerdos” (estos últimos especialmente cuando se dictan por órganos de composición
colegiada, sin que quepa confundirlos con los pactos o decisiones negociadas entre las
Administraciones Públicas y terceros), ponen fin a un procedimiento administrativo, sea el
inicial, del que surge el acto administrativo, o el posterior, que se sustancia contra este en
vía de recurso. En cambio, los segundos son los que tienen lugar a lo largo del
procedimiento administrativo, desde el momento en el que este se inicia (como sucede, por
ejemplo, con el acto de incoación) y hasta que tiene lugar la resolución definitiva,
careciendo de vida propia, pues dependen del acto por el que se resuelve el procedimiento.
Como ejemplos de actos administrativos de trámite cualificados que deciden, directa o indirectamente, el fondo
del asunto podemos citar aquellos dictámenes preceptivos y vinculantes que el procedimiento exija emitir, si su
contenido no es favorable, pues la resolución que haya de dictarse irá inexorablemente en línea con ellos;
también el acto de un alcalde que inicia un proceso y, al mismo tiempo, exige la clausura de unas instalaciones
(STS de 22 de septiembre de 2000). Por su parte, supondrá un obstáculo para continuar el procedimiento el
acuerdo por el que se archive el expediente (STS de 01 de julio de 1997). Asimismo, podrá generar indefensión
que se deniegue la admisión a prueba en un procedimiento sancionador o suscitar un perjuicio irreparable a
derechos e intereses legítimos que se excluya a un candidato en un procedimiento de concurso-oposición, no
permitiéndole presentarse a los exámenes.
En cambio, no serán cualificados, por ejemplo, el acuerdo de iniciación de oficio de un procedimiento (SSTS de
12 de noviembre de 1997 y de 18 de febrero de 2003) o los informes, decisiones o dictámenes sobre las
actuaciones probatorias que se recogen en el expediente, aun cuando presenten gran relevancia y condicionen la
decisión a adoptar, como sucede con las declaraciones sobre impacto ambiental que tienen lugar en el proceso o
 con la autorización, por la Administración, de un determinado proyecto o una concreta actividad (por
antonomasia, STC de 22 de enero de 1998).

Consecuencia de lo anterior, los actos administrativos de trámite que, por no acumular

una o varias de estas exigencias, no merezcan la condición de cualificados, no podrán ser
recurridos directa y autónomamente. En estos casos, su impugnación por motivos de
legalidad sólo podrá ejercitarse diferidamente, en cuanto vicio del procedimiento, cuando
se impugne el acto administrativo definitivo, si bien el afectado podrá manifestar a la
Administración, a lo largo del procedimiento, su falta de conformidad con el acto de
trámite en cuestión y esta habrá de ser tenida en cuenta a la hora de resolver (artículo
112.1.2º LPAC), falta de conformidad que, por otro lado, no podrá presuponerse por el
mero hecho de no ponerla de relieve en los términos indicados.
En cuanto a los actos definitivos, también serán susceptibles de recurso los que tengan
lugar por silencio administrativo, es decir, los conocidos como “actos presuntos”. Sin
embargo, no podrán impugnarse las disposiciones de carácter general, aunque sí los actos
que las apliquen; al respecto, aquellos recursos administrativos que se funden
exclusivamente en la nulidad de una disposición general podrán interponerse directamente
ante el órgano que la dictó, en lo que ha dado en conocerse como recurso per saltum
(artículo 112.3 LPAC).
A la hora de concretar qué recurso ordinario interponer, será preciso determinar si el
acto a impugnar agota o no la vía administrativa.
Ponen fin a la vía administrativa aquellos actos que pueden ser recurridos en sede judicial sin que, para ello, sea
preceptiva la presentación, con carácter previo, de un recurso administrativo (por excelencia, recurso de
reposición). Sensu contrario, no agotan la vía administrativa aquellos otros actos impugnables que,
necesariamente, deben recurrirse o dejar pasar el plazo del recurso antes de acudir a la vía contencioso-
administrativa (como el recurso de alzada).

De acuerdo con el artículo 114.1 LPAC, agotan la vía administrativa:

a) las resoluciones de los recursos de alzada,
b) las resoluciones de los procedimientos especiales a que se refiere el artículo 112.2
LPAC,
c) las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico,
salvo que una Ley establezca lo contrario,
d) los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de
finalizadores del procedimiento,
e) la resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial,
cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive,
f) la resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los
que se refiere el artículo 90.4 LPAC y
g) las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposición legal o
reglamentaria así lo establezca.

3. Interposición y fundamento del recurso administrativo

Para poder interponer un recurso administrativo, este debe ampararse en alguno de los
motivos de invalidez, ya sea de nulidad de pleno derecho o de anulabilidad,
intrínsecamente vinculados entre sí y contemplados en los artículos 47 y 48 LPAC,
respectivamente (artículo 112.1 de la misma Ley).
Como se explica al analizar el acto administrativo, la nulidad absoluta, radical o de pleno derecho constituye la
sanción más elevada que puede merecer un acto administrativo, toda vez que deriva de vicios que se traducen, a
su vez, en infracciones especialmente graves y evidentes. Los supuestos que determinan la nulidad de los actos
administrativos aparecen contenidos en el artículo 47.1 LPAC y son los siguientes: a) los que lesionen los
derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, como son los recogidos en los artículos 14 a 29 y
30.2 CE (por ejemplo, actos administrativos que determinan un tratamiento discriminatorio en el derecho de
acceso al empleo de naturaleza pública —STSJ La Rioja de 03 de febrero de 2005—); b) los dictados por órgano
manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio (por ejemplo, ejercicio estatal de una
competencia autonómica —STS de 24 de noviembre de 2000—); c) los que tengan un contenido imposible
(como el acto administrativo que, al tiempo de legalizar una piscina, informa, simultánea y desfavorablemente,
sobre la legalización de la misma —STSJ Murcia de 14 de febrero de 2003—); d) los que sean constitutivos de
infracción penal o se dicten como consecuencia de esta (como la emisión de un certificado que declara la aptitud
para ejercer una profesión sobre la base de un título de bachiller declarado falso —STS de 15 de abril de 2004—);
e) los dictados prescindiendo, total y absolutamente, del procedimiento legalmente establecido o de las normas
que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados (así sucede, por
ejemplo, cuando se otorga una subvención sin mediar solicitud, proyecto o documentación alguna —STS de 02
de diciembre de 1998—); f) los actos, expresos o presuntos, contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para ello (como la presunta
estimación de una declaración de compatibilidad que permite a un funcionario público desarrollar actividades
privadas, si la Administración, posteriormente, logra que se declare la nulidad de tal compatibilidad —STSJ
Galicia de 06 de julio de 2005—), y g) cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con
rango de Ley [por ejemplo, actos administrativos que supongan una vulneración de la Carta Magna, aunque no
sea de los preceptos señalados en el apartado a) del artículo 47.1 LPAC (STS de 29 de marzo de 1991)].
La anulabilidad, en cambio, constituye la regla general en nuestro ordenamiento jurídico cuando un acto
administrativo presenta algún vicio, pudiendo producirse excepciones a la misma en forma de nulidad o
irregularidad no invalidante. En concreto, serán anulables “[…] los actos de la Administración que incurran en
cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder” (artículo 48.1 LPAC).

Por su parte, el artículo 115.1 LPAC regula los requisitos que, de forma y de fondo,
deben cumplirse para poder interponer válidamente un recurso administrativo. Así, el
interesado deberá hacer constar en su presentación:
a) Su nombre, apellidos e identificación personal.
b) El acto administrativo que se recurre y la razón de su impugnación.
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar
en el que desee recibir las notificaciones correspondientes.
d) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige el recurso administrativo y
su correspondiente código de identificación. A este respecto, las oficinas de asistencia
en materia de registro tienen la obligación de proporcionar a los ciudadanos el
código de identificación si estos lo desconocen y las Administraciones Públicas
deberán proceder al mantenimiento y actualización de un listado con los códigos de
identificación vigentes en la sede electrónica de que se trate (artículo 66.1, in fine,
LPAC).
e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.
Ahora bien, pese a la aparente rigidez inicial de este precepto, el apartado segundo del
mismo refuerza y consolida el principio general antiformalista del procedimiento
administrativo, que posibilita la satisfacción de tales exigencias de muy diversas maneras y
hace factible su subsanación cuando tenga lugar la ausencia de alguno/s de ello/s, previo
requerimiento, en su caso, de la Administración; en otras palabras, las Administraciones
Públicas tendrán el deber de tramitación, como recurso, de toda petición o solicitud que
les sea remitida por los administrados, siempre que esta consista, de forma objetiva, en
impugnar un acto por ellas dictado atendiendo a motivos de legalidad, más allá del error
o acierto del recurrente en la calificación de su pretensión al formularla. En concreto,
dispone el artículo 115.2 LPAC que “[e]l error o la ausencia de la calificación del recurso
por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su
verdadero carácter”.
Esto sucederá si, por ejemplo, el recurrente califica su escrito como recurso de alzada cuando, en realidad, debe
interponer el de revisión por encontrarse fuera de plazo. Lo mismo sucederá si el recurrente interpone un recurso
de alzada cuando el acto administrativo que se impugna ha agotado la vía administrativa, siendo necesaria, por
tanto y en su lugar, la acción de nulidad.

No resultará aplicable este apartado, en cambio, cuando el error procede de una

Administración Pública recurrente, ya que, en estos supuestos de litigios entre
Administraciones, no procede interponer recursos administrativos, sino requerimientos
previos para que la otra Administración “[…] derogue la disposición, anule o revoque el
acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté
obligada” (artículo 44.1 LJCA).
Finalmente, el artículo 115 LPAC concluye restringiendo la posibilidad de interponer un
recurso administrativo a quienes, causando los vicios y defectos que hagan anulable el
acto administrativo, posteriormente pretendan alegarlos, actuando contra sus propios
actos.

4. Causas de inadmisión
El artículo 116 LPAC enumera, a diferencia de la legislación precedente, una serie de
causas que llevan a inadmitir aquellos recursos administrativos interpuestos por los
administrados cuando incurran en una o varias de ellas. Estas son las siguientes:
a) La incompetencia del órgano administrativo ante el que se presenta el recurso. En
estos casos, será preciso que dicho órgano lo remita al competente y notifique esta
circunstancia a los interesados afectados, siguiendo cuanto establece el apartado
primero del artículo 14 LRJSP.
b) La carencia de legitimación del recurrente.
c) La afectación de actos administrativos no susceptibles de recurso.
d) El transcurso del plazo legalmente establecido para la interposición del recurso
administrativo en cuestión.
e) La carencia manifiesta de fundamento del recurso presentado. Esta resulta la causa
más controvertida y aquella que genera una mayor reticencia en sede administrativa,
ya que omite un pronunciamiento sobre el fondo, habiendo sido preferible, en su
lugar, explicar al recurrente el motivo de la desestimación.
Ahora bien, no existe un trámite en el que, de resultar procedente, se inadmita el
recurso. Por este motivo, la inadmisión tendrá que hacerse constar o declararse en la fase
de resolución (artículo 119.1 LPAC).

5. Procedimiento de tramitación: la suspensión de la ejecución y la audiencia de

 los interesados
Si atendemos al procedimiento general de tramitación de los recursos administrativos,
podemos observar que la LPAC únicamente aborda dos cuestiones, por otro lado
relevantes, como son:
a) La suspensión de la ejecución de actos administrativos impugnados, entendida,
aquella, como la paralización momentánea de la eficacia de estos hasta tanto se
produce una circunstancia que conlleva el levantamiento de la suspensión, traiga
consigo dicho levantamiento la supresión del acto administrativo o la nueva activación
de su eficacia (artículo 117 LPAC).
b) La audiencia de los interesados (artículo 118 LPAC).
Consecuentemente, será aplicable, con carácter supletorio, el Título IV LPAC, por
nombre “De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común” (artículos 53
y ss.), para todas las demás cuestiones.
Por lo que respecta a la suspensión, es regla general que la interposición de un recurso
no determina la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, salvo
determinados casos en los que una disposición establezca lo contrario (artículo 117.1
LPAC). Este último inciso es el que alberga posibles excepciones, como aquella que
impide la ejecución de sanciones administrativas en tanto, no siendo firmes, admitan
recurso ante las Administraciones Públicas, extendiéndose la suspensión mientras este no
sea resuelto.
No obstante lo anterior, prosigue el precepto, el órgano a quien corresponda la
resolución del recurso administrativo, “[…] previa ponderación, suficientemente
razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el
ocasionado al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido”
(periculum in mora), podrá suspender, de oficio o previa solicitud del interesado, la
ejecución del acto administrativo afectado, siempre que tenga lugar alguna de las
circunstancias previstas en su apartado segundo: bien que la ejecución pudiera causar
perjuicios de imposible o difícil reparación, bien que la impugnación se fundamente en
alguna de las causas de nulidad de pleno derecho, ya vistas y previstas en el artículo 47.1
LPAC.
Ejemplos frecuentes de suspensión se producen ante órdenes de derribo de un edificio construido en suelo no
urbanizable o de clausura de un negocio que permite la subsistencia de su titular.

El acto de suspensión, cuando es expreso, además de tener que ser motivado [artículo
35.1.d) LPAC], puede conllevar la carga de determinadas condiciones que se consideran
relevantes y proporcionales al interés público o de terceros que se trata de proteger o que
se estiman adecuadas para garantizar la definitiva eficacia del acto administrativo
recurrido. Además, cuando la suspensión pueda conllevar perjuicios de diversa índole, se
podrá imponer al interesado que haya interpuesto el recurso la obligación de prestar una
garantía o caución (artículo 117.4 LPAC).
Así ocurre, por ejemplo, en aquellos casos en que el recurso afecta a un acto administrativo de naturaleza
tributaria y se suspende su ejecución de forma automática a solicitud del recurrente, bajo la condición de que se
garantice el importe impuesto a que asciende la deuda tributaria, al que se añaden los intereses legales y los
posibles recargos (es el principio conocido como solve et repete, en el que se exige el pago previo de la
obligación como condición para la revisión, en vía administrativa o jurisdiccional, del acto administrativo que da
 origen a las obligaciones de pago), excepto si se trata de una sanción, en cuyo caso se procederá a suspenderla
sin necesidad de prestar garantía alguna (artículos 223 y 224 LGT).

Bajo esta premisa, cuando la suspensión proceda de una petición del interesado, se
entenderá estimada por silencio administrativo positivo si no recae sobre la solicitud
resolución expresa en el intervalo de un mes, a contar desde el momento en el que hubiera
tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente
para pronunciarse al respecto (artículo 117.3 LPAC); por tanto, el día a partir del cual (es
decir, el dies a quo) comienza a producirse el transcurso del plazo indicado puede no
coincidir con aquel en el que se interpuso el recurso, en el supuesto de que la solicitud de
suspensión no se formalice en el registro de entrada del Organismo que asuma la
competencia, en los términos antes indicados.
Lo anterior resulta aún más relevante si tenemos en cuenta la posible prolongación de la
eficacia de la suspensión más allá de la resolución del recurso administrativo. En efecto, lo
normal es que la suspensión concluya cuando se resuelva el recurso, si bien es posible que,
desestimado el mismo, aquella se mantenga si el interesado prosigue su reclamación,
interponiendo un nuevo recurso contencioso-administrativo y solicitando del juez que
suspenda el acto objeto del procedimiento, en cuyo caso la suspensión que, en vía
administrativa, fue acordada, expresa o presuntamente, se mantendrá hasta que el juez
emita un pronunciamiento sobre dicha solicitud; con ello, se trata de evitar la posible
ejecución, por la Administración, de un acto administrativo eventualmente lesivo en el
lapso temporal que se extiende desde la resolución del recurso administrativo y el
pronunciamiento sobre la suspensión del acto en sede jurisdiccional (artículo 117.4.3º
LPAC). Ahora bien, si el administrado no procede a la interposición de recurso
contencioso-administrativo o si el órgano de este orden rechaza la suspensión, el acto
administrativo, entonces sí, desplegará los efectos que le son propios.
El precepto concluye previendo una medida que habrá de adoptarse en aquellos casos en
los que la suspensión recaiga en un acto administrativo que, a su vez, afecte a una
pluralidad indeterminada de personas. Cuando ello suceda, será preciso publicar la
suspensión en el periódico oficial en el que, previamente, se había publicado el acto
administrativo recurrido y suspendido.
Atendiendo a la audiencia de los interesados, cuando se interponga el recurso
administrativo, el órgano competente para su tramitación llevará a cabo las actuaciones
que procedan, podrá solicitar los informes que considere procedentes y relevantes y
deberá instruir, en lo que aquí interesa, un trámite de audiencia de los interesados, en dos
casos:
a) Un primero, cuando deban tenerse en consideración “[…] nuevos hechos o
documentos no recogidos en el expediente originario” (artículo 118.1.1º LPAC) y que
se conozcan o incorporen al expediente posteriormente, habitualmente a raíz del
recurso. En estos casos, deberá hacerse constar al interesado para que, en un plazo
que se extiende entre los diez y los quince días, pueda alegar y presentar los
documentos y justificantes que considere oportunos; transcurrido dicho intervalo sin
aportarlos, no podrán ser tenidos en consideración en la resolución del recurso, como
tampoco se podrá solicitar la práctica de aquellas pruebas que no se hubieran
realizado en el procedimiento en el que se dictó la resolución del acto administrativo
 impugnado por causa imputable al recurrente (artículo 118.1.2º LPAC). Además, no
tendrán la condición de nuevos documentos a estos efectos los informes y propuestas
para resolver el recurso ni aquellos que los propios afectados aporten al expediente
antes de recaer la resolución impugnada (artículo 118.3 LPAC).
b) Un segundo, cuando existieran otros interesados en el asunto, amén de quienes
hubieran interpuesto el recurso administrativo. En estos casos, deberá trasladárseles el
recurso, para que, en los días antes indicados, tengan también la posibilidad de alegar
lo que consideren (artículo 118.2 LPAC). Aludimos, en concreto, a todas aquellas
personas cuyos derechos o intereses legítimos pudieran verse afectados por la
resolución a adoptar y sean conocidas por la Administración, por mor del expediente
en sí o de cualquier otro medio.
Es el caso, por ejemplo, de un procedimiento para adjudicar un contrato público en el
que participen dos empresas. Si la Administración competente lo adjudica a la
primera de ellas y la segunda recurre la decisión, al tramitar el recurso, la
Administración deberá conceder audiencia, no sólo a la empresa que ha interpuesto
el recurso, sino también a la primera, en su condición de beneficiada por el
otorgamiento que, merced a la impugnación, puede verse revocado si se estima el
recurso.
Como sucede con el procedimiento general, la audiencia de los interesados, cuando
resulte aplicable y procedente, tendrá carácter esencial, de modo que, de no producirse
esta audiencia por parte de la Administración causando indefensión efectiva, suscitará un
vicio de ilegalidad que afectará a la resolución del recurso administrativo.

6. Finalización del procedimiento administrativo

Como se ha indicado al hablar del procedimiento administrativo, lo más habitual es que
el procedimiento administrativo que surge de un recurso interpuesto contra un acto
concluya por medio de una resolución, que es objeto de regulación en el artículo 119
LPAC. Conviene, al respecto, aclarar que no estamos en presencia de una sentencia (ya
que no se trata de un recurso jurisdiccional contencioso-administrativo), sino de un acto
administrativo (pues nos encontramos ante un recurso sobre el que ha de pronunciarse
una Administración Pública).
Si atendemos a la letra b) del artículo 35.1 LPAC, podemos advertir el primero de los
rasgos que debe reunir cualquier resolución: la necesidad de motivación. A su vez, la
resolución del acto administrativo puede concluir de muy diversos modos (artículo 119.1
LPAC):
a) Estimando el recurso en su totalidad (o, lo que es lo mismo, aceptando todas las
pretensiones esgrimidas por el interesado —por ejemplo, si se solicita la nulidad de
un acto administrativo y, al mismo tiempo, una indemnización por los daños y
perjuicios sufridos, estimándose ambas—).
b) Estimando el recurso de forma parcial (es decir, aceptando determinadas
pretensiones, pero no todas —siguiendo con el ejemplo anterior, si se solicita la
nulidad de un acto administrativo y, al mismo tiempo, una indemnización por los
daños y perjuicios sufridos, pero sólo se estima la primera—).
 c) Desestimando el recurso (de nuevo, el mismo ejemplo, pero, en este caso, no
estimándose ni la nulidad del acto administrativo ni la indemnización por daños y
perjuicios).
d) Inadmitiendo el recurso (por transcurso del plazo legalmente establecido, por falta
de legitimación del recurrente, etc.).
Excepto en el caso de inadmisión del recurso administrativo (donde la Administración
no entra a resolver por carencia de un requisito formal que impide hacerlo), la resolución
decidirá “[…] cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el
procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados”, si bien, en este último caso,
se les deberá oír con carácter previo (artículo 119.3 LPAC). Este mismo apartado
advierte, no obstante, una serie de matices al principio de congruencia, toda vez que el
pronunciamiento podrá abarcar aspectos nuevos o no alegados en el recurso, pero no al
margen del expediente y siempre sobre el necesario respeto a la prohibición de reformatio
in peius.
La reformatio in peius (también conocida como “cambio a peor”) se identifica con la
agravación que puede experimentar la situación jurídica en la que se encuentra quien
interpone un recurso (véase, por ejemplo, la STC de 13 de enero del año 1998). Por tanto,
en el caso que ahora tratamos, aunque, al adentrarse en el recurso administrativo, el
órgano competente pueda advertir un posible empeoramiento de la situación del
interesado, debe abstenerse de agravarla (por ejemplo, incrementando el importe de una
multa o recudiendo la puntuación obtenida en una oposición). Y ello, merced a la
necesaria protección que merecen el derecho a la tutela judicial efectiva y el principio de
seguridad, que podrían verse seriamente perjudicados tras el desinterés que mostrarían
muchos ciudadanos a verse expuestos a este posible menoscabo de su situación (al
respecto, entre otras, SSTC de 18 de abril de 1985 o de 08 de febrero de 1993).
Cuando, en otro orden de cosas, exista un vicio de forma y no se considere procedente
emitir un pronunciamiento sobre el fondo del recurso administrativo, la Administración
exigirá retrotraer el procedimiento al momento en el que el vicio tuvo lugar, “[…] sin
perjuicio de que eventualmente pueda acordarse la convalidación de actuaciones por el
órgano competente para ello, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 52” (artículo
119.2 LPAC).
Junto a la resolución, y aunque no aparezca expresamente previsto, el recurso
administrativo también podrá concluir de otras muchas maneras. En efecto, cabe la
posibilidad de que también finalice:
a) Por desistimiento o por renuncia (artículo 94 LPAC), que implican un abandono por
parte del recurrente, si bien la diferencia reside en que, en el desistimiento, recae tan
sólo en la acción o pretensión implementada en ese proceso, mientras que, en la
renuncia, el administrado pone de manifiesto, no sólo su intención de no seguir
interviniendo en dicho proceso, sino también de no contar con el derecho subjetivo
que, hasta ahora, pretendía hacer valer (en definitiva, el primero afecta a la acción, el
segundo al derecho sustantivo).
b) Por caducidad, por inactividad del administrado. Se trata, por tanto, de una
paralización del procedimiento, que puede ser imputable (artículo 95 LPAC) o no
 imputable al administrado, esta última también conocida como perención [artículo
25.1.b) LPAC].
c) Por terminación convencional (artículo 86 LPAC), por medio de acuerdo bilateral
entre el interesado y la Administración. En este caso, conviene recordar que todo
recurso administrativo tiene que ampararse y ser resuelto en Derecho, de modo que
las posibilidades de alcanzar un acuerdo (alternativo a la resolución o previo, pero
vinculante, a esta) se reducen a aspectos controvertibles a la hora de interpretar y
aplicar las normas. Al mismo tiempo, los acuerdos que finalizan el procedimiento
pueden ser (ÁNGEL MENÉNDEZ REXACH), atendiendo a su objeto, de composición
(que persiguen resolver las divergencias de criterio sobre la aplicación de la norma al
caso específico —por ejemplo, convenios para la determinación del justiprecio a
satisfacer por parte de las Administraciones Públicas en supuestos de expropiación
forzosa—) o de intercambio (en los que las partes asumen derechos y deberes
concretos —como sucede, por su parte, con los convenios en materia de urbanismo
—).
Un supuesto singular contempla la Ley (artículo 120 LPAC), asimismo, en casos en los
que se produce la existencia de una pluralidad de recursos administrativos que recaigan
sobre un mismo acto, ya sea expreso o presunto, cuando, contra él, ya se haya interpuesto
un recurso judicial. Cuando ello suceda, la Administración podrá acordar la suspensión
del plazo para los recursos administrativos pendientes de resolución hasta que tenga lugar
el correspondiente pronunciamiento judicial, trasladando a los recurrentes el acuerdo de
suspensión, que podrá ser también recurrido. En el momento en el que se produzca dicho
pronunciamiento judicial, se podrán dictar las resoluciones a los recursos administrativos,
sin necesidad de realizar trámites adicionales, excepto, cuando proceda, el de audiencia de
los interesados, en los términos ya indicados. Esta previsión, pese a la comodidad que
comporta para las Administraciones Públicas, supone, empero, un retraso manifiesto del
derecho que tienen los administrados a ejercitar la tutela judicial efectiva que les
corresponde dentro de un asunto que, obviamente, les afecta, motivo por el que se ha
dudado de su constitucionalidad y se ha constatado, en cualquier caso, el perjuicio que
comporta para los interesados.

III. CLASES DE RECURSOS

1. Recursos administrativos obligatorios u opcionales
Partiendo de la noción, amplia, de recursos administrativos y adentrándonos en las
modalidades actualmente existentes, podemos establecer una primera clasificación, que
distingue los que son preceptivos de los que son facultativos:
Como fácilmente podrá deducirse, los primeros hacen referencia a aquellos recursos
cuya interposición es una exigencia necesaria, imprescindible, para poder, en un momento
ulterior, acudir a la vía contencioso-administrativa. De este modo, el primer requisito que
debe cumplir el administrado radica en plantear un recurso en vía administrativa, de
suerte que existen múltiples posibilidades:
a) Si transcurre el plazo legalmente previsto y no lo hace, el acto administrativo
susceptible, hasta ese momento, de impugnación devendrá firme y el interesado
 renunciará a todas sus potenciales opciones.
b) Si, en cambio, interpone el recurso y la Administración competente estima, en su
resolución, la petición del recurrente, este obtendrá la satisfacción de sus
pretensiones, no siendo necesario acudir al orden jurisdiccional para plantear un
recurso judicial con el que intentar remediar la situación desfavorable que, hasta ese
momento, sobre él recaía.
c) Si, planteando un recurso administrativo, este es, en cambio, desestimado, podrá (y
tendrá la oportunidad legal de hacerlo, por haber realizado el esfuerzo de agotar la —
preceptiva— fase administrativa precedente) proseguir la defensa de sus pretensiones,
esta vez ante los jueces y tribunales.
Los segundos, por contraposición a los anteriores, atribuyen al interesado la decisión de,
bien interponer el recurso administrativo de que se trate antes de acudir a la vía judicial,
bien acceder directamente a esta última. Así, si el recurrente elige la primera de las
disyuntivas y el órgano competente accede a cuanto solicita, este habrá satisfecho sus
pretensiones de una manera ágil, sencilla y económica; si, por el contrario, presentado el
recurso administrativo, este es desestimado, podrá continuar reivindicando cuanto
considere en sede judicial.
Como posible lege ferenda para una reforma futura de la norma, es mayoritaria la
doctrina que aboga por atribuir carácter facultativo a todos los recursos (JOSÉ LUIS
RIVERO YSERN o JOSÉ MARÍA PEMÁN GAVÍN), amén de que los mismos sean
interpuestos, como veremos más adelante, ante órganos o autoridades dotados de
independencia con respecto a aquellos que dictaron los actos administrativos que ahora
son recurridos (LUIS MARTÍN REBOLLO o MANUEL JESÚS SARMIENTO ACOSTA).

2. Recursos administrativos generales y especiales

Junto a la anterior categorización, hay otra, quizás más frecuente o recurrente, que
distingue los recursos administrativos generales y los recursos administrativos especiales:
Los recursos administrativos generales, como su propio nombre indica, serían, en
principio, de aplicación a todo ámbito de actuación de las Administraciones Públicas,
quedando sujetos a la regulación prevista en la LPAC.
Los recursos administrativos especiales, en cambio, se aplican únicamente a sectores
concretos de actividad de las Administraciones Públicas (por antonomasia, las
reclamaciones económico-administrativas), como veremos en el apartado V del presente
Capítulo.
2.1. Recursos ordinarios
Los recursos administrativos generales pueden ser agrupados, a su vez, en dos
categorías, bien distintas:
En primer lugar, se encontraría la que integra los, más frecuentes, recursos ordinarios,
así denominados porque pueden ser interpuestos frente a todo acto administrativo, no
susceptible de recurso especial (en los términos que veremos), afectado por cualquier vicio
de nulidad de pleno derecho o de anulabilidad (LUIS COSCULLUELA MONTANER).
Son recursos administrativos ordinarios el de alzada y el de reposición, analizados en los
siguientes apartados.
2.1.1. Recurso de alzada
Es el de alzada un recurso administrativo preceptivo, general, ordinario y jerárquico que
se interpone contra actos que no ponen fin a la vía administrativa (artículo 121.1 LPAC),
por lo que es preciso interponerlo, para agotarla, ante el órgano superior jerárquico de
aquel que dictó el acto administrativo ahora recurrible, que tendrá, así, la posibilidad de
corregir la actuación del inferior, amén de precisar, ante un eventual recurso judicial, cuál
es la voluntad que emana de la cúspide de la Administración. Por tanto, no será posible la
interposición de este tipo de recurso en dos casos concretos:
a) Contra actos que sí agoten la vía administrativa.
b) En procedimientos que prevean recursos especiales que sustituyan al de alzada.
Atendiendo a su objeto, podrá plantearse contra actos administrativos definitivos o de
trámite cualificados, ya sean expresos o presuntos, que no agotan la vía administrativa,
pudiendo anudar, a la inherente pretensión de anularlo, la de obtener un resarcimiento
por los daños y perjuicios que dicho acto administrativo pueda llegar a producir (por
ejemplo, si se ordena el cierre de un negocio de un particular, este puede solicitar
indemnización por el transcurso de tiempo que el establecimiento ha estado cerrado). De
este modo, al afectar a un acto que no agota la vía administrativa, no presentar en plazo
el recurso de alzada determina la firmeza de aquel, privando al interesado de poder
defenderse (salvo que, por resultar aplicable, pueda interponer el recurso extraordinario
de revisión).
Su obligatoriedad implica, asimismo, que no podrán incorporarse en vía contencioso-
administrativa pretensiones no incluidas con carácter previo en sede administrativa
merced al recurso de alzada (por ejemplo, si en vía administrativa, el recurrente, con su
recurso, persigue tan solo anular un acto administrativo, no será posible la ampliación
posterior de su pretensión, en sede contencioso-administrativa, a una indemnización por
los daños y perjuicios que la ejecución del acto administrativo le haya podido provocar);
es lo que, habitualmente, se conoce como “efecto preclusivo de la vía administrativa
previa”.
No obstante lo anterior, hay un caso en el que el recurso de alzada es facultativo y no
obligatorio. Sería el supuesto en el que se impugna un acto administrativo por la vía
judicial especial de protección de los derechos fundamentales, que son aquellos ávidos de
una especial tutela que, por ese mismo motivo, gozan de un proceso judicial, preferente,
sumario y especialmente ágil y rápido (artículo 53.2 CE). De este modo, se exime a los
ciudadanos del deber de interposición previa de recursos administrativos para poder
acceder a su derecho a la tutela judicial efectiva, recursos que, por ello, serán meramente
potestativos (artículo 115 LJCA).
Cuando estemos ante actos administrativos que se hayan dictado por una
Administración instrumental, sus Estatutos o norma de cabecera podrán contemplar la
posible impugnabilidad de sus acuerdos ante la Administración de la que dependen; lo
mismo sucederá contra actos administrativos emanados de las Corporaciones Locales
ejerciendo competencias delegadas de las Comunidades Autónomas o de la
Administración estatal, cuyos recursos serán resueltos por la Administración delegante
(artículo 27.4 LBRL). Estamos en presencia, entonces, de lo que se conoce como recurso
de alzada impropia.
Este sería el caso, por ejemplo, de los actos de las Gerencias municipales de urbanismo cuando son susceptibles
de impugnación, en alzada, ante el Alcalde o, en su caso, Teniente de Alcalde delegado de urbanismo.

Como se ha dicho, el recurso deberá resolverse por el superior jerárquico de aquel que
dictó el acto administrativo objeto de alzada (de ahí el nombre que recibe) o ante el que se
designe de forma específica en las normas, cuando estemos ante un supuesto de alzada
impropia (artículo 121.1 LPAC). En este sentido, advierte este mismo apartado, “[…] los
Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas
y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se
considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya
nombrado al presidente de los mismos”, regla que aplica, únicamente, cuando el acto que
emana de estos órganos funcionalmente autónomos no pone fin a la vía administrativa. A
ello, debe añadirse (no por obvio menos importante) que la resolución del recurso
administrativo no podrá delegarse en el órgano que hubiera dictado el acto recurrido
[artículo 9.2.c) LRJSP], pues, de hacerlo, convertiría el recurso de alzada en recurso de
reposición.
Más allá del órgano competente para pronunciarse, el recurso de alzada podrá
presentarse directamente ante este o dirigirse a aquel que dictó el acto administrativo
impugnado. En este último caso, el órgano cuya decisión es recurrida en alzada tendrá
(bajo la responsabilidad directa de su titular) la obligación de remitirlo, en un plazo
máximo de diez días, a su superior jerárquico, acompañándolo de su informe y de una
copia completa y ordenada del expediente (artículo 121.2 LPAC). En cualquier caso,
conviene no olvidar que la notificación del acto administrativo deberá concretar el órgano
ante el que ha de presentarse el recurso de que se trate (apartados segundo del artículo 40
y tercero del artículo 88, ambos de la LPAC) y que el error, por el interesado, en la
calificación de un recurso administrativo o la ausencia directa de la misma (extensible al
error en la determinación del órgano competente) no podrá ser óbice para que este se
tramite, siempre que se pueda deducir su verdadero carácter y, por ende, a qué órgano
corresponde su resolución (artículo 115.2 LPAC).
El plazo para interponer el recurso ordinario de alzada podrá variar, dependiendo del
acto administrativo sobre el que recaiga:
a) Si recae sobre un acto administrativo expreso, el plazo será de un mes, a contar
desde la notificación (si fueran varias las notificaciones, recibidas por distintos medios
o cauces, se tomará en consideración, a efectos de plazo, la primera de ellas —artículo
41.7 LPAC—) o, en su defecto, publicación del acto objeto de recurso (artículo
122.1.1º LPAC).
b) Si recae sobre un acto administrativo presunto, el recurso de alzada se podrá
interponer en cualquier momento, siendo el dies a quo el siguiente a aquel en el que
deban entenderse producidos los efectos propios del silencio administrativo (artículo
122.1.2º LPAC, sobre la base de relevante jurisprudencia previa, donde destaca la
SSTC de 16 de enero de 2006 o de 10 de abril de 2014).
 Transcurrido el, preclusivo, plazo sin que se interponga el recurso, el acto administrativo
deviene firme a todos los efectos (artículo 122.1, in fine, LPAC). En estos casos, sólo
procederá, si existe un vicio de nulidad de pleno derecho de los previstos en el artículo
47.1 LPAC, la interposición de una acción de nulidad (artículo 106 LPAC).
Si, por el contrario, sí se interpone, el plazo de resolución con el que cuenta la
Administración será de tres meses (artículo 122.2 LPAC). Superado este plazo sin recaer
resolución al recurso de alzada por el órgano competente, habrá de entenderse
desestimado por silencio administrativo, a no ser que el recurso se dirigiera contra una
previa desestimación, también por silencio presunto negativo, de una solicitud, pues, en
este caso, el recurso de alzada deberá entenderse estimado (segundo silencio positivo),
siempre que no recaiga sobre alguna de las materias no susceptibles de silencio
administrativo positivo, como son las propias de “[…] los procedimientos relativos al
ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución,
aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a
terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio
de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas” (artículos 122.2, in fine, y
24.1, párrafos 2º y 3º, ambos de la LPAC).
La resolución del recurso de alzada, ya sea expresa o presunta, agota la vía
administrativa y deja expedita la contencioso-administrativa, sin perjuicio de que,
dependiendo del caso, resulte procedente la interposición del recurso extraordinario de
revisión, en los casos que veremos más adelante [artículos 114.1.a) y 122.3, ambos de la
LPAC]. No cabrá, por tanto, la interposición de un recurso de reposición o de un nuevo
recurso de alzada contra la resolución de una alzada previa, rigiendo la regla de la única
instancia y evitando una dilación, en nada justificable, en el acceso a la vía jurisdiccional
(STS de 12 de octubre de 2010).

2.1.2. Recurso de reposición

El de reposición, por su parte, es un recurso administrativo potestativo, general,
ordinario y no jerárquico contra actos que ponen fin a la vía administrativa (artículo
123.1 LPAC). Decimos que es facultativo por cuanto el acto recurrido procede de un
órgano que no tiene superior jerárquico, atribuyendo al recurrente la posibilidad de
interponerlo ante el mismo órgano que dictó el acto administrativo a impugnar o, en su
lugar, acudir directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa. Además, se dice
que es, también, alternativo, pues, de implementarlo, se precisa esperar hasta que se
obtenga una resolución administrativa, expresa o presunta, para acceder o activar la vía
judicial (artículo 123.2 LPAC).
Al igual que el recurso de alzada, se puede interponer para rebatir actos administrativos
definitivos o de trámite cualificados, tanto expresos como presuntos, siempre que, en este
caso y a diferencia del recurso de alzada, agoten la vía administrativa; además, y en esto
también coinciden ambos recursos, el particular, además de pretender la anulación del
acto administrativo impugnado, también puede solicitar la correspondiente indemnización
por los daños y perjuicios que la decisión de la Administración le hubiera podido
ocasionar.
 Existe, no obstante, una excepción a la previsión anterior, como es la recogida en el
artículo 36.2 LCNMC, que prohíbe la interposición de recurso de reposición contra “los
actos y resoluciones del Presidente y del Consejo, en pleno y en salas, de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia dictados en el ejercicio de sus funciones
públicas”, que serán sólo recurribles en sede jurisdiccional.
Será competente para resolver el recurso de reposición el órgano que dictó el acto
administrativo recurrido.
En cuanto a los plazos, tanto de interposición como de resolución del recurso de
reposición, estos aparecen contenidos en el artículo 124 LPAC:
Atendiendo al de interposición, el recurso de reposición, como sucedía con el de alzada,
deberá interponerse:
a) En el plazo máximo de un mes, si recae sobre un acto administrativo expreso
(artículo 124.1.1º LPAC).
b) En todo momento (sine die), si, por el contrario, afecta a un acto administrativo no
expreso, a contar “[…] a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su
normativa específica, se produzca el acto presunto” (artículo 124.1.2º LPAC).
Transcurrido el plazo de un mes (para los actos expresos) y el, más amplio, previsto para
el recurso contencioso-administrativo (para los actos presuntos) sin que se interponga el
recurso de reposición, el acto administrativo será firme a todos los efectos, resultando,
únicamente, aplicable, si existe un vicio de nulidad de pleno derecho, la acción de nulidad
(artículo 106 LPAC).
Diverso es, en cambio, el plazo de resolución, que también será de un mes, frente a los
tres meses del recurso de alzada (artículo 124.2 LPAC). En este caso, se prohíbe
interponer recurso en vía contencioso-administrativa hasta que no se resuelva de forma
expresa o hasta que no tenga lugar la desestimación por silencio administrativo negativo
del recurso de reposición previo (artículo 123.2 LPAC); no rige, en este caso, como sí lo
hacía en el recurso de alzada, la regla del segundo silencio positivo (artículo 24.1.3º
LPAC), por lo que, de interponerse un recurso de reposición ante la desestimación
presunta de una solicitud efectuada por el interesado, la resolución de aquel tendrá el
mismo resultado que la de esta, dejando abierta al administrado la posibilidad de acudir
al orden jurisdiccional.
Finalmente, y en términos similares a los previstos en el artículo 122.3 LPAC, tampoco
cabrá interponer un nuevo recurso de reposición contra la resolución del previamente
implementado (artículo 124.3 LPAC).
2.2. Recursos extraordinarios: revisión
En segundo lugar, estarían los recursos extraordinarios, que, previstos para poner
solución a situaciones palmariamente injustas motivadas por actos administrativos
viciados, pero firmes (ya sea porque no es posible interponer ningún recurso en vía
administrativa o porque se ha superado el plazo máximo establecido para poder plantear
el recurso administrativo, ordinario o especial, correspondiente), sólo pueden ampararse
en concretos motivos tasados por la Ley. Se incluye aquí el recurso administrativo
extraordinario de revisión, que busca, por tanto, la corrección de aquellas injusticias
manifiestas generadas por actos administrativos dictados por dolo o error.
 Si atendemos a su objeto, vemos que este recurso, ciertamente excepcional, se puede
interponer contra actos administrativos firmes, no sólo en vía administrativa (como
indica el artículo 125.1 LPAC), sino (como añade algún autor —MIGUEL SÁNCHEZ
MORÓN—) definitivamente, pues, de lo contrario, podrían activarse los recursos, ya
sean administrativos o jurisdiccional, correspondientes. Amén de lo anterior, debe
concurrir cumulativamente, al menos, alguno de los siguientes motivos
impugnatorios:
a) Que, al dictar el acto administrativo recurrido en revisión, se hubiera incurrido en
error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente
[artículo 125.1.a) LPAC]. Sin embargo, en estos casos, siempre resultará factible y más
sencillo acudir a la vía, prevista en el artículo 125.3 LPAC, de solicitar de la
Administración la rectificación del error de hecho que se hubiera producido, en los
términos recogidos en el artículo 109.2 LPAC.
b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que,
aunque sean ulteriores, pongan de manifiesto el error de la resolución impugnada a
través del recurso administrativo extraordinario de revisión [artículo 125.1.b) LPAC].
c) Que, en la resolución, hayan influido esencialmente documentos o testimonios
declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella
resolución [artículo 125.1.c) LPAC].
d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho,
violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así
en virtud de sentencia judicial firme [artículo 125.1.d) LPAC].
Estos dos últimos supuestos determinarían la nulidad de pleno derecho del acto
administrativo recurrido, toda vez que fue dictado mediando una infracción penal
[artículo 47.1.d) LPAC]. En consecuencia, podrá emplearse, igualmente, como medio para
restaurar la legalidad, la vía de la revisión de oficio, plasmada en el artículo 106 LPAC y
prevista, asimismo, en el apartado tercero del artículo 125 de la misma Ley.
En fin, sabiendo que estamos ante un recurso no jerárquico, el órgano competente para
resolver será aquel que dictó el acto administrativo viciado (artículo 125.1 LPAC). Este
órgano, añade el artículo 126.1 LPAC:
a) “[…] podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de
recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad
Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el
apartado 1 del artículo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en
cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales”.
b) Podrá admitir, en cambio, a trámite el recurso por considerarlo procedente, en cuyo
caso, este órgano tendrá que pronunciarse también sobre el fondo de la cuestión que,
en su momento, fue resuelta por el acto administrativo ahora impugnado (artículo
126.2 LPAC). Sensu contrario al supuesto anterior, y como preceptúa el artículo 22.9
LCE, el órgano competente deberá recabar el dictamen, preceptivo, pero no
vinculante, del Consejo de Estado, antes de resolver el recurso, cuando el
procedimiento sea tramitado por la Administración del Estado; cuando estemos en
 presencia de recursos interpuestos contra actos administrativos autonómicos y locales,
deberemos estar a lo que prevea la legislación autonómica de que se trate.
Por lo demás, el recurso de revisión deberá interponerse (artículo 125.2 LPAC):
a) Si estamos en presencia de la primera de las cuatro causas anteriores, en un plazo
máximo de cuatro años, a contar desde la fecha en que se notificó la resolución
recurrida.
b) Si concurre alguno de los tres motivos restantes, el plazo será ciertamente menor, de
tres meses, a contar desde el conocimiento de los documentos [supuesto del artículo
125.1.b) LPAC] o desde que la sentencia judicial quedó firme [en el caso de las letras
c) y d) de dicho precepto].
Esta acotación temporal pone de manifiesto una importante diferencia entre el recurso
extraordinario de revisión y la revisión de oficio (artículo 106 LPAC) y la rectificación de
errores (artículo 109.2 LPAC), que no cuentan con plazo alguno para poder ejercitarlos.
El recurso deberá resolverse en el plazo único de tres meses, que comenzarán a contar
desde el día siguiente a aquel en el que fue interpuesto. Superado este plazo sin haberse
dictado y notificado la resolución, concurrirá el silencio administrativo negativo, de modo
que nos encontramos ante un supuesto de acto presunto desestimatorio (artículo 126.3
LPAC) en el que, obviamente, no existirá el, supra mencionado, pronunciamiento sobre el
fondo de la cuestión recurrida. A partir de entonces, quedará abierta para el administrado
la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.

