Derecho Constitucional y Teoria de La Constitucion 9788411139564

DERECHO CONSTITUCIONAL
Y TEORIA DE LA
CONSTITUCION
Eduardo Andrade Sânchez
tirant
lobtanch
manuaues
DERECHO CONSTITUCIONAL Y TEORÍA
DE LA CONSTITUCIÓN
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG VÍCTOR MORENO CATENA

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Catedrático de Derecho Procesal
Universidad de Valencia de la Universidad Carlos III de Madrid
ANA CAÑIZARES LASO FRANCISCO MUÑOZ CONDE
Catedrática de Derecho Civil Catedrático de Derecho Penal
de la Universidad de Málaga de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
JORGE A. CERDIO HERRÁN ANGELIKA NUSSBERGER
Catedrático de Teoría y Filosofía de Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional
Derecho. Instituto Tecnológico en la Universidad de Colonia (Alemania)
Autónomo de México Miembro de la Comisión de Venecia
JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ HÉCTOR OLASOLO ALONSO
Ministro en retiro de la Suprema Corte Catedrático de Derecho Internacional de la
de Justicia de la Nación y miembro de Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del
El Colegio Nacional Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT LUCIANO PAREJO ALFONSO
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Catedrático de Derecho Administrativo de la
Humanos, Investigador del Instituto de Universidad Carlos III de Madrid
Investigaciones Jurídicas de la UNAM
CONSUELO RAMÓN CHORNET
OWEN FISS Catedrática de Derecho Internacional
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Público y Relaciones Internacionales
Universidad de Yale (EEUU) de la Universidad de Valencia
JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ TOMÁS SALA FRANCO
Catedrático de Derecho Mercantil Catedrático de Derecho del Trabajo y de la
de la UNED Seguridad Social de la Universidad de Valencia
LUIS LÓPEZ GUERRA IGNACIO SANCHO GARGALLO
Catedrático de Derecho Constitucional de la Magistrado de la Sala Primera (Civil) del
Universidad Carlos III de Madrid Tribunal Supremo de España
ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Catedrático de Derecho Civil de la Catedrático de Derecho Penal de la
Universidad de Sevilla Universidad de Valencia
MARTA LORENTE SARIÑENA RUTH ZIMMERLING
Catedrática de Historia del Derecho de la Catedrática de Ciencia Política de la
Universidad Autónoma de Madrid Universidad de Mainz (Alemania)
JAVIER DE LUCAS MARTÍN
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía
Política de la Universidad de Valencia
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DERECHO CONSTITUCIONAL
Y TEORÍA DE LA
CONSTITUCIÓN
EDUARDO ANDRADE SÁNCHEZ
tirant lo blanch
Ciudad de México, 2022
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© Eduardo Andrade Sánchez
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Semblanza
Eduardo Andrade Sánchez

Originario de Coatzacoalcos, Veracruz. Licenciado en Derecho y doc-
tor en Ciencia Política por la Universidad Nacional Autónoma de México
de la que fue Abogado General y en cuya Facultad de Derecho es profe-
sor titular por oposición de Ciencia Política, Teoría General del Estado y
Derecho Constitucional. También ha impartido cátedra en la Universidad
Veracruzana y en el Colegio de Veracruz. Son ampliamente reconocidas sus
obras: Introducción a la Ciencia Política, Teoría General del Estado, De-
recho Municipal y Manual de Derecho Electoral, de las cuales Tirant Lo
Blanch está publicando nuevas ediciones. También es autor de Democracia
8 Eduardo Andrade Sánchez
sin partidos y la Constitución Política de los E.U.M Comentada. El Instituto

de Investigaciones Jurídicas de la UNAM le ha publicado seis obras sobre
temas constitucionales y penales. Sus artículos aparecen cada semana en la
Organización Editorial Mexicana.
El doctor Andrade es uno de esos casos excepcionales en que se con-
jugan la actividad académica de investigación y docencia con la práctica
de la política. A los 27 años fue elegido diputado federal para el periodo
1976-1979. De 1994 a 2000 fue Senador de la República por el estado de
Veracruz y presidió las Comisiones de Derechos Humanos y Gobernación;
fungió como consejero del Poder Legislativo en el Consejo General del Ins-
tituto Federal Electoral y fue presidente del Senado.
De nuevo diputado federal (2000-2003), fue coordinador de la diputa-
ción veracruzana y miembro de la Sección Instructora de la Comisión Ju-
risdiccional. Entre sus cargos más importantes están: Presidente de la Con-
federación Deportiva Mexicana, Director General de Comunicación Social
de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social y de la Procuraduría General
de la República, de la que fue también Director General de Administra-
ción; Director General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Desarrollo
Urbano y Ecología; Subprocurador de Justicia del Distrito Federal; Procu-
rador General de Justicia del estado de Veracruz y Magistrado del Tribunal
Superior de Justicia del mismo estado. De 2010 a 2013 fue presidente del
Congreso de Veracruz; fundó y presidió la Conferencia Permanente de Con-
gresos Locales que agrupa a todos los diputados locales del país. De 2019
a 2022 se desempeñó Director General de Profesiones del gobierno federal.
Ha recibido dos medallas al mérito legislativo y dos premios nacionales
de periodismo.
Legislación
LA Ley de Amparo
LFJPDP Ley Federal de Juicio Político y Declaración de Procedencia
LFRSP Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos
LFRPE Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado
LGRA Ley General de Responsabilidades Administrativas
LGSMIME Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Ma-
teria Electoral
LGIPE Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales
LGPP Ley General de Partidos Políticos
LM Ley de Migración
LN Ley de Nacionalidad
LOAPF Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
LOPJF Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación
LOCG El Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Uni-
dos Mexicanos
LOPPE Ley de Organizaciones Políticas y Procedimientos Electora-
les (abrogada )
LRF76 Ley Reglamentaria de la Fracción V del Artículo 76 de la
Constitución General de la República
LRF105 Ley Reglamentaria de las fraccs. I y II del art. 105 constitu-
cional
RGIC Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General
de los Estados Unidos Mexicanos
ORGANISMOS
ASF Auditoría Superior de la Federación
BM Banco de México
CNDH Comisión Nacional de Derechos Humanos
INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía
FGR Fiscalía General de la República
INAI Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública

COFECE Comisión Federal de Competencia Económica
IFETEL Instituto Federal de Telecomunicaciones
CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social
INE Instituto Nacional Electoral
DOF Diario Oficial de la Federación
Índice
Semblanza ........................................................................................................... 7
Legislación .......................................................................................................... 9
Presentación ........................................................................................................ 21
1. Conceptos básicos de Teoría de la Constitución

1.1. Definición, orígenes y significado...................................................................... 29
1.2. Empleo del término constitución para aludir a la organización del gobierno de
una comunidad política ..................................................................................... 31
1.3. La Constitución como conjunto de normas ...................................................... 33
1.4. Antecedentes históricos del constitucionalismo moderno.................................. 34
1.5. Distinción entre constitución material y constitución formal ............................ 37
1.6. La codificación de las normas constitucionales ................................................. 39
1.7. Irrelevancia de la distinción entre constituciones escritas y no escritas.............. 43
1.8. Poder Constituyente y poderes constituidos...................................................... 44
1.9. Constituciones rígidas y flexibles ...................................................................... 47
1.10. Constituciones abiertas y cerradas.................................................................. 47
1.11. Diversos métodos de reforma constitucional .................................................. 51
1.12. El constitucionalismo ..................................................................................... 52
1.11. Constituciones impuestas, pactadas y otorgadas............................................. 54
1.12. Concepto de Derecho constitucional .............................................................. 56
1.12.1. El neoconstitucionalismo ............................................................. 57
1.13. Distinción entre parte dogmática y parte orgánica.......................................... 58
1.14. Tipología de las normas contenidas en la Constitución mexicana................... 61
1.15. Constitución jurídica vs. realidad política....................................................... 66
1.16. Constituciones normativas, nominales y semánticas ....................................... 68
2. Desarrollo constitucional mexicano

2.1. La Constitución española de Cádiz................................................................... 69
2.2. La Constitución de Apatzingán ........................................................................ 74
2.3. La Constitución de 1824 .................................................................................. 82
2.4. La Constitución centralista de 1836 ................................................................. 86
2.5. Los proyectos de 1842 y las bases orgánicas de 1843 ....................................... 92
2.6. El Acta de Reformas y la restauración del federalismo ..................................... 94
2.7. La Constitución de 1857 .................................................................................. 95
2.8. Las Leyes de Reforma ...................................................................................... 98
2.9. La Constitución de 1917. Su carácter social...................................................................................... 100
2.10. Principales variaciones globales entre 1917 y 2021 .................................................................... 103
3. Principios que rigen a la Constitución mexicana

3.1. Distinción entre principios formales y materiales .......................................................................... 109
12 Índice
3.2. Principios formales.......................................................................................................................................... 109

3.2.1. Carácter normativo de la Constitución ..................................................................... 110
3.2.2. La omisión legislativa ........................................................................................................ 115
3.2.3. Supremacía constitucional ................................................................................................ 117
3.2.4. Posición jerárquica de los tratados............................................................................. 118
3.2.5. El carácter fundamental de la Constitución............................................................ 124
3.2.6. Coherencia interpretativa del orden jurídico constitucional ......................... 125
3.2.7. El garantismo ......................................................................................................................... 127
3.2.8. Inviolabilidad constitucional ........................................................................................... 130
3.3. Principios materiales ...................................................................................................................................... 132
3.3.1. Liberalismo ............................................................................................................................. 132
3.3.2. Soberanía popular ............................................................................................................... 132
3.3.3. Propiedad originaria de la nación ............................................................................... 134
3.3.4. División de poderes............................................................................................................ 134
3.3.5. Autonomía orgánica excepcional ................................................................................ 134
3.3.6. Vida democrática ................................................................................................................. 135
3.3.7. Representatividad ................................................................................................................ 135
3.3.8. Participación popular ........................................................................................................ 136
3.3.9. Federalismo ............................................................................................................................ 136
3.3.10. Pluralismo ................................................................................................................................ 137
3.3.11. No reelección......................................................................................................................... 137
3.3.12. Protección grupal ................................................................................................................. 139
3.3.13. Autonomía municipal ......................................................................................................... 139
3.3.14. Independencia de la investigación penal ................................................................. 139
3.3.15. Protección de los derechos humanos .......................................................................... 140
3.3.16. Laicismo .................................................................................................................................... 140
3.3.17. Beneficio popular ................................................................................................................. 141
3.3.17. Principio de paridad de género .................................................................................... 141
4. El Estado y sus formas de gobierno

4.1. Formas de Estado............................................................................................................................................. 143
4.2. Monarquía y república ................................................................................................................................. 144
4.3. Formas de Estado contemporáneas ........................................................................................................ 146
4.4. Formas de Estado según la distribución territorial del poder................................................... 146
4.4.1. Estado unitario o central ................................................................................................. 147
4.4.2. Estado federal........................................................................................................................ 147
4.4.3. Estado autonómico ............................................................................................................. 148
4.4.4. Confederación o Estado confederado ....................................................................... 150
4.4.5. Estado supranacional ......................................................................................................... 151
4.5. Clasificación antigua de las formas de gobierno.............................................................................. 152
4.6. Las formas contemporáneas de gobierno ............................................................................................ 154
4.6.1. Sistema parlamentario ....................................................................................................... 155
4.6.2. Sistema presidencial ........................................................................................................... 159
4.6.3. Sistema semipresidencial ................................................................................................. 163
5. Forma de Estado y de gobierno en México

5.1. La soberanía ....................................................................................................................................................... 166
Índice 13
5.1.1. La recepción del concepto soberanía en México antes de la Inde-

pendencia................................................................................................................................ 168
5.1.2. Soberanía popular y soberanía nacional ................................................................. 170
5.1.3. La soberanía en las primeras constituciones (Apatzingán y 1824) 171
5.1.4. La fusión de las ideas de soberanía popular y soberanía nacional 172
5.1.5. El pueblo como titular de la soberanía ................................................................... 174
5.1.6. Insuficiencia de la realidad pueblo............................................................................. 178
5.1.7. Interpretación constitucional conforme al art. 39 ............................................. 182
5.2. El carácter representativo .......................................................................................................................... 183
5.2.1. Matización al principio representativo: la democracia semidirecta . 189
5.3. El carácter democrático .............................................................................................................................. 199
5.4. El carácter popular......................................................................................................................................... 199
5.5. El carácter federal........................................................................................................................................... 200
5.6. Resumen de los puntos anteriores ......................................................................................................... 201
5.7. El principio de división de poderes y sus excepciones ................................................................. 201
6. El proceso electoral
6.1. Importancia de la elección en el sistema constitucional ....................................................... 205
6.2. Los principios que rigen la materia electoral ......................................................................... 205
6.2.1. Libertad, autenticidad y periodicidad de la elección ........................................ 206
6.2.2. Universalidad, libertad, secrecía e inmediatez del voto................................... 206
6.2.3. Certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad,
profesionalismo y máxima publicidad ..................................................................... 208
6.2.4. Paridad de género y equidad ........................................................................................ 209
6.3. La regulación constitucional de los partidos .................................................................................... 214
6.4. Financiamiento ................................................................................................................................................. 223
6.5. Uso de los medios de comunicación social ........................................................................................ 230
6.6. Campañas y precampañas.......................................................................................................................... 239
6.7. La autoridad electoral administrativa .................................................................................................. 240
6.7.1. El Consejo General del INE........................................................................................... 242
6.7.2. La Contraloría General del INE .................................................................................. 245
6.7.3. Las funciones del INE ....................................................................................................... 246
6.8. Sistema de impugnaciones en materia electoral..................................................................... 250
6.9. El régimen electoral local ............................................................................................................. 251
7. La estructura del Poder Legislativo

7.1. Unicamarismo y bicamarismo ................................................................................................... 253
7.1.1. Ventajas y desventajas ..................................................................................................... 254
7.1.2. Primera y segunda cámaras........................................................................................... 257
7.1.3. La naturaleza nacional de las primeras cámaras................................................ 260
7.2. El Congreso como asamblea única ........................................................................................................ 261
7.3. Requisitos para ser diputado o senador.............................................................................................. 264
7.4. La figura de la suplencia ............................................................................................................................. 274
7.5. Conceptos de mayoría y representación proporcional ................................................................ 276
7.6. Integración de la Cámara de Diputados .............................................................................................. 279
7.6.1. Antecedentes ......................................................................................................................... 280
7.6.2. Distritos uninominales y circunscripciones plurinominales ......................... 281
14 Índice
7.6.3.Elección por el principio de representación proporcional ............................. 284

7.6.4.Mecánica de distribución de los diputados de representación pro-
porcional ................................................................................................................................. 285
7.6.5. Concepto de sobrerrepresentación ........................................................................... 286
7.6.6. Concepto de fórmula electoral .................................................................................... 289
7.7. Integración de la Cámara de Senadores.............................................................................................. 295
7.7.1. Necesidad y utilidad de los senadores de lista ..................................................... 299
7.7.2. Posibles inconvenientes de la medida....................................................................... 301
7.7.3. Posibilidad de compatibilizar el principio de representación propor-
cional con la paridad representativa de las entidades federativas ....................304
8. Condiciones de funcionamiento del Poder Legislativo

8.1. El quórum............................................................................................................................................................ 309
8.1.1. Quórum para el funcionamiento de las cámaras ............................................... 310
8.2. Periodos de sesiones y concepto de legislatura ................................................................................ 315
8.2.1. Marco teórico ....................................................................................................................... 315
8.2.2. Antecedentes ......................................................................................................................... 316
8.2.3. Duración actual ................................................................................................................... 316
8.2.4. Diferencia entre periodo de sesiones ordinarias y periodo de sesio-
nes extraordinarias............................................................................................................. 317
8.2.5. Concepto de receso ........................................................................................................... 319
8.2.6. Concepto de Legislatura ................................................................................................. 319
8.3. Lugar donde reside el Congreso y concepto de recinto .............................................................. 320
8.4. Regulación jurídica del Congreso ........................................................................................................... 323
8.4.1. La Ley Orgánica .................................................................................................................. 323
8.4.2. Los grupos parlamentarios ............................................................................................ 326
8.4.3. Curules y escaños ............................................................................................................... 327
8.4.4. Imposibilidad de vetar la Ley Orgánica ................................................................... 328
8.4.5. Los Reglamentos internos.............................................................................................. 328
8.4.6. Actas, iniciativas, dictámenes y minutas................................................................. 329
8.4.7. Tipos de sesiones ................................................................................................................ 329
8.4.8. Discusiones ............................................................................................................................ 331
8.4.9. Votaciones .............................................................................................................................. 331
8.4.10. Los acuerdos parlamentarios........................................................................................ 333
8.5. La Comisión Permanente ........................................................................................................................... 334
8.6. El estatuto de los parlamentarios ........................................................................................................... 336
8.6.1. La dieta .................................................................................................................................... 336
8.6.2. El fuero .................................................................................................................................... 337
8.6.3. Las incompatibilidades y la licencia.......................................................................... 339
8.6.4. Sanciones ................................................................................................................................ 340
9. El proceso legislativo y facultades del Congreso

9.1. Resoluciones del Congreso. Leyes y decretos .................................................................................. 341
9.2. La iniciativa........................................................................................................................................................ 344
9.2.1. La Iniciativa Preferente ................................................................................................... 347
9.2.2. Otras disposiciones en materia de iniciativas ...................................................... 348
Índice 15
9.2.3. La iniciativa en el constitucionalismo local. .......................................................... 349

9.3. El proceso legislativo...................................................................................................................................... 350
9.3.1. Cámara de origen y cámara revisora ........................................................................ 350
9.3.2. Iniciativa, proyecto y minuta ......................................................................................... 351
9.3.3. La promulgación y el veto presidencial ................................................................... 352
9.3.4. La interacción entre las cámaras ................................................................................. 359
9.3.5. La interpretación, reforma y derogación ................................................................. 361
9.4. Las facultades del Congreso de la Unión.............................................................................................. 362
9.4.1. Facultades legislativas propiamente dichas............................................................ 363
9.4.2. Régimen jurídico de las iglesias ................................................................................... 374
9.4.3. Facultades económico-financieras............................................................................... 377
9.4.4. Facultades de control ......................................................................................................... 386
9.4.5. Facultades políticas.............................................................................................................. 388
9.4.6. Facultades jurisdiccionales ............................................................................................... 397
9.4.7. Facultades administrativas ............................................................................................... 398
9.4.8. Facultades implícitas ........................................................................................................... 399
10. El Poder Ejecutivo y los organismos autónomos

10.1. La unipersonalidad del Ejecutivo.......................................................................................................... 401
10.1.1. La denominación constitucional del Ejecutivo ..................................................... 402
10.2. Naturaleza de la función ejecutiva....................................................................................................... 402
10.2.1. La facultad reglamentaria ............................................................................................... 403
10.2.2. Noción de Ejecutivo fuerte ............................................................................................. 404
10.3. La protesta constitucional y su naturaleza jurídica ..................................................................... 406
10.4. La elección del Presidente de la República ....................................................................................... 408
10.5. Requisitos para ser Presidente ............................................................................................................... 409
10.6. La no reelección absoluta ......................................................................................................................... 413
10.7. Solución a la falta absoluta de Presidente ....................................................................................... 415
10.8. La incapacidad y las ausencias temporales...................................................................................... 422
10.9. La jefatura de la administración pública ........................................................................................... 423
10.9.1. Secretarías de Estado y la Consejería Jurídica ...................................................... 425
10.9.2. Los titulares de las Secretarías de Estado ................................................................ 426
10.9.3. El llamado Gabinete ........................................................................................................... 427
10.10. El refrendo ..................................................................................................................................................... 428
10.11. Facultades y obligaciones del Presidente ........................................................................................ 429
10.11.1. Facultades legislativas ........................................................................................................ 430
10.11.2. Facultades de nombramiento......................................................................................... 430
10.11.3. Facultades de carácter militar ....................................................................................... 434
10.11.4. Facultades en materia de Seguridad Nacional ....................................................... 434
10.11.5. Facultades en materia de política exterior.............................................................. 435
10.11.6. Facultades de naturaleza económica.......................................................................... 436
10.11.7. Facultades de índole penal.............................................................................................. 437
10.11.8. Facultades administrativas generales ........................................................................ 438
10.11.9. Facultades de excepción ................................................................................................... 438
10.11.10. Facultades meta constitucionales ................................................................................ 438
10.12. El informe presidencial ........................................................................................................................... 439
10.13. Matices parlamentarios y el gobierno de coalición ................................................................... 442
10.14. Los organismos constitucionales autónomos............................................................................... 443
16 Índice
10.14.1. Banco de México ................................................................................................................. 444

10.14.2. El Instituto Nacional Electoral .................................................................................... 446
10.14.3. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos ........................................... 447
10.14.4. El Instituto Nacional de Estadística y Geografía ................................................ 448
10.14.5. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 449
10.14.6. Comisión Federal de Competencia Económica ................................................... 450
10.14.7. Instituto Federal de Telecomunicaciones ................................................................ 451
10.14.8. El Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública (INAI) . 452
10.14.9. La Fiscalía General de la República ......................................................................... 454
10.14.10. La Auditoría Superior de la Federación .................................................................. 459
10.14.11. La UNAM y las instituciones públicas de educación superior ................... 461
10.14.12. El Tribunal Federal de Justicia Administrativa .................................................... 462
10.15. Replanteamiento de las autonomías ................................................................................................ 462
11. La función jurisdiccional del Estado

11.1. Concepto de función jurisdiccional ....................................................................................... 465
11.1.1. El Tribunal Federal de Justicia Administrativa .................................................... 466
11.2. La integración formal del Poder Judicial de la Federación .................................................... 468
11.3. Las funciones de la Suprema Corte ..................................................................................................... 469
11.4. Integración de la Suprema Corte .......................................................................................................... 473
11.4.1. Forma de designación de los ministros ................................................................... 474
11.4.2. Requisitos para ser ministro ......................................................................................... 476
11.4.3. Estatuto de los ministros de la Suprema Corte .................................................... 479
11.5. El Consejo de la Judicatura Federal ................................................................................................... 480
11.5.1. Integración del Consejo de la Judicatura Federal .............................................. 481
11.5.2. Funciones del Consejo de la Judicatura................................................................... 483
11.5.3. Los Consejos de la Judicatura en las entidades federativas .......................... 486
11.6. La justicia electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
ción........................................................................................................................................................................... 486
11.6.1. Integración del Tribunal Electoral.............................................................................. 488
11.6.2. Duración de los cargos de los magistrados ........................................................... 491
11.6.3. Atribuciones del Tribunal Electoral........................................................................... 492
11.6.4. Calificación de la elección presidencial ................................................................... 496
11.6.5. Impugnación de otros actos y resoluciones .......................................................... 498
11.6.6. Atribuciones en materia de derechos políticos ciudadanos........................... 498
11.6.7. Competencia en materia de diferencias laborales .............................................. 498
11.7. La jurisprudencia ......................................................................................................................................... 499
11.7.1. Órganos facultados para establecer jurisprudencia .......................................... 501
11.7.3. Interrupción de la jurisprudencia ............................................................................... 503
11.7.4. El contenido de la jurisprudencia............................................................................... 504
11.7.5. Votos particulares .............................................................................................................. 507
12. Defensa de la Constitución

12.1. Concepto ....................................................................................................................................... 509
12.1.1. Control a petición de parte o ex officio .................................................................. 514
12.1.2. Inconstitucionalidad y anticonstitucionalidad ..................................................... 516
12.2. El bloque de constitucionalidad ............................................................................................................ 516
Índice 17
12.3. El control de convencionalidad ............................................................................................................. 518

12.3. El control de constitucionalidad y convencionalidad en México ......................................... 519
12.3.1. El amparo ............................................................................................................................... 519
12.4. Conceptos interpretativos del control de constitucionalidad aplicable a la po-
sible violación de derechos humanos ..................................................................................................... 526
12.4.1. Parámetro de control de regularidad constitucional ......................................... 527
12.4.2. Categorías sospechosas. .................................................................................................. 528
12.4.3. Los métodos de escrutinio ............................................................................................. 530
12.4.4. El test de proporcionalidad ............................................................................................ 532
12.4.5. Teoría de la ponderación. ............................................................................................... 537
12.4.6. Interpretación conforme ................................................................................................. 541
12.5. El control difuso ........................................................................................................................................... 549
12.6. Las controversias constitucionales ...................................................................................................... 552
12.7. Las acciones de inconstitucionalidad.................................................................................................. 557
12.7.1. La Declaración General de Inconstitucionalidad ................................................ 560
12.8. El control de la constitucionalidad de los actos y las resoluciones de las auto-
ridades electorales............................................................................................................................................ 561
12.9. La suspensión de derechos humanos y garantías ........................................................................ 565
12.10. La inviolabilidad de la Constitución ................................................................................................ 569
12.11. La reformabilidad de la Constitución.............................................................................................. 570
12.11.1. La reformabilidad de la Constitución frente a los compromisos en
tratados internacionales y su posible control previo........................................ 574
12.11.2. Consecuencias en el plano internacional de la aplicación de una
restricción constitucional a un derecho humano ................................................ 574
12.11.3. El control previo de constitucionalidad de los tratados ................................. 577
13. Nacionalidad, naturalización y extranjería

13.1. Concepto de nacionalidad ....................................................................................................................... 581
13.2. Criterios de atribución de la nacionalidad ...................................................................................... 583
13.2.1. Nacimiento y naturalización ......................................................................................... 583
13.2.2. Ius soli vs Ius sanguinis.................................................................................. 583
13.2.3. Nacionalidad de las personas morales .................................................................... 586
13.3. Prueba de la nacionalidad ........................................................................................................................ 586
13.4. Cargos reservados a los mexicanos por nacimiento .................................................................. 588
13.5. La naturalización .......................................................................................................................................... 591
13.6. Perpetuidad de la nacionalidad por nacimiento ........................................................................... 593
13.7. Derecho de preferencia de los mexicanos sobre los extranjeros.......................................... 594
13.8. Obligaciones de los mexicanos.............................................................................................................. 595
13.9. Pérdida de la nacionalidad por naturalización ............................................................................. 598
13.10. La ciudadanía. Requisitos, derechos y obligaciones ................................................................ 598
13.10.1. Requisitos para ser ciudadano ..................................................................................... 599
13.10.2. Pérdida y suspensión de la ciudadanía..................................................................... 604
13.11. La condición de extranjero................................................................................................................... 605
13.12. Legislación reglamentaria en materia de nacionalidad........................................................... 606
14. El Territorio nacional

14.1. Concepto jurídico-político ...................................................................................................................... 607
18 Índice
14.2. Relación jurídica entre Estado y territorio ...................................................................................... 608

14.3. La noción constitucional de territorio nacional ............................................................................ 609
14.4. La conformación política y física del territorio............................................................................. 610
14.4.1. El concepto entidad federativa. Los territorios.................................................... 610
14.4.2. La superficie territorial continental de las partes de la Federación 611
14.4.3. El subsuelo .............................................................................................................................. 615
14.4.4. Los elementos acuáticos internos del territorio ................................................... 616
14.4.5. El territorio insular ............................................................................................................. 618
14.4.6. Los elementos marítimos del territorio nacional ................................................. 619
14.4.7. El espacio aéreo.................................................................................................................... 620
14.4.8. La zona económica exclusiva ........................................................................................ 621
14.5. Conflicto de preeminencia teórica entre Federación y estados.............................................. 622
14.6. La delimitación del territorio frente a otros países ..................................................................... 625
15. El sistema federal y el municipio

15.1. Noción y origen del federalismo ........................................................................................................... 629
15.2. Las partes de la Federación...................................................................................................................... 631
15.3. Distribución de competencias en el sistema federal .................................................................... 631
15.4. Facultades concurrentes y coincidentes............................................................................................. 633
15.5. La regulación federal sobre las entidades federativas ................................................................ 635
15.5.1. Reglas aplicables al Poder Ejecutivo .......................................................................... 638
15.5.2. Reglas aplicables al Poder Legislativo ....................................................................... 639
15.5.3. Reglas aplicables al Poder Judicial .............................................................................. 641
15.5.4. Reglas en materia electoral............................................................................................. 641
15.6. Las constituciones estatales ..................................................................................................................... 642
15.7. La Ciudad de México ................................................................................................................................. 645
15.8. Las autoridades de la Ciudad de México........................................................................................... 649
15.8.1. Congreso de la Ciudad de México............................................................................... 649
15.8.2. El Jefe de Gobierno de la Ciudad de México ......................................................... 650
15.8.3. La función judicial en la Ciudad de México........................................................... 650
15.8.4. La división territorial de la Ciudad de México ..................................................... 651
15.8.5. Relación de la Ciudad de México con el gobierno federal ............................ 652
15.9. El régimen municipal de los estados ................................................................................................... 653
15.10. El gobierno municipal .............................................................................................................................. 656
15.11. Competencia del ayuntamiento y prohibición de autoridades intermedias .................. 657
15.12. Elección de ayuntamientos .................................................................................................................... 660
15.12.1. Requisitos de elegibilidad ................................................................................................ 662
15.12.2. Usos y costumbres .............................................................................................................. 663
15.13. La suspensión de ayuntamientos ........................................................................................................ 663
15.14. Declaración de desaparición................................................................................................................. 664
15.15. Suspensión y revocación individual del mandato ...................................................................... 665
15.16. El concejo municipal ................................................................................................................................. 666
15.17. Personalidad jurídica y patrimonio de los municipios ............................................................ 666
15.18. La cuenta pública municipal................................................................................................................. 670
15.19. La deuda municipal ................................................................................................................................... 670
15.20. Requerimientos constitucionales para la regulación municipal ......................................... 671
15.21. La función pública municipal materialmente jurisdiccional................................................. 674
15.22. Las funciones públicas municipales administrativas ................................................................ 674
Índice 19
15.23. La relación laboral entre el municipio y sus trabajadores..................................................... 675

15.24. Servicios públicos municipales ............................................................................................................ 675
16. El modelo económico constitucional

16.1. Concepto ............................................................................................................................................................ 679
16.2. El modelo económico mexicano ............................................................................................................ 681
16.2.1. Propiedad originaria estatal........................................................................................... 681
16.2.2. Limitaciones, formas y modalidades de la propiedad....................................... 682
16.2.3. Rectoría del Estado............................................................................................................. 684
16.2.4. Economía mixta, sectores económicos y áreas estratégicas y prio-
ritarias ....................................................................................................................................... 691
16.3. Planeación democrática y los valores que la orientan................................................................ 694
16.4. Libre competencia......................................................................................................................................... 703
16.5. Regulación social del trabajo .................................................................................................................. 706
16.6. Protección de la economía nacional .................................................................................................... 707
17. El Régimen de Responsabilidades