IV. EXCEPCIONES AL RÉGIMEN GENERAL: RECURSOS

ADMINISTRATIVOS ESPECIALES Y MEDIOS ALTERNATIVOS DE
RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS
Hay determinadas actuaciones que no podrán ser impugnadas a través de los recursos
administrativos previstos, con carácter general, en la LPAC. Nos referimos, en concreto, a
las siguientes:
En primer lugar, a las disposiciones administrativas generales, es decir, a los
reglamentos, concebidos, en nuestro ordenamiento jurídico interno, como cualquier
norma jurídica que, objeto de aprobación por el Gobierno o por las Administraciones
Públicas, ostentan un rango inferior a la ley y son controlados por los tribunales de
justicia pertenecientes a la jurisdicción contencioso-administrativa. Así lo confirma la
propia LPAC cuando, en su artículo 112.3.1º, establece que “[c]ontra las disposiciones
administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa”, siendo
necesario acudir, directamente, a la vía judicial (artículo 25 LJCA). Pese a ello, como ya
dijimos, sí que podrán impugnarse, mediante recursos administrativos, los actos
administrativos que apliquen las disposiciones generales, siempre que el recurso
administrativo se funde, única y exclusivamente, en la nulidad de la disposición general en
cuestión y se interponga, directamente, ante el órgano que la dictó (artículo 112.3.2º
LPAC).
En segundo lugar, a aquellos procedimientos y actos administrativos que cuentan con un
régimen impugnatorio previsto en una legislación específica, merced a la remisión
efectuada por la LPAC (artículo 112.2, que tiene como precedente el artículo 107.2
LRJPAC y que contempla la posible sustitución de los recursos ordinarios por
mecanismos alternativos de impugnación o reclamación o por instrumentos de
conciliación, mediación y arbitraje, en sectores concretos y siempre que venga justificado
por la singularidad de la materia), si bien han de respetar, en todo caso, los plazos y
garantías que, con carácter de mínimos, se reconocen a los interesados en el régimen del
recurso que vienen a sustituir y han de confiar su competencia, necesariamente y en aras
de conseguir un alto nivel de independencia, a órganos de naturaleza colegiada o a
comisiones específicas no sujetas a instrucción jerárquica alguna. Son, por tanto, recursos
administrativos especiales, plasmados en los siguientes supuestos:
a) Los procedimientos administrativos de naturaleza tributaria [artículo 112.4 y
D.A.1ª.2.a), ambos de la LPAC]. Los recursos que surgen al amparo de estos
procedimientos reciben la denominación de “reclamaciones económico-
administrativas”, reguladas por los artículos 226 y ss. LGT y por el RDLGT. Merced a
la reforma introducida por la LMGL en la LBRL, se previó la posibilidad de extender
a los municipios de gran población la creación de un órgano especializado para
resolver este tipo de reclamaciones, debiendo garantizar que su funcionamiento es
acorde con las necesarias garantías de independencia técnica, celeridad y gratuidad
(artículo 137 LBRL).
b) Las actuaciones y procedimientos en materia de Seguridad Social y Desempleo
[D.A.1ª.2.b) LPAC].
c) Los recursos especiales frente a actuaciones administrativas incardinadas dentro de la
actividad de regulación implementada por parte de las Administraciones Públicas.
Aludimos a la intervención pública en la economía o, lo que es lo mismo, a “[…] la
actividad de la Administración consistente en el control continuo de un mercado
mediante la imposición a sus operadores de obligaciones jurídicas proporcionales a
misiones de interés general objetivamente determinadas, según la valoración que en
un ámbito de extraordinaria discrecionalidad realiza la Administración” (JUAN JOSÉ
MONTERO PASCUAL).
Tradicionalmente, los mercados sujetos a la actividad de regulación han sido los de las
telecomunicaciones (telefonía fija, telefonía móvil, banda ancha, etc.), energía
(electricidad, gas, petróleo, etc.), transporte (ferroviario, marítimo o por carretera),
servicios financieros (banca, seguros o mercado de valores), servicios sanitarios y
farmacéuticos o ciertas actividades industriales, cuyos operadores (o, lo que es lo
mismo, sus empresas prestadoras) se hallan sujetos a los poderes de ordenación y
supervisión asignados a Administraciones independientes (por ejemplo, la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia).
d) Los recursos especiales para supuestos de impugnación de actos administrativos que
tienen lugar dentro de un procedimiento de adjudicación de contratos en el sector
público (especialmente, artículos 44 y ss. LCSP), que pretenden constituir una
garantía para una ágil, rápida y efectiva plasmación de los principios de publicidad,
libre concurrencia, no discriminación e igualdad en las adjudicaciones de
determinados contratos de esta naturaleza.
 e) Las comisiones de reclamaciones recogidas en el artículo 73 LOSU, que velan por el
cumplimiento de los principios de igualdad, mérito y capacidad en las pruebas de
habilitación y en los concursos de acceso de los candidatos a los cuerpos docentes
universitarios.
f) Las peticiones de reexamen de denegaciones de asilo, contempladas en la LDA.
g) Los recursos administrativos especiales frente a resoluciones que, en materia de
dopaje, pueda dictar la Agencia Española de Protección de la Salud en el Deporte.
Estos recursos se regirán por lo dispuesto en la LCD.
h) Las reclamaciones potestativas frente a cualquier resolución administrativa que, de
forma expresa o presunta, afecte a las solicitudes de acceso a la información pública,
siendo sustitutivas de los recursos administrativos ordinarios de reposición y de alzada
(artículos 23 y 24 LTABG).
i) El procedimiento sustitutivo del recurso de alzada contra los actos de trámite del
procedimiento de concesión de ayudas que se regula en el artículo 8 LLS.
j) Las reclamaciones especiales frente a aquellas actuaciones administrativas que
puedan obstaculizar la libertad de establecimiento o de circulación o la unidad de
mercado (artículo 26 LGUM).
k) Las actuaciones que, llevadas a cabo por las Administraciones Públicas, están
sometidas al Derecho privado, ya sea al Derecho civil (verbigracia, litigios derivados de
un contrato de compraventa de un edificio que no es un contrato público) o al
laboral (como son los suscitados en relación con empleados públicos laborales). En
estos casos, será competente la jurisdicción civil o laboral, respectivamente, no
pudiendo, por ende, proceder a la interposición de recursos de naturaleza
administrativa. A ello, se añade que la LPAC ha eliminado un privilegio tradicional a
favor de las Administraciones Públicas, plasmado en las conocidas como
“reclamaciones previas a la vía jurisdiccional civil y laboral”, cuya interposición, por
parte de los administrados, debía producirse con carácter previo al ejercicio de
actuaciones en sede judicial, de modo que, actualmente, dichas acciones serán objeto
de impugnación directa en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
l) En materia de arbitraje, se crea, por destacar la previsión más relevante, un arbitraje
institucional en la LA para la resolución de conflictos de naturaleza jurídica que,
surgidos entre la Administración General del Estado y sus organismos públicos,
quedarán al margen de las vías administrativa y contencioso-administrativa.
Las resoluciones de tales procedimientos impugnatorios especiales deberán ser
motivadas [artículo 35.1.b) LPAC] y agotan la vía administrativa [artículo 114.1.b)
LPAC], debiendo acudir, en su caso, al orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
En tercer lugar, y como ya se anticipó en líneas anteriores, los recursos
interadministrativos, es decir, los que se interpongan entre Administraciones Públicas.
Estos, de acuerdo con el artículo 44 LJCA, no podrán sustanciarse en vía administrativa,
sino, directamente, en la contencioso-administrativa. Ahora bien, el mismo precepto prevé
un estadio previo, al contemplar la posibilidad de que la Administración demandante
efectúe un requerimiento a la Administración demandada “[…] para que derogue la
disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie
la actividad a que esté obligada”; de atenderse este requerimiento, se resolverá el conflicto
(con un resultado similar al que se conseguiría con un recurso administrativo potestativo)
y, por tanto, no será preciso formular el litigio judicial.
Un caso singular será el de, en cuarto lugar, las Corporaciones de Derecho Público, que,
como sostiene el apartado cuarto del artículo 2 LPAC, “[…] se regirán por su normativa
específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o
delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley”, de
modo que los recursos especiales que se prevean en esta legislación especial se aplicarán
con carácter preferente.
En quinto lugar, podríamos incluir, como también vimos anteriormente, los supuestos
que impiden interponer recursos administrativos a aquellos que, causando los vicios y
defectos que hagan anulable el acto administrativo, ulteriormente pretendan alegarlos
(artículo 115.3 LPAC).
En sexto lugar, derivado, este supuesto, de la regla de la única instancia que impone la
Ley y que ya conocemos, tampoco podrá interponerse un (nuevo) recurso administrativo
contra actos ya resueltos por un recurso previo [artículos 114.1.a), 122.3 y 124.3, todos
ellos de la LPAC], debiendo acudir, en estos casos, a la jurisdicción contencioso-
administrativa, al objeto de impedir una prolongación en nada recomendable del acceso a
la vía judicial.
BIBLIOGRAFÍA: AA.VV., Comentarios a la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común de las Administraciones
Públicas, Wolters Kluwer, 2021. COSCULLUELA MONTANER, L., Manual de Derecho administrativo, Thomson Reuters
Aranzadi, 2020. GAMERO CASADO, E./FERNÁNDEZ RAMOS, S., Manual básico de Derecho administrativo, Tecnos, 2022.
GARCÍA DE ENTERRÍA, E./RAMÓN FERNÁNDEZ, T., Curso de Derecho administrativo II, Civitas, 2020. MARTÍN
REBOLLO, L., Manual de Derecho administrativo, Thomson Reuters Aranzadi, 2020. MARTÍNEZ MARÍN, A., Estudio
sistemático del Derecho administrativo, Thomson Reuters Aranzadi, 2018. MENÉNDEZ GARCÍA, P./EZQUERRA HUERVA,
A., Lecciones de Derecho administrativo, Thomson Reuters Aranzadi, 2019. SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho administrativo:
parte general, Tecnos, 2021. PARADA VÁZQUEZ, J. R., Derecho administrativo II: régimen jurídico de la actividad
administrativa, Dykinson, 2019.
Capítulo XII
La jurisdicción contencioso-administrativa (I)
MARIANO BACIGALUPO SAGGESE
SUMARIO:
I. FORMACIÓN Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA
II. ÁMBITO Y EXTENSIÓN DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
1. Ámbito subjetivo
2. Ámbito objetivo
3. Ámbito territorial
4. Competencias específicas
5. Competencias autorizatorias
6. Competencias excluidas
7. Cuestiones prejudiciales
8. Improrrogabilidad
III. LOS ÓRGANOS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA Y SUS COMPETENCIAS
1. La planta jurisdiccional
2. La competencia objetiva
 3. Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo
4. Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo
5. Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia
6. La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional
7. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo
8. La competencia territorial
9. Normas de reparto
10. Procedimientos para apreciar la competencia
IV. LAS PARTES EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
1. Capacidad procesal
2. Legitimación activa
3. Legitimación pasiva
4. Representación y defensa de las partes
V. EL OBJETO DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
1. La actividad administrativa impugnable
1.1. Actos administrativos
1.2. Disposiciones de carácter general
1.3. La inactividad administrativa
1.4. La vía de hecho
2. Las pretensiones de las partes
2.1. Clases de pretensiones
2.2. Pretensiones ejercitables según la actividad administrativa impugnada
3. La acumulación
4. La cuantía del recurso
VI. EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
1. El procedimiento ordinario en primera o única instancia
1.1. Diligencias preliminares
1.2. La interposición del recurso contencioso-administrativo
1.3. El emplazamiento de los demandados y admisión del recurso
1.4. La demanda y la contestación a la demanda
1.5. El trámite de alegaciones previas
1.6. La prueba
1.7. Vista y conclusiones
2. El procedimiento abreviado
VII. LA SENTENCIA Y OTROS MODOS DE TERMINACIÓN DEL PROCESO
1. La sentencia
1.1. El plazo para dictar sentencia
1.2. Los pronunciamientos de la sentencia
1.3. Efectos de la sentencia
2. Otros modos de terminación del proceso
2.1. Desistimiento
2.2. Allanamiento
2.3. Satisfacción extraprocesal de las pretensiones
2.4. Transacción judicial
2.5. Caducidad de la instancia

RESUMEN: En este capítulo, el primero de los dos dedicados al control jurisdiccional de la juridicidad de la actuación de las
Administraciones públicas y de la actividad administrativa de otros poderes públicos, se abordan las bases históricas,
constitucionales y legales de la jurisdicción contencioso-administrativa en España. Tras una breve referencia a la formación y
evolución histórica de esta jurisdicción especializada, se estudian los siguientes aspectos: ámbito y extensión de la
jurisdicción contencioso-administrativa; la planta jurisdiccional y las competencias de los distintos órganos que la integran;
la capacidad procesal y la legitimación de las partes en el proceso contencioso-administrativo; el objeto del recurso
contencioso-administrativo (actividad impugnable y pretensiones ejercitables); el procedimiento; y, finalmente, los modos de
terminación del mismo.

PALABRAS CLAVE: Jurisdicción contencioso-administrativa. Ámbito y extensión. Órganos y competencias. Partes procesales.
Objeto del recurso contencioso-administrativo. Procedimiento contencioso-administrativo. Terminación del proceso
contencioso-administrativo.
 I. FORMACIÓN Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA
El control de la legalidad de la actuación administrativa —como principal manifestación
de la juridificación de dicha actividad y del consiguiente surgimiento de un Derecho
administrativo— es un fenómeno históricamente vinculado a la superación de la
monarquía absoluta y la construcción del Estado liberal. Hunde por tanto sus raíces en los
inicios del constitucionalismo del siglo XIX. Sin embargo, la conformación histórica del
control de legalidad de la actividad administrativa tropezó durante prácticamente todo el
siglo XIX con serias resistencias y obstáculos. El poder ejecutivo, también el de la
monarquía constitucional, se resistía a quedar sometido a un control externo. De entrada,
el entendimiento histórico del principio de separación de poderes, tributario de la
Revolución francesa de 1789 (“juzgar a la Administración es también administrar”),
proporcionó durante decenios el fundamento jurídico-conceptual que permitía cuestionar,
si no el control de la actividad administrativa en sí, sí al menos un control ejercido por un
poder distinto del propio poder ejecutivo, es decir, por el poder judicial.
Si bien la Constitución de Cádiz de 1812 atribuyó la potestad jurisdiccional con carácter
exclusivo y excluyente a los tribunales ordinarios de justicia, tampoco en España prosperó
inicialmente un sistema de control judicial de la legalidad de la actuación administrativa.
En la práctica las competencias de los tribunales ordinarios no se llegaron a extender más
allá de los asuntos civiles y criminales, el ámbito natural de la jurisdicción. En cuanto a
los asuntos administrativos, se impuso la distinción entre asuntos gubernativos y
contenciosos, excluyendo de estos últimos el ejercicio de autoridad y, en general, el de
potestades discrecionales.
Lo anterior no impidió, sin embargo, que a partir de 1845 se configurase al menos una
jurisdicción administrativa no judicial (es decir, una “jurisdicción retenida” por el propio
poder ejecutivo), formada por unos Consejos Provinciales y un Consejo Real (llamado
Consejo de Estado a partir de 1858), integrados no por jueces sino por funcionarios.
El siguiente paso relevante en la construcción de la jurisdicción contencioso-
administrativa en España llega en 1888 (Ley de 13 de septiembre, llamada Ley Santamaría
de Paredes, en referencia al ministro y catedrático de Derecho administrativo que fue
artífice de esta importante iniciativa legislativa). No implicó todavía la creación de un
verdadero sistema de control judicial de la actividad administrativa, pero la anterior
jurisdicción retenida ejercida por funcionarios evolucionó hacia un modelo mixto
(órganos integrados en parte también por jueces) con jurisdicción delegada. En la cúspide
de esta jurisdicción (aún no enteramente judicial) se situaba el Consejo de Estado,
constituido en Sala de Justicia, y los antiguos Consejos Provinciales resultaron sustituidos
por Tribunales Provinciales de lo Contencioso-Administrativo (todos ellos de composición
mixta). Esta nueva jurisdicción presentaba por primera vez algunos rasgos que desde
entonces han sido característicos de los sistemas de control jurisdiccional especializado de
la actividad administrativa en la Europa continental, en particular la atribución de una
competencia de alcance general (un ámbito competencial atribuido por una cláusula
general en lugar de por una lista tasada de asuntos susceptibles de revisión) y el carácter
revisor o impugnatorio de esta jurisdicción (el acto administrativo previo —no
discrecional y potencialmente lesivo de derechos subjetivos individuales de carácter
administrativo— como objeto exclusivo del control jurisdiccional).
En 1904 se dio un paso adicional decisivo en la configuración de una auténtica
jurisdicción contencioso-administrativa: la plena judicialización de esta jurisdicción. La
Ley de 5 de abril de aquel año privó al Consejo de Estado de su competencia contencioso-
administrativa y se la atribuyó a una nueva Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Supremo, de la que, eso sí, aún formaban parte tres magistrados procedentes de
la alta carrera administrativa. No obstante, una vez incorporados a la jurisdicción
contencioso-administrativa, estos magistrados de procedencia administrativa se
desvinculaban de la carrera administrativa y adquirían en plenitud el estatuto jurídico de
los miembros de la carrera judicial. Es decir, cabe afirmar que existe en España una
auténtica jurisdicción contencioso-administrativa (un verdadero control judicial de la
legalidad de la actuación administrativa) desde principios del siglo XX.
El siguiente hito legislativo lo constituye ya la Ley de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativo de 27 de diciembre de 1956. Pese a ser adoptada en el seno de un régimen
dictatorial, se trató de una ley técnicamente avanzada y, en lo esencial (salvando algunos
elementos tributarios de un régimen político autoritario), homologable con la regulación
procesal contencioso-administrativa vigente en la mayoría de países democráticos
europeos. Esta Ley consolidó la judicialización plena de la jurisdicción contencioso-
administrativa, su especialización y la cláusula general de revisión jurisdiccional de “los
actos de la Administración Pública sujetos al Derecho administrativo” y de las
“disposiciones de categoría inferior a la Ley” (bien que todavía con algunas exenciones:
actos políticos y una lista tasada de supuestos exentos de control jurisdiccional, tales
como los actos dictados en el ejercicio de la función de policía sobre la prensa, radio,
cinematografía y teatro o determinados actos en el ámbito militar). La Ley de 1956
derogó la inmunidad jurisdiccional de los actos dictados en el ejercicio de potestades
discrecionales, pero mantuvo el carácter estrictamente revisor de la jurisdicción
contencioso-administrativo, es decir, el acto administrativo previo como objeto central de
revisión jurisdiccional (“proceso al acto”), la exigencia de previo agotamiento de la vía
administrativa de recurso y el carácter anulatorio (no sustitutorio) de las sentencias
estimatorias. Igualmente, la regulación de la tutela cautelar era restrictiva. Revestía un
carácter excepcional y, coherentemente con la naturaleza revisora de la jurisdicción, se
limitaba a la posible suspensión (nunca automática) de la ejecutividad del acto
impugnado, excluyendo la posibilidad de adoptar otra clase de medidas cautelares.
La Ley de 1956 permaneció en vigor durante más de 40 años. Dado su carácter
técnicamente avanzado pudo sobrevivir sin grandes dificultades a la entrada en vigor de la
Constitución de 1978. Ciertamente, algunos de sus preceptos se entendieron derogados
por inconstitucionalidad sobrevenida (en particular, algunas limitaciones y exenciones de
control jurisdiccional por resultar incompatibles con el “mandato constitucional de plena
justiciabilidad” de la actuación administrativa derivado de los artículos 24 y 106.1 CE).
Otros preceptos se mantuvieron en vigor (por ejemplo, la regulación de la tutela cautelar
o de la ejecución de sentencias), si bien la doctrina jurisprudencial —tanto de la Sala
Tercera del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional— obligó a interpretarlos
en términos conformes con dicho mandato constitucional de plena justiciabilidad.
 La Constitución de 1978 y la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) de 1985 también
impactaron en la estructura orgánica de la jurisdicción contencioso-administrativa. Hasta
1977 esta jurisdicción estaba integrada por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de
las llamadas Audiencias Territoriales y tres salas del Tribunal Supremo (la Tercera,
Cuarta y Quinta). A ellas se sumó, con la creación en 1977 de la Audiencia Nacional, una
Sala de lo Contencioso-Administrativo en el seno de dicho Tribunal. Sin embargo, la
Constitución previó en su artículo 152.2 que “un Tribunal Superior de Justicia, sin
perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la
organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma”, lo que
comportó, con la entrada en vigor de la Ley 38/1988 de Demarcación y Planta
Jurisdiccional, la supresión de las Audiencias Territoriales (cuyas Salas de lo Contencioso-
Administrativo se integraron en los nuevos Tribunales Superiores de Justicia). Asimismo,
la LOPJ de 1985 previó por primera vez —rompiendo la tradición de que los órganos de
la jurisdicción contencioso-administrativa fueran todos ellos órganos colegiados— la
creación de juzgados unipersonales de ámbito provincial. Sin embargo, la Ley de
Demarcación y Planta de 1988 pospuso la constitución de estos nuevos juzgados, que una
parte relevante de la doctrina jurídico-administrativa recibió, al menos inicialmente, con
sumo escepticismo, y que no fueron una realidad sino hasta la aprobación y entrada en
vigor de la actualmente vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
La LOPJ de 1985 también afectó al sistema de recursos de la jurisdicción contencioso-
administrativa. De acuerdo con la Ley de 1956 el recurso que cabía interponer ante la
Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo contra las sentencias
dictadas en primera instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de las
Audiencias Territoriales (y después también de la Audiencia Nacional) era el recurso de
apelación. Sin embargo, la LOPJ de 1985 previó la sustitución de este recurso por el de
casación, un recurso por entonces novedoso en el ámbito de la jurisdicción contencioso-
administrativa que materializó unos años más tarde la Ley 10/1992 de medidas urgentes
de reforma procesal.
Finalmente, en julio de 1998 se aprobó una nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio), que derogó la de 1956 y que es la
actualmente vigente. Desde su entrada en vigor ha sido modificada en diversas ocasiones.

II. ÁMBITO Y EXTENSIÓN DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-

ADMINISTRATIVA
La extensión y los límites de la jurisdicción contencioso-administrativa están regulados
en el artículo 9.4 LOPJ y en los artículos 1 a 4 LJCA. Estas previsiones legales combinan
criterios subjetivos (atienden a la autoridad responsable o autora de la actuación
impugnada) y objetivos (atienden a la naturaleza jurídica de la actuación recurrida).

1. Ámbito subjetivo
Desde el punto de vista subjetivo, la actuación revisable por la jurisdicción contencioso-
administrativa es obviamente, ante todo, la de las Administraciones públicas, pero
engloba también la actuación materialmente administrativa (es decir, la realizada en el
ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo) de entes públicos que no son
Administraciones públicas, así como, en determinadas condiciones, las actuaciones de los
concesionarios de las Administraciones públicas.
En efecto, los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán, en
primer lugar, “de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las
Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones
generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los
límites de la delegación” (art. 1.1 LJCA).
Se entenderá a estos efectos por Administraciones públicas (art. 1.2 LJCA):
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración local (ayuntamientos, diputaciones
provinciales, consejos comarcales, consejos y cabildos insulares, etc.).
d) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al
Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales (organismos autónomos,
entidades públicas empresariales, agencias estatales, autoridades administrativas
independientes, universidades públicas, consorcios integrados exclusivamente por
Administraciones públicas, etc.). No son entidades de Derecho público las sociedades
mercantiles aunque su capital social sea íntegra o mayoritariamente de titularidad
pública, ni las fundaciones del sector público.
La disposición adicional primera de la LJCA aclara que en la Comunidad Autónoma del País Vasco quedan
incluidas en la noción de Administraciones Públicas las Diputaciones Forales y la Administración Institucional de
ellas dependiente. Por el contrario, no corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento
de las decisiones o resoluciones dictadas por la Comisión Arbitral prevista en el artículo 39 del Estatuto de
Autonomía del País Vasco.
Asimismo, la disposición adicional cuarta de la LJCA aclara que son recurribles ante la jurisdicción contencioso-
administrativa las siguientes actuaciones de determinadas entidades integrantes del sector público institucional
estatal (entre las que destacan, en particular, algunas autoridades administrativas independientes):
– Los actos administrativos no susceptibles de recurso ordinario dictados por el Banco de España y las
resoluciones del Ministro de Economía y Hacienda que resuelvan recursos ordinarios contra actos dictados por
el Banco de España, así como las disposiciones dictadas por la citada entidad.
– Los actos administrativos no susceptibles de recurso ordinario dictados por la Comisión Nacional del Mercado
de Valores y las resoluciones del Ministro de Economía y Hacienda que resuelvan recursos ordinarios contra
actos dictados por la Comisión Nacional del Mercado de Valores, así como las disposiciones dictadas por la
citada entidad.
– Las resoluciones de la Junta Arbitral regulada por la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre, de Modificación
parcial de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.
– Los actos y disposiciones dictados por la Agencia Española de Protección de Datos, Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia, Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, Consejo Económico y Social,
Instituto Cervantes, Consejo de Seguridad Nuclear, Consejo de Universidades, Autoridad Independiente de
Protección del Informante, A.A.I. y Sección Segunda de la Comisión de Propiedad Intelectual.
– Las resoluciones del Ministro de Economía y Competitividad que resuelvan recursos de alzada contra actos
dictados por el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, así como las resoluciones de carácter
normativo dictadas por el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas.
– Las resoluciones del Consejo Gestor del Fondo de apoyo a la solvencia de empresas estratégicas.
Adicionalmente, como se ha dicho, también es revisable por la jurisdicción contencioso-
administrativa la actuación materialmente administrativa de determinados entes públicos
que no son Administraciones públicas. Conforme a lo establecido en el artículo 1.3 LJCA,
la jurisdicción contencioso-administrativa conocerá también de las pretensiones que se
deduzcan en relación con “los actos y disposiciones en materia de personal,
administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los
órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal
Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones
autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo”, así como “los
actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa
de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley
Orgánica del Poder Judicial”. En la Comunidad Autónoma del País Vasco quedan
igualmente incluidas las pretensiones que se deduzcan en relación con “los actos y
disposiciones en materia de personal y gestión patrimonial sujetos al derecho público
adoptados por los órganos competentes de las Juntas Generales de los Territorios
Históricos”.
Asimismo, pese a tratarse de una sociedad mercantil estatal (es decir, de una entidad de derecho privado, por más
que su capital social sea íntegramente de titularidad de la Administración General del Estado), los juzgados y
tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las cuestiones que se promuevan entre Sociedad
Estatal Correos y Telégrafos, S.A., y los empleados de ésta que conserven la condición de funcionarios y presten
servicios en la misma, en los mismos términos en que conocen las cuestiones que se plantean entre los
organismos públicos y su personal funcionario, atendiendo a la naturaleza específica de esta relación (disposición
adicional séptima de la LJCA).

La jurisdicción contencioso-administrativa conoce también de las pretensiones que se

deduzcan en relación con la actuación de la Administración electoral, en los términos
previstos en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (art. 1.3.c) LJCA).
Finalmente, el ámbito de esta jurisdicción se extiende, desde el punto de vista subjetivo,
a los “actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el
ejercicio de funciones públicas” (art. 2, c) LJCA) y “los actos administrativos de control o
fiscalización dictados por la Administración concedente, respecto de los dictados por los
concesionarios de los servicios públicos que impliquen el ejercicio de potestades
administrativas conferidas a los mismos, así como los actos de los propios concesionarios
cuando puedan ser recurridos directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad
con la legislación sectorial correspondiente” (art. 2, d) LJCA).
Las Corporaciones de Derecho público no son Administraciones, pero sí entes de
Derecho público de base asociativa (normalmente forzosa). Gran parte de su actividad es
de naturaleza privada (y, por tanto, no revisable por la jurisdicción contencioso-
administrativa), pero también tienen atribuido el ejercicio de determinadas funciones
públicas, tanto en el ámbito organizativo interno como en relación con el estatuto jurídico
de sus miembros (a menudo incluso potestades tan incisivas como la sancionadora). Son
Corporaciones de Derecho público, entre otros, los colegios profesionales, las cámaras de
comercio, las cámaras agrarias, las cofradías de pescadores o las comunidades de regantes.

2. Ámbito objetivo
La LJCA no define la extensión de la jurisdicción contencioso-administrativa solo
mediante criterios subjetivos (atendiendo al origen o autoría de la actuación impugnada)
sino también mediante criterios objetivos (atendiendo a la naturaleza jurídica de la
actuación recurrida).
 En primer lugar, procede subrayar que el objeto de conocimiento de la jurisdicción
contencioso-administrativa no es, en rigor, la actuación impugnada en sí misma, sino
específicamente la pretensión o pretensiones que el recurrente deduzca en relación con
dicha actuación.
En segundo lugar, la jurisdicción contencioso-administrativa ya no es una jurisdicción
meramente revisora de actos administrativos previos (expresos o presuntos por silencio
administrativo). La jurisdicción contencioso-administrativa conoce, en general, de la
conformidad a Derecho de “la actuación de las Administraciones públicas sujeta al
Derecho Administrativo”. Es decir, la jurisdicción contencioso-administrativa fiscaliza la
legalidad de la entera actividad administrativa, incluida la actividad material y la
inactividad.
En tercer lugar, corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativo conocer de las
pretensiones que se deduzcan en relación con las disposiciones generales (normas
jurídicas) de rango inferior a la ley, es decir, el control del ejercicio de la potestad
reglamentaria. Recuérdese que, según el artículo 106.1 CE, “los Tribunales controlan la
potestad reglamentaria”. Los reglamentos se distinguen de los actos administrativos por
su carácter abstracto y general y su vocación de permanencia, en tanto que el acto
administrativo, aunque esté dirigido a una pluralidad de destinatarios (acto plúrimo), se
agota con su cumplimiento.
Finalmente, la jurisdicción contencioso-administrativo conocerá también de las
pretensiones que se deduzcan en relación con los decretos legislativos, pero solo cuando
excedan los límites de la delegación. En la medida en que un decreto legislativo excede los
límites de la delegación al Gobierno otorgada por el Parlamento, se trata de una norma
que carece de rango de ley, es decir, de una norma de rango reglamentario, controlable
por la jurisdicción contencioso-administrativa como cualquier disposición general de
rango inferior a la ley. Precisamente con este alcance el artículo 82.6 CE deja
expresamente a salvo el control judicial ordinario de los decretos legislativos (“Sin
perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán
establecer en cada caso fórmulas adicionales de control”).

3. Ámbito territorial
Por lo que se refiere al ámbito territorial de la jurisdicción contencioso-administrativa, el
artículo 24 LOPJ dispone que en este orden jurisdiccional “será competente, en todo caso,
la jurisdicción española cuando la pretensión que se deduzca se refiera a disposiciones de
carácter general o a actos de las Administraciones Públicas españolas. Asimismo conocerá
de las que se deduzcan en relación con actos de los poderes públicos españoles, de acuerdo
con lo que dispongan las leyes”.
En suma, la jurisdicción contencioso-administrativo española no es competente para
controlar la legalidad de la actuación administrativa de otros Estados u organizaciones
internacionales.

4. Competencias específicas
Al margen de la cláusula general del art. 1.1 LJCA, el artículo 2 de esta Ley atribuye a la
jurisdicción contencioso-administrativa una serie de competencias específicas. Se puede
decir que este precepto es esencialmente aclaratorio, pues la atribución de las materias que
enuncia al ámbito competencial de la jurisdicción contencioso-administrativo cabría
deducirla igualmente de la cláusula general. El artículo 2 LJCA opera, así, como una
cláusula de cierre de la delimitación del ámbito de la jurisdicción contencioso-
administrativa.
En primer lugar, el artículo 2 a) LJCA dispone que el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con “la protección
jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de
las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del
Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que
fuese la naturaleza de dichos actos”. Esta previsión es relevante toda vez que la categoría
de los actos políticos o de Gobierno se utilizó históricamente para definir una zona
inmune al control jurisdiccional. La Ley descarta la plena inmunidad jurisdiccional de
estos actos, pero limita también de entrada el alcance de su control jurisdiccional
contencioso-administrativo.
Aunque el Gobierno y la Administración no son lo mismo (como explicita el artículo 97
CE: el Gobierno es el órgano constitucional de dirección política del Estado entre cuyas
funciones constitucionales se encuentra precisamente, entre otras, la de dirigir la
Administración), el control judicial de la actuación del Gobierno viene también impuesto
por el artículo 106.1 CE en la medida en que se trate del ejercicio de la potestad
reglamentaria o de actuaciones gubernamentales llevadas a cabo en el ejercicio de
potestades administrativas. Y ello porque este precepto constitucional regula el control
judicial de la potestad reglamentaria y, en general, de la legalidad de la actuación
administrativa (provenga o no de una Administración pública). Sin embargo, el artículo 2
a) LJCA no limita el control jurisdiccional de los actos de Gobierno a los actos
administrativos del Gobierno. Lo extiende, en principio, a todos los actos de Gobierno,
pero con un alcance limitado cuando no se trate de actos administrativos del Gobierno (si
se tratara de estos últimos, el alcance de su control sería el general de cualquier acto
administrativo).
Si el acto de Gobierno es un acto no administrativo (esto es, un acto político en sentido
estricto, referido a las facultades constitucionales de dirección política —y no de dirección
administrativa— atribuidas al Gobierno), el control jurisdiccional contencioso-
administrativo se limita a tres elementos: (i) la protección jurisdiccional de los derechos
fundamentales, (ii) los elementos reglados y (iii) la determinación de las indemnizaciones
que fueran procedentes. No cabe, por tanto, el control —siquiera meramente anulatorio—
de los elementos discrecionales de los actos políticos de Gobierno (como sí es posible en
los actos administrativos), a no ser que dicho control sea necesario para la protección de
los derechos fundamentales.
Procede subrayar finalmente que la definición legal de la noción de actos de Gobierno
está acotada en la LJCA: solo se extiende a “los actos del Gobierno o de los Consejos de
Gobierno de las Comunidades Autónomas”. Por tanto, no incluye los actos de los
Ministros (ni del Presidente del Gobierno); en el ámbito del Estado, solo los actos del
Consejo de Ministros son actos de Gobierno en el sentido del artículo 2 a) LJCA.
También queda descartada la existencia de actos de Gobierno en el ámbito de las
Administraciones locales.
En segundo lugar, el artículo 2 b) LJCA dispone que el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con “los contratos
administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a
la legislación de contratación de las Administraciones públicas”. La normativa en materia
de contratación del sector público se ha ido modificando sustancialmente y a ella —Ley
9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público— hay que acudir
(concretamente, al artículo 27 de dicha Ley) para identificar con precisión el ámbito de la
jurisdicción contencioso-administrativa en esta materia.
Así, serán competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo las siguientes
cuestiones:
a) Las relativas a la preparación, adjudicación, efectos, modificación y extinción de los contratos administrativos.
b) Las que se susciten en relación con la preparación y adjudicación de los contratos privados de las
Administraciones Públicas.
Adicionalmente, respecto de los contratos referidos en los números 1.º y 2.º de la letra a) del apartado primero del
artículo 25 LCSP que estén sujetos a regulación armonizada, las impugnaciones de las modificaciones basadas en
el incumplimiento de lo establecido en los artículos 204 y 205 LCSP, por entender que la modificación debió ser
objeto de una nueva adjudicación.
c) Las referidas a la preparación, adjudicación y modificaciones contractuales, cuando la impugnación de estas
últimas se base en el incumplimiento de lo establecido en los artículos 204 y 205 LCSP, cuando se entienda que
dicha modificación debió ser objeto de una nueva adjudicación de los contratos celebrados por los poderes
adjudicadores que no tengan la consideración de Administración Pública.
d) Las relativas a la preparación y adjudicación de los contratos de entidades del sector público que no tengan el
carácter de poderes adjudicadores.
e) Los recursos interpuestos contra las resoluciones que se dicten por los órganos administrativos de resolución de
los recursos previstos en el artículo 44 LCSP, así como en el artículo 321.5.
f) Las cuestiones que se susciten en relación con la preparación, adjudicación y modificación de los contratos
subvencionados a que se refiere el artículo 23 LCSP.
Por el contrario, el orden jurisdiccional civil será el competente para resolver:
a) Las controversias que se susciten entre las partes en relación con los efectos y extinción de los contratos
privados de las entidades que tengan la consideración de poderes adjudicadores, sean o no Administraciones
Públicas, con excepción de las modificaciones contractuales citadas en las letras b) y c) del apartado anterior.
b) De las cuestiones referidas a efectos y extinción de los contratos que celebren las entidades del sector público
que no tengan el carácter de poderes adjudicadores.
c) El conocimiento de las cuestiones litigiosas relativas a la financiación privada del contrato de concesión de
obra pública o de concesión de servicios, salvo en lo relativo a las actuaciones en ejercicio de las obligaciones y
potestades administrativas que, con arreglo a lo dispuesto en esta Ley, se atribuyen a la Administración
concedente, y en las que será competente el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

En tercer lugar, el artículo 2 e) LJCA dispone que el orden jurisdiccional contencioso-

administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con “la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la
naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser
demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun
cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de
responsabilidad”. Este precepto consagra con rotundidad el principio de unidad de
jurisdicción en relación con las reclamaciones de responsabilidad de las Administraciones
públicas, poniendo así fin al tradicional principio que regía las reclamaciones de
responsabilidad de la Administración, que era el de pluralidad jurisdiccional.
 Finalmente, el artículo 2 f) LJCA establece que la jurisdicción contencioso-
administrativa conocerá de las “las restantes materias que le atribuya expresamente una
Ley” (competencia residual).

5. Competencias autorizatorias
La LJCA no solo atribuye competencias revisoras a la jurisdicción contencioso-
administrativa, sino también competencias no revisoras o autorizatorias (competencias de
control preventivo) para la tutela de los derechos de los ciudadanos frente a específicas
actuaciones de la Administración que afecten o incidan de modo muy sensible en dichos
derechos. En estos casos el legislador sujeta tales actuaciones administrativas al requisito
de autorización previa por la jurisdicción contencioso-administrativa.
Son, en lo esencial, los siguientes (artículos 8.6, 9.2 y 122 ter LJCA):
– Las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de
su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la administración pública, salvo que
se trate de la ejecución de medidas de protección de menores acordadas por la Entidad Pública competente en
la materia.
– La autorización o ratificación judicial de las medidas adoptadas con arreglo a la legislación sanitaria que las
autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen limitación o
restricción de derechos fundamentales cuando dichas medidas estén plasmadas en actos administrativos
singulares que afecten únicamente a uno o varios particulares concretos e identificados de manera
individualizada.
– Las autorizaciones para la entrada e inspección de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya
sido acordada por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso
e inspección el consentimiento de su titular, este se oponga a ello o exista riesgo de tal oposición.
– Las autorizaciones para la entrada en domicilios y otros lugares constitucionalmente protegidos, que haya sido
acordada por la Administración Tributaria en el marco de una actuación o procedimiento de aplicación de los
tributos aún con carácter previo a su inicio formal cuando, requiriendo dicho acceso el consentimiento de su
titular, este se oponga a ello o exista riesgo de tal oposición.
– La autorización a que se refiere el artículo 8.2 de la Ley 34/2002 así como autorizar la ejecución de los actos
adoptados por la Sección Segunda de la Comisión de Propiedad Intelectual para que se interrumpa la
prestación de servicios de la sociedad de la información o para que se retiren contenidos que vulneren la
propiedad intelectual, en aplicación de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la
información y de Comercio Electrónico.
– La autorización judicial en relación con decisiones de la Comisión Europea en materia de transferencia
internacional de datos, prevista en la disposición adicional quinta de la Ley Orgánica 3/2018 de Protección de
Datos Personales y Garantía de los Derechos Digitales.
– Finalmente, procede señalar que la STC 70/2022 declaró inconstitucional y nula la atribución a la jurisdicción
contencioso-administrativa de la competencia de autorización o ratificación judicial de las medidas adoptadas
con arreglo a la legislación sanitaria que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la
salud pública e impliquen la limitación o restricción de derechos fundamentales cuando sus destinatarios no
estén identificados individualmente (arts. 10.8 y 11.1.i) LJCA, introducidos durante la pandemia de la COVID-
19 por la Ley 3/2020).

6. Competencias excluidas
El artículo 3 LJCA enumera competencias expresamente excluidas del ámbito de
conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa. En este sentido, no
corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y
social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública.
La delimitación más incierta es con la jurisdicción civil, ya que el civil es el orden jurisdiccional competente con
carácter residual (no tiene cuestiones expresamente atribuidas, pues es competente para conocer de todas
aquellas cuestiones que no estén expresamente atribuidas al conocimiento de otros órdenes jurisdiccionales).
 Por lo que se refiere al orden social (art. 2 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción
social), cabe señalar que será competente para conocer de las cuestiones litigiosas que se promuevan:
• Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones legales y convencionales en materia de prevención de
riesgos laborales, tanto frente al empresario como frente a otros sujetos obligados legal o convencionalmente,
así como para conocer de la impugnación de las actuaciones de las Administraciones públicas en dicha materia
respecto de todos sus empleados, bien sean éstos funcionarios, personal estatutario de los servicios de salud o
personal laboral, que podrán ejercer sus acciones, a estos fines, en igualdad de condiciones con los
trabajadores por cuenta ajena, incluida la reclamación de responsabilidad derivada de los daños sufridos como
consecuencia del incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales que forma parte de la
relación funcionarial, estatutaria o laboral; y siempre sin perjuicio de las competencias plenas de la Inspección
de Trabajo y Seguridad Social en el ejercicio de sus funciones.
• Sobre tutela de los derechos de libertad sindical, huelga y demás derechos fundamentales y libertades públicas,
incluida la prohibición de la discriminación y el acoso, contra el empresario o terceros vinculados a éste por
cualquier título, cuando la vulneración alegada tenga conexión directa con la prestación de servicios; sobre las
reclamaciones en materia de libertad sindical y de derecho de huelga frente a actuaciones de las
Administraciones públicas referidas exclusivamente al personal laboral.
• Sobre impugnación de convenios colectivos y acuerdos, cualquiera que sea su eficacia, incluidos los
concertados por las Administraciones públicas cuando sean de aplicación exclusiva a personal laboral; así
como sobre impugnación de laudos arbitrales de naturaleza social, incluidos los dictados en sustitución de la
negociación colectiva, en conflictos colectivos, en procedimientos de resolución de controversias y en
procedimientos de consulta en movilidad geográfica, modificaciones colectivas de condiciones de trabajo y
despidos colectivos, así como en suspensiones y reducciones temporales de jornada. De haberse dictado
respecto de las Administraciones públicas, cuando dichos laudos afecten en exclusiva al personal laboral.
• En procesos sobre materia electoral, incluidas las elecciones a órganos de representación del personal al
servicio de las Administraciones públicas.
• En impugnación de resoluciones administrativas de la autoridad laboral recaídas en los procedimientos
previstos en el apartado 3 del artículo 47 y en el apartado 7 del artículo 51 del Texto Refundido de la Ley del
Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, así como las
recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia laboral y sindical y, respecto de las demás
impugnaciones de otros actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho Administrativo en el
ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa,
siempre que en este caso su conocimiento no esté atribuido a otro orden jurisdiccional.
• Contra las Administraciones públicas, incluido el Fondo de Garantía Salarial, cuando les atribuya
responsabilidad la legislación laboral.
• En impugnación de actos de las Administraciones públicas, sujetos a derecho administrativo y que pongan fin a
la vía administrativa, dictadas en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia de Seguridad Social,
distintas de las comprendidas en el apartado o) del artículo 2 LRJS, incluyendo las recaídas en el ejercicio de la
potestad sancionadora en esta materia y con excepción de las especificadas en la letra f) del artículo 3
Por lo que se refiere a la delimitación de competencias con el orden penal, la zona limítrofe afecta especialmente
al ámbito del Derecho administrativo sancionador. No obstante, en estos casos la dificultad no reside tanto en la
determinación del orden jurisdiccional competente (penal o contencioso-administrativo), sino del alcance en
cada caso del principio constitucional que prohíbe la doble sanción de un mismo hecho (non bis in idem).

b) El recurso contencioso-disciplinario militar, previsto en la Ley Orgánica 2/1989, de

13 de abril, Procesal Militar.
c) Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración
pública y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración.
La competencia para resolver los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración
pública corresponde al Tribunal de Conflictos de Jurisdicción previsto en el artículo 38 LOPJ.
La competencia para resolver los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración no es
una competencia jurisdiccional sino de la propia Administración a la que pertenezcan los órganos que disputen
la competencia. Solo podrán suscitarse entre órganos de una misma Administración no relacionados
jerárquicamente (art. 14.3 LRJSP).

d) Los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales
fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y
Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional en los términos
 establecidos por la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica (al respecto vid.
STC 118/2016).
Tampoco corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de las decisiones o
resoluciones dictadas por la Comisión Arbitral prevista en el artículo 39 del Estatuto de Autonomía del País Vasco
(disposición adicional primera.2 LJCA).

7. Cuestiones prejudiciales
El artículo 4 LJCA dispone que “la competencia del orden jurisdiccional contencioso-
administrativo se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e
incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un
recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo
dispuesto en los Tratados internacionales”.
Este precepto desarrolla en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativo lo
dispuesto con carácter general en el artículo 10 LOPJ: “1. A los solos efectos prejudiciales,
cada orden jurisdiccional podrá conocer de asuntos que no le estén atribuidos
privativamente. 2. No obstante, la existencia de una cuestión prejudicial penal de la que
no pueda prescindirse para la debida decisión o que condicione directamente el contenido
de ésta determinará la suspensión del procedimiento mientras aquélla no sea resuelta por
los órganos penales a quienes corresponda, salvo las excepciones que la ley establezca”.
La competencia prejudicial de la jurisdicción contencioso-administrativa tampoco se
extiende a las de carácter constitucional. Si la cuestión prejudicial tiene que ver con la
constitucionalidad de una norma con rango de ley determinante para la resolución del
asunto enjuiciado, el órgano jurisdiccional contencioso-administrativo no la puede
resolver por su propia autoridad. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 163 CE,
“cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley,
aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución,
planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, en la forma y con
los efectos que establezca la ley, que en ningún caso serán suspensivos”.
La competencia prejudicial de la jurisdicción contencioso-administrativa también
presenta límites en los supuestos en los que es obligatorio el planteamiento de la cuestión
prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Conforme a lo
establecido en el artículo 263 TFUE, “cuando se plantee una cuestión de este tipo en un
asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean
susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado
a someter la cuestión al Tribunal”. En ningún caso un órgano jurisdiccional nacional
puede apreciar por su propia autoridad la invalidez de un acto adoptado por las
instituciones u órganos de la Unión Europea.
En todo caso, la decisión que el órgano jurisdiccional contencioso-administrativo adopte
a título prejudicial no producirá efectos fuera del proceso en que se dicte y no vinculará al
orden jurisdiccional correspondiente (art. 4.2 LJCA). La decisión no tiene eficacia de cosa
juzgada, por lo que puede ser posteriormente planteada ante la jurisdicción civil o social e
incluso ser resuelta de forma divergente.

8. Improrrogabilidad
 La jurisdicción contencioso-administrativa es improrrogable (art. 5.1 LJCA). Ello
significa que los órganos de este orden jurisdiccional no podrán conocer de asuntos que
excedan del ámbito del mismo, aun si las partes contendientes estuvieran de acuerdo. La
extensión y los límites de la jurisdicción contencioso-administrativa son indisponibles.
Los órganos de este orden jurisdiccional apreciarán de oficio la falta de jurisdicción y
resolverán sobre la misma, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal por plazo
común de diez días (art. 5.2 LJCA).
La declaración de falta de jurisdicción será fundada y se efectuará indicando siempre el
concreto orden jurisdiccional que se estime competente. Si la parte demandante se
personare ante el mismo en el plazo de un mes desde la notificación de la resolución que
declare la falta de jurisdicción, se entenderá haberlo efectuado en la fecha en que se inició
el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo, si hubiere formulado éste
siguiendo las indicaciones de la notificación del acto o ésta fuese defectuosa (art. 5.3
LJCA).

III. LOS ÓRGANOS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-

ADMINISTRATIVA Y SUS COMPETENCIAS
1. La planta jurisdiccional
El orden jurisdiccional contencioso-administrativo se halla integrado por los siguientes
órganos (art. 6 LJCA):
a) Juzgados de lo Contencioso-administrativo.
b) Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo.
c) Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.
d) Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.
e) Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.
Como ya se ha señalado, la planta de la jurisdicción contencioso-administrativa se ha
ido expandiendo notablemente en los últimos 50 años conforme ha ido aumentando la
carga de trabajo de este orden jurisdiccional. Ya en 1977, antes de la Constitución de
1978, se añadió la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional a la
planta tradicional de la jurisdicción contencioso-administrativa, integrada por las Salas de
lo contencioso de las Audiencias Territoriales (hoy Salas de lo contencioso de los
Tribunales Superiores de Justicia) y las tres Salas (3ª, 4ª y 5ª) de lo Contencioso del
Tribunal Supremo (posteriormente refundidas en una única Sala, la Tercera). Aunque ya
previstos en la LOPJ de 1985, no es hasta la aprobación de la LJCA de 1998 que,
rompiéndose el principio tradicional de colegialidad, se crean por primera vez órganos
contencioso-administrativos de carácter unipersonal. No solo Juzgados de ámbito
provincial (que eran los previstos en la LOPJ), sino también Juzgados de ámbito nacional
(Juzgados Centrales). Esta decisión del legislador resultó polémica, mereciendo
inicialmente el rechazo mayoritario de la doctrina académica (refractaria a quebrar el
principio de colegialidad), pero en la actualidad está plenamente asumida como una
decisión necesaria y acertada. Tan es así que sucesivas reformas procesales en los últimos
20 años han ido atribuyendo mayores competencias a los órganos unipersonales para
descargar a los órganos colegiados, que a cambio han debido asumir la revisión de sus
sentencias y autos en vía de apelación.
Determinada en un caso concreto la competencia de la jurisdicción española y, dentro de
esta, la del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, la identificación del concreto
órgano jurisdiccional competente para conocer de un asunto contencioso-administrativo
debe atender a los criterios de adjudicación previstos en la LJCA. Dos son los criterios de
adjudicación: el objetivo o funcional (competencia objetiva) y el territorial (competencia
territorial). El primero, según cuál sea el objeto del recurso, permite determinar, por
ejemplo, si la competencia corresponde al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo o a
la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia. El segundo,
que atiende a un criterio geográfico, permite determinar si la competencia corresponde al
Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de una u otra provincia o a la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de una u otra Comunidad
Autónoma. Si en una provincia existen varios Juzgados o una Sala de lo contencioso se
estructura en varias secciones, la asignación de un asunto a uno u otro órgano se decide
con arreglo a las llamadas normas de reparto, que veremos más adelante.
Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo que fueren competentes
para conocer de un asunto lo serán también para todas sus incidencias y para hacer
ejecutar las sentencias que dictaren (art. 7.1 LJCA).