17.1. Conceptos fundamentales ......................................................................................................................... 709
17.2. Los tipos de responsabilidad ................................................................................................................... 709
17.2.1. Responsabilidad política .................................................................................................. 709
17.2.2. Responsabilidad penal ...................................................................................................... 710
17.2.3. Responsabilidad administrativa ................................................................................... 710
17.2.4. Responsabilidad civil ......................................................................................................... 710
17.3. La noción de servidor público ................................................................................................................ 711
17.4. El concepto de fuero.................................................................................................................................... 717
17.5. Antecedentes.................................................................................................................................................... 717
17.5.1. El impeachment anglosajón ............................................................................................ 717
17.5.2. El constitucionalismo mexicano................................................................................... 720
17.6. Juicio político .................................................................................................................................................. 725
17.6.1. Las sanciones en el juicio político ............................................................................... 727
17.6.2. El procedimiento ................................................................................................................... 728
17.7. La declaración de procedencia ............................................................................................................... 730
17.7.1. El concepto de inmunidad relativa ............................................................................. 731
17.7.2. La noción de requisito de procedibilidad ................................................................ 732
17.8. El juicio de desafuero.................................................................................................................................. 732
17.9. La inatacabilidad ........................................................................................................................................... 736
17.10. El fuero presidencial ................................................................................................................................. 737
17.11. La licencia y el fuero................................................................................................................................. 738
17.12. Regulación constitucional de la responsabilidad administrativa ....................................... 741
17.13. La responsabilidad patrimonial del Estado................................................................................... 745
17.14. La prescripción en materia de responsabilidades ...................................................................... 747
17.15. El Sistema Nacional Anticorrupción ................................................................................................. 749
18. Los Derechos Humanos

18.1. Preámbulo ......................................................................................................................................................... 751
18.2. Concepción básica de los derechos humanos ................................................................................. 753
20 La limitación del poder del Estado como Índice
18.3. base del constitucionalismo ............................ 757
18.4. Necesario replanteamiento filosófico de los derechos humanos como funda-
mento de su interpretación jurídica ........................................................................................................ 758
18.2.1. Sus raíces históricas y su evolución .............................................. 754
18.5. Principios atribuidos a los derechos humanos .............................................................................. 763
18.2.2. Su dimensión presente.................................................................. 756
18.6. Distinción entre derechos humanos y derechos subjetivos..................................................... 765
18.7. Distinción entre derechos humanos y derechos fundamentales ........................................... 768
18.7.1. Caracterización de los derechos fundamentales en razón de la im-
posibilidad de su suspensión ........................................................................................ 774
18.8. Criterios filosóficos aplicables a la distinción entre derechos humanos y dere-
chos fundamentales ......................................................................................................................................... 779
18.8.1. La libertad jurídica y el libre desarrollo de la personalidad ......................... 780
18.8.2. La igualdad jurídica .......................................................................................................... 791
18.8.3. La seguridad jurídica como derecho fundamental ............................................ 794
18.9. Efectos de la salvaguarda de derechos humanos en los conflictos entre parti-
culares y la responsabilidad objetiva del Estado .............................................................................. 799
18.10. Alcance de la interpretación pro personae .................................................................................. 804
Bibliografía ......................................................................................................... 809

Presentación
La obra que hoy tiene el lector en sus manos es una reformulación inte-
gral de mi libro de Derecho Constitucional publicado en 2008 que en esta
nueva versión abarca los temas de los cursos que se mencionan en su títu-
lo: Derecho Constitucional y Teoría de la Constitución. En los trece años
transcurridos se ha dado una profunda modificación tanto en principios
constitucionales de fondo como en la introducción de diversas reformas
organizativas y procedimentales a las instituciones del Estado mexicano
que requirieron la reelaboración de pasajes enteros del texto, producto del
estudio y reflexión sobre el Derecho Constitucional realizados a lo largo de
muchos años de experiencia en la enseñanza y la investigación en este ám-
bito. Durante ese tiempo abordé diversos puntos en múltiples artículos en
revistas jurídicas y en obras colectivas dedicadas a temas constitucionales
en las cuales vertí el producto de la reflexión teórica junto con la experien-
cia práctica obtenida como legislador en ambas cámaras del Congreso de la
Unión entre 1994 y 2003. Previamente, en mi primera participación como
congresista en el periodo 1976-1979, tuve oportunidad de formar parte del
grupo impulsor de las profundas reformas político-electorales introducidas
en la Constitución en 1977. Más recientemente, fungí como legislador lo-
cal en mi estado de Veracruz y como magistrado del Tribunal Superior de
Justicia de la misma entidad, por lo que puedo afirmar que estas páginas
contienen el fruto de casi cinco décadas de ejercicio en el área del Derecho
Constitucional práctico, que ahora tengo la satisfacción de compartir con
los interesados en estos asuntos.
A lo largo de esta etapa, nuestra materia se ha convertido en un campo
del Derecho de enorme dinamismo y constante sujeción al debate público. En
buena parte de las transformaciones realizadas tuve la oportunidad de inter-
venir de manera directa, por eso pienso que sin restar un ápice a los méritos
de otros libros de texto de ilustres autores, este brinda un elemento adicional,
que es el conocimiento de primera mano de los fenómenos de creación de
normas constitucionales, puesto que he podido ser un activo participante en
dichos procesos y en algunos casos iniciador de los mismos, como en materia
de los derechos de las víctimas contenidos en el artículo 20.
El presente libro, pues, fue gestándose paulatinamente y recibió tres
importantes nutrientes: el ejercicio práctico, la reflexión teórica sobre los
temas en cuestión y el contacto ininterrumpido con mis alumnos en todo
ese tiempo, ya fuese en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional
Autónoma de México, en la Universidad Veracruzana, en la Universidad
de Xalapa y en el Colegio de Veracruz. La cátedra es también, una fuente

inagotable de conocimientos, no sólo por la tarea de estudio que implica
prepararla, sino por el vital contacto con los estudiantes cuyas dudas y
planteamientos me permitieron profundizar en algunos problemas de in-
terpretación constitucional. Muchos aspectos que aquí abordo se enrique-
cieron en animadas controversias en el aula, que yo estimulo de manera
especial para entrenar al estudiante en la argumentación jurídica. De más
está decir, que la activación de las discusiones constitucionales en la vida
pública ha sido un insumo inapreciable de estos debates en clase.
Del caudal de apuntes elaborados para la cátedra y surgidos del seno de
la misma; de los temas subrayados y acotados al margen en diversos libros;
de los trabajos jurídicos publicados y los materiales dispersos que empleé
para elaborarlos, de las notas tomadas en largas sesiones de comisiones par-
lamentarias y de transcripciones de conferencias impartidas, fui espigando
mes con mes el material para esta obra, lo seleccioné y resumí para ajustar-
lo a las necesidades de un libro de texto, agregando y actualizando lo que
resultaba preciso para la cobertura de todos los temas, a fin de incluir las
novedades más recientes en la materia.
El esquema adoptado para su configuración final, se basó en un método
consistente en procurar la mayor unificación posible entre teoría y práctica.
De ahí, que la teoría constitucional propiamente dicha se estudie a lo largo
de todos los temas, si bien el primero de ellos recoge los conceptos básicos
de dicha teoría para permitir al estudiante familiarizarse con los mismos.
Los capítulos 2 a 5 desarrollan aspectos de los programas de Teoría de la
Constitución al igual que el 18. Los capítulos 6, 12 y 15 también contienen
temas del programa de dicha materia. Así, tanto profesores como estudian-
tes tendrán en esta obra una extensa referencia a asuntos teóricos en la
medida que se analizan las instituciones existentes, dado que su contenido
cubre los temas de los programas académicos de Teoría de la Constitución
y de Derecho Constitucional. Se enfatizan los aspectos teóricos en los pri-
meros capítulos, como el tercero, el cuarto y el quinto que se destinan a
los principios que rigen nuestra Constitución, las formas de Estado y de
gobierno a lo largo del tiempo hasta nuestros días y las formas específicas
de Estado y de gobierno que adopta la Norma Suprema de México.
Además del enfoque teórico, siempre incorporado en cada capítulo, he
procurado que se logren los siguientes objetivos pedagógicos: que el estu-
diante comprenda perfectamente el significado, el sentido y el propósito del
texto de la Constitución; que conozca los antecedentes y las razones de la
existencia de las normas y que pueda desentrañar las consecuencias de las
mismas, y los principales problemas de interpretación a los que dan lugar.
Presentación 23
Puedo asegurar a quien inicie la lectura de esta obra que si la estudia con
cuidado, no habrá prácticamente expresión alguna contenida en nuestra
Constitución que no pueda comprender y explicar.
El plan general de la obra tiende a alcanzar este propósito. Ya mencioné
lo referente a los capítulos primero a quinto. De entre ellos, el segundo plan-
teó un problema especial ya que los programas exigen, con razón, el estudio
de la historia constitucional mexicana. Su ubicación presenta la dificultad
de que los contenidos de la misma suponen el conocimiento de conceptos
relacionados con instituciones y procesos constitucionales que se adquiere
a lo largo del curso. Llegué a considerar conveniente colocarlo al final del
texto, pero me convencí de que dado su carácter de antecedente, era mejor
dejarlo como segundo en el orden, a fin de que el estudioso conozca el hilo
conductor del constitucionalismo mexicano al paso de dos centurias, en el
entendido de que siempre podrá consultar otras partes posteriores del libro
para aclarar el contenido de los preceptos constitucionales de tiempos pasa-
dos, además de que en los sistemas escolarizados, podrá contar con la sabia
guía del profesor en turno.
A partir del capítulo sexto entramos de lleno al análisis de la forma-
ción, estructura y funcionamiento de las instituciones constitucionales que
corresponden al programa de Derecho Constitucional. En ese estudio, nos
remitimos a sus raíces políticas y sociológicas, revisando las dificultades
específicas de interpretación y aplicación. El capítulo 6 está destinado al
estudio del proceso electoral y los principios que lo rigen, su colocación
responde al hecho de que las elecciones populares son la fuente de todas
las instituciones públicas de modo directo o indirecto. En su redacción in-
corporé muchos conocimientos adquiridos a través del lapso en que, como
Senador de la República, fui miembro del Consejo General del entonces
Instituto Federal Electoral, actualmente INE, en calidad de Consejero del
Poder Legislativo.
Este tema, por tanto, tiene enormes repercusiones prácticas y muchas
veces se deja de lado por las dificultades que presentan las fórmulas elec-
torales aplicables a la distribución de lugares en las cámaras por el sistema
de representación proporcional, con la aparente justificación de que existe
como materia optativa el Derecho Electoral. Empero, la función de este
último es extender y profundizar en el estudio de la legislación aplicable
a los comicios, y no puede sustituir la comprensión básica de los textos
constitucionales que regulan la elección y la conformación de los cuerpos
legislativos.
Los capítulos 7, 8 y 9 se refieren al Poder Legislativo. La extensión dedi-

cada a este es proporcional al espacio que su regulación ocupa en nuestra
Carta Magna. Me pareció conveniente explicar con el mayor detalle posible
la estructura del Congreso, las condiciones de su funcionamiento y sus atri-
buciones, a lo cual se dedican 29 artículos constitucionales.
El capítulo 10 se destina al Poder Ejecutivo, penetrando el sentido his-
tórico de los preceptos que lo rigen, su funcionamiento a través de la admi-
nistración pública y la compleja normatividad prevista para el caso de que
su titular falte de manera absoluta. En este mismo capítulo, decidí incluir a
los órganos constitucionales autónomos para enfatizar la noción teórica de
que ejercen una función materialmente ejecutiva de la que ha sido separado
el Poder Ejecutivo por determinadas razones.
El Poder Judicial es tratado específicamente en el capítulo 11, si bien
en el 12 también se revisan sus funciones en materia de control constitu-
cional. Además de la revisión de sus órganos y los requisitos que deben
cumplir sus integrantes, se da particular importancia a la jurispruden-
cia y al relevante papel que desempeña actualmente en el desarrollo del
Derecho constitucional. En esta misma sección me ocupo del Ministerio
Público, institución que marcha a horcajadas entre la función ejecutiva y
la judicial, la cual tuve oportunidad de conocer profundamente, así como
al Poder Judicial con el cual se relaciona, durante los años que fungí como
subprocurador de Justicia en el Distrito Federal y procurador General de
Justicia de Veracruz.
El capítulo 12 se refiere a la defensa de la Constitución y abarca el estu-
dio de las distintas formas de control constitucional, tendientes a asegurar
que todas las normas jurídicas y los actos de autoridad se ajusten a la letra
y el espíritu de la Norma Suprema. Aquí se analizan instituciones como la
controversia constitucional, las acciones de inconstitucionalidad y las bases
constitucionales del amparo. En este mismo capítulo se examinan métodos
excepcionales de preservación constitucional como la suspensión de garan-
tías individuales o la inviolabilidad de la Constitución prevista en el art. 136
concebida para mantener su vigencia, aun cuando sea afectada por alguna
rebelión. Adicionalmente, se introduce al lector en los conceptos más re-
cientes aplicados a la interpretación constitucional.
A continuación se tratan en el capítulo 13 los temas de nacionalidad,
naturalización y extranjería con sus principales desarrollos legislativos que
hacen posible la comprensión de los conceptos contenidos en los preceptos
constitucionales. El capítulo 14 se destina al estudio de las disposiciones
que se refieren al territorio nacional, su curiosa sustentación en el Derecho
Presentación 25
Constitucional consuetudinario, la manera como se enfrentan los conflictos

de límites entre estados y el problema interpretativo de la preeminencia de
la Federación o los estados en cuanto al dominio sobre el territorio y sus
efectos sobre la propiedad privada. La colocación de este capítulo obede-
ció a la necesidad de vincularlo con el siguiente, que tiene por propósito el
estudio del sistema federal mexicano definido por una forma concreta de
reparto territorial del poder.
En el capítulo 15 se tratan aspectos relativos a la distribución de com-
petencias entre autoridades locales y federales; algunas particularidades del
constitucionalismo de los estados que forman la Federación; así como el
estatus particular de la Ciudad de México a partir de la reforma a de 2016,
como sede de los poderes federales. Igualmente se realiza en este capítulo el
estudio básico de una institución fundamental del constitucionalismo mexi-
cano: el municipio, regulado con gran minuciosidad por el constituyente, lo
cual justifica su tratamiento relativamente extenso en un apartado de esta
materia.
El capítulo 16 tiene un significado especial, pues rara vez se destinan
apartados específicos al estudio sistemático de la teoría y la posible aplica-
ción práctica de las normas constitucionales en materia económica. Aunque
nuestra Constitución no posee propiamente un capítulo económico, la ju-
risprudencia ha ido acuñando esta noción y dada la propensión neoliberal
a contravenir en la realidad los principios del modelo de economía mixta
consagrado en la Constitución, es imprescindible que el alumno y cualquier
lector interesado, conozcan integralmente los conceptos económicos conte-
nidos en nuestra Carta Magna, aunque se encuentren dispersos en su texto.
En el capítulo 17 se aborda lo relacionado con las responsabilidades de
los servidores públicos, regulada por el Título Cuarto constitucional en el
que se establecen las bases generales de los distintos tipos de responsabili-
dad y los procedimientos especiales para los funcionarios que disfrutan de
fuero, así como los aspectos de más reciente incorporación como las pre-
cisiones y ampliaciones en materia de responsabilidades administrativas y
la creación del Sistema Nacional Anticorrupción. Parte del contenido de lo
expuesto en este capítulo proviene de mi experiencia como miembro de la
Sección Instructora de la Cámara de Diputados que resolvió varios proce-
sos de esta naturaleza durante la LVIII Legislatura.
Una de las reformas que ha modificado más profundamente el estudio
del Derecho Constitucional, fue la realizada en 2011 en materia de dere-
chos humanos. Su impacto positivo en la cultura de respeto y protección
de los derechos de todas las personas es innegable, aunque algunos efec-
tos secundarios han pretendido disminuir la importancia de la ley, de la

soberanía nacional y de la correspondiente supremacía constitucional. En
algunos puntos la reforma ha dado lugar a tensiones interpretativas entre
las concepciones individualistas y la protección del interés general. La im-
portancia del tema, con independencia de que en la currícula académica
haya otras materias dedicadas a su estudio, ha requerido la incorporación
de un capítulo final, el 18 especialmente dedicado a analizar en profundi-
dad este problema a la luz de consideraciones no solamente jurídicas, sino
también éticas, lógicas y filosóficas.
Precisamente en razón del tratamiento de asuntos conflictivos de nuestra
materia, en varios puntos de la obra incorporo propuestas para atender
problemas insuficientemente resueltos. Los enfoques críticos van acompa-
ñados de sugerencias de solución, que deben formar parte de la preparación
de futuros juristas, funcionarios, legisladores, académicos o postulantes que
se están formando en nuestras escuelas y facultades de Derecho.
A lo largo de cada tema y según resulta oportuno, me he preocupado por
introducir referencias a la legislación ordinaria que desenvuelve el conteni-
do de los artículos constitucionales, a fin de que el lector pueda extender
sus conocimientos sobre el asunto cuyas bases se encuentran en dichos ar-
tículos. También incorporo referencias a la jurisprudencia existente relativa
a la interpretación por parte del Poder Judicial de la Federación de textos
constitucionales, que puede llegar a dar a estos un sentido diferente al ori-
ginalmente asignado.
El alcance de estos objetivos no hubiera sido posible sin el invaluable
apoyo de la casa editorial Tirant Lo Blanch que generosamente ha dado
cabida a este renovado esfuerzo intelectual. En particular expresó mi gra-
titud a María Goerlich que con entusiasmo contagioso ha dado impulso al
proyecto que ha abarcado varias obras y también a Juan Luis Espinosa por
su esmerado profesionalismo en la preparación de las ediciones. Merece
también mi agradecimiento el doctor Leonel Pereznieto quien a lo largo de
décadas me ha mostrado su confianza en mis labores académicas. Agradez-
co también al Dr. Mario Raúl Mijares, Rector de El Colegio de Veracruz su
irrestricto apoyo a las tareas de investigación y docencia que efectúo en la
institución que dirige con enorme acierto, al igual que la constante y gentil
atención que recibo de Maricarmen Celis cuya labor académica en El Co-
legio es invaluable.
También le expreso mi gratitud a la Facultad de Derecho de la Universi-
dad Veracruzana y a la Universidad de Xalapa instituciones en cuyas aulas
he podido también cumplir mi vocación de profesor.
Presentación 27
Mención especial de reconocimiento debo hacer al Dr. Raúl Contreras

Bustamante Director de la Facultad de Derecho de la UNAM en una doble
vertiente: en su carácter de reconocido constitucionalista cuyas ideas y valo-
raciones me han servido de guía y por su constante estímulo como máxima
autoridad de nuestra Facultad a la difusión de obras como la presente.
Manifiesto igualmente mi gratitud a quien fuera mi jefe en las tareas
que desempeñé en la Secretaría de Educación Pública, el también autor y
destacado profesor de Derecho Constitucional, Enrique Quiroz Acosta, con
quien he compartido inquietudes teóricas y profesionales a lo largo de casi
cuatro décadas.
Finalmente, pero de manera principal, deseo dejar constancia de un
agradecimiento especial a mi esposa María Fernanda Azanza de Andrade,
brillante abogada de profesión con una natural inclinación por la enseñan-
za, que ha dedicado largas horas a reflexionar conmigo sobre infinidad de
cuestiones contenidas en la obra y a revisar materiales previos y borradores
de sus capítulos, sacrificando tiempo de fines de semana que hubiera podi-
do dedicarse a la diversión, en lugar de ocuparse en la lectura de libros y la
escritura de los originales de este texto que felizmente culmina.
De modo muy particular me dirijo a los estudiantes que he tenido a
través de mi prolongada carrera académica, muchos de los cuales, son
ahora maestros o se desempeñan en destacadas tareas jurídicas o admi-
nistrativas, así como a los que vendrán más adelante. Ellos son la razón
de ser de la actividad de cualquier maestro y el objeto al que se destinan
los instrumentos intelectuales que este texto habrá de aportarles, con la
esperanza de que contribuyan a una sólida formación jurídica, por eso
decidí dedicarles esta obra.
EDUARDO ANDRADE SÁNCHEZ

Ciudad de México, otoño de 2021
1. Conceptos básicos de Teoría de la
Constitución
1.1. DEFINICIÓN, ORÍGENES Y SIGNIFICADO

Conviene iniciar el curso con una definición que sirva de marco de refe-
rencia firme al lector sobre el contenido de lo que vamos a estudiar. Por eso
parto de definir a la Constitución en su acepción jurídica:
Conjunto de normas, codificadas o no, que regulan la forma del Es-
tado y la estructura fundamental del gobierno, le fijan a este limita-
tivamente sus atribuciones, sujetándolo a un conjunto de derechos y
obligaciones; determinan los procedimientos de creación de las nor-
mas jurídicas, fincan las bases a las que deben sujetarse y establecen,
mediante preceptos obligatorios, los límites de la autoridad estatal
frente a las libertades de las personas.
La definición anterior sintetiza prácticamente todo el contenido del

Derecho Constitucional. Ahora bien, la Teoría de la Constitución abarca
un espectro más amplio de reflexiones y conocimientos que nos permitan
entender los orígenes y los significados más profundos de la Constitución
jurídico-política de un Estado.
Generalmente, cuando pensamos en la Constitución nos viene a la men-
te el libro en el que se encuentra tal recopilación de normas pero el jurista
debe entender cabalmente el concepto de constitución en su acepción más
extensa e identificar la evolución del uso gramatical del vocablo con que lo
expresamos desde la Antigüedad hasta nuestros días, porque ella refleja las
transformaciones conceptuales que se han operado a lo largo de los siglos.
Según el Diccionario de la lengua española de la Real Academia Españo-
la, constitución, que proviene del latín constitutio, constitutionis, significa
“Acción y efecto de constituir”, constituir, en su primera acepción es “For-
mar, componer, ser. El sol y los planetas constituyen el sistema solar. El robo
constituye delito.” En una segunda acepción, constituir quiere decir “Esta-
blecer, erigir, fundar”, así hablamos de constituir una familia o de constituir
una empresa.
La palabra constitución, siguiendo el mismo diccionario, puede tener,
además, las acepciones principales siguientes:
2. Esencia y calidades de una cosa que la constituyen como es y la

diferencian de las demás. 3. Forma o sistema de gobierno que tiene
cada Estado. 4. Ley fundamental de la organización de un Estado. 5.
Estado actual y circunstancias de una determinada colectividad. 6.
Cada una de las ordenanzas o estatutos con que se gobierna una cor-
poración. 7. Der. En el Derecho romano, ley que establecía el príncipe,
ya fuese por carta, ya por edicto, decreto, rescripto u orden. 8. Fisiol.
Naturaleza y relación de los sistemas y aparatos orgánicos, cuyas fun-
ciones determinan el grado de fuerzas y vitalidad de cada individuo.
9. Constitución apostólica. Decisión o mandato solemne del Sumo
Pontífice, cuya observancia comprende a toda la iglesia católica o a
varias órdenes, cuerpos o clases de los fieles...
Esta larga cita sirve para resaltar la enorme extensión del concepto que
nos ocupa desde la dimensión de esencia, por virtud de la cual no hay na-
da que no tenga una constitución, esto es: una forma o manera de ser. Así,
puede describirse la constitución de una planta, de un animal, de un edificio,
de un planeta, de un cuerpo geométrico o de una colectividad humana. En
este sentido, incluso la más elemental de esas comunidades, como la familia,
tiene una constitución que podemos considerar en su configuración nuclear
(padre, madre e hijos) hasta la de la familia ampliada, que comprende a un
grupo de parientes vinculados por lazos sanguíneos o por aquellos consti-
tuidos en razón del matrimonio. El clan, la tribu y cualesquiera otras formas
preestatales tenían, pues, una constitución, una manera de ser en sentido
amplio.
Los Estados contemporáneos tienen también una constitución entendida
desde ese punto de vista, que abarca el modo de ser de cada Estado en su
integridad y lo distingue de otros, refiriéndose a la complejidad de sus rela-
ciones sociales, a las interacciones entre los grupos que lo conforman y a las
características sociológicas del conjunto: lenguas, religiones, concepciones
del mundo y de la vida, etnias, gastronomía, expresiones culturales, costum-
bres y, por supuesto, las normas que lo rigen y la manera como es goberna-
do. A esto último es a lo que aludimos en un ámbito más estricto cuando
hablamos de la constitución de un Estado en su carácter jurídico-político.
Hemos visto también en la lista de acepciones que constitución tiene
un sentido fundacional cuando se refiere a instituciones humanas. Este es
el acto fundador, creador por el que se erige una familia, una iglesia, una
sociedad anónima, un sindicato y, por supuesto, un Estado. La constitución
referida al Estado, en ese sentido, se identifica con el acto de un Poder Cons-
tituyente, como veremos más adelante.
1. Conceptos básicos de Teoría de la Constitución 31
También se entiende por Constitución, desde los romanos, una ley del
más alto rango expedida por el emperador.1 De ese modo, del Imperio Ro-
mano deriva el concepto de Constitución apostólica como orden o mandato
papal.
1.2. EMPLEO DEL TÉRMINO CONSTITUCIÓN PARA

ALUDIR A LA ORGANIZACIÓN DEL GOBIERNO DE
UNA COMUNIDAD POLÍTICA
Ya dijimos que en el orden jurídico-político, este es uno de los senti-
dos más importantes en el que se usa la palabra constitución. Es necesa-
rio hacer notar que la organización de un gobierno supone un conjunto
de instituciones y las interrelaciones, tanto de funcionamiento como de
jerarquía que se dan entre ellas, así como las normas que regulan la ac-
ción del conjunto. Estas normas pueden ser de carácter consuetudinario
y, sin embargo, operar regularmente en una colectividad dada. Puede
ocurrir que algunas sean escritas, pero que estén dispersas. De hecho, en
la Antigüedad la palabra Πολιτεία que se traduce normalmente como
constitución, en su sentido jurídico-político, no conllevaba la idea de
un conjunto codificado de normas, ni aludía en primera instancia a las
reglas de convivencia, podría decirse que la presencia de estas era subya-
cente, quedaba entendida en el modo de ser de las instituciones y en la
operatividad de las mismas.
En las autocracias antiguas nadie hubiera comprendido una pregunta
que inquiriese sobre la “base constitucional” del poder del monarca y el
catálogo de sus facultades. La norma que por herencia reconoce al monarca
su derecho a gobernar no está escrita en ninguna parte. Podríamos decir que
está inscrita en el alma colectiva del pueblo, el cual obedece este sistema de
gobierno sin necesidad de que exista un precepto grabado en una piedra o
dibujado en un papiro. Lo mismo puede decirse de una comunidad que se
gobierna mediante las resoluciones de una asamblea pública de ciudadanos,
como ocurrió en la Atenas clásica.
1
Acepción en el aforismo latino: Constitucionis tempore posterioris potiores prioribus (Las
constituciones posteriores en el tiempo prevalecen sobre las anteriores). La palabra consti-
tución es casi sinónimo de ley y la expresión en la que se emplea equivale a decir: la ley pos-
terior deroga a la anterior. Véase Guillermo Floris Margadant, El Derecho privado romano,
2a. ed., Esfinge, México, 1965, pág. 70.
En las traducciones de los textos griegos antiguos, la palabra consti-

tución2 aparece referida a cuerpos de normas expedidas por legisladores
de gran autoridad, como Dracón, Solón o Clístenes, y parecía existir una
opinión en el sentido de que estas legislaciones tenían el carácter de normas
supremas, de jerarquía mayor que las leyes comunes y corrientes; de ahí que
existiera incluso un recurso para verificar si las disposiciones emitidas por
la Asamblea estaban conformes a esas normas supremas, lo que se asemeja
a un moderno control de constitucionalidad.3 Existía entonces “la distin-
ción entre un poder legislativo, ordinario (asamblea, o ecclesia) y un poder
legislativo superior, encarnado en ciertas normas de mayor jerarquía (p. ej.,
las leyes de Solón y Clístenes), con la existencia de una acción, la graphé
paranomón, destinada a asegurar la primacía de estas”.4
Volviendo al concepto de constitución como organización del gobier-
no, podemos afirmar que ya existía en el pensamiento griego, como puede
apreciarse en la Política de Aristóteles, obra en la que compara diferentes
gobiernos de las ciudades existentes en su tiempo. A partir de la descrip-
ción de los distintos gobiernos existentes, este filósofo realiza la clasifica-
ción clásica de las formas de gobierno, puras e impuras, que veremos más
adelante.5
Es evidente que el estudio aristotélico de las formas de gobierno se
sitúa más en el campo de la Ciencia política, que en el del Derecho. Aris-
tóteles analizaba el origen de las instituciones y la manera como estas
operaban, describiendo la constitución de cada ciudad-Estado como un
conjunto institucional en movimiento, y ponía menos atención a las nor-
mas que lo regían.
2
Politeia. Aristóteles en la Política distingue la noción de ley (nomos) de la constitución (po-
liteia). En el Libro Segundo de esta obra dice: “Otros en cambio, han sido legisladores, ya en
su propia ciudad, ya en alguna ciudad extranjera cuyo régimen han organizado. Y de éstos
a su vez unos han sido sólo artífices de leyes particulares y otros también de la constitución,
como Licurgo y Solón, que instauraron tanto leyes como constituciones.” De lo anterior se
desprende que el concepto de politeia, traducido como constitución comprende una legis-
lación básica que da forma a la comunidad política regulada por ella. Aristóteles, Política,
versión española, notas y trad. de Antonio Gómez Robledo, UNAM, México, 1963, pág. 63.
3
Véase el apartado 12.1.
4
Néstor Pedro Sagüés, Elementos de Derecho constitucional, Alfredo de Astrea y Ricardo
Depalma, Buenos Aires, 1993, t. i, pág. 2.
5
La clasificación de las formas de gobierno aparecía ya en Platón, en su obra La República,
de una manera similar a la que posteriormente presentó Aristóteles, si bien ésta con nuevos
desarrollos teóricos y mayores observaciones prácticas. Véase George H. Sabine, Historia de
la teoría política, Fondo de Cultura Económica, México, 1975.
1.3. LA CONSTITUCIÓN COMO CONJUNTO DE

NORMAS
La noción de Constitución como un conjunto normativo es en realidad
un concepto moderno que alcanza su madurez al crearse los estados de-
mocrático-liberales sustentados en la ideología liberal individualista. Como
veremos en apartados subsecuentes, el desarrollo de esta conceptualización
se da a lo largo de un proceso histórico que dura varios siglos y presenta
diferentes matices en los distintos territorios sobre los que se erigieron los
estados nacionales en el occidente de Europa.
La característica principal de esta forma de entender a la Constitución
es la noción de que el poder del gobierno debe estar sujeto a normas que
impidan su uso abusivo. Desde la época medieval existieron intentos para
fijar reglas que preservaran los derechos de ciertos grupos, como la nobleza,
los eclesiásticos o los habitantes de una determinada villa o ciudad, frente
al poder del monarca.
El surgimiento del pensamiento liberal a partir del siglo XVII y su de-
sarrollo a través de autores como Locke, Montesquieu y Rousseau, entre
otros, abre paso a la idea de que los hombres nacen libres e iguales y que el
poder público sólo justifica su existencia si proviene del consentimiento de
los miembros de la comunidad; un poder público en el que todos deben te-
ner la misma intervención, sin privilegios para nadie y el cual debe generar-
se a partir del ejercicio de la libertad individual. De esta manera, la fuente
del poder no es la voluntad de Dios, como sostenía la teoría del “derecho
divino de los reyes”, sino la voluntad popular.
Para llevar a la práctica estas ideas es indispensable dividir el ejercicio
del poder entre varios órganos a los que se atribuyan facultades que per-
mitan equilibrar la acción de las diferentes autoridades6 y establecer límites
al gobierno, de modo que no pueda traspasar la esfera de los derechos del
hombre, que en esta doctrina se consideran anteriores al propio Estado.
De ahí que es preciso fijar las reglas del procedimiento para instituir los
límites del poder público, fijar las atribuciones de los órganos que lo ejercen
y establecer claramente los derechos inalienables de las personas ante los
cuales el Estado está obligado a detenerse. Como bien indica Diego Valadés:
“La Constitución es un instrumento para racionalizar el ejercicio del poder,
haciéndolo limitado, responsable, predecible, controlable y evaluable. ”7
6
7
Diego Valadés, Rodrigo Gutiérrez Rivas, “Derechos humanos”, en Memoria del IV Con-
greso Nacional de Derecho Constitucional III, UNAM, 2001, pág. IX. (Las cursivas son
Así se llega al punto en el que todas estas normas se redactan para al-
canzar los fines propuestos y se sistematizan en un código al que se da el ca-
rácter de norma fundamental, que servirá de sustento a toda la edificación
jurídica que se expida posteriormente.
Se considera como primer documento de este tipo a la Constitución
de Virginia, redactada en 1776, si bien se tiene noticia de que en
Connecticut existía un verdadero orden constitucional desde 1639.8
1.4. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL

CONSTITUCIONALISMO MODERNO
La evolución que habrá de llevar al moderno constitucionalismo susten-
tado en la idea de la limitación del poder mediante normas expresamente
determinadas, tiene sus antecedentes más remotos en los fueros municipales
y territoriales de los reinos cristianos de España. Pese a que generalmente
se atribuye a los ingleses el origen del constitucionalismo como ahora lo
entendemos, sin restar méritos al impresionante desarrollo inglés en esta
materia, es justo reconocer los antecedentes hispánicos referentes a la limi-
tación del poder monárquico y a la codificación de lo que conocemos como
Derecho público, así como a la fijación de normas protectoras frente al
poder del rey o de alguna otra autoridad.
Los fueros municipales eran ordenamientos jurídicos otorgados por el
rey, un noble o un obispo, a una determinada concentración urbana. En
ellos se establecían privilegios concedidos a la comunidad, disposiciones de
la autoridad respecto de la vida colectiva, así como decisiones del Concejo
que regía la ciudad. Se conocen fueros de esta naturaleza que datan del siglo
XI, como el de León (1017), el de Jaca (1064) y el de Sepúlveda (1076).
Los fueros territoriales eran recopilaciones de normas aplicables en el
territorio del reino correspondiente. En ellos se incluían normas que hasta
entonces habían sido meramente consuetudinarias, fallos judiciales, privi-
legios y diversas disposiciones legales. Cabe mencionar el Fuero de León
nuestras en todas las citas textuales.)