2. La competencia objetiva
Para aplicar las reglas de distribución de competencia contenidas en los artículos 8 a 12
LJCA, se tendrán en cuenta los siguientes criterios (art. 7 LJCA):
a) Las referencias que se hacen a la Administración del Estado, Comunidades
Autónomas y Entidades locales comprenden a las Entidades y Corporaciones
dependientes o vinculadas a cada una de ellas.
b) La competencia atribuida a los Juzgados y Tribunales para el conocimiento de
recursos contra actos administrativos incluye la relativa a la inactividad y a las
actuaciones constitutivas de vía de hecho.
c) Salvo disposición expresa en contrario, la atribución de competencia por razón de la
materia prevalece sobre la efectuada en razón del órgano administrativo autor del
acto.
Pues bien, para determinar la competencia objetiva resulta útil distinguir varios tipos de
competencia por razón de la materia: (i) competencias de carácter revisor (control de
legalidad de la actuación administrativa); (ii) competencias para la resolución de recursos
y cuestiones de competencia; y (iii) competencias autorizatorias (control preventivo de
determinadas actuaciones administrativas con especial incidencia en los derechos
fundamentales).

3. Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo

Como ya se ha dicho, estos juzgados son órganos unipersonales de ámbito provincial. Si
el volumen de asuntos lo requiere, puede haber más de uno en una provincia. Aunque
constituyen la base de la planta jurisdiccional contencioso-administrativa, no son los
órganos de primera instancia por regla general (todos los órganos que componen la planta
de la jurisdicción contencioso-administrativo tienen atribuidas, en mayor o menor
medidas, competencias en única o primera instancia). Es más, la competencia residual no
está atribuida a estos juzgados sino a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los
Tribunales Superiores de Justicia. Por lo que respecta al perfil de su competencia objetiva,
la de carácter revisor está focalizada en la actuación de la Administración local, pero se
extiende también a algunas actuaciones de la Administración periférica tanto autonómica
como estatal (art. 8 LJCA). La revisión de sus sentencias y autos en vía de apelación
corresponde a las Salas de lo contencioso de los Tribunales Superiores de Justicia con el
alcance que más adelante se detallará. Las sentencias dictadas por los Juzgados de lo
Contencioso-Administrativo en única instancia son también susceptibles de recurso de
casación.
Por lo que se refiere a las competencias de carácter revisor, los Juzgados de lo
Contencioso-administrativo conocen:
– En única o primera instancia, de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales o de las
entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones de cualquier
clase de instrumentos de planeamiento urbanístico.
– En única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a los actos administrativos de la
Administración de las comunidades autónomas, salvo cuando procedan del respectivo Consejo de Gobierno,
cuando tengan por objeto:
a) Cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de
funcionarios públicos de carrera.
b) Las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros y en ceses de actividades
o privación de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses.
c) Las reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuantía no exceda de 30.050 euros.
– En única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a disposiciones y actos de la
Administración periférica del Estado y de las comunidades autónomas, contra los actos de los organismos,
entes, entidades o corporaciones de derecho público, cuya competencia no se extienda a todo el territorio
nacional y contra las resoluciones de los órganos superiores cuando confirmen íntegramente los dictados por
aquéllos en vía de recurso, fiscalización o tutela. Se exceptúan los actos de cuantía superior a 60.000 euros
dictados por la Administración periférica del Estado y los organismos públicos estatales cuya competencia no se
extienda a todo el territorio nacional, o cuando se dicten en ejercicio de sus competencias sobre dominio
público, obras públicas del Estado, expropiación forzosa y propiedades especiales.
– De todas las resoluciones que se dicten en materia de extranjería por la Administración periférica del Estado o
por los órganos competentes de las Comunidades Autónomas.
– De las impugnaciones contra actos de las Juntas Electorales de Zona y de las formuladas en materia de
proclamación de candidaturas y candidatos efectuada por cualquiera de las Juntas Electorales, en los términos
previstos en la legislación electoral.

En cuanto a las competencias autorizatorias, los Juzgados de lo Contencioso-

administrativo conocen:
– De las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento
de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la administración pública, salvo
que se trate de la ejecución de medidas de protección de menores acordadas por la Entidad Pública
competente en la materia.
– De la autorización o ratificación judicial de las medidas adoptadas con arreglo a la legislación sanitaria que las
autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen limitación o
restricción de derechos fundamentales cuando dichas medidas estén plasmadas en actos administrativos
singulares que afecten únicamente a uno o varios particulares concretos e identificados de manera
individualizada.
– De las autorizaciones para la entrada e inspección de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que
haya sido acordada por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, cuando, requiriendo dicho
acceso e inspección el consentimiento de su titular, este se oponga a ello o exista riesgo de tal oposición.
– De las autorizaciones para la entrada en domicilios y otros lugares constitucionalmente protegidos, que haya
sido acordada por la Administración Tributaria en el marco de una actuación o procedimiento de aplicación de
 los tributos aún con carácter previo a su inicio formal cuando, requiriendo dicho acceso el consentimiento de
su titular, este se oponga a ello o exista riesgo de tal oposición.

4. Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo

Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo son órganos unipersonales de
ámbito estatal, creados por la LJCA de 1998. Surgen en paralelo a los Juzgados de lo
Contencioso-Administrativo (de ámbito provincial). Tienen su sede en Madrid y se
crearon para descargar de trabajo a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la
Audiencia Nacional. Su competencia objetiva está centrada en la actuación administrativa
realizada por órganos (no superiores) con competencia en todo el territorio nacional (art.
9 LJCA). La revisión de sus resoluciones en vía de recurso corresponde, en su caso, a la
Sala de lo contencioso de la Audiencia Nacional.
Conocen de los recursos que se deduzcan frente a los actos administrativos que tengan
por objeto (competencias de carácter revisor):
– En primera o única instancia en las materias de personal cuando se trate de actos dictados por Ministros y
Secretarios de Estado, salvo que confirmen en vía de recurso, fiscalización o tutela, actos dictados por órganos
inferiores, o se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera, o a las
materias recogidas en el artículo 11.1.a) LJCA sobre personal militar (actos de cualesquiera órganos centrales
del Ministerio de Defensa referidos a ascensos, orden y antigüedad en el escalafonamiento y destinos).
– En única o primera instancia contra los actos de los órganos centrales de la Administración General del Estado
en los supuestos previstos en el artículo 8.2 b) LJCA (sanciones administrativas que consistan en multas no
superiores a 60.000 euros y en ceses de actividades o privación de ejercicio de derechos que no excedan de
seis meses).
– En primera o única instancia de los recursos contencioso-administrativos que se interpongan contra las
disposiciones generales y contra los actos emanados de los organismos públicos con personalidad jurídica
propia y entidades pertenecientes al sector público estatal con competencia en todo el territorio nacional, sin
perjuicio de lo dispuesto en el párrafo i) del artículo 10.1 LJCA (competencia de las Salas de lo contencioso de
los TSJ para conocer en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con actos y resoluciones
dictados por órganos de la Administración General del Estado cuya competencia se extienda a todo el territorio
nacional y cuyo nivel orgánico sea inferior al de Ministro o Secretario de Estado en materias de personal,
propiedades especiales y expropiación forzosa).
– En primera o única instancia, de los recursos contra las resoluciones dictadas por los Ministros y Secretarios de
Estado en materia de responsabilidad patrimonial cuando lo reclamado no exceda de 30.050 euros.
– En primera instancia, de las resoluciones que acuerden la inadmisión de las peticiones de asilo político.
– En única o primera instancia, de las resoluciones que, en vía de fiscalización, sean dictadas por el Tribunal
Administrativo del Deporte en materia de disciplina deportiva.
Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo tienen atribuidas también competencias de carácter
autorizatorio. Concretamente, les corresponde la autorización a que se refiere el artículo 8.2 de la Ley 34/2002
(restricciones a la prestación de servicios de la sociedad de la información), así como autorizar la ejecución de los
actos adoptados por la Sección Segunda de la Comisión de Propiedad Intelectual para que se interrumpa la
prestación de servicios de la sociedad de la información o para que se retiren contenidos que vulneren la
propiedad intelectual, en aplicación de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la
información y de Comercio Electrónico.
Finalmente, conocen también del procedimiento previsto en el artículo 12 bis de la Ley Orgánica 6/2002, de 27
de junio, de Partidos Políticos (declaración judicial de extinción de un partido político).

5. Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de

Justicia
Como ya se ha señalado, las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales
Superiores de Justicia son las herederas de las correspondientes salas de las antiguas
Audiencias Territoriales. Constituyeron la base de la planta jurisdiccional contencioso-
administrativa hasta la LJCA de 1998. De ahí que la competencia residual en el orden
contencioso-administrativo siga atribuida a estas Salas, que son a las que corresponde
conocer en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con “cualesquiera
otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros
órganos de este orden jurisdiccional” (art. 10.1 n) LJCA). En general, conocen en única
instancia de los recursos contra actos de las Administraciones locales, las Comunidades
Autónomas y la Administración periférica del Estado cuyo conocimiento no está atribuido
a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, y, en segunda instancia, de los recursos
contra las sentencias y autos de estos juzgados (art. 10 LJCA). El control casacional de las
sentencias y autos de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales
Superiores de Justicia corresponde a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Supremo.
Los Tribunales Superiores de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al
Tribunal Supremo, culminan la organización judicial en el ámbito territorial de cada
Comunidad Autónoma. Las sucesivas instancias procesales, en su caso, se agotarán ante
órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autónoma en que
esté el órgano competente en primera instancia (art. 152.1 CE).
Los Tribunales Superiores de Justicia pueden contar con más de una Sala de lo
Contencioso-Administrativo. Así sucede, en particular, en aquellas Comunidades
Autónomas en las que existían más de una Audiencia Territorial (Andalucía y Castilla y
León). En estos casos algunas Salas tienen su sede en capitales de provincia que no son a
la vez capital autonómica (Granada, Málaga, Burgos). En general han mantenido su sede
donde históricamente la tuvo la Sala de lo contencioso de la Audiencia Territorial (así, la
Sala de lo contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha tiene su
sede en Albacete y no en la capital autonómica, Toledo).
Además, las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de
Justicia, cuando el número de sus miembros exceda de cinco, actuarán divididas en
Secciones, cuyo Presidente será el que lo fuere de la Sala o el Magistrado más antiguo de
los que integren la Sección (art. 16.2 LJCA). Para la vista o deliberación y fallo, y
despacho ordinario, será suficiente la concurrencia del que presida y dos Magistrados (art.
16.3 LJCA).
Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia
conocen en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con (competencias
de carácter revisor):
– Los actos de las Entidades locales y de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, cuyo
conocimiento no esté atribuido a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
– Las disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales.
– Los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las asambleas legislativas de las Comunidades
Autónomas, y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en
materia de personal, administración y gestión patrimonial.
– Los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Económico-Administrativos Regionales y Locales que
pongan fin a la vía económico-administrativa.
– Las resoluciones dictadas por el Tribunal Económico-Administrativo Central en materia de tributos cedidos.
– Los actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y de Comunidades Autónomas, así como los
recursos contencioso-electorales contra acuerdos de las Juntas Electorales sobre proclamación de electos y
elección y proclamación de Presidentes de Corporaciones locales, en los términos de la legislación electoral.
– Los convenios entre Administraciones públicas cuyas competencias se ejerzan en el ámbito territorial de la
correspondiente Comunidad Autónoma.
– La prohibición o la propuesta de modificación de reuniones previstas en la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio,
Reguladora del Derecho de Reunión.
 – Los actos y resoluciones dictados por órganos de la Administración General del Estado cuya competencia se
extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgánico sea inferior al de Ministro o Secretario de Estado en
materias de personal, propiedades especiales y expropiación forzosa.
– Los actos y resoluciones de los órganos de las Comunidades Autónomas competentes para la aplicación de la
Ley de Defensa de la Competencia.
– Las resoluciones dictadas por el órgano competente para la resolución de recursos en materia de contratación
en relación con los contratos incluidos en el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas o de las
Corporaciones locales.
– Las resoluciones dictadas por los Tribunales Administrativos Territoriales de Recursos Contractuales.
– Los actos y disposiciones dictados por las autoridades independientes autonómicas u órganos competentes de
las comunidades autónomas referidos en la Ley reguladora de la protección de las personas que informen sobre
infracciones normativas y de lucha contra la corrupción.

En materia de resolución de recursos y de cuestiones de competencia, corresponde a las

Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocer:
– En segunda instancia, de las apelaciones promovidas contra sentencias y autos dictados por los Juzgados de lo
Contencioso-administrativo, y de los correspondientes recursos de queja.
– De los recursos de revisión contra las sentencias firmes de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo.
– De las cuestiones de competencia entre los Juzgados de lo Contencioso-administrativo con sede en la
Comunidad Autónoma.
Finalmente, en materia de competencias autorizatorias, corresponde a las Salas de lo contencioso de los
Tribunales Superiores de Justicia conocer de la solicitud de autorización al amparo del artículo 122 ter LJCA
(autorización judicial en relación con decisiones de la Comisión Europea en materia de transferencia
internacional de datos, prevista en la disposición adicional quinta de la Ley Orgánica 3/2018 de Protección de
Datos Personales y Garantía de los Derechos Digitales), cuando sea formulada por la autoridad de protección de
datos de la Comunidad Autónoma respectiva.

6. La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, creada en 1977, fue
el primer órgano que se añadió a la planta histórica de la jurisdicción contencioso-
administrativa (Salas de lo contencioso del Tribunal Supremo y de las Audiencias
Territoriales). Se creó con la finalidad de descargar a las tradicionalmente tres Salas de lo
contencioso (3ª, 4ª y 5ª) del Tribunal Supremo. La Sala de lo Contencioso-administrativo
de la Audiencia Nacional tiene su sede en Madrid y jurisdicción en toda España. Se
compondrá de las Secciones que aconseje el número de asuntos (en la actualidad ocho),
cuyo Presidente será el que lo fuere de la Sala o el Magistrado más antiguo de los
integrantes de cada Sección (art. 16.1 LJCA).
A la Sala de lo contencioso de la Audiencia Nacional corresponde esencialmente el
control jurisdiccional en única instancia de la actuación administrativa de los Ministros,
Secretarios de Estado y de las más relevantes autoridades administrativas independientes
de ámbito estatal (en particular de las de regulación y supervisión de sectores económicos)
y, en segunda instancia, conocer de los recursos contra las sentencias y autos de los
Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo (art. 11 LJCA). El control
casacional de las sentencias y autos de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la
Audiencia Nacional corresponde a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Supremo.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional conoce en única
instancia (competencias de carácter revisor):
– De los recursos que se deduzcan en relación con las disposiciones generales y los actos de los Ministros y de
los Secretarios de Estado en general y en materia de personal cuando se refieran al nacimiento o extinción de la
relación de servicio de funcionarios de carrera. Asimismo, conocerá de los recursos contra los actos de
 cualesquiera órganos centrales del Ministerio de Defensa referidos a ascensos, orden y antigüedad en el
escalafonamiento y destinos.
– De los recursos contra los actos de los Ministros y Secretarios de Estado cuando rectifiquen en vía de recurso o
en procedimiento de fiscalización o de tutela los dictados por órganos o entes distintos con competencia en
todo el territorio nacional.
– De los recursos en relación con los convenios entre Administraciones públicas no atribuidos a los Tribunales
Superiores de Justicia.
– De los recursos contra los actos de naturaleza económico-administrativa dictados por el Ministro de Economía y
Hacienda y por el Tribunal Económico-Administrativo Central, con excepción de las resoluciones dictadas en
materia de tributos cedidos.
– De los recursos contra los actos dictados por la Comisión de Vigilancia de Actividades de Financiación del
Terrorismo, y de la autorización de prórroga de los plazos de las medidas de dicha Comisión, conforme a lo
previsto en la Ley de Prevención y Bloqueo de la Financiación del Terrorismo.
– De los recursos contra las resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo Central de Recursos
Contractuales, con excepción de las resoluciones dictadas en materia de tributos cedidos.
– De los recursos contra los actos del Banco de España, de la Comisión Nacional del Mercado de Valores y del
FROB adoptados conforme a lo previsto en la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperación y resolución de
entidades de crédito y empresas de servicios de inversión.
– De los recursos interpuestos por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia en defensa de la
unidad de mercado.
– De los recursos contra las resoluciones de la Junta Arbitral regulada por la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de
diciembre, de Modificación parcial de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las
Comunidades Autónomas (disposición adicional cuarta LJCA).
– De los recursos contra los actos y disposiciones dictados por la Agencia Española de Protección de Datos,
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, Consejo
Económico y Social, Instituto Cervantes, Consejo de Seguridad Nuclear, Consejo de Universidades, Autoridad
Independiente de Protección del Informante, A.A.I. y Sección Segunda de la Comisión de Propiedad Intelectual
(disposición adicional cuarta LJCA).
– De los recursos contra las resoluciones del Ministro de Economía y Competitividad que resuelvan recursos de
alzada contra actos dictados por el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, así como las resoluciones
de carácter normativo dictadas por el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (disposición adicional
cuarta LJCA).
– De los recursos contra las resoluciones del Consejo Gestor del Fondo de apoyo a la solvencia de empresas
estratégicas (disposición adicional cuarta LJCA).

En materia de resolución de recursos y de cuestiones de competencia, corresponde a la

Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional conocer:
– En segunda instancia, de las apelaciones contra autos y sentencias dictados por los Juzgados Centrales de lo
Contencioso-administrativo y de los correspondientes recursos de queja.
– De los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por los Juzgados Centrales de lo Contencioso-
administrativo.
– De las cuestiones de competencia que se puedan plantear entre los Juzgados Centrales de lo Contencioso-
administrativo.
Finalmente, en materia de competencias autorizatorias, corresponde a la Sala de lo contencioso de la Audiencia
Nacional conocer de la solicitud de autorización al amparo del artículo 122 ter LJCA (autorización judicial en
relación con decisiones de la Comisión Europea en materia de transferencia internacional de datos, prevista en la
disposición adicional quinta de la Ley Orgánica 3/2018 de Protección de Datos Personales y Garantía de los
Derechos Digitales), cuando sea formulada por la Agencia Española de Protección de Datos.

7. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo

El Tribunal Supremo, con jurisdicción en toda España, es el órgano jurisdiccional
superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales
(art. 123.1 CE).
La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo es la Sala Tercera.
Actúa dividida en Secciones, cuyo Presidente será el que lo fuere de la Sala o el
Magistrado más antiguo de los que integren la Sección. Para la vista o deliberación y fallo
será necesaria la concurrencia del que presida y de los Magistrados siguientes: a) todos los
que componen la Sección para decidir los recursos de casación y revisión; b) cuatro en los
demás casos. Para el despacho ordinario será suficiente la concurrencia del que presida y
dos Magistrados (art. 15 LJCA).
A la Sala de lo contencioso del Tribunal Supremo corresponde esencialmente el control
jurisdiccional en única instancia de la actos y disposiciones del Gobierno y de los órganos
constitucionales y el control casacional de las sentencias y autos de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de las Salas de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunales Superiores de Justicia y, en determinados supuestos, de los
Juzgados de lo Contencioso-Administrativo (art. 12 LJCA).
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo conoce en única
instancia de los recursos que se deduzcan en relación con (competencias de carácter
revisor):
– Los actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno.
– Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y del Fiscal General del Estado.
– Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial adoptados por los
órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de
Cuentas y del Defensor del Pueblo.
– Los actos y disposiciones de la Junta Electoral Central, así como los recursos contencioso-electorales que se
deduzcan contra los acuerdos sobre proclamación de electos en los términos previstos en la legislación
electoral.
– Los actos de las Juntas Electorales adoptados en el procedimiento para elección de miembros de las Salas de
Gobierno de los Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

En materia de resolución de recursos, corresponde a la Sala de lo Contencioso-

Administrativo del Tribunal Supremo conocer de:
– Los recursos de casación de cualquier modalidad, en los términos establecidos por la LJCA, y los
correspondientes recursos de queja.
– Los recursos de casación y revisión contra las resoluciones dictadas por el Tribunal de Cuentas, con arreglo a lo
establecido en su Ley de Funcionamiento.
– Los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los
Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo, salvo lo dispuesto en el
artículo 61.1.1º LOPJ.
En materia de competencias autorizatorias, corresponde a la Sala de lo contencioso del Tribunal Supremo
conocer de la solicitud de autorización al amparo del artículo 122 ter LJCA (autorización judicial en relación con
decisiones de la Comisión Europea en materia de transferencia internacional de datos, prevista en la disposición
adicional quinta de la Ley Orgánica 3/2018 de Protección de Datos Personales y Garantía de los Derechos
Digitales), cuando sea formulada por el Consejo General del Poder Judicial.
Un caso especial es el previsto en el antes citado artículo 61 LOPJ. A la Sala que regula dicho precepto legal,
formada por el Presidente del Tribunal Supremo, los Presidentes de Sala y el Magistrado más antiguo y el más
moderno de cada una de ellas, corresponde conocer, entre otros asuntos, de los siguientes:
– Los recursos de revisión contra las sentencias dictadas en única instancia por la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo.
– Los incidentes de recusación del Presidente del Tribunal Supremo, o de los Presidentes de Sala, o de más de dos
Magistrados de una Sala. En este caso, los afectados directamente por la recusación serán sustituidos por
quienes corresponda.
– El conocimiento de las pretensiones de declaración de error judicial cuando éste se impute a una Sala del
Tribunal Supremo.
– Los procesos de declaración de ilegalidad y consecuente disolución de los partidos políticos, conforme a lo
dispuesto en la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos.

8. La competencia territorial
 Determinar el órgano jurisdiccional competente por razón del territorio solo es necesario
cuando la competencia objetiva para conocer de un asunto corresponde a órganos
jurisdiccionales que no tienen jurisdicción en toda España. Es el caso de los Juzgados de lo
Contencioso-Administrativo y de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los
Tribunales Superiores de Justicia. Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14
LJCA, la competencia territorial de los Juzgados y de los Tribunales Superiores de Justicia
se determinará conforme a las siguientes reglas:
Primera. Con carácter general, será competente el órgano jurisdiccional en cuya
circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado la disposición o el acto
originario impugnado.
Segunda. Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones públicas en
materia de responsabilidad patrimonial, personal, propiedades especiales y sanciones será
competente, a elección del demandante, el juzgado o el tribunal en cuya circunscripción
tenga aquél su domicilio o se halle la sede del órgano autor del acto originario
impugnado.
Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones de las Comunidades
Autónomas o de las entidades de la Administración Local, la elección a que se refiere esta
regla segunda se entenderá limitada a la circunscripción del Tribunal Superior de Justicia
en que tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto originario impugnado.
Tercera. La competencia corresponderá al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción
radiquen los inmuebles afectados cuando se impugnen planes de ordenación urbana y
actuaciones urbanísticas, expropiatorias y, en general, las que comporten intervención
administrativa en la propiedad privada.
Cuando el acto originario impugnado afectase a una pluralidad de destinatarios y fueran
diversos los Juzgados o Tribunales competentes según las reglas anteriores, la competencia
vendrá atribuida al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano
que hubiere dictado el acto originario impugnado.

9. Normas de reparto
Como ya ha sido señalado, si en una provincia existen varios Juzgados de lo
Contencioso-Administrativo, si una Sala de lo contencioso se estructura en varias
secciones (como sucede en las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Supremo, de la Audiencia Nacional y de algunos Tribunales Superiores de Justicia) o uno
de estos últimos Tribunales cuenta con más de una Sala de lo Contencioso (caso de los
Tribunales Superiores de Justicia de Andalucía y de Castilla y León), la asignación de un
asunto a uno u otro órgano no se decide con arreglo a normas de atribución de
competencia sino con arreglo a las llamadas normas de reparto (o de distribución de
asuntos).
Al respecto el artículo 17 LJCA dispone lo siguiente:
La distribución de asuntos entre las diversas Salas de un mismo Tribunal, o entre las
diversas Secciones de una misma Sala, será acordada por la Sala de Gobierno del
respectivo Tribunal, teniendo en cuenta la naturaleza y homogeneidad de la materia a que
se refieren los recursos.
 Idéntico criterio se tendrá en cuenta para la distribución de asuntos entre los diversos
Juzgados de lo Contencioso-administrativo de una misma población. La aprobación
corresponderá a la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia, a propuesta de la
Junta de Jueces de este orden jurisdiccional.
Los acuerdos sobre distribución de asuntos se adoptarán cada dos años y se
comunicarán al Consejo General del Poder Judicial al solo efecto de su publicación, antes
de la apertura de Tribunales, en el “Boletín Oficial del Estado” o en el de la Comunidad
Autónoma, según corresponda.
En caso de resultar alterada la competencia de los distintos Juzgados con sede en un
mismo partido judicial, de las diversas Salas de un mismo Tribunal o de las diversas
Secciones de una Sala por razón de una nueva distribución de asuntos, de los procesos en
tramitación continuará conociendo y fallará el órgano jurisdiccional que resultare
competente al tiempo de la interposición del recurso, según los acuerdos entonces
vigentes.

10. Procedimientos para apreciar la competencia

La competencia de los Juzgados y Salas de lo Contencioso-administrativo no será
prorrogable y deberá ser apreciada por los mismos, incluso de oficio, previa audiencia de
las partes y del Ministerio Fiscal por plazo común de diez días (art. 7.2 LJCA).
El Juzgado o Sala, tras el examen del expediente administrativo, declarará no haber
lugar a la admisión del recurso cuando constare de modo inequívoco y manifiesto la
incompetencia del Juzgado o Tribunal (art. 51.1 LJCA). El Juzgado o la Sala, antes de
pronunciarse sobre la inadmisión del recurso, hará saber a las partes el motivo en que
pudiera fundarse para que, en el plazo común de diez días, aleguen lo que estimen
procedente y acompañen los documentos a que hubiera lugar (art. 51.4 LJCA).
La declaración de incompetencia adoptará la forma de auto y deberá efectuarse antes de
la sentencia, remitiéndose las actuaciones al órgano de la Jurisdicción que se estime
competente para que ante él siga el curso del proceso. Si la competencia pudiera
corresponder a un Tribunal superior en grado, se acompañará una exposición razonada,
estándose a lo que resuelva éste (art. 7.3 LJCA).

IV. LAS PARTES EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Para ser parte en un proceso contencioso-administrativo la LJCA exige que los sujetos
ostenten capacidad procesal, legitimación (activa o pasiva, según se trate de la parte
demandante o demandada) y postulación procesal (requisitos de representación y defensa
en juicio). Examinemos cada uno de estos requisitos.

1. Capacidad procesal
La capacidad procesal es la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso y de poder
realizar actuaciones válidas en el mismo.
Pues bien, tienen capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo, en primer lugar, las personas que la ostenten con arreglo a la Ley de
Enjuiciamiento Civil (LEC). De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6.1 de esta Ley,
podrán ser parte en los procesos:
 1.º Las personas físicas.
2.º El concebido no nacido, para todos los efectos que le sean favorables.
3.º Las personas jurídicas.
4.º Las masas patrimoniales o los patrimonios separados que carezcan transitoriamente de titular o cuyo titular
haya sido privado de sus facultades de disposición y administración.
5.º Las entidades sin personalidad jurídica a las que la ley reconozca capacidad para ser parte.
6.º El Ministerio Fiscal, respecto de los procesos en que, conforme a la ley, haya de intervenir como parte.
7.º Los grupos de consumidores o usuarios afectados por un hecho dañoso cuando los individuos que lo
compongan estén determinados o sean fácilmente determinables. Para demandar en juicio será necesario que el
grupo se constituya con la mayoría de los afectados.
8.º Las entidades habilitadas conforme a la normativa comunitaria europea para el ejercicio de la acción de
cesación en defensa de los intereses colectivos y de los intereses difusos de los consumidores y usuarios.

El artículo 18 LJCA establece que, además de las personas que ostenten capacidad
procesal con arreglo a la LEC, también la tienen los menores de edad para la defensa de
aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el
ordenamiento jurídico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria
potestad, tutela o curatela.
Adicionalmente, la LJCA precisa que los grupos de afectados (por ejemplo, comunidades
de propietarios), uniones sin personalidad (por ejemplo, uniones temporales de empresas
en el ámbito de la contratación administrativa) o patrimonios independientes o
autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al
margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, también
tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo
cuando la Ley así lo declare expresamente.

2. Legitimación activa
La legitimación implica una relación especial y concreta entre una persona y una
situación jurídica en litigio que la singulariza respecto de cualquier tercero que carezca de
tal relación con el objeto del proceso. Si no se exigiera esa relación especial para ser parte
(actora), regiría en este orden jurisdiccional una acción pública universal (acción popular),
de modo que para ser parte en el proceso bastaría con alegar un mero interés por la
legalidad (objetiva). Sin embargo, la LJCA exige para ser parte en el proceso que exista
una relación particularizada con su objeto. En el caso de la legitimación activa esa
relación especial con el objeto del proceso es la que se exige al recurrente (parte
demandante). Es la propia Constitución la norma que vincula este inexcusable
presupuesto procesal de la legitimación activa al derecho a la tutela judicial efectiva, al
describirlo, en el citado artículo 24.1 como “el derecho a obtener la tutela efectiva de los
jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos”. En este sentido, la
jurisprudencia reitera que la legitimatio ad causam es la cualidad que habilita a las
personas físicas o jurídicas, y las Administraciones Públicas, para actuar como parte
demandante en un determinado proceso. Y se vincula, en el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo, a la relación que media entre el sujeto promotor del recurso y
el objeto de la pretensión que se deduce. De modo que el recurso solo puede iniciarse por
quien tiene legitimación, pues no se reconoce con carácter general la acción pública, salvo
previsión legal expresa.
Así pues, de conformidad con el artículo 19 LJCA, están legitimados ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo:
a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.
De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, para apreciar el requisito de la legitimación en una
determinada persona física o jurídica, es preciso, salvo en los excepcionales supuestos en los que nuestro
ordenamiento jurídico reconoce la existencia de una acción pública, que exista un interés legítimo en la
pretensión ejercitada, que debe ser identificado en la interposición de cada recurso contencioso administrativo.
Así, la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, “implica la existencia de una
relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-
administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la
anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o
negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto” (SSTS de 13 de diciembre de 2005 —recurso 120/2004— y 20
de marzo de 2012 —recurso 391/2010—). El interés legítimo debe ser siempre, por tanto, un interés cualificado,
específico y distinto del mero interés por la legalidad. Se exige, en consecuencia, que el acto o disposición
administrativa pueda repercutir directa o indirectamente, incluso de futuro, pero de un modo efectivo y
acreditado, no meramente hipotético, en la esfera jurídica de quien impugna, sin que baste la mera invocación
abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento.
En suma, la jurisprudencia existente define el interés legítimo, base de la legitimación procesal a la que alude el
artículo 19 LJCA, como “la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de
quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta”.
Esa concreta relación entre la persona física o jurídica y la pretensión ejercitada en cada proceso explica el
carácter casuístico que presenta la legitimación, que también ha sido puesto de relieve por la jurisprudencia, en
sentencias de 24 de mayo de 2006 (recurso 957/2003) y de 26 de junio de 2007 (recurso 9763/2004), por lo que
no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos, sino que habrá de
indagarse en cada caso la presencia del interés legítimo de la parte, a cuyo fin sirve el proceso. La apreciación de
la legitimación debe estar presidida, eso sí, por el principio pro actione fin de favorecer el acceso a la
jurisdicción, todo ello de acuerdo con el artículo 24.1 CE.
Sin embargo, la jurisprudencia afirma, por ejemplo, que de la condición de denunciante, únicamente y por sí
misma, no se deriva legitimación para impugnar la resolución que pone fin al procedimiento sancionador, pues el
concepto de denunciante no es coincidente con el de parte interesada o titularidad de un derecho o interés
legítimo.

b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el

artículo 18 LJCA (entidades dotadas de capacidad procesal) que resulten afectados o
estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos
colectivos.
La exigencia de afectación implica que la entidad debe demostrar la existencia de un vínculo específico entre el
objeto del proceso y los fines y objetivos en cuya defensa está interesada, sin que quepa invocar la genérica
defensa de unos intereses colectivos (profesionales, asociativos, etc.). Ello excluye, por ejemplo, que se pueda
reconocer la legitimación activa por el mero hecho de una autoatribución estatutaria que hiciera una determinada
entidad al crearse.
Así, en relación con los partidos políticos, la jurisprudencia afirma que “no puede sostenerse con éxito el
reconocimiento general de la acción procesal a los partidos políticos, por muy relevante que sea su función
constitucional, pues, de hacerlo, estaríamos ante una legitimación universal para impugnar cualquier acto que
tuviera naturaleza, incidencia o repercusión política, por la mera invocación de su relación con los fines
generales de su acción política en la que se incluye el control al Gobierno, pues ello equivaldría a establecer, en
definitiva, una acción popular de carácter político, ayuna de cobertura legal” (STS de 2 de noviembre de 2021,
recurso 64/2020).

c) La Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para

impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las Comunidades
Autónomas y de los Organismos públicos vinculados a éstas, así como los de las
Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local,
y los de cualquier otra entidad pública no sometida a su fiscalización.
d) La Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar los actos y
disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración
del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo público, así como los de
 las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen
local.
e) Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que
afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de
las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con personalidad
jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales.
El ejercicio de acciones por los vecinos en nombre e interés de las Entidades locales se rige por lo dispuesto en la
legislación de régimen local (art. 68.2).

f) El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley.

g) Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o
dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas para impugnar los actos
o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines.
Adviértase, sin embargo, que carecen de legitimación activa las Entidades de Derecho público que sean
dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la
actividad de la Administración de la que dependan. Se exceptúan aquellos a los que por Ley se haya dotado de
un estatuto específico de autonomía respecto de dicha Administración (art. 20 c) LJCA).
Un caso especial es el de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Cuando considere que una
disposición, acto, actuación, inactividad o vía de hecho procedente de cualquier Administración pública sea
contraria a la libertad de establecimiento o de circulación en los términos previstos en la Ley 20/2013, de 9 de
diciembre, de garantía de la unidad de mercado, está legitimada para interponer recurso contencioso-
administrativo contra dicha actuación administrativa (artículo 127 bis LJCA). Igualmente, esta Comisión está
legitimada para impugnar los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho administrativo y
disposiciones generales de rango inferior a la ley de los que se deriven obstáculos al mantenimiento de una
competencia efectiva en los mercados (art. 5.4 Ley 3/2013).

h) Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente

previstos por las Leyes.
i) Para la defensa del derecho a la igualdad de trato y no discriminación e intolerancia,
además de las personas afectadas y siempre con su autorización, estará también
legitimada la Autoridad Independiente para la Igualdad de Trato y la No
Discriminación, así como, en relación con las personas afiliadas o asociadas a los
mismos, los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones profesionales de
trabajadores autónomos, las organizaciones de personas consumidoras y usuarias y las
asociaciones y organizaciones legalmente constituidas que tengan entre sus fines la
defensa y promoción de los derechos humanos, de acuerdo con lo establecido en la
Ley integral para la igualdad de trato y la no discriminación.
Cuando las personas afectadas sean una pluralidad indeterminada o de difícil determinación, la legitimación para
instar acciones judiciales en defensa de derechos o intereses difusos corresponderá a la Autoridad Independiente
para la Igualdad de Trato y la No Discriminación, a los partidos políticos, los sindicatos y las asociaciones
profesionales de trabajadores autónomos más representativos, así como a las organizaciones de personas
consumidoras y usuarias de ámbito estatal, y a las organizaciones, de ámbito estatal o del ámbito territorial en el
que se produce la situación de discriminación, que tengan entre sus fines la defensa y promoción de los derechos
humanos, de acuerdo con lo establecido en la Ley integral para la igualdad de trato y la no discriminación, sin
perjuicio en todo caso de la legitimación individual de aquellas personas afectadas que estuviesen determinadas.
La persona acosada será la única legitimada en los litigios sobre acoso sexual y acoso discriminatorio.

j) Para la defensa de los derechos e intereses de las personas víctimas de discriminación

por orientación e identidad sexual, expresión de género o características sexuales,
además de las personas afectadas y siempre que cuenten con su autorización expresa,
 estarán también legitimados los partidos políticos, las organizaciones sindicales, las
organizaciones empresariales, las asociaciones profesionales de personas trabajadoras
autónomas, las asociaciones de personas consumidoras y usuarias y las asociaciones y
organizaciones legalmente constituidas que tengan entre sus fines la defensa y
promoción de los derechos de las personas lesbianas, gais, bisexuales, trans e
intersexuales o de sus familias, de acuerdo con lo establecido en la Ley para la
igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las
personas LGTBI.
Cuando las personas afectadas sean una pluralidad indeterminada o de difícil determinación, la legitimación para
demandar en juicio la defensa de estos intereses difusos corresponderá exclusivamente a los organismos públicos
con competencia en la materia, a los partidos políticos, las organizaciones sindicales, las organizaciones
empresariales, las asociaciones profesionales de personas trabajadoras autónomas, las asociaciones de personas
consumidoras y usuarias y las asociaciones y organizaciones legalmente constituidas que tengan entre sus fines la
defensa y promoción de los derechos de las personas lesbianas, gais, bisexuales, trans e intersexuales o de sus
familias.
La persona acosada será la única legitimada en los litigios sobre acoso discriminatorio por razón de orientación e
identidad sexual, expresión de género o características sexuales.

Asimismo, la Administración autora de un acto está legitimada para impugnarlo ante

este orden jurisdiccional, previa su declaración de lesividad para el interés público en los
términos establecidos por la Ley (art. 107 LPAC).
Las Administraciones públicas y los particulares podrán interponer recurso contencioso-administrativo contra las
decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las
reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público sin
necesidad, en el primer caso, de declaración de lesividad.
Finalmente, tendrán legitimación para recurrir ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo las
resoluciones del Tribunal Administrativo del Deporte que se dicten en asuntos de disciplina deportiva en materia
de dopaje, todas las personas mencionadas en el artículo 40.4 de la Ley Orgánica de Protección de la Salud del
Deportista y Lucha contra el Dopaje en la Actividad Deportiva.

El artículo 20 LJCA precisa, en fin, que no pueden interponer recurso contencioso-

administrativo contra la actividad de una Administración pública:
– Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley
lo autorice expresamente (por ejemplo, los miembros de las corporaciones locales sí
pueden impugnar los actos de las mismas si votaron en contra de ellos: art. 63.1
LBRL).
– Los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o mandatarios
de ella.
Téngase en cuenta, por último, que si la legitimación de las partes derivare de alguna
relación jurídica transmisible, el causahabiente podrá suceder en cualquier estado del
proceso a la persona que inicialmente hubiere actuado como parte (art. 22 LJCA).

3. Legitimación pasiva
Según dispone el artículo 21 LJCA, se considera parte demandada:
a) Las Administraciones públicas o cualesquiera de los órganos mencionados en el
artículo 1.3 LJCA contra cuya actividad se dirija el recurso.
Cuando se trate de Organismos o Corporaciones públicos sujetos a fiscalización de una Administración territorial,
se entiende por Administración demandada:
 • El Organismo o Corporación autores del acto o disposición fiscalizados, si el resultado de la fiscalización es
aprobatorio.
• La que ejerza la fiscalización, si mediante ella no se aprueba íntegramente el acto o disposición.

b) Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar

afectados por la estimación de las pretensiones del demandante.
En los procesos de lesividad estos terceros serán las únicas partes demandadas, pues la Administración asume la
posición procesal de parte demandante.
Los terceros codemandados solo pueden comparecer para defender la postura mantenida por la Administración
demandada, no para pretender la anulación o modificación del acto impugnado.

c) Las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte

codemandada junto con la Administración a quien aseguren.
Si el demandante fundara sus pretensiones en la ilegalidad de una disposición general, se
considerará también parte demandada a la Administración autora de la misma, aunque no
proceda de ella la actuación recurrida.
En los recursos contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los
recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del
Sector Público los citados órganos no tendrán la consideración de parte demandada, siéndolo las personas o
Administraciones favorecidas por el acto objeto del recurso, o que se personen en tal concepto, conforme a lo
dispuesto en el artículo 49 LJCA.

4. Representación y defensa de las partes

El artículo 23 LJCA establece los requisitos de postulación procesal ante los órganos de
la jurisdicción contencioso-administrativa.
En sus actuaciones ante órganos unipersonales (Juzgados y Juzgados Centrales de lo
Contencioso-Administrativo), las partes podrán conferir su representación a un
procurador (esta opción es potestativa) pero tienen la obligación de ser asistidas por
abogado. Si las partes optan por conferir su representación al abogado, será a éste a quien
se notifiquen las actuaciones.
En cambio, en sus actuaciones ante órganos colegiados (salas de lo contencioso-
administrativo), las partes deberán conferir su representación a un procurador y ser
asistidas por abogado.
Se prevé, no obstante, una excepción en el caso de los funcionarios públicos. Estos
podrán comparecer por sí mismos en defensa de sus derechos estatutarios, cuando se
refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos
inamovibles.
Por lo que se refiere a la representación y defensa en juicio del Estado y de sus
organismos autónomos, así como la representación y defensa de los órganos
constitucionales cuyas normas internas no establezcan un régimen especial propio,
corresponderá a los Abogados del Estado integrados en el Servicio Jurídico del Estado
(art. 551 LOPJ).
La representación y defensa de las entidades gestoras, servicios comunes y otros organismos o entidades de
naturaleza pública, que conforme a la ley integran la Administración de la Seguridad Social, corresponderá a los
Letrados de la Administración de la Seguridad Social.
La representación y defensa de las Cortes Generales, del Congreso de los Diputados, del Senado, de la Junta
Electoral Central y de los órganos e instituciones vinculados o dependientes de aquéllas corresponderá a los
Letrados de las Cortes Generales.
 La representación y defensa de las comunidades autónomas y las de los entes locales corresponderán a los
letrados que sirvan en los servicios jurídicos de dichas Administraciones públicas, salvo que designen abogado
colegiado que les represente y defienda.

V. EL OBJETO DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

La LJCA regula el objeto del recurso contencioso-administrativo en su Título III. Este
Título comprende cuatro capítulos: el primero (arts. 25 a 30) tiene por objeto la actividad
administrativa impugnable; el Capítulo II (arts. 31 a 33) regula las pretensiones de las
partes; el III (arts. 34 a 39) se refiere a la acumulación; y el IV a la cuantía del recurso
(arts. 40 a 43).
Existe una íntima relación entre la actividad administrativa impugnable y las
pretensiones ejercitables por las partes en el proceso contencioso-administrativo, toda vez
que, como veremos, las pretensiones que se ejercitan dependerán esencialmente del tipo de
actividad (o inactividad) administrativa que se impugne a través del recurso contencioso-
administrativo. Por tanto, habremos de distinguir distintas modalidades de recurso según
el tipo de actividad administrativa que constituya su objeto y la clase de pretensiones que,
en consecuencia, se ejerciten a través del recurso.
En todo caso, y contrariamente a lo que pudiera parecer prima facie, el objeto del proceso contencioso-
administrativo no es —al menos directamente— la actividad o inactividad administrativa impugnada, sino la o las
pretensiones ejercitadas a través del recurso en relación con aquélla. Como ya hemos explicado en el epígrafe
relativo al ámbito y extensión de la jurisdicción contencioso-administrativa, el objeto del proceso en esta
jurisdicción son las pretensiones que se deduzcan en relación con actuaciones (o la inactividad) de las
Administraciones públicas sujetas al Derecho Administrativo, y no directamente —aunque sí indirectamente—
dichas actuaciones (u omisiones). Se atiende así a una vieja preocupación doctrinal que pretendía superar el mero
carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, evitando que el proceso se preconfigurase
exclusivamente a partir de un acto o una disposición administrativa impugnada. Por el contrario, se pretende que
sea la pretensión del ciudadano la que configure el objeto del proceso contencioso-administrativo. Ahora bien,
toda pretensión ejercitable en la vía contencioso-administrativa tiene necesariamente como objeto, a su vez, una
determinada actuación (u omisión) administrativa. Sin actividad (o inactividad) administrativa no habrá pretensión
que formular. De ahí que la Ley delimite primero la actividad administrativa impugnable y regule a continuación
las pretensiones de las partes. La actividad administrativa es presupuesto irrenunciable de éstas.

Al constituir la o las pretensiones ejercitadas a través del recurso el objeto del proceso
contencioso-administrativo, son las pretensiones las que delimitan el marco al que se debe
ceñir el juez o tribunal. En este sentido, el artículo 33.1 LJCA establece que “los órganos
del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las
pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la
oposición”. Si el escrito de interposición del recurso delimita la actividad administrativa
impugnada, la pretensión formulada en la demanda delimita el objeto del proceso. No
obstante, si el juez o tribunal, al dictar sentencia, “estimare que la cuestión sometida a su
conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en
apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición, lo someterá a
aquéllas mediante providencia en que, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo,
los expondrá y concederá a los interesados un plazo común de diez días para que
formulen las alegaciones que estimen oportunas, con suspensión del plazo para
pronunciar el fallo. Contra la expresada providencia no cabrá recurso alguno” (art. 33.2).
Esto mismo se observará “si, impugnados directamente determinados preceptos de una
disposición general, el Tribunal entendiera necesario extender el enjuiciamiento a otros de
la misma disposición por razones de conexión o consecuencia con los preceptos
recurridos” (art. 33.3).