8
La colonia de Connecticut fue la primera subdivisión localizada en lo que es actualmente
Estados Unidos de América en poseer una Constitución escrita, llamada Fundamental Or-
ders (Mandatos Fundamentales), o First Orders (Primeras Órdenes), adoptada el 14 de enero
de 1639. Esta Constitución colonial serviría de base para la formación de la Constitución
estadounidense. Véase página web http://es.wikipedia.org/wiki/Connecticut (Consultada el
22/03/2021)
de 1017 —que contenía 14 disposiciones, cuyo objeto principal era la or-

ganización judicial y el establecimiento de un recurso de apelación ante el
tribunal del rey—, el Fuero General de Navarra del siglo XIII, el Fuero Real
de Castilla de 1255 y los Fueros de Aragón de 1247. En este reino, el rey se
comprometía mediante juramento, a convocar regularmente a las Cortes,
nombre que se daba a la asamblea de nobles, la cual presentaba sus quejas
y agravios al rey, quien debía darles satisfacción, antes de ser escuchado
él mismo presentando sus peticiones ante dichas Cortes. El rey tenía que
lograr el consentimiento de las Cortes no solo para obtener recursos eco-
nómicos, sino también para poder efectuar otras acciones. Es evidente que
estamos ante una forma de limitación del poder absoluto.9
La célebre Carta Magna firmada por el rey Juan sin Tierra de Inglaterra
es un documento suscrito por el soberano para apaciguar la rebelión de los
nobles terratenientes y de los dignatarios eclesiásticos, quienes se oponían
al intento del rey de gravarles con excesivas cargas económicas. Al frente
de los nobles y eclesiásticos se puso el Arzobispo de Canterbury en 1213, se
exigió al rey que de manera solemne garantizara los derechos de los nobles
y del clero.
En la Carta Magna de 1215 se plasmaron por escrito concesiones que
se habían otorgado a la nobleza con anterioridad y se aludía también
a exigencias específicas al monarca.
Su contenido comprende cinco apartados: el primero establecía la liber-

tad de la Iglesia; el segundo determinaba las relaciones entre el rey y sus
barones y preservaba los derechos de estos; el tercero de tipo administra-
tivo, se centraba en la organización de la vida económica; el cuarto hacía
referencia a la reforma de las leyes y la justicia; el último aludía a asuntos
concretos del momento, como la disolución del cuerpo de mercenarios del
rey. Una disposición final garantizaba la vinculación del monarca con la
Carta y establecía que un Consejo de 25 barones tendría el derecho, en úl-
timo término, a declararle la guerra si la infringía.10
Con motivo de la revolución burguesa ocurrida en Inglaterra en el siglo
XVII, aparecen documentos que tienen ya el carácter de normas consti-
tucionales modernas: el Agreement of the People de 1647 y el Instrument
of Government de 1653, el cual es considerado por Jellinek como “la
9
René Fédou, El Estado en la Edad Media, Edaf Ediciones, Madrid, 1977, pág. 226.
10
Enciclopedia Hispánica, Encyclopedia Británica Publishers Inc., t. III, pág. 399.
primera y única Carta Constitucional que ha tenido Inglaterra”.11 En este

documento se creaban tres órganos de gobierno: el Lord Protector, el Con-
sejo y el Parlamento Unicamaral, y contenía también algunos derechos
personales. Su vigencia fue de solamente cuatro años.
Otros documentos constitucionales ingleses que han tenido decisiva in-
fluencia en el constitucionalismo occidental son la Petition of Rights de
1620, el Bill of Rights (Declaración de Derechos) de 1689 y el Act of Sett-
lement (Acta de Establecimiento) de 1701. Otra decisión parlamentaria
importante en cuanto a la protección de los derechos individuales fue el
reconocimiento del Habeas Corpus en 1679. Esta denominación latina hace
referencia a una ley que garantiza la libertad individual frente a privaciones
de la libertad efectuadas de manera ilegal.
El desenvolvimiento del constitucionalismo británico tiene como motor
la acción del Parlamento, cuyos orígenes se remontan al siglo XIII, ya que
los nobles después de triunfar sobre Juan sin Tierra, continuaron reunién-
dose y constituyeron un cuerpo que daría lugar a la Cámara de los Lores.
A fines del mismo siglo, el rey Eduardo I introdujo la representación de las
ciudades, con lo que abrió paso a la actividad política de los burgueses, es
decir, artesanos, comerciantes y pequeños industriales de los centros urba-
nos que no poseían títulos de nobleza ni propiedades territoriales. De esta
representación surgiría la Cámara de los Comunes. En el siglo XIV, Eduar-
do III formalizó la existencia de ambas Cámaras, con lo que se consolida
como institución el Parlamento británico.
En el pensamiento jurídico inglés, el poder legislativo de que dispone
el Parlamento es prácticamente ilimitado.
Sus facultades derivan de una larga evolución que interpreta la idiosin-

crasia del pueblo inglés. No es un órgano que derive de un acto fundacional
que lo haya creado como órgano encargado de legislar, ni un poder consti-
tuido por otro anterior que le diera origen, sino que él se va constituyendo
a sí mismo y las leyes que emite son todas de carácter supremo. Los ingleses
no distinguen entre un Poder Constituyente como originario y los Poderes
constituidos como derivados. Podría afirmarse que el Parlamento británico
es una especie de Poder Constituyente en permanente acción. Su poder es
supremo, tan es así que existe una máxima política entre los ingleses que
afirma: “El Parlamento lo puede todo, menos convertir a un hombre en una
mujer.” Es evidente que quienes acuñaron esta frase desconocían las capa-
11
Véase Néstor Pedro Sagüés, op. cit., t. I, pág. 3.
cidades de la cirugía moderna y la posibilidad de regular el transexualismo,

con lo cual incluso aquello que creían imposible para el Parlamento, ahora
ya no lo es.
Si bien en la práctica las normas que organizan el gobierno y protegen
los derechos individuales son, por su materia, típicamente constitucionales,
en el sistema inglés quedan inmersas en la producción legislativa general
y no tienen un carácter específico de Norma Suprema ni están codificadas
en un determinado texto, incluso algunos aspectos del constitucionalismo
inglés obedecen a normas consuetudinarias.
En ocasiones se dice que Gran Bretaña no posee una Constitución es-
crita. En rigor esto es inexacto pues, como hemos visto, buena parte de su
normatividad constitucional ha sido expedida mediante leyes surgidas del
Parlamento; por ejemplo, en materia de derechos humanos en 1998 se expi-
dió la Human Rights Act que entró en vigor el 2 de octubre de 2000. En to-
do caso, puede decirse que se trata de una Constitución no codificada, como
veremos más adelante. La noción de una normatividad constitucional no es
ajena a la terminología del Derecho público británico, así, para referirse a
la modificación de reglas fundamentales de su sistema político emplean la
expresión reforma constitucional.12
1.5. DISTINCIÓN ENTRE CONSTITUCIÓN MATERIAL Y

CONSTITUCIÓN FORMAL
Para entender la vida constitucional de un país se necesita hacer una
distinción teórica entre constitución material y constitución formal. Parti-
remos de la base de que tanto la constitución material como la constitución
formal son conjuntos de normas; ambas son nociones jurídicas.
Esta distinción consiste en que el concepto constitución material es más
amplio que el término constitución formal. Aquel comprende un conjunto
de normas de distinta naturaleza que, como en el caso inglés, pueden ser
consuetudinarias, tener un rango legal ordinario, o no requerir de determi-
nadas formalidades para expedirse o modificarse. En cambio, entendemos
como constitución formal al conjunto de normas codificadas a las que se
atribuye el rango de supremas y se las rodea, para su creación y modifica-
ción, de un marco de formalidades especiales.
12
Véase Robert Blackburn y Raymond Plant, Constitutional Reform, Addison Wesley Long-
man Limited, Reino Unido, 1999.
En consecuencia, Gran Bretaña tiene una constitución material, pero no

una constitución formal. Por otro lado, los países que tienen una consti-
tución formal codificada cuentan también con una constitución material
que va más allá del texto plasmado en un código y comprende normas
legales que se refieren a la organización del gobierno y a otras materias pro-
piamente constitucionales; disposiciones de tratados internacionales que se
consideran parte del bloque de constitucionalidad, como veremos después,
aunque siempre subordinadas a la supremacía constitucional, e incluso nor-
mas consuetudinarias que también son esenciales aunque no se encuentren
escritas en un texto.
Esta diferenciación se aparta de la que establece Kelsen entre constitu-
ción en sentido material y constitución en sentido formal, ya que según este
autor, la constitución, materialmente hablando, solo se refiere a las normas
que regulan el proceso de creación de las normas legislativas o, en todo ca-
so, a aquellos aspectos que organizan al gobierno y atribuyen facultades a
los órganos del mismo, y considera que existen otras normas en los textos
constitucionales relativas a diferentes materias, que por determinada razón
el Constituyente consideró necesario incluir dentro del Código Supremo,
pero que esas normas referidas a materias distintas a la regulación del pro-
ceso legislativo y de atribución de facultades a los órganos estatales no
tienen un carácter materialmente constitucional.13 En esta concepción, el
sentido material de la constitución es más reducido que el texto formal, a
diferencia de la que planteamos, en la cual la constitución, materialmente
hablando es más amplia que la constitución formal.
En el constitucionalismo contemporáneo es evidente que las normas de
rango supremo incluidas en el código constitucional tienen por objeto, no
solamente la organización gubernamental, sino también la regulación de
una serie de tareas que corresponden al Estado o la normación de reali-
dades sociales consideradas de tan elevado nivel, que es preciso darles un
tratamiento constitucional y son materias que corresponden a la constitu-
ción en su sentido actual. Quizá para Kelsen, influido por los contenidos
de las primeras constituciones, era válida la división que establecía entre
constitución en sentido material y constitución en sentido formal, pero en
nuestro tiempo la realidad nos muestra que las materias propiamente cons-
titucionales se han ampliado en forma considerable, como lo veremos más
adelante.14
13
Véase Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, 24 ed., Porrúa, México,
1990, págs. 22 a 24.
14
Véanse los apartados 1.13 y 1.14.
1.6. LA CODIFICACIÓN DE LAS NORMAS

CONSTITUCIONALES
Ya señalamos que pueden existir normas constitucionales sin que se
integren en un código específico. No obstante, las materias originalmente
consideradas de carácter constitucional, es decir, las que se refieren a la
organización del gobierno y a los límites de este frente a los particulares,
empezaron a sistematizarse por escrito desde tiempo atrás, como constata-
mos al hablar de los fueros que existieron en el territorio hispánico durante
la Edad Media.
Sin embargo, aquellos documentos limitaban la autoridad del rey dentro
del sistema feudal, en tanto que la idea moderna de constitucionalismo tien-
de a rescatar la voluntad popular como fuente de la acción gubernamental
y a garantizar la igualdad y libertad de todos los hombres, así como su de-
recho de propiedad y otros derechos inherentes a la persona que deben ser
respetados por el Estado.
La tendencia del Estado contemporáneo es la de codificar este tipo de
normas que fundamentalmente se establecieron en las colonias inglesas del
territorio norteamericano. Suelen citarse como documentos que fueron con-
solidando esta tendencia: el Pacto del Mayflower, de 1620, en el cual los
peregrinos que viajaron en ese barco hacia Norteamérica suscribieron una
especie de contrato social por escrito; y las Resoluciones Fundamentales de
Connecticut, de 1639, que parecen constituir el primer compendio escrito
de normas de carácter constitucional. En este último documento, los habi-
tantes de la colonia de Connecticut establecían las bases de su gobierno; or-
ganizaban la existencia de dos asambleas generales o Cortes; fijaban reglas
para la elección de sus miembros; indicaban la manera como sus resolucio-
nes debían publicarse y darse a conocer a la comunidad; y establecían la
existencia de un gobernador y el orden que debía seguirse en las discusiones
de las asambleas. Es esta una muestra de la tradición de autogobierno, así
como de la tendencia a fijar claramente las reglas por escrito, que son carac-
terísticas del Derecho constitucional moderno.
Posteriormente, aparecería en 1776 la Constitución de Virginia, que
fue un documento más acabado, y por último la primera Constitución
propiamente dicha de un Estado democrático liberal, que es la estadouni-
dense de 1789.15
15
Si bien este es el desarrollo en el mundo occidental, Karl Loewenstein señala una curiosidad
que parecería otorgar el privilegio de la primera constitución escrita a los japoneses. Según
M. Anasaki, existió el texto de una constitución en 17 artículos, emitida por el príncipe Bo-
Desde 1774 se había reunido en Filadelfia un Congreso extraoficial en

el que participaron representantes de 12 de las colonias estadounidenses,
solo faltó Georgia. Posteriormente, el 10 de mayo de 1775 se constituyó
formalmente el Congreso Continental, en Filadelfia, en el que a partir de
septiembre se integró también la representación de Georgia. Este Congreso
condujo prácticamente la guerra contra Inglaterra, a partir de la Declara-
ción de la Independencia estadounidense, aprobada el 4 de julio de 1776.
Las 13 colonias originales convertidas en estados independientes apro-
baron los artículos de la Confederación y Unión Perpetua emitidos por el
mencionado Congreso Continental en 1777. Los diferentes estados conclu-
yeron la ratificación de estos artículos en 1781. Este es un antecedente de la
Constitución estadounidense, aunque en esa fase los estados no llegaban a
fundirse en una Unión Federal, sino simplemente constituían una Confede-
ración, a la cual ya se denominaba Estados Unidos de América.
Una vez concluida la guerra y reconocida la independencia de las anti-
guas colonias por Inglaterra, se hizo evidente la necesidad de fortalecer un
gobierno central que uniera con mayor solidez a los estados recientemente
independizados. El Congreso Continental dejó en libertad a las diferentes
legislaturas para que iniciaran las acciones tendientes a esta finalidad. En
enero de 1786, el estado de Virginia designó algunos representantes que se
reunieron con delegados de otros estados y finalmente acordaron convocar
a una Convención cuyo propósito sería la elaboración de una Constitución,
para crear un gobierno federal adecuado a las exigencias de la Unión. Los
delegados eran representantes de los estados a los que pertenecían, pero no
provenían de una elección popular.
Esta Convención se reunió el 14 de mayo de 1787 bajo la presidencia
de George Washington y trabajó hasta septiembre, cuando quedó conclui-
do el texto constitucional que se remitió a los estados para su ratificación.
Se determinó que era necesaria la ratificación de nueve de los 13 estados
para poner en vigor la constitución. El noveno estado que la ratificó fue
New Hampshire el 21 de junio de 1788; sin embargo, el gobierno declaró
formalmente en vigor la Constitución hasta el 4 de marzo de 1789. Esta es
la Constitución escrita vigente más antigua del mundo. Su texto original
sólo se refería a la organización del gobierno y no contenía un catálogo de
toku en el año 604 a.C. Véase Karl Loewenstein, Teoría de la Constitución, Ariel, Barcelona,
1970, pág. 158. En relación con las Resoluciones Fundamentales de Connecticut y el Pacto
del Mayflower, estos pueden ser consultados en Ángel Moyano Pahissa y Jesús Velasco Már-
quez, EUA. Documentos de su historia política, Instituto de Investigaciones Dr. José María
Luis Mora, México, 1988.
derechos individuales, los cuales se adicionaron mediante las primeras 10

enmiendas, conocidas como Bill of Rights, mismas que entraron en vigor el
15 de diciembre de 1791.
En esa Constitución se estableció una clara separación de poderes, el
Poder Ejecutivo se encomendó a un presidente electo mediante una elección
indirecta. El pueblo en cada estado elegiría a un número de electores y estos
a su vez al presidente. Dicho sistema permanece hasta ahora, de manera
que el presidente de los Estados Unidos de América no es resultado de una
elección directa, y en algunos casos ha llegado a ocurrir que la mayoría del
voto popular no corresponde a la mayoría de los electores que eligen al
presidente.16
El Poder Legislativo quedó depositado en dos cámaras, una conocida
como Cámara de Representantes, electa por todo el pueblo, dividido en dis-
tritos electorales según la cantidad de población, y el Senado, en donde los
estados cuentan con una representación paritaria: dos senadores por cada
uno, electos originalmente por las legislaturas estatales. El Poder Judicial se
deposita en una Corte Suprema con amplísima facultad para interpretar la
Constitución. Por primera vez en la historia se adoptó un régimen federal
en el que se deja una cierta esfera de decisiones para cada estado, dentro
de la cual actuarían con plena autonomía; y se reservan otras materias a la
competencia del gobierno de la Unión.
El siguiente documento constitucional codificado aparecería en la Fran-
cia revolucionaria, cuyos escritores habían impulsado la corriente liberal
desde años atrás. El absolutismo monárquico había entrado en crisis en la
segunda mitad del siglo XVIII, la situación financiera del rey Luis XVI era
muy endeble y requería de nuevos impuestos que eran rechazados por la
nobleza. En mayo de 1789 se decidió convocar a los Estados Generales. Se
llamaba así a una antigua Asamblea de origen feudal en la que estaban re-
presentados tres estamentos: el clero, la nobleza y el Estado Llano o Tercer
Estado.17
En esta reunión de los Estados Generales, celebrada en Versalles, el tercer
Estado se opuso a que se votara por estamento, lo cual garantizaba el triun-
fo de la coalición entre la nobleza y el clero; entonces se produjo una ruptu-
ra que concluyó en la decisión de constituirse como Asamblea Constituyen-
te, el 9 de julio. Aquí vemos ya la influencia del proceso norteamericano y la
16
Al respecto consúltese mi libro Deficiencias del sistema electoral norteamericano, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2001.
17
Véase “Estados Generales” en Eduardo Andrade, Teoría general del Estado, de esta misma
editorial.
creación de un órgano específico que habría de elaborar la Constitución, si

bien este no provenía de una elección específicamente hecha para tal efecto,
ni de la designación de delegados enviados por gobiernos locales, como los
que acudieron a la Convención de Filadelfia.
Los acontecimientos se aceleraron, el 14 de julio de 1789 se dio la Toma
de la Bastilla, que se considera el inicio formal de la Revolución Francesa.
El 26 de agosto de ese mismo año la Asamblea aprobó la Declaración
de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, documento constitu-
cional fundamental en cuanto a la limitación del poder público frente
a los individuos.
Se plasmaba ahí la ideología liberal individualista que había venido

madurando a lo largo de las obras de autores como Voltaire, Diderot,
D’Alembert, Montesquieu, Rousseau, etc.
Del trabajo de la Asamblea Nacional surgió el 3 de septiembre de 1791
la primera Constitución francesa, en la cual se adoptaba una monarquía
limitada, con la existencia de una Asamblea que representaría a la nación.
Se eliminaba el sistema de justicia feudal, para que la administración de la
misma quedara a cargo directamente del Estado central; se elevaba la pro-
piedad al rango de derecho inviolable, y se dividía a los ciudadanos en ac-
tivos, que eran los propietarios quienes tendrían derecho a votar, y pasivos,
considerados una especie de cuarto estado, que por no ser propietarios, no
tendrían derecho de sufragio.
La Asamblea Constituyente, al igual que la Convención en Estados Uni-
dos de América, se disolvió una vez concluida su tarea y se procedió a la
elección de una Asamblea Legislativa, que se reunió en octubre de 1791.
Esta Constitución tuvo una vida breve, ya que fue suspendida el 10 de
octubre de 1793. El Comité de Salud Pública bajo la influencia de Robes-
pierre, emitió una nueva Constitución en la que se reconocía el sufragio uni-
versal masculino y se promovían medidas de apoyo económico para los más
pobres. Después de la decapitación de Robespierre y el regreso al primer
plano revolucionario de la Convención Nacional, que se había constituido
el 20 de septiembre de 1792, esta redactó una nueva Constitución en 1795,
conocida como la Constitución del Año III. Se establecía una clara separa-
ción de poderes y se dividía el Poder Legislativo en dos cámaras: la Cámara
Baja o Consejo de los 500 y la Cámara Alta o Consejo de los Ancianos, que
elegirían al Directorio formado por cinco miembros, en el cual se deposita-
ría el Poder Ejecutivo.
Las constituciones estadounidense y francesa se convirtieron en modelos

del constitucionalismo, ya consagrado como un elemento de la nueva orga-
nización estatal surgida del triunfo de las revoluciones burguesas.
La esencia del constitucionalismo es la limitación del poder del Es-
tado, de modo que este queda distribuido en distintos órganos a los
que se atribuyen facultades específicas y al mismo tiempo se instaura
un catálogo de derechos individuales que deben ser respetados por la
autoridad.
La Constitución escrita se convierte así, en la fórmula que recoge esta

normatividad esencial y, en su origen, se entiende que es la materia básica
que regulará. No obstante, la evolución posterior de las constituciones es-
critas ha ido ampliando el contenido de las mismas a materias de carácter
social, económico o cultural, que se consideran fundamentales por la socie-
dad en cuanto a su regulación y por ello se estima que deben tener el carác-
ter de normas supremas consagradas en el código constitucional, como lo
veremos en los apartados 1.13 y 1.14.
1.7. IRRELEVANCIA DE LA DISTINCIÓN ENTRE

CONSTITUCIONES ESCRITAS Y NO ESCRITAS
La doctrina constitucional ha mantenido esta antigua clasificación para
distinguir entre el constitucionalismo británico que, como ya hemos dicho,
tiene una gran cantidad de normas escritas, pero no está codificado en un
solo cuerpo normativo, y el constitucionalismo estadounidense y francés
que iniciaron la pauta de las constituciones codificadas, la cual se ha man-
tenido como la norma general en todo el mundo. De hecho, sólo las consti-
tuciones de Gran Bretaña, Israel y de Nueva Zelanda no están codificadas.
Sin embargo, en este último país se emitió en 1986 un Acta de Constitución
que declara formalmente su estructura constitucional.18 Incluso Estados ba-
jo sistemas socialistas cuentan con una Constitución codificada, de ahí que
parezca ya muy poco útil mantener esta distinción, absolutamente innecesa-
ria para comprender los documentos constitucionales actuales, si bien tuvo
relevancia histórica en su momento.
18
Véase la pág. web del parlamento neozelandés https://www.parliament.nz/resource/en-NZ
/00PLLawRP00011/502fa2135dd16543ca15974a028ad70161b80aba. (Consultada el
23/03/21)
1.8. PODER CONSTITUYENTE Y PODERES

CONSTITUIDOS
Las particulares condiciones históricas existentes en Estados Unidos de
América y en la Francia revolucionaria dieron lugar, en el primer caso, a la
convocatoria para crear un órgano específico y, en el segundo, a la conver-
sión de uno ya existente, como eran los Estados Generales, en uno de nuevo
tipo: la Asamblea Constituyente. La misión de estas instituciones fue cons-
truir un orden nuevo y generar un régimen de gobierno que habría de entrar
en acción una vez concluida la labor de tales órganos constituyentes. Como
hemos visto, en Inglaterra no ocurrió así, porque en ese país la evolución
fue muy lenta, a lo largo de muchos años, y el propio Parlamento asumió el
carácter de órgano constituyente durante todo el tiempo.
De cualquier modo, la impronta que dejaron los procesos estadouniden-
se y francés llevó a la conceptualización del Poder Constituyente como la
expresión de la soberanía popular en un momento determinado.
Tal soberanía crea las bases de todo un orden jurídico, establece un sis-
tema de gobierno, asigna facultades a los órganos en los que se deposita
la autoridad y los limita de manera que no puedan ir más allá de aquellas
atribuciones que les ha conferido el Poder Constituyente.
Aquí valdría la pena reflexionar sobre un punto en el que a veces se cae
en confusiones. Se dice, por ejemplo, que “lo que no está prohibido está per-
mitido”, pero esto, por supuesto no es válido para los órganos del Estado,
porque lo que no les está expresamente permitido por el Poder Constituyen-
te, les está prohibido.
Aunque tampoco debe llevarse al extremo esta interpretación, puesto
que debe entenderse que hay facultades, como las implícitas, que veremos
en el capítulo 9, las cuales están comprendidas en aquello que tiene posi-
bilidad de realizar el órgano; de lo contrario quedaría imposibilitado para
alcanzar sus fines. En cambio, los particulares pueden hacer todo aquello
que la ley no les prohíbe, pero no los órganos del Estado. La Constitución
federal mexicana no contiene una declaración explícita de este principio
jurídico, pero algunas constituciones estatales sí lo incluyen en su texto, co-
mo es el caso de la de Aguascalientes cuyo art. 3 dispone: “El poder público
solamente puede actuar en uso de facultades expresas mientras que los par-
ticulares pueden hacer todo lo que las leyes federales y locales no les prohi-
ban.” (TMX272,347). Disposiciones similares, aunque menos completas, se
contienen en las constituciones de otros estados de la República mexicana,
como Baja California Sur.
En cuanto a las características del Poder Constituyente, se trata de un

Poder cuya función es establecer las normas fundamentales y una vez con-
cluida su tarea, desaparece. Es temporal y le corresponde distribuir las fa-
cultades entre los diferentes órganos del Estado de modo que estos quedan
limitados por el Poder Constituyente. En términos de teoría constitucional
se dice que los poderes constituidos derivan del Poder Constituyente; es
decir, este es originario, aquéllos son derivados, y su accionar está limitado
por las disposiciones del poder originario.
De acuerdo con Tena Ramírez,19 el Poder Constituyente es el único po-
der soberano puesto que actúa en un momento dado a nombre del pueblo
y no tiene ninguna limitación jurídica, aunque admite la existencia de otro
tipo de limitaciones.20 En consecuencia, podemos decir que:
El Poder Constituyente es un Poder originario, temporal e ilimitado.
En nuestro país hemos seguido el modelo de los Poderes Constituyen-

tes específicamente convocados para redactar una Constitución, desde la
Constitución de Apatzingán de 1814, pasando por las de 1824, 1857 y
1917, todas surgidas de Congresos especialmente conformados para hacer
un trabajo constituyente, si bien el de 1917 se suponía que tenía por objeto
modificar la Constitución de 1857, era un órgano de carácter especial con-
vocado después de la Revolución para la tarea constituyente.
Los poderes constituidos son establecidos en la Constitución y a di-
ferencia del Constituyente son derivados, permanentes y limitados.
En la doctrina constitucional se ha polemizado respecto de si existen o

no límites al poder constituyente. La respuesta depende de cada sistema
jurídico. Al hablar de estos límites debe tenerse presente que el asunto se re-
fiere a la existencia de limitaciones o condicionantes jurídicas que impidan
al poder constituyente, ya sea el que actúa originariamente para producir
una constitución o el denominado poder constituyente permanente del que
hablaremos enseguida, realizar algún tipo de reforma específica o introducir
un asunto al texto constitucional. Se trata de prohibiciones que el poder ini-
cialmente creador de la constitución impone a quienes tengan la facultad de
adicionarla o reformarla. A tales prohibiciones se les denomina en la doc-
trina cláusulas pétreas. El término proviene de lo perteneciente o relativo a
las piedras, para decir en sentido figurado que se trata de cláusulas grabadas
19
Felipe Tena Ramírez, op. cit., capítulo I.
20
en piedra que no pueden modificarse. Este tipo de cláusulas han existido en

nuestro derecho, como veremos al referirnos a la Constitución de 1824. Pe-
ro invariablemente la pretensión de congelar el contenido de la constitución
no ha tenido éxito y las cláusulas pétreas han perdido tal carácter desde el
momento que lo que preveían ha sido modificado.
Es claro que aún cuando se pretenda la inmodificabilidad de una cons-
titución mediante el establecimiento de límites, estos tarde o temprano son
superados. No obstante puede distinguirse entre las constituciones que esta-
blecen límites jurídicos y las que no lo hacen. En este último caso cualquier
modificación puede ser realizada.
La Constitución mexicana no impone ninguna limitación jurídica a
su reforma o adición, de modo que puede sostenerse que no existe
ningún impedimento para la realización de cualesquiera cambios que
se pretendan introducir.
Independientemente de lo anterior, es claro que la realidad política so-

cial o económica de las diferentes sociedades sí imponen limitaciones al
poder constituyente, pero estas derivan de una realidad sociopolítica y no
del derecho. La Salle en sus célebres conferencias de 1862 enseñaba que el
contenido de las constituciones está definido por los factores reales de po-
der que dejan su impronta en el texto constitucional a partir de los intereses
que defienden. En consecuencia, si se quisiera alterar profundamente dichos
intereses, por ejemplo al pretender que una nueva constitución suprimiera
por completo los derechos laborales, los trabajadores como fuerza política
lo impediría. Pero esa limitante es de tipo político, ya que jurídicamente no
existiría ningún obstáculo que impidiera la realización de tal propósito. Por
eso se reafirma la idea de que independientemente de los factores de poder
que constituyan una limitación de facto al poder constituyente, este no tiene
ninguna traba de orden jurídico para su tarea.
Por otra parte, ya hemos hecho alusión al sistema que se aplica para la
reforma constitucional, de manera que un complejo de órganos entre los
cuales participan las dos cámaras del congreso de la unión y las legislaturas
de los estados pueden efectuar cualquier modificación a la constitución,
la cual procederá independientemente de su contenido, si se cumplen los
requisitos formales para introducirla. Este complejo orgánico se denomina
en la doctrina Poder Constituyente Permanente o Poder Reformador de la
Constitución.
1.9. CONSTITUCIONES RÍGIDAS Y FLEXIBLES

Esta distinción también resulta poco útil en la actualidad, pues en la
práctica coincide con la diferenciación entre constituciones codificadas y no
codificadas. Ya mencionamos que en los casos excepcionales que aún que-
dan de estas últimas, las normas constitucionales surgen del procedimiento
legislativo normal y, en consecuencia, no requieren de algún procedimiento
especial para su modificación. Es importante señalar que en donde existen
las leyes constitucionales no codificadas tampoco se hace la distinción entre
Poder Constituyente y poderes constituidos, y en virtud de que el Parlamen-
to actúa permanentemente con un carácter Constituyente y no aplica for-
malidades especiales para modificar las normas constitucionales existentes,
se dice que en tales casos la Constitución es flexible.
Por el contrario, en donde se distingue entre un Poder Constituyente,
que en un acto inicial genera a la Constitución, y los poderes constituidos,
ninguno de los cuales puede por sí solo modificar el texto de la misma, 21
entonces se dice que esta es rígida.
La constitución rígida es aquella cuya reforma requiere un procedi-
miento especial con un mayor grado de dificultad, con formalidades
más severas, la participación de diversos órganos y, en ocasiones, el
transcurso de ciertos plazos. Estas constituciones aplican exigencias
mayores para su reforma que las empleadas en el proceso legislativo
ordinario.22
1.10. CONSTITUCIONES ABIERTAS Y CERRADAS

Con base en lo indicado en el apartado anterior, nuestra Constitución es
rígida, debido a que para su reforma requiere de un procedimiento especial
dificultado, que es distinto al de las reformas a las leyes ordinarias. El hecho
de que haya tenido numerosas reformas no la hace flexible, pero para evitar
confusiones en la aplicación de los criterios de rigidez y flexibilidad, con-
viene recurrir a otro criterio de clasificación en el que se tome en cuenta el
21
En realidad, como veremos después, se dan casos en los que el Poder Judicial, por medio de
la interpretación, efectúa verdaderas reformas a la Constitución al modificar el sentido de las
palabras. Así ha ocurrido con frecuencia en Estados Unidos de América.
22
Para una extensión del tema de este apartado y el siguiente, remito al lector al Capítulo
denominado Defensa de la Constitución donde se aborda la reformabilidad de la misma.
número de reformas de una Constitución. Desde ese punto de vista podría

decirse que independientemente del método aplicado para la modificación:
Son constituciones cerradas las que se reforman con poca frecuencia,
como la estadounidense y abiertas aquellas que tienen gran número
de reformas como la nuestra.
Así, la diferencia entre las Constituciones cerradas y la abiertas se susten-

ta en la menor o mayor frecuencia con que se cambia su contenido, respec-
tivamente, y no en el procedimiento que se prevé formalmente en la propia
Constitución para su realización.
Analicemos los casos de las constituciones estadounidense y mexicana:
en términos formales, las dos son igualmente rígidas, pues sus textos se-
ñalan un procedimiento muy similar para su modificación (aprobación en
ambas cámaras por mayoría calificada de las dos terceras partes y aproba-
ción de la mayoría de las legislaturas de los estados en el caso de México
y de las tres cuartas partes de dichas legislaturas en Estados Unidos de
América). No obstante, en sus más de 200 años de vigencia, la Constitución
estadounidense ha sufrido mediante el empleo de este procedimiento sólo
27 enmiendas, en tanto que la Constitución mexicana se ha modificado
aproximadamente 750 veces. Bajo esta óptica, claramente la Constitución
de EE. UU. es cerrada y la mexicana es abierta.
En esta parte de la teoría constitucional es preferible adoptar un análi-
sis politológico que nos permita explicarnos el por qué de fenómenos tan
diferentes y rechazar todo prejuicio que dé por sentado que una realidad
es mejor que la otra, sin preguntarnos: ¿mejor, con respecto a qué? Digo
esto porque en nuestro país es frecuente que se critique la facilidad con
que se reforma la Constitución y se admire como digno de imitarse el
modelo estadounidense en el que han existido aparentemente tan escasas
reformas. Si bien es deseable una cierta permanencia de las disposiciones
constitucionales a fin de preservar la estabilidad jurídica en el Estado, es
evidente que la dinámica de la vida colectiva exige adaptar las normas a
las circunstancias que cambian constantemente. De ahí que tampoco sea
adecuado un respeto reverencial a la Constitución que la haga intocable e
impida adecuarla a las condiciones de la realidad. En consecuencia, la re-
formabilidad de la Constitución es una necesidad insoslayable, pero cada
pueblo emplea diferentes métodos y la lleva a cabo según ciertas creencias
y costumbres.
Quienes sostienen que la Constitución estadounidense ha sido muy po-
co reformada, únicamente atienden a una parte de la realidad, ya que si
bien el procedimiento de carácter legislativo con la exigencia de requisitos

especiales se ha usado sólo 27 veces, existe otra vía que ha permitido cam-
biar el sentido de la Constitución sin alterar su redacción literal: la inter-
pretación judicial realizada por la Corte Suprema de Estados Unidos de
América. En varios asuntos vitales para la nación estadounidense, como la
discriminación racial o la actitud hacia el aborto, por ejemplo, en el siglo
XIX la Corte Suprema, basada en el mismo texto constitucional vigente,
consideró que la segregación de estudiantes en escuelas para negros unas
y para blancos otras, no violaba la igualdad como derecho consagrado en
su Constitución. En la segunda mitad del siglo xx la Corte reinterpretó el
texto constitucional, entonces consideró que la igualdad sí se veía afecta-
da por la segregación racial y estimó constitucionalmente válido el proce-
so de integración, incluso por la fuerza, de estudiantes blancos y negros en
las escuelas estadounidenses.
Asimismo, acerca de la interrupción del embarazo la Corte Suprema, sin
que el asunto haya sido tratado específicamente en el texto constitucional,
se ha pronunciado algunas veces liberalizando la actitud judicial ante esta
práctica y otras veces endureciéndola, según considere que ciertas leyes de
los estados referentes al asunto están o no de acuerdo con las disposiciones
constitucionales.
Podemos apreciar que el procedimiento formalmente establecido no es
el único que se emplea para modificar una Constitución, incluso debemos
aceptar que de manera paralela a estos dos procedimientos, uno por vía
legislativa y otro por vía judicial, ambos con validez jurídica, se dan en la
práctica cambios constitucionales de carácter consuetudinario que amplían
el contenido de la Constitución real y en algunos casos llegan a modificarlo
o a derogarlo.
Ocurre, en ocasiones, que el sentir popular admite un cierto comporta-
miento consuetudinario, que se refiere a cuestiones típicamente constitucio-
nales. En Estados Unidos, por ejemplo, se había estimado como una especie
de regla no escrita la no extensión del ejercicio presidencial por más de dos
periodos de cuatro años. El presidente Franklin D. Roosevelt se reeligió
para un cuarto mandato y si bien esto no constituía una violación formal
a la Constitución, el pueblo estadounidense apoyó una enmienda que limi-
tara expresamente a dos periodos el tiempo máximo de ejercicio para un
presidente.
En México, en cuanto a las relaciones entre el Estado y las iglesias,
según el texto constitucional de 1917, se prohibía a estas una serie de
conductas que, en la realidad, se efectuaban sin que el Estado aplicara las
sanciones correspondientes. Ni entre las autoridades ni entre la mayoría

de la población parecía existir un desagrado expreso con ese orden cons-
titucional real consuetudinario, que se contraponía al texto expreso de la
Constitución.
A diferencia del pueblo estadounidense, el mexicano no creía indispensa-
ble adaptar la letra constitucional a la práctica existente. Hasta 1993 en el
régimen del presidente Salinas de Gortari, más por una decisión del propio
gobierno que por una movilización popular, se modificó el art. 130 para
reconocer la personalidad jurídica de las iglesias y autorizarles formalmente
una serie de actividades que ya venían realizando, pese a lo que hasta enton-
ces había dispuesto el mencionado artículo.
La formación de un buen jurista debe fincarse no solamente en el cono-
cimiento de la ley escrita, sino también en lo que está detrás de dicha ley,
en sus fundamentos sociológicos y las consecuencias pragmáticas de una
disposición legal. Por ello, la teoría constitucional no puede prescindir del
análisis de estos fenómenos. Independientemente de que desde el punto de
vista ético-jurídico pueda repugnarnos la noción de usos contrarios a la
Constitución (contra constitutionem), estos existen y deben ser analizados
para, en su caso, encontrar las vías legales que los supriman o las que per-
mitan darles un cauce reconocido por el Derecho.
Por otro lado, del análisis que hemos venido efectuando, resulta que
las constituciones se reforman de diferente manera según las circunstancias
en que operan. En México, por ejemplo, se da la paradoja de que nuestra
cultura jurídica es más proclive a la redacción clara en los textos legales
de los asuntos que deben regularse, por ello en muchas ocasiones se exige
que las reformas se introduzcan en la letra de la Constitución y no se de-
jen a la interpretación judicial, legislativa o, eventualmente, administrativa.
No obstante, después se critica que existan tantas reformas constituciona-
les, cuando era evidente que no le resulta fácil al medio jurídico mexicano
aceptar un intenso procedimiento de interpretación judicial que modifique
el sentido del texto de la Norma Suprema, aunque desde los últimos años
del siglo xx la Suprema Corte de Justicia de México empezó a asumir un
papel más activo en el proceso de interpretación constitucional con efectos
modificatorios.
No tiene sentido preguntar ¿qué es mejor? Lo mejor es lo que responde
a las necesidades de cada pueblo y cada cultura jurídica. Es probable que en
nuestro país haya habido una exageración en el número de reformas y que
algunas fueran irrelevantes o hasta innecesarias,23 pero ello ha respondido

a la necesidad de adaptación —acelerada en una sociedad tan cambiante
y de crecimiento tan rápido como la nuestra—, la cual hemos preferido
que se dé por la vía de incluir expresamente en el texto constitucional lo
que queremos que diga, sin aceptar que la legislación ordinaria desenvuelva
algunos aspectos que podrían considerarse implícitos en la Constitución o
que los jueces tengan un margen más amplio para interpretarla. Empero, a
partir de las reformas constitucionales de diciembre de 1994, que fortale-
cieron el papel de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como tribunal
constitucional, se ha incrementado la intervención del Poder Judicial en esta
materia, dado que la función de dicha Corte es en la actualidad casi exclu-
sivamente de interpretación constitucional.
Así, se han incorporado elementos de la fórmula estadounidense de ma-
nera más intensa a partir de la reforma constitucional de 2011 en materia
de derechos humanos. Esta función requiere también cautela y prudencia
en nuestros máximos jueces, de manera que la acción de la Suprema Corte
y del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al ejercer el
control de constitucionalidad no lleguen a excesos que puedan deformar el
sentido de la Constitución.24
1.11. DIVERSOS MÉTODOS DE REFORMA

CONSTITUCIONAL
De las reflexiones anteriores podemos distinguir cuatro formas reales de
modificación constitucional:
1. La vía legislativa ordinaria, en el caso de las constituciones denomi-
nadas flexibles.
2. La vía legislativa con requisitos especiales, que corresponden a las
llamadas constituciones rígidas.
23
Por ejemplo, cuando en 1981 se modificó la expresión Consejo de Ministros, que existía en
el art. 29 para el caso de la suspensión de garantías y que estaba perfectamente regulado en
algunos artículos de la Ley Orgánica de la Administración Pública, la cual interpretaba el
sentido de dicha expresión y se refería a los funcionarios que deberían considerarse como
integrantes de dicho Consejo, y en un prurito de excesivo rigor jurídico, se incluyó toda esa
lista en el propio texto constitucional. Requerimiento que luego desapareció con otra refor-
ma, la de 2014.
24
Véase al respecto el capítulo 12.
3. La vía jurisdiccional, por virtud de la cual los órganos judiciales rea-

lizan cambios en el fondo, aunque permanezca la forma intocada.
4. La vía consuetudinaria, en la que la colectividad asume y acepta con-
ductas distintas a las constitucionalmente previstas.
Igualmente, podemos distinguir entre sistemas constitucionales que pro-

penden a la reforma por vía legislativa y sistemas constitucionales que pro-
penden a la reforma por vía jurisdiccional.
Esta clasificación dicotómica parte de la idea de que jurídicamente
sólo son aceptables estos mecanismos, ya que la vía consuetudinaria es
comprobable de manera empírica, pero no puede acreditarse como un
procedimiento jurídico de reformabilidad, pues aun en el caso de que el
uso contrario a la Constitución se empleara como justificación para des-
obedecerla, solo el órgano jurisdiccional facultado para interpretar tal
Constitución podría dar por válido dicho argumento, en cuyo caso le da-
ría fuerza jurídica.
Algunos autores aluden al concepto de mutación constitucional para
caracterizar ciertos cambios drásticos que abarcan prácticas que no vul-
neran formalmente la Constitución, pero regulan realidades paralelas a
ella, como el caso de la limitación reeleccionista en Estados Unidos antes
de que se formalizara en una enmienda.También caen en esta categoría
las mutaciones por desuso, prácticas políticas contrarias al texto consti-
tucional o procesos interpretativos que modifican radicalmente el sentido
original de la norma.25
1.12. EL CONSTITUCIONALISMO
De lo que llevamos estudiado se desprende que a lo largo de varios siglos
se fue desarrollando la idea de expresar por escrito los derechos de grupos
o personas frente al poder absoluto, obligando a este a limitar su acción,
sometiéndola a un marco jurídico reconocido por toda la comunidad. Karl
Loewenstein lo expresa de esta manera: “La historia del constitucionalismo
no es sino la búsqueda por el hombre político de las limitaciones al poder
absoluto ejercido por los detentadores del poder, así como el esfuerzo de es-
25
Consúltese José Asensi Sabater, Constitucionalismo y Derecho constitucional, Tirant Lo
Blanch, Valencia, España, 1996, pág. 208.
tablecer una justificación espiritual, moral o ética de la autoridad, en lugar

del sometimiento ciego a la autoridad existente.”26
A partir del siglo XVIII esta tendencia se afirma y se generaliza presen-
tándose como “un proceso político jurídico que en su versión inicial...
tuvo por objetivo establecer en cada Estado un documento legal —la
Constitución— con determinadas características”;27 a dicho proceso
lo denominamos constitucionalismo o movimiento constitucionalista.
En esta fase, el constitucionalismo es el producto de la ideología libe-

ral que coloca al individuo como base y objeto de todas las instituciones
sociales,28 al tiempo que lo convierte en el creador del Poder público, al con-
cederle mediante el voto —expresión de su libertad política— la facultad de
elegir a sus gobernantes.
Raúl Contreras Bustamante29 nos dice que El constitucionalismo fue
una corriente filosófico política que dio origen a los llamados Estados de
Derecho, cuya característica sobresaliente es la sumisión del gobierno a las
normas jurídicas, es decir, la institucionalización de la figura de la Constitu-
ción”. (Contreras, 2014: 16-17).
El constitucionalismo se plantea, pues como meta la determinación, en
un código jurídico supremo, de las reglas que permitan garantizar: a) que
efectivamente el poder público surja de la voluntad popular y esté al ser-
vicio de la misma; b) que el ejercicio de dicho poder esté delimitado de
manera clara, sujeto a facultades que no pueda rebasar y distribuido entre
diversos órganos que se controlen recíprocamente, y c) que haya un catá-
logo de derechos humanos que todas las autoridades deben respetar y un
procedimiento tendiente a asegurar dicho respeto. En resumen, el constitu-
cionalismo liberal desarrolla tres principios fundamentales del liberalismo:
la soberanía popular, la división de poderes y la protección de los derechos
humanos.
Desde un punto de vista formal, el constitucionalismo se sostendrá en
los principios siguientes: carácter normativo de la Constitución y suprema-
cía de la Constitución. El primero significa que el texto constitucional es
un conjunto de normas jurídicas de observancia obligatoria y no un mero
catálogo de principios o recomendaciones. El segundo alude a la naturaleza
26
Karl Loewenstein, op. cit., pág. 150.
27
Néstor Pedro Sagüés, op. cit., pág. 1.
28
Justamente, esta es la expresión que aparece en el art. 1o de nuestra Constitución de 1857.
29
Barragán Barragán, José, Contreras Bustamante, Raúl et al., Teoría de la Constitución, Mé-
xico, Porrúa, 2014, pp. 16-17.
específica de tales normas, a las que se les asigna el rango de supremas; es

decir, no pueden existir normas por encima de ellas y todo el régimen jurí-
dico debe ajustarse a lo estatuido por la norma suprema y no contradecir su
letra ni su espíritu. Estos principios están en íntima relación con el proble-
ma de la interpretación constitucional, ya que la Constitución como norma,
formalmente considerada, debe interpretarse a la luz de los principios bási-
cos materiales de su contenido, y todo el resto del orden jurídico que deriva
de ella debe interpretarse en concordancia con el texto constitucional.30
1.11. CONSTITUCIONES IMPUESTAS, PACTADAS Y

OTORGADAS
El proceso tendiente a llevar a la práctica los principios señalados ante-
riormente ha transcurrido por diversas vías, según las condiciones históricas
de cada país, pero siempre aparece como una lucha contra el poder abso-
luto encarnado por el monarca, cuya legitimidad se afirmaba en el creencia
de que el poder le era otorgado por Dios. La manera como se obtienen la
limitación de dicho poder y el reconocimiento de la voluntad popular como
fuente suprema de la legitimidad del gobierno, dio lugar a la clasificación
que distingue entre constituciones impuestas, pactadas y otorgadas.
Se considera que una Constitución es impuesta cuando el pueblo impone
su voluntad al monarca y este se ve obligado a aceptar el texto constitu-
cional. La sumisión monárquica frente a los impulsores del movimiento
constitucionalista puede derivar de una presión económica o política que
no llegue al empleo de la violencia, pero también puede proceder de accio-
nes revolucionarias, más o menos cruentas, que en ocasiones culminan con
la muerte del rey. En esta categoría de constituciones a veces se menciona
la Carta Magna firmada por Juan sin Tierra en 1215, en contra de su vo-
luntad. En un sentido muy amplio podría aceptarse esta idea, pero debe
tenerse presente que no se trataba de una Constitución moderna basada
en la soberanía popular, sino de un documento que otorgaba privilegios al
clero y a la nobleza.
En cambio, me atrevería a considerar el Instrument of Government de
Oliverio Cromwell como una auténtica Constitución impuesta a partir de
la decapitación del monarca inglés Carlos I. Por supuesto, las constituciones
francesas de 1791, 1793 y 1795 entrarían en esta categoría, dentro de la
30
Véase un desarrollo más amplio de estos principios en el capítulo 3.
cual se considera también a la Constitución de Cádiz de 1812, que Fernan-

do VII se vio obligado a jurar después del alzamiento liberal encabezado
por Rafael del Riego.
Por Constitución pactada se entiende aquella en que, tanto el pueblo
como el monarca coinciden en el propósito de establecerla e interactúan
para lograr ese objeto. Se menciona como un ejemplo de ellas el Estatuto
Real de 1834, en el que participó la regente María Cristina, viuda de Fer-
nando VII. En este mismo rubro cabe incluir la Constitución española de
1978, que aun cuando no se da con la participación de un monarca abso-
lutista, indiscutiblemente el rey Juan Carlos actuó, de manera decidida, a
favor de la democratización de la vida española y de la adopción de esta
Constitución.
En esta categoría se consideran también las constituciones surgidas por
el pacto entre varios estados soberanos. Tal es el caso de la Constitución
federal suiza de 1874 y el de la Constitución estadounidense de 1789. Es
cierto que las colonias de Norteamérica se independizaron mediante una
guerra, pero su independencia fue reconocida por Gran Bretaña desde 1783.
En nuestra época, Peter Häberle ha recuperado la expresión constitu-
ción pactada para referirla a los acuerdos entre distintos grupos sociales
que caracterizan el pluralismo de las sociedades democráticas modernas, de
manera que las modificaciones constitucionales frecuentemente surgen de
estos arreglos.31
La Constitución otorgada se denominaba así por ser una concesión del
monarca hacia sus súbditos, derivada de necesidades sociales que el rey
pretende satisfacer en forma unilateral. Mediante este tipo de Constitución
el monarca limitaba su poder al establecer reglas que él mismo debería
cumplir.
Una perspectiva novedosa de las constituciones otorgadas nos la ofrece
Raúl Contreras Bustamante al señalar que: Los detentadores del poder por
vía de la fuerza, saben que en nuestros días es intolerable el mantenimien-
to de gobiernos dictatoriales y prefieren voluntariamente conceder algunas
garantías a la población para disimular su presencia hegemónica. Francisco
Franco, en España y Augusto Pinochet, en Chile, utilizaron con éxito este
recurso de conceder voluntariamente algo de poder a la población a tra-
31
Sobre este y otros temas de la teoría constitucional contemporánea, recomiendo la lectura
de El Estado constitucional del mencionado autor, obra publicada por el Instituto de Inves-
tigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 2001.
vés de estatutos denominados de carácter constitucional para mantenerse al

frente de sus respectivos gobiernos, de origen de facto.32.
1.12. CONCEPTO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

El Derecho constitucional primigenio del siglo XVIII podía describirse
en forma relativamente sencilla diciendo que este era el conjunto de normas
que establecen los derechos inalienables del individuo y regulan la forma-
ción de los órganos de gobierno, así como el ejercicio de las atribuciones
que se les confieren.
En este punto hay que aclarar que la expresión Derecho constitucional
tiene dos acepciones: una, como conjunto de normas, a la cual acabamos
de aludir, y otra, como disciplina jurídica, es decir, la rama del Derecho que
tiene como objeto el estudio de dicho conjunto de normas. Contreras Bus-
tamante se refiere a esta acepción diciendo que el Derecho Constitucional,
es aquél que se encarga del estudio de la Constitución, el que define la con-
creta manera de ser de un pueblo o nación, mediante un enfoque particular
y específico, el que se concentra en el análisis jurídico sistematizado de la
Constitución de un Estado determinado.33
El Derecho constitucional como conjunto normativo no es únicamente
el texto de la Constitución sino también, como ya dijimos, todas las normas
que se refieren a los asuntos fundamentales del Estado, estén o no codifi-
cadas en un solo texto, sean escritas o consuetudinarias y tengan o no el
rango formal de normas supremas. Con esto último queremos decir que el
Derecho constitucional abarca reglas que están establecidas en el plano de
ley ordinaria o de costumbres, pero que se refieren a dichos asuntos funda-
mentales del Estado.
Así, hemos llegado a descubrir la noción de asuntos fundamentales del
Estado como una clave para definir al Derecho constitucional. Si bien es una
expresión con un alto grado de abstracción, en términos generales incluye
todo tema que pueda ser materia de regulación constitucional: desde los pri-
meros y originales relativos a la organización del gobierno y a la preservación
de las libertades individuales, hasta los de reciente adopción en las normas
supremas. En este último caso encontramos: garantías establecidas a favor de
grupos de personas, principios reguladores de la actividad económica, prin-
32
Barragán Barragán, José, Contreras Bustamante, Raúl et al., Teoría de la Constitución, Mé-
xico, Porrúa, 2014, p. 55.
33
Ídem. p. 34
cipios en que se fundan las relaciones con los demás Estados, ampliación de
los derechos humanos, incluyendo los que derivan de la sola pertenencia a
la sociedad, como el derecho a la educación, a la salud o al medio ambiente
sano, en fin, todos los temas que actualmente forman parte de los textos cons-
titucionales y que veremos con detenimiento más adelante.
El razonamiento que nos ha traído hasta este punto se sustenta en la con-
sideración siguiente: si un asunto ha sido considerado por una comunidad
estatal como digno de ser regulado en el más alto nivel, es porque el Estado,
entendido en su dimensión que incluye a la comunidad humana y a quienes
la gobiernan, ha estimado que tal asunto es fundamental para dicho Estado.
Por eso reiteramos que el Derecho constitucional es el conjunto de normas
que regulan los asuntos fundamentales de un Estado.
1.12.1. El neoconstitucionalismo
Esta corriente de pensamiento jurídico que introduce en el análisis del
Derecho nociones valorativa imprecisamente definidas apareció a fines del
siglo pasado. Susana Pozzolo34 nos dice que el término neoconstitucionalis-
mo se empleó por primera vez en el Congreso Mundial de Filosofía Jurídica
y Social celebrado en Buenos Aires en 1997 y hay que admitir que corrió
con fortuna, especialmente entre los académicos de America Latina.
En un video35 en el que Miguel Carbonell aborda en forma sintética el
tema del neoconstitucionalismo sostiene que este es una ideología caracte-
rizada por tres niveles de análisis:
a) El primero resalta el hecho de que desde mediados del siglo pasado el
movimiento constitucionalista adquirió un nuevo impulso destinado
a incrementar el contenido de los textos constitucionales. Se redac-
taron gran cantidad de nuevas Constituciones para incluir, además
de los aspectos formales de la organización del gobierno, una diver-
sidad de propósitos gubernativos a manera de programas de acción;
introducir derechos de carácter social y regular diversas materias no
incluidas en las versiones anteriores de las respectivas Normas Su-
premas. Debo decir que la Constitución mexicana de 1917 ya era
pionera de este tipo de contenidos novedosos, sin embargo esto no
suelen reconocerlo los seguidores de la teoría neoconstitucional que
34
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/8/3875/13.pdf consultada el 15 de
agosto de 2021.
35
Este autor nos presenta un interesante enfoque del tema en Apuntes sobre neoconstitucio-
nalismo https://youtu.be/l6XmEfzaFGI consultado el 15 de agosto de 2021.
se enfocan principalmente a los fenómenos ocurridos después de la

Segunda Guerra Mundial. Por otra parte, la proliferación de los con-
tenidos constitucionales efectivamente constituyó la base de una ma-
yor extensión de los estudios referidos a ellos y por lo mismo el cons-
titucionalismo debió incluir nuevos aspectos a examinar, pero eso es
solo el antecedente de los aspectos que caracterizan a esta corriente
ideológica y que corresponden a los siguientes niveles de análisis.
b) El segundo se refiere a la elaboración doctrinaria de formas de in-
terpretación que pretenden superar el análisis puntual de las normas
escritas en la Constitución para acudir a principios generales también
plasmados en ella, extendiendo la acción de los jueces para crear dis-
posiciones generales sustitutivas de las tareas del legislador.
c) El tercero se nos presenta como una nueva Teoría del Derecho que
se plantea la tarea de ampliar los contenidos de las normas jurídicas
a finalidades éticas mediante la actividad de los juzgadores a quienes
corresponde extraerlas de los principios que explícita o implícitamen-
te encuentran en la Constitución. Se sostiene que corresponde a los
jueces una función no meramente descriptiva de lo que el Derecho es
sino que deben asumir una dimensión prescriptiva en el sentido de
determinar lo que el Derecho debe ser. Su misión les debe conducir
a descubrir, más allá de las normas existentes, aquellas que deberían
existir a partir de los mandatos constitucionales a los que acuden no
solamente para interpretar las normas jurídicas sino para integrar un
nuevo orden inspirado en consideraciones valorativas.
Para una referencia crítica a estos aspectos del denominado neoconsti-

tucionalismo remito al lector a los apartados 3.2.7; 12.4; 18.8.1 y 18.10 de
los capítulos 3, 12 y 18 respectivamente de esta misma obra.
1.13. DISTINCIÓN ENTRE PARTE DOGMÁTICA Y PARTE

ORGÁNICA
La teoría constitucional ha clasificado tradicionalmente el contenido de
las constituciones en dos partes: una dogmática y otra orgánica. La parte
dogmática contiene las normas relativas a los derechos individuales y la or-
gánica está compuesta por normas que aluden a la organización del Estado.
Esta distinción se justificaba en las primeras constituciones escritas,
que efectivamente presentaban en su composición estos dos tipos de nor-
mas de diferente naturaleza. No obstante, el desarrollo del constituciona-
lismo moderno ha introducido una gran cantidad de temas que se consi-

deran asuntos fundamentales del Estado y por ello un rango normativo
constitucional.
En el campo de los derechos de las personas se aprecia un movimiento
progresivo, iniciado en torno a los derechos esenciales del individuo que
deben ser respetados por el Estado —los cuales aparecen en la Declara-
ción de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 o en las pri-
meras 10 enmiendas de la Constitución estadounidense— para avanzar
hacia la protección de derechos que se adquieren por pertenecer a grupos
específicos, como los derechos del trabajador, los de los campesinos y los
de miembros pertenecientes a minorías étnicas. El siguiente paso ha sido
la protección de derechos como la salud, la educación, la vivienda digna o
el medio ambiente sano.
Como vemos, el contenido de la parte dogmática, que en un principio
pretendía frenar al Estado a fin de que no incurriera en abusos en contra
del individuo, se planteó después formas de protección en las que el Estado
debía intervenir para regular las condiciones desiguales en las relaciones
entre diversos grupos de la sociedad e incluso, con posterioridad, le asignó
al poder público acciones positivas que hicieran posible la protección de
derechos sociales, como los referentes a la educación o a la salud, para lo
cual en lugar de abstenerse, el Estado está obligado a actuar.
Debo aclarar aquí que, a mi juicio, es evidente que la distinción entre
parte orgánica y parte dogmática no puede partir de un criterio formalista,
según el cual uno debe atenerse al lugar del texto en que el Constituyente
incluyó determinada norma. Por ejemplo, con una visión equivocada, el
constitucionalismo mexicano ha considerado sólo como parte dogmática
el contenido de los primeros 29 artículos que constituyen el capítulo de las
garantías individuales, y a todo el resto le ha atribuido el carácter de parte
orgánica.
Si algún sentido ha de tener esta clasificación, debe ser el de orientarse
por una conceptualización de fondo. Así, las normas dogmáticas se identifi-
can por referirse a principios fundamentales o a la declaración de derechos
concretos con respecto a personas o grupos, ya que ese es el sentido de la
palabra dogmática: conjunto de normas o principios de una doctrina. En
cambio, la parte orgánica se refiere a la organización y, por extensión, al
funcionamiento de los órganos del Estado.
Desde este punto de vista, el art. 123 de la Constitución mexicana (TMX
256,779) debe considerarse como integrante de la parte dogmática, aunque
no esté en el capítulo I De los Derechos Humanos y sus Garantías, e igual-
mente dogmáticos serán los preceptos en los que se declara la soberanía

popular, la división de poderes o el carácter democrático, representativo y
federal del Estado mexicano, así como los principios que orientan a este en
materia económica, incluidos en los arts. 25 a 28, que sí están formalmente
en la parte dogmática.
Por otro lado, es claro que la llamada parte dogmática, restringida a los
primeros 29 artículos, no incluye solo derechos humanos individuales, sino
también principios básicos en materia educativa o económica, es decir, dog-
mas entendidos como “fundamentos o puntos capitales de todo sistema”.36
Dos cosas quedan evidenciadas después de lo ahora expuesto:
1. El concepto de parte dogmática no es equivalente a capítulo de dere-
chos humanos y sus garantías, ni la parte orgánica es todo lo que no
está en los primeros 29 artículos, ya que existen disposiciones dogmá-
ticas dispersas por todo el articulado. Además, hay algunos preceptos
orgánicos en el capítulo “De los derechos humanos y sus garantías”,
por ejemplo, la fracc. VIII del art. 3o, que se refiere a la facultad del
Congreso de la Unión para dictar leyes en materia educativa.
2. La separación conceptual entre parte orgánica y parte dogmática es
ya insuficiente, poco clara y casi inútil para explicar el contenido de
las constituciones contemporáneas.
Así lo ha entendido el constitucionalismo alemán que optó por ampliar

la clasificación de las normas constitucionales según su contenido material.
Con base en esta tendencia, el español Rubio Llorente distingue los tipos de
normas siguientes: a) derechos fundamentales, b) garantías institucionales,
c) mandatos al legislador y d) principios fundamentales y fines del Estado.
A esta tipología Fernández Segado añade: e) normas orgánicas y f) normas
atributivas de competencia.37
Los derechos fundamentales se identifican con los derechos individuales
tradicionales. Las garantías institucionales salvaguardan la esencia de una
determinada institución, en México, por ejemplo, el municipio libre. Los
mandatos al legislador son órdenes que el Poder Constituyente impone al
Poder Legislativo ordinario para que legisle en determinadas materias. Los
principios fundamentales del orden jurídico político son, por ejemplo, los
que describen las características del Estado como democrático, representa-
36
Véase la tercera acepción de la palabra dogma en el Diccionario de la lengua española de la
Real Academia Española.
37
Véase Fernández Segado, op. cit., pág. 71.
tivo, etc. Si bien son declaraciones generales, tienen un valor interpretativo,

lo mismo que los preceptos que señalan fines del Estado, también llamados
normas programáticas. En la Constitución española, por ejemplo, hay un
capítulo referido a los principios rectores de la política social y económi-
ca. Aunque en la Constitución mexicana no están sistematizados, también
encontramos estos principios en artículos como el 3º, 4º, 25, 26, 27 y 28
(TMX 256,779). Las normas orgánicas describen la integración de los ór-
ganos del Estado y las interrelaciones que existen entre ellos, y las normas
atributivas de competencia señalan las facultades que se asignan a dichos
órganos.38
1.14. TIPOLOGÍA DE LAS NORMAS CONTENIDAS EN LA