1. La actividad administrativa impugnable

La vigente LJCA de 1998 persigue superar la tradicional y restringida concepción del
contencioso-administrativo como una jurisdicción meramente revisora de actos
administrativos previos, ampliando el espectro de actuaciones y omisiones administrativas
que pueden ser objeto del recurso contencioso-administrativo y, en consecuencia,
diversificando también el sistema de pretensiones o acciones procesales ejercitables en el
contencioso-administrativo, a fin de que éste pueda proporcionar una tutela judicial
efectiva frente a cualquier tipo de comportamiento ilícito de la Administración: ya sea
dicho comportamiento formal o meramente material, activo u omisivo, singular o de
efectos generales (normativos o no). De ahí la introducción de nuevas modalidades de
recurso, distintas de la mera impugnación de actos o disposiciones administrativas, tales
como el recurso contra la inactividad —art. 29— o el recurso contra las actuaciones
materiales constitutivas de vía de hecho —art. 30—, en que el recurrente puede ejercitar
—además, en su caso, de la clásica pretensión anulatoria de actos o disposiciones
reglamentarias— una genuina pretensión de condena o prestacional.
En este sentido, la LJCA ha avanzado en el diseño de un sistema plural de acciones
procesales capaz de proporcionar una tutela judicial efectiva frente a cualesquiera
comportamientos ilícitos de la Administración. A tal efecto, la Ley prevé cuatro acciones o
modalidades diferentes de recurso que tienden a cubrir todo el espectro de la actividad e
inactividad administrativas, a saber: en primer lugar, el tradicional recurso contra actos
administrativos, ya sean éstos expresos o presuntos (arts. 25.1 y 31); en segundo lugar, el
que, de manera directa o indirecta, versa sobre la legalidad de una disposición de rango
inferior a la ley (arts. 25.1, 26, 27 y 31); en tercer lugar, el recurso contra la inactividad
administrativa (arts. 25.2 29 y 32.1); y, en cuarto y último lugar, el que se interpone
contra actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho, esto es, actuaciones materiales
que, careciendo de la necesaria cobertura jurídica, limitan o menoscaban derechos o
intereses legítimos de los ciudadanos (arts. 25.2, 30 y 32.2).
1.1. Actos administrativos
El recurso contencioso-administrativo puede tener por objeto, en primer lugar, la
impugnación de actos administrativos (expresos o presuntos en virtud de silencio
administrativo). Según dispone el artículo 25.1 de la LJCA, “el recurso contencioso-
administrativo es admisible en relación (…) con los actos expresos y presuntos de la
Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de
trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan
la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio
irreparable a derechos o intereses legítimos”.
El acto impugnado, además de poner fin a la vía administrativa (vid. Art. 114 LPAC), ha
de ser definitivo, esto es, finalizador del procedimiento administrativo en el que ha sido
dictado. Si se trata, por el contrario, de un mero acto de trámite, solo será impugnable en
vía contencioso-administrativa si se trata de un acto de trámite cualificado, es decir, un
acto de trámite que decide directa o indirectamente el fondo del asunto, determina la
imposibilidad de continuar el procedimiento, produce indefensión o perjuicio irreparable
a derechos o intereses legítimos.
En ningún caso es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos
que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de
actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma (art. 28 LJCA).
1.2. Disposiciones de carácter general
En segundo lugar, el recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las
disposiciones de carácter general de rango inferior a la ley (art. 25.1 LJCA). Es este el
recurso contra reglamentos.
Aquí hay que distinguir entre el recurso directo (o abstracto) y el recurso mediante el
que se impugna en un caso concreto el acto de aplicación de un reglamento (recurso
indirecto). En efecto, según el artículo 26.1 LJCA, “además de la impugnación directa de
las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se
produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son
conformes a Derecho”. El recurso indirecto es independiente del recurso directo, esto es,
la falta de impugnación directa de una disposición general o aun la desestimación del
recurso (directo) que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los
actos de aplicación, es decir, el recurso indirecto contra aquélla (art. 26.2 LJCA).
Sin embargo, los efectos de la sentencia estimatoria de un recurso directo contra un
reglamento y los de una sentencia estimatoria de un recurso indirecto no son (siempre) los
mismos. Si el juez o tribunal competente para conocer del recurso indirecto no lo es
también para conocer del recurso directo contra el reglamento aplicado por el acto
impugnado, no podrá, al estimar el recurso (indirecto), añadir a la anulación del acto de
aplicación impugnado la declaración de nulidad (con efectos erga omnes) del reglamento
aplicado (art. 72.2 LJCA). En efecto, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27.1
LJCA, “cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-administrativo hubiere dictado
sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general
aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para
conocer del recurso directo contra la disposición”. A través de este mecanismo (la
cuestión de ilegalidad), se garantiza que la estimación (firme) de cualquier recurso
indirecto contra un reglamento pueda dar lugar también, además de a la anulación del
acto de aplicación impugnado, a una depuración objetiva o abstracta del ordenamiento
jurídico (es decir, en su caso, a la expulsión definitiva de éste del reglamento cuya
ilegalidad ha sido apreciada incidentalmente en el marco de un recurso indirecto), de
modo que se evite la prolongación indefinida de la vigencia (y, por tanto, la posibilidad de
nuevas aplicaciones en el futuro) de reglamentos ilegales.
Obviamente, la cuestión de ilegalidad no es necesario plantearla, por producir la
estimación de un recurso indirecto los mismos efectos de depuración abstracta del
ordenamiento jurídico que tiene la estimación de un recurso directo, si el órgano judicial
competente para conocer del recurso indirecto lo es también para conocer del recurso
indirecto (no tendría sentido que el mismo órgano se “autoplanteara” la cuestión de
ilegalidad, pues ya ha expresado su criterio sobre la legalidad del reglamento con ocasión
de la estimación del recurso indirecto contra el mismo). De ahí que disponga el artículo
27.2 LJCA que “cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra
un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer
del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición
general”.
Igualmente, nunca planteará una cuestión de ilegalidad al hilo de la estimación de un
recurso indirecto contra un reglamento el Tribunal Supremo (que es, por expreso
mandato del artículo 123 CE, el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo
lo dispuesto en materia de garantías constitucionales). De ahí que, sin necesidad de
plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará cualquier disposición general
cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la
ilegalidad de aquella norma (art. 27.3 LJCA).
1.3. La inactividad administrativa
El recurso contencioso-administrativo también se puede dirigir contra la inactividad de
la Administración (art. 25.2 LJCA).
La Exposición de Motivos de la LJCA señala que “largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un
recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El
recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una
prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no
juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano
para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos
judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la
discrecionalidad en el “quando” de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en
mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o
realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la
Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que
la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones
administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su
naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan
sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad”.

Concretamente, el artículo 29.1 LJCA establece que “cuando la Administración, en

virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un
acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta
en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden
reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres
meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento
a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden
deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración”.
Además de la anterior (recurso contra la omisión de prestaciones materiales debidas de
la Administración), existe una segunda modalidad del recurso contra la inactividad
administrativa, a saber: la que tiene por objeto la inejecución de actos administrativos
firmes (incluidos, siempre que hayan adquirido firmeza, los actos presuntos favorables
ganados en virtud de silencio positivo). Según el artículo 29.2 LJCA, “cuando la
Administración no ejecute sus actos firmes, podrán los afectados solicitar su ejecución, y
si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes
formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento
abreviado regulado en el artículo 78”.
Aunque la Ley establece una reclamación previa en sede administrativa, el recurso
contra la inactividad no da lugar, como señala la exposición de motivos de la LJCA, a un
proceso “contra la desestimación, en su caso por silencio, de tales reclamaciones o
requerimientos. Ni (…) estas nuevas acciones se atienen al tradicional carácter revisor del
recurso contencioso-administrativo, ni puede considerarse que la falta de estimación, total
o parcial, de la reclamación o el requerimiento constituyan auténticos actos
administrativos, expresos o presuntos. Lo que se persigue es sencillamente dar a la
Administración la oportunidad de resolver el conflicto y de evitar la intervención judicial.
En caso contrario, lo que se impugna sin más trámites es, directamente, la inactividad”.
En cuanto a si también la inactividad reglamentaria puede ser objeto del recurso
contencioso-administrativa, pese a no estar expresamente mencionada en el artículo 29
LJCA, la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo mantiene que “la
caracterización de la potestad reglamentaria como una potestad discrecional no impide el
control judicial de las omisiones o inactividades reglamentarias cuando el silencio del
Reglamento determina la implícita creación de una situación jurídica contraria a la
Constitución o al ordenamiento jurídico o, al menos, cuando siendo competente el órgano
titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de
la previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación legal” (STS de 14
diciembre 1998, recurso 194/1995).
1.4. La vía de hecho
Finalmente, también es admisible el recurso contra las actuaciones materiales de la
Administración que constituyan vía de hecho (art. 25.2 LJCA).
La exposición de motivos de la LJCA señala que “otra novedad destacable es el recurso
contra las actuaciones materiales en vía de hecho. Mediante este recurso se pueden
combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria
cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase. La acción
tiene una naturaleza declarativa y de condena y a la vez, en cierto modo, interdictal, a
cuyo efecto no puede dejar de relacionarse con la regulación de las medidas cautelares.
Por razón de la materia, la competencia del orden jurisdiccional contencioso-
administrativo para conocer de estos recursos se explica sobradamente”.
Concretamente, dispone el artículo 30 LJCA que “en caso de vía de hecho, el interesado
podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si
dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días
siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso
contencioso-administrativo”.
Igualmente, aunque en esta modalidad de recurso la Ley también prevé un requerimiento
previo de carácter potestativo en sede administrativa, el recurso contra la vía de hecho no
se enmarca en el carácter revisor del recurso contencioso-administrativo, ni puede
considerarse que la falta de estimación, total o parcial, del requerimiento constituya un
auténtico acto administrativo. Lo que se persigue nuevamente es dar a la Administración
la oportunidad de resolver el conflicto y de evitar la intervención judicial. En caso
contrario, lo que se impugna sin más trámites es, directamente, la actuación material de la
Administración.

2. Las pretensiones de las partes

 Las pretensiones son los pronunciamientos que las partes persiguen que contenga la
sentencia que ponga fin al proceso (de ahí que, como ya ha sido subrayado, deba existir
congruencia entre las pretensiones de las partes y la sentencia, art. 33.1 LJCA). Así como
el escrito de interposición del recurso delimita la actividad administrativa impugnada, las
pretensiones se formulan en los escritos de demanda y de contestación a ésta. Mientras la
o las partes demandadas (entre éstas, señaladamente, la Administración demandada)
suelen pretender la inadmisibilidad o la desestimación (en cuanto al fondo) del recurso, la
parte actora (el recurrente o demandante) podrá ejercer —dependiendo de la actividad (o
inactividad) administrativa que constituya el objeto del recurso (es decir, de la modalidad
de recurso de que se trate)— alguna (o algunas) de las siguientes clases de pretensiones.
2.1. Clases de pretensiones
En primer lugar, están las pretensiones declarativas. A través de éstas se persigue que la
sentencia declare que el acto o disposición objeto de impugnación no es conforme a
Derecho, y a las mismas se anuda de ordinario la correspondiente pretensión anulatoria
del acto o disposición impugnados. Estas pretensiones están previstas en el artículo 31.1
LJCA, según el cual “el demandante podrá pretender la declaración de no ser conformes a
Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de
impugnación”. Así pues, las pretensiones declarativas y anulatorias se ejercitan
normalmente de forma combinada (es decir, van de la mano).
En segundo lugar, están las llamadas pretensiones constitutivas. A éstas se refiere el
artículo 31.2 LJCA: “También podrá pretender (el demandante) el reconocimiento de una
situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno
restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios,
cuando proceda”.
Se trata de las pretensiones llamadas tradicionalmente de plena jurisdicción, que no se
agotan en la (mera) anulación del acto o disposición impugnados, pues con ellas se
persigue que la sentencia estimatoria del recurso, además de declarar la disconformidad a
Derecho de la actividad administrativa impugnada (y, en su caso, anular el acto o
disposición objeto de impugnación), le reconozca al demandante una situación jurídica
individualizada y adopte u ordene las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento
de la misma. Como veremos más adelante, entre estas medidas se puede hallar la condena
a la Administración demandada a dictar un acto favorable al demandante que a éste le fue
ilegalmente denegado.
De modo específico la LJCA regula las pretensiones de condena (o también llamadas
prestacionales) como pretensiones ejercitables en los supuestos en los que el recurso se
dirige contra la inactividad de la Administración o tiene por objeto actuaciones materiales
constitutivas de vía de hecho (art. 32). Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de
la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, “el demandante
podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al
cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas”
(art. 32.1). Si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de
hecho, el artículo 32.2 dispone que “el demandante podrá pretender que se declare
contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actuación y que se adopten, en su
caso, las demás medidas previstas en el artículo 31.2” (esto es, el reconocimiento de una
situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno
restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios,
cuando proceda).
En suma, lo normal es que a través del recurso se ejerciten no una sino varias
pretensiones (declarativas, anulatorias, constitutivas y de condena) de forma combinada.
Veamos ahora de modo algo más detenido qué tipo de pretensión (o de pretensiones)
cabe ejercitar en cada una de las modalidades del recurso contencioso-administrativo y
cuál sería, en consecuencia, el contenido (es decir, cuáles serían los pronunciamientos) de
una sentencia estimatoria.
2.2. Pretensiones ejercitables según la actividad administrativa impugnada
Cuando el recurso se dirige contra un acto de gravamen o desfavorable dictado en un
procedimiento iniciado de oficio, el demandante ejercitará la pretensión prevista en el
artículo 31.1 LJCA: “el demandante podrá pretender la declaración de no ser conformes a
Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de
impugnación (…)”. Consecuentemente, si la sentencia estimase el recurso, “declarará no
ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente… (el) acto recurrido
(…)” (art. 71.1.a) LJCA).
Cuando el recurso se dirige contra un acto denegatorio (expreso o presunto), el
demandante pretenderá, además de la anulación del mismo (art. 31.1) y siempre que la
actuación requerida o solicitada revista carácter reglado (vid. art. 71.2 in fine LJCA), que
se condene a la Administración demandada a llevarla a cabo. Tal pretensión halla
cobertura en el artículo 31.2 LJCA, según el cual el demandante “también podrá
pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las
medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma (…)”. Pues bien, la
condena a la Administración demandada a llevar a cabo la actuación que ésta denegó
lesionando derechos o intereses legítimos del recurrente constituye la medida adecuada
para el pleno restablecimiento de estos últimos. La sentencia estimatoria consistirá,
entonces, en el reconocimiento de dicha situación jurídica y en la adopción de cuantas
medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma (art. 71.1.b) LJCA).
La medida necesaria a tal efecto no es otra que la condena a llevar a cabo la actuación a
cuya realización la Administración demandada viene obligada. Así lo prevé expresamente
el art. 71.1.c) LJCA: “si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de
una actuación jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se
cumpla el fallo”.
Si la actuación denegada consiste en una prestación material (debida) o en la ejecución
de un acto firme, la modalidad de recurso procedente no es el recurso contra actos, sino el
recurso contra la inactividad a que se refiere el artículo 29 LJCA.
Cuando el recurso se dirige directamente contra una disposición de carácter general
(arts. 25.1 y 26.1), el recurrente ejercitará la pretensión prevista en el artículo 31.1 LJCA:
“el demandante podrá pretender la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su
caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación (…)”.
Consecuentemente, si la sentencia estimase el recurso, “declarará no ser conforme a
Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente la disposición (…) recurrida (…)”
(art. 71.1.a) LJCA). Como es obvio, la sentencia estimatoria no podrá determinar la
forma en que han de quedar redactados el o los preceptos anulados de la disposición
general objeto de impugnación (art. 71.2). En estos casos la función del juez contencioso-
administrativo es tan sólo la de un normador negativo.
Cuando el recurso se dirija contra un acto de aplicación de una disposición general, pero
se funde en la invalidez de ésta (recurso indirecto, art. 26 LJCA), el demandante
pretenderá la anulación del acto de aplicación impugnado, salvo que, como ya hemos
explicado, el órgano jurisdiccional que esté conociendo del recurso (indirecto) sea el
Tribunal Supremo o, en todo caso, competente también para conocer del recurso directo
contra la disposición general aplicada, en cuyo caso se pretenderá que se declare
igualmente la nulidad de la misma con arreglo a lo dispuesto en el artículo 71.1.a) LJCA y
dentro de los límites a que se refiere este precepto en su apartado segundo (art. 27.2 y 3).
De no concurrir ninguno de los dos supuestos indicados, el juez o tribunal que hubiere
dictado sentencia firme estimatoria del recurso indirecto (esto es, meramente anulatoria
del acto de aplicación impugnado), por considerar ilegal el contenido de la disposición
general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el órgano judicial
competente para conocer del recurso directo contra la disposición (art. 27.1 LJCA). Si éste
estimase la cuestión, declarará no ser conformes a Derecho y anulará total o parcialmente,
con arreglo al artículo 71.1.a) LJCA, aquel o aquellos preceptos de la disposición general
objeto de la cuestión cuya declaración de ilegalidad haya servido de base para estimar el
recurso indirecto, es decir, para anular el acto de aplicación impugnado en el proceso a
quo (art. 126.2 LJCA).
La estimación de un recurso contra la inactividad administrativa (omisión de
prestaciones materiales debidas) requiere que “la Administración, en virtud de una
disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato
o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta a favor de una
o varias personas determinadas” (art. 29.1 LJCA). Si en el plazo de tres meses desde que
reclamase de la Administración el cumplimiento de dicha obligación ésta no hubiera dado
cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con el interesado, éste
podrá deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la
Administración y, a través de este recurso, “pretender del órgano jurisdiccional que
condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos
términos en que están establecidas” (art. 32.1 LJCA). Por consiguiente, la sentencia
estimatoria del recurso condenará a la realización de la prestación material requerida,
pudiendo fijar al efecto un plazo determinado. Como señala expresamente el art. 71.1.c)
LJCA, el objeto del fallo condenatorio consiste en estos supuestos en “la práctica de una
actuación jurídicamente obligatoria”.
Según recalcan los inequívocos términos utilizados en los tres preceptos recién citados (“condenar la
Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que están establecidas”,
“actuación jurídicamente obligatoria”, etc.), la estimación de un recurso contra la omisión de prestaciones
materiales presupone que la prestación omitida es debida, es decir, reviste un carácter rigurosamente reglado.
Como enfatiza la exposición de motivos de la LJCA, este recurso “no permite a los órganos judiciales sustituir a la
Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el Derecho, incluida la discrecionalidad en el
quando de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las
genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de
actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla”.
 Finalmente, en el recurso contra la vía de hecho el demandante ejercita hasta tres
pretensiones: en primer lugar, una pretensión declarativa de la disconformidad a Derecho
de la actuación material impugnada; en segundo lugar, una pretensión de condena (en este
caso, una pretensión de cesación de dicha actuación); y, en tercer lugar, una pretensión de
restablecimiento del statu quo ante ilegalmente alterado por la actuación material objeto
del recurso (técnicamente es ésta, asimismo, una pretensión de condena o prestacional).
En efecto, según el art. 32.2 LJCA, el demandante puede pretender que la actuación
material impugnada “se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha
actuación y que se adopten, en su caso, las demás medidas previstas en el artículo 31.2”
(medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de una situación jurídica
individualizada). En consecuencia, la sentencia estimatoria del recurso “declarará no ser
conforme a Derecho y (…) dispondrá que cese o se modifique la actuación impugnada”
(art. 71.1.a) LJCA), además de adoptar u ordenar, en su caso, “cuantas medidas sean
necesarias para el pleno restablecimiento” de la situación jurídica alterada por la
actuación material declarada contraria al Derecho (art. 71.1.b) LJCA).

3. La acumulación
Como hemos podido comprobar, cabe la posibilidad de que se ejerciten diversas
pretensiones en relación con una misma actividad administrativa impugnada o que el
recurso tenga por objeto diversas actuaciones entre las que existe una conexión suficiente
que justifique su tramitación unitaria por razones de economía procesal y en aras de una
mayor celeridad en la tramitación del proceso y para evitar de raíz riesgos de
pronunciamientos contradictorios. A su vez, esa conexión puede existir igualmente entre
diversos recursos interpuestos, que tengan por objeto la misma o similar actividad
administrativa y a través de los que se ejerciten pretensiones coincidentes. A tal efecto, la
LJCA regula en el Capítulo III de su Título III diversos mecanismos de acumulación (arts.
34 a 39).
La LJCA distingue entre acumulación de pretensiones o acciones, y dentro de ésta entre
acumulación inicial (arts. 34 y 35) y acumulación sucesiva o por ampliación (art. 36), y
acumulación de autos (art. 37), según que se plantee dentro de un mismo proceso o se
haya iniciado ya la tramitación de distintos recursos o procesos. A su vez, la Ley prevé en
este último supuesto, si no se acordase la acumulación de autos, la tramitación preferente
de algunos de éstos a modo de “pleitos testigo” (art. 37.2 y 3).
En todo caso, contra las resoluciones sobre acumulación, ampliación y tramitación
preferente sólo se dará recurso de reposición (art. 39).
De acuerdo con el artículo 35.1 LJCA, el actor podrá acumular en su demanda cuantas
pretensiones reúnan los requisitos señalados en el artículo 34, a saber:
– Serán acumulables en un proceso las pretensiones que se deduzcan en relación con
un mismo acto, disposición o actuación (art. 34.1).
– Lo serán también las que se refieran a varios actos, disposiciones o actuaciones
cuando unos sean reproducción, confirmación o ejecución de otros o exista entre
ellos cualquier otra conexión directa (art. 34.2).
Corresponderá resolver sobre la acumulación en primer término al Letrado de la
Administración de Justicia. Si éste no estimare pertinente la acumulación, dará cuenta al
Tribunal, quien, en su caso, ordenará a la parte que interponga por separado los recursos
en el plazo de treinta días. Si la parte no lo efectuare, el Juez tendrá por caducado aquel
recurso respecto del cual no se hubiere dado cumplimiento a lo ordenado (art. 35.2).
De la acumulación anteriormente descrita, la inicial, procede distinguir la acumulación
sucesiva o por ampliación, que tiene lugar una vez que el proceso ya se ha iniciado.
Concretamente, dispone el artículo 36.1 LJCA que “si antes de la sentencia se dictare o se
tuviere conocimiento de la existencia de algún acto, disposición o actuación que guarde
con el que sea objeto del recurso en tramitación la relación prevista en el artículo 34, el
demandante podrá solicitar, dentro del plazo que señala el artículo 46, la ampliación del
recurso a aquel acto administrativo, disposición o actuación”.
Esta petición producirá la suspensión del curso del procedimiento. El Letrado de la
Administración de Justicia dará traslado de la misma a las partes para que presenten
alegaciones en el plazo común de cinco días (art. 36.2). Si el órgano jurisdiccional
accediere a la ampliación, continuará la suspensión de la tramitación del proceso en tanto
no se alcance respecto de aquélla el mismo estado que tuviere el procedimiento inicial (art.
36.3).
El demandante también podrá solicitar la acumulación sucesiva o por ampliación
cuando en los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra actos presuntos la
Administración dictare durante su tramitación resolución expresa respecto de la
pretensión inicialmente deducida. En tal caso podrá el recurrente desistir del recurso
interpuesto con fundamento en la aceptación de la resolución expresa que se hubiere
dictado o solicitar la ampliación a la resolución expresa. Una vez producido el
desistimiento del recurso inicialmente interpuesto, el plazo para recurrir la resolución
expresa, que será de dos meses, se contará desde el día siguiente al de la notificación de la
misma (art. 36.4).
Por otro lado, la acumulación de autos se plantea —a diferencia de lo que sucede en los
supuestos de acumulación de pretensiones o acciones— cuando ya se ha iniciado la
tramitación de distintos recursos o procesos.
Para estos casos el artículo 37.1 LJCA dispone que “interpuestos varios recursos
contencioso-administrativos con ocasión de actos, disposiciones o actuaciones en los que
concurra alguna de las circunstancias señaladas en el artículo 34, el órgano jurisdiccional
podrá en cualquier momento procesal, previa audiencia de las partes por plazo común de
cinco días, acordar la acumulación de oficio o a instancia de alguna de ellas”.
Por tanto, la acumulación de autos, que el órgano jurisdiccional puede acordar de oficio
o a instancia de alguna de las partes, también exige que las pretensiones (i) se deduzcan en
relación con un mismo acto, disposición o actuación, o bien (ii) se refieran a varios actos,
disposiciones o actuaciones, pero unos sean reproducción, confirmación o ejecución de
otros o exista entre ellos cualquier otra conexión directa. A tal efecto, la Ley prevé que “la
Administración comunicará al Tribunal, al remitirle el expediente administrativo, si tiene
conocimiento de la existencia de otros recursos contencioso-administrativos en los que
puedan concurrir los supuestos de acumulación que previene el presente capítulo” (art.
38.1 LJCA). Igualmente, el Letrado de la Administración de Justicia pondrá en
conocimiento del Juez o Tribunal los procesos que se tramiten en la Oficina judicial en los
que puedan concurrir dichos supuestos de acumulación (art. 38.2).
 En supuestos de pluralidad de recursos con idéntico objeto pendientes ante un mismo
órgano judicial, éste podrá optar entre acumularlos de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 37.1 LJCA (acumulación de autos) o, en su defecto, deberá ordenar la
tramitación preferente de uno o varios de dichos recursos. En efecto, “cuando ante un
Juez o Tribunal estuviera pendiente una pluralidad de recursos con idéntico objeto, el
órgano jurisdiccional, si no se hubiesen acumulado, deberá tramitar uno o varios con
carácter preferente, previa audiencia de las partes por plazo común de cinco días,
suspendiendo el curso de los demás hasta que se dicte sentencia en los primeros” (art.
37.2 LJCA). En caso de que la pluralidad de recursos con idéntico objeto pudiera, a su
vez, agruparse por categorías o grupos que planteen una controversia sustancialmente
análoga, el órgano jurisdiccional, si no se hubieran acumulado, tramitará uno o varios de
cada grupo o categoría con carácter preferente, previa audiencia de las partes por plazo
común de cinco días, suspendiendo el curso de los demás en el estado en que se
encuentren hasta que se dicte sentencia en los tramitados preferentemente para cada
grupo o categoría (art. 37.2 LJCA). Una vez firme, el Letrado de la Administración de
Justicia “llevará testimonio de la sentencia a los recursos suspendidos y la notificará a los
recurrentes afectados por la suspensión a fin de que en el plazo de cinco días puedan
interesar la extensión de sus efectos en los términos previstos en el artículo 111, la
continuación del procedimiento o bien desistir del recurso” (art. 37.3). La doctrina se
refiere a estos procesos de tramitación preferente como “procesos testigo” o “procesos
piloto”. Se trata de un mecanismo procesal especialmente idóneo en los casos de pleitos
masivos.

4. La cuantía del recurso

La cuantía del recurso es relevante por dos razones: (i) en algunos supuestos la cuantía
del recurso es un elemento determinante de la competencia objetiva del órgano
jurisdiccional; (ii) la cuantía del recurso tiene importancia a los efectos de costas
procesales y honorarios de abogado y procurador (art. 139 LJCA).
¿Quién la determina?
El Letrado de la Administración de Justicia fijará la cuantía del recurso contencioso-
administrativo una vez formulados los escritos de demanda y contestación, en los que las
partes podrán exponer, por medio de otrosí, su parecer al respecto (art. 40.1 LJCA).
Cuando así no se hiciere, el Letrado de la Administración de Justicia requerirá al
demandante para que fije la cuantía, concediéndole al efecto un plazo no superior a diez
días, transcurrido el cual sin haberlo realizado se estará a la que fije el Letrado, previa
audiencia del demandado (art. 40.2 LJCA). Cuando el demandado no estuviere de
acuerdo con la cuantía fijada por el demandante, lo expondrá por escrito dentro del
término de diez días, resolviendo el Letrado de la Administración de Justicia lo
procedente. En este caso, el juez o tribunal, en la sentencia, resolverá definitivamente la
cuestión (art. 40.3 LJCA). La parte perjudicada por la cuantía del recurso determinada
podrá fundar el recurso de queja en la indebida determinación de la cuantía si por causa
de ésta no se tuviere por preparado el recurso de casación o el de apelación (art. 40.4).
¿Con qué criterios se ha de determinar la cuantía del recurso?
 La cuantía del recurso vendrá determinada por el valor económico de la pretensión
objeto del mismo (art. 41.1 LJCA). Cuando existan varios demandantes, se atenderá al
valor económico de la pretensión deducida por cada uno de ellos, y no a la suma de todos
(art. 41.2 LJCA). En los supuestos de acumulación o de ampliación, la cuantía vendrá
determinada por la suma del valor económico de las pretensiones objeto de aquéllas, pero
no comunicará a las de cuantía inferior la posibilidad de casación o apelación (art. 41.3
LJCA).
Pero si la cuantía del recurso viene determinada por el valor económico de la pretensión
objeto del mismo, la pregunta es cómo se determina ese valor. Al respecto, el artículo 42.1
LJCA dispone lo siguiente: “Para fijar el valor económico de la pretensión se tendrán en
cuenta las normas de la legislación procesal civil, con las especialidades siguientes:
a) Cuando el demandante solicite solamente la anulación del acto, se atenderá al contenido económico del
mismo, para lo cual se tendrá en cuenta el débito principal, pero no los recargos, las costas ni cualquier otra clase
de responsabilidad, salvo que cualquiera de éstos fuera de importe superior a aquél.
b) Cuando el demandante solicite, además de la anulación, el reconocimiento de una situación jurídica
individualizada, o cuando solicite el cumplimiento de una obligación administrativa, la cuantía vendrá
determinada:
Primero. Por el valor económico total del objeto de la reclamación, si la Administración pública hubiere
denegado totalmente, en vía administrativa, las pretensiones del demandante.
Segundo. Por la diferencia de la cuantía entre el objeto de la reclamación y el del acto que motivó el recurso, si la
Administración hubiera reconocido parcialmente, en vía administrativa, las pretensiones del demandante”.

No obstante lo anterior, la LJCA reputa de cuantía indeterminada las siguientes clases

de recursos (art. 42.2):
– Recursos dirigidos a impugnar directamente las disposiciones generales, incluidos los instrumentos normativos
de planeamiento urbanístico.
– Recursos que se refieran a los funcionarios públicos cuando no versen sobre derechos o sanciones susceptibles
de valoración económica.
– Recursos en los que junto a pretensiones evaluables económicamente se acumulen otras no susceptibles de tal
valoración.
– Recursos interpuestos contra actos, en materia de Seguridad Social, que tengan por objeto la inscripción de
empresas, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, tarifación, cobertura de la prestación de
incapacidad temporal, afiliación, alta, baja y variaciones de datos de trabajadores.

VI. EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

1. El procedimiento ordinario en primera o única instancia
La LJCA regula en el Capítulo I del Título IV el procedimiento contencioso-
administrativo ordinario (en primera o única instancia). Consta de diversos trámites
sucesivos, que se exponen a continuación.
1.1. Diligencias preliminares
El procedimiento presupone diligencias preliminares en dos supuestos: proceso de
lesividad y litigios entre Administraciones públicas.
En efecto, cuando la propia Administración autora de algún acto pretenda demandar su
anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa deberá, previamente, declararlo
lesivo para el interés público (art. 43 LJCA). La Administración carece de autotutela para
anular de oficio —esto es, por sí misma— aquellos actos firmes dictados por ella que sean
favorables para los interesados. La anulación de tales actos está legalmente reservada a la
jurisdicción contencioso-administrativa. El procedimiento para declarar la lesividad de
estos actos, previos a su (auto)impugnación por la Administración autora ante la
jurisdicción contencioso-administrativa, se halla regulado en el artículo 107 LPAC. Este
dispone que las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables
conforme a lo dispuesto en el artículo 48 LPAC, previa su declaración de lesividad para el
interés público. Esta declaración no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años
desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos
aparezcan como interesados en el mismo. La declaración de lesividad en vía
administrativa, que no es susceptible de recurso (ya que carece de efectos gravosos
inmediatos para el interesado en tanto el acto que lo favorece no sea anulado en vía
jurisdiccional), es presupuesto procesal de admisibilidad del recurso de lesividad
contencioso-administrativo (art. 107.2 LPAC). Transcurrido el plazo de seis meses desde
la iniciación del procedimiento administrativo sin que se hubiera declarado la lesividad, se
producirá la caducidad del mismo (art. 107.3 LPAC). El plazo para interponer recurso de
lesividad será de dos meses a contar desde el día siguiente a la fecha de la declaración de
lesividad (art. 46.5 LJCA).
El otro supuesto de diligencias preliminares es el relativo a los litigios entre
Administraciones públicas. Téngase en cuenta que no existe tutela jerárquica entre
distintas Administraciones públicas (dotadas de autonomía). De ahí que, como ya hemos
visto, la LJCA (art. 19) reconozca legitimación activa a dichas Administraciones para
impugnar los actos y disposiciones de otras Administraciones cuando ostenten un derecho
o interés legítimo o estos afecten al ámbito de su autonomía o de sus fines.
Pues bien, en estos litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso
en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso
contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la
disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie
la actividad a que esté obligada (art. 44.1 LJCA).
La LJCA prevé un supuesto especial. Cuando la Administración contratante, el contratista o terceros pretendan
recurrir las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos
especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector
Público interpondrán el recurso directamente y sin necesidad de previo requerimiento o recurso administrativo.

En los supuestos de requerimiento previo, éste deberá dirigirse al órgano competente

mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y
deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o
desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto,
actuación o inactividad (art. 44.2 LJCA). El requerimiento se entenderá rechazado si,
dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara (art. 44.3 LJCA).
Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local (arts. 63-67 LBRL).

En los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-

administrativo será de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa. Cuando
hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del artículo 44
LJCA, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación
del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado (art. 46.6 LJCA).
1.2. La interposición del recurso contencioso-administrativo
 El recurso contencioso-administrativo se iniciará por un escrito reducido a citar la
disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a
solicitar que se tenga por interpuesto el recurso, salvo cuando esta Ley disponga otra cosa
(art. 45.1 LJCA).
A este escrito se acompañará (art. 45.2 LJCA):
a) El documento que acredite la representación del compareciente, salvo si figurase unido a las actuaciones de
otro recurso pendiente ante el mismo Juzgado o Tribunal, en cuyo caso podrá solicitarse que se expida
certificación para su unión a los autos.
b) El documento o documentos que acrediten la legitimación del actor cuando la ostente por habérsela
transmitido otro por herencia o por cualquier otro título.
c) La copia o traslado de la disposición o del acto expreso que se recurran, o indicación del expediente en que
haya recaído el acto o el periódico oficial en que la disposición se haya publicado. Si el objeto del recurso fuera
la inactividad de la Administración o una vía de hecho, se mencionará el órgano o dependencia al que se
atribuya una u otra, en su caso, el expediente en que tuvieran origen, o cualesquiera otros datos que sirvan para
identificar suficientemente el objeto del recurso.
d) El documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones
las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran
incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a).

Seguidamente, el Letrado de la Administración de Justicia examinará de oficio la validez

de la comparecencia tan pronto como se haya presentado el escrito de interposición. Si
estima que es válida, admitirá a trámite el recurso. Si con el escrito de interposición no se
acompañan los documentos anteriormente mencionados o los presentados son
incompletos y, en general, siempre que el Letrado de la Administración de Justicia estime
que no concurren los requisitos exigidos por la LJCA para la validez de la comparecencia,
requerirá inmediatamente la subsanación de los mismos, señalando un plazo de diez días
para que el recurrente pueda llevarla a efecto y, si no lo hiciere, el Juez o Tribunal se
pronunciará sobre el archivo de las actuaciones (art. 45.3 LJCA).
En el caso del recurso de lesividad, anteriormente mencionado, el artículo 45.4 LJCA precisa que el recurso se
iniciará por demanda formulada con arreglo al artículo 56.1 LJCA, que fijará con precisión la persona o personas
demandadas y su sede o domicilio si constara. A esta demanda se acompañarán en todo caso la declaración de
lesividad, el expediente administrativo y, si procede, los documentos de las letras a) y d) del artículo 45.2 LJCA.

El recurso dirigido contra una disposición general, acto, inactividad o vía de hecho en
que no existan terceros interesados podrá iniciarse también mediante demanda en que se
concretará la disposición, acto o conducta impugnados y se razonará su disconformidad a
Derecho (art. 45.5 LJCA). Con la demanda se acompañarán los documentos que
procedan de los previstos en el artículo 45.2 LJCA.
El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses
contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la
notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso
(art. 46.1 LJCA). Si no lo fuera, este precepto legal dispone que el plazo será de seis meses
y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a
aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto. Sin
embargo, este plazo solo es de aplicación a la impugnación de los actos presuntos
estimatorios (silencio positivo), no a los supuestos de silencio negativo. Para estos casos la
STC 52/2014, de 10 de abril, confirmó definitivamente que no existe un plazo preclusivo
para interponer recurso contencioso-administrativo y que, por tanto, el mismo será
admisible aun interpuesto más allá de los seis meses.
 Así lo establecen ahora también expresamente los artículos 122.1 y 124.1 LPAC en relación con los recursos
administrativos: “Si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso
(…) en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se
produzcan los efectos del silencio administrativo”.

En los supuestos de inactividad administrativa (art. 46.2 LJCA), los dos meses se
contarán a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos señalados en dicho artículo
29 LJCA: “Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración
no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los
interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad
de la Administración”.
Si el recurso contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuación en vía de
hecho (art. 46.3 LJCA), el plazo para interponer el recurso será de diez días a contar
desde el día siguiente a la terminación del plazo establecido en el artículo 30: “Si dicha
intimación (…) no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del
requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo”. Si no
hubiere requerimiento, el plazo será de veinte días desde el día en que se inició la
actuación administrativa en vía de hecho.
En cuanto al dies a quo, la LJCA dispone que el plazo para interponer el recurso
contencioso-administrativo se contará desde el día siguiente a aquel en que se notifique la
resolución expresa del recurso potestativo de reposición o en que éste deba entenderse
presuntamente desestimado (art. 46.4).
Como ya se ha indicado, el plazo para interponer recurso de lesividad será de dos meses a contar desde el día
siguiente a la fecha de la declaración de lesividad (art. 46.5 LJCA). En los litigios entre Administraciones, el plazo
para interponer recurso contencioso-administrativo será de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa.
Cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del artículo 44, el plazo se
contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda
presuntamente rechazado (art. 46.6 LJCA).

Una vez verificado que el recurso es admisible (art. 45.3 LJCA), el Letrado de la
Administración de Justicia en el siguiente día hábil acordará, si lo solicita el recurrente,
que se anuncie la interposición del recurso y remitirá el oficio para su publicación por el
órgano competente, sin perjuicio de que sea costeada por el recurrente, en el periódico
oficial que proceda atendiendo al ámbito territorial de competencia del órgano autor de la
actividad administrativa recurrida. El Letrado de la Administración de Justicia podrá
también acordar de oficio la publicación, si lo estima conveniente (art. 47.1 LJCA). No
obstante, si se hubiera iniciado el recurso mediante demanda (en los supuestos en que no
existan terceros interesados) y éste se dirige contra una disposición general, deberá
procederse a la publicación del anuncio de interposición de aquél, en el que se concederán
quince días para la personación de quienes tengan interés legítimo en sostener la
conformidad a Derecho de la disposición, acto o conducta impugnados. Transcurrido este
plazo, el Letrado de la Administración de Justicia procederá a dar traslado de la demanda
y de los documentos que la acompañen para que sea contestada primero por la
Administración y luego por los demás demandados que se hubieran personado (art. 47.2
LJCA).
Al acordar la publicación del anuncio de la interposición del recurso, o mediante
diligencia si la publicación no fuere necesaria, el Letrado de la Administración de Justicia
requerirá a la Administración que le remita el expediente administrativo, ordenándole que
practique los emplazamientos previstos en el artículo 49 LJCA. El expediente se reclamará
al órgano autor de la disposición o acto impugnado o a aquél al que se impute la
inactividad o vía de hecho. Se hará siempre una copia autentificada de los expedientes
tramitados en grados o fases anteriores, antes de devolverlos a su oficina de procedencia
(art. 48.1 LJCA).
No obstante, de acuerdo con el artículo 48.2 LJCA, no se reclamará el expediente si se hubiera iniciado el recurso
contra una disposición general mediante demanda (en los supuestos en que no existan terceros interesados). Pero
ello sin perjuicio de la facultad de recabar de oficio o a petición del actor el expediente de elaboración de la
misma. Recibido el expediente, el Letrado de la Administración de Justicia lo pondrá de manifiesto a las partes
por cinco días para que formulen alegaciones (art. 48.5 LJCA).

El expediente deberá ser remitido en el plazo improrrogable de veinte días, a contar

desde que la comunicación judicial tenga entrada en el registro general del órgano
requerido. La entrada se pondrá en conocimiento del órgano jurisdiccional (art. 48.3
LJCA). El expediente, original o copiado, se enviará completo, foliado y, en su caso,
autentificado, acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que
contenga. La Administración conservará siempre el original o una copia autentificada de
los expedientes que envíe. Si el expediente fuera reclamado por diversos Juzgados o
Tribunales, la Administración enviará copias autentificadas del original o de la copia que
conserve (art. 48.4 LJCA). Se excluirán del expediente, mediante resolución motivada, los
documentos clasificados como secreto oficial, haciéndolo constar así en el índice de
documentos y en el lugar del expediente donde se encontraran los documentos excluidos
(art. 48.6 LJCA).
Transcurrido el plazo de remisión del expediente sin haberse recibido completo, se
reiterará la reclamación y, si no se enviara en el término de diez días, tras constatarse su
responsabilidad, previo apercibimiento del Letrado de la Administración bde Justicia
notificado personalmente para formulación de alegaciones, el Juez o Tribunal impondrá
una multa coercitiva de trescientos a mil doscientos euros a la autoridad o empleado
responsable. La multa será reiterada cada veinte días, hasta el cumplimiento de lo
requerido. De darse la causa de imposibilidad de determinación individualizada de la
autoridad o empleado responsable, la Administración será la responsable del pago de la
multa sin perjuicio de que se repercuta contra el responsable (art. 48.7 LJCA).
Contra los autos en los que se acuerde la imposición de multas a las que se refiere el apartado anterior podrá
interponerse recurso de reposición (art. 48.8 LJCA). Si no se hubieran satisfecho voluntariamente, las multas
firmes se harán efectivas por vía judicial de apremio (art. 48.9 LJCA). Impuestas las tres primeras multas
coercitivas sin lograr que se remita el expediente completo, el Juez o Tribunal pondrá los hechos en
conocimiento del Ministerio Fiscal, sin perjuicio de seguir imponiendo nuevas multas. El requerimiento cuya
desatención pueda dar lugar a la tercera multa coercitiva contendrá el oportuno apercibimiento (art. 48.10 LJCA).

1.3. El emplazamiento de los demandados y admisión del recurso

La resolución por la que se acuerde remitir el expediente se notificará en los cinco días
siguientes a su adopción, a cuantos aparezcan como interesados en él, emplazándoles para
que puedan personarse como demandados en el plazo de nueve días. La notificación se
practicará con arreglo a lo dispuesto en la Ley que regule el procedimiento administrativo
común (art. 49.1 LJCA).
En los recursos contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los
recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del
Sector Público se emplazará como parte demandada a las personas, distintas del recurrente, que hubieren
 comparecido en el recurso administrativo, para que puedan personarse como demandados en el plazo de nueve
días.

Hechas las notificaciones, se enviará el expediente al Juzgado o Tribunal, incorporando