CONSTITUCIÓN MEXICANA
Los tipos de normas a los que aluden los autores españoles anterior-
mente citados, constituyen un avance teórico que nos permite distinguir
entre diversas clases de preceptos constitucionales a fin de entender mejor el
contenido de las constituciones actuales. Al aplicar una metodología similar
podemos realizar un análisis del texto constitucional mexicano y elaborar
una tipología aún más amplia que abarque los tipos de normas constitucio-
nales siguientes:
Normas esenciales. Regulan la forma de Estado y la forma de gobierno.
En ellas el Constituyente declara cuál es la esencia del Estado en sus aspec-
tos económico, social, político e ideológico.
Normas orgánicas. Fijan la estructura de los órganos de gobierno. Aquí
consideramos las normas relativas a la configuración de los órganos esta-
blecidos en la Constitución. Por ejemplo, la existencia de un Poder Legisla-
tivo unicamaral o bicamaral; la forma como se compone el Poder Judicial;
el reconocimiento o no de un Poder electoral, etc. También se incluyen las
normas que regulan los procedimientos en el interior de los órganos, las
relaciones entre estos y los requisitos para su integración.
Normas electorales. Son las reglas básicas para la formación de los órga-
nos de gobierno y para la transmisión del poder. Quedan aquí inmersas las
disposiciones en materia electoral, muchas de ellas incluso de rango legal
ordinario. Veamos un ejemplo: el texto constitucional señala que la elección
38
Ibidem, págs. 71 y siguientes.
del Presidente de la República39 será directa y en los términos que disponga

la ley electoral. El único requisito constitucional para esta elección es que
sea directa, lo cual significa que el Presidente surgirá de la votación emitida
por el pueblo en las urnas directamente y sin ningún intermediario. Esto
implica la no participación de electores intermedios, como en Estados Uni-
dos de América. Sin embargo, no expresa si se requerirá un tipo específico
de mayoría para declarar electo al Presidente, como ocurre en algunas otras
constituciones —por ejemplo, en Francia— donde para elegir al presidente
se requiere de una mayoría absoluta; si hay varios candidatos y en una
primera vuelta ninguno logra dicha mayoría, se tiene que recurrir a una
segunda vuelta en la que sólo participan los dos que hubiesen obtenido la
mayor votación.
Salta a la vista el hecho de que la decisión sobre si la mayoría que debe
apoyar la gestión presidencial es relativa o absoluta, significa una cuestión
fundamental del orden constitucional. Independientemente de que nuestro
texto supremo remita a la ley ordinaria para definir este punto, es claro que
el art. 12 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales
(TMX314,857) al establecer el principio de mayoría relativa, por lógica en
una sola vuelta, es también una norma constitucional aunque se encuentre
en una ley ordinaria. Los preceptos contenidos en la Constitución referentes
a los partidos políticos y a la mecánica de elección de diputados y senadores
quedan incluidos en este rubro.
Normas competenciales. Son las que atribuyen facultades a los órga-
nos de gobierno. Caben aquí todas las disposiciones en las que se fijan las
atribuciones que corresponden a los diferentes órganos establecidos en la
Constitución, los cuales están limitados al ejercicio estricto de dichas fa-
cultades y no pueden abarcar lo que no les esté expresamente conferido.
Aunque este principio no esté contenido de manera formal en el texto cons-
titucional, sabemos que es un presupuesto básico del constitucionalismo
moderno; podríamos decir que es una norma constitucional consuetudina-
ria (cabría plantearse si se trata de una norma preconstitucional o forma
parte del conjunto de normas hipotéticas fundamentales, si pluralizamos la
expresión de Kelsen).
Por otro lado, la limitación estricta de facultades a los órganos de go-
bierno no debe llevarse a extremos que dificulten o incluso paralicen su
39
Entendemos que el término técnico para referirnos al Titular del Poder Ejecutivo es el de
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos pero, para facilitar la lectura y en un sentido
teórico aceptable, emplearemos también la expresión Presidente de la República e incluso
sólo la de Presidente cuando sea evidente que nos referimos al Titular del Ejecutivo Federal.
acción. Es evidente que hay un margen razonable de lo que se denominan

facultades implícitas, que son aquellas indispensables para hacer posible
el ejercicio de las explícitas, y que, en algunos casos, es necesario exten-
der una facultad para cumplir con el principio constitucional que le dio
origen.
Una interpretación demasiado restrictiva de la limitación de facultades
puede llevar a soluciones absurdas. Por ejemplo, la oposición que se dio
en ciertos círculos jurídicos de nuestro país a la posibilidad de facultar al
Ministerio Público para que concediera libertades bajo caución en deter-
minados casos. Dicha facultad se manifestaba en la ley correspondiente sin
que existiese una atribución específica en el texto constitucional. El razona-
miento constitucionalista correcto partía del supuesto de que la obtención
de la libertad bajo caución es una garantía individual que la ley no puede
limitar más allá de los requisitos que la Constitución señale, pero sí puede
ampliarla, y si la autoridad ante quien se encontraba detenida la persona
era el Ministerio Público y no el juez, resultaba congruente con el espíritu
constitucional y con un principio de economía procesal a favor de la liber-
tad individual, facultar por ley al Ministerio Público para otorgar dicha
libertad sin necesidad de una reforma constitucional. Finalmente se acep-
tó este criterio, pero la resistencia surgida de un formalismo intransigente
muestra las dificultades a las que se ha enfrentado la evolución constitucio-
nal por vías distintas a la reforma legislativa formal.
Normas controladoras de la función pública. Regulan las responsabili-
dades de los servidores públicos. Este es un grupo de normas de naturaleza
especial que constituyen el correlato de la limitación de atribuciones a las
autoridades constituidas, dado que tienden a garantizar que se exija una
responsabilidad al funcionario que transgrede dichas limitaciones. En nues-
tra Constitución se establecen en el título cuarto, art. 108 y siguientes, pero
otras pueden ser encontradas en distintos lugares, por ejemplo, los arts. 62,
63 párrafo cuarto, 64 y 93 párrafos segundo y tercero, contienen este tipo
de normas.
Garantías individuales. Son las normas que establecen límites a la acción
del gobierno frente a los gobernados, también llamadas derechos públicos
subjetivos, derechos fundamentales o derechos humanos. Se caracterizan
por obligar a las autoridades constituidas a no interferir ciertas acciones
derivadas de la libertad humana, mas que en los casos expresamente permi-
tidos y con las condiciones y los requisitos fijados al respecto. Tal es el caso
de artículos como el 20 de nuestra Constitución que establece los requisitos
que deben cumplirse para llegar a privar de la libertad a quien es presunto
responsable de haber cometido un delito.
Garantías grupales. Son normas que regulan derechos de los miembros

de determinados grupos sociales. Ya indicamos que la evolución constitu-
cional llevó a fijar normas del más alto rango para proteger los derechos de
personas que quedaban en condiciones desiguales frente a otros grupos so-
ciales, por ejemplo, los trabajadores frente a los patrones o los campesinos
frente a los hacendados, y en nuestro país, más recientemente, los indígenas
frente a mestizos y criollos que pretenden imponerles usos y costumbres.
Otro grupo al que menciona nuestra Constitución en su art. 28 como me-
recedor de una protección especial es el de los consumidores. En los dos
primeros casos México fue un importante precursor en la consagración de
tales derechos al incluirlos por primera vez en su texto constitucional de
1917. La naturaleza de estas normas consiste en limitar el libre juego de fac-
tores económicos o compensar las desigualdades sociales existentes, fijando
condiciones a las que no puedan renunciar los miembros de esos grupos y
que deben cumplirse por mandato legal.
Garantías sociales. Estas normas establecen los derechos de las personas
por el solo hecho de ser miembros de la sociedad. Aunque algunos autores
se han referido a las garantías clasistas o grupales reseñadas en el párrafo
anterior como derechos sociales, es más propio reservar esta denominación
para las normas a las que ahora nos referimos, ya que son derechos que
el Estado debe garantizar a todos los miembros de la sociedad por el solo
hecho de pertenecer a esta, independientemente del grupo o la clase social
en la que se encuentren. Entre estos aparecen el derecho a la educación, a la
salud, a la vivienda digna, al medio ambiente sano o al trabajo socialmente
útil. Es obvio que estos derechos se encuentran en una dimensión de ca-
rácter declarativo a modo de fines programáticos a los que el Estado desea
llegar, pero en la práctica se dificulta su exigibilidad jurídica. Sin embargo,
deben servir como guías interpretativas para calificar la acción del gobierno
y, en su caso, tomar las medidas legales o jurisdiccionales que tiendan a la
consecución efectiva de dichas finalidades.40
Normas territoriales. Regulan la extensión física del poder del Estado.
En ellas se fijan la extensión, los límites del territorio nacional y la manera
como este se divide. En este grupo de normas encontramos también precep-
tos constitucionales que pueden quedar fuera del texto de la Constitución,
principalmente los tratados de límites y aguas, que son normas territoriales
40
Una interesante referencia a los derechos sociales, también llamados de tercera generación,
la encontramos en María Elisa Carrió et al., Interpretando la Constitución, Ediciones Ciu-
dad Argentina, Buenos Aires, 1995.
fundamentales y por tanto Derecho constitucional derivado de pactos con

otros Estados soberanos.
Normas poblacionales. Rigen los vínculos entre el Estado y los seres
humanos que se encuentran en su territorio. Aquí tenemos otro caso de nor-
mas que muy difícilmente encuadrarían en la clásica distinción dual entre
parte dogmática y parte orgánica. Empero, estas normas definen cuestiones
tan importantes como quién es nacional y quién es extranjero; quién tiene
derechos políticos con el carácter de ciudadano y quién no los tiene, y cuáles
son los derechos y las obligaciones de los nacionales y de los ciudadanos en
relación con la comunidad política a la que pertenecen.
Normas económicas. Fijan las bases de la actividad económica. Consti-
tuyen lo que se ha dado en llamar el capítulo económico de las constitucio-
nes contemporáneas, el cual hubiera parecido una aberración a los consti-
tucionalistas del siglo XVIII. Estos preceptos definen los fundamentos de
la organización económica del Estado, como los relativos al régimen legal
de la propiedad, las actividades económicas reservadas a la organización
estatal, funciones como la emisión de billetes, los monopolios permitidos,
condiciones para la inversión extranjera y otros asuntos similares.
Normas funcionales. Señalan las bases de las funciones encargadas al Es-
tado. De las normas que fijan derechos sociales surge un conjunto de activi-
dades que el Estado debe efectuar y en las constituciones se determinan los
puntos básicos para el desarrollo de las mismas. Entre este tipo de normas
tenemos los arts. 3º relativo a la educación; 4º en su referencia a la salud, en
relación con el art. 73, fracc. XVI, y 27 en sus alusiones al desarrollo urbano
y a la ecología.
Normas internacionales. Determinan los principios que rigen las rela-
ciones con otros Estados. Estas normas podrían considerarse genéricamen-
te como dogmáticas, pues fijan los principios fundamentales de la política
exterior, por ejemplo, la fracc. x del art. 89, pero también el art. 15, que
contiene un derecho humano, da una norma básica para los tratados inter-
nacionales en materia de extradición.
Normas procesales. Establecen métodos para la solución de conflictos
entre órganos del Estado. Podría hablarse aquí de Derecho procesal consti-
tucional, que comprende los procedimientos para resolver diferencias entre
órganos constitucionales, por ejemplo, los arts. 46 y 105.
Garantías institucionales. En el Derecho constitucional español se con-
sideran entre las normas relativas a las autonomías locales. En México po-
demos sostener que la preservación del municipio libre, de la autonomía
universitaria y de la familia, entran dentro de este tipo de normas.
Disposiciones gubernativas regionales. Son las normas que rigen la dis-

tribución territorial del poder. Se consideran aquí las relativas a las diversas
formas en que se ejerce el poder en las distintas unidades territoriales del
Estado, sea este central o federal. En México, dado nuestro régimen federal,
podríamos denominarlas normas federativas.
Normas autoprotectoras. Garantizan la preservación y supremacía de la
Constitución. Tienden a garantizar el respeto al código constitucional como
norma suprema. Se incluye aquí lo relativo al juicio de amparo, los medios
de impugnación de reglas generales por considerarlas inconstitucionales
(art. 105), e inclusive las disposiciones relativas a aspectos de excepción,
cuya finalidad es mantener el sistema constitucional (art. 29). Otra norma
de este tipo es el art. 136.
Normas modificatorias. Son las reglas para modificar la Constitución. Ya
indicamos que las constituciones escritas suelen contener un método para
su modificación, que resulta más difícil que el que se aplica para expedir la
legislación ordinaria. Las normas que a ello se refieren tienden a conciliar
la necesidad de adaptación constante de los textos constitucionales a la
realidad, sin necesidad de que se rompa el orden jurídico; de ahí que para
cambiar los preceptos constitucionales se establezca un procedimiento con
la intervención de diversos órganos y el cumplimiento de ciertas formalida-
des. En determinados casos se considera que algunas normas, aun dentro
de la propia Constitución, tienen un carácter fundamentalísimo y su pro-
cedimiento de reforma se hace aún más complicado o se exige la participa-
ción de la voluntad popular mediante un referéndum. En otros sistemas,
cualquier cambio constitucional por vía legislativa tiene que ser ratificado
mediante referéndum para entrar en vigor. En nuestro país no contamos con
esta institución democrática en el plano federal, si bien existe en algunas
constituciones estatales como la de Veracruz.
1.15. CONSTITUCIÓN JURÍDICA VS. REALIDAD

POLÍTICA
Si bien este no es un tema de teoría constitucional en sentido jurídico, de-
be ser abordado para poder comprender la dinámica del constitucionalismo
y la vigencia efectiva de las constituciones escritas. En realidad, se trata de
un análisis politológico: determinar qué tan efectiva es una Constitución, es
decir, en qué grado se cumple, porque en la práctica encontramos que, en
mayor o menor medida, la realidad política puede apegarse o no al texto
constitucional. Prácticamente desde el momento en que el constituciona-
lismo fue considerado un método deseable y legítimo para cualquier tipo

de régimen, empezó a ocurrir que se dictaban disposiciones que tenían un
contenido formal ajeno a las prácticas reales del Estado del que se tratase.
Puede haber distintos fenómenos que den lugar al desfase entre el texto de
la Constitución y su cumplimiento efectivo, es decir, su vigencia real. En
este sentido, como ya se ha dicho, el análisis de Fernando Lasalle es muy re-
velador.41 En sus célebres conferencias en torno a qué es una Constitución,
dictadas en 1862, planteaba la teoría de que la Constitución no era una
mera hoja de papel, sino que contenía el resultado de la interacción de los
distintos factores reales de poder. Entonces, se preguntaba: si se tuviera que
hacer una nueva Constitución de un país en el que hubieran desaparecido
todas las constituciones existentes ¿el Constituyente podría poner lo que le
viniera en gana en aquella Constitución? y se contestaba diciendo que era
imposible desconocer derechos ya adquiridos por grupos sociales, o a las
fuerzas específicas representadas en los órganos de poder y todo aquello
que efectivamente sucedía en la práctica política, a lo que denomina facto-
res reales de poder.
Entonces, el primer problema en cuanto al cumplimiento de una Cons-
titución es si efectivamente su contenido refleja el equilibrio de los factores
reales de poder. La Constitución mexicana de 1917, quizá en el momento
de su redacción correspondía a una cierta situación de estos factores, sin
embargo, la evolución política va haciendo, no sólo en México, sino en to-
das partes, que algunos sectores obtengan más poder que otros y que en la
práctica dejen de cumplirse las disposiciones constitucionales. Esto lo anali-
zamos ya en relación con la iglesia católica en México, pero ocurre también
en el Derecho laboral donde, pese a la existencia de normas específicas que
señalan que la jornada máxima no será mayor de ocho horas, en realidad
se den jornadas mayores o casos de dobles jornadas que van en contra del
espíritu de la Constitución.
La acumulación de tierra por quien puede tener parcelas a nombre
de distintas personas también afectó el cumplimiento del art. 27. La in-
terrelación concreta de los factores existentes al interior del aparato gu-
bernamental, y en torno a este, genera disfunciones entre lo que dice la
Constitución respecto al equilibrio entre los poderes y lo que ocurre en la
práctica.42
41
Fernando Lasalle, ¿Qué es una Constitución?, traducción y preparación: Wenceslao Roces,
Ariel, México, 1984.
42
Un interesante estudio sobre actitudes, percepciones y valores que tiene que ver con el
cumplimiento efectivo de la Constitución mexicana, lo encontramos en Cultura de la Cons-
1.16. CONSTITUCIONES NORMATIVAS, NOMINALES Y

SEMÁNTICAS
Para abordar el problema teórico de la tensión entre la realidad política
y el contenido escrito de las constituciones, Loewenstein ha elaborado una
clasificación de dichos documentos, que denomina ontológica, y así distin-
gue la Constitución normativa en la que aprecia una concordancia entre
las normas constitucionales y la realidad del proceso de poder. Este autor
observa que el cumplimiento de la Constitución depende en mucho de la
actitud de quienes detentan el poder. Si no hay una costumbre establecida
a lo largo de muchos años de limitación de dicho poder y cumplimiento
de las normas constitucionales, puede desequilibrarse la relación entre la
realidad política y el texto constitucional. Cuando ocurre esta discordancia,
encontramos un alejamiento entre las normas expresamente previstas en el
texto y la realidad. A las constituciones que muestran esta característica las
denomina constituciones nominales. “Lo que la constitución nominal impli-
ca es que los presupuestos sociales y económicos existentes —por ejemplo,
la ausencia de educación en general y, en particular, de educación política,
la inexistencia de una clase media independiente y otros factores— en el
momento actual operan contra una concordancia absoluta entre las normas
constitucionales y la exigencia del proceso del poder.”43
Un tercer tipo es lo que llama constitución semántica, término con el que
se refiere a las constituciones que simplemente ratifican la posición auto-
crática de los detentadores del poder. Las normas constitucionales dan una
apariencia de fórmula democrática, pero en realidad permiten la perpetua-
ción de los dirigentes que impiden la realización de efectivos procedimien-
tos de equilibrio de poderes y de participación colectiva. En estos casos,
Loewenstein coloca constituciones como la de los napoleones, la Constitu-
ción cubana del dictador Fulgencio Batista, constituciones de los Estados
islámicos y la Constitución de la desaparecida Unión Soviética.
titución en México, que registra los resultados de una encuesta al respecto efectuada por el
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, bajo la conducción de Hugo Concha,
Héctor Fix-Fierro, Julia Flores y Diego Valadés. La publicación patrocinada por el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, la Comisión Federal de Mejora Regulatoria y
el propio instituto, fue editada por este último en febrero de 2004.
43
Karl Loewenstein, op. cit., págs. 218 y siguientes.
2. Desarrollo constitucional mexicano
2.1. LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE CÁDIZ

La Constitución de la monarquía española, promulgada en Cádiz el 19
de marzo de 1812, tuvo una breve vigencia en el territorio de la entonces
Nueva España, en donde fue jurada el 30 de septiembre del mismo año. El
virrey Venegas la suspendió temporalmente y fue restablecida por el virrey
Calleja en 1813. Su vigencia terminó el 17 de septiembre de 1814.44 En
1820 se restableció a partir del 31 de mayo por el virrey Apodaca, después
de que en España Fernando VII había aceptado someterse a dicha Constitu-
ción. En nuestro país, aun antes de que Apodaca jurara respetarla, Campe-
che y Veracruz ya se habían adherido a ella.
De esta manera, en el transcurso del movimiento de independencia,
iniciado en 1810, y hasta su consumación el 27 de septiembre de 1821,
la Constitución española de Cádiz se aplicó en la Nueva España, particu-
larmente en lo relativo a las elecciones tanto de ayuntamientos, como de
miembros de las juntas provinciales y de diputados a las Cortes españolas,
y también para la organización de los tribunales que sustituirían a las an-
tiguas Audiencias, como lo indica Felipe Tena Ramírez. Este documento
constitucional es importante por la influencia que ejerció sobre las institu-
ciones constitucionales mexicanas.
La ideología liberal se manifiesta en el Código de Cádiz desde sus pri-
meros artículos, en los que consideraba a la nación española como la reu-
nión de todos los españoles de ambos hemisferios; entendía por españoles
a todos los hombres libres, nacidos y avecindados en los dominios de las
Españas y los hijos de estos. Incluso los libertos, es decir, los esclavos que
hubiesen obtenido su libertad, pasarían a ser españoles. Esto muestra que,
aunque se seguía admitiendo la esclavitud, el principio de igualdad había
sido adoptado de manera considerable, ya que, por lo menos en el papel,
todos los nacidos en territorio americano adquirían el rango de españoles.
Si la Constitución trataba en plano de igualdad a los originarios de los
dominios españoles, mantenía una diferenciación expresa al decir que los
“habidos y reputados por originarios del África les queda abierta la puerta
44
Felipe Tena Ramírez, Leyes fundamentales de México 1808-1994, 18a. ed., Porrúa, México,
1994.
de la virtud y del merecimiento para ser ciudadanos en su consecuencia,

las Cortes concederán carta de ciudadano a los que hicieren servicios cali-
ficados a la patria, o a los que sean hijos de legítimo matrimonio de padres
ingenuos, de que estén casados con mujer ingenua, y avecindados en los do-
minios de las Españas, y de que ejerzan alguna profesión, oficio o industria
útil con un capital propio”.
Ingenuo, en el sentido usado en esta Constitución no significa inocente
o candoroso, sino haber nacido libre y no haber perdido la libertad. Como
puede apreciarse, no resultaba nada fácil para los árabes del norte de Africa
o los negros el convertirse en ciudadanos españoles.
Según la Constitución a la que nos referimos, la soberanía reside esen-
cialmente en la nación y esta no es ni puede ser patrimonio de ninguna
familia ni persona. Es claro que rechaza la soberanía del monarca y aunque
no se acoge expresamente a la idea de soberanía popular, se acerca bastante
a ella, dado que define a la nación como el conjunto de todos los españoles.
Al referirse al territorio de las Españas, así en plural, enumera las provin-
cias de la Península y demás posesiones de África, los territorios de la Amé-
rica septentrional, de la América meridional y a las Filipinas, en Asia. En el
art. 11 se indicaba que por una ley constitucional se haría una división más
conveniente del territorio español, luego que las circunstancias políticas de
la nación lo permitieran. Esta misma técnica enumerativa de las partes del
territorio pasó a la Constitución mexicana, sin que hasta ahora haya una
ley que se refiera con precisión a las partes del territorio nacional.45
La fuerza de la religión católica resistió el embate del liberalismo, ya que
no se admitía la libertad de cultos y se establecía como única a la religión
católica, prohibiéndose el ejercicio de cualquier otra.
En cuanto a la forma de gobierno, se declaraba como monarquía mode-
rada hereditaria y se adoptó el principio de división de poderes.
El Poder Legislativo se depositaba en las Cortes y el rey. Las Cortes se
constituían por una Asamblea única de diputados representantes de la nación.
El sistema electoral era indirecto, mediante pasos sucesivos, elegían pri-
mero electores de parroquia, los cuales elegían electores de partido (par-
tido significa aquí una circunscripción territorial y no una organización
política). Las Juntas Electorales de partido a su vez elegían a otras Juntas
electorales de provincia y estas últimas nombraban a los diputados. Como
puede apreciarse, era una elección indirecta en tercer grado, pues había tres
45
Véase el capítulo 14, relativo al territorio nacional.
2. Desarrollo constitucional mexicano 71
grupos de electores intermedios entre la voluntad inicial de los ciudadanos

y los diputados electos. Este método trascendió a las constituciones mexi-
canas del siglo XIX.
Los diputados se renovaban totalmente cada dos años, no podían ser
reelectos para el periodo inmediato y no había suplentes.
El periodo de sesiones de las Cortes era de tres meses y se prolongaba
cuando mucho por un mes más. Sus trabajos se iniciaban el 1 de marzo y
los diputados se reunían en junta previa el 15 de febrero. Este método de
las juntas previas para instalar el Poder Legislativo aún permanece en el
Reglamento del Congreso vigente. Las Cortes calificaban la elección de sus
propios miembros, lo cual constituía un sistema de autocalificación que
prevaleció en México hasta fines del siglo xx. Este procedimiento se fue mo-
dificando por sucesivas reformas iniciadas en 1977, hasta llegar a la plena
heterocalificación en la reforma de 1996.46
El capítulo que regulaba la actividad de las Cortes es prolijo en detalles
que ahora corresponden a los reglamentos de las Cámaras. Se referían in-
cluso a la formación de comisiones para informar al rey de la constitución
de las Cortes. El rey debía asistir a la apertura de las Cortes; a la sala de
sesiones debía entrar sin guardia y pronunciar un discurso en el que pro-
pondría a las Cortes lo que consideraba conveniente. Este acto es un antece-
dente de la ceremonia en la que se presentaba el informe presidencial hasta
antes de la reforma de 2008.
Se establecía la inviolabilidad de los diputados por sus opiniones y el
fuero por virtud del cual, en las causas criminales solo podrían ser juzgados
por el tribunal de las propias Cortes. La inviolabilidad ha permanecido
prácticamente en sus mismos términos hasta nuestros días y el fuero se ha
transformado en un juicio de procedencia.47 Es curioso observar que existía
una protección también en el ámbito civil, la cual ha desaparecido: durante
el periodo de sesiones los diputados no podían ser demandados civilmente
ni ejecutados por deudas. Se prohibía que los diputados admitieran para sí
o solicitaran para otros empleos que concediera el rey.
También se estableció un catálogo de las facultades de las Cortes y el
procedimiento para la formación de las leyes, las cuales tenían que ser san-
cionadas por el rey, quien podía vetarlas en un plazo de 30 días y devolver-
las a las Cortes. Este es un antecedente del actual veto presidencial. El veto
46
Respecto de los sistemas para verificar los resultados de las elecciones, véase el capítulo 6,
sobre el proceso electoral.
47
Para la regulación de estas figuras actualmente, véase el capítulo 17.
real impedía que el asunto se volviera a tratar durante el mismo año, pero
podía hacerse al año siguiente y el veto podía ejercerse nuevamente, pero
si por tres años consecutivos las Cortes remitían la legislación, se entendía
que el rey la aprobaba, con lo cual su veto quedaba superado. Se definía
también la manera solemne como el rey debía promulgar las leyes. En di-
cha fórmula había una expresión que decía: “las Cortes han decretado...”,
que parece ser el antecedente de la fórmula empleada todavía por nuestro
Congreso, en la que siempre se emplea el verbo decretar aunque se trate de
la expedición de una ley. La Constitución de Cádiz no distinguía entre ley
y decreto, por lo que la fórmula antigua no introducía ninguna confusión,
pero la Constitución mexicana sí establece dicha distinción y por ello resul-
ta confuso que al expedir una ley se emplee también el verbo decretar, que
debería ser sólo aplicable a los decretos.48
Durante los recesos de las Cortes se nombraba una Diputación Perma-
nente, precursora de lo que hoy es nuestra Comisión Permanente. La ins-
titución a la que primero hacía referencia la Constitución eran las Cortes
y sólo en el título siguiente se regulaba la figura del rey. Se establecían sus
facultades y restricciones, de ahí que el régimen se denominara monarquía
moderada. Los derechos fundamentales de los individuos quedaban expre-
sados como limitaciones al rey, y las Cortes tenían que dar su consenti-
miento para que contrajera matrimonio. Había un capítulo consagrado a
las reglas para la sucesión a la corona, a la cual podían tener acceso tanto
varones como mujeres, pero con preferencia de los primeros.
Se instituían los secretarios de Estado y del Despacho, terminología que
se sigue usando en nuestro constitucionalismo. Las órdenes del rey debían
ir firmadas por el secretario del Despacho del ramo al que correspondiera el
asunto. Este es el antecedente de nuestro refrendo, el cual debe ser dado por
los secretarios de Estado para que sean válidas las órdenes del Presidente
de la República.49
Se establecía la responsabilidad de los secretarios del Despacho ante las
Cortes por órdenes contrarias a la Constitución o a las leyes, sin que pudie-
ran excusarse diciendo que el rey se los había mandado.
El rey contaba con un Consejo, denominado Consejo de Estado, forma-
do por 40 individuos, 12 de los cuales por lo menos deberían haber nacido
en las provincias de ultramar.
48
Véase el capítulo 7.
49
Se creaba un sistema de tribunales y se prohibía tanto a las Cortes como

al rey ejercer funciones judiciales, a la vez que se mantenían los fueros ecle-
siásticos y militar. Esto quería decir que los miembros de la Iglesia serían
juzgados por esa misma institución, pero de acuerdo con las leyes corres-
pondientes. Igualmente, los militares serían juzgados por la propia fuerza
militar nacional.
La edad mínima para ser magistrados o jueces era de 25 años y para
ser destituidos debía probarse una causa legal que lo justificara. La justicia
seguía administrándose en nombre del rey. El máximo órgano del Poder Ju-
dicial se denominaba Supremo Tribunal de Justicia. En el capítulo relativo a
la Administración de la Justicia Criminal se establecían garantías mínimas
para el acusado, que constituyen antecedentes de nuestras garantías indivi-
duales en esta materia; por ejemplo, la de que nadie puede ser preso “sin
que proceda información sumaria del hecho por el que merezca según la
ley ser castigado con pena corporal, y asimismo un mandamiento del juez
por escrito, que se le notificara en el acto mismo de la prisión”. Se nota que
era necesaria una orden de juez que debía darse conocer a aquel que fuera
a apresarse y que para poder privarlo de la libertad era necesario que el
hecho cometido mereciese pena corporal (término que existió en el art. 16
de nuestra Constitución hasta la reforma del 3 de septiembre de 1993, en
la que se sustituyó por la expresión “pena privativa de la libertad”, aunque
permanece en el artículo 38).
En los artículos de este mismo capítulo se prohibían ya expresamente el
tormento, la confiscación de bienes y las penas trascendentales, y se preveía
la suspensión de algunas de estas formalidades en circunstancias extraordi-
narias. Tal suspensión podían decretarla las Cortes por tiempo determina-
do. Este es un antecedente de nuestro actual art. 29.
En cuanto al gobierno local, el de los pueblos debía efectuarse por ayun-
tamientos, los cuales surgirían de una elección y se suprimían los regidores
y demás oficiales perpetuos. La elección era indirecta y pública. Debían re-
unirse los ciudadanos de cada pueblo y elegir a un determinado número de
electores, quienes a su vez elegían a los miembros del ayuntamiento.
Las provincias eran gobernadas por un jefe superior nombrado por el rey
y en cada una de ellas se establecía una diputación provincial, la cual era un
cuerpo colegiado que tenía funciones de supervisión y control sobre el gobier-
no y que constituye un antecedente de las actuales legislaturas locales, si bien
no era un órgano legislativo. Contaba con incipientes facultades presupuesta-
rias. La diputación provincial es una de las instituciones más importantes de
la Constitución de Cádiz como antecedente del federalismo mexicano.
Se disponía un título específico para regular las contribuciones, las

cuales debían ser proporcionales. Este es un precedente del principio
de proporcionalidad que respecto de los impuestos establece la fracc.
IV de nuestro art. 31.
Se instauraba una contaduría mayor de cuentas para el examen de las
cuentas de caudales públicos, es decir, de los gastos del gobierno. Es
este un antecedente de nuestra actual Auditoría Superior de la Federa-
ción. Había también una tesorería general para toda la nación, que es
el modelo original de nuestra actual Tesorería de la Federación.
La Constitución de Cádiz daba particular importancia a la instrucción

pública. Le asignaba tareas específicas a las Cortes y a las diputaciones pro-
vinciales y el título XIX estaba dedicado exclusivamente a ella; en él se indi-
caba que en todos los pueblos de la monarquía se establecerían escuelas de
primeras letras, se preveía crear “el número competente de universidades y
de otros establecimientos de instrucción” y se establecía un plan general de
enseñanza para todo el reino. La libertad de imprenta quedaba consagrada
en este mismo capítulo.
El procedimiento de reforma era bastante complicado: una diputación
de las Cortes —es decir, el conjunto de diputados electos para un periodo
de dos años— debía aprobar por una mayoría de dos terceras partes, que la
reforma fuera tratada por la diputación general siguiente. Esta última, a su
vez, tendría que aprobar por las dos terceras partes si había lugar a otorgar
poderes especiales para hacer la reforma y si estos poderes se otorgarían a
la siguiente diputación general o a la que se eligiera después de ella, de ma-
nera que al hacerse la elección de dicha diputación, las juntas electorales de
provincia debían añadir a los poderes ordinarios de los diputados el poder
especial para hacer la modificación constitucional considerada como viable
por las anteriores diputaciones. La diputación con poderes especiales la dis-
cutiría de nuevo y, de aprobarla por las dos terceras partes de sus miembros,
pasaría a ser parte de la Constitución. Como puede apreciarse, se pretendía
que transcurriera un tiempo considerable entre la iniciativa y la aprobación
de la reforma y que esta fuera conocida, discutida y aprobada por varias
diputaciones sucesivas de las Cortes.
2.2. LA CONSTITUCIÓN DE APATZINGÁN

Se conoce como Constitución de Apatzingán el Decreto Constitucional
para la Libertad de la América Mexicana, sancionado en Apatzingán el 22
de octubre de 1814. Este importante texto constitucional de nuestro país

nunca alcanzó vigencia, pero es de trascendental importancia porque recoge
las ideas del movimiento de independencia iniciado por don Miguel Hidal-
go el 16 de septiembre de 1810.
Como es sabido, el propio Hidalgo no tuvo tiempo de formular un pro-
grama político coherente que diera forma a las inspiraciones independentis-
tas. La revolución de independencia se había iniciado más como un intento
de sacudirse la opresión de un mal gobierno y de rescatar determinados
derechos de tipo social frente a la administración virreinal, que como el
inicio de una separación de España. Por lo menos formalmente se invocaba
el nombre del monarca español Fernando VII que había sido desplazado
del gobierno por la invasión napoleónica en la Península, para legitimar las
acciones insurgentes. Esto se hace patente en el Bando de Hidalgo promul-
gado en Guadalajara, el 6 de diciembre de 1810, por el cual queda abolida
la esclavitud y se dan 10 días a los dueños de esclavos para liberarlos, so
pena de muerte. Se decreta el cese de tributos que pagaban los indígenas y
miembros de diversas castas y se ordena la abolición del sello de papel que
tenía que pagarse en negocios judiciales y diferentes actos públicos. Es evi-
dente que no hay aquí más que una respuesta inmediata contra abusos que
sufrían grandes grupos de la población.
Más adelante, en agosto de 1811, Ignacio López Rayón, quien a la muer-
te de Hidalgo tomó la dirección del movimiento de independencia, instau-
ra en Zitácuaro la Suprema Junta Nacional Americana que gobernaría la
Nueva España en tanto permaneciere ausente del trono Fernando VII. Esta
junta imitaba el esquema que habían adoptado algunas juntas provinciales
formadas en el territorio de la España Peninsular. Rayón elaboró un docu-
mento al que denominó Elementos Constitucionales, en el que pretendía
dar una configuración política y reglas básicas para la estructuración del
gobierno de una nación que ya sería independiente de España.
Tena Ramírez50 estima que este documento tuvo influencia en las ideas
de José María Morelos, quien unió a su talento militar extraordinario, do-
tes legislativas. Morelos ya veía claramente los presupuestos que deberían
guiar la formación de la nación mexicana. De su puño y letra escribió 23
puntos que serían la guía para la formación de la primera Constitución
mexicana. A este documento se le conoce como Sentimientos de la Nación
que, por su importancia, reproducimos a continuación:
50
El contenido de este capítulo se basa en la reproducción de diferentes documentos constitu-
cionales que aparecen en la obra Leyes Fundamentales de México de Felipe Tena Ramírez,
op. cit.
1. Que la América es libre e independiente de España y de toda otra

Nación, Gobierno o Monarquía, y que así se sancione dando al
mundo las razones.
2. Que la religión católica sea la única, sin tolerancia de otra.
3. Que todos sus ministros se sustenten de todos y sólo los diezmos y
primicias, y el pueblo no tenga que pagar más obvenciones que las
de su devoción y ofrenda.
4. Que el dogma sea sostenido por la jerarquía de la Iglesia, que son el
Papa, los obispos y los curas, porque se debe arrancar toda planta
que Dios no plantó: ovnis plantis quan non plantabit Pater meus
Celestes cradicabitu. Mat. Cap. xv.
5. Que la soberanía dimana inmediatamente del pueblo, el que sólo
quiere depositarla en el Supremo Congreso Nacional Americano,
compuesto de representantes de las provincias en igualdad de nú-
meros.
6. Que los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial estén divididos en
los cuerpos compatibles para ejercerlos.
7. Que funcionarán cuatro años los vocales, turnándose, saliéndose los
más antiguos para que ocupen su lugar los nuevos electos.
8. La dotación de los vocales será una congrua suficiente y no super-
flua, y no pasará por ahora, de 8 000 pesos.
9. Que los empleos sólo los americanos los obtengan.
10. Que no se admitan extranjeros, si no son artesanos capaces de ins-
truir y libres de toda sospecha.
11. Que los Estados mudan costumbres y, por consiguiente, la Patria
no será del todo libre y nuestra mientras no se reforme gobierno,
abatiendo el tiránico, sustituyendo el liberal, e igualmente echando
fuera de nuestro suelo al enemigo español, que tanto se ha declarado
contra nuestra patria.
12. Que como la buena ley es superior a todo hombre, las que dicte
nuestro Congreso deben ser tales, que obliguen a constancia y pa-
triotismo, moderen la opulencia y la indigencia, y de tal suerte se
aumente el jornal del pobre, que mejore sus costumbres, alejando la
ignorancia, la rapiña y el hurto.
13. Que las leyes generales comprendan a todos, sin excepción de cuer-
pos privilegiados, y que sólo lo sean en cuanto al uso de su minis-
terio.
14. Que para dictar una ley se haga junta de sabios en el número posi-
ble, para que proceda con más acierto y exonere de algunos cargos
que pudieran resultarles.
15. Que la esclavitud se proscriba para siempre y lo mismo la distinción
de castas, quedando todos iguales y sólo distinguirá a un americano
de otro el vicio o la virtud.
16. Que nuestros puertos se franqueen a las naciones extranjeras ami-
gas, pero que estas no se internen al reino por más amigas que sean,
y sólo habrá puertos señalados para el efecto prohibiendo el desem-
barque en todos los demás, señalando el diez por ciento.
17. Que a cada uno se le guarden sus propiedades y se le respete en su
casa como a un asilo sagrado, señalando penas a los infractores.
18. Que en la nueva legislación no se admita la tortura.
19. Que en la misma se establezca por Ley Constitucional la celebración
del día 12 de diciembre en todos los pueblos, dedicado a la patrona
de nuestra libertad, María Santísima de Guadalupe, encargando a
todos los pueblos, la devoción mensual.
20. Que las tropas extranjeras o de otro Reino no pisen nuestro suelo, y
si fuere en ayuda, no estarán donde la Suprema Junta.
21. Que no se hagan expediciones fuera de los límites del Reino, espe-
cialmente ultramarinas; pero se autorizan las que no son de esta
clase para propagar la fe a nuestros hermanos de Tierra dentro.
22. Que se quite la infinidad de tributos, pechos e imposiciones que nos
agobian y se señale a cada individuo un cinco por ciento de semillas
y demás efecto u otra carga igual, ligera, que no oprima tanto, co-
mo la Alcabala, el Estanco, el Tributo y otros; pues con esta ligera
contribución y la buena administración de los bienes confiscados al
enemigo, podrá llevarse el peso de la guerra y honorarios a los em-
pleados.
23. Que igualmente se solemnice al día 16 de septiembre todos los años
como el día aniversario en que se levantó la voz de independencia y
nuestra santa libertad comenzó, pues ese día fue en el que se desple-
garon los labios de la nación para reclamar sus derechos con espada
en mano para ser oída, recordando siempre el mérito del grande
héroe, el señor Don Miguel Hidalgo y su compañero Don Ignacio
Allende.
Estos puntos debían inspirar al Congreso al que convoca el propio Mo-

relos, a fin de redactar la primera Constitución de México. El Congreso se
instaló el 14 de septiembre de 1813 en Chilpancingo, estuvo integrado por
seis diputados designados por Morelos y dos de elección popular y emitió
el acta solemne de la declaración de independencia el 6 de noviembre del
mismo año. Con ello desaparece la idea de que el movimiento insurgen-
te gobernaba provisionalmente en nombre del monarca Fernando VII y se
rompe cualquier lazo con el trono español.
El 22 de octubre de 1814, pese a que este Congreso de Anáhuac tuvo
que andar prácticamente a salto de mata durante varios meses, debido
a la persecución de los realistas, se emitió el Decreto Constitucional
para la Libertad de la América Mexicana, documento constitucional
que recoge las aspiraciones más avanzadas de los luchadores por la
independencia nacional, particularmente las de José María Morelos,
ya esbozadas en su programa Sentimientos de la Nación.
En materia de religión, esta Constitución mantenía la exclusividad del

catolicismo, lo que se comprende por ser los seguidores de la causa insur-
gente abrumadoramente católicos y considerablemente influidos por dicho
culto, además de que los iniciadores de la rebelión eran ministros, si bien
con grado de curato de pueblo, de la mencionada religión.
Se define la soberanía como la facultad de dictar leyes y establecer la
forma de gobierno que más convenga a los intereses de la sociedad y se de-
clara que esta tiene derecho incontestable a establecer el gobierno que más
le convenga, oírlo, modificarlo y apoyarlo totalmente cuando su felicidad
lo requiera.
Inmediatamente después se establece que la soberanía reside origina-
riamente en el pueblo. Es claro que la terminología de los arts. 4o y
5o de esta primera Constitución nacional inspira aún el contenido de
nuestro actual art. 39.
Se distinguen tres atribuciones de la soberanía: la facultad de dictar le-

yes, la facultad de hacerlas ejecutar y la facultad de aplicarlas a los casos
particulares. Se consagra la división de poderes en Legislativo, Ejecutivo
y Judicial, también denominados entonces Supremo Congreso Mexicano,
Supremo Gobierno y Supremo Tribunal de Justicia, correspondiendo a cada
uno las facultades antes señaladas, respectivamente y de manera separada, y
se prohíbe que se ejerzan por una sola persona o corporación, términos que
perviven en el vigente art. 49. (Corporación en el sentido que aquí se usa
equivale a un cuerpo colegiado o conjunto de personas.) Es interesante ha-

cer notar que incluso el poder ejecutivo, que en la actualidad es unipersonal,
era colegiado, pues en el artículo 132 se establecía que el supremo gobierno
estaría integrado por tres individuos.
En cuanto a la ciudadanía, se otorgaba a todos los nacidos en “esta Amé-
rica”, es decir, se adoptó el principio del jus soli.51
Se estableció el principio de legalidad para los casos en que alguien de-
biera ser acusado, preso o detenido, ya que se expresaba que sólo las leyes
podían determinar dichos casos y se indicaba que la propia ley debía re-
primir todo rigor que no tuviera por objeto asegurar las personas de los
acusados. Ello significaba una preocupación tendiente a evitar excesos por
parte de la autoridad.
Acerca de los derechos individuales, se proclaman explícitamente
la igualdad, la seguridad, la propiedad y la libertad. Se sostenía la
presunción de inocencia respecto de los inculpados y la garantía de
audiencia, así como la inviolabilidad del domicilio. Se consagra el
derecho de petición y la libertad de opinión, tanto por escrito como
por medio de la imprenta.
Las obligaciones de los ciudadanos eran rígidas y exigían el más alto

sacrificio por la Patria. El art. 41 rezaba:
“las obligaciones de los ciudadanos para con la Patria son: una ente-
ra sumisión a las leyes, un obedecimiento absoluto a las autoridades
constituidas, una pronta disposición a contribuir a los gastos públi-
cos, un sacrificio voluntario de los bienes y de la vida cuando sus
necesidades lo exijan. El ejercicio de estas virtudes forma el verdadero
patriotismo”.
En el aspecto territorial se mencionan las provincias que componían la

América mexicana y se dejaba para más adelante una exacta demarcación
de las mismas. Como ya hemos dicho, esa demarcación hasta la fecha no se
ha efectuado con precisión.
El art. 44 plantea un problema interesante de tipo teórico puesto que
preveía que habría de permanecer el cuerpo representativo de la sobe-
ranía del pueblo con el nombre de Supremo Congreso Mexicano. Ello
quería decir que el propio Congreso Constituyente se prolongaría como
Poder Legislativo constituido, lo cual rompe con una de las características
51
teóricas del Poder Constituyente. En la práctica, esta situación no llegó a

actualizarse.
El Poder Legislativo previsto en esta norma constitucional era unica-
maral. El Supremo Congreso se compondría de un diputado electo por
cada provincia. Los miembros de los Poderes Ejecutivo y Judicial no po-
dían ser diputados sino hasta después de dos años de haber concluido sus
funciones en los mencionados poderes. Existía una curiosa norma relativa
al nepotismo legislativo, según la cual se prohibía que fueran diputados
simultáneamente dos o más parientes en segundo grado; se supone que
quería decir hasta el segundo grado.
Los diputados durarían dos años en ejercicio y, según esta Constitución,
sí se preveía que tuvieran suplentes, a diferencia de la de Cádiz. Este es el
primer antecedente de la suplencia aplicada a los legisladores en nuestro
Derecho constitucional. La reelección sólo se permitía después de un perio-
do intermedio y se consagraba también la inviolabilidad por sus opiniones.
La elección de los diputados era indirecta en segundo grado, es decir,
había dos conjuntos de electores intermedios entre el votante y el diputado
elegido. El cuerpo electoral básico lo formaban los ciudadanos de una pa-
rroquia, la cual era una circunscripción eclesiástica, ello significa que reunía
a los fieles correspondientes al área asignada a un templo específico. Los
ciudadanos que integraban estas juntas electorales de parroquia designaban
a los miembros de una junta electoral de partido que, como ya se indicó, en
aquella época no se refería a una organización política, sino también a una
circunscripción territorial.
Los miembros de la junta electoral de partido designaban a los integran-
tes de la junta electoral de provincia, a cuyo cargo quedaba la elección del
diputado. La calificación de estas elecciones la hacía el propio Supremo
Congreso, por tanto, se trataba de un sistema de autocalificación.
Un dato interesante de la Constitución de Apatzingán es que consa-
graba un tipo de gobierno parlamentario en el que el Poder Ejecutivo
resultaba de la elección hecha por los miembros del Poder Legislativo,
pues al Supremo Congreso tocaba elegir a los individuos que con-
formaran el supremo gobierno, denominación que se empleaba para
aludir al Poder Ejecutivo.
El Congreso también nombraba a los miembros del Supremo Tribunal

de Justicia, en el que se depositaba el Poder Judicial.
El carácter parlamentario del tipo de gobierno que establecía esta Cons-
titución se refuerza por el hecho de que tanto el Supremo Gobierno como el
Supremo Tribunal eran responsables ante el Congreso. Un rasgo interesante

es el que se refería a la facultad que tenían el Supremo Gobierno y el Supremo
Tribunal de Justicia de vetar las leyes en un término de 20 días. Ello obligaba
a que el Congreso las volviese a discutir y si aceptaba las razones de los otros
poderes, la ley quedaba sin efecto. En caso contrario se mandaría publicar y
se observaría inviolablemente “a menos que la experiencia y la opinión públi-
ca obliguen a que se derogue o modifique”. Curiosa referencia constitucional
abstracta y de muy difícil regulación jurídica que, sin embargo, muestra un
evidente sentido común y un respeto a la realidad y al sentir popular.
El Poder Ejecutivo (Supremo Gobierno), como ya dijimos, se depositaba
en tres individuos con la misma autoridad, que se alternarían la presidencia
por cuatrimestres. Se renovaría anualmente por sorteo cada uno de los tres
puestos. Se regulaban las Secretarías de Estado en la propia Constitución,
lo cual no se hace ahora. Existirían tres secretarías, una de guerra, otra de
hacienda y otra de gobierno. Se prohibía la reelección de los miembros del
Supremo Gobierno, salvo que hubiese pasado un trienio después de termi-
nada su administración. Los secretarios tampoco podían reelegirse, excepto
después de cuatro años.
La institución de refrendo del secretario del ramo correspondiente se
señalaba en el art. 144.52
La elección del Supremo Gobierno era complicada. El Supremo Congre-
so en sesión secreta elegiría a nueve individuos de entre los cuales, en sesión
pública realizada a continuación de la secreta, elegiría por cédula —es decir,
mediante anotación en un papel que se depositaría en secreto en una urna—
a los tres que finalmente formarían el Supremo Gobierno.
Los secretarios eran nombrados también por el Congreso a propuesta
del Ejecutivo.
El Supremo Tribunal de Justicia estaría integrado por cinco individuos,
pero el Congreso podría aumentar su número de acuerdo con las circuns-
tancias. La renovación de los miembros del tribunal sería gradual, pero ca-
da tres años debería renovarse completamente. De modo que en el primero
y segundo años de ejercicio salían dos individuos y en el tercero uno. Los
miembros de este tribunal podrían ser reelegidos, pero después de pasado
un trienio de concluida su función.
En el Supremo Gobierno y en el Supremo Tribunal no podían concu-
rrir dos o más parientes del primero al cuarto grado.
52
Existía además un tribunal de residencia compuesto por siete jueces de-

signados por el Supremo Congreso, los cuales se renovaban cada dos años
de manera parcial. Este tribunal tenía como función juzgar a los individuos
del Congreso, del Supremo Gobierno o del Supremo Tribunal de Justicia
cuando fueren acusados con motivo de la realización de sus funciones.
La Constitución preveía la convocatoria para la formación de una Re-
presentación nacional, de acuerdo con la población del país. Se desprende
de ahí que se entendía al Decreto Constitucional para la Libertad de la
América Mexicana no como una plena y definitiva Constitución, sino como
un instrumento para iniciar la conformación de la República y que el Su-
premo Congreso, que había tenido carácter de Constituyente respecto del
decreto, dejaría paso a una Representación nacional, que a su vez dictaría y
sancionaría la Constitución Permanente de la Nación, según el art. 237 del
propio decreto.
2.3. LA CONSTITUCIÓN DE 1824

Al hablar de la Constitución de Cádiz, indicamos que el rey Fernando
VII fue obligado a restablecer su vigencia en 1820 con motivo del le-
vantamiento de Riego y, dado el contenido liberal de dicho documento,
los conservadores en la Nueva España propusieron la consumación de
la independencia. Agustín de Iturbide encabezó las negociaciones con
distintos sectores, inclusive con lo que quedaba de la insurgencia, enca-
bezada por Vicente Guerrero, ya considerablemente disminuida por los
años de lucha.
El Plan de Iguala, suscrito por Iturbide el 24 de febrero de 1821, esta-
bleció las bases de la independencia, pero se ofrecía el trono a Fernando
VII siempre que se trasladara a México. Más adelante, el 24 de agosto del
mismo año Iturbide y Juan O’Donojú firmaron los Tratados de Córdoba.
O’Donojú fue el último virrey español y estaba aliado a la causa liberal.
En estos tratados se reconocía la independencia de esta parte de la Amé-
rica, a la que se denominaba imperio mexicano. El trono se ofrecía en
primer lugar a Fernando VII y en caso de que no aceptara, a diferentes
miembros de la familia real. En tanto eso ocurría, se creaba la Junta Provi-
sional Gubernativa con funciones similares a un Poder Legislativo, la cual
nombraría a una Regencia, compuesta de tres personas, que realizaría
funciones ejecutivas.
El Plan de Iguala preveía la convocatoria para integrar un Congreso
Constituyente y encargaba a la Junta Provisional Gubernativa determi-
nar las reglas para dicha elección. Compromiso que fue ratificado en
los Tratados de Córdoba. Se aprecia aquí la influencia del constitucio-
nalismo de fines del siglo XVIII al adoptarse el método consistente en
formar un Congreso Constituyente que dictara la Constitución de la
nueva nación.
La Junta fijó las reglas para la elección de este Congreso,53 el cual quedó
instalado el 24 de febrero de 1822; pronto entró en conflicto con Iturbide,
quien se proclamó emperador en mayo del mismo año y terminó disolvien-
do el Congreso el 31 de octubre.
A la caída de Iturbide, diferentes provincias del antiguo territorio de la
Nueva España negaron al Congreso su carácter de Constituyente y con-
sideraron que sólo debería convocar a un nuevo Congreso que tuviera la
función de elaborar la norma suprema del país. Ello llevó a la configuración
de un nuevo Congreso, que se instaló solemnemente el 7 de noviembre de
1823. En este, predominaba la tendencia federalista y a fin de asegurar que
se adoptara este tipo de organización, para el cual servía de modelo el sis-
tema estadounidense, se expidió primero, el 31 de enero de 1824, el Acta
Constitutiva de la Federación Mexicana, en la que se sentaban las bases
para organizar el gobierno del país.
El Congreso Constituyente continuó su trabajo, cuyo resultado fue la
primera Constitución, propiamente dicha, de nuestro país, promulgada el 4
de octubre de 1824 con el nombre de Constitución Federal de los Estados
Unidos Mexicanos. En ella se declaraba a la nación mexicana para siempre
libre e independiente del gobierno español y de cualquiera otra potencia.
La delimitación precisa de su territorio se remitía a una ley constitucional
que debería expedirse posteriormente y sólo se mencionaba que dicho terri-
torio comprendía el llamado antes Nueva España, la Capitanía General de
Yucatán, las comandancias llamadas antes provincias internas de oriente y
occidente y el de la Baja y Alta California.
En cuanto a la forma de gobierno, se adoptó la de República Repre-
sentativa Popular Federal y se enumeraron los estados que componían
dicha federación; además existían los territorios de Alta California,
Baja California, Colima y Santa Fe de Nuevo México.
El supremo poder de la federación quedaba dividido para su ejercicio

en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El Legislativo se depositaba en dos Cá-
maras, una de diputados y otra de senadores. La primera se formaría con
53
Véase Tena Ramírez, op. cit., págs. 120 y 121.
representantes electos cada dos años. Por cada tres diputados propietarios,
se elegiría un suplente. El senado se compondría de dos senadores por cada
estado, electos por las legislaturas de cada uno de ellos, y se renovaría por
mitad cada dos años. Se seguía aquí el modelo de la Constitución estadou-
nidense. Los senadores no tenían suplentes, pues en caso de falta absoluta,
la legislatura correspondiente llenaría la vacante.
Se adoptaba el sistema de autocalificación en cada Cámara. Por primera
vez aparece la disposición relativa a que toda resolución del Congreso ten-
drá el carácter de ley o decreto. Entre las facultades del Congreso se daba
un lugar preeminente a la educación, así como a la apertura de caminos y
canales y al establecimiento de postas y correos. Se dictaba un amplio catá-
logo de facultades al Congreso, algunas de las cuales sobreviven casi como
fósiles jurídicos, como la “de declarar buenas o malas las presas de mar y
tierra”.54 Entre estas facultades se preveía la de elegir un lugar de residencia
de los supremos poderes de la nación.
Las reglas para la elaboración de las leyes constituyen la base de lo que,
con ligeras diferencias, es actualmente nuestro proceso legislativo.
Se establecía la asistencia del titular del Poder Ejecutivo a la apertura de
sesiones del Congreso y se indicaba que ahí debería pronunciar un discurso
relativo a dicho acto. Asimismo, se indicaba que el presidente del Congreso
debería contestar en términos generales. Este es el origen de la tradición que
privó hasta antes de la reforma de 2008, que consistía en que el Presidente
de República acudiera a leer su informe el día que se iniciaban las sesiones
del Congreso; si bien en la actualidad, de acuerdo con el texto vigente, basta
con que envíe su informe por escrito.
El Poder Ejecutivo quedaba depositado en un solo individuo denomi-
nado Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Esta disposición ha
permanecido intacta por casi dos siglos. Se establecía la institución de la
vicepresidencia para sustituir al Presidente en caso de imposibilidad física o
moral. Es interesante observar que el Presidente y Vicepresidente no surgían
de una elección popular, sino que eran nombrados por votación de las le-
gislaturas de los estados. En este punto la Constitución de 1824 se apartaba
del modelo estadounidense, en el que el Presidente surgía de una elección
indirecta, pero el pueblo intervenía en la primera fase al emitir su voto a
favor de electores intermedios representantes de cada estado, que luego ele-
gían al Presidente.
54
La Constitución de 1824 contenía un matiz parlamentario, pues hacía

surgir al Ejecutivo de una elección hecha por el Legislativo, ya que la Cáma-
ra de Diputados hacía el cómputo de los votos emitidos por las legislaturas
estatales.
La duración del periodo presidencial era de cuatro años. En caso de falta
absoluta del Presidente y del Vicepresidente, el presidente de la Suprema
Corte de Justicia se encargaría del Poder Ejecutivo, pero sólo en tanto la
Cámara de Diputados elegía a un nuevo Presidente. El Presidente sólo podía
ser juzgado por traición contra la independencia nacional o la forma esta-
blecida de gobierno y por cohecho o soborno, cometidos durante el tiempo
de su empleo. Cualquiera de las Cámaras podía fungir como Gran Jurado
para juzgar al Presidente.
Durante los recesos del Congreso existía un Consejo de Gobierno, com-
puesto por la mitad de los senadores, que ejercían funciones similares a las
que actualmente se encomiendan a la Comisión Permanente.
Los secretarios del Despacho se preveían de manera general, pero su nú-
mero lo establecía la ley. Se reitera la figura del refrendo de los secretarios
del Despacho respecto a los actos del Presidente, que provenía de la Cons-
titución de Cádiz.
El Poder Judicial de la Federación se atribuía a la Corte Suprema de Jus-
ticia, a los Tribunales de Circuito y a los Juzgados de Distrito, instituciones
estas últimas que aparecen por primera vez en nuestro Derecho constitucio-
nal, provenientes del modelo estadounidense.
La Suprema Corte de Justicia se componía de 11 ministros, el mismo
número que tiene en la actualidad. Para ser miembro de la Suprema Corte
de Justicia no se exigía propiamente título de abogado, sino sólo estar ins-
truido en la ciencia del Derecho a juicio de los legisladores de los estados,
a la manera que todavía ocurre en Estados Unidos de América. El nombra-
miento era vitalicio. Los miembros de la Suprema Corte de Justicia eran
también electos por las legislaturas de los estados. Puede apreciarse el fuerte
contenido federalista de esta Constitución, ya que las legislaturas estatales
elegían a los senadores, al Presidente de la República y a los miembros de la
Suprema Corte de Justicia.
Ya en esta Constitución aparece el precepto de que en cada uno de los
estados se prestará entera fe y crédito a los actos, actos, registros y procedi-
mientos de los jueces y demás autoridades de los otros estados. Regla que se
conserva en el actual art. 121.
La Constitución de 1824 no tenía un catálogo específico de derechos
individuales. Algunas garantías de libertad, seguridad jurídica y protección
a la propiedad se establecían en un capítulo referente a las reglas a las que

debía sujetarse la administración de justicia en todos los estados y territo-
rios. Por ejemplo:
Se prohibía la confiscación de bienes, la retroactividad de la ley, la
aplicación de tormentos, la detención sin elementos de prueba o in-
dicios y la declaración autoincriminatoria. La libertad de imprenta se
planteaba como una obligación que se imponía al Congreso General
y a los estados para que la protegieran. Una regla constitucional in-
teresante, que no ha sobrevivido, era la que se refería a que no podía
entablarse pleito en lo civil o en lo criminal sobre injurias, sin haberse
intentado legalmente la conciliación.
En cuanto al gobierno de los estados, para su ejercicio se dividía en tres

poderes, el Legislativo se depositaría en una legislatura. También aquí se
apartó el Constituyente mexicano de la Constitución estadounidense, en
cuyo sistema los estados tienen también un poder Legislativo bicamaral,
con la única excepción de Nebraska cuyo poder legislativo es unicamaral.
La obligación que tiene todo funcionario público de protestar guardar
la Constitución (actual art. 128) deriva del art. 163 de la Constitución de
1824.
El proceso de reforma de esta Constitución exigía la participación de dos
Congresos consecutivos, es decir, los diputados en funciones harían la pro-
puesta, pero la decisión la tomarían los diputados electos para el periodo
inmediato siguiente; por lo demás, debería observarse el proceso legislati-
vo, pero el Presidente no podría vetar la resolución. Se incluía también un
precepto por virtud del cual la Constitución no podía ser modificada sino
a partir de 1830.
La Constitución de 1824 contenía varias cláusulas pétreas al disponer
que determinados preceptos no podrían ser reformados jamás: los
que establecían la libertad e independencia de la nación, su religión,
su forma de gobierno, la división de poderes en la federación y en los
estados y los que consagraban la libertad de imprenta.
Esta Constitución estuvo vigente hasta 1835.
2.4. LA CONSTITUCIÓN CENTRALISTA DE 1836