la justificación del emplazamiento o emplazamientos efectuados, salvo que no hubieran
podido practicarse dentro del plazo fijado para la remisión del expediente, en cuyo caso
éste se enviará sin demora, y la justificación de los emplazamientos una vez se ultimen
(art. 49.2 LJCA).
Recibido el expediente, el Letrado de la Administración de Justicia, a la vista del
resultado de las actuaciones administrativas y del contenido del escrito de interposición y
documentos anejos, comprobará que se han efectuado las debidas notificaciones para
emplazamiento y, si advirtiere que son incompletas, ordenará a la Administración que se
practiquen las necesarias para asegurar la defensa de los interesados que sean
identificables (art. 49.3 LJCA). Cuando no hubiera sido posible emplazar a algún
interesado en el domicilio que conste, el Letrado de la Administración de Justicia mandará
insertar el correspondiente edicto en el periódico oficial que proceda atendiendo al ámbito
territorial de competencia del órgano autor de la actividad administrativa recurrida. Los
emplazados por edictos podrán personarse hasta el momento en que hubiere de dárseles
traslado para contestar a la demanda (art. 49.4 LJCA). El emplazamiento de los
demandados en el recurso de lesividad se efectuará personalmente por plazo de nueve días
(art. 49.6 LJCA).
Los demandados legalmente emplazados podrán personarse en autos dentro del plazo
concedido. Si lo hicieren posteriormente, se les tendrá por parte para los trámites no
precluidos. Si no se personaren oportunamente, continuará el procedimiento por sus
trámites, sin que haya lugar a practicarles, en estrados o en cualquier otra forma,
notificaciones de clase alguna (art. 50.3 LJCA).
Por lo que se refiere a la Administración, el emplazamiento se entenderá efectuado por la
reclamación del expediente. Las Administraciones públicas se entenderán personadas por
el envío del expediente (art. 50.1 y 2 LJCA).
El artículo 51 LJCA regula el incidente de admisión del recurso contencioso-
administrativo. El Juzgado o Sala, tras el examen del expediente administrativo, declarará
no haber lugar a la admisión del recurso cuando constare de modo inequívoco y
manifiesto:
a) La falta de jurisdicción o la incompetencia del Juzgado o Tribunal.
b) La falta de legitimación del recurrente.
c) Haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación.
d) Haber caducado el plazo de interposición del recurso.
Adicionalmente, el Juzgado o Sala podrá inadmitir el recurso cuando se hubieran
desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales por sentencia firme,
mencionando, en este último caso, la resolución o resoluciones desestimatorias (art. 51.2
LJCA).
Por otro lado, cuando se impugne una actuación material constitutiva de vía de hecho,
el Juzgado o Sala podrá también inadmitir el recurso si fuera evidente que la actuación
administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas
del procedimiento legalmente establecido. Asimismo, cuando se impugne la inactividad de
la Administración, el recurso se inadmitirá si fuera evidente la ausencia de obligación
concreta de actuación de la Administración respecto de los recurrentes (art. 51.3 LJCA).
En todo caso, el Juzgado o la Sala, antes de pronunciarse sobre la inadmisión del
recurso, hará saber a las partes el motivo en que pudiera fundarse para que, en el plazo
común de diez días, aleguen lo que estimen procedente y acompañen los documentos a
que hubiera lugar (art. 51.4 LJCA). Como veremos más adelante, contra el auto que
declare la inadmisión podrá interponerse recurso de apelación (art. 80.1.c) LJCA) o de
casación (art. 87.1.a) LJCA), según que la inadmisión la acuerde un órgano unipersonal o
una Sala de lo Contencioso-Administrativo. Por el contrario, el auto de admisión no será
recurrible pero no impedirá oponer cualquier motivo de inadmisibilidad en momento
procesal posterior (art. 51.5 LJCA).
Declarada la inadmisión por falta de jurisdicción o incompetencia del órgano, se
indicará el concreto orden jurisdiccional que se estime competente en el primer caso (art.
5.3 LJCA) y, en el segundo, se remitirán las actuaciones al órgano que se estime
competente para que ante él siga el curso del proceso. Si la competencia pudiera
corresponder a un Tribunal superior en grado, se acompañará una exposición razonada,
estándose a lo que resuelva éste (art. 7.3 LJCA).
1.4. La demanda y la contestación a la demanda
Recibido el expediente administrativo en el Juzgado o Tribunal y comprobados, y en su
caso completados, los emplazamientos, el Letrado de la Administración de Justicia
acordará que se entregue al recurrente para que se deduzca la demanda en el plazo de
veinte días, salvo que concurra alguno de los anteriores supuestos de inadmisibilidad
manifiesta del artículo 51 LJCA, en cuyo caso dará cuenta al Tribunal para que resuelva
lo que proceda. Cuando los recurrentes fuesen varios, y aunque no actuasen bajo una
misma dirección, la demanda se formulará simultáneamente por todos ellos. La entrega
del expediente se efectuará en original o copia (art. 52.1 LJCA).
Si transcurrido el término para la remisión del expediente administrativo éste no hubiera
sido enviado, la parte recurrente podrá pedir, por sí o a iniciativa del Letrado de la
Administración de Justicia, que se le conceda plazo para formalizar la demanda (art. 53.1
LJCA). Si después de que la parte demandante hubiera ejercido tal derecho se recibiera el
expediente, el Letrado de la Administración de Justicia pondrá éste de manifiesto a las
partes demandantes y, en su caso, demandadas por plazo común de diez días para que
puedan efectuar las alegaciones complementarias que estimen oportunas (art. 53.2 LJCA).
Si las partes estimasen que el expediente administrativo no está completo, podrán
solicitar, dentro del plazo para formular la demanda o la contestación, que se reclamen
los antecedentes para completarlo (art. 55.1 LJCA). Esta solicitud suspenderá el curso del
plazo correspondiente (art. 55.2 LJCA). El Letrado de la Administración de Justicia
resolverá lo pertinente en el plazo de tres días. La Administración, al remitir de nuevo el
expediente, deberá indicar en el índice los documentos que se han adicionado (art. 55.3
LJCA).
Si la demanda no se hubiere presentado dentro del plazo, el Juzgado o Sala, de oficio,
declarará por auto la caducidad del recurso. No obstante, se admitirá el escrito de
demanda, y producirá sus efectos legales, si se presentare dentro del día en que se
notifique el auto (art. 52.2 LJCA).
Presentada la demanda, el Letrado de la Administración de Justicia dará traslado de la
misma, con entrega del expediente administrativo, a las partes demandadas que hubieran
comparecido, para que la contesten en el plazo de veinte días. Si la demanda se hubiere
formalizado sin haberse recibido el expediente administrativo, emplazará a la
Administración demandada para contestar, apercibiéndola de que no se admitirá la
contestación si no va acompañada de dicho expediente (art. 54.1 LJCA).
Si el defensor de la Administración demandada estima que la disposición o actuación
administrativa recurrida pudiera no ajustarse a Derecho, podrá solicitar la suspensión del
procedimiento por un plazo de veinte días para comunicar su parecer razonado a aquélla.
El Letrado de la Administración de Justicia, previa audiencia del demandante, acordará lo
procedente (art. 54.2 LJCA).
La contestación se formulará primero por la Administración demandada. Cuando
hubieren de hacerlo, además de la Administración, otros demandados, y aunque no
actuaren bajo una misma dirección, la contestación se formulará simultáneamente por
todos ellos. En este caso no habrá lugar a la entrega del expediente administrativo, que
será puesto de manifiesto en la Oficina judicial, pero sí de la copia del mismo, con los
gastos a cargo de estos demandados (art. 54.3 LJCA).
Si la Administración demandada fuere una entidad local y no se hubiere personado en el
proceso pese a haber sido emplazada, se le dará no obstante traslado de la demanda para
que, en el plazo de veinte días, pueda designar representante en juicio o comunicar al
órgano judicial, por escrito, los fundamentos por los que estimare improcedente la
pretensión del actor (art. 54.4 LJCA).
En cuanto a la estructura de los escritos de demanda y de contestación, la LJCA dispone
que se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las
pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos
motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración (art. 56.1 LJCA).
El Letrado de la Administración de Justicia examinará de oficio la demanda y requerirá
que se subsanen las faltas de que adolezca en plazo no superior a diez días. Realizada la
subsanación, admitirá la demanda. En otro caso, dará cuenta al Juez para que resuelva lo
que proceda sobre su admisión (art. 56.2 LJCA).
Con la demanda y la contestación las partes acompañarán los documentos en que
directamente funden su derecho, y si no obraren en su poder, designarán el archivo,
oficina, protocolo o persona en cuyo poder se encuentren (art. 56.3 LJCA). Después de la
demanda y contestación no se admitirán a las partes más documentos que los que se
hallen en alguno de los casos previstos para el proceso civil. No obstante, el demandante
podrá aportar, además, los documentos que tengan por objeto desvirtuar alegaciones
contenidas en las contestaciones a la demanda y que pongan de manifiesto
disconformidad en los hechos, antes de la citación de vista o conclusiones (art. 56.4
LJCA).
El apartado 5 del artículo 56 LJCA regula la suspensión del procedimiento por
“prejudicialidad casacional”. Se dispone a tal efecto que presentados los escritos de
demanda y contestación, si un juzgado o tribunal, en cualquier momento anterior a dictar
sentencia, tuviese conocimiento, por cualquier medio, de que la Sala de lo Contencioso-
administrativo del Tribunal Supremo ha admitido un recurso de casación que presenta
una identidad jurídica sustancial con la cuestión debatida en el recurso del que está
conociendo, oirá a las partes personadas por el plazo común de diez días sobre su posible
suspensión, adjuntándoles copia del referido auto.
Una vez presentadas las alegaciones o transcurrido el plazo, si el juzgado o tribunal
apreciase una identidad jurídica sustancial y que la resolución que se dicte en casación
puede resultar relevante para resolver el procedimiento, acordará la suspensión hasta que
se dicte resolución firme en el recurso de casación. Contra el auto que resuelva sobre la
suspensión no cabrá recurso alguno.
El auto que acuerde la suspensión se remitirá a la Sección de Enjuiciamiento de la Sala
de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo indicada en el auto de admisión,
que, a su vez, remitirá testimonio de la sentencia que recaiga en el recurso de casación al
juzgado o tribunal remitente.
Recibido el testimonio de la sentencia del recurso de casación, el juzgado o tribunal
alzará la suspensión y dará un nuevo trámite de audiencia a las partes personadas, por
plazo común de diez días, a fin de que aleguen sobre la incidencia que dicho
pronunciamiento tiene para resolver el recurso. Evacuado el traslado o transcurrido el
plazo conferido, se continuará la tramitación del procedimiento en el momento en que se
encontrare antes de la suspensión, salvo que las partes desistan del recurso o se allanen, en
cuyo caso el juzgado o tribunal resolverá lo procedente.
Una vez contestada la demanda y salvo que el Juez o Tribunal haga uso de la facultad
que le atribuye el artículo 61 LJCA (acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer
la práctica de cuantas estime pertinentes para la más acertada decisión del asunto), el
Letrado de la Administración de Justicia declarará concluso el pleito, sin más trámite,
para sentencia en los siguientes supuestos:
1.º Si el actor pide por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de
recibimiento a prueba ni tampoco de vista o conclusiones y la parte demandada no se
opone.
2.º Si en los escritos de demanda y contestación no se solicita el recibimiento a prueba
ni los trámites de vista o conclusiones, salvo que el Juez o Tribunal, excepcionalmente,
atendida la índole del asunto, acuerde la celebración de vista o la formulación de
conclusiones escritas.
En los dos supuestos anteriores, si el demandado solicita la inadmisión del recurso, se
dará traslado al demandante para que en el plazo de cinco días formule las alegaciones
que estime procedentes sobre la posible causa de inadmisión, y seguidamente se declarará
concluso el pleito (art. 57 LJCA).
1.5. El trámite de alegaciones previas
Las partes demandadas podrán alegar, dentro de los primeros cinco días del plazo para
contestar la demanda, los motivos que pudieren determinar la incompetencia del órgano
jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso, sin perjuicio de que tales motivos, salvo la
incompetencia del órgano jurisdiccional, puedan ser alegados en la contestación, incluso si
hubiesen sido desestimados como alegación previa (art. 58.1 LJCA). Para hacer uso de
este trámite la Administración demandada habrá de acompañar el expediente
administrativo si no lo hubiera remitido antes (art. 58.2 LJCA).
Del escrito formulando alegaciones previas el Letrado de la Administración de Justicia
dará traslado por cinco días al actor, el cual podrá subsanar el defecto, si procediera, en el
plazo de diez días (art. 59.1 LJCA). Evacuado el traslado, se seguirá la tramitación
prevista para los incidentes en el artículo 137 LJCA (art. 59.2 LJCA).
En caso de que se desestimen las alegaciones previas formuladas por una parte
demandada, el auto desestimatorio no será susceptible de recurso y dispondrá que se
conteste la demanda en el plazo que reste (art. 59.3 LJCA).
Por el contrario, si se estiman las alegaciones previas, el auto estimatorio declarará la
inadmisibilidad del recurso y, una vez firme, el Letrado de la Administración de Justicia
ordenará la devolución del expediente administrativo a la oficina de donde procediere
(art. 59.4 LJCA). Declarada la inadmisión por falta de jurisdicción o incompetencia del
órgano, se indicará el concreto orden jurisdiccional que se estime competente en el primer
caso (art. 5.3 LJCA) y, en el segundo, se remitirán las actuaciones al órgano que se estime
competente para que ante él siga el curso del proceso. Si la competencia pudiera
corresponder a un Tribunal superior en grado, se acompañará una exposición razonada,
estándose a lo que resuelva éste (art. 7.3 LJCA).
1.6. La prueba
El recibimiento del proceso a prueba solo lo podrán solicitar las partes por medio de
otrosí, en los escritos de demanda y contestación y en los de alegaciones complementarias.
En dichos escritos deberán expresarse en forma ordenada los puntos de hecho (no de
derecho) sobre los que haya de versar la prueba y los medios de prueba que se propongan
(art. 60.1 LJCA).
Si de la contestación a la demanda resultaran nuevos hechos de trascendencia para la
resolución del pleito, el recurrente podrá pedir el recibimiento a prueba y expresar los
medios de prueba que se propongan dentro de los cinco días siguientes a aquel en que se
haya dado traslado de la misma, sin perjuicio de que pueda hacer uso de su derecho a
aportar documentos conforme a lo dispuesto en el artículo 56.4 LJCA (art. 60.2 LJCA).
El proceso se recibirá a prueba cuando exista disconformidad en los hechos y éstos
fueran de trascendencia, a juicio del órgano jurisdiccional, para la resolución del pleito. Si
el objeto del recurso fuera una sanción administrativa o disciplinaria, el proceso se
recibirá siempre a prueba cuando exista disconformidad en los hechos (art. 60.3 LJCA).
La prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso
civil, siendo el plazo para practicarla de treinta días. No obstante, se podrán aportar al
proceso las pruebas practicadas fuera de este plazo por causas no imputables a la parte
que las propuso (art. 60.4 LJCA).
En el caso de órganos jurisdiccionales colegiados (Salas de lo Contencioso-
Administrativo), éstas podrán delegar en uno de sus Magistrados o en un Juzgado de lo
Contencioso-administrativo la práctica de todas o algunas de las diligencias probatorias, y
el representante en autos de la Administración podrá, a su vez, delegar en un funcionario
público de la misma la facultad de intervenir en la práctica de pruebas (art. 60.5 LJCA).
 En los casos de prueba pericial, el órgano judicial otorgará en el acto de emisión de la
misma, a petición de cualquiera de las partes, un plazo no superior a cinco días para que
las partes puedan solicitar aclaraciones al dictamen emitido (art. 60.6 LJCA).
En aquellos procedimientos en los que las alegaciones de la parte actora se fundamenten en actuaciones
discriminatorias por razón de sexo, orientación e identidad sexual, expresión de género o características sexuales
y aporte indicios fundados sobre su existencia, corresponderá a la parte demandada la aportación de una
justificación objetiva y razonable, suficientemente probada, de las medidas adoptadas y de su proporcionalidad.
A tal efecto, el órgano judicial, de oficio o a instancia de parte, podrá recabar informe o dictamen de los
organismos públicos competentes (art. 60.7 LJCA).

Al margen de que lo soliciten las partes, el Juez o Tribunal podrá también acordar de
oficio el recibimiento a prueba y disponer la práctica de cuantas estime pertinentes para la
más acertada decisión del asunto (art. 61.1 LJCA). Finalizado el período de prueba, y
hasta que el pleito sea declarado concluso para sentencia, el órgano jurisdiccional podrá
también acordar la práctica de cualquier diligencia de prueba que estimare necesaria (art.
61.2 LJCA). En ambos casos las partes tendrán intervención en estas pruebas (art. 61.3
LJCA).
Si el Juez o Tribunal hiciere uso de su facultad de acordar de oficio la práctica de una
prueba, y las partes carecieran de oportunidad para alegar sobre ello en la vista o en el
escrito de conclusiones, el Letrado de la Administración de Justicia pondrá de manifiesto
el resultado de la prueba a las partes, las cuales podrán, en el plazo de cinco días, alegar
cuanto estimen conveniente acerca de su alcance e importancia (art. 61.4 LJCA).
Adicionalmente, el órgano judicial podrá acordar de oficio, previa audiencia a las partes,
o bien a instancia de las mismas, la extensión de los efectos de las pruebas periciales a los
procedimientos conexos (art. 61.5 LJCA).
A los efectos de la aplicación de las normas sobre costas procesales en relación con el coste de estas pruebas se
entenderá que son partes todos los intervinientes en los procesos sobre los cuales se haya acordado la extensión
de sus efectos, prorrateándose su coste entre los obligados en dichos procesos al pago de las costas.

1.7. Vista y conclusiones

Las partes podrán solicitar que se celebre vista, que se presenten conclusiones o que el
pleito sea declarado concluso, sin más trámites, para sentencia (art. 62.1 LJCA). Dicha
solicitud habrá de formularse por medio de otrosí en los escritos de demanda o
contestación o por escrito presentado en el plazo de cinco días contados desde que se
notifique la diligencia de ordenación declarando concluso el período de prueba (art. 62.2
LJCA).
El Letrado de la Administración de Justicia proveerá según lo que coincidentemente
hayan solicitado las partes. En otro caso, solo acordará la celebración de vista o la
formulación de conclusiones escritas cuando lo solicite el demandante o cuando,
habiéndose practicado prueba, lo solicite cualquiera de las partes (art. 62.3 LJCA). Todo
ello sin perjuicio de que el Letrado de la Administración de Justicia ponga de manifiesto el
resultado de la prueba en los casos en que el Juez o Tribunal haga uso de su facultad de
acordar de oficio la práctica de una prueba a las partes (art. 61.4 LJCA).
Si las partes no hubieran formulado solicitud alguna, el Juez o Tribunal,
excepcionalmente, atendida la índole del asunto, podrá acordar, no obstante, la
celebración de vista o la formulación de conclusiones escritas (art. 62.4 LJCA).
 Si se acordara la celebración de vista, el Letrado de la Administración de Justicia
señalará la fecha de la audiencia por riguroso orden de antigüedad de los asuntos, excepto
los referentes a materias que por prescripción de la ley o por acuerdo motivado del órgano
jurisdiccional, fundado en circunstancias excepcionales, deban tener preferencia, los
cuales, estando conclusos, podrán ser antepuestos a los demás cuyo señalamiento aún no
se hubiera hecho (art. 63.1 LJCA).
En el acto de la vista, se dará la palabra a las partes por su orden para que de forma
sucinta expongan sus alegaciones. El Juez o el Presidente de la Sala, por sí o a través del
Magistrado ponente, podrá invitar a los defensores de las partes, antes o después de los
informes orales, a que concreten los hechos y puntualicen, aclaren o rectifiquen cuanto sea
preciso para delimitar el objeto de debate (art. 63.2 LJCA).
El desarrollo de la vista se registrará en soporte apto para la grabación y reproducción del sonido y de la imagen.
El Letrado de la Administración de Justicia deberá custodiar el documento electrónico que sirva de soporte a la
grabación. Las partes podrán pedir, a su costa, copia de las grabaciones originales (art. 63.3 LJCA).
Siempre que se cuente con los medios tecnológicos necesarios, el Letrado de la Administración de Justicia
garantizará la autenticidad e integridad de lo grabado o reproducido mediante la utilización de la firma
electrónica reconocida u otro sistema de seguridad que conforme a la ley ofrezca tales garantías. En este caso, la
celebración del acto no requerirá la presencia en la sala del Letrado de la Administración de Justicia, salvo que lo
hubieran solicitado las partes, al menos dos días antes de la celebración de la vista, o que excepcionalmente el
Letrado de la Administración de Justicia lo considere necesario, atendiendo a la complejidad del asunto, al
número y naturaleza de las pruebas a practicar, al número de intervinientes, a la posibilidad de que se produzcan
incidencias que no pudieran registrarse, o a la concurrencia de otras circunstancias igualmente excepcionales que
lo justifiquen, supuesto en el cual el Letrado de la Administración de Justicia extenderá acta sucinta (art. 63.4
LJCA).
Si los mecanismos de garantía recién señalados no se pudiesen utilizar, el Letrado de la Administración de Justicia
deberá consignar en el acta los siguientes extremos: número y clase de procedimiento; lugar y fecha de
celebración; tiempo de duración, asistentes al acto; alegaciones de las partes; resoluciones que adopte el Juez o
Tribunal; así como las circunstancias e incidencias que no pudieran constar en aquel soporte. A este acta se
incorporarán los soportes de la grabación de las sesiones (art. 63.5 LJCA).
Cuando los medios de registro previstos en la LJCA no se pudiesen utilizar por cualquier causa, el Letrado de la
Administración de Justicia extenderá acta de cada sesión, recogiendo en ella, con la extensión y detalle
necesarios, las alegaciones de las partes, las incidencias y reclamaciones producidas y las resoluciones adoptadas
(art. 63.6 LJCA).
El acta se extenderá por procedimientos informáticos, sin que pueda ser manuscrita más que en las ocasiones en
que la sala en que se esté celebrando la actuación careciera de medios informáticos. En estos casos, al terminar la
sesión el Letrado de la Administración de Justicia leerá el acta, haciendo en ella las rectificaciones que las partes
reclamen, si las estima procedentes. Este acta se firmará por el Letrado de la Administración de Justicia tras el Juez
o Presidente, las partes, sus representantes o defensores y los peritos, en su caso (art. 63.7 LJCA).

Por otro lado, cuando se acuerde el trámite de conclusiones (en lugar de vista), las partes
presentarán unas alegaciones sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los
fundamentos jurídicos en que apoyen sus pretensiones (art. 64.1 LJCA). El plazo para
formular el escrito será de diez días sucesivos para los demandantes y demandados, siendo
simultáneo para cada uno de estos grupos de partes si en alguno de ellos hubiere
comparecido más de una persona y no actuaran unidos bajo una misma representación
(art. 64.2 LJCA).
También cuando se acuerde el trámite de conclusiones el Letrado de la Administración de Justicia señalará la
fecha para votación y fallo por riguroso orden de antigüedad de los asuntos, excepto los referentes a materias que
por prescripción de la ley o por acuerdo motivado del órgano jurisdiccional, fundado en circunstancias
excepcionales, deban tener preferencia, los cuales, estando conclusos, podrán ser antepuestos a los demás cuyo
señalamiento aún no se hubiera hecho (arts. 64.3 y 63.1 LJCA).
 Finalmente, celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el Juez o Tribunal
declarará que el pleito ha quedado concluso para sentencia, salvo que haga uso de la
facultad prevista en el artículo 61.2 LJCA (acordar la práctica de cualquier diligencia de
prueba que estimare necesaria una vez finalizado el periodo de prueba), en cuyo caso
dicha declaración se hará inmediatamente después de que finalice la práctica de la
diligencia o diligencias de prueba acordadas (art. 64.4 LJCA).
Existen algunas normas comunes para el acto de la vista y el escrito de conclusiones. Ni
en uno ni en el otro podrán plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los
escritos de demanda y contestación (art. 65.1 LJCA). Sin embargo, cuando el Juez o
Tribunal juzgue oportuno que en el acto de la vista o en las conclusiones se traten motivos
relevantes para el fallo y distintos de los alegados, lo pondrá en conocimiento de las partes
mediante providencia, dándoles plazo de diez días para ser oídas sobre ello. Contra esta
providencia no cabrá recurso alguno (art. 65.2 LJCA).
En el acto de la vista, o en el escrito de conclusiones, el demandante podrá solicitar que
la sentencia formule pronunciamiento concreto sobre la existencia y cuantía de los daños
y perjuicios de cuyo resarcimiento se trate, si constasen ya probados en autos (art. 65.3
LJCA).
Por último, los recursos directos contra disposiciones generales gozarán de preferencia y,
una vez conclusos, serán antepuestos para su votación y fallo a cualquier otro recurso
contencioso-administrativo, sea cual fuere su instancia o grado, salvo el proceso especial
de protección de derechos fundamentales (art. 66 LJCA).

2. El procedimiento abreviado
En el artículo 78 LJCA se regula un procedimiento abreviado que se caracteriza por su
oralidad y concentración. Se tramitan por este procedimiento determinados asuntos cuyo
conocimiento corresponde a órganos unipersonales. Concretamente, los Juzgados de lo
Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-
Administrativo conocen, por el procedimiento abreviado, de los asuntos de su
competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las
Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo
político, asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, así como todas aquellas
cuya cuantía no supere los 30.000 euros (art. 78.1 LJCA). También se tramita por el
procedimiento abreviado el recurso contra la inejecución de actos firmes (art. 29.2 LJCA).
En estos casos el recurso se iniciará por demanda, a la que se acompañará el documento
o documentos en que el actor funde su derecho y aquellos previstos en el artículo 45.2
LJCA, ya mencionados (art. 78.2 LJCA).
Presentada la demanda, el Letrado de la Administración de Justicia, apreciada la
jurisdicción y competencia objetiva del Tribunal, admitirá la demanda. En otro caso, dará
cuenta a éste para que resuelva lo que proceda (art. 78.3 LJCA).
Admitida la demanda, el Letrado de la Administración de Justicia acordará su traslado
al demandado, citando a las partes para la celebración de vista, con indicación de día y
hora, y requerirá a la Administración demandada que remita el expediente administrativo
con al menos quince días de antelación del término señalado para la vista (art. 78.3
LJCA). No obstante, si el actor pide por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin
necesidad de recibimiento a prueba ni tampoco de vista, el Letrado de la Administración
de Justicia dará traslado de la misma a las partes demandadas para que la contesten en el
plazo de veinte días, apercibiendo a la Administración demandada de que no se admitirá
la contestación si no va acompañada de dicho expediente. Las partes demandadas podrán,
dentro de los diez primeros días del plazo para contestar a la demanda, solicitar la
celebración de la vista. En dicho caso el Letrado de la Administración de Justicia citará a
las partes al acto. En caso contrario, el Letrado de la Administración de Justicia declarará
concluso el pleito sin más trámite una vez contestada la demanda, salvo que el Juez haga
uso de la facultad que le atribuye el artículo 61 LJCA (acordar de oficio la práctica de
pruebas).
Recibido el expediente administrativo, el Letrado de la Administración de Justicia lo
remitirá al actor y a los interesados que se hubieren personado para que puedan hacer
alegaciones en el acto de la vista (art. 78.4 LJCA).
Comparecidas las partes, o alguna de ellas, el Juez declarará abierta la vista. Si las partes
no comparecieren o lo hiciere solo el demandado, el Juez o Tribunal tendrá al actor por
desistido del recurso y le condenará en costas, y si compareciere solo el actor, acordará
que prosiga la vista en ausencia del demandado (art. 78.5 LJCA).
La vista comenzará con exposición por el demandante de los fundamentos de lo que
pida o ratificación de los expuestos en la demandan (art. 78.6 LJCA). Acto seguido, el
demandado podrá formular las alegaciones que a su derecho convengan, comenzando, en
su caso, por las cuestiones relativas a la jurisdicción, a la competencia objetiva y territorial
y a cualquier otro hecho o circunstancia que pueda obstar a la válida prosecución y
término del proceso mediante sentencia sobre el fondo (art. 78.7 LJCA).
Oído el demandante sobre estas cuestiones, el Juez resolverá lo que proceda, y si
mandase proseguir el juicio, el demandado podrá pedir que conste en acta su
disconformidad. Lo mismo podrá hacer el demandante si el Juez, al resolver sobre alguna
de dichas cuestiones, declinara el conocimiento del asunto en favor de otro Juzgado o
Tribunal o entendiese que debe declarar la inadmisibilidad del recurso (art. 78.8 LJCA).
Si en sus alegaciones el demandado hubiese impugnado la adecuación del procedimiento
por razón de la cuantía, el Juez, antes de practicarse la prueba o, en su caso, las
conclusiones, exhortará a las partes a ponerse de acuerdo sobre tal extremo. Si no se
alcanzare el acuerdo, decidirá el Juez, que dará al proceso el curso procedimental que
corresponda según la cuantía que él determine. Frente a la decisión del Juez no se dará
recurso alguno (art. 78.9 LJCA). Si no se suscitasen tales cuestiones procesales o si,
habiéndose suscitado, se resolviese por el Juez la continuación del juicio, se dará la
palabra a las partes para fijar con claridad los hechos en que fundamenten sus
pretensiones. Si no hubiere conformidad sobre ellos, se propondrán las pruebas y, una vez
admitidas las que no sean impertinentes o inútiles, se practicarán seguidamente (art. 78.10
LJCA).
Cuando de las alegaciones de las partes se desprenda la conformidad de todos los
demandados con las pretensiones del actor, el carácter meramente jurídico de la
controversia, la ausencia de proposición de la prueba o la inadmisibilidad de toda la
prueba propuesta, y las partes no deseasen formular conclusiones, el Juez apreciará tal
circunstancia en el acto y, si ninguna parte se opusiere, dictará sentencia sin más dilación.
Formulada oposición, el Juez resolverá estimándola, en cuyo caso proseguirá la vista
conforme a las reglas ordinarias de este procedimiento, o desestimándola en la misma
sentencia que dicte, antes de resolver sobre el fondo, como especial pronunciamiento (art.
78.11 LJCA).
Los medios de prueba se practicarán en los juicios abreviados, en cuanto no sea incompatible con sus trámites,
del modo previsto para el juicio ordinario (art. 78.12 LJCA). Las preguntas para la prueba de interrogatorio de
parte se propondrán verbalmente, sin admisión de pliegos (art. 78.13 LJCA). No se admitirán escritos de preguntas
y repreguntas para la prueba testifical. Cuando el número de testigos fuese excesivo y, a criterio del órgano
judicial, sus manifestaciones pudieran constituir inútil reiteración del testimonio sobre hechos suficientemente
esclarecidos, aquél podrá limitarlos discrecionalmente (art. 78.14 LJCA).
Los testigos no podrán ser tachados y, únicamente en conclusiones, las partes podrán hacer las observaciones que
sean oportunas respecto de sus circunstancias personales y de la veracidad de sus manifestaciones (art. 78.15
LJCA).
Contra las resoluciones del Juez sobre denegación de pruebas o sobre admisión de las que se denunciaran como
obtenidas con violación de derechos fundamentales, las partes podrán interponer en el acto recurso de
reposición, que se sustanciará y resolverá seguidamente (art. 78.17 LJCA).
Si el Juez estimase que alguna prueba relevante no puede practicarse en la vista, sin mala fe por parte de quien
tuviera la carga de aportarla, la suspenderá, señalando el Secretario judicial competente, en el acto y sin
necesidad de nueva notificación, el lugar, día y hora en que deba reanudarse (art. 78.18 LJCA).
Tras la práctica de la prueba, si la hubiere, y, en su caso, de las conclusiones, oídos los Letrados, las personas que
sean parte en los asuntos podrán, con la venia del Juez, exponer de palabra lo que crean oportuno para su
defensa a la conclusión de la vista, antes de darla por terminada (art. 78.19 LJCA).

El Juez dictará sentencia en el plazo de diez días desde la celebración de la vista (art.
78.20 LJCA).
La vista se documentará en la forma establecida en el artículo 63.3 y 4 LJCA (en soporte apto para la grabación y
reproducción del sonido y de la imagen). Si los mecanismos de garantía exigidos a tal fin no se pudiesen utilizar y
cuando no se pudiesen utilizar los medios de registro por cualquier causa, el Letrado de la Administración de
Justicia extenderá acta de cada sesión, en la que se harán constar los extremos señalados en el artículo 78.22
LJCA.

VII. LA SENTENCIA Y OTROS MODOS DE TERMINACIÓN DEL

PROCESO
1. La sentencia
La sentencia es el modo normal de terminación del proceso contencioso-administrativo.
Las sentencias son las resoluciones judiciales que deciden definitivamente el pleito o causa
en cualquier instancia o recurso (art. 245.1 c) LOPJ). Se formularán expresando, tras un
encabezamiento, en párrafos separados y numerados, los antecedentes de hecho, hechos
probados, en su caso, los fundamentos de derecho y, por último, el fallo. Serán firmadas
por el Juez, Magistrado o Magistrados que las dicten (art. 248.3 LOPJ). El artículo 209 de
la Ley de Enjuiciamiento Civil, de aplicación supletoria al proceso contencioso-
administrativo (disposición final primera de la LJCA, precisa las siguientes reglas
especiales sobre la forma y el contenido de las sentencias:
“1.ª En el encabezamiento deberán expresarse los nombres de las partes y, cuando sea necesario, la legitimación
y representación en virtud de las cuales actúen, así como los nombres de los abogados y procuradores y el objeto
del juicio.
2.ª En los antecedentes de hecho se consignarán, con la claridad y la concisión posibles y en párrafos separados y
numerados, las pretensiones de las partes o interesados, los hechos en que las funden, que hubieren sido alegados
oportunamente y tengan relación con las cuestiones que hayan de resolverse, las pruebas que se hubiesen
propuesto y practicado y los hechos probados, en su caso.
3.ª En los fundamentos de derecho se expresarán, en párrafos separados y numerados, los puntos de hecho y de
derecho fijados por las partes y los que ofrezcan las cuestiones controvertidas, dando las razones y fundamentos
 legales del fallo que haya de dictarse, con expresión concreta de las normas jurídicas aplicables al caso.
4.ª El fallo (…) contendrá, numerados, los pronunciamientos correspondientes a las pretensiones de las partes,
aunque la estimación o desestimación de todas o algunas de dichas pretensiones pudiera deducirse de los
fundamentos jurídicos, así como el pronunciamiento sobre las costas. También determinará, en su caso, la
cantidad objeto de la condena (…)”.

La LJCA regula las siguientes especialidades en relación con la sentencia contencioso-

administrativa.
1.1. El plazo para dictar sentencia
La sentencia se dictará en el plazo de diez días desde que el pleito haya sido declarado
concluso y decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso (art. 67.1 LJCA).
Recordemos que una vez contestada la demanda y salvo que el Juez o Tribunal haga uso
de la facultad que le atribuye el artículo 61 LJCA (acordar de oficio el recibimiento a
prueba y disponer la práctica de cuantas estime pertinentes para la más acertada decisión
del asunto), el Letrado de la Administración de Justicia declarará concluso el pleito, sin
más trámite, para sentencia si el actor pide por otrosí en su demanda que el recurso se
falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni tampoco de vista o conclusiones y la parte
demandada no se opone o si en los escritos de demanda y contestación no se solicita el
recibimiento a prueba ni los trámites de vista o conclusiones (salvo que el Juez o Tribunal,
excepcionalmente, atendida la índole del asunto, acuerde la celebración de vista o la
formulación de conclusiones escritas). De otro modo, celebrada la vista o presentadas las
conclusiones, el Juez o Tribunal declarará que el pleito ha quedado concluso para
sentencia, salvo que haga uso de la facultad prevista en el artículo 61.2 LJCA, en cuyo
caso dicha declaración se hará inmediatamente después de que finalice la práctica de la
diligencia o diligencias de prueba acordadas (art. 64.4 LJCA).
Cuando el Juez o Tribunal apreciase que la sentencia no podrá dictarse dentro del plazo
indicado, lo razonará debidamente y señalará una fecha posterior concreta en la que se
dictará la misma, notificándolo a las partes (art. 67.2 LJCA).
En todo caso, la jurisprudencia establece que el incumplimiento del plazo para dictar
sentencia no es causa de invalidez de la sentencia sino una irregularidad no invalidante
(STS de 16 de mayo de 2006, recurso 3092/2000).
1.2. Los pronunciamientos de la sentencia
El artículo 68 LJCA dispone que la sentencia pronunciará alguno de los fallos siguientes:
– Inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.
– Estimación o desestimación del recurso contencioso-administrativo.
– La sentencia contendrá además el pronunciamiento que corresponda respecto de las
costas (art. 68.2).
Por lo que se refiere al primero de los pronunciamientos posibles, el artículo 69 LJCA
establece que la sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las
pretensiones en los casos siguientes (recordemos que en algunos supuestos la inadmisión
se habría podido acordar también previamente por auto, a saber: cuando la
inadmisibilidad constare de modo inequívoco y manifiesto —art. 51.1— o en sede de
alegaciones previas —art. 59.4 LJCA—):
a) Que el Juzgado o Tribunal Contencioso-administrativo carezca de jurisdicción.
 La sentencia habrá de indicar el concreto orden jurisdiccional que se estime competente. Si la parte demandante
se personare ante el mismo en el plazo de un mes desde la notificación de la resolución (en este caso,
sentencia) que declare la falta de jurisdicción, se entenderá haberlo efectuado en la fecha en que se inició el
plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo, si hubiere formulado éste siguiendo las
indicaciones de la notificación del acto o ésta fuese defectuosa (art. 5.3 LJCA).
b) Que se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada.
c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación.
d) Que recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia.
La cosa juzgada de las sentencias firmes, sean estimatorias o desestimatorias, excluye un ulterior proceso cuyo
objeto sea idéntico al del proceso en que aquélla se produjo (art. 222.1 LEC). A su vez, la litispendencia, con
todos sus efectos procesales, se produce desde la interposición de la demanda, si después es admitida (art. 410
LEC).
e) Que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido.
Téngase en cuenta que los plazos son improrrogables, y una vez transcurridos el Letrado de la Administración de
Justicia tendrá por caducado el derecho y por perdido el trámite que hubiere dejado de utilizarse. No obstante,
se admitirá el escrito que proceda, y producirá sus efectos legales, si se presentare dentro del día en que se
notifique la resolución, salvo cuando se trate de plazos para preparar o interponer recursos (art. 128.1 LJCA).

Si el recurso contencioso-administrativo es admisible, la sentencia o bien lo estimará o

bien lo desestimará. Lo desestimará cuando se ajusten a Derecho la disposición, acto o
actuación impugnados (art. 70.1 LJCA).
El órgano jurisdiccional impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo
que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de
estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y
las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas
por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad (art. 139.1 LCA).

Por el contrario, la sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la

disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento
jurídico, incluso la desviación de poder. Se entiende por desviación de poder el ejercicio de
potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico
(art. 70.2 LJCA).
Los pronunciamientos de una sentencia estimatorias difieren en función de las distintas
modalidades de recurso contencioso-administrativo (recurso contra actos, contra
disposiciones de carácter general, contra la inactividad o contra la vía de hecho), es decir,
atendiendo a cuáles hayan sido las pretensiones ejercitadas por la parte demandante. Así,
el artículo 71.1 LJCA distingue los siguientes pronunciamientos estimatorios posibles:
a) La sentencia declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o
parcialmente la disposición o acto recurrido (pronunciamiento estimatorio de un
recurso contra actos administrativos o disposiciones de carácter general, en los que la
pretensión ejercitada es anulatoria) o dispondrá que cese o se modifique la actuación
impugnada (pronunciamiento estimatorio de un recurso contra la vía de hecho).
b) Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación
jurídica individualizada, la sentencia reconocerá dicha situación jurídica y adoptará
cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma
(pronunciamiento posible en estimación de recursos contra actos o contra la vía de
hecho en los que se ejerciten, además de una pretensión anulatoria o de cese, una
pretensión de condena).
c) Si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación
jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el
 fallo (pronunciamiento posible en estimación de un recuso contra un acto
denegatorio de un acto favorable reglado o de un recurso contra la inactividad
administrativa o la inejecución de un acto firme, modalidades de recurso ambas en las
que se ejercitan, por definición, pretensiones de condena).
d) Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios, se declarará en todo
caso el derecho a la reparación, señalando asimismo quién viene obligado a
indemnizar. La sentencia fijará también la cuantía de la indemnización cuando lo
pida expresamente el demandante y consten probados en autos elementos suficientes
para ello. En otro caso, se establecerán las bases para la determinación de la cuantía,
cuya definitiva concreción quedará diferida al período de ejecución de sentencia.
En todo caso, el artículo 71.2 LJCA establece los límites que debe observar cualquier
sentencia estimatoria, en particular en los casos de anulación de una disposición de
carácter general y de pronunciamientos estimatorios de pretensiones de condena. Los
órganos jurisdiccionales:
– No podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de
una disposición general en sustitución de los que anularen.
– Ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados.
Si la sentencia estimatoria contuviera cualquiera de estos pronunciamientos, desbordaría
los límites intrínsecos del control jurisdiccional contencioso-administrativo, que es un
control jurídico o de legalidad (un control en derecho, en suma, no un control de
oportunidad), e incurriría en consecuencia en un vicio de exceso de jurisdicción,
vulnerando el artículo 106.1 CE y el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de la
parte demandada (art. 24.1 CE).
1.3. Efectos de la sentencia
La LJCA regula los efectos de las sentencias contencioso-administrativas en los artículos
72 y 73.
Pues bien, la sentencias que declaren la inadmisibilidad o desestimación del recurso
contencioso-administrativo solo producirán efectos entre las partes (art. 72.1).
Por lo que se refiere a las sentencias desestimatorias, recuérdese que la cosa juzgada de las sentencias firmes,
también de las desestimatorias, excluye un ulterior proceso cuyo objeto sea idéntico al del proceso en que
aquélla se produjo (art. 222.1 LEC).

En cuanto a los efectos de las sentencias estimatorias (art. 72.2), procede distinguir:
– La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas
afectadas.
Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sean
publicados su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición
anulada. También se publicarán las sentencias firmes que anulen un acto administrativo que afecte a una
pluralidad indeterminada de personas.
No obstante, las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas
a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación
alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la
reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente (art. 72.3).

– Por el contrario, la estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento

de una situación jurídica individualizada solo producirá efectos entre las partes. No
 obstante, tales efectos podrán extenderse a terceros en los términos previstos en los
artículos 110 (posibilidad, en determinadas circunstancias y en materia tributaria, de
personal al servicio de la Administración pública y de unidad de mercado, de
extender a terceros, en ejecución de sentencia, los efectos de una sentencia firme que
hubiera reconocido una situación jurídica individualizada a favor de una o varias
personas) y 111 LJCA (extensión de efectos de sentencias dictadas en los llamados
“pleitos testigo”, art. 37.2 y 3 LJCA).

2. Otros modos de terminación del proceso

La sentencia es el modo normal de terminación del proceso contencioso-administrativo,
pero la LJCA prevé asimismo otros modos de terminación, a saber: el desistimiento, el
allanamiento, la satisfacción extraprocesal de las pretensiones y la transacción judicial
(arts. 74-77 LJCA).
2.1. Desistimiento
El recurrente podrá desistir del recurso en cualquier momento anterior a la sentencia
(art. 74.1 LJCA).
Para que el desistimiento del representante en juicio produzca efectos será necesario que
lo ratifique el recurrente o que esté autorizado para ello. Si desistiere la Administración
pública, habrá de presentarse testimonio del acuerdo adoptado por el órgano competente
con arreglo a los requisitos exigidos por las leyes o reglamentos respectivos (art. 74.2
LJCA).
En el caso de la Administración del Estado, para que el Abogado del Estado pueda válidamente desistir de
acciones o recursos o allanarse a las pretensiones de la parte contraria, precisará autorización expresa de la
Abogacía General del Estado - Dirección del Servicio Jurídico del Estado que deberá, previamente, en todo caso,
recabar informe del Departamento, Organismo o entidad pública correspondiente (art. 7.1 de la Ley 52/1997). En
el caso de las Corporaciones Locales, la competencia para autorizar el desistimiento corresponde al Pleno en
materias de competencia plenaria y al alcalde en los demás casos (arts. 21 y 22 LBRL). Por lo que se refiere a las
Comunidades Autónomas, se ha de estar a lo dispuesto en la legislación de cada una de ellas.
Una vez presentado el escrito de desistimiento, el Letrado de la Administración de Justicia dará traslado del
mismo a las demás partes, y en los supuestos de acción popular al Ministerio Fiscal, por plazo común de cinco
días. Si prestaren su conformidad al desistimiento o no se opusieren a él, dictará decreto en el que declarará
terminado el procedimiento, ordenando el archivo de los autos y la devolución del expediente administrativo a la
oficina de procedencia (art. 74.3 LJCA). En otro caso, o cuando apreciare daño para el interés público, dará
cuenta al Juez o Tribunal para que resuelva lo que proceda (art. 74.4 LJCA).

Si fueren varios los recurrentes, el procedimiento continuará respecto de aquellos que no

hubieren desistido (art. 74.5 LJCA).
El desistimiento no implicará necesariamente la condena en costas (art. 74.6 LJCA).
Cuando se hubiera desistido del recurso porque la Administración demandada hubiera reconocido totalmente en
vía administrativa las pretensiones del demandante, y después la Administración dictase un nuevo acto total o
parcialmente revocatorio del reconocimiento, el actor podrá pedir que continúe el procedimiento en el estado en
que se encontrase, extendiéndose al acto revocatorio. Si el Juez o Tribunal lo estimase conveniente, concederá a
las partes un plazo común de diez días para que formulen por escrito alegaciones complementarias sobre la
revocación (art. 74.7 LJCA).
Si se desistiese de un recurso de apelación o de casación, el Letrado de la Administración de Justicia sin más
trámites declarará terminado el procedimiento por decreto, ordenando el archivo de los autos y la devolución de
las actuaciones recibidas al órgano jurisdiccional de procedencia (art. 74.8 LJCA).

2.2. Allanamiento
Así como el recurrente puede desistir del recurso, los demandados podrán allanarse en
cualquier momento anterior a la sentencia (art. 75.1 LJCA). También en este caso para
que el allanamiento del representante en juicio produzca efectos será necesario que lo
ratifique el demandado o que esté autorizado para ello. Si se allanase la Administración
pública, habrá de presentarse testimonio del acuerdo adoptado por el órgano competente
con arreglo a los requisitos exigidos por las leyes o reglamentos respectivos, del mismo
modo que se prevé para el desistimiento.
Producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de
conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infracción
manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el órgano jurisdiccional comunicará a
las partes los motivos que pudieran oponerse a la estimación de las pretensiones y las oirá
por plazo común de diez días, dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho
(art. 75.2 LJCA).
Si fueren varios los demandados, el procedimiento seguirá respecto de aquellos que no se
hubiesen allanado (art. 75.3 LJCA).
2.3. Satisfacción extraprocesal de las pretensiones
La satisfacción extraprocesal de las pretensiones del demandante tiene lugar cuando,
interpuesto recurso contencioso-administrativo, la Administración demandada reconoce
totalmente (no solo de forma parcial) en vía administrativa las pretensiones del
demandante. En tal caso, si no lo hiciera la propia Administración demandada, cualquiera
de las partes podrá ponerlo en conocimiento del Juez o Tribunal (art. 76.1 LJCA).
En estos supuestos el Letrado de la Administración de Justicia mandará oír a las partes
por plazo común de cinco días y, previa comprobación de lo alegado, el Juez o Tribunal
dictará auto en el que declarará terminado el procedimiento y ordenará el archivo del
recurso y la devolución del expediente administrativo, siempre que el reconocimiento no
infrinja manifiestamente el ordenamiento jurídico. En este último caso, el órgano judicial
dictará sentencia ajustada a Derecho (art. 76.2 LJCA).
2.4. Transacción judicial
Finalmente, la LJCA prevé también la posibilidad de que el órgano judicial inste a las
partes a alcanzar un acuerdo que ponga fin al proceso contencioso. En efecto, en los
procedimientos en primera o única instancia (no así en vía de recurso de apelación o de
casación), el Juez o Tribunal, de oficio o a solicitud de parte, una vez formuladas la
demanda y la contestación, podrá someter a la consideración de las partes el
reconocimiento de hechos o documentos, así como la posibilidad de alcanzar un acuerdo
que ponga fin a la controversia. Eso sí, la transacción judicial solo será admisible cuando
el litigio verse sobre materias susceptibles de transacción y, en particular, sobre estimación
de cantidad (art. 77.1 LJCA).
Para ello los representantes de las Administraciones públicas demandadas necesitarán la
autorización oportuna para llevar a efecto la transacción, con arreglo a las normas que
regulan la disposición de la acción por parte de los mismos. Es decir, habrá de presentarse
testimonio del acuerdo adoptado por el órgano competente con arreglo a los requisitos
exigidos por las leyes o reglamentos respectivos, del mismo modo que se prevé para el
desistimiento o el allanamiento.
El intento de conciliación no suspenderá el curso de las actuaciones salvo que todas las
partes personadas lo solicitasen y podrá producirse en cualquier momento anterior al día
en que el pleito haya sido declarado concluso para sentencia (art. 77.2 LJCA).
Si las partes llegaran a un acuerdo que implique la desaparición de la controversia, el
Juez o Tribunal dictará auto declarando terminado el procedimiento, siempre que lo
acordado no fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico ni lesivo del interés
público o de terceros (art. 77.3 LJCA).
2.5. Caducidad de la instancia
Por último, el proceso puede terminar también por caducidad de la instancia cuando el
mismo se paraliza durante el tiempo previsto en la Ley por una causa imputable a los
litigantes. La LJCA no regula este supuesto de terminación anormal del proceso, pero
resultan supletoriamente de aplicación las normas sobre caducidad de la instancia
previstas en la Ley de Enjuiciamiento Civil.
El artículo 237.1 LEC dispone, en este sentido, que se tendrán por abandonadas las
instancias y recursos en toda clase de pleitos si, pese al impulso de oficio de las
actuaciones, no se produce actividad procesal alguna en el plazo de dos años, cuando el
pleito se hallare en primera instancia; y de uno, si estuviere en segunda instancia o
pendiente de recurso extraordinario por infracción procesal o de recurso de casación.
Estos plazos se contarán desde la última notificación a las partes.
No obstante, no se producirá caducidad de la instancia o del recurso si el procedimiento hubiere quedado
paralizado por fuerza mayor o por cualquiera otra causa contraria o no imputable a la voluntad de las partes o
interesados (art. 238 LEC).

En cuanto a los efectos de la caducidad, el artículo 240 LEC establece los siguientes:
– Si la caducidad se produjere en la segunda instancia o en los recursos extraordinarios
mencionados en el artículo 237, se tendrá por desistida la apelación o dichos recursos
y por firme la resolución recurrida y se devolverán las actuaciones al tribunal del que
procedieren.
– Si la caducidad se produjere en la primera instancia, se entenderá producido el
desistimiento en dicha instancia, por lo que podrá interponerse nueva demanda, sin
perjuicio de la caducidad de la acción.
– La declaración de caducidad no contendrá imposición de costas, debiendo pagar
cada parte las causadas a su instancia y las comunes por mitad.
BIBLIOGRAFÍA: GONZÁLEZ PÉREZ, J., Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Ley 29/1998, de
13 de julio), 8ª ed., Civitas-Thomson Reuters, Madrid, 2016. PALOMAR OLMEDA, A. (Dir.), Tratado de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, Tomo I, 4ª ed., Aranzadi, Madrid, 2021. SANTAMARÍA PASTOR, J. A., La Ley reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Iustel, Madrid, 2010.
Capítulo XIII
La jurisdicción contencioso-administrativa (II)
MARIANO BACIGALUPO SAGGESE
SUMARIO:
I. LOS RECURSOS EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
1. Recursos contra providencias y autos
1.1. Recurso de reposición contra providencias y autos
1.2. Recurso de apelación contra autos
 2. Recurso ordinario de apelación
2.1. Resoluciones recurribles en apelación
2.2. Efectos de la interposición del recurso de apelación
2.3. Tramitación del recurso de apelación
3. El recurso de casación
3.1. Características del recurso
3.2. Resoluciones recurribles en casación
3.3. El interés casacional
3.4. Tramitación del recurso de casación
4. La revisión de sentencias
5. Recursos contra las resoluciones del Letrado de la Administración de Justicia
II. LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS
1. Ejecución voluntaria
2. Ejecución forzosa
3. La inejecución de sentencias
4. El incidente de ejecución de sentencia
5. La extensión a terceros de los efectos de las sentencias
III. PROCEDIMIENTOS ESPECIALES
1. El procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona
1.1. Fundamento, finalidad y características
1.2. Objeto
1.3. Iniciación, tramitación y terminación
1.4. Procedimiento para la protección del derecho de reunión
1.5. Otras modalidades del procedimiento
2. La cuestión de ilegalidad
2.1. Planteamiento y objeto
2.2. Admisión
2.3. Partes en el procedimiento
2.4. Sentencia
3. El procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos
4. El procedimiento para la garantía de la unidad de mercado
5. El procedimiento para la declaración judicial de extinción de partidos políticos
IV. LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
1. Clases de medidas cautelares
2. Criterios para la adopción de las medidas cautelares
3. Procedimiento
4. Medidas cautelares en casos de inactividad administrativa y vía de hecho
5. Medidas cautelarísimas

RESUMEN: En este capítulo, el segundo de los dedicados al control jurisdiccional de la actividad administrativa, se abordan
los siguientes aspectos de la regulación procesal contencioso-administrativa: los recursos que cabe interponer contra las
distintas clases de resoluciones que se pueden adoptar en el seno del proceso contencioso-administrativo (recursos de
reposición, apelación y casación); el régimen de ejecución de las sentencias contencioso-administrativas; los procedimientos
especiales, en particular el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales y la cuestión de ilegalidad; y,
finalmente, la regulación de la tutela cautelar en el proceso contencioso-administrativo, un aspecto crucial de la tutela
efectiva en este orden jurisdiccional.

PALABRAS CLAVE: Jurisdicción contencioso-administrativa. Recursos. Ejecución de sentencias. Procedimientos especiales.

Medidas cautelares.