La Constitución de 1824 adoptó algunos principios liberales, pero con-
servaba antiguos privilegios, especialmente aquellos de los que disfrutaban
el clero y los militares. Estos asuntos por resolver enconaron la disputa

entre liberales y conservadores.
En el Congreso que se instaló en 1835 los conservadores estaban en
mayoría y presionaron para reformar la Constitución a fin de esta-
blecer el sistema centralista en lugar del federal, pese a la prohibición
expresa que la propia Constitución establecía al respecto.
Ambas Cámaras se integraron en una sola asamblea de carácter Cons-

tituyente en julio de 1835 y el 23 de octubre aprobaron las bases para la
nueva Constitución, en las que se suprimía el federalismo y se establecía
una República centralista. De acuerdo con estas bases, el autonombrado
Congreso Constituyente elaboró siete leyes diferentes que integrarían la
nueva Constitución. Por eso a la Constitución de 1836 se le conoce tam-
bién como Constitución de las siete leyes o Las siete leyes constitucionales.
La primera se promulgó el 15 de diciembre de 1835, las seis restantes se
discutieron durante 1836 y se publicaron conjuntamente el 30 de diciem-
bre de dicho año.
La primera ley se refería a la nacionalidad y naturalización, así como a
los derechos y las obligaciones de los nacionales y los ciudadanos, se consa-
graban ahí algunos derechos individuales, como no ser privado de la liber-
tad sin mandamiento judicial y no poder ser detenido por más de tres días
por la autoridad política sin ser entregado a la autoridad judicial, debiendo
esta resolver en un término de 10 días. Se protegía la propiedad y la ex-
propiación se rodeaba de garantías, el cateo debía sujetarse a los requisitos
literalmente prevenidos en las leyes, se prohibía la aplicación retroactiva de
la ley y se proclamaba la libertad de imprenta. Por otra parte, se establecía
la obligación de profesar la religión católica y a los sirvientes domésticos
se les suspendían sus derechos ciudadanos. Lo mismo ocurría a quienes no
supieran leer y escribir después de 1846. La profesión del estado religioso
producía la pérdida de los derechos ciudadanos dada la imposibilidad para
su desempeño.
Un dato interesante es el relativo a la prohibición que tenían los ex-
tranjeros para adquirir en la República bienes inmuebles. Ello sólo era
posible si se naturalizaban, con lo cual dejarían de ser extranjeros, o
si se casaban con una mexicana.
Es evidente que ni siquiera se consideraba la posibilidad de que una

extranjera adquiriese este derecho casándose con un mexicano. Otro dato
curioso se refería a que esta Constitución tipificaba claramente la vecindad,
esto es, la condición de vecino de un lugar determinado, al señalar que “la

vecindad se gana por residencia continua de dos años en cualquier pobla-
ción, manifestando durante ellos a la autoridad municipal la resolución de
fijarse, y estableciendo casa, trato o industria provechosa”. La vecindad
se perdería “por trasladarse a otro punto, llevando la casa, trato o giro, y
fijándose allá con él”.
La segunda ley constitucional organizaba el denominado Supremo
Poder Conservador, órgano que venía a constituir un cuarto poder y
que se integraba por cinco individuos.
La elección de sus miembros era bastante compleja. Las Juntas Departa-

mentales debían efectuar una primera elección cuyo resultado remitían a la
Cámara de Diputados, esta formularía una lista con las personas propues-
tas por las Juntas Departamentales y de dicha lista formaba una terna para
cada uno de los puestos, la cual a su vez era remitida al Senado para que
este seleccionara a uno de los propuestos a fin de ocupar el lugar correspon-
diente dentro del mismo Supremo Poder Conservador. Entre los requisitos
para ser miembro de dicho órgano, estaba el de contar con un capital que
produjera por lo menos tres mil pesos de renta anual y haber desempeñado
el cargo de Presidente o Vicepresidente de la República, senador, diputado,
secretario del despacho o magistrado de la Suprema Corte de Justicia.
El Supremo Poder Conservador podía anular leyes si las consideraba in-
constitucionales, siempre que lo pidieran el Poder Ejecutivo, la alta Corte de
Justicia o por lo menos 18 miembros del Poder Legislativo. Esta función su-
ponía una especie de control constitucional surgido de una diferencia entre
los poderes de la Unión. Encontramos aquí una similitud con las actuales
acciones de inconstitucionalidad y al mismo tiempo con las controversias
constitucionales reguladas en el art. 105, a partir de la reforma constitucio-
nal de diciembre de 1994.
Este cuarto poder también podía anular actos del Ejecutivo por estimar-
los inconstitucionales, a pedido del Poder Legislativo o de la Suprema Corte
de Justicia, e igualmente podía anular actos de esta última a excitativa de
los otros dos poderes, en el caso de que considerara que había usurpado fa-
cultades. Podía, asimismo, declarar a petición del Congreso la incapacidad
física o moral del Presidente de la República.
Se le otorgaban facultades para suspender a la Corte de Justicia a excita-
tiva de los otros poderes y a suspender hasta por dos meses las sesiones del
Congreso General a petición del Ejecutivo.
La fracc. VIII del art. 10 le daba la siguiente atribución, que es verda-

deramente para Ripley: “declarar, excitado por el poder Legislativo, previa
iniciativa de alguno de los otros dos poderes, cuál es la voluntad de la na-
ción, en cualquier caso extraordinario en que sea conveniente conocerla”,
es decir, que los cinco miembros del Supremo Poder Conservador electo
indirectamente constituían el oráculo de la nación y daban a conocer su
voluntad a los otros tres poderes. Podía hacer que el Presidente de la Re-
pública renovara a todos sus colaboradores de primer nivel y dar o negar
la sanción a las reformas constitucionales que acordare el Congreso. La
desobediencia a las resoluciones del Supremo Poder Conservador constituía
un “crimen de alta traición”.
El art. 17 era verdaderamente de dimensiones divinas: “este Supremo
Poder no es responsable de sus operaciones más que a Dios y a la opinión
pública, y sus individuos en ningún caso podrán ser juzgados ni reconveni-
dos por sus opiniones”. Parece que el Constituyente se acogía a la máxima
vox populi, vox dei (la voz del pueblo es la voz de Dios), pero de cualquier
manera la voz del pueblo no tenía ningún efecto jurídico sobre las decisio-
nes del mentado poder.
El Poder Legislativo se depositaba en dos Cámaras, una de diputados
y otra de senadores. Los diputados se elegirían de acuerdo con la pobla-
ción sobre la base de uno por cada 150,000 habitantes, en tanto que los
senadores serían 24, electos mediante un procedimiento bastante barroco:
la Cámara de Diputados, el gobierno en junta de ministros, esto es, el Pre-
sidente y sus colaboradores y la Corte Suprema de Justicia. elegirían cada
cual tantos individuos como senadores debía haber. Estas listas se manda-
ban a las Juntas Departamentales y cada una elegía de entre ellas el número
que debía nombrar de senadores, cuya elección se remitía al Supremo Poder
Conservador, quien calificaría las elecciones, declarando senadores a los que
hubieran reunido la mayoría de votos de las Juntas.
La Cámara de Diputados siempre era de origen y la de senadores reviso-
ra. La iniciativa se concedía al Ejecutivo y a los diputados en todas las ma-
terias; a la Corte Suprema en lo relativo a la administración de justicia y a
las Juntas Departamentales en materia de impuestos, educación pública, in-
dustria, comercio, administración municipal y variaciones constitucionales.
La Cámara de Senadores sólo podía aprobar o rechazar en bloque el
proyecto aprobado por la Cámara de Diputados.
El Presidente de la República tenía derecho de veto, que podía ser supe-
rado con el voto de las dos terceras partes en ambas Cámaras.
Esta Constitución también distinguió entre ley y decreto, indicando que

toda resolución del Congreso General sólo podría tener uno u otro carácter.
En el art. 43 se señalaba que el nombre de ley “corresponde a las que se
versen sobre materia de interés común, dentro de la órbita de atribuciones
del Poder Legislativo”. En cambio, decreto “corresponde a las que, dentro
de la misma órbita sean sólo relativas a determinados tiempos, lugares, cor-
poraciones, establecimientos o personas”.
Es importante hacer notar que, pese a que esta Constitución regulaba un
régimen centralista, dejó vigente la Cámara de Senadores, en cuya confor-
mación tenían participación las Juntas Departamentales, que eran la adap-
tación de las antiguas diputaciones provinciales a este sistema unitario. Es-
tas Juntas Departamentales podían emitir disposiciones legislativas, pero
para su validez debían ser aprobadas por el Congreso General.
Se consignaban algunos derechos individuales mediante el proce-
dimiento de prohibir al Congreso determinadas acciones, como la
de proscribir a ningún mexicano, privar de su propiedad directa o
indirectamente a nadie, dar efecto retroactivo a las leyes y privar o
suspender a los mexicanos de sus derechos declarados en las leyes
constitucionales.
Se mantenía la institución de la diputación permanente formada por cua-

tro diputados y tres senadores para actuar durante los recesos del Congreso.
El Poder Ejecutivo se depositaba en un Presidente de la República, cuyo
periodo duraría ocho años.
También esta elección era complicada. El Presidente en funciones, en jun-
ta con sus colaboradores, seleccionaría una terna de individuos, el Senado
otra y la Corte Suprema de Justicia otra más. Las tres ternas se remitirían a
la Cámara de Diputados, la cual, de entre los nueve propuestos, escogería a
tres y esta última terna se remitiría a las Juntas Departamentales. Las Juntas
elegirían a un individuo de dicha terna y remitirían su elección al Congre-
so. Las dos cámaras reunidas abrirían la documentación enviada por cada
Junta y harían el cómputo de votos. El individuo que obtuviese la mayoría
simple resultaría electo Presidente. El Presidente en funciones podría ser
reelecto siempre que resultara propuesto en las tres primeras ternas y luego
obtuviese el voto de las tres cuartas partes de las Juntas Departamentales.
Para ser Presidente de la República se requería, entre otras cosas, tener
40 años cumplidos, un capital físico o moral que produjera cuando menos
cuatro mil pesos anuales de renta y haber desempeñado alguno de los car-
gos superiores, civiles o militares.
Los gobernadores de los Departamentos que sustituían a los estados al

cambiar el régimen de federal a central, serían nombrados por el Presidente
de la República, a propuesta en terna hecha por las Juntas Departamentales.
El Presidente tenía facultades para conceder cartas de naturalización, pero
también el Congreso tenía esta atribución, además de dictar reglas generales
para la concesión de dichas cartas.
Es interesante también constatar la atribución que tenía el Presidente de
“expeler” de la República a los extranjeros no naturalizados “que le sean
sospechosos”, antecedente de nuestro vigente art. 33.
El Presidente debía contar con un Consejo de Gobierno formado por
13 consejeros, de los cuales forzosamente dos debían ser eclesiásticos y dos
militares. El Consejo tenía que estar de acuerdo con el nombramiento de
gobernador y para conceder las cartas de naturalización, a las que hemos
hecho referencia.
Para integrar por primera vez el Consejo de Gobierno, a la entrada en
vigor de la Constitución, el Congreso en funciones remitiría una lista de 39
personas entre las cuales el Presidente escogería a 13. En lo subsecuente,
para cubrir las vacantes, el Senado propondría una terna y el Presidente
de la República escogería de entre sus miembros al consejero que debía
reemplazar al que hubiese dejado de serlo. El presidente del Consejo de
Gobierno sería elegido cada dos años por la Cámara de Diputados y podía
ser reelecto. La duración del cargo de consejero era vitalicia.
Se establecían cuatro ministerios: del Interior, de Relaciones Exteriores,
de Hacienda y de Guerra y Marina, cuyos ministros eran seleccionados
exclusivamente por el Presidente de la República. Estos ministros, equiva-
lentes a los secretarios del Despacho, tenían que refrendar los reglamentos,
los decretos y las órdenes del Presidente que versaran sobre asuntos de su
ministerio. Vemos que se conserva aquí el precedente del refrendo de los
secretarios de Estado.
Se disponía que todo asunto grave del gobierno debía ser resuelto por
el Presidente de la República en “junta de ministros”, quienes firmarían el
acuerdo en el libro respectivo.
En cuanto al Poder Judicial, este se ejercería por una Corte Suprema de
Justicia, por los tribunales superiores de los Departamentos, por los de Ha-
cienda, que establecería la ley de la materia, y por los juzgados de primera
instancia. La Corte Suprema de Justicia se componía de 11 ministros y un
fiscal, cuyo cargo era perpetuo.
La Corte Suprema de Justicia designaba a los ministros y fiscales de los
tribunales superiores de los Departamentos dentro de los propuestos por
los propios tribunales superiores departamentales, a través del Supremo

Gobierno.
Se mantenían los fueros eclesiástico y militar.
La división territorial de la República se hacía primero por departamen-
tos que, a su vez, se dividirían en distritos y estos en partidos. El gobierno
de cada Departamento estaba a cargo de un gobernador, nombrado por el
Presidente de la República, de acuerdo con el Consejo de Gobierno.
En cada Departamento había una Junta Departamental compuesta por
siete personas, cuyas funciones eran similares a las de las diputaciones pro-
vinciales dispuestas en la Constitución de Cádiz.
En cada cabecera de distrito había un prefecto y en las cabeceras de
partido un subprefecto. Se disponía que hubiera Ayuntamientos “en las ca-
pitales de Departamento, en los lugares en que los había el año de 1808;
en los puertos cuya población llegue a cuatro mil almas y en los pueblos
que tengan ocho mil”. Los ayuntamientos se elegían popularmente en los
términos de una ley que se expediría con posterioridad.
En cuanto a la reforma constitucional, se disponía que en los primeros
seis años de su vigencia no podría alterarse ningún artículo.
2.5. LOS PROYECTOS DE 1842 Y LAS BASES ORGÁNICAS

DE 1843
La disputa entre federales y conservadores no había quedado totalmente
resuelta. El 10 de diciembre de 1841 se convocó a un nuevo Constituyente
en el que la presencia de los liberales fue particularmente importante. La
tensión entre liberales y conservadores y la fuerte influencia de una corrien-
te que pretendía restablecer el federalismo complicaron el trabajo de este
Congreso a tal grado, que se elaboró un primer proyecto y una minoría
presentó un voto particular. Se generó después un segundo proyecto, pero
ninguno llegó a tener vigencia, pues los conservadores maniobraron para
desconocer al Congreso y convocar a una Junta de Notables que, con el
carácter de Junta Nacional Legislativa, se arrogaba el derecho de emitir una
nueva Constitución.
De los proyectos de 1842 vale la pena mencionar que, por primera
vez, en el primer proyecto aparece un capítulo específicamente des-
tinado a las garantías individuales y, también por primera vez, en el
voto particular presentado por los tres miembros de la comisión que
estaban en minoría —que eran Espinosa de los Monteros, Mariano
Otero y Muñoz Ledo— encontramos el primer antecedente de nues-

tro moderno amparo.
Entre las formas de conservación de las instituciones, el proyecto de la

minoría señalaba en su art. 81:
...para conservar el equilibrio de los poderes públicos y precaver los
atentados que se dirijan a destruir su independencia o confundir sus
facultades, la Constitución adopta las medidas siguientes: I. Todo ac-
to de los poderes Legislativo o Ejecutivo de alguno de los estados que
se dirijan a privar a una persona determinada de alguna de las garan-
tías que otorga esta Constitución, puede ser reclamado por el ofen-
dido ante la Suprema Corte de Justicia, la que deliberando a mayoría
absoluta de votos, decidirá definitivamente del reclamo. Interpuesto
el recurso, pueden suspender la ejecución los tribunales superiores
respectivos.
Nótese que la institución de la suspensión provisional existía ya en este

embrión de nuestro juicio de amparo.
Igualmente, encontramos un antecedente de las modernas acciones de
inconstitucionalidad en la fracc. II del mismo art. 81 que decía: “si dentro
de un mes de publicada una ley del Congreso General fuere reclamada, co-
mo anticonstitucional, o por el Presidente de acuerdo con su Consejo, o por
dieciocho diputados, o seis senadores, o tres legislaturas, la Suprema Corte,
ante la que se hará el reclamo, mandará la ley a la revisión de las legislatu-
ras, las que dentro de tres meses, darán su voto, diciendo simplemente si ‘es
o no inconstitucional’”. La diferencia con la situación actual es que, si bien
entonces se hacía la reclamación por inconstitucionalidad ante la Suprema
Corte, esta remitía el asunto a las legislaturas y ellas eran las que decidían
por mayoría si había o no inconstitucionalidad.
En cuanto a las bases orgánicas, la llamada Junta Nacional Legislativa
formada por 80 notables —es decir, personas consideradas importantes en
la sociedad de ese tiempo— entre los que, por supuesto, predominaban los
conservadores y centralistas, elaboró las Bases de Organización Política de
la República Mexicana, sancionadas por Antonio López de Santa Anna,
quien había regresado a ocupar la presidencia de la República el 12 de junio
de 1843, y fueron publicadas el 14 del mismo mes y año. De estas llamadas
Bases Orgánicas que conservaban el régimen central sólo vale la pena men-
cionar un título, el octavo, que se refería a la existencia del poder electoral
y aludía a las bases generales para la realización de elecciones; sin embargo,
no existía ninguna autoridad específicamente encargada de la realización

del proceso electoral.
2.6. EL ACTA DE REFORMAS Y LA RESTAURACIÓN DEL

FEDERALISMO
Los vaivenes de la lucha entre federalistas y centralistas continuaban.
En 1846 se convocó al nuevo Congreso Constituyente, Santa Anna había
vuelto a ocupar la presidencia de la República, ahora apoyado por los li-
berales, a quienes daba por su lado. El Congreso inició sus trabajos el 6 de
diciembre de 1846. Este tenía una particularidad muy especial, se le había
convocado como Congreso Constituyente, pero también se le facultaba pa-
ra dictar leyes sobre todos los ramos de la Administración Pública, con lo
cual tenía el carácter de Poder Constituyente, así como de órgano legislativo
ordinario, lo que rompe con la teoría clásica del Poder Constituyente.
La comisión que debería presentar el proyecto de Constitución se inclinó
por establecer plenamente la Constitución de 1824, sin embargo, Mariano
Otero presentó un voto particular con el objeto de introducir reformas en
aquella Constitución que se consideraba la única realmente válida y la que
debió haberse respetado de 1824 a 1847. Otero presentó el documento
Acta de Reformas que contenía un conjunto de modificaciones a la Consti-
tución de 1824 y que, se entendía, debería añadirse a esta como documento
constitucional. Al aceptar el Congreso esta fórmula de Otero, restableció
de hecho el federalismo, puesto que este era el sistema de la Constitución
de 1824, además se consideraba que quedaba también en vigor el Acta
Constitutiva de la Federación Mexicana de 1823. El Acta de Reformas de-
terminaba que por medio de una ley, se asegurarían los derechos del hombre
y se dejarían las garantías de libertad, seguridad, propiedad e igualdad. Se
disminuía el número de habitantes que servían de base para la elección de
un diputado, ahora quedaría en 50,000 o fracción que excediese de 25,000.
Se modificaba el Senado, de forma que a los dos senadores que cada esta-
do debería elegir, se agregaría otro grupo de senadores igual al número de
estados existentes, pero estos serían electos a propuesta del propio Senado,
de la Suprema Corte de Justicia y de la Cámara de Diputados. Quienes re-
unieran en su persona la propuesta de estos tres órganos, quedarían electos
automáticamente, y la Cámara de Diputados nombraría a los que faltaran,
de entre los postulados por dichos órganos. Además, para ser senador se
exigía haber tenido experiencia previa en algún cargo importante como
el de Presidente y Vicepresidente de la República, secretario del despacho,
gobernador de algún estado o legislador, enviado diplomático o ministro de

la Suprema Corte de Justicia, juez, magistrado, jefe superior de Hacienda o
general del ejército.
Se preveía que el aspecto electoral se atendería por medio de leyes que
podían adoptar la elección directa. Por primera vez se establece, así sea co-
mo posibilidad, recurrir a una elección directa para la obtención de cargos
públicos.
2.7.LA CONSTITUCIÓN DE 1857

Antes de referirnos a este documento, habría que mencionar algunos
acontecimientos que ocurrieron después de la entrada en vigor del Acta de
Reformas de 1847. Como era habitual, nuevos pronunciamientos se pro-
dujeron en diferentes partes del país, ahora de tendencia conservadora, y
volvieron a generar inestabilidad gubernamental, provocando que se suce-
dieran rápidamente diversos titulares del Poder Ejecutivo. Se generó enton-
ces una tendencia favorable a la dictadura que, por supuesto, estaba presto
a desempeñar Santa Anna. Este tomó nuevamente las riendas del gobierno
en 1853 y se dictaron entonces unas Bases para la Administración de la
República hasta la promulgación de la Constitución, el 23 de abril de 1853.
Los militares que habían devuelto el poder a Santa Anna le otorgaron tam-
bién, sin ninguna autoridad popular, autorización para gobernar durante
un año sin Constitución, lo cual implicaba la instauración de una dictadura
de facto, a pesar de la existencia de las mencionadas Bases, en las que, por
cierto, se declaraba en receso a las legislaturas de los estados, con lo cual se
daba un golpe frontal al federalismo, y decretos posteriores de Santa Anna
volvieron a convertir gradualmente a la República en un estado unitario.
Contra esta situación se emitió el Plan de Ayutla el 1º de marzo de 1854,
cuyo principal impulsor era el general liberal Juan N. Álvarez. A este movi-
miento se sumaron importantes liberales como Melchor Ocampo, Ponciano
Arriaga y Benito Juárez.
La revolución de Ayutla formó gobierno, el cual quedó a cargo de Juan N.
Álvarez, quien expidió la convocatoria a un nuevo Congreso Constituyente,
cumpliendo así con uno de los puntos del mencionado Plan. Por diversas
presiones, Álvarez dejó el poder en manos de Ignacio Comonfort y durante
el gobierno de este, aun antes de reunirse el Congreso Constituyente, se
expidieron tres importantes leyes que tocaban asuntos de particular impor-
tancia para el país y por lo cual pueden considerarse leyes constitucionales:
la Ley Juárez, que suprimía los fueros tanto militar como eclesiástico; la Ley
Lerdo, que proclamaba la desamortización de las fincas rústicas y urbanas,

propiedad de corporaciones civiles o eclesiásticas, y la Ley Iglesias (por don
José María Iglesias), por virtud de la cual se fijaban aranceles para el cobro
de diferentes servicios que prestaba la Iglesia y además disponía que los
pobres quedaran exentos de dichos pagos.
Por otra parte, Comonfort emitió el Estatuto Orgánico Provisional de la
República Mexicana el 15 de mayo de 1856, que organizaría temporalmen-
te a la República en tanto se emitía la Constitución. Este documento, bas-
tante extenso, dedicaba una sección a las garantías individuales, clasificán-
dolas unas referidas a la libertad, otras a la seguridad, otras a la propiedad y
otras más a la igualdad. Aunque parecía formalmente federal, este estatuto
contenía rasgos de centralismo, como el hecho de que los gobernadores de
los estados fueran designados por el Presidente de la República, lo que pro-
vocó reacciones de los federalistas en contra de Comonfort.
Lo anterior ocurría mientras el Congreso Constituyente se encontraba
en sesiones en la Ciudad de México, desde el 17 de febrero de 1856.55 En-
tre las discusiones más interesantes se encuentra la relativa a la libertad de
cultos, que generó una gran polémica y una enorme resistencia del clero
católico, encabezada por el Papa Pío IX.
La secularización del Estado mexicano era el tema más candente de
ese Congreso. La tensión social que provocaba hizo que el texto origi-
nal de la Constitución de 1857 no incluyera una declaración expresa
sobre la consagración de la libertad de cultos.
Los sectores conservadores, impulsados por los jerarcas de la iglesia ca-

tólica, que eran alentados desde El Vaticano, propiciaron manifestaciones
ante el Congreso Constituyente para que rechazara la garantía explícita de
la libertad de conciencia, la cual resultaba esencial para instaurar un Estado
democrático moderno. Debido a esa presión, los liberales eliminaron del
proyecto de Constitución el artículo en el que se instauraba la tolerancia de
cultos, pese a que todavía mantenía la previsión de que por medio de leyes
sabias y prudentes se protegería el ejercicio de la religión católica.
Las únicas previsiones incluidas en la Constitución de 1857 tendientes
a reducir o eliminar los privilegios clericales se contenían en el art. 3º, refe-
rido a la libertad de enseñanza, en el cual no se incluía como condición su
55
Para un profundo conocimiento de lo ocurrido en este Congreso resulta muy interesante consultar la
obra de Francisco Zarco quien, además de ser diputado Constituyente, llevaba la crónica diaria en el
periódico El Siglo XIX.
adecuación a la doctrina eclesiástica; el art. 5º, que al no reconocer ningún

contrato que implicara el irrevocable sacrificio de la libertad por cualquier
causa, incluyendo expresamente el voto religioso, desconocía a las órdenes
monásticas e impedía el uso de la coacción pública para obligar al cumpli-
miento de los mencionados votos; el art. 7º, en el que resultaba significativa
la exclusión del respeto a la religión católica como límite a la libertad de
imprenta; el art. 13, que suprimió el fuero eclesiástico y las obvenciones
parroquiales, las cuales de hecho constituían pagos forzosos a la Iglesia; el
art. 27, que prohibía a las corporaciones religiosas la propiedad o adminis-
tración de bienes raíces no destinados directa o inmediatamente a su objeto,
y el precepto de mayor trascendencia y que más enojo causó entre el clero:
el 123, en el cual se fijaba la sujeción de la Iglesia al poder civil al establecer:
“Corresponde exclusivamente a los poderes federales ejercer, en materias de
culto religioso y disciplina externa, la intervención que designen las leyes.”
La Iglesia argumentaba que las reformas atentaban contra la unidad na-
cional basada en la religión y, como sigue sosteniendo a principios del siglo
XXI para oponerse a medidas legislativas contrarias a su posición, afirmaba
que eran rechazadas por la mayoría del pueblo. El gobierno de la época
apoyó esta postura y mandó al ministro de Justicia y Negocios Eclesiásticos,
Ezequiel Montes, a defenderla en el Congreso Constituyente.
El contenido de los artículos aprobados desató la cólera de la Santa
Sede. Pío IX se lanzó violentamente contra ellos en un consistorio y
ordenó que se declararan írritos y sin valor los preceptos que afecta-
ban a la Iglesia y, siguiendo una línea de conducta que el papado ha
sostenido consistentemente durante siglos, convocó a la desobedien-
cia, enfrentándose a la autoridad estatal.
El arzobispo de México, Lázaro de la Garza y Ballesteros, “declaró el 15

de marzo de 57 que los católicos no podrán jurar la Constitución y pocos
días después dispuso que se negase la absolución a quienes no se retractaran
públicamente del juramento”.56
La Constitución de 1857 era víctima, pues, de una fuerte embestida por
parte de los grupos conservadores anclados en los intereses coloniales y
simultáneamente recibía ataques desde otro flanco: el de la propia clase
política de la época que hacía notar la debilidad que afectaba al Poder Eje-
cutivo en un esquema institucional que daba excesiva fuerza al Congreso.
Ello se debía a que los Constituyentes decidieron suprimir el Senado, pese a
56
Tena Ramírez, op. cit., pág. 603.
que se sostenía el sistema federal adoptado en la Constitución de 1824. De

este modo, la República Federal cuyo diseño primigenio era de tipo bicama-
ral, con el Senado como garante de los intereses de los estados que estaban
representados paritariamente en dicha Cámara, depositaba el Poder Legis-
lativo en una asamblea única frente a cuyas disposiciones el Presidente no
disponía siquiera de un derecho efectivo de veto.
En medio de esas tensiones el presidente Comonfort que había jurado la
Constitución, terminó por retractarse y apoyar un golpe contra ella, para luego
arrepentirse y abandonar la presidencia, a la que ascendió legítimamente Beni-
to Juárez, quien previamente había sido electo presidente de la Suprema Corte.
En el aspecto social, pese a la visión de Ponciano Arriaga, quien pre-
tendía abordar a fondo el problema de la propiedad rural y tomar
medidas contra los abusos de los propietarios de tierras, el Congreso
Constituyente resintió la presión de estos y la Constitución se quedó
corta en cuanto a la atención de la desigualdad social, la cual tuvo que
esperar hasta el estallido revolucionario de 1910 para ser atendida,
pues las condiciones de la época no permitieron dar cabida al visio-
nario proyecto de Arriaga.
La defección de Comonfort lanzó nuevamente a la contienda a los gru-

pos en pugna que se enfrentaron en la denominada Guerra de los Tres Años.
2.8. LAS LEYES DE REFORMA

Pese a algunas diferencias en el gabinete del presidente Juárez, este deci-
dió radicalizar las acciones legislativas para afirmar el Estado laico mexica-
no sobre los privilegios de la Iglesia, mediante un conjunto de disposiciones
que tenían esencialmente un carácter constitucional porque significaban
una transformación profunda de las decisiones políticas fundamentales al
modificar la base del poder civil deslindándolo de su vinculación con la re-
ligión católica. El paso decisivo fue dado en Veracruz el 12 de julio de 1859
mediante la Ley de Nacionalización de los Bienes Eclesiásticos en cuyos
considerandos se hacía notar que el clero dilapidaba “los caudales que los
fieles le habían confiado para objetos piadosos” y los invertía “en la destruc-
ción general, sosteniendo y ensangrentando cada día más la lucha fratricida
que promovió en desconocimiento de la autoridad legítima”.57
57
Para una amplia referencia de las Leyes de Reforma y una reproducción completa de las
mismas véase Everardo Moreno Cruz, Juárez jurista, 2a. ed., Porrúa, México, 2006.
En su art. 1º esta Ley disponía la entrada a dominio de la nación de

todos los bienes que el clero secular y regular había estado adminis-
trando con diversos títulos, cualquiera que fuese la clase de derechos
previos y acciones en que consistieran y el nombre y la aplicación que
hubiesen tenido.
Debe hacerse notar que en esta Ley la terminología empleada es muy

precisa y, a diferencia de la expresión incorporada al art. 130 constitucional
en 1992, que habla de la separación entre Iglesia y Estado, se proclamaba
entonces la “perfecta independencia entre los negocios del Estado y los ne-
gocios puramente eclesiásticos”.
Esta redacción refleja correctamente la idea de no confundir las tareas
del poder público con los asuntos religiosos, lo cual era imprescindible para
que el Estado asumiera diversas funciones y servicios que le corresponden,
pero que habían sido ejercidos por la Iglesia, como el Registro Civil o la
administración de los panteones. La separación entre Iglesia y Estado no
puede entenderse como coexistencia de dos poderes iguales e independien-
tes, dado que este por definición representa el poder popular soberano y por
ello se encuentra por encima de cualquier otra instancia interna.
En una disposición de apariencia paradójica pero que reafirmaba la idea
de la supremacía estatal, el art. 3º de la Ley que nos ocupa establecía que
“el Gobierno se limitará a proteger con su autoridad el culto público de la
religión católica, así como de cualquier otra”. Obsérvese que aunque pone
en primer plano a dicha fe, ya no la considera la única digna de ser prote-
gida, como se había propuesto en el proyecto original de la Constitución
de 1857, sino que la coloca en un plano de igualdad con otras preferencias
religiosas, al tiempo que enfatiza la sujeción de las cuestiones religiosas a la
potestad gubernativa estatal.
El 23 de julio de 1859 Juárez promulgó, también en el puerto de Ve-
racruz, la segunda de las Leyes de Reforma que daba al matrimonio el
carácter de “un contrato civil que se contrae lícita y válidamente ante la
autoridad civil”. En esta Ley el matrimonio seguía siendo indisoluble y, por
tanto, sólo se disolvía con la muerte. El divorcio se regulaba de manera muy
tímida, pues no dejaba a los divorciados en condición de poder contraer un
nuevo matrimonio.
El 28 de julio de 1859, igualmente en Veracruz, Juárez expide la Ley que
instituye el Registro Civil. Se crean los funcionarios denominados jueces
del estado civil, retirando así a la Iglesia la función que desarrollaba de
registrar, con validez oficial, el nacimiento, matrimonio y fallecimiento de
las personas.
El 31 de julio del mismo año y en idéntico lugar se expidió la Ley que

ponía bajo la autoridad civil los cementerios, camposantos, panteones y
bóvedas o criptas mortuorias, aunque se encontraran en iglesias, catedrales
o monasterios.
El gobierno del presidente Juárez rompió relaciones diplomáticas con
los Estados Pontificios el 3 de agosto de 1859, y el 11 del mismo mes y año
decretó cuáles serían los días inhábiles oficiales: los domingos, el día de año
nuevo, el jueves y viernes de la semana mayor, el jueves de Corpus, el 16 de
septiembre, el 1º y 2 de noviembre y el 12 y 24 de diciembre. En el mismo
decreto se derogaron todas las disposiciones por virtud de las cuales los
miembros del gobierno, en su carácter de funcionarios, debían acudir a las
funciones públicas en los templos.
El 4 de diciembre de 1860 se emitió la ley que estableció la libertad
de cultos; el 2 de febrero de 1861 se decretó la secularización de los
hospitales y establecimientos de beneficencia, y el 26 de febrero de
1863 se ordenó la extinción, en toda la República, de las comunida-
des religiosas.
Como se ha indicado, las Leyes de Reforma tenían un carácter intrínse-

camente constitucional, pero fue hasta 1873 que sus principios básicos se
incorporaron de manera formal como reformas a la Constitución de 1857.
En los años posteriores se introdujeron algunas importantes reformas
constitucionales, como la reinstauración del sistema bicamaral al restable-
cerse el Senado de la República como representación de los estados y del
Distrito Federal, en 1874; la creación del Ministerio Público y la figura del
Procurador General de la República en 1900, y la creación de la Vicepresi-
dencia de la República en 1904.
2.9. LA CONSTITUCIÓN DE 1917.