I. LOS RECURSOS EN EL PROCESO CONTENCIOSO-

ADMINISTRATIVO
El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) se dirige tanto al
legislador como a los jueces y tribunales: de un lado, mandata al legislador a establecer
una regulación procesal que facilite el acceso de los ciudadanos a la jurisdicción en
defensa de sus derechos e intereses legítimos; de otro lado, y complementariamente a lo
anterior, impone a los jueces y tribunales una interpretación de la legislación procesal
tendencialmente favorable a dicho acceso (principio pro actione). Como señala la doctrina
jurisprudencial del Tribunal Constitucional, “el principio pro actione opera sobre los
presupuestos procesales establecidos legalmente para el acceso a la justicia, impidiendo
que determinadas interpretaciones y aplicaciones de los mismos eliminen u obstaculicen
injustificadamente el derecho del justiciable a que un órgano judicial conozca y resuelva
en Derecho sobre la pretensión a él sometida” (vid., por todas, STC 11/2009). Por el
contrario, el legislador procesal goza de una mayor libertad de configuración a la hora de
regular el sistema de recursos que permita la revisión de las resoluciones que se dicten en
el seno de los procesos judiciales. Con algunas excepciones, que en ocasiones impone el
Derecho de la Unión Europea o el Derecho internacional en materia de derechos humanos
(por ejemplo, la exigencia de una segunda instancia en materia sancionadora —Sentencia
del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 30 de junio de 2020, asunto Saquetti
Iglesias c. España—), la Constitución no impone al legislador procesal con carácter
general la previsión de un determinado sistema de recursos (por ejemplo, la garantía de
una segunda instancia universal, de un determinado recurso o de una determinada
configuración del recurso de casación, tuitiva de derechos subjetivos o netamente objetiva
y nomofiláctica). Igualmente, la interpretación —en sede de aplicación por jueces y
tribunales— de los requisitos de acceso a los recursos no se halla sujeta (desde luego no
con la misma intensidad que en sede de acceso a la jurisdicción) al principio pro actione.
En palabras del Tribunal Constitucional: “El acceso a los recursos tiene una relevancia
constitucional distinta a la del acceso a la jurisdicción. Mientras que el derecho a la
obtención de una resolución judicial razonada y fundada goza de una protección
constitucional en el art. 24.1 CE, el derecho a la revisión de esta resolución es, en
principio, y dejando a salvo la materia penal, un derecho de configuración legal al que no
resulta aplicable el principio pro actione”. Además, a diferencia del derecho de acceso a la
jurisdicción, “el derecho de acceso a los recursos sólo surge de las leyes procesales que
regulan dichos medios de impugnación. Por consiguiente, el control constitucional que
este Tribunal debe realizar de las resoluciones judiciales dictadas sobre los presupuestos o
requisitos de admisión de los recursos tiene carácter externo, pues no le corresponde
revisar la aplicación judicial de las normas sobre admisión de recursos, salvo en los casos
de inadmisión cuando esta se declara con base en una causa legalmente inexistente o
mediante un “juicio arbitrario, irrazonable o fundado en error fáctico patente” (SSTC
55/2008, de 14 de abril, FJ 2; 42/2009, de 9 de febrero, FJ 3, y STC 7/2015, 22 de enero,
FJ 3) y sin que sea de aplicación el juicio de proporcionalidad inherente al principio pro
actione” (SSTC 140/2016, de 21 de julio, FJ 12; 7/2015, 22 de enero, FJ 3; 40/2015, de 2
de marzo, FJ 2; 76/2015, de 27 de abril, FJ 2, y 194/2015, de 21 de septiembre, FJ 6, y el
ATC 40/2018, de 13 de abril, FJ 4)”.
Pues bien, la LJCA regula los distintos recursos contra las resoluciones procesales en el
Capítulo III de su Título IV. Este sistema fue modificado por la Ley 13/2009, de 3 de
noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva oficina
Judicial (que refuerza las facultades de los Letrados de la Administración de Justicia), y
por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la se modifica la Ley Orgánica del Poder
Judicial, que ha llevado a cabo una profunda reforma del recurso de casación
contencioso-administrativo.

1. Recursos contra providencias y autos

1.1. Recurso de reposición contra providencias y autos
La citada Ley 13/2009 unifica la denominación de los recursos contra providencias y
autos no definitivos en las jurisdicciones civil, social y contencioso-administrativa.
Suprime el recurso de súplica y lo sustituye por el recurso de reposición. De acuerdo con
la disposición adicional octava de la LJCA, “las referencias en el articulado de esta Ley al
recurso de súplica se entenderán hechas al recurso de reposición”.
El recurso de reposición es un medio de impugnación ordinario (pues no tiene tasados
los motivos por los que se puede interponer) y no devolutivo (conoce de él el mismo
órgano jurisdiccional que ha dictado la resolución recurrida). Conforme a lo dispuesto en
el artículo 79.1 LJCA, el recurso de reposición cabe contra las providencias y los autos no
susceptibles de apelación o casación (de acuerdo con lo previsto en los artículos 80 y 87
LJCA). Por tanto, no es admisible contra los autos que sean susceptibles de estos dos
recursos, pero tampoco contra las resoluciones expresamente exceptuadas del mismo en la
LJCA, ni contra los autos que resuelvan los recursos de reposición y los de aclaración (art.
79.2 LJCA).
El recurso de reposición se interpondrá en el plazo de cinco días a contar desde el
siguiente al de la notificación de la resolución impugnada (art. 79.3 LJCA). Este recurso
carece de efecto suspensivo, por lo que la resolución recurrida se llevará a efecto, “salvo
que el órgano jurisdiccional, de oficio o a instancia de parte, acuerde lo contrario” (art.
79.1 LJCA).
Interpuesto el recurso en tiempo y forma, el Letrado de la Administración de Justicia
dará traslado de las copias del escrito a las demás partes, por término común de cinco
días, a fin de que puedan impugnarlo si lo estiman conveniente. Transcurrido dicho plazo,
el órgano jurisdiccional resolverá por auto dentro del tercer día (art. 79.4 LJCA).
1.2. Recurso de apelación contra autos
El recurso de apelación es también un recurso ordinario (sin motivos tasados) que
permite, por tanto, revisar cualquier infracción del ordenamiento jurídico en que pueda
haber incurrido la resolución impugnada.
Son apelables en un solo efecto (devolutivo, no suspensivo) los autos dictados por los
Juzgados de lo Contencioso-administrativo y los Juzgados Centrales de lo Contencioso-
administrativo, en procesos de los que conozcan en primera instancia, en los siguientes
casos (art. 80.1 LJCA):
a) Los que pongan término a la pieza separada de medidas cautelares.
b) Los recaídos en ejecución de sentencia.
c) Los que declaren la inadmisión del recurso contencioso-administrativo o hagan
imposible su continuación.
d) Los recaídos sobre las autorizaciones previstas en el artículo 8.6 (autorizaciones para
la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de
su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la
 administración pública; la autorización o ratificación judicial de las medidas
adoptadas con arreglo a la legislación sanitaria que las autoridades sanitarias
consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen limitación o
restricción de derechos fundamentales cuando dichas medidas estén plasmadas en
actos administrativos singulares que afecten únicamente a uno o varios particulares
concretos e identificados de manera individualizada; las autorizaciones para la
entrada e inspección de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya
sido acordada por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, cuando,
requiriendo dicho acceso e inspección el consentimiento de su titular, este se oponga
a ello o exista riesgo de tal oposición; las autorizaciones para la entrada en domicilios
y otros lugares constitucionalmente protegidos, que haya sido acordada por la
Administración Tributaria en el marco de una actuación o procedimiento de
aplicación de los tributos) y en los artículos 9.2 y 122 bis LJCA (la autorización judicial
a que se refiere el artículo 8.2 de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la
Sociedad de la Información y del Comercio Electrónico).
e) Los recaídos en aplicación de los artículos 83 y 84 LJCA (autos adoptados en materia
de ejecución provisional de sentencias apeladas).
La apelación de los autos dictado por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y
los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo en los supuestos de los artículos
110 y 111 LJCA (supuestos de extensión de efectos de sentencias a terceros) se regirá por
el mismo régimen de admisión de la apelación que corresponda a la sentencia cuya
extensión se pretende (art. 80.2 LJCA).
La resolución del recurso de apelación contra autos dictados por los Juzgados de lo
Contencioso-administrativo corresponde a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de la correspondiente comunidad autónoma (art. 10.2
LJCA), y la de los recursos de apelación interpuestos contra autos de los Juzgados
Centrales de lo Contencioso-Administrativo a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de
la Audiencia Nacional (art. 11.2 LJCA).
En cuanto a la tramitación de los recursos de apelación interpuestos contra los autos de
los Juzgados de lo Contencioso-administrativo y los Juzgados Centrales de lo
Contencioso-administrativo, el artículo 80.3 LJCA dispone que se ajustará a lo
establecido en la sección 2ª del Capítulo III de la LJCA, que contiene la regulación del
recurso ordinario de apelación (que es el recurso de apelación contra sentencias, objeto de
estudio en el siguiente epígrafe).

2. Recurso ordinario de apelación

Se trata de un recurso ordinario, no limitado por tanto a motivos tasados sino
procedente para la revisión integral de la conformidad a derecho de la sentencia recurrida.
2.1. Resoluciones recurribles en apelación
Son susceptibles de recurso de apelación (todas) las sentencias de los Juzgados de lo
Contencioso-administrativo y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo,
salvo que se hubieran dictado en los asuntos siguientes (art. 81.1 LJCA):
a) Aquellos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros.
 b) Los relativos a materia electoral comprendidos en el artículo 8.5 LJCA
(impugnaciones de actos de las Juntas Electorales de Zona y de las formuladas en
materia de proclamación de candidaturas y candidatos efectuada por cualquiera de las
Juntas Electorales, en los términos previstos en la legislación electoral).
No obstante, serán siempre susceptibles de apelación (sin restricción por razón de la
cuantía) las sentencias siguientes (art. 81.2 LJCA):
a) Las que declaren la inadmisibilidad del recurso en el caso de la letra a) del apartado
anterior (cuantía inferior a 30.000 euros).
b) Las dictadas en el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales
de la persona.
c) Las que resuelvan litigios entre Administraciones públicas.
d) Las que resuelvan impugnaciones indirectas de disposiciones generales.
El recurso de apelación podrá interponerse por quienes se hallen legitimados como parte
demandante o demandada de acuerdo con lo dispuesto en la LJCA en materia de
legitimación activa y pasiva (art. 82 LJCA).
2.2. Efectos de la interposición del recurso de apelación
El recurso de apelación contra las sentencias es admisible en ambos efectos (devolutivo y
suspensivo), salvo en los casos en que la LJCA disponga otra cosa (art. 83.1).
Es devolutivo porque la competencia para conocer del recurso de apelación corresponde
a un órgano jurisdiccional distinto del que adoptó la sentencia recurrida (Sala de lo
Contencioso-Administrativo del correspondiente Tribunal Superior de Justicia o Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, según que la sentencia recurrida
sea de un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo o de un Juzgado Central de lo
Contencioso-Administrativo, arts. 10.2 y 11.2 LJCA).
El recurso de apelación tiene efecto suspensivo porque la mera interposición del recurso
impide, en principio, la ejecución de la sentencia recurrida. No obstante, el Juez, en
cualquier momento, a instancia de la parte interesada, podrá adoptar las medidas
cautelares que sean pertinentes para asegurar, en su caso, la ejecución de la sentencia
recurrida atendiendo a los criterios establecidos en el capítulo II del Título VI de la LJCA
(art. 83.2 LJCA).
Asimismo, la interposición del recurso de apelación no impide la ejecución provisional
de la sentencia recurrida. Las partes favorecidas por la sentencia podrán instar su
ejecución provisional.
Cuando de ésta pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, podrán acordarse las medidas que sean
adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios. Igualmente podrá exigirse la prestación de caución o garantía
para responder de aquéllos. En este caso no podrá llevarse a cabo la ejecución provisional hasta que la caución o
la medida acordada esté constituida y acreditada en autos (art. 84.1 LJCA). No se acordará la ejecución
provisional cuando la misma sea susceptible de producir situaciones irreversibles o perjuicios de imposible
reparación (art. 84.3 LJCA).
Previa audiencia de las demás partes por plazo común de cinco días, el Juez resolverá sobre la ejecución
provisional en el término de los cinco días siguientes (art. 84.4 LJCA).
Cuando quien inste la ejecución provisional sea una Administración pública, quedará exenta de la prestación de
caución (art. 84.5 LJCA).

2.3. Tramitación del recurso de apelación

El recurso ordinario de apelación (apelación de sentencias) se tramita igual que el
recurso de apelación contra autos y providencias. La LJCA distingue dos fases: de un
lado, la de interposición, admisión y trámite de oposición ante el Juzgado que dictó la
sentencia recurrida (órgano a quo); y, de otro, la tramitación del recurso ante la Sala
competente para resolverlo (órgano ad quem).
El recurso se interpone ante el Juzgado que hubiere dictado la sentencia que se apele,
dentro de los quince días siguientes al de su notificación, mediante escrito razonado que
deberá contener las alegaciones en que se fundamente el recurso. Transcurrido el plazo de
quince días sin haberse interpuesto el recurso de apelación, el Letrado de la
Administración de Justicia declarará la firmeza de la sentencia (art. 85.1 LJCA).
Si el escrito presentado cumple los requisitos anteriormente mencionados y se refiere a
una sentencia susceptible de apelación, el Letrado de la Administración de Justicia dictará
resolución admitiendo el recurso, contra la que no cabrá recurso alguno, y dará traslado
del mismo a las demás partes para que, en el plazo común de quince días, puedan
formalizar su oposición. En otro caso, lo pondrá en conocimiento del Juez que, si lo
estima oportuno, denegará la admisión por medio de auto, contra el que podrá
interponerse recurso de queja, que se sustanciará en la forma establecida en la Ley de
Enjuiciamiento Civil (art. 85.2 LJCA).
En los escritos de interposición del recurso y de oposición al mismo las partes podrán
pedir el recibimiento a prueba para la práctica de las que hubieran sido denegadas o no
hubieran sido debidamente practicadas en primera instancia por causas que no les sean
imputables (art. 85.3 LJCA).
En el escrito de oposición, la parte apelada, si entendiera admitida indebidamente la
apelación, deberá hacerlo constar, en cuyo caso el Letrado de la Administración de
Justicia dará vista a la apelante, por cinco días, de esta alegación. También podrá el
apelado, en el mismo escrito, adherirse a la apelación, razonando los puntos en que crea
que le es perjudicial la sentencia, y en este caso el Letrado de la Administración de Justicia
dará traslado al apelante del escrito de oposición por plazo de diez días, al solo efecto de
que pueda oponerse a la adhesión (art. 85.4 LJCA).
Transcurridos los plazos anteriores, el Juzgado elevará los autos y el expediente
administrativo, en unión de los escritos presentados, ordenándose el emplazamiento de las
partes para su comparecencia en el plazo de treinta días ante la Sala de lo Contencioso-
administrativo competente, que resolverá, en su caso, lo que proceda sobre la discutida
admisión del recurso o sobre el recibimiento a prueba (art. 85.5 LJCA).
Cuando la Sala estime procedente la prueba solicitada, su práctica tendrá lugar con citación de las partes (art.
85.6 LJCA).
Las partes, en los escritos de interposición y de oposición al recurso, podrán solicitar que se celebre vista, que se
presenten conclusiones o que el pleito sea declarado concluso, sin más trámites, para sentencia (art. 85.7 LJCA).
El Letrado de la Administración de Justicia acordará la celebración de vista, en cuyo caso hará el oportuno
señalamiento, o la presentación de conclusiones si lo hubieren solicitado todas las partes o si se hubiere
practicado prueba. La Sala también podrá acordar que se celebre vista, que señalará el Letrado de la
Administración de Justicia, o que se presenten conclusiones escritas cuando lo estimare necesario, atendida la
índole del asunto. Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el Letrado de la Administración de Justicia
declarará que el pleito ha quedado concluso para sentencia (art. 85.8 LJCA).

La Sala dictará sentencia en el plazo de diez días desde la declaración de que el pleito
está concluso para sentencia (art. 85.9 LJCA).
 Cuando la Sala revoque en apelación la sentencia impugnada que hubiere declarado la
inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, resolverá al mismo tiempo sobre
el fondo del asunto (art. 85.10 LJCA).

3. El recurso de casación
3.1. Características del recurso
La Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica del
Poder Judicial, operó una profunda reforma del recurso de casación contencioso-
administrativo (Sección 3ª del Capítulo III del Título IV de la LJCA, arts. 86 y siguientes).
Tras esta reforma ya solo existe una única modalidad de recurso de casación (resultaron
suprimidos el antiguo recurso de casación para unificación de doctrina y el recurso de
casación en interés de Ley), al tiempo que la casación adquiere una naturaleza distinta de
la que tenía en la anterior regulación legal. La casación contencioso-administrativa que ha
sustituido a la que se había introducido en 1992 y que mantuvo inicialmente la LJCA de
1998 es una casación objetiva y nomofiláctica (para la fijación, depuración y unificación
de la doctrina jurisprudencial), ya no un recurso ideado para la tutela, ante todo, de los
derechos subjetivos e intereses legítimos de las partes. En este sentido, el preámbulo de la
Ley Orgánica 7/2015 explica que la reforma “opta por reforzar el recurso de casación
como instrumento por excelencia para asegurar la uniformidad en la aplicación judicial
del derecho. De esta forma, el recurso de casación podrá ser admitido a trámite cuando,
invocada una concreta infracción del ordenamiento jurídico, tanto procesal como
sustantiva, o de la jurisprudencia, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal
Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de
jurisprudencia. Y añade: “con la finalidad de que la casación no se convierta en una
tercera instancia, sino que cumpla estrictamente su función nomofiláctica, se diseña un
mecanismo de admisión de los recursos basado en la descripción de los supuestos en los
que un asunto podrá acceder al Tribunal Supremo por concurrir un interés casacional.
Así, la Sala de casación podrá apreciar que en determinados casos existe interés casacional
objetivo, motivándolo expresamente en el auto de admisión. El recurso deberá ser
admitido en determinados supuestos, en los que existe la presunción de que existe interés
casacional objetivo”.
El recurso de casación es un recurso extraordinario cuyo conocimiento corresponde a la
Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (art. 12.2 a) LJCA), salvo
que el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma,
en cuyo caso será competente una Sección de la Sala de lo Contencioso-administrativo que
tenga su sede en el Tribunal Superior de Justicia compuesta por el Presidente de dicha
Sala, que la presidirá, por el Presidente o Presidentes de las demás Salas de lo
Contencioso-administrativo y, en su caso, de las Secciones de las mismas, en número no
superior a dos, y por los Magistrados de la referida Sala o Salas que fueran necesarios
para completar un total de cinco miembros (art. 86.3 LJCA).
Asimismo, y a diferencia del recurso de apelación, el recurso de casación se limita a las
cuestiones de derecho, con exclusión de las cuestiones de hecho (art. 87 bis.1 LJCA). La
casación es un grado jurisdiccional, no una segunda ni una tercera instancia. Su objeto es
la protección de la norma y de la jurisprudencia, no la reproducción de las actuaciones del
proceso de instancia ni la reapertura del entero debate procesal. Su objeto son concretas
infracciones del ordenamiento jurídico, tanto procesales como sustantivas, o de la
jurisprudencia que, a juicio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Supremo, presenten interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia (art.
88.1 LJCA).
Las pretensiones del recurso de casación deberán tener por objeto la anulación, total o
parcial, de la sentencia o auto impugnado y, en su caso, la devolución de los autos al
Tribunal de instancia o la resolución del litigio por la Sala de lo Contencioso-
administrativo del Tribunal Supremo dentro de los términos en que apareciese planteado
el debate (art. 87 bis.2 LJCA).
El artículo 87 bis.3 LJCA habilita a la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo para determinar, mediante acuerdo
que se publicará en el Boletín Oficial del Estado, la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas, incluidas
las relativas a su presentación por medios telemáticos, de los escritos de interposición y de oposición de los
recursos de casación.

3.2. Resoluciones recurribles en casación

El artículo 86 LJCA regula qué sentencias son susceptibles de recurso de casación. Lo
son las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-
administrativo y las dictadas en única instancia o en apelación por la Sala de lo
Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-
administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. Eso sí, en el caso de las sentencias
dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-administrativo,
únicamente serán susceptibles de recurso las sentencias que contengan doctrina que se
reputa gravemente dañosa para los intereses generales y sean susceptibles de extensión de
efectos (art. 86.1 LJCA).
No son susceptibles de recurso de casación, sin embargo, las sentencias dictadas en el procedimiento para la
protección del derecho fundamental de reunión y en los procesos contencioso-electorales (art. 86.2 LJCA).

Las sentencias que, siendo susceptibles de casación, hayan sido dictadas por las Salas de
lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán
recurribles ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el
recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión
Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido
invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Si el
recurso se funda, por el contrario, en infracción de normas emanadas de la Comunidad
Autónoma, será competente, como ya ha sido señalado, una Sección de la Sala de lo
Contencioso-administrativo que tenga su sede en el Tribunal Superior de Justicia
compuesta por el Presidente de dicha Sala, que la presidirá, por el Presidente o Presidentes
de las demás Salas de lo Contencioso-administrativo y, en su caso, de las Secciones de las
mismas, en número no superior a dos, y por los Magistrados de la referida Sala o Salas
que fueran necesarios para completar un total de cinco miembros. Si la Sala o Salas de lo
Contencioso-administrativo tuviesen más de una Sección, la Sala de Gobierno del
Tribunal Superior de Justicia establecerá para cada año judicial el turno con arreglo al
cual los Presidentes de Sección ocuparán los puestos de la regulada en este apartado.
También lo establecerá entre todos los Magistrados que presten servicio en la Sala o Salas
(art. 86. 3 LJCA).
 Las resoluciones del Tribunal de Cuentas en materia de responsabilidad contable serán susceptibles de recurso de
casación en los casos establecidos en su Ley de Funcionamiento (art. 86.4 LJCA).

El artículo 87 LJCA establece que también son susceptibles de recurso de casación los
siguientes autos dictados por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia
Nacional y por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de
Justicia:
a) Los que declaren la inadmisión del recurso contencioso-administrativo o hagan
imposible su continuación.
b) Los que pongan término a la pieza separada de suspensión o de otras medidas
cautelares.
c) Los recaídos en ejecución de sentencia, siempre que resuelvan cuestiones no
decididas, directa o indirectamente, en aquélla o que contradigan los términos del
fallo que se ejecuta.
d) Los dictados en el caso previsto en el artículo 91 LJCA (en materia de ejecución
provisional de la sentencia recurrida).
e) Los dictados en aplicación de los artículos 110 y 111 (en materia de extensión a
terceros de los efectos de la sentencia).
El recurso de casación contra autos está sujeto a la misma excepción e igual límite que el
recurso de casación contra sentencias. Es decir, no son susceptibles de recurso de casación
los autos dictados en el procedimiento para la protección del derecho fundamental de
reunión y en los procesos contencioso-electorales. Y los autos que, siendo susceptibles de
casación, hayan sido dictados por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los
Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles ante la Sala de lo Contencioso-
administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de
normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del
fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o
consideradas por el Tribunal a quo (art. 87.1 LJCA).
El artículo 87.1 bis LJCA dispone que también serán susceptibles de recurso de casación los autos dictados en
aplicación del artículo 10.8 y del artículo 11.1.i) LJCA (autorización o ratificación judicial de las medidas
adoptadas con arreglo a la legislación sanitaria que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias
para la salud pública e impliquen la limitación o restricción de derechos fundamentales cuando sus destinatarios
no estén identificados individualmente). Recuérdese, sin embargo, que estos dos preceptos han sido declarados
inconstitucionales y nulos por la STC 70/2022, de 2 de junio, por infracción de los principios constitucionales de
división de poderes y de reserva y exclusividad de la función jurisdiccional (art. 117.3 CE). Por esta razón, tanto
el apartado 1 bis del artículo 87 como el artículo 87 ter, que regula las especialidades del recurso de casación
contra estos autos, carecen ya de objeto, por más que no hayan sido anulados ni derogados.
Para que pueda prepararse el recurso de casación contra autos es requisito necesario
interponer previamente el recurso de reposición (art. 87.2 LJCA).
3.3. El interés casacional
Como ya ha sido señalado, el recurso de casación podrá ser admitido a trámite cuando,
invocada una concreta infracción del ordenamiento jurídico, tanto procesal como
sustantiva, o de la jurisprudencia, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de
jurisprudencia (art. 88.1 LJCA).
 El Tribunal de casación podrá apreciar que existe interés casacional objetivo,
motivándolo expresamente en el auto de admisión, cuando, entre otras circunstancias, la
resolución que se impugna (art. 88.2 LJCA):
a) Fije, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de
Derecho estatal o de la Unión Europea en las que se fundamenta el fallo
contradictoria con la que otros órganos jurisdiccionales hayan establecido.
b) Siente una doctrina sobre dichas normas que pueda ser gravemente dañosa para los
intereses generales.
c) Afecte a un gran número de situaciones, bien en sí misma o por trascender del caso
objeto del proceso.
d) Resuelva un debate que haya versado sobre la validez constitucional de una norma
con rango de ley, sin que la improcedencia de plantear la pertinente cuestión de
inconstitucionalidad aparezca suficientemente esclarecida.
e) Interprete y aplique aparentemente con error y como fundamento de su decisión
una doctrina constitucional.
f) Interprete y aplique el Derecho de la Unión Europea en contradicción aparente con
la jurisprudencia del Tribunal de Justicia o en supuestos en que aun pueda ser
exigible la intervención de éste a título prejudicial.
g) Resuelva un proceso en que se impugnó, directa o indirectamente, una disposición
de carácter general.
h) Resuelva un proceso en que lo impugnado fue un convenio celebrado entre
Administraciones públicas.
i) Haya sido dictada en el procedimiento especial de protección de derechos
fundamentales.
En estos casos, el Tribunal de casación goza de un margen de apreciación para acordar
la admisión a trámite del recurso de casación o su inadmisión (“El Tribunal de casación
podrá apreciar que existe interés casacional objetivo”). Así, el artículo 89.2.f) LJCA se
refiere expresamente a la “conveniencia de un pronunciamiento de la Sala de lo
Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo”, no a que proceda o sea debido.
Por el contrario, se presumirá que existe interés casacional objetivo (y, por tanto, que
procede la admisión del recurso de casación, sin margen de apreciación) en los siguientes
casos (art. 88.3 LJCA):
a) Cuando en la resolución impugnada se hayan aplicado normas en las que se sustente
la razón de decidir sobre las que no exista jurisprudencia.
b) Cuando dicha resolución se aparte de la jurisprudencia existente de modo
deliberado por considerarla errónea o de modo inmotivado pese a haber sido citada
en el debate o ser doctrina asentada.
c) Cuando la sentencia recurrida declare nula una disposición de carácter general,
salvo que esta, con toda evidencia, carezca de trascendencia suficiente.
d) Cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los organismos reguladores
o de supervisión o agencias estatales cuyo enjuiciamiento corresponde a la Sala de lo
 Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.
e) Cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los Gobiernos o Consejos
de Gobierno de las Comunidades Autónomas.
No obstante, en los supuestos referidos en las letras a), d) y e) el recurso podrá
inadmitirse, pese a existir en principio presunción de interés casacional objetivo. La
inadmisión se acordará por auto motivado cuando el Tribunal aprecie que el asunto
carece manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.
3.4. Tramitación del recurso de casación
Al igual que el recurso de apelación, el de casación se tramita también en dos fases: una
primera (preparación) ante la Sala de instancia (Tribunal a quo) y la segunda (admisión,
interposición y oposición, vista y sentencia) ante el Tribunal de casación (Tribunal ad
quem).
El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días,
contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando
legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido (art.
89.1 LJCA).
El escrito de preparación deberá, en apartados separados que se encabezarán con un epígrafe expresivo de
aquello de lo que tratan (art. 89.2 LJCA):
a) Acreditar el cumplimiento de los requisitos reglados en orden al plazo, la legitimación y la recurribilidad de la
resolución que se impugna.
b) Identificar con precisión las normas o la jurisprudencia que se consideran infringidas, justificando que fueron
alegadas en el proceso, o tomadas en consideración por la Sala de instancia, o que ésta hubiera debido
observarlas aun sin ser alegadas.
c) Acreditar, si la infracción imputada lo es de normas o de jurisprudencia relativas a los actos o garantías
procesales que produjo indefensión, que se pidió la subsanación de la falta o transgresión en la instancia, de
haber existido momento procesal oportuno para ello.
d) Justificar que la o las infracciones imputadas han sido relevantes y determinantes de la decisión adoptada en la
resolución que se pretende recurrir.
e) Justificar, en el caso de que ésta hubiera sido dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de un
Tribunal Superior de Justicia, que la norma supuestamente infringida forma parte del Derecho estatal o del de la
Unión Europea.
f) Especialmente, fundamentar con singular referencia al caso, que concurren alguno o algunos de los supuestos
que, con arreglo a los apartados 2 y 3 del artículo 88 LJCA, permiten apreciar el interés casacional objetivo y la
conveniencia de un pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.

Si el escrito de preparación no se presentara en el plazo de treinta días, la sentencia o

auto quedará firme, declarándolo así el Letrado de la Administración de Justicia mediante
decreto. Contra esta decisión solo cabrá el recurso directo de revisión regulado en el
artículo 102 bis LJCA (art. 89.3 LJCA).
Si, aun presentado en plazo, no cumpliera los requisitos anteriormente mencionados, la
Sala de instancia, mediante auto motivado, tendrá por no preparado el recurso de
casación, denegando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones al
Tribunal Supremo. Contra este auto únicamente podrá interponerse recurso de queja, que
se sustanciará en la forma establecida por la Ley de Enjuiciamiento Civil (art. 89.4 LJCA).
Si se cumplieran dichos requisitos exigidos, la Sala de instancia, mediante auto en el que
se motivará suficientemente su concurrencia, tendrá por preparado el recurso de casación,
ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia dentro del plazo de
quince días ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, así como
la remisión a ésta de los autos originales y del expediente administrativo. Y, si lo entiende
oportuno, emitirá opinión sucinta y fundada sobre el interés objetivo del recurso para la
formación de jurisprudencia, que unirá al oficio de remisión (art. 89.5 LJCA).
Contra el auto en que se tenga por preparado el recurso de casación, la parte recurrida
no podrá interponer recurso alguno, pero podrá oponerse a su admisión al tiempo de
comparecer ante el Tribunal Supremo, si lo hiciere dentro del término del emplazamiento
(art. 89.6 LJCA).
La preparación del recurso de casación no impide la ejecución provisional de la
sentencia recurrida (art. 91.1. LJCA). Las partes favorecidas por la sentencia podrán
instar su ejecución provisional. Cuando de ésta pudieran derivarse perjuicios de cualquier
naturaleza, podrán acordarse las medidas que sean adecuadas para evitar o paliar dichos
perjuicios. Igualmente podrá exigirse la presentación de caución o garantía para responder
de aquéllos. No podrá llevarse a efecto la ejecución provisional hasta que la caución o la
medida acordada esté constituida y acreditada en autos. El Tribunal de instancia denegará
la ejecución provisional cuando pueda crear situaciones irreversibles o causar perjuicios de
difícil reparación (art. 91.3 LJCA).
La segunda fase de tramitación del recurso de casación (admisión, interposición y
oposición, vista y sentencia) tiene lugar ante el Tribunal de casación. El trámite de
admisión tiene la siguiente secuencia:
Recibidos los autos originales y el expediente administrativo, la Sección de admisión de
la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo prevista en el artículo
90.2 LJCA podrá acordar, excepcionalmente y sólo si las características del asunto lo
aconsejan, oír a las partes personadas por plazo común de veinte días acerca de si el
recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia (art. 90.1
LJCA).
La admisión o inadmisión a trámite del recurso será decidida por una Sección de la Sala
de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (Sección de admisión) integrada
por el Presidente de la Sala y por al menos un Magistrado de cada una de sus restantes
Secciones. Con excepción del Presidente de la Sala, dicha composición se renovará por
mitad transcurrido un año desde la fecha de su primera constitución y en lo sucesivo cada
seis meses, mediante acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo que
determinará sus integrantes para cada uno de los citados periodos y que se publicará en la
página web del Poder Judicial (art. 90.2 LJCA).
La resolución sobre la admisión o inadmisión del recurso adoptará la siguiente forma
(art. 90.3 LJCA):
a) En los supuestos del apartado 2 del artículo 88 LJCA, en los que ha de apreciarse la
existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, la
resolución adoptará la forma de providencia sucintamente motivada, si decide la
inadmisión, y de auto, si acuerda la admisión a trámite. No obstante, si el órgano que
dictó la resolución recurrida hubiera emitido en el trámite que prevé el artículo 89.5
LJCA opinión que, además de fundada, sea favorable a la admisión del recurso, la
inadmisión se acordará por auto motivado.
 b) En los supuestos del apartado 3 del artículo 88 LJCA, en los que se presume la
existencia de interés casacional objetivo, la inadmisión se acordará por auto motivado
en el que se justificará que concurren las salvedades que en aquél se establecen.
Los autos de admisión precisarán la cuestión o cuestiones en las que se entiende que
existe interés casacional objetivo e identificarán la norma o normas jurídicas que en
principio serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia haya de
extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso (art. 90.4
LJCA).
Las providencias de inadmisión únicamente indicarán si en el recurso de casación
concurre una de estas circunstancias:
a) ausencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación o recurribilidad de la
resolución impugnada;
b) incumplimiento de cualquiera de las exigencias que el artículo 89.2 LJCA impone
para el escrito de preparación;
c) no ser relevante y determinante del fallo ninguna de las infracciones denunciadas; o
d) carencia en el recurso de interés casacional objetivo para la formación de
jurisprudencia.
Contra las providencias y los autos de admisión o inadmisión no cabrá recurso alguno
(art. 90.5 LJCA).
El Letrado de la Administración de Justicia de Sala comunicará inmediatamente a la Sala
de instancia la decisión adoptada y, si es de inadmisión, le devolverá las actuaciones
procesales y el expediente administrativo recibidos (art. 90.6 LJCA).
Los autos de admisión del recurso de casación se publicarán en la página web del
Tribunal Supremo. Con periodicidad semestral, su Sala de lo Contencioso-administrativo
hará público, en la mencionada página web y en el Boletín Oficial del Estado, el listado de
recursos de casación admitidos a trámite, con mención sucinta de la norma o normas que
serán objeto de interpretación y de la programación para su resolución (art. 90.7 LJCA).
La inadmisión a trámite del recurso de casación comportará la imposición de las costas a
la parte recurrente, pudiendo tal imposición ser limitada a una parte de ellas o hasta una
cifra máxima (art. 90.8 LJCA).
Si el recurso es admitido a trámite, la tramitación ulterior se ajusta al siguiente esquema:
Admitido el recurso, el Letrado de la Administración de Justicia de la Sección de
Admisión de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo dictará
diligencia de ordenación en la que dispondrá remitir las actuaciones a la Sección de dicha
Sala competente para su tramitación y decisión y en la que hará saber a la parte recurrente
que dispone de un plazo de treinta días, a contar desde la notificación de aquélla, para
presentar en la Secretaría de esa Sección competente el escrito de interposición del recurso
de casación. Durante este plazo, las actuaciones procesales y el expediente administrativo
estarán de manifiesto en la Oficina judicial (art. 92.1 LJCA).
Transcurrido dicho plazo sin presentar el escrito de interposición, el Letrado de la
Administración de Justicia declarará desierto el recurso, ordenando la devolución de las
actuaciones recibidas a la Sala de que procedieran (art. 92.2 LJCA). Contra tal
declaración solo podrán interponerse los recursos que prevé el artículo 102 bis LJCA
(recurso directo de revisión).
El escrito de interposición deberá, en apartados separados que se encabezarán con un
epígrafe expresivo de aquello de lo que tratan (art. 92.3 LJCA):
a) Exponer razonadamente por qué han sido infringidas las normas o la jurisprudencia
que como tales se identificaron en el escrito de preparación, sin poder extenderse a
otra u otras no consideradas entonces, debiendo analizar, y no sólo citar, las
sentencias del Tribunal Supremo que a juicio de la parte son expresivas de aquella
jurisprudencia, para justificar su aplicabilidad al caso; y
b) Precisar el sentido de las pretensiones que la parte deduce y de los
pronunciamientos que solicita.
Si el escrito de interposición no cumpliera lo exigido en el apartado anterior, la Sección
de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo competente para la
resolución del recurso acordará oír a la parte recurrente sobre el incumplimiento
detectado y, sin más trámites, dictará sentencia inadmitiéndolo si entendiera tras la
audiencia que el incumplimiento fue cierto. En ella, impondrá a dicha parte las costas
causadas, pudiendo tal imposición ser limitada a una parte de ellas o hasta una cifra
máxima (art. 92.4 LJCA).
En otro caso, acordará dar traslado del escrito de interposición a la parte o partes
recurridas y personadas para que puedan oponerse al recurso en el plazo común de treinta
días. Durante este plazo estarán de manifiesto las actuaciones procesales y el expediente
administrativo en la Oficina judicial. En el escrito de oposición no podrá pretenderse la
inadmisión del recurso (art. 92.5 LJCA).
Transcurrido dicho plazo, háyanse presentado o no los escritos de oposición, la Sección
competente para la decisión del recurso, de oficio o a petición de cualquiera de las partes
formulada por otrosí en los escritos de interposición u oposición, acordará la celebración
de vista pública salvo que entendiera que la índole del asunto la hace innecesaria, en cuyo
caso declarará que el recurso queda concluso y pendiente de votación y fallo. El
señalamiento del día en que haya de celebrarse la vista o en que haya de tener lugar el
acto de votación y fallo respetará la programación que, atendiendo prioritariamente al
criterio de mayor antigüedad del recurso, se haya podido establecer (art. 92.6 LJCA).
Cuando la índole del asunto lo aconsejara, el Presidente de la Sala de lo Contencioso-
administrativo del Tribunal Supremo, de oficio o a petición de la mayoría de los
Magistrados de la Sección antes indicada, podrá acordar que los actos de vista pública o
de votación y fallo tengan lugar ante el Pleno de la Sala (art. 92.7 LJCA).
La Sección competente, o el Pleno de la Sala en el caso previsto en el supuesto anterior,
dictará sentencia en el plazo de diez días desde que termine la deliberación para votación
y fallo (art. 92.8 LJCA).
La sentencia fijará la interpretación de aquellas normas estatales o la que tenga por
establecida o clara de las de la Unión Europea sobre las que, en el auto de admisión a
trámite, se consideró necesario el pronunciamiento del Tribunal Supremo. Y, con arreglo
a ella y a las restantes normas que fueran aplicables, resolverá las cuestiones y
pretensiones deducidas en el proceso, anulando la sentencia o auto recurrido, en todo o en
parte, o confirmándolos. Podrá asimismo, cuando justifique su necesidad, ordenar la
retroacción de actuaciones a un momento determinado del procedimiento de instancia
para que siga el curso ordenado por la ley hasta su culminación (art. 93.1 LJCA).
Si apreciara que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo no es competente
para el conocimiento de aquellas pretensiones, o que no lo era el órgano judicial de
instancia, anulará la resolución recurrida e indicará, en el primer caso, el concreto orden
jurisdiccional que se estima competente, con los efectos que prevé el artículo 5.3 LJCA (si
la parte demandante se personare ante el mismo en el plazo de un mes desde la
notificación de la resolución que declare la falta de jurisdicción, se entenderá haberlo
efectuado en la fecha en que se inició el plazo para interponer el recurso contencioso-
administrativo, si hubiere formulado éste siguiendo las indicaciones de la notificación del
acto o ésta fuese defectuosa), o remitirá, en el segundo, las actuaciones al órgano judicial
que hubiera debido conocer de ellas (art. 93.2 LJCA).
En la resolución de la concreta controversia jurídica que es objeto del proceso, el
Tribunal Supremo podrá integrar en los hechos admitidos como probados por la Sala de
instancia aquellos que, habiendo sido omitidos por ésta, estén suficientemente justificados
según las actuaciones y cuya toma en consideración resulte necesaria para apreciar la
infracción alegada de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, incluso
la desviación de poder (art. 93.3 LJCA).
La sentencia resolverá sobre las costas de la instancia conforme a lo establecido en el
artículo 139.1 LJCA, esto es: (i) las costas se impondrán a la parte que haya visto
rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone el Tribunal, que el
caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho; (ii) en los supuestos de estimación o
desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su
instancia y las comunes por mitad, salvo que el Tribunal, razonándolo debidamente, las
imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe
o temeridad. En cuanto a las costas del recurso de casación, el Tribunal dispondrá que
cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad. No obstante, podrá
imponer las del recurso de casación a una sola de ellas cuando la sentencia aprecie, y así
lo motive, que ha actuado con mala fe o temeridad; imposición que podrá limitar a una
parte de ellas o hasta una cifra máxima (art. 93.4 LJCA).
Finalmente, el artículo 94 LJCA regula el “recurso de casación testigo”. Cuando por la
Sección de admisión de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo se
constate la existencia de un gran número de recursos que susciten una cuestión jurídica
sustancialmente igual, podrá acordar la admisión de uno o varios de ellos, cuando
cumplan las exigencias impuestas en el artículo 89.2 LJCA y presenten interés casacional
objetivo, para su tramitación y resolución preferente, suspendiendo el trámite de admisión
de los demás hasta que se dicte sentencia en el primero o primeros (art. 94.1 LJCA).
Una vez dictada sentencia de fondo se llevará testimonio de esta a los recursos
suspendidos y se notificará a los interesados afectados por la suspensión, dándoles un
plazo de alegaciones de diez días a fin de que puedan interesar la continuación del trámite
de su recurso de casación, o bien desistir del mismo. En caso de que interesen la
continuación valorarán la incidencia que la sentencia de fondo dictada por el Tribunal
Supremo tiene sobre su recurso (art. 94.2 LJCA).
 Efectuadas dichas alegaciones y cuando no se hubiera producido el desistimiento, si la
sentencia impugnada en casación resulta coincidente, en su fallo y razón de decidir, con lo
resuelto por la sentencia o sentencias del Tribunal Supremo, se inadmitirán por
providencia los recursos de casación pendientes.
Por el contrario, si la sentencia impugnada en casación no resulta coincidente, en su fallo
y razón de decidir, con lo resuelto por la sentencia o sentencias del Tribunal Supremo, se
dictará auto de admisión y se remitirá el conocimiento del asunto a la Sección
correspondiente, siempre que el escrito de preparación cumpla las exigencias impuestas en
el artículo 89.2 LJCA y presente interés casacional objetivo (art. 94.3 LJCA).
Remitidas las actuaciones, la Sección resolverá si continúa con la tramitación prevista en
el artículo 92 o si dicta sentencia sin más trámite, remitiéndose a lo acordado en la
sentencia de referencia y adoptando los demás pronunciamientos que considere necesarios
(art. 94.4 LJCA).

4. La revisión de sentencias
De los recursos ordinarios o extraordinarios (contra resoluciones judiciales que no han
adquirido firmeza) procede distinguir la revisión de sentencias firmes (es decir, no
recurribles, bien porque contra ellas no cabe recurso alguno de acuerdo con la ley o
porque éste no se interpuso en tiempo y forma). La revisión de sentencias firmes es un
procedimiento extraordinario sujeto a motivos tasados.
El artículo 102 LJCA regula la revisión de sentencias firmes. Habrá lugar a tal revisión
en los siguientes supuestos (art. 102.1):
a) Si después de pronunciada se recobraren documentos decisivos, no aportados por
causa de fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado.
b) Si hubiere recaído en virtud de documentos que, al tiempo de dictarse aquélla,
ignoraba una de las partes haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad
se reconociese o declarase después.
c) Si habiéndose dictado en virtud de prueba testifical, los testigos hubieren sido
condenados por falso testimonio dado en las declaraciones que sirvieron de
fundamento a la sentencia.
d) Si se hubiere dictado sentencia en virtud de cohecho, prevaricación, violencia u otra
maquinación fraudulenta.
Asimismo, se podrá interponer recurso de revisión contra una resolución judicial firme
cuando el Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que dicha resolución
ha sido dictada en violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio
Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y sus
Protocolos, siempre que la violación, por su naturaleza y gravedad, entrañe efectos que
persistan y no puedan cesar de ningún otro modo que no sea mediante esta revisión, sin
que la misma pueda perjudicar los derechos adquiridos de buena fe por terceras personas
(art. 102.2 LJCA).
La competencia para conocer de la revisión de sentencias firmes corresponde a los
siguientes órganos jurisdiccionales (dependiendo del órgano que haya dictado la sentencia
firme cuya revisión se pretenda):
 – Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia
conocen de la revisión de sentencias firmes dictadas por los Juzgados de lo
Contencioso-Administrativo (art. 10.3 LJCA).
– La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional conoce de la
revisión de sentencias firmes dictadas por los Juzgados Centrales de lo Contencioso-
Administrativo (art. 11.3 LJCA).
– La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo conoce de la revisión
de sentencias firmes dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los
Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo,
salvo lo dispuesto en el artículo 61.1.1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial (art.
12.2.c) LJCA). Es decir, de los recursos de revisión contra las sentencias dictadas en
única instancia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo
conoce la Sala del artículo 61 LOPJ.
En lo referente a legitimación, plazos, procedimiento y efectos de las sentencias dictadas
en este procedimiento de revisión, regirán las disposiciones de la Ley de Enjuiciamiento
Civil. No obstante, solo habrá lugar a la celebración de vista cuando lo pidan todas las
partes o la Sala lo estime necesario (art. 102.3 LJCA).
La revisión en materia de responsabilidad contable procederá en los casos establecidos en la Ley de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (art. 102. 4 LJCA). La competencia corresponde a la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (art. 12.2.b) LJCA).

5. Recursos contra las resoluciones del Letrado de la Administración de Justicia

La LJCA regula finalmente los recursos contra las resoluciones dictadas por los Letrados
de la Administración de Justicia en su artículo 102 bis, añadido por la Ley 13/2009, de 3
de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva
Oficina judicial, la norma que atribuyó nuevas facultades a dichos Letrados.
La LJCA distingue el régimen impugnatorio de las diligencias de ordenación y de los
decretos no definitivos de estos Letrados (recurso de reposición ante el propio Letrado)
del que se aplica a la impugnación de decretos definitivos (recurso directo de revisión ante
el órgano jurisdiccional).
Contra las diligencias de ordenación y decretos no definitivos cabrá recurso de
reposición ante el Letrado de la Administración de Justicia que dictó la resolución
recurrida, excepto en los casos en que la Ley prevea recurso directo de revisión (art. 102
bis.1 LJCA). El recurso de reposición es un recurso ordinario (no existen motivos tasados)
y se deberá interponer en el plazo de cinco días a contar desde el siguiente al de la
notificación de la resolución impugnada.
Si no se cumplieran estos requisitos, se inadmitirá mediante decreto directamente
recurrible en revisión.
Interpuesto el recurso en tiempo y forma, el Letrado de la Administración de Justicia
dará traslado de las copias del escrito a las demás partes, por término común de tres días,
a fin de que puedan impugnarlo si lo estiman conveniente. Transcurrido dicho plazo, el
Letrado de la Administración de Justicia resolverá mediante decreto dentro del tercer día.
El artículo 102 bis.2 LJCA preveía inicialmente que contra el decreto resolutivo de la
reposición no cabría recurso alguno, sin perjuicio de reproducir la cuestión al recurrir, si
fuere procedente, la resolución definitiva. Sin embargo, la STC 58/2016, de 17 de marzo,
declaró la inconstitucionalidad y nulidad de esta previsión, por entender que la exclusión
de la intervención judicial en la revisión de las diligencias de ordenación dictadas por el
Letrado de la Administración de Justicia vulneraba el derecho a la tutela judicial efectiva
(art. 24.1 CE) y el principio de exclusividad de la potestad jurisdiccional (art. 117.3 CE).
Ello implica que, en tanto el legislador no disponga otra cosa, el recurso procedente
contra los decretos de los Letrados de la Administración de Justicia que resuelven recursos
de reposición es el recurso directo de revisión, al que nos referimos a continuación.
Por lo que se refiere ya al recurso directo de revisión (ante el órgano jurisdiccional que
esté tramitando el proceso principal), cabrá contra los decretos por los que se ponga fin al
procedimiento o impidan su continuación. Dicho recurso carecerá de efectos suspensivos
sin que, en ningún caso, proceda actuar en sentido contrario a lo que se hubiese resuelto
(art. 102 bis.2 LJCA).
Cabrá interponer igualmente recurso directo de revisión contra los decretos en aquellos
casos en que expresamente se prevea.
En cuanto a su tramitación, el recurso de revisión deberá interponerse en el plazo de
cinco días mediante escrito en el que deberá citarse la infracción en que la resolución
hubiera incurrido (art. 102 bis.3 LJCA). Cumplidos los anteriores requisitos, el Letrado de
la Administración de Justicia, mediante diligencia de ordenación, admitirá el recurso,
concediendo a las demás partes personadas un plazo común de cinco días para
impugnarlo, si lo estiman conveniente. Si no se cumplieran los requisitos de admisibilidad
del recurso, el Juzgado o Tribunal lo inadmitirá mediante providencia.
Transcurrido el plazo para impugnación, háyanse presentado o no escritos, el Juzgado o
Tribunal resolverá sin más trámites, mediante auto, en un plazo de cinco días.
Contra las resoluciones sobre admisión o inadmisión no cabrá recurso alguno.
Finalmente, el artículo 102 bis.4 LJCA dispone que contra el auto dictado resolviendo el
recurso de revisión únicamente cabrá recurso de apelación y de casación en los supuestos
previstos en los artículos 80 y 87 LJCA, a los que ya nos hemos referido anteriormente.

II. LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS

El artículo 103.1 LJCA dispone que “la potestad de hacer ejecutar las sentencias y
demás resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales de
este orden jurisdiccional, y su ejercicio compete al que haya conocido del asunto en
primera o única instancia”. Este precepto es, así, corolario de la reserva de jurisdicción
que consagran el artículo 117.3 CE (“El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo
de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los
Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y
procedimiento que las mismas establezcan”) y el artículo 2.1 LOPJ (“El ejercicio de la
potestad jurisdiccional, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde
exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados en las leyes y en los tratados
internacionales”). En suma, la ejecución de sentencias es también una manifestación del
ejercicio de la potestad jurisdiccional.
 El derecho a la ejecución de sentencias y demás resoluciones judiciales firmes constituye,
asimismo, una manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), ya
que, en caso contrario, las decisiones judiciales y los derechos que en las mismas se
reconozcan o declaren serían meras declaraciones de intenciones y, por tanto, no estaría
garantizada la efectividad de la tutela judicial (STC 37/2007 de 12 de febrero, STS de 20
de julio de 2011, STS de 20 de octubre de 2011 y STS de 29 de octubre de 2012).
En este sentido, el artículo 118 CE dispone que “es obligado cumplir las sentencias y
demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, así como prestar la colaboración
requerida por éstos en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto”. Así, la LJCA
establece que “las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos
que en éstas se consignen” (art. 103.2) y que “todas las personas y entidades públicas y
privadas están obligadas a prestar la colaboración requerida por los Jueces y Tribunales
de lo Contencioso-administrativo para la debida y completa ejecución de lo resuelto” (art.
103.3 LJCA).
De ahí también que la LJCA declare nulos de pleno derecho los actos y disposiciones
contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de
eludir su cumplimiento (art. 103.4 LJCA). El órgano jurisdiccional a quien corresponda la
ejecución de la sentencia declarará, a instancia de parte, la nulidad de los actos y
disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, por los trámites del
incidente de ejecución (art. 109 LJCA), salvo que careciese de competencia para ello
conforme a lo dispuesto en esta Ley (art. 103.5 LJCA).
El mandato constitucional de ejecución de las sentencias se predica de las sentencias
firmes (art. 104.1 LJCA: “Luego que sea firme una sentencia…”). Ello sin perjuicio de que
las sentencias (no firmes) recurridas en apelación o casación puedan ser objeto de
ejecución provisional (arts. 84 y 91 LJCA).
Pues bien, el artículo 18.2 LOPJ establece que “las sentencias se ejecutarán en sus
propios términos. Si la ejecución resultare imposible, el Juez o Tribunal adoptará las
medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, y fijará en todo
caso la indemnización que sea procedente en la parte en que aquélla no pueda ser objeto
de cumplimiento pleno. Solo por causa de utilidad pública o interés social, declarada por
el Gobierno, podrán expropiarse los derechos reconocidos frente a la Administración
Pública en una sentencia firme, antes de su ejecución. En este caso, el Juez o Tribunal a
quien corresponda la ejecución será el único competente para señalar por vía incidental la
correspondiente indemnización”.
La LJCA distingue, así pues, tres supuestos en relación con la ejecución de las sentencias
firmes, a saber: (i) la ejecución voluntaria dentro de los plazos establecidos al efecto (el
modo normal de ejecución de sentencias); (ii) la ejecución forzosa (cuando transcurren los
plazos de la ejecución voluntaria sin que se haya llevado a efecto la sentencia); y,
finalmente, (iii) la inejecución, que se da cuando concurren causas de imposibilidad
material o legal de ejecutar la sentencia o cuando son expropiados los derechos
reconocidos frente a la Administración pública en una sentencia firme.

1. Ejecución voluntaria
Los elementos generales de la ejecución voluntaria son los siguientes:
 En primer lugar, se requiere que la sentencia sea firme. En cuanto la sentencia adquiera
firmeza, el Letrado de la Administración de Justicia lo comunicará en el plazo de diez días
al órgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso, a fin de que, recibida la
comunicación, la lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de
las declaraciones contenidas en el fallo, y en el mismo plazo indique el órgano responsable
del cumplimiento de aquél (art. 104.1 LJCA).
Con carácter general, el plazo de ejecución de las sentencias firmes es de dos meses a
partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en ésta para el cumplimiento
del fallo (art. 104.2 LJCA). Atendiendo a la naturaleza de lo reclamado y a la efectividad
de la sentencia, ésta podrá fijar un plazo inferior para el cumplimiento, cuando el plazo
ordinario de dos meses lo haga ineficaz o cause grave perjuicio (art. 104.3 LJCA).
Seguidamente, la LJCA establece las especialidades del régimen de ejecución (voluntaria)
en los supuestos de condena al pago de una cantidad líquida y de anulación de actos y
disposiciones.
Cuando la Administración fuere condenada al pago de cantidad líquida, el órgano
encargado de su cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente de
su presupuesto que tendrá siempre la consideración de ampliable. Si para el pago fuese
necesario realizar una modificación presupuestaria, deberá concluirse el procedimiento
correspondiente dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución
judicial (art. 106.1 LJCA).
A la cantidad a cuyo pago haya sido condenada la Administración demandada se
añadirá el interés legal del dinero, calculado desde la fecha de notificación de la sentencia
dictada en única o primera instancia (art. 106.2 LJCA).
Si la Administración condenada al pago de cantidad estimase que el cumplimiento de la
sentencia habría de producir trastorno grave a su Hacienda, lo pondrá en conocimiento
del Juez o Tribunal acompañado de una propuesta razonada para que, oídas las partes, se
resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para
aquélla (art. 106.4 LJCA).
Las anteriores reglas serán de aplicación asimismo a los supuestos en que se lleve a
efecto la ejecución provisional de las sentencias que condenen al pago de una cantidad
líquida (art. 106.5 LJCA).
Finalmente, cualquiera de las partes podrá solicitar que la cantidad a satisfacer se
compense con créditos que la Administración ostente contra el recurrente (art. 106.6
LJCA).
Por otro lado, el artículo 107 LJCA regula la ejecución de sentencias firmes que anulan
total o parcialmente el acto o la disposición impugnados. En estos casos, el Letrado de la
Administración de Justicia dispondrá, a instancia de parte, la inscripción del fallo en los
registros públicos a que hubiere tenido acceso el acto anulado, así como su publicación en
los periódicos oficiales o privados, si concurriere causa bastante para ello, a costa de la
parte ejecutada. Cuando la publicación sea en periódicos privados, se deberá acreditar
ante el órgano jurisdiccional un interés público que lo justifique (art. 1071 LJCA). Si la
sentencia anulara total o parcialmente una disposición general o un acto administrativo
que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, el Letrado de la Administración
de Justicia ordenará su publicación en diario oficial en el plazo de diez días a contar desde
la firmeza de la sentencia (art. 107.2 LJCA).
Recuérdese que las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día
en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la
disposición anulada, y que también se publicarán las sentencias firmes que anulen un acto administrativo que
afecte a una pluralidad indeterminada de personas (art. 72.2 LJCA).
Asimismo, que las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí
mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la
anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o
la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente (art. 73 LJCA). Por el contrario, los actos
administrativos que apliquen un precepto de una disposición general anulada mediante sentencia firme con
posterioridad a la publicación del fallo y de los preceptos anulados serán nulos de pleno derecho conforme a lo
dispuesto en el artículo 103.4 LJCA (son nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los
pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento).

2. Ejecución forzosa
Transcurrido el plazo de ejecución sin que la sentencia haya sido ejecutada, cualquiera
de las partes y personas afectadas (aunque no sean partes del proceso) podrá instar su
ejecución forzosa (art. 104.2 LJCA). Recuérdese que el plazo será el que haya establecido
la sentencia o, en su defecto, el de dos meses desde de la comunicación de la sentencia
(art. 104.2 LJCA), salvo que se trate de una sentencia que condene al pago de una
cantidad líquida, en cuyo caso el plazo de ejecución será de tres meses desde que la
sentencia firme sea comunicada al órgano que deba cumplirla (art. 106.3 LJCA).
En este último caso, transcurrido dicho plazo, se podrá instar la ejecución forzosa. En
este supuesto, la autoridad judicial, oído el órgano encargado de hacerla efectiva, podrá
incrementar en dos puntos el interés legal a devengar, siempre que apreciase falta de
diligencia en el cumplimiento (art. 106.3 LJCA).
Por otro lado, el artículo 108 LJCA regula la ejecución forzosa de sentencias firmes que
condenan a la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un acto. En
estos casos el Juez o Tribunal podrá, en caso de incumplimiento:
a) Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de
las autoridades y agentes de la Administración condenada o, en su defecto, de otras
Administraciones públicas, con observancia de los procedimientos establecidos al
efecto.
b) Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso,
sería inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con
cargo a la Administración condenada.
Si la Administración realizare alguna actividad que contraviniera los pronunciamientos
del fallo, el Juez o Tribunal, a instancia de los interesados, procederá a reponer la
situación al estado exigido por el fallo y determinará los daños y perjuicios que ocasionare
el incumplimiento (art. 108.2 LJCA).
El Juez o Tribunal, en los casos en que, además de declarar contraria a la normativa la construcción de un
inmueble, ordene motivadamente la demolición del mismo y la reposición a su estado originario de la realidad
física alterada, exigirá, como condición previa a la demolición, y salvo que una situación de peligro inminente lo
impidiera, la prestación de garantías suficientes para responder del pago de las indemnizaciones debidas a
terceros de buena fe (art. 108.3 LJCA).
 Para la ejecución forzosa de las sentencias firmes la LJCA confiere a los órganos
jurisdiccionales facultades coercitivas. Transcurridos los plazos señalados para el total
cumplimiento del fallo, el juez o tribunal adoptará, previa audiencia de las partes, las
medidas necesarias para lograr la efectividad de lo mandado (art. 112 LJCA).
Singularmente, acreditada su responsabilidad, previo apercibimiento del Letrado de la
Administración de Justicia notificado personalmente para formulación de alegaciones, el
Juez o la Sala podrán:
a) Imponer multas coercitivas de ciento cincuenta a mil quinientos euros a las
autoridades, funcionarios o agentes que incumplan los requerimientos del Juzgado o
de la Sala, así como reiterar estas multas hasta la completa ejecución del fallo judicial,
sin perjuicio de otras responsabilidades patrimoniales a que hubiere lugar. A la
imposición de estas multas les será aplicable lo previsto en el artículo 48.
b) Deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal
que pudiera corresponder.
Finalmente, la LJCA regula también en su artículo 113 la ejecución forzosa de los
acuerdos que ponen fin a la controversia en los casos de terminación del proceso mediante
transacción judicial (art. 77.3 LJCA: “Si las partes llegaran a un acuerdo que implique la
desaparición de la controversia, el Juez o Tribunal dictará auto declarando terminado el
procedimiento, siempre que lo acordado no fuera manifiestamente contrario al
ordenamiento jurídico ni lesivo del interés público o de terceros”).
En estos casos, transcurrido el plazo de ejecución que se hubiere fijado en el acuerdo,
cualquiera de las partes podrá instar su ejecución forzosa. Si no se hubiere fijado plazo
para el cumplimiento de las obligaciones derivadas del acuerdo, la parte perjudicada
podrá requerir a la otra su cumplimiento y transcurridos dos meses podrá proceder a
instar su ejecución forzosa.

3. La inejecución de sentencias
Como ya ha sido señalado, las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la
forma y términos que en éstas se consignen (art. 103.2 LJCA). El artículo 105.1 LJCA
recalca en este sentido que, con carácter general, “no podrá suspenderse el cumplimiento
ni declararse la inejecución total o parcial del fallo”. Sin embargo, la Ley contempla dos
supuestos de inejecución de sentencias, a saber: la concurrencia de causas de imposibilidad
material o legal de ejecutar una sentencia (art. 105.2 LJCA) y la expropiación de los
derechos o intereses legítimos reconocidos frente a la Administración en una sentencia
firme (art. 105.3 LJCA).
Si concurriesen causas de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia, el
órgano obligado a su cumplimiento lo manifestará a la autoridad judicial a través del
representante procesal de la Administración, dentro del plazo previsto en el apartado
segundo del artículo anterior, a fin de que, con audiencia de las partes y de quienes
considere interesados, el Juez o Tribunal aprecie la concurrencia o no de dichas causas y
adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fijando
en su caso la indemnización que proceda por la parte en que no pueda ser objeto de
cumplimiento pleno (art. 105.2 LJCA).
 Por otro lado, son causas de utilidad pública o de interés social para expropiar los
derechos o intereses legítimos reconocidos frente a la Administración en una sentencia
firme el peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de
los ciudadanos, el temor fundado de guerra o el quebranto de la integridad del territorio
nacional (art. 105.3 LJCA). La declaración de la concurrencia de alguna de las causas
citadas se hará por el Gobierno de la Nación; podrá también efectuarse por el Consejo de
Gobierno de la Comunidad Autónoma cuando se trate de peligro cierto de alteración
grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos y el acto, actividad
o disposición impugnados proviniera de los órganos de la Administración de dicha
Comunidad o de las Entidades locales de su territorio, así como de las Entidades de
Derecho público y Corporaciones dependientes de una y otras.
La declaración de concurrencia de alguna de estas causas habrá de efectuarse dentro de
los dos meses siguientes a la comunicación de la sentencia. El Juez o Tribunal a quien
competa la ejecución señalará, por el trámite de los incidentes, la correspondiente
indemnización y, si la causa alegada fuera la de peligro cierto de alteración grave del libre
ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, apreciará, además, la
concurrencia de dicho motivo.

4. El incidente de ejecución de sentencia

La Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas por el
fallo, mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia, podrán promover
incidente para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen
en la ejecución y especialmente las siguientes (art. 109.1 LJCA):
a) Órgano administrativo que ha de responsabilizarse de realizar las actuaciones.
b) Plazo máximo para su cumplimiento, en atención a las circunstancias que
concurran.
c) Medios con que ha de llevarse a efecto y procedimiento a seguir.
Del escrito planteando la cuestión incidental el Letrado de la Administración de Justicia
dará traslado a las partes para que, en plazo común que no excederá de veinte días,
aleguen lo que estimen procedente (art. 109.2 LJCA).
Evacuado el traslado o transcurrido el plazo anterior, el Juez o Tribunal dictará auto, en
el plazo de diez días, decidiendo la cuestión planteada (art. 109.3 LJCA).

5. La extensión a terceros de los efectos de las sentencias

El artículo 110 LJCA regula la extensión a terceros de los efectos de determinadas
sentencias. Concretamente, en materia tributaria, de personal al servicio de la
Administración pública y de unidad de mercado, los efectos de una sentencia firme que
hubiera reconocido una situación jurídica individualizada a favor de una o varias
personas podrán extenderse a otras, en ejecución de la sentencia, cuando concurran las
siguientes circunstancias:
a) Que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos
por el fallo.
 b) Que el juez o tribunal sentenciador fuera también competente, por razón del
territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situación
individualizada.
c) Que soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de un año desde
la última notificación de ésta a quienes fueron parte en el proceso. Si se hubiere
interpuesto recurso en interés de ley o de revisión, este plazo se contará desde la
última notificación de la resolución que ponga fin a éste.
La solicitud deberá dirigirse directamente al órgano jurisdiccional competente que
hubiera dictado la resolución de la que se pretende que se extiendan los efectos (art. 110.2
LJCA).
La petición al órgano jurisdiccional se formulará en escrito razonado al que deberá
acompañarse el documento o documentos que acrediten la identidad de situaciones o la
no concurrencia de alguna de las circunstancias que, de acuerdo con el artículo 110.5
LJCA, determinan la desestimación del incidente (art. 110.3 LJCA).
Antes de resolver, en los veinte días siguientes, el Letrado de la Administración de
Justicia recabará de la Administración los antecedentes que estime oportunos y, en todo
caso, un informe detallado sobre la viabilidad de la extensión solicitada, poniendo de
manifiesto el resultado de esas actuaciones a las partes para que aleguen por plazo común
de cinco días, con emplazamiento en su caso de los interesados directamente afectados por
los efectos de la extensión. Una vez evacuado el trámite, el Juez o Tribunal resolverá sin
más por medio de auto, en el que no podrá reconocerse una situación jurídica distinta a la
definida en la sentencia firme de que se trate (art. 110.4 LJCA).
El incidente se desestimará cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias (art.
110.5 LJCA):
a) Si existiera cosa juzgada.
b) Cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postule fuere contraria
a la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
c) Si para el interesado se hubiere dictado resolución que, habiendo causado estado en
vía administrativa, fuere consentida y firme por no haber promovido recurso
contencioso-administrativo.
Si se encuentra pendiente un recurso de revisión, quedará en suspenso la decisión del
incidente hasta que se resuelva el citado recurso (art. 110.6 LJCA).
Los autos dictados en este incidente por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo
y los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo son susceptibles de recurso de
apelación (arts. 80.2 y 110.7 LJCA), y los dictados por la Sala de lo Contencioso-
administrativo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-administrativo
de los Tribunales Superiores de Justicia de recurso de casación (art. 87.1.e) LJCA).
Finalmente, el artículo 111 LJCA regula la extensión de efectos de las sentencias firmes
recaídas en los llamados pleitos testigo del artículo 37.2 LJCA. Cuando se hubiere
acordado suspender la tramitación de uno o más recursos con arreglo a lo previsto en
dicho artículo, una vez declarada la firmeza de la sentencia dictada en el pleito que se
hubiere tramitado con carácter preferente, el Letrado de la Administración de Justicia
requerirá a los recurrentes afectados por la suspensión para que en el plazo de cinco días
interesen la extensión de los efectos de la sentencia o la continuación del pleito
suspendido, o bien manifiesten si desisten del recurso.
Si se solicitase la extensión de los efectos de aquella sentencia, el Juez o Tribunal la
acordará, salvo que concurra la circunstancia prevista en el artículo 110.5.b) LJCA (la
doctrina determinante del fallo cuya extensión se postula es contraria a la jurisprudencia
del Tribunal Supremo) o alguna de las causas de inadmisibilidad del recurso contempladas
en el artículo 69 LJCA.

III. PROCEDIMIENTOS ESPECIALES

La LJCA contempla y regula cinco procedimientos especiales, a saber: el procedimiento
para la protección de los derechos fundamentales de la persona; la cuestión de ilegalidad;
el procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos; el
procedimiento para la garantía de la unidad de mercado; y el procedimiento para la
declaración judicial de extinción de partidos políticos.

1. El procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la

persona
1.1. Fundamento, finalidad y características
El artículo 53.2 CE exige que cualquier ciudadano pueda recabar la tutela de las
libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo
segundo de la Constitución ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado
en los principios de preferencia y sumariedad (procedimiento de amparo judicial de las
libertades y derechos). Se trata de un mandato constitucional al legislador procesal que en
el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa se concreta en un procedimiento
especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, que la LJCA
regula en los artículos 114 a 122 quater.
En este procedimiento podrán hacerse valer las pretensiones a que se refieren los
artículos 31 y 32 LJCA (anulación de actos y disposiciones, reconocimiento de situaciones
jurídicas individualizadas y adopción de medidas para su pleno restablecimiento, condena
a realizar una actividad determinada o a cesar una vía de hecho), siempre que tengan
como finalidad la de restablecer o preservar los derechos o libertades por razón de los
cuales el recurso hubiere sido formulado (art. 114.2 LJCA). Este procedimiento es especial
pero no exclusivo ni excluyente, es decir, no impide que estas pretensiones se puedan
ejercitar igualmente a través de un procedimiento ordinario.
El artículo 53.2 CE exige que el procedimiento de amparo judicial de los derechos
fundamentales esté basado en los principios de preferencia y sumariedad. De ahí que el
artículo 114.3 LJCA declare que “a todos los efectos, la tramitación de estos recursos
tendrá carácter preferente”. Esto es, se deben tramitar con preferencia respecto de los
procedimientos ordinarios.
La sumariedad del procedimiento especial de amparo judicial de los derechos
fundamentales se manifiesta, como veremos enseguida, en plazos más cortos, en el
cómputo de los mismos, en el carácter urgente de determinados trámites, en la posibilidad
de continuar el curso del procedimiento incluso a falta de expediente administrativo y en
la eliminación de determinados trámites (como el de vista y conclusiones).
Así, durante el mes de agosto no correrá el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo ni ningún
otro plazo de los previstos en la LJCA salvo para el procedimiento para la protección de los derechos
fundamentales en el que el mes de agosto tendrá carácter de hábil (art. 128.2 LJCA).
En casos de urgencia, o cuando las circunstancias del caso lo hagan necesario, las partes podrán solicitar al
órgano jurisdiccional que habilite los días inhábiles en el procedimiento para la protección de los derechos
fundamentales. El Juez o Tribunal oirá a las demás partes y resolverá por auto en el plazo de tres días, acordando
en todo caso la habilitación cuando su denegación pudiera causar perjuicios irreversibles (art. 128.3 LJCA).

1.2. Objeto
La actividad administrativa impugnable en el marco del procedimiento especial de
amparo judicial de los derechos fundamentales no varía respecto del procedimiento
ordinario (arts. 25-30 LJCA). Por tanto, el recurso puede tener por objeto, como en el
proceso ordinario, cualquier tipo de actividad o inactividad administrativa: actos
administrativos, disposiciones reglamentarias, omisiones (inactividad) o actuaciones
materiales constitutivas de una vía de hecho. Lo que se requiere, eso sí, es que la actividad
administrativa impugnada, una u otra, pueda ser lesiva de derechos fundamentales, no
meramente infractora de la legalidad ordinaria. De ahí que, como ya ha sido señalado, el
artículo 114.2 LJCA exija que las pretensiones que se ejerciten en este procedimiento
especial “tengan como finalidad la de restablecer o preservar los derechos o libertades por
razón de los cuales el recurso hubiere sido formulado”.
No obstante, una vez constatado que la actividad impugnada puede afectar a un derecho
fundamental del recurrente (y no solo de manera tangencial o remota), el control
jurisdiccional de aquella se extiende al enjuiciamiento de su conformidad con el entero
ordenamiento jurídico, no solo al examen de su conformidad con la Constitución. En
efecto, el artículo 121.2 LJCA dispone que “la sentencia estimará el recurso cuando la
disposición, la actuación o el acto incurran en cualquier infracción del ordenamiento
jurídico, incluso la desviación de poder, y como consecuencia de la misma vulneren un
derecho de los susceptibles de amparo”. Sin embargo, que el canon de enjuiciamiento en
este procedimiento especial sea también, como en el procedimiento ordinario, el entero
ordenamiento jurídico, no significa que la constatación de la lesión de un derecho
fundamental haya devenido un requisito secundario en este procedimiento. Como se ha
dicho, la estimación del recurso exige que exista una conexión no solo tangencial o
remota entre la infracción de la legalidad ordinaria y la lesión de un derecho fundamental,
sino que ésta sea la consecuencia específica de dicha infracción. De lo contrario, quedaría
desnaturalizado el sentido y alcance de esta específica vía procesal (STS de 6 de noviembre
de 2013).
La exposición de motivos de la LJCA explica, en este sentido, que la más relevante novedad que presenta en la
Ley la regulación del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales “es el tratamiento
del objeto del recurso —y, por tanto, de la sentencia de acuerdo con el fundamento común de los procesos
contencioso-administrativos, esto es, contemplando la lesión de los derechos susceptibles de amparo desde la
perspectiva de la conformidad de la actuación administrativa con el ordenamiento jurídico. La Ley pretende
superar, por tanto, la rígida distinción entre legalidad ordinaria y derechos fundamentales, por entender que la
protección del derecho fundamental o libertad pública no será factible, en muchos casos, si no se tiene en cuenta
el desarrollo legal de los mismos”.

1.3. Iniciación, tramitación y terminación

 El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo en el procedimiento
especial de amparo judicial de los derechos fundamentales es de diez días, que se
computarán, según los casos, desde el día siguiente al de notificación del acto, publicación
de la disposición impugnada, requerimiento para el cese de la vía de hecho, o transcurso
del plazo fijado para la resolución, sin más trámites.
Cuando la lesión del derecho fundamental tuviera su origen en la inactividad
administrativa, o se hubiera interpuesto potestativamente un recurso administrativo, o,
tratándose de una actuación en vía de hecho, no se hubiera formulado requerimiento, el
plazo de diez días se iniciará transcurridos veinte días desde la reclamación, la
presentación del recurso o el inicio de la actuación administrativa en vía de hecho,
respectivamente (art. 115.1 LJCA). Como cabe apreciar, en estos casos la interposición de
un recurso administrativo previo a la vía jurisdiccional no es preceptiva sino potestativa.
En el escrito de interposición se expresará con precisión y claridad el derecho o derechos
cuya tutela se pretende y, de manera concisa, los argumentos sustanciales que den
fundamento al recurso (art. 115.2 LJCA).
El artículo 116.1 LJCA dispone que el mismo día de la presentación del recurso o en el
siguiente, el Letrado de la Administración de Justicia requerirá con carácter urgente al
órgano administrativo correspondiente, acompañando copia del escrito de interposición,
para que en el plazo máximo de cinco días a contar desde la recepción del requerimiento
remita el expediente acompañado de los informes y datos que estime procedentes, con
apercibimiento de cuanto se establece en el artículo 48 LJCA (posibilidad de imponer
multas coercitivas).
Al remitir el expediente, el órgano administrativo lo comunicará a todos los que
aparezcan como interesados en el mismo, acompañando copia del escrito de interposición
y emplazándoles para que puedan comparecer como demandados ante el Juzgado o Sala
en el plazo de cinco días (art. 116.2 LJCA).
La Administración, con el envío del expediente, y los demás demandados, al
comparecer, podrán solicitar razonadamente la inadmisión del recurso y la celebración de
la comparecencia prevista en el artículo 117.2 LJCA (art. 116.3 LJCA).
En todo caso, y como manifestación de la sumariedad y urgencia de este procedimiento,
la falta de envío del expediente administrativo dentro del plazo establecido no suspenderá
el curso de los autos (art. 116.4 LJCA). En los casos de envío tardío (es decir, cuando el
expediente administrativo se recibiese en el Juzgado o Sala una vez transcurrido el plazo
establecido), el Letrado de la Administración de Justicia lo pondrá de manifiesto a las
partes por plazo de cuarenta y ocho horas, en el que podrán hacer alegaciones, y
nuevamente sin alteración del curso del procedimiento (art. 116.5 LJCA).
Recibido el expediente o transcurrido el plazo para su remisión y, en su caso, el del
emplazamiento a los demás interesados, el Letrado de la Administración de Justicia,
dentro del siguiente día, dictará decreto mandando seguir las actuaciones. Si estima que
no procede la admisión, dará cuenta al Tribunal quien, en su caso, comunicará a las
partes el motivo en que pudiera fundarse la inadmisión del procedimiento (art. 117.1
LJCA). En el supuesto de posibles motivos de inadmisión del procedimiento, el Letrado de
la Administración de Justicia convocará a las partes y al Ministerio Fiscal a una
comparecencia, que habrá de tener lugar antes de transcurrir cinco días, en la que se les
oirá sobre la procedencia de dar al recurso la tramitación prevista en este capítulo (art.
117.2 LJCA). En el siguiente día, el órgano jurisdiccional dictará auto mandando
proseguir las actuaciones por este trámite o acordando su inadmisión por inadecuación
del procedimiento (art.117.3 LJCA). Es en este trámite en el que procede examinar si
concurre el presupuesto específico de este procedimiento, esto es, si la actividad
administrativa impugnada afecta (o puede afectar) al contenido protegido de un derecho
fundamental y, por tanto, si se trata realmente de un recurso que persigue restablecer o
preservar el derecho fundamental que se reputa vulnerado y no solo corregir una
infracción de la legalidad ordinaria sin consecuencias para la integridad del derecho
fundamental que se alega infringido.
Acordada la prosecución del procedimiento especial de este capítulo, el Letrado de la
Administración de Justicia pondrá de manifiesto al recurrente el expediente y demás
actuaciones para que en el plazo improrrogable de ocho días pueda formalizar la
demanda y acompañar los documentos (art. 118 LJCA).
Formalizada la demanda, el Letrado de la Administración de Justicia dará traslado de la
misma al Ministerio Fiscal y a las partes demandadas para que, a la vista del expediente,
presenten sus alegaciones en el plazo común e improrrogable de ocho días y acompañen
los documentos que estimen oportunos (art. 119 LJCA).
Evacuado el trámite de alegaciones o transcurrido el plazo para efectuarlas, el órgano
jurisdiccional decidirá en el siguiente día sobre el recibimiento a prueba, con arreglo a las
normas generales establecidas en la LJCA. El período probatorio no será en ningún caso
superior a veinte días comunes para su proposición y práctica (art. 120 LJCA).
Conclusas las actuaciones, el órgano jurisdiccional dictará sentencia en el plazo de cinco
días (art. 121.1 LJCA). Como se ha dicho, la sentencia estimará el recurso cuando la
disposición, la actuación o el acto incurran en cualquier infracción del ordenamiento
jurídico, incluso la desviación de poder, y como consecuencia de la misma vulneren un
derecho de los susceptibles de amparo (art. 212.2 LJCA).
Contra las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo procederá
siempre la apelación en un solo efecto (devolutivo, art. 121.3 LJCA).
1.4. Procedimiento para la protección del derecho de reunión
El artículo 122 LJCA regula una modalidad específica del procedimiento especial de
amparo judicial para la protección del derecho de reunión (art. 21 CE).
El artículo 8º de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de
reunión, establece que la celebración de reuniones en lugares de tránsito público y de
manifestaciones deberán ser comunicadas por escrito a la autoridad gubernativa
correspondiente por los organizadores o promotores de aquéllas.
Si la autoridad gubernativa considerase que existen razones fundadas de que puedan
producirse alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes, podrá
prohibir la reunión o manifestación o, en su caso, proponer la modificación de la fecha,
lugar, duración o itinerario de la reunión o manifestación (art. 10 LO 9/1983).
De no ser aceptada por los organizadores o promotores la prohibición u otras
modificaciones propuestas, podrán interponer recurso contencioso-administrativo en el
plazo de cuarenta y ocho horas (art. 11). La LJCA desarrolla la regulación de este
procedimiento en su artículo 122. El recurso se interpondrá dentro de las cuarenta y ocho
horas siguientes a la notificación de la prohibición o modificación, trasladándose por los
promotores copia debidamente registrada del escrito del recurso a la autoridad
gubernativa, con el objeto de que ésta remita inmediatamente el expediente.
El Letrado de la Administración de Justicia, en el plazo improrrogable de cuatro días, y
poniendo de manifiesto el expediente si se hubiera recibido, convocará al representante
legal de la Administración, al Ministerio Fiscal y a los recurrentes o a la persona que éstos
designen como representante a una audiencia en la que el Tribunal, de manera
contradictoria, oirá a todos los personados y resolverá sin ulterior recurso (art. 122.2
LJCA).
La decisión que se adopte únicamente podrá mantener o revocar la prohibición o las
modificaciones propuestas (art. 122.3 LJCA). Por tanto, el órgano jurisdiccional no podrá
sustituir las modificaciones propuestas por la autoridad gubernativa por otras que pudiera
juzgar (más) adecuadas. Recuérdese que los órganos jurisdiccionales no pueden
determinar el contenido discrecional de los actos anulados (art. 71.2 LJCA).
1.5. Otras modalidades del procedimiento
Finalmente, la LJCA regula en los artículos 122 bis a 122 quater otras modalidades del
procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona
cuya característica común es el sometimiento de determinadas intervenciones
administrativas en ámbitos protegidos por derechos fundamentales al requisito de previa
obtención de una autorización judicial.
Así, el artículo 122 bis LJCA regula el procedimiento para obtener la autorización
judicial a que se refiere el artículo 8.2 de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la
Sociedad de la Información y del Comercio Electrónico.
El procedimiento se iniciará con la solicitud de los órganos competentes en la que se expondrán las razones que
justifican la petición acompañada de los documentos que sean procedentes a estos efectos. El Juzgado, en el
plazo de 24 horas siguientes a la petición y, previa audiencia del Ministerio Fiscal, dictará resolución autorizando
la solicitud efectuada siempre que no resulte afectado el artículo 18, apartados 1 y 3, de la Constitución (art. 122
bis.1 LJCA).
La ejecución de las medidas para que se interrumpa la prestación de servicios de la sociedad de la información o
para que se retiren contenidos que vulneren la propiedad intelectual, adoptadas por la Sección Segunda de la
Comisión de Propiedad Intelectual en aplicación de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad
de la información y de Comercio Electrónico, requerirá de autorización judicial previa de conformidad con lo
establecido en los párrafos siguientes.
Acordada la medida por la Comisión, solicitará del Juzgado competente la autorización para su ejecución,
referida a la posible afectación a los derechos y libertades garantizados en el artículo 20 de la Constitución. La
solicitud habrá de ir acompañada del expediente administrativo.
En el plazo improrrogable de dos días siguientes a la recepción de la notificación de la resolución de la Comisión
y poniendo de manifiesto el expediente, el Juzgado dará traslado de la resolución de la Comisión al representante
legal de la Administración, al del Ministerio Fiscal y a los titulares de los derechos y libertades afectados o a la
persona que éstos designen como representante para que puedan efectuar alegaciones escritas por plazo común
de cinco días.
Si de las alegaciones escritas efectuadas resultaran nuevos hechos de trascendencia para la resolución, el Juez,
atendida la índole del asunto, podrá acordar la celebración de vista oral o, en caso contrario, si de las alegaciones
escritas efectuadas no resultaran nuevos hechos de trascendencia para la resolución, el Juez resolverá en el plazo
improrrogable de dos días mediante auto. La decisión que se adopte únicamente podrá autorizar o denegar la
ejecución de la medida (art. 122 bis.2 LJCA).

El artículo 122 ter LJCA regula el procedimiento para obtener la autorización judicial a
que se refiere la disposición adicional quinta de la Ley Orgánica de Protección de Datos
Personales y Garantía de los Derechos Digitales.
El procedimiento se iniciará con la solicitud de la autoridad de protección de datos dirigida al Tribunal
competente para que se pronuncie acerca de la conformidad de una decisión de la Comisión Europea en materia
de transferencia internacional de datos con el Derecho de la Unión Europea. La solicitud irá acompañada de
copia del expediente que se encontrase pendiente de resolución ante la autoridad de protección de datos (art.
122 ter.1 LJCA).
Serán partes en el procedimiento, además de la autoridad de protección de datos, quienes lo fueran en el
procedimiento tramitado ante ella y, en todo caso, la Comisión Europea (art. 122 ter.2 LJCA).
El acuerdo de admisión o inadmisión a trámite del procedimiento confirmará, modificará o levantará la
suspensión del procedimiento por posible vulneración de la normativa de protección de datos tramitado ante la
autoridad de protección de datos, del que trae causa este procedimiento de autorización judicial (art. 122 ter.3
LJCA).
Admitida a trámite la solicitud, el Tribunal competente lo notificará a la autoridad de protección de datos a fin de
que dé traslado a quienes interviniesen en el procedimiento tramitado ante la misma para que se personen en el
plazo de tres días. Igualmente, se dará traslado a la Comisión Europea a los mismos efectos (art. 122 ter.4 LJCA).
Concluido el plazo mencionado en la letra anterior, se dará traslado de la solicitud de autorización a las partes
personadas a fin de que en el plazo de diez días aleguen lo que estimen procedente, pudiendo solicitar en ese
momento la práctica de las pruebas que estimen necesarias (art. 122 ter.5 LJCA).
Transcurrido el período de prueba, si alguna de las partes lo hubiese solicitado y el órgano jurisdiccional lo
estimase pertinente, se celebrará una vista. El Tribunal podrá decidir el alcance de las cuestiones sobre las que las
partes deberán centrar sus alegaciones en dicha vista (art. 122 ter.6 LJCA).
Finalizados los trámites mencionados en los tres apartados anteriores, el Tribunal competente adoptará en el
plazo de diez días una de estas decisiones (art. 122 ter.7 LJCA):
a) Si considerase que la decisión de la Comisión Europea es conforme al Derecho de la Unión Europea, dictará
sentencia declarándolo así y denegando la autorización solicitada.
b) En caso de considerar que la decisión es contraria al Derecho de la Unión Europea, dictará auto de
planteamiento de cuestión prejudicial de validez de la citada decisión ante el Tribunal de Justicia de la Unión
Europea, en los términos del artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
La autorización solamente podrá ser concedida si la decisión de la Comisión Europea cuestionada fuera
declarada inválida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
El régimen de recursos será el previsto en la LJCA (art. 122 ter.8).

Finalmente, el artículo 122 quater LJCA dispone que en la tramitación de las

autorizaciones o ratificaciones previstas en el artículo 8.6, segundo párrafo (autorización
o ratificación judicial de las medidas adoptadas con arreglo a la legislación sanitaria que
las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e
impliquen limitación o restricción de derechos fundamentales cuando dichas medidas
estén plasmadas en actos administrativos singulares que afecten únicamente a uno o
varios particulares concretos e identificados de manera individualizada), será parte el
Ministerio fiscal. Esta tramitación tendrá siempre carácter preferente y deberá resolverse
por auto en un plazo máximo de tres días naturales.

2. La cuestión de ilegalidad
Como ya expusimos al explicar en el capítulo anterior de esta obra las especialidades del
recurso indirecto contra reglamentos, si el juez o tribunal competente para conocer del
recurso indirecto no lo es también para conocer del recurso directo contra el reglamento
aplicado por el acto impugnado, no podrá, al estimar el recurso (indirecto), añadir a la
anulación del acto de aplicación impugnado la declaración de nulidad (con efectos erga
omnes) del reglamento aplicado. En efecto, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo
27.1 LJCA, cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-administrativo hubiere dictado
sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general
aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para
conocer del recurso directo contra la disposición. A través de este mecanismo procesal se
garantiza que la estimación (firme) de cualquier recurso indirecto contra un reglamento
pueda dar lugar también, además de a la anulación del acto de aplicación impugnado, a
una depuración objetiva o abstracta del ordenamiento jurídico (es decir, en su caso, a la
expulsión definitiva del reglamento cuya ilegalidad ha sido apreciada incidentalmente en
el marco de un recurso indirecto), de modo que se evite la prolongación indefinida de la
vigencia (y, por tanto, la posibilidad de nuevas aplicaciones en el futuro) de reglamentos
ilegales.
Según la exposición de motivos de la LJCA, ésta “procura que la impugnación de las disposiciones generales se
tramite con celeridad y que aboque siempre a una decisión judicial clara y única, de efectos generales, con el fin
de evitar innecesarios vacíos normativos y situaciones de inseguridad o interinidad en torno a la validez y
vigencia de las normas. Este criterio se plasma, entre otras muchas reglas de detalle, en el tratamiento procesal
que se da al denominado recurso indirecto. Hasta ahora ha existido una cierta confusión en la teoría jurídica y en
la práctica judicial sobre los efectos de esta clase de recurso, cuando la norma que aplica el acto impugnado es
considerada contraria a derecho. Y, lo que es más grave, el carácter difuso de este tipo de control ha generado
situaciones de inseguridad jurídica y desigualdad manifiesta, pues según el criterio de cada órgano judicial y a
falta de una instancia unificadora, que no siempre existe, determinadas disposiciones se aplican en unos casos o
ámbitos y se inaplican en otros. La solución pasa por unificar la decisión judicial sobre la legalidad de las
disposiciones generales en un solo órgano, el que en cada caso es competente para conocer del recurso directo
contra ellas, dotando siempre a esa decisión de efectos “erga omnes”. De ahí que, cuando sea ese mismo órgano
el que conoce de un recurso indirecto, la Ley disponga que declarará la validez o nulidad de la disposición
general. Para cuando el órgano competente en un recurso de este tipo sea otro distinto del que puede conocer del
recurso directo contra la disposición de que se trate, la Ley introduce la cuestión de ilegalidad. La regulación de
este procedimiento ha tenido en cuenta la experiencia de la cuestión de inconstitucionalidad prevista por el
artículo 163 de la Constitución y se inspira parcialmente en su mecánica; las analogías acaban aquí. La cuestión
de ilegalidad no tiene otro significado que el de un remedio técnico tendente a reforzar la seguridad jurídica, que
no impide el enjuiciamiento de las normas por el Juez o Tribunal competente para decidir sobre la legalidad del
acto aplicativo del reglamento cuya ilegalidad se aduce, pero que pretende alcanzar una decisión unitaria a todo
eventual pronunciamiento indirecto sobre su validez”.

Obviamente, la cuestión de ilegalidad no es necesario plantearla, por producir la

estimación de un recurso indirecto los mismos efectos de depuración abstracta del
ordenamiento jurídico que tiene la estimación de un recurso directo, si el órgano judicial
competente para conocer del recurso indirecto lo es también para conocer del recurso
indirecto (no tendría sentido que el mismo órgano se “autoplanteara” la cuestión de
ilegalidad, pues ya ha expresado su criterio sobre la legalidad del reglamento con ocasión
de la estimación del recurso indirecto contra el mismo). De ahí que disponga el artículo
27.2 LJCA que cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra
un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer
del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición
general. Igualmente, nunca planteará una cuestión de ilegalidad al hilo de la estimación de
un recurso indirecto contra un reglamento el Tribunal Supremo (que es, por expreso
mandato el art. 123 CE, el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo
dispuesto en materia de garantías constitucionales). Por tanto, sin necesidad de plantear
cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará cualquier disposición general cuando,
en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de
aquella norma (art. 27.3 LJCA).
Los aspectos procedimentales de la cuestión de ilegalidad están regulados en el Título de
la LJCA dedicado a los procedimientos especiales, concretamente en los artículos 123 a
126.
2.1. Planteamiento y objeto
El Juez o Tribunal planteará, mediante auto, la cuestión de ilegalidad prevista en el
artículo 27.1 LJCA dentro de los cinco días siguientes a que conste en las actuaciones la
firmeza de la sentencia (art. 123.1 LJCA). El planteamiento de la cuestión dentro del
plazo establecido es un deber del Juez o Tribunal, independiente de que lo soliciten las
partes del proceso a quo y cuyo incumplimiento podría dar lugar a responsabilidad
disciplinaria. Por otro lado, el plazo de cinco días para plantearla no es preclusivo; por
tanto, el planteamiento tardío de la cuestión no solo sigue siendo posible sino debido.
La cuestión habrá de ceñirse exclusivamente a aquel o aquellos preceptos reglamentarios
cuya declaración de ilegalidad haya servido de base para la estimación de la demanda, sin
perjuicio de que el Tribunal entienda necesario extender el enjuiciamiento a otros de la
misma disposición por razones de conexión o consecuencia con los preceptos
cuestionados (art. 33.3 LJCA, aplicable a la cuestión de ilegalidad de acuerdo con lo
previsto en el art. 126.2 LJCA).
2.2. Admisión
Contra el auto de planteamiento de la cuestión de ilegalidad no se dará recurso alguno
(art. 123.1 LJCA). No obstante, podrá el Tribunal rechazar, en trámite de admisión,
mediante auto y sin necesidad de audiencia de las partes, la cuestión de ilegalidad cuando
faltaren las condiciones procesales (art. 125.2 LJCA).
2.3. Partes en el procedimiento
En el auto de planteamiento de la cuestión de ilegalidad se acordará emplazar a las
partes para que, en el plazo de quince días, puedan comparecer y formular alegaciones
ante el Tribunal competente para fallar la cuestión. Transcurrido este plazo, no se
admitirá la personación (art. 123.2 LJCA).
Planteada la cuestión, el Letrado de la Administración de Justicia remitirá urgentemente,
junto con la certificación del auto de planteamiento, copia testimoniada de los autos
principales y del expediente administrativo (art. 124.1 LJCA). Acordará igualmente la
publicación del auto de planteamiento de la cuestión en el mismo periódico oficial en que
lo hubiera sido la disposición cuestionada (art. 124.2 LJCA).
Con el escrito de personación y alegaciones podrá acompañarse la documentación que
se estime oportuna para enjuiciar la legalidad de la disposición cuestionada (art. 125.1
LJCA).
Terminado el plazo de personación y alegaciones, el Letrado de la Administración de
Justicia declarará concluso el procedimiento. La sentencia se dictará en los diez días
siguientes a dicha declaración (art. 125.2 LJCA). No obstante, el plazo para dictar
sentencia quedará interrumpido si, para mejor proveer, el Tribunal acordara reclamar el
expediente de elaboración de la disposición cuestionada o practicar alguna prueba de
oficio. En estos casos el Letrado de la Administración de Justicia acordará oír a las partes
por plazo común de cinco días sobre el expediente o el resultado de la prueba (art. 125.3
LJCA).
En todo caso, cuando la cuestión de ilegalidad sea de especial trascendencia para el
desarrollo de otros procedimientos, será objeto de tramitación y resolución preferente
(art. 126.4 LJCA). Según el artículo 66 LJCA (aplicable a la cuestión de ilegalidad
conforme a lo dispuesto en el artículo 126.2 LJCA), este procedimiento goza de
preferencia y, una vez concluso, será antepuesto para su votación y fallo a cualquier otro
recurso contencioso-administrativo, sea cual fuere su instancia o grado, salvo el proceso
especial de protección de derechos fundamentales.
2.4. Sentencia
La sentencia estimará o desestimará parcial o totalmente la cuestión, salvo que faltare
algún requisito procesal insubsanable, caso en que la declarará inadmisible (art. 126.1
LJCA).
Dispone el artículo 126.2 LJCA que se aplicará a la cuestión de ilegalidad lo dispuesto
para el recurso directo contra disposiciones generales en los artículos 33.3 (extensión del
enjuiciamiento a otros preceptos de la misma disposición por razones de conexión o
consecuencia con los preceptos cuestionados), 66 (preferencia en la tramitación), 70,
71.1.a), 71.2, 72.2 y 73 LJCA (contenido, límites y efectos de las sentencias que resuelven
recursos directos contra reglamentos).
Firme la sentencia que resuelva la cuestión de ilegalidad, por el Letrado de la
Administración de Justicia se comunicará al Juez o Tribunal que la planteó (art. 126.3
LJCA). No solo se deben publicar las sentencias firmes que estimen una cuestión de
ilegalidad. Se publicarán también las sentencias firmes que desestimen la cuestión (art.
126.2 LJCA).
La sentencia que resuelva la cuestión de ilegalidad no afectará a la situación jurídica
concreta derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que planteó aquélla (art.
126.5 LJCA).

3. El procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos

El artículo 127 LJCA regula el procedimiento especial que se debe seguir en los casos en
que, conforme a las Leyes, la suspensión administrativa de actos o acuerdos de
Corporaciones o Entidades públicas deba ir seguida de la impugnación o traslado de
aquéllos ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Este procedimiento es de aplicación en dos supuestos distintos, a saber: de un lado,
aquellos en los que la suspensión es acordada por una Administración distinta de la
autora del acto suspendido (como sucede, señaladamente, en los casos que regula la Ley
7/1985, 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local —LBRL—); y, de otro,
aquellos otros en los que la suspensión —de un acto normalmente favorable para su
destinatario— es acordada de oficio por la propia Administración autora del mismo, pero
no en el seno de la vía administrativa de recurso (a solicitud del recurrente), ni en sede de
revisión de oficio (según lo dispuesto en el artículo 108 LPAC).
En el primer supuesto, en el que la legislación administrativa cohonesta el conflicto entre
la autonomía local constitucionalmente garantizada (arts. 140 y 141 CE), de un lado, y la
tutela por la Administración General del Estado del interés general de la Nación en casos
de riesgo grave para éste, de otro, atribuyendo a la Administración General del Estado la
autotutela cautelar del interés general de España y a la jurisdicción contencioso-
administrativa la resolución de fondo de los conflictos interadministrativos, está previsto
en el artículo 67 de (LBRL). En efecto, si una Entidad local adoptara actos o acuerdos que
atenten gravemente al interés general de España, el Delegado del Gobierno en la
correspondiente comunidad autónoma, previo requerimiento para su anulación al
Presidente de la Corporación efectuado dentro de los diez días siguientes al de la
recepción de aquéllos, podrá suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes para la
protección de dicho interés. El plazo concedido al Presidente de la Corporación en el
requerimiento de anulación no podrá ser superior a cinco días. El del ejercicio de la
facultad de suspensión será de diez días, contados a partir del siguiente al de la
finalización del plazo del requerimiento o al de la respuesta del Presidente de la
Corporación, si fuese anterior (art. 67.2 LBRL). Acordada la suspensión de un acto o
acuerdo, el Delegado del Gobierno deberá impugnarlo en el plazo de diez días desde la
suspensión ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa (art. 67.3 LBRL).
De otro lado, un ejemplo del segundo supuesto de aplicación de este procedimiento
especial (la suspensión es acordada de oficio por la propia Administración autora del acto
suspendido) lo hallamos en la legislación de disciplina urbanística (de las comunidades
autónomas), que regula la suspensión de licencias urbanísticas cuyo contenido constituya
manifiestamente una infracción urbanística grave o muy grave.
Por ejemplo, el artículo 197 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del suelo de la Comunidad de Madrid, dispone que
el Alcalde dispondrá la suspensión de la eficacia de una licencia u orden de ejecución y, consiguientemente, la
paralización o el cese inmediato de los actos de edificación o usos del suelo iniciados o desarrollados a su
amparo, cuando el contenido de aquellos actos administrativos constituya manifiestamente una infracción
urbanística grave o muy grave. La Consejería competente en materia de ordenación urbanística, desde que tenga
conocimiento del supuesto previsto en el párrafo anterior, podrá requerir al Alcalde para la adopción de la
medida de suspensión en los términos establecidos en la legislación de régimen local. El Alcalde procederá a dar
traslado directo de la resolución de suspensión en el plazo de diez días al órgano competente del orden
jurisdiccional contencioso administrativo, en los términos y a los efectos previstos en la legislación reguladora de
la jurisdicción contencioso administrativa.

Efectivamente, el artículo 127.2 LJCA dispone que en el plazo de los diez días siguientes
a la fecha en que se hubiera dictado el acto de suspensión o en el que la Ley establezca,
deberá interponerse el recurso contencioso-administrativo mediante escrito fundado, o
darse traslado directo del acuerdo suspendido al órgano jurisdiccional, según proceda,
acompañando en todo caso copia del citado acto de suspensión.
Interpuesto el recurso o trasladado el acuerdo suspendido, el Letrado de la
Administración de Justicia requerirá a la corporación o entidad que lo hubiera dictado
para que en el plazo de diez días remita el expediente administrativo, alegue lo que estime
conveniente en defensa de aquél y notifique a cuantos tuvieran interés legítimo en su
mantenimiento o anulación la existencia del procedimiento, a efectos de su comparecencia
ante el órgano jurisdiccional en el plazo de diez días (art. 127.3 LJCA).
Recibido el expediente administrativo, el Letrado de la Administración de Justicia lo
pondrá de manifiesto junto con las actuaciones a los comparecidos en el procedimiento,
convocándolos para la celebración de la vista, que se celebrará como mínimo a los diez
días de la puesta de manifiesto del expediente.
El órgano jurisdiccional podrá, motivadamente, sustituir el trámite de vista por el de
alegaciones escritas, que se presentarán en el plazo común de los diez días siguientes a la
notificación del auto en que así se acuerde. Podrá también abrir un período de prueba,
para mejor proveer, por plazo no superior a quince días (art. 127.5 LJCA).
Celebrada la vista o deducidas las alegaciones a que se refieren los apartados anteriores,
se dictará sentencia por la que se anule o confirme el acto o acuerdo objeto del recurso,
disponiendo lo que proceda en cuanto a la suspensión (art. 127.6 LJCA). Por tanto, el
objeto del proceso (y de la sentencia) es el acto suspendido, no el acto de suspensión. Si el
primero resulta anulado, la suspensión del mismo decaerá por falta de objeto. Por el
contrario, si la sentencia confirma el acto suspendido, dispondrá en coherencia el
levantamiento de su suspensión.

4. El procedimiento para la garantía de la unidad de mercado

La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM),
regula en su Capítulo VII (artículos 26 a 28) una serie de mecanismos de protección de los
operadores económicos en el ámbito de la libertad de establecimiento y de la libertad de
circulación. Entre ellos, se halla el mecanismo por el que se otorga legitimación activa a la
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) para interponer recurso
contencioso-administrativo frente a cualquier disposición de carácter general, acto,
actuación, inactividad o vía de hecho que se considere contraria a la libertad de
establecimiento o de circulación procedente de cualquier autoridad competente, de
acuerdo con el procedimiento especial regulado en los artículos 127 bis a 127 quáter
LJCA (arts. 27.1 LGUM y 127 bis.1 LJCA). La CNMC podrá actuar de oficio o a
petición de los interesados, que podrán dirigirse a la misma antes de iniciar un
procedimiento contencioso-administrativo (art. 27.2 LGUM). El órgano jurisdiccional
competente para conocer de los recursos interpuestos por la CNMC en defensa de la
unidad de mercado es la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional
(art. 11.1.h) LJCA).
Presentada una petición, la CNMC, teniendo en cuenta el informe que haya emitido la Secretaría para la Unidad
de Mercado sobre la reclamación, la viabilidad de la acción y su especial trascendencia, que se apreciará
atendiendo a su importancia para la interpretación de la LGUM, para su aplicación o para su general eficacia,
valorará en el plazo de veinte días si procede la interposición de recurso contencioso-administrativo, informando
al operador de su decisión (art. 27.3 LGUM).
La CNMC informará al Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital y a la Secretaría para la
Unidad de Mercado de los recursos interpuestos y de las peticiones y denuncias recibidas. A su vez, la Secretaría
para la Unidad de Mercado informará de los recursos interpuestos por la CNMC al punto de contacto de unidad
de mercado competente desde un punto de vista territorial y por razón de la materia (art. 27.4 LGUM).
En el caso de la acción popular y el derecho de petición previstos en la disposición adicional quinta de la LGUM,
la legitimación para la interposición del recurso contencioso-administrativo corresponderá en exclusiva a la
CNMC, sin perjuicio del derecho de personación regulado en el artículo 127 ter LJCA (art. 27.5 LGUM).

El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo para la garantía de la

unidad de mercado será de dos meses conforme a lo previsto en el artículo 46.1 a 3 LJCA.
Cuando el recurso se interponga a solicitud de un operador económico, el plazo de dos
meses se computará desde la presentación de la solicitud ante la CNMC (art. 127 bis.2
LJCA).
En el mismo día de la interposición del recurso por la CNMC o en el siguiente, el
Letrado de la Administración de Justicia requerirá con carácter urgente al órgano
administrativo correspondiente, acompañando copia del escrito de interposición, para que
en el plazo máximo de cinco días a contar desde la recepción del requerimiento remita el
expediente acompañado de los informes y datos que se soliciten en el recurso, con
apercibimiento de cuanto se establece en el artículo 48 LJCA (art. 127 ter.1 LJCA). No
obstante, la falta de envío del expediente administrativo dentro del plazo anterior no
suspenderá el curso de los autos (art. 127 ter.2 LJCA).
 El Letrado de la Administración de Justicia pondrá de manifiesto al recurrente el
expediente y demás actuaciones para que en el plazo improrrogable de diez días pueda
formalizar la demanda y acompañar los documentos oportunos. Si el expediente
administrativo se recibiese una vez formalizada la demanda, se concederá un trámite
adicional de alegaciones a las partes (art. 127 ter.3 LJCA).
Formalizada la demanda, el Letrado de la Administración de Justicia dará traslado de la
misma a las partes demandadas para que, a la vista del expediente, presenten contestación
en el plazo común e improrrogable de diez días y acompañen los documentos que estimen
oportunos (art. 127 ter.4 LJCA).
Evacuado el trámite de contestación, el órgano jurisdiccional decidirá en el siguiente día
sobre el recibimiento a prueba, con arreglo a las normas generales establecidas en la
LJCA. El período de práctica de prueba no será en ningún caso superior a veinte días (art.
127 ter.5 LJCA).
Durante la tramitación del procedimiento, podrá solicitar su intervención, como parte recurrente, cualquier
operador económico que tuviere interés directo en la anulación del acto, actuación o disposición impugnada y
no la hubiera recurrido de forma independiente (art. 127 ter.7 LJCA). La solicitud del operador se resolverá por
medio de auto, previa audiencia de las partes personadas, en el plazo común de cinco días.
Admitida la intervención, no se retrotraerán las actuaciones, pero el interviniente será considerado parte en el
proceso a todos los efectos y podrá defender las pretensiones formuladas o las que el propio interviniente
formule, si tuviere oportunidad procesal para ello.
El interviniente podrá utilizar los recursos que procedan contra las resoluciones que estime perjudiciales para su
interés, aunque las consienta la CNMC o las demás partes personadas.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional acordará la

acumulación al promovido por la CNMC de todo procedimiento que, iniciado por un
operador económico ante el mismo u otro órgano jurisdiccional, se dirija frente a la
misma disposición o actuación y se funde en la vulneración de la libertad de
establecimiento o de circulación conforme a lo previsto en la LGUM (art. 127 ter.8
LJCA).
La tramitación de estos recursos tendrá, a todos los efectos, carácter preferente (art. 127
ter.9 LJCA).
En cuanto a las medidas cautelares susceptibles de adoptarse en este procedimiento, el
artículo 127 quáter LJCA dispone que la CNMC podrá solicitar en su escrito de
interposición la suspensión de la disposición, acto o resolución impugnados, así como
cualquier otra medida cautelar que asegure la efectividad de la sentencia. La solicitud de
esta suspensión tendrá carácter excepcional y solo será solicitada en caso de entender que
es imprescindible por la especial relevancia del supuesto para la libertad de
establecimiento y circulación (art. 127 quáter.1 LJCA).
Solicitada la suspensión de la disposición, acto o resolución impugnados, la misma se tramitará en la forma
prevista en el capítulo II del título VI de la LJCA, una vez admitido el recurso y sin exigencia de afianzamiento de
los posibles perjuicios de cualquiera naturaleza que pudieran derivarse. La Administración cuya actuación se
haya recurrido podrá solicitar el levantamiento de la suspensión durante el plazo de tres meses desde su
adopción, siempre que acredite que de su mantenimiento pudiera seguirse una perturbación grave de los
intereses generales o de tercero que el tribunal ponderará en forma circunstanciada (art. 127 quáter.2 LJCA). La
solicitud de cualquier otra medida cautelar se tramitará en la forma prevista en el Capítulo II del Título VI de la
LJCA (art. 127 quáter.3 LJCA).

Conclusas las actuaciones, el órgano jurisdiccional dictará sentencia en el plazo de cinco

días. La sentencia estimará el recurso cuando la disposición, la actuación o el acto
incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico que afecte a la libertad de
establecimiento o de circulación, incluida la desviación de poder (art. 127 ter.6 LJCA).
Conforme a lo dispuesto en el artículo 71 LJCA, la sentencia que estime el recurso implicará la corrección de la
conducta infractora, así como el resarcimiento de los daños y perjuicios, incluido el lucro cesante, que dicha
conducta haya causado.
El órgano jurisdiccional podrá convocar a las partes a una comparecencia con la finalidad de dictar su sentencia
de viva voz, exponiendo verbalmente los razonamientos en que sustente su decisión, resolviendo sobre los
motivos que fundamenten el recurso y la oposición y pronunciando su fallo, de acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 68 a 71 LJCA. La no comparecencia de todas o alguna de las partes no impedirá el dictado de la
sentencia de viva voz. En cuanto se refiere a la grabación de la comparecencia y a su documentación, serán
aplicables las disposiciones contenidas en el artículo 63 LJCA.
Caso de haberse dictado la Sentencia de forma oral, el Letrado de la Administración de Justicia expedirá
certificación que recoja todos los pronunciamientos del fallo, con expresa indicación de su firmeza y de la
actuación administrativa a que se refiera. Dicha certificación será expedida en el plazo máximo de cinco días,
notificándose a las partes. La anterior certificación se registrará e incorporará al Libro de Sentencias del órgano
judicial. El soporte videográfico de la comparecencia quedará unido al procedimiento.

Los efectos de las sentencias firmes recaídas en este procedimiento especial son
susceptibles de extensión a terceros en los términos previstos en el artículo 110 LJCA, ya
estudiado.

5. El procedimiento para la declaración judicial de extinción de partidos políticos

La LJCA regula en su artículo 127 quinquies el procedimiento especial para la
declaración judicial de extinción de un partido político, prevista en el artículo 12 bis de la
Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos (LOPP).
De acuerdo con dicho precepto, el órgano competente, a iniciativa del Registro de Partidos Políticos, de oficio o
a instancia de los interesados, solicitará a la jurisdicción contencioso-administrativa la declaración judicial de
extinción de un partido político que se encuentre en alguna de las siguientes situaciones:
a) No haber adaptado sus estatutos a las leyes que resulten de aplicación en los plazos que éstas prevean en cada
caso.
b) No haber convocado el órgano competente para la renovación de los órganos de gobierno y representación
transcurrido el doble del plazo previsto en el artículo 3.2, letra i) LOPP.
c) No haber presentado sus cuentas anuales durante 3 ejercicios consecutivos o cuatro alternos, sin perjuicio de
las responsabilidades que pudieran derivarse de la falta de presentación de las cuentas.
Con carácter previo, el Registro de Partidos apercibirá al partido político que incurra en alguna de las situaciones
descritas para que, en el plazo de 6 meses, proceda a justificar bien que ha realizado la adaptación de sus
estatutos a la ley, bien que ha renovado sus órganos de gobierno y representación, bien que ha presentado las
cuentas anuales de todos los ejercicios que tenga pendientes, o en su caso, todo lo anterior. Transcurrido este
plazo sin que el partido político haya realizado las actuaciones descritas, el Registro de Partidos iniciará el
procedimiento previsto en el apartado anterior (art. 12 bis.2 LOPP).
Para la declaración judicial de extinción de un partido político se seguirá lo dispuesto en el artículo 127
quinquies LJCA (art. 12 bis.3 LOPP).
La declaración judicial de extinción surtirá efectos desde su anotación en el Registro de Partidos Políticos, previa
notificación efectuada por el órgano judicial (art. 12 bis.4 LOPP).

Este procedimiento de declaración judicial de extinción de partidos políticos no se debe

confundir con la disolución judicial de un partido político por las causas previstas en el
artículo 10.2 LOPP (asociación ilícita; vulneración continuada, reiterada y grave de la
exigencia de una estructura interna y un funcionamiento democráticos; o se persiga
deteriorar o destruir el régimen de libertades o imposibilitar o eliminar el sistema
democrático), cuya concurrencia corresponde apreciar, en los dos últimos supuestos, a la
Sala especial del Tribunal Supremo regulada en el artículo 61 LOPJ (art. 10.5 LOPP) con
arreglo al procedimiento previsto en el artículo 11 LOPP.
 Por el contrario, el procedimiento especial que aquí nos ocupa —para la declaración
judicial de extinción de partidos políticos— se regirá por lo dispuesto en el artículo 78
LJCA, que regula el procedimiento abreviado, con las siguientes especialidades (art. 127
quinquies.1 LJCA):
a) En la demanda deberá especificarse en cuál o cuáles de los motivos recogidos en el
artículo 12 bis.1 LOPP se fundamenta la petición de declaración judicial de extinción.
b) El plazo de dos meses para la presentación de la demanda se contará a partir del día
siguiente al vencimiento del plazo señalado en el artículo 12 bis.2 de la misma ley.
c) Cuando la sentencia declare la extinción del partido, será notificada al registro para
que éste proceda a la cancelación de la inscripción.
En este procedimiento el Ministerio Fiscal es parte del proceso (art. 127 quinquies.2
LJCA).

IV. LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO CONTENCIOSO-

ADMINISTRATIVO
La LJCA regula las medidas cautelares en el Capítulo II de su último Título (el VI),
concretamente en sus artículos 129 a 136. Tal y como ya explicamos en el capítulo
anterior de esta obra al referirnos al objeto del recurso contencioso-administrativo, la
superación de una concepción meramente revisora de la jurisdicción contencioso-
administrativa no obliga solo a diversificar el sistema de acciones procesales o
modalidades del recurso contencioso-administrativo atendiendo a la variedad de las
pretensiones ejercitables en el proceso principal; tal superación obliga también, en
paralelo, a diversificar las pretensiones ejercitables en sede cautelar. Como señala la
exposición de motivos de la LJCA, “teniendo en cuenta (…) la mayor amplitud que hoy
tiene el objeto del recurso contencioso-administrativo, la suspensión de la disposición o
acto recurrido no puede constituir ya la única medida cautelar posible”. Y es que del
mismo modo que las sentencias anulatorias no proporcionan una tutela judicial efectiva
cuando el recurso contencioso-administrativo se dirige contra actos denegatorios, la
inactividad administrativa o actuaciones materiales limitadoras de derechos de los
particulares, tampoco proporciona una tutela cautelar eficaz en estos casos la tradicional
medida cautelar (negativa) prevista en nuestro ordenamiento: la suspensión de la
ejecución del acto o disposición objeto del recurso. En efecto, así como en los supuestos
antes aludidos se obtiene, en su caso, la tutela judicial efectiva a través de sentencias
condenatorias (de hacer o no hacer), la forma de obtener en ellos una tutela cautelar
eficaz pasa también, irremediablemente, por la adopción de medidas cautelares distintas
de la suspensión del acto impugnado (esto es, medidas de contenido positivo), ya sean
innovativas o anticipatorias (si el recurso se dirige contra actos denegatorios o una
omisión administrativa), ya sean conservativas (si el recurso se dirige contra meras
actuaciones materiales limitadoras de derechos de los particulares).
Pues bien, la LJCA ha avanzado decididamente en el diseño no sólo de un nuevo sistema
plural de acciones procesales, capaz de proporcionar una tutela judicial efectiva frente a
cualesquiera comportamientos ilícitos —formales o materiales, singulares o normativos,
activos u omisivos— de la Administración, sino también en el de un sistema de tutela
cautelar adecuado a aquél, esto es, que no se agota en una lista tasada de medidas
cautelares posibles, sino que acoge el principio de numerus apertus o, lo que es lo mismo,
de admisibilidad genérica de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia (art.
129.1 LJCA: “los interesados podrán solicitar en cualquier estado del proceso la adopción
de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia).

1. Clases de medidas cautelares

Las medidas cautelares en los recursos contra actos administrativos tienen distinto
contenido (suspensivo, en unos casos, y positivo, en otros) según que el acto impugnado
sea un acto de gravamen dictado en un procedimiento iniciado de oficio o un acto
denegatorio (dictado en un procedimiento iniciado a solicitud de persona interesada). Y es
que mientras en el primer supuesto el recurrente se limita a ejercitar una pretensión
anulatoria, en el segundo pretende, además de la anulación del acto denegatorio, que se
condene a la Administración demandada a llevar a cabo la actuación requerida. De ahí
que el artículo 130.1 LJCA, relativo a la tutela cautelar en los recursos contra actos
administrativos y disposiciones generales, no limite dicha tutela —a diferencia del artículo
122 de la antigua LJCA de 1956— a la suspensión de la ejecución del acto o disposición
objeto del recurso; por el contrario, el citado precepto habla genéricamente de la “medida
cautelar” que proceda, sin prejuzgar cuál sea en cada caso su contenido, suspensivo o
positivo (“Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida
cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la
disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso”). De este modo, se
admite que también en los recursos contra actos administrativos cabe adoptar —en
particular, cuando el recurso se dirige contra un acto denegatorio— medidas cautelares
positivas (y no sólo suspensivas).
Pues bien, en los recursos contra actos de gravamen dictados en procedimientos
iniciados de oficio, y dado que la acción ejercitada en el proceso principal es en estos
casos estrictamente anulatoria, la medida cautelar no puede ser sino suspensiva de la
eficacia del acto impugnado. Esta es la vía (tradicional) a través de la cual se dispensa
tutela cautelar cuando el recurrente ejercita una pretensión anulatoria.
En cambio, en los recursos contra actos denegatorios el recurrente no se limita a ejercitar
una acción anulatoria (como se dijo, el demandante puede pretender, además de la
anulación del acto negativo, que se condene a la Administración demandada a llevar a
cabo la actuación requerida). ¿Puede el órgano jurisdiccional acordar en estos casos
medidas cautelares positivas consistentes en obligar a la Administración a llevar a cabo
con carácter provisional la actuación denegada? ¿Se opone a ello el principio que prohíbe
prejuzgar o anticipar el juicio de fondo en el incidente de medidas cautelares? Esta regla
impide, con carácter general, que se pueda condenar provisionalmente a la
Administración a llevar a cabo la actividad cuya denegación dio lugar al litigio de fondo.
Excepcionalmente, sin embargo, se admite esta posibilidad cuando la naturaleza de dicho
acto permite su otorgamiento provisional, como sucedería siempre que el acto solicitado
pudiera ser otorgado bajo condición resolutoria o reserva de revocación, salvo que incluso
un otorgamiento provisional revestido de tales cautelas no pueda impedir que en el ínterin
se consuma o agote irreversiblemente la actividad autorizada.
 No obstante, se admiten excepciones a la regla que prohíbe anticipar a través de una medida cautelar positiva el
resultado del proceso principal cuando las mismas vienen exigidas por el derecho fundamental a una tutela
judicial efectiva (art. 24 CE). Este derecho fundamental justifica que se anticipe en vía cautelar el resultado del
proceso principal siempre que el mismo pierda necesariamente su objeto, por el transcurso del tiempo, antes de
que pueda recaer en el mismo una resolución definitiva, es decir, en todos aquellos casos en que la resolución de
fondo llegaría necesariamente tarde o, lo que es lo mismo, en los que, en realidad, no cabe otra tutela judicial
que la cautelar, por ser la de fondo necesariamente ineficaz.
Pues bien, en la LJCA poco se dice acerca de cuál sea el contenido posible de las medidas cautelares positivas.
Como se dijo, el art. 129.1 se limita a autorizar la adopción de “cuantas medidas aseguren la efectividad de la
sentencia”. La LJCA no prohíbe expresamente que el recurrente pueda pretender en sede cautelar la obtención de
derechos o facultades cuyo otorgamiento hubiere sido denegado por el acto impugnado. La única indicación más
precisa la hallamos en la exposición de motivos de la LJCA, donde se afirma que “no existen (…) especiales
restricciones” para la adopción de medidas cautelares positivas, correspondiendo al Juez o Tribunal “determinar
las que, según las circunstancias, fuesen necesarias”. La Ley atribuye, así pues, un amplio margen de apreciación
al juez en cuanto a la determinación del contenido de las medidas cautelares que en cada caso proceda adoptar.

En principio no cabe adoptar, eso sí, medidas cautelares anticipatorias frente a la

denegación de actuaciones discrecionales. Téngase en cuenta que, aun salvado el
obstáculo de la prohibición de anticipar el contenido de una eventual sentencia
estimatoria, la relación de instrumentalidad y homogeneidad existente entre la medida
cautelar, por un lado, y la pretensión y la sentencia de fondo, por otro, impide en todo
caso que el juez cautelar pueda conceder a través de una medida cautelar positiva algo que
el recurrente no podría obtener siquiera mediante un (eventual) fallo estimatorio de su
pretensión de fondo. Pues bien, las sentencias estimatorias de recursos contra actos
denegatorios de actuaciones discrecionales suelen tener un alcance meramente anulatorio
del acto impugnado. Como ya ha sido señalado, el artículo 71.2 LJCA prohíbe que los
jueces y tribunales determinen el contenido discrecional de los actos anulados. Si los
órganos jurisdiccionales no pueden determinar el contenido discrecional del acto
impugnado en la sentencia de fondo, tampoco pueden determinarlo en vía cautelar a
través de una medida provisional anticipatoria.
Por otro lado, en los recursos directos contra disposiciones de carácter general, dado que
la acción ejercitada en el proceso principal es de naturaleza anulatoria, la medida cautelar
solo puede ser suspensiva de la vigencia de los preceptos impugnados. Así se desprende del
propio artículo 129.2 LJCA, que no prevé otra medida cautelar salvo la suspensiva (“Si se
impugnare una disposición general, y se solicitare la suspensión de la vigencia de los
preceptos impugnados, la petición deberá efectuarse en el escrito de interposición o en el
de la demandada”). Nuevamente, si los órganos jurisdiccionales no pueden determinar en
la sentencia de fondo la forma en que han de quedar redactados el o los preceptos
anulados de la disposición general impugnada (art. 71.2 LJCA), tampoco pueden innovar
el contenido de los mismos en vía cautelar a través de una medida cautelar anticipatoria.
En cambio, en los recursos contra la inactividad administrativa (art. 29 LJCA) las
medidas cautelares son necesariamente positivas. Si bien el artículo 136.1 LJCA, que
precisa el régimen de la tutela cautelar en los recursos contra la inactividad (y la vía de
hecho) administrativa, no concreta cuál es el contenido posible de las medidas cautelares
que, en su caso, proceda adoptar frente a aquélla, es evidente que éstas no pueden ser sino
positivas. Tratándose de un genuino recurso por omisión, no se impugna a su través acto
alguno (ni siquiera presunto) susceptible de ser suspendido. En todo caso, una medida
suspensiva no conseguiría proporcionar la protección cautelar que en estos supuestos
resulta necesaria para asegurar la efectividad de la sentencia. La misma exposición de
motivos de la LJCA subraya que “teniendo en cuenta (…) la mayor amplitud que hoy
tiene el objeto del recurso contencioso-administrativo, la suspensión de la disposición o
acto recurrido no puede constituir ya la única medida cautelar posible”. Así pues, el
contenido posible de las medidas cautelares positivas en los recursos contra la omisión de
prestaciones materiales debidas coincide, en lo esencial, con el ya tratado de las medidas
cautelares (asimismo positivas) en los recursos contra actos denegatorios. En este sentido,
no cabe la adopción de medidas cautelares anticipatorias frente a la omisión de
prestaciones materiales de naturaleza discrecional. Si, como subraya la exposición de
motivos de la LJCA, el recurso contra la inactividad “no permite a los órganos judiciales
sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el Derecho,
incluida la discrecionalidad en el quando de una decisión o de una actuación material, ni
les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas
habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades”,
tampoco les está permitido hacerlo en vía cautelar a través de una medida anticipatoria.
Finalmente, en los recursos contra las actuaciones materiales constitutivas de vía de
hecho las medidas cautelares presentan una dimensión tanto conservativa como
anticipatoria. Dado que en estos recursos el objeto de la pretensión principal que se
ejercita en el juicio de fondo radica en que se condene a la Administración demandada a
conservar el statu quo ante (esto es, a cesar en la actuación material impugnada que lo
menoscaba), la tutela cautelar se otorga a través de una medida cautelar positiva (pues no
hay acto susceptible de suspensión), pero —a diferencia de las que se adoptan frente a
actos denegatorios o la inactividad administrativa— la medida cautelar positiva es en este
caso de carácter meramente conservativo (y no anticipatorio), a saber: la condena cautelar
a la Administración demandada a cesar inmediatamente en la actuación material
recurrida. Se trata, en definitiva, de una medida cautelar cuyo carácter eminentemente
interdictal destaca la exposición de motivos de la LJCA, al afirmar que “la acción tiene
una naturaleza declarativa y de condena y a la vez, en cierto modo, interdictal, a cuyo
efecto no puede dejar de relacionarse con la regulación de las medidas cautelares”.
No es ésta, sin embargo, la única medida cautelar que cabe adoptar en los recursos
contra las actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho. No solo la acción de
cesación es susceptible de aseguramiento cautelar. También lo es la pretensión de
restablecimiento del statu quo ante alterado o modificado por la actuación material
impugnada. Dicha protección se dispensa asimismo mediante una medida cautelar
positiva, pero —ésta sí— de carácter anticipatorio, que consiste en la condena cautelar a
la Administración demandada a restablecer provisionalmente la situación inicial
modificada por la actuación material recurrida.

2. Criterios para la adopción de las medidas cautelares

La LJCA regula los criterios para la adopción de las medidas cautelares en los recursos
contra actos administrativos y disposiciones generales en su artículo 130. En el apartado
primero de dicho artículo se establece que “previa valoración circunstanciada de todos los
intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución
del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al
recurso”. En su apartado segundo dispone, a su vez, que “la medida cautelar podrá
denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o
de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada”.
De una primera lectura del citado artículo se desprende que son dos los criterios de cuya
apreciación conjunta depende la adopción de la medida cautelar: por un lado, el peligro o
riesgo de frustración de la finalidad legítima del recurso (o, lo que es lo mismo, el peligro
de frustración de los efectos de una eventual sentencia estimatoria de la pretensión de
fondo); por otro, la ponderación de los intereses en conflicto, cuya función es impedir que
la tutela cautelar cause una perturbación grave a los intereses generales o de tercero
(artículo 130.2 LJCA).
Según la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, “el criterio elegido en dicho artículo para
decidir sobre la suspensión cautelar del acto impugnado es que su ejecución pueda hacer perder su finalidad
legítima al recurso, exigencia de aseguramiento del proceso que viene a representar lo que en la doctrina se ha
denominado “periculum in mora”; esto es, que de ejecutarse el acto se crearían situaciones jurídicas irreversibles
haciendo ineficaz la sentencia que se dicte e imposibilitando el cumplimiento de la misma en sus propios
términos, con merma del principio de idemnidad, en el caso de estimarse el recurso (…). La apreciación de este
requisito, según se desprende de lo establecido en el párrafo inicial del citado artículo 130, ha de efectuarse
mediante una adecuada ponderación de los intereses en conflicto, de tal forma que cuando la suspensión cautelar
sea la única vía para la efectividad de la futura sentencia estimatoria que pueda dictarse, los intereses públicos a
considerar en ese juicio de ponderación deberán ser muy relevantes, y la necesidad de la inmediata ejecución del
acto recurrido para atender tales intereses deberá constar de manera inequívoca” (Auto del Pleno de la Sala 3.ª
del Tribunal Supremo de 28 de abril de 2006).

En cuanto a si la apariencia de buen derecho de la pretensión principal del recurrente

(fumus boni iuris) es también un criterio posible para la adopción de las medidas
cautelares (en particular, compatible con el principio que prohíbe prejuzgar el fondo en la
“pieza separada” de medidas cautelares), la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal
Supremo lo admite, pero con un alcance limitado. En efecto, el Tribunal Supremo admite
que “la doctrina sobre la apariencia de buen derecho puede ser un factor que coadyuve a
la adopción de la medida cautelar, pero que, en cualquier caso, su aplicación ha de
hacerse con prudencia para no prejuzgar, al resolver el incidente sobre medidas cautelares,
la cuestión de fondo” (Auto del Pleno del Tribunal Supremo de 28 de abril de 2006, ya
citado). En este sentido, es criterio jurisprudencial que la aplicación de la doctrina de la
apariencia de buen derecho, como fundamento para la adopción de medidas cautelares,
solo cabe en determinados supuestos, tales como, señaladamente, los de actos dictados en
cumplimiento o ejecución de una disposición general declarada nula; de existencia de una
sentencia que anula el acto en una instancia anterior aunque no sea firme; o de existencia
de un criterio reiterado de la jurisprudencia frente al que la Administración opone una
resistencia contumaz, pues solo entonces cabría apreciar con la seguridad exigible la
ostensibilidad o evidencia de la apariencia que se invoca. En los demás casos, la
invocación de la apariencia de buen derecho reviste una utilidad u operatividad práctica
más modesta, orientada a iluminar y sostener el juicio valorativo sobre los intereses en
conflicto, en la medida en que la apreciación del periculum in mora se puede hacer con
mayor fundamento cuando cabe apreciar —aunque solo sea de forma indiciaria y
provisional— que la acción ejercitada no parece infundada ni endeble.

3. Procedimiento
 El artículo 129.1 LJCA establece, con carácter general, que las medidas cautelares
podrán ser solicitadas “en cualquier estado del proceso”. Sin embargo, la Ley introduce
una excepción en el caso del recurso directo contra reglamentos. Según el artículo 129.2
LJCA, “si se impugnare una disposición general, y se solicitare la suspensión de la
vigencia de los preceptos impugnados, la petición deberá efectuarse en el escrito de
interposición o en el de demanda”. Por lo tanto, la suspensión de la vigencia de los
preceptos impugnados (a través de un recurso directo contra un reglamento) es la única
medida cautelar cuya adopción solo puede ser solicitada en un momento procesal
determinado, concretamente al inicio del proceso de instancia.
En cuanto a su tramitación, el incidente cautelar se sustancia en pieza separada y con
audiencia de la parte contraria (art. 131 LJCA). Esta audiencia se produce en un único
trámite, que ordenará el Letrado de la Administración de Justicia por un plazo que no
excederá de diez día. Para evitar cualquier dilación innecesaria, la Ley dispone que si la
Administración demandada no hubiere aún comparecido, la audiencia se entenderá con el
órgano autor de la actividad impugnada (o cuya actividad se reclame).
El incidente cautelar será resuelto por auto dentro de los cinco días siguientes a la
práctica del trámite de audiencia de la parte contraria.
Según dispone el artículo 132.1 LJCA, las medidas cautelares estarán en vigor hasta que
recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento en el que se hayan acordado, o
hasta que éste finalice por cualquiera de las causas previstas en la LJCA. Por tanto, la
vigencia de las medidas cautelares no solo no cesa cuando la sentencia estimatoria del
recurso es recurrida por la parte demandada, sino que tampoco lo hace —cuando la
pretensión ejercitada en el proceso principal ha resultado finalmente desestimada en la
sentencia de fondo— hasta que, al menos, haya expirado el plazo para recurrirla (si es
susceptible de recurso). Si, existiendo tal posibilidad, la sentencia (desestimatoria) es
recurrida en tiempo y forma, las medidas cautelares continuarán en vigor, a su vez,
mientras no recaiga sentencia firme en el proceso ad quem. Todo ello sin perjuicio, eso sí,
de la posibilidad de que las medidas cautelares resulten modificadas o revocadas.
En efecto, al margen de la correspondiente vía de recurso —de apelación (art. 80.1.a)
LJCA) o de casación (art. 87.1.b) LJCA)— los autos por los que se adoptan medidas
cautelares también son modificables o incluso revocables (bien por el propio órgano
judicial que los adoptó, mientras no haya recaído sentencia en el proceso principal, bien
por el Tribunal ad quem, si la sentencia recaída en el proceso a quo ha sido recurrida) si
cambiaran las circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado (art. 132.1
LJCA). Sin embargo, la LJCA aclara que no constituye un cambio de circunstancias que
autorice a modificar o revocar una medida cautelar la mera revisión de la apreciación
inicial acerca de la concurrencia de los requisitos para su adopción. Así, el art. 132.2
LJCA dispone que no podrán modificarse o revocarse las medidas cautelares en razón de
los distintos avances que se vayan haciendo durante el proceso respecto al análisis de las
cuestiones formales o de fondo que configuran el debate, y, tampoco, en razón de la
modificación de los criterios de valoración que el Juez o Tribunal aplicó a los hechos al
decidir el incidente cautelar. En definitiva, solo cambios extraprocesales permiten
modificar o revocar la medida cautelar.
 En todo caso, procede tener presente que estas reglas sobre modificación o revocación de medidas cautelares
solo son de aplicación en los supuestos en que éstas han sido adoptadas, no en los supuestos en que se ha
denegado la adopción de medidas cautelares. La revocación de autos que deniegan la adopción de medidas
cautelares solo es posible obtenerla en la correspondiente vía de recurso o reiterando la solicitud de medidas
cautelares, en atención a nuevas circunstancias, “en cualquier estado del proceso” (art. 129.1 LJCA).

Por otro lado, el artículo 133.1 LJCA establece que “cuando de la medida cautelar
pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, podrán acordarse las medidas que
sean adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios. Igualmente podrá exigirse la
presentación de caución o garantía suficiente para responder de aquéllos”. Se trata de
medidas de contracautela que permiten asegurar el equilibrio de los intereses en conflicto
siempre que la adopción de la medida cautelar, en principio procedente, pueda ocasionar
un perjuicio a la Administración demandada o a terceras personas. La misma posibilidad
de su adopción impide, pues, fundar la denegación de una medida cautelar en el único
argumento de que de ésta pudiera resultar algún daño o perjuicio a los intereses públicos
o de terceros. Así se desprende, por lo demás, de lo dispuesto en los artículos 130.2 y
136.1 LJCA, que en estos casos solo autorizan a denegar la medida cautelar cuando de
ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero, esto es,
una perturbación que, además de grave, no pueda resultar paliada en medida suficiente
mediante la adopción de contramedidas como, en particular, la exigencia de prestación de
una caución o garantía.
Adviértase, en todo caso, que la Ley no configura como preceptiva, sino como meramente facultativa, la
adopción de estas contramedidas (“podrán acordarse las medidas que sean adecuadas para evitar o paliar dichos
perjuicios”; “podrá exigirse la presentación de caución o garantía suficiente para responder de aquéllos”). Ello
resulta de suma importancia en aquellos casos en que, dada la elevada cuantía de los daños y perjuicios que
pudieran derivarse la medida cautelar, la imposición de cauciones económicas preceptivas equivale a hacer
imposible en la práctica la medida cautelar. El derecho a la tutela cautelar, incluido en el derecho fundamental a
la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), exige, así pues, que los jueces y tribunales ejerzan la facultad de
condicionar la adopción de medidas cautelares a la prestación de una caución o garantía de tal modo que la
misma no haga virtualmente imposible o excesivamente difícil la obtención de dicha tutela.
Por lo que respecta a los aspectos formales de la caución o garantía, el artículo 133.2 LJCA permite que la misma
se constituya “en cualquiera de las formas admitidas en Derecho”. En los casos en que la medida cautelar se
condicione a la prestación de una caución o garantía, la medida cautelar no se llevará a efecto hasta que la
caución o garantía esté constituida y acreditada en autos, o hasta que conste el cumplimiento de las medidas
acordadas para evitar o paliar los perjuicios que pudieran derivarse de aquélla.

El artículo 133.3 LJCA dispone que “levantada la medida por sentencia o por cualquier
otra causa, la Administración, o la persona que pretendiere tener derecho a indemnización
de los daños sufridos, podrá solicitar ésta ante el propio órgano jurisdiccional por el
trámite de los incidentes, dentro del año siguiente a la fecha del alzamiento. Si no se
formulase la solicitud dentro de dicho plazo, se renunciase a la misma o no se acreditase el
derecho, se cancelará la garantía constituida”. La acción indemnizatoria la pueden
ejercitar tanto la Administración demandada como terceras personas (normalmente,
codemandados en el sentido del art. 21.1.b) LJCA) que hayan sufrido daños o perjuicios
ocasionados por la medida cautelar adoptada. Esto último sucede, en particular, cuando
el litigio tiene por objeto o bien la anulación o bien la adopción de un acto administrativo
de doble efecto, esto es, un acto que tiene al mismo tiempo efectos favorables para un
sujeto y efectos gravosos o desfavorables para otro. Piénsese, así, en supuestos de
impugnación de licencias, autorizaciones o concesiones por terceros o en aquellos otros en
que se impugnan nombramientos de funcionarios por concursantes u opositores que no
han obtenido la plaza.
La indemnización de los daños sufridos solo se la podrá solicitar, en todo caso, una vez
levantada la medida cautelar por sentencia (desestimatoria firme de la pretensión de
fondo) o por cualquier otra causa; por ejemplo, revocación de la medida cautelar como
consecuencia de un cambio de circunstancias (art. 132.1 LJCA) o anulación del auto que
la acuerda en vía de recurso.
Finalmente, la LJCA somete las medidas cautelares al mismo régimen de ejecución de las
sentencias. En efecto, el artículo 134 LJCA establece que el auto que acuerde la medida se
comunicará al órgano administrativo correspondiente, el cual dispondrá su inmediato
cumplimiento, siendo de aplicación lo dispuesto en el capítulo IV del Título IV de la
LJCA, salvo el artículo 104.2 (no permite instar la ejecución forzosa de las sentencias que
condenan a la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un acto
mientras no hayan transcurrido dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o
desde que expirase el plazo fijado en ésta para el cumplimiento del fallo). Como se
comprende fácilmente, se frustraría la finalidad propia de las medidas cautelares positivas
que imponen a la Administración demandada la emisión provisional del acto solicitado o
la práctica provisional de la actuación reclamada si, en caso, de incumplimiento, no se
pudiera instar su ejecución forzosa hasta al menos dos meses después de haberse
comunicado la medida al órgano administrativo correspondiente o de haber expirado el
plazo establecido en la misma para el cumplimiento de lo ordenado. Así pues, la parte
interesada podrá solicitar la adopción de las medidas de ejecución (forzosa) a que se
refiere el artículo 108.1 LJCA tan pronto como exista el peligro de que se pueda frustrar
la finalidad de la medida cautelar acordada.
Si la medida cautelar se refiere a una disposición reglamentaria o a un acto
administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, el artículo 134.2
LJCA dispone que la suspensión de la vigencia de disposiciones de carácter general será
publicada con arreglo a lo dispuesto en el artículo 107.2 LJCA. Lo mismo se observará
cuando la suspensión se refiera a un acto administrativo que afecte a una pluralidad
indeterminada de personas.

4. Medidas cautelares en casos de inactividad administrativa y vía de hecho

En los supuestos de los artículos 29 y 30 LJCA (inactividad y vía de hecho), la medida
cautelar se adoptará salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones
previstas en dichos artículos o la medida ocasione una perturbación grave de los intereses
generales o de tercero, que el Juez ponderará en forma circunstanciada (art. 136.1 LJCA).
Como ya se ha dicho, en estos casos no se impugnan actos o disposiciones, por lo que
las medidas cautelares son necesariamente positivas (no suspensivas de la eficacia del acto
o de la vigencia de la disposición objeto de recurso).
En cuanto a los criterios por los que se rige su adopción, la LJCA opta por un criterio
parcialmente distinto al establecido en el artículo 130 (relativo a la tutela cautelar en los
recursos contra actos administrativos y disposiciones generales). En efecto, el artículo
136.1 LJCA, aunque alude también a la necesidad de ponderar los intereses en conflicto a
fin de evitar que mediante la medida cautelar pueda ocasionarse una perturbación grave
de los intereses generales o de tercero, no configura como criterio básico para el
otorgamiento de la tutela cautelar en los casos de inactividad y de vía de hecho el peligro
de frustración de la finalidad legítima del recurso (como sí lo hace, en cambio, el artículo
130.1 LJCA en relación con los recursos contra actos o reglamentos), sino que introduce
un criterio bastante más preciso que este último, a saber: una variante negativa del fumus
boni iuris (un fumus non mali iuris), que facilita notablemente la estimación de su
presencia en los casos concretos. Así, en los supuestos de los artículos 29 y 30 “la medida
cautelar se adoptará salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones
previstas en dichos artículos (…)”. Es decir, el otorgamiento de la tutela cautelar no se
condiciona en los recursos contra la inactividad y la vía de hecho a la apreciación de una
apariencia de buen derecho en las pretensiones del recurrente, sino tan solo a que no se
aprecie una evidencia de ausencia de tal derecho (o, lo que es lo mismo, a que el recurso
no carezca manifiestamente de fundamento).
Finalmente, en los casos de inactividad y de vía de hecho las medidas cautelares pueden
solicitarse incluso con carácter previo a la interposición del recurso contencioso-
administrativo (art. 136.2 LJCA). Tales solicitudes se tramitarán según las reglas propias
de las medidas cautelarísimas (a las que nos referiremos en el epígrafe siguiente), por lo
que, de estimarse, la medida cautelar se adopta, como veremos, sin oír a la parte
contraria. En tal caso, el interesado habrá de pedir su ratificación al interponer el recurso,
lo que habrá de hacerse inexcusablemente en el plazo de diez días a contar desde la
notificación de la adopción de las medidas cautelares. En los tres días siguientes, el
Letrado de la Administración de Justicia convocará la comparecencia sobre el
levantamiento, mantenimiento o modificación de ésta. De no interponerse el recurso,
quedarán automáticamente sin efecto las medidas acordadas, debiendo el solicitante
indemnizar de los daños y perjuicios que la medida cautelar haya producido.

5. Medidas cautelarísimas
El artículo 135 LJCA prevé la posibilidad de que el juez cautelar adopte inaudita parte
debitoris medidas provisionalísimas en tanto se sustancia el incidente cautelar, a fin de
asegurar la efectividad de la resolución que pudiera recaer en el mismo. La medida
cautelarísima consiste, por tanto, en hacer lugar con carácter inmediato a una solicitud de
medidas cautelares —antes incluso de que se haya podido sustanciar el incidente cautelar
propiamente dicho (esto es, sin haber oído a la parte contraria)— cuando así lo exija la
efectividad del derecho a la tutela cautelar, incluido en el derecho fundamental a la tutela
judicial efectiva (art. 24.1 CE). En este sentido, el artículo 135 LJCA permite la adopción
de la medida cautelar sin oír a la parte contraria en el plazo de dos días cuando concurran
en el caso “circunstancias de especial urgencia”. Ha de entenderse que concurren tales
circunstancias siempre que exista el riesgo de que se puedan frustrar los efectos de una
eventual resolución estimatoria de la pretensión cautelar ejercitada si no se adopta la
medida con carácter inmediato.
Dada su naturaleza provisionalísima, no cabe recurso alguno contra el auto por el que se
adopta a limine la medida cautelar, toda vez que es en esta misma resolución en la que el
órgano judicial dará audiencia a la parte contraria para que en el plazo de tres días alegue
lo que estime procedente o bien convocará a las partes a una comparecencia que habrá de
celebrarse dentro de los tres días siguientes a la adopción de la medida. Recibidas las
alegaciones o transcurrido el plazo en su caso o bien celebrada la comparecencia, el juez o
tribunal dictará auto sobre el levantamiento, mantenimiento o modificación de la medida
adoptada. Dicho de otro modo: acordada una medida cautelarísima, el trámite de
audiencia de la parte contraria —que es en lo que consiste, en esencia, el incidente
cautelar— se transforma en un trámite de audiencia o en una comparecencia sobre el
levantamiento, mantenimiento o modificación de aquélla. El auto que, evacuado el
trámite de audiencia o celebrada dicha comparecencia, dicte el juez o tribunal —
levantando, manteniendo o modificando la medida previamente adoptada de forma
cautelarísima— es ya recurrible, como todo auto recaído en una pieza separada de tutela
cautelar, conforme a las reglas generales.
De no apreciar el órgano judicial las circunstancias de especial urgencia alegadas por la
parte que solicita la adopción de la medida cautelar de forma provisionalísima, el juez o
tribunal ordenará la tramitación del incidente cautelar conforme a las reglas ordinarias
previstas en el artículo 131 LJCA, durante la cual los interesados no podrán solicitar
nuevamente medida alguna de carácter cautelarísimo al amparo del artículo 135 LJCA.
En los supuestos que tengan relación con actuaciones de la Administración en materia de
extranjería, asilo político y condición de refugiado que impliquen retorno y el afectado sea
un menor de edad, el órgano jurisdiccional oirá al Ministerio Fiscal con carácter previo a
dictar el auto por el que se adopta la medida cautelar provisionalísima o bien se ordena la
tramitación del incidente cautelar conforme a las reglas ordinarias previstas en el artículo
131 LJCA (art. 135.2 LJCA).
BIBLIOGRAFÍA: GONZÁLEZ PÉREZ, J., Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Ley 29/1998, de
13 de julio), 8ª ed., Civitas-Thomson Reuters, Madrid, 2016. PALOMAR OLMEDA, A. (Dir.), Tratado de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, Tomo II, 4ª ed., Aranzadi, Madrid, 2021. SANTAMARÍA PASTOR, J. A., La Ley reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Iustel, Madrid, 2010.

1
Elaborado en el marco del Proyecto de Investigación del Ministerio de Ciencia e Innovación “La europeización de las
sanciones administrativas: la incidencia del Derecho europeo en el concepto de sanción, en sus garantías y en su
función” (PID2020-115714GB-100).