SU CARÁCTER SOCIAL
El proceso revolucionario armado que estalló en 1910 con la consigna
“Sufragio Efectivo, No Reelección” evolucionó hacia una lucha para alcan-
zar conquistas sociales a favor de los grupos más oprimidos del país, como
los campesinos y los obreros. Sin embargo, estas aspiraciones no estaban
debidamente reflejadas en el Proyecto de Reformas a la Constitución de
1857 que Venustiano Carranza, Primer Jefe del Ejército Constitucionalista,
había enviado al Congreso Constituyente reunido en Querétaro el 1º de
diciembre de 1916 y al que se había convocado mediante elección popular

para dar cauce jurídico al régimen surgido de la Revolución triunfante.
En ese Congreso la corriente progresista logró convertir a la nueva
Constitución ahí redactada, en la primera en el mundo que contenía
normas de contenido social. A las primigenias garantías individuales
añadió preceptos para garantizar derechos de clase, es decir, garantías
clasistas o grupales, caracterizadas por reconocer que en la práctica
los integrantes de ciertos grupos, como los peones del campo o los
obreros, no se encontraban en condiciones de igualdad con quienes
los contrataban y, por tanto, eran fácilmente víctimas de abusos por
su ignorancia o necesidad. Como un dato esencial, se recogió la su-
jeción del derecho individual de propiedad al interés social, lo cual
constituía una ruptura con la visión del individualismo liberal que
concedía una protección absoluta a la propiedad privada.
Estos nuevos criterios obedecían a la injusticia social derivada de la

enorme concentración de la propiedad rural en pocas manos.
Para corregir esta desigualdad se sustituyó la idea de la propiedad
como derecho natural humano por el concepto propiedad originaria
de la nación.
A esta corresponde, pues, originalmente la propiedad de las tierras y

aguas del territorio nacional y es ella la que de manera derivada la trans-
mite a los particulares para constituir, en los términos de ley, la propiedad
privada atribuida a los particulares.
Esta nueva concepción que da preeminencia a la sociedad sobre el indivi-
duo, era fundamental para constituir un Estado Social de Derecho y servía
de base para redistribuir la tierra. El art. 27, en el que se recogía este nuevo
principio, sería la base para realizar la reforma agraria a la que aspiraban
los revolucionarios, a fin de expropiar los latifundios y repartirlos entre los
campesinos. La distribución justa de la tierra se garantizaría poniendo un lí-
mite a la extensión de la propiedad privada y creando formas de propiedad
social como el ejido y la pertenencia territorial colectiva en las comunidades
que ejercen esta forma de apropiación.
Otra innovación trascendental se dio en materia de regulación del traba-
jo. Los tradicionalistas rechazaban la inclusión de las normas laborales en el
texto constitucional por no considerarlas propias de él, pero los impulsores
de las conquistas buscadas por los obreros que para eso se habían lanzado
a la Revolución, insistieron en que era necesario consagrar los derechos de
los trabajadores al más alto nivel jurídico y redactaron para ello el art. 123,
que por primera vez en una Carta Constitucional regulaba asuntos como la
jornada máxima de trabajo, el descanso semanal, la prohibición del trabajo
de los menores de 12 años, la existencia de un salario mínimo, el derecho de
huelga, las responsabilidades patronales por riesgos de trabajo y avanzados
derechos como el acceso a la vivienda y la participación de los trabajadores
en las utilidades de las empresas.
La modificación hacia un enfoque esencialmente social se aprecia desde
el art. 1º del cual se eliminó la referencia, contenida en la Constitución de
1857, de que el pueblo mexicano reconocía que los derechos del hombre
“son la base y el objeto de las instituciones sociales”, y se puso énfasis en
que el goce de las garantías individuales proviene de la circunstancia de que
las otorga la Constitución.
Este hecho, aunado a los radicales cambios sociales, muestra que el
Constituyente de 1916-1917 había producido una Constitución esencial-
mente distinta a la predecesora que se suponía reformaba y, por tanto, se
trataba de una nueva Norma Suprema, pese a conservar un buen número
de artículos de la de 1857.
En el tema religioso esta Constitución, promulgada el 5 de febrero de
1917, asumió una postura bastante drástica frente a la iglesia católi-
ca, de carácter abrumadoramente mayoritario en el país, y en el art.
130 privó de personalidad jurídica a todas las agrupaciones religiosas
denominadas iglesias, en tanto que el 27 les imposibilitaba de manera
absoluta la propiedad de bienes inmuebles, ya que todos los templos
serían de la nación. Igualmente se estableció en el art. 3º el carácter
laico de la educación y la prohibición a los religiosos de establecer o
dirigir escuelas primarias.
En el aspecto orgánico, pese a que muchas veces se afirma que fortaleció

el presidencialismo, esto es sólo parcialmente cierto, pues si bien impedía la
superioridad del Legislativo —como la existente en la Carta de 1857— se
orientaba por un equilibrio de poderes al poner diversas taxativas al Eje-
cutivo.
Una institución que dotaba de fuerza al Presidente, por ejemplo, era la
posibilidad de vetar leyes aprobadas por el Congreso pero, por otra parte,
imponía una limitación temporal muy rígida a su poder, al establecer el
principio de no reelección absoluta del Presidente electo de manera popular.
Hay que aclarar que originalmente no se incluía la prohibición de reelec-
ción inmediata a los legisladores, pero sí se impedía la reelección de los

gobernadores electos en cualquier tiempo.
También se colocaban algunas condiciones para ciertos nombramientos
presidenciales, como la aprobación que debería hacer el Senado de “los
empleados superiores de Hacienda”, es decir, de los encargados del manejo
de las finanzas públicas.
Otra forma de asegurarse que el Ejecutivo no avasallara todos los ámbi-
tos de la vida nacional, fue la instauración de la autonomía municipal en el
art. 115, al señalar que la base de la organización política y administrativa
de los estados sería el Municipio Libre y para combatir la práctica de los
“Jefes políticos” que sometían a sus disposiciones caciquiles a los Ayunta-
mientos, especificaba que entre estos, a quienes correspondía el gobierno
municipal, y los gobernadores de los estados, no habría ninguna autoridad
intermedia.
2.10. PRINCIPALES VARIACIONES GLOBALES ENTRE

1917 Y 2021
A partir de la entrada en vigor de la Constitución de 1917 y hasta el 15
de agosto de 2021 se emitieron 251 decretos de reforma. Cada uno de ellos
puede contener varias reformas a distintos artículos, las cuales suman un
total de 749, en virtud de los cuales se modificaron 115 de sus 136 artículos,
algunos en varias ocasiones.
En cuanto a las instituciones políticas destacan las reformas que tuvieron
por objeto, primero, permitir la reelección presidencial para hacer posible
el regreso de Álvaro Obregón a la presidencia en 1928 y después del asesi-
nato de este en julio de ese año, la prohibición de la reelección absoluta de
cualquiera que hubiese ocupado la titularidad del Ejecutivo, por cualquier
título. En esa reforma de 1933 también se prohibió la reelección inmediata
de los miembros de las Cámaras del Congreso de la Unión. Esta reforma se
revirtió en 2014.
Se efectuaron reformas para extender el sufragio a las mujeres en
1953 y a los jóvenes de 18 años en 1969. En 2019 se consagró la paridad
de género.
La representación política se amplió mediante sucesivos cambios ten-
dientes a perfeccionar un sistema democrático competitivo. En 1963 se
introdujeron los diputados de partido; en 1977 se efectuó una profunda
reforma que amplió el número de miembros de la Cámara de Diputados
a 400 integrantes, garantizando por medio del sistema de representación

proporcional que la cuarta parte fuera de partidos opositores al gobierno.
Se dio reconocimiento constitucional a los partidos políticos y se inició el
otorgamiento de financiamiento público a dichas organizaciones.
En 1986 se amplió el número de diputados a 500 y mediante las modi-
ficaciones efectuadas en la última década del siglo xx, se otorgó autonomía
a la autoridad electoral y se creó un tribunal independiente que es la última
instancia en la calificación de las elecciones de los poderes legislativo y eje-
cutivo, tanto locales como federales.
En 1996 se introdujo la representación proporcional también en el Sena-
do de la República y se garantizó la máxima equidad a los partidos políticos
en su acceso a los medios electrónicos.
En 2014 una nueva reforma electoral amplió las facultades de la autori-
dad en la materia para extender sus facultades a las elecciones locales con
la nueva denominación de Instituto Nacional Electoral.
En 2012 se introdujeron como figuras de democracia semidirecta: la ini-
ciativa ciudadana y la consulta popular. En 2019 se agregó la revocación
del mandato.
En relación con el Poder Judicial se hicieron distintas reformas para ade-
cuarlo a las necesidades de cobertura de la justicia federal, principalmente
a través del juicio de amparo. En 1994 se fortaleció el sistema de control
constitucional mediante una renovación integral de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación a la que se dio rango de Tribunal Constitucional al
crear las controversias constitucionales y la acción de inconstitucionalidad
en el art. 105 de la Norma Suprema, como forma de control de la constitu-
cionalidad. En 2021 se modificó nuevamente la estructura de este Poder; se
fortaleció el papel del Consejo de la Judicatura; se creó la Escuela Judicial y
se cambió la elaboración de la jurisprudencia.
En 2008 se reforma el sistema penal para darle mayor peso a la oralidad.
El estatus del Distrito Federal sufrió varias modificaciones, primero
en 1928 para suprimir el régimen municipal; en la reforma política de
1977 se crearon las figuras del referéndum y la iniciativa popular, pero
nunca tuvieron aplicación práctica y en 1987 se suprimieron del tex-
to constitucional con motivo de la reforma por la que se instauró una
Asamblea de Representantes local con facultades reglamentarias, que
posteriormente evolucionó para convertirse en Asamblea Legislativa con
atribuciones limitadas, conservando el Congreso de la Unión la facultad
de emitir el Estatuto de Gobierno y las leyes en algunas materias. En
1997 se eligió por primera vez al Jefe de Gobierno del Distrito Federal y
la administración de este dejó de depender del Presidente de la Repúbli-

ca. En 2016 se cambió la naturaleza jurídica de la capital para otorgarle
autonomía; se suprimió la denominación de Distrito Federal para dejar
solo la de Ciudad de México y se le facultó para redactar su propia
Constitución local.
El art. 115 fue modificado en varias ocasiones para asegurar a los ayun-
tamientos el ejercicio de sus facultades que frecuentemente les eran escamo-
teadas por los gobiernos estatales y el federal. Se les otorgaron facultades
explícitas para encargarse de diversas funciones y servicios públicos, cobrar
algunos impuestos y recibir directamente participación de la recaudación
fiscal federal. En 2014 se autorizó la reelección de los miembros del ayun-
tamiento para un período adicional.
Con objeto de otorgar a ciertos órganos atribuciones no sujetas a los
poderes tradicionalmente instituidos se les dotó de autonomía constitucio-
nal. Así, aparecieron con ese carácter el Banco de México, la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos, el Instituto Nacional Electoral, el Ins-
tituto Nacional de Acceso a la Información Pública; la Comisión Federal
de Competencia Económica; el Instituto Federal de Telecomunicaciones; el
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social; el Insti-
tuto Nacional de Información, Estadística y Geográfica y la Fiscalía General
de la República. En este rubro, por sus características debería considerarse
también a la Auditoría Superior de la Federación. A estos se suman las insti-
tuciones públicas de educación superior autónomas por ley. Esta autonomía
se consagró en 1980.
En el tema de nacionalidad, en 1997 se introdujo la irrenunciabilidad de
la nacionalidad mexicana por nacimiento y, con ello, la posibilidad de que
un mexicano cuente con doble o múltiple nacionalidad.
En materia económica se introdujeron principios como la rectoría del
Estado, la planeación democrática del desarrollo nacional y la noción de
actividades estratégicas y prioritarias en los arts. 25, 26 y 28, en 1982. No
obstante, en los años subsecuentes se realizaron algunos cambios para fa-
cilitar la privatización de áreas estratégicas como la banca, los ferrocarriles
y las comunicaciones satelitales. En 2013 se realizó una reforma energética
que permitió la inversión privada en hidrocarburos y energía eléctrica su-
primiendo la exclusividad del Estado en esas materias.
Con respecto a los derechos humanos se incorporaron en la deno-
minada parte dogmática, normas referentes a los de tercera generación
como el derecho a la salud, al medio ambiente sano, a la educación o a la
vivienda. Se proclamó expresamente la igualdad de la mujer y el hombre,
se recogieron en el art. 2º diversas demandas de las comunidades indíge-

nas, entre ellas una autonomía de carácter limitado; se consagraron en el
apartado B del art. 20 los derechos de las víctimas de acciones delictivas
y, como ya se dijo, se crearon las comisiones de derechos humanos tanto
en el ámbito federal como en el de las entidades federativas. En 2011
se modificó la redacción del artículo primero para sustituir la expresión
garantías individuales por la de derechos humanos y se amplió la pro-
tección de estos.
En el aspecto social se registraron algunos retrocesos particularmente en
materia agraria, en virtud de que los sectores con mayor poder económico
hicieron valer sus intereses frente a la propiedad social. La posibilidad de
recurrir al amparo les fue concedida a los terratenientes con certificado de
inafectabilidad desde 1947. A partir de la última década del siglo XX, se
modificó la naturaleza jurídica de la propiedad ejidal y se reabrió la posibi-
lidad de explotar extensiones de tierra por sociedades mercantiles.
En materia educativa, a partir de 1934 se pasó por una etapa en que se
elevó a rango constitucional el carácter socialista de la educación en una
reforma que luego fue revertida en 1946 para incorporar en el art. 3o una
amplia referencia a las características de la educación a fin de proclamar
su naturaleza nacional y democrática, incluida una amplia definición de
la democracia, a la luz de la cual debe interpretarse la propia Constitu-
ción y la legislación derivada de ella. En ese mismo artículo se consagró
la autonomía de las universidades e instituciones de educación superior
a las que la ley conceda esa condición jurídica. En 2013 se introdujo una
reforma para privilegiar la evaluación tecnocrática del magisterio, la cual
fue revertida en 2019 por una nueva modificación.
En materia religiosa, el 28 de enero de 1992 se devolvió el reconocimien-
to de personalidad jurídica a las iglesias y se les permitió nuevamente tener
bienes inmuebles en propiedad; se autorizó la celebración de actos religio-
sos fuera de los templos, y se concedió el derecho de voto a los ministros de
los cultos. La prohibición de participar en política a estos últimos se redujo
en los términos constitucionales a las actividades partidistas, con lo que se
ha observado una constante incidencia del clero católico en la vida pública
manifestada mediante auténticos desafíos a la autoridad civil, reviviendo
enfrentamientos que parecían históricamente superados.
En 2007 se incorporó en el art. 6º la regulación de la información públi-
ca y se estableció la base para el organismo público encargado de garantizar
el acceso a la misma; además, se efectuó una nueva reforma en materia po-
lítico-electoral para prohibir la publicidad política pagada en medios elec-
trónicos e introducir cambios en la estructura y las funciones del entonces

denominado Instituto Federal Electoral.
En los capítulos posteriores, al irse desarrollando cada tema, expondre-
mos con mayor amplitud muchos de los cambios sufridos por la Constitu-
ción de 1917 a partir de su entrada en vigor.
3. Principios que rigen a la Constitución
mexicana
3.1. DISTINCIÓN ENTRE PRINCIPIOS FORMALES Y

MATERIALES
Se entiende por principio, de acuerdo con sus acepciones gramaticales, la
“base, origen, razón fundamental sobre la cual se procede discurriendo en
cualquier materia” o “cada una de las primeras proposiciones o verdades
fundamentales por donde se empiezan a estudiar las ciencias o las artes”.
Así considerados, los principios a partir de los cuales discurren los procesos
constitucionales y sobre cuya base se procede a conocer y aplicar la Consti-
tución, pueden dividirse en dos tipos: principios formales y principios ma-
teriales. Los principios formales atienden a la estructura de la propia Cons-
titución y del régimen jurídico que de ella deriva, se refieren al continente
y a las bases de la construcción constitucional con independencia de los
contenidos; en cambio, los principios materiales aluden a las ideas rectoras
que se plasman en la Constitución para definir las características del Estado
regulado por ella.
Los principios formales tienen que ser cumplidos por todas las cons-
tituciones para que efectivamente sean tales, independientemente de los
principios materiales que definen su contenido. Así, por ejemplo el carácter
normativo de la Constitución, que es un principio formal, es indispensable
para garantizar el cumplimiento de los principios materiales. Supongamos
una Constitución de tipo federal y otra centralista; se trata de dos princi-
pios materiales excluyentes, pero según la Constitución de que se trate, sus
normas deberán asegurar que se cumpla uno u otro.
3.2. PRINCIPIOS FORMALES

Los principios formales son:
1. Carácter normativo de la Constitución.
2. Supremacía constitucional.
3. Coherencia interpretativa del orden jurídico constitucional.
4. Inviolabilidad constitucional.
3.2.1. Carácter normativo de la Constitución

Este principio, al que ya se aludió en el capítulo 1, consiste en que la Cons-
titución está conformada por normas de cumplimiento obligatorio. No se tra-
ta de meras declaraciones, recomendaciones o propósitos genéricos, aunque a
veces se expresen en términos que parecieran tener tal naturaleza.
El problema de la índole normativa de los preceptos constitucionales
deriva de que estos no siempre se expresan por medio de la relación lógica
pura que vincula un supuesto fáctico con una consecuencia jurídica. En un
sentido lógico formal se nos ha enseñado que toda norma jurídica puede ser
expresada mediante el enunciado: Si es A, debe ser B. En el mundo constitu-
cional ocurre que la fuerza normativa del enunciado suele presentarse como
una declaración absoluta que no contiene un vínculo con una consecuencia
jurídica concreta, ya que estas habrán de desarrollarse específicamente en
la legislación ordinaria, si bien tal desarrollo aparece muchas veces, en sus
rasgos principales, dentro del propio texto constitucional.
El hecho de que las disposiciones constitucionales se redacten como prin-
cipios generales no las despoja de su carácter normativo. El art. 40 dice que
es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república democrática,
entre otras características. Así expresada, no se cumple en la declaración la
estructura lógico-formal que empieza por definir un supuesto, al que luego
se atribuyen consecuencias jurídicas. Sin embargo, el planteamiento del art.
40 tiene que interpretarse formulado de la manera siguiente:
Todos los actos para la conformación de los poderes públicos deberán
obedecer a los principios democráticos contenidos en la Constitución
y desarrollados en las leyes; aquellos que se aparten de dichos princi-
pios deberán ser declarados nulos por las autoridades que aplican la
ley, dotadas de facultades jurídicas para ello.
Sobre este tema, presento una reflexión más amplia en el punto Teoría de la
ponderación en el apartado relativo a los Conceptos interpretativos del control
de constitucionalidad aplicable a la posible violación de derechos humanos.
Francisco Fernández Segado sostiene que el carácter normativo de la
Constitución “quiere significar que no estamos en presencia de un mero
catálogo de principios, sino de una norma cuyo contenido material a todos
(ciudadanos y poderes públicos) vincula de modo inmediato, siendo por
3. Principios que rigen a la Constitución mexicana 111
lo demás sus preceptos, como regla general, alegables ante los tribunales y
debiendo considerarse su infracción antijurídica”.58
Es por esa razón que incluso disposiciones de naturaleza típicamente
programática en las que se reflejan meras aspiraciones, deben entenderse
como un marco para forzar a la obligatoriedad de ciertas conductas tanto
del Estado como, eventualmente, de los particulares. Veamos el caso de la
expresión “Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y deco-
rosa”, contenida en el art. 4o de nuestra Constitución. En primer lugar debe
considerarse como un mandato al legislador, puesto que la frase inmediata
siguiente indica que “La ley establecerá los instrumentos y apoyos necesa-
rios a fin de alcanzar tal objetivo”. Es verdad que la omisión de legislar en
el sentido indicado no tiene posibilidad de exigirse jurídicamente de manera
directa, pero podría dar lugar a litigios aún inexplorados como el de una
acción de inconstitucionalidad promovida por una minoría legislativa en
contra de un Presupuesto de Egresos que no contuviese previsiones específi-
cas para crear esos apoyos de los que habla la Constitución.
Con respecto a las denominadas normas programáticas, Néstor Pedro
Sagüés señala que existen tres posturas teóricas en la doctrina constitucional:
1. La que les niega eficacia.
2. La que les otorga plena eficacia.
3. La que estima que están dotadas de eficacia parcial.59
Desde mi punto de vista, las dos primeras posiciones no son admisibles.

Si se atiende a la primera, negamos el carácter normativo de la Constitu-
ción; si nos adherimos a la segunda, veremos que la práctica la contradice,
en tanto que la tercera se justifica porque, como dice el mismo autor, “a)
Se trata de reglas jurídicas de rango constitucional; b) Actúan como mate-
rial jurídico inductor en el sentido de que impulsan al legislador ordinario
y demás poderes constituidos a actuar de modo específico; c) Condicio-
nan la validez de la legislación ordinaria. , y d) Sirven para interpretar la
Constitución”.60
Volviendo a nuestro ejemplo teórico, es preciso insistir en que el carác-
ter de reglas jurídicas constitucionales debería servir de base para obtener
resultados jurídicos concretos respecto de actos en los que se encuentre
involucrada la vivienda de una familia. Por ejemplo, en los casos frecuentes
58
Francisco Fernández Segado, op. cit., pág. 69.
59
Néstor Pedro Sagüés, op. cit., t. i, pág. 93.
60
Ibidem, pág. 94.
en que se entregan casas de interés social pésimamente construidas y con

múltiples defectos debería ser posible exigir a los constructores la repara-
ción con materiales de calidad adecuada sin costo alguno, sin que estos
pudieran excepcionarse alegando que el monto de lo pagado por la vivienda
no permite entregarla en mejores condiciones. El demandante alegaría que
era deber del Estado verificar que quienes ofrecen, financian y construyen
viviendas lo hagan en los términos constitucionales, es decir, que sean “dig-
nas y decorosas”. Los contratistas están obligados a conocer esta disposi-
ción, de modo que hay una corresponsabilidad entre ellos y el Estado que
debería ser exigida en términos de una demanda civil basada en la obligato-
riedad fundamental de la norma constitucional que adquiere plena vigencia
en razón de actos concretos a los que resulta aplicable. En contra de una
sentencia desfavorable se podría interponer un amparo alegando que en la
resolución está involucrada una cuestión de constitucionalidad.
Los planteamientos que expondré a continuación constituyen un ejemplo
de la construcción de los denominados litigios estratégicos que se proponen
obtener una resolución judicial favorable tendiente a incidir en el diseño y
aplicación de políticas de gobierno y lograr la interpretación directa de pre-
ceptos constitucionales genéricos para resolver situaciones concretas que
sienten un precedente a partir del cual se obtenga la aplicación general de
las medidas específicas conseguidas mediante tal tipo de litigios, a partir de
las cuales pueden abrirse paso nuevas concepciones jurídicas derivadas de
la noción teórica indiscutible del carácter normativo de la Constitución, tal
es el caso de llegar a interponer demandas de amparo contra actos de par-
ticulares que actúan como verdaderas autoridades por el carácter unilateral
e imperativo de algunos de sus actos. “Esto es congruente con el empeño
del constitucionalismo contemporáneo que tiene por misión la reducción
de todos los poderes, entre los que se encuentran también los macropo-
deres salvajes que han crecido inusitadamente a la sombra del renovado
anarco-capitalismo mundial, que ha hecho de la falta de reglas una especie
de grundnorm de las relaciones económicas e industriales.”61
Pensemos en la circunstancia, que ya se ha dado, de cobros desmedidos
por créditos hipotecarios provenientes de condiciones financieras leoninas
que pueden conducir a una familia a la pérdida de su vivienda. El razona-
miento normativo sería el siguiente:
• La familia, dentro del marco legal aplicable, hizo una adquisición
lícita de su vivienda.
61
Miguel Carbonell, La Constitución en serio, Porrúa, UNAM, México, 2001, pág. 47.
• Las condiciones se modificaron en su perjuicio, afectando su derecho

constitucional a una vivienda digna y decorosa.
• El Poder Legislativo está obligado constitucionalmente a legislar para
establecer instrumentos y apoyos para alcanzar tal objetivo.
• Aun no habiendo cumplido el Estado su obligación constitucional,
la familia ya había alcanzado dicho objetivo en determinadas con-
diciones.
Aquí se abren dos posibilidades. La primera consiste en impugnar direc-

tamente el acto unilateral de las instituciones financieras como un acto de
autoridad, por la condición que frente a ellas tiene el usuario de este servi-
cio, solicitando que el apoyo del Estado se actualice otorgando el amparo
y la protección de la justicia. La posibilidad de recurrir al amparo con-
tra particulares62, que durante mucho tiempo se consideraba inadmisible,
afortunadamente ha sido modificada y ya prevé el caso la Ley de Amparo
(TMX261,935) que al efecto señala:
Art. 1º párrafo final: El amparo protege a las personas frente a nor-
mas generales, actos u omisiones por parte de los poderes públicos o
de particulares en los casos señalados en la presente Ley.
Art. 5º, fracc. II: Para los efectos de esta Ley, los particulares tendrán
la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalen-
tes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de esta
fracción, y cuyas funciones estén determinadas por una norma gene-
ral.
La segunda posibilidad sería demandar al Estado en el caso concreto,

por la vía civil, empleando la argumentación siguiente:
• La variación de las circunstancias financieras amenaza a la familia
con la privación de su vivienda, en virtud de la omisión atribuible al
Estado, de crear los instrumentos y apoyos previstos en la Constitu-
ción.
• El Poder Judicial debe acordar el otorgamiento de apoyos específicos
al demandante para actualizar la obligación estatal. Dicho apoyo de-
62
Véase Diego Valdés, La protección de los derechos fundamentales frente a particulares, pági-
na web del Instituto de Investigaciones Jurídicas–UNAM, México, 2005. http//info.juridicas.
unam.mx y en la misma página web la referencia al libro de Juan María Bilbao Ubillas, La
eficacia de los derechos fundamentales frente a particulares. Análisis de la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional, CEPC- BOE, Madrid, 1997.
be consistir en la asignación de recursos que permitan salvaguardar el

derecho a la vivienda digna y decorosa en el caso concreto planteado
por el demandante.
• En el supuesto de que la adquisición de la misma hubiera derivado de
algún programa de apoyo para ese efecto, de cualquier modo el Esta-
do debe intervenir para que el derecho a la vivienda no se vea afecta-
do por un cobro desproporcionado impuesto unilateralmente por el
sistema bancario, que implicaría dejar sin efecto la obligación de que
existan los instrumentos y apoyos dispuestos por la Constitución.
No es posible exigir al Estado la dotación de vivienda a todas las fami-

lias, pero sí es sostenible que mediante procedimientos indirectos, como los
descritos, se luche para hacer efectivos en casos concretos los derechos de-
clarados en la Constitución, aunque se encuentren consagrados de manera
abstracta y general.63
Desde un punto de vista jurídico formal, encontramos en el texto cons-
titucional la declaración de este principio en el art. 133, que señala: “Esta
Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos
los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se cele-
bren por el Presidente de la República, con aprobación del senado, serán la
Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada estado se arreglarán a
dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contra-
rio que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados.” El énfasis
lo he añadido para demostrar que la expresión Ley Suprema no solamente
implica la supremacía a la que aludiremos en el apartado siguiente, sino
también la condición de ley, es decir, de norma con fuerza obligatoria.
Además, el contenido del art. 1º nos conduce al reforzamiento de la no-
ción de norma obligatoria por una interpretación a contrario sensu, puesto
que su redacción es la siguiente: En los Estados Unidos Mexicanos todas
las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Cons-
titución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano
sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no
podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones
que esta Constitución establece. Entre estas garantías está la de legalidad
según la cual Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio,
papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad
63
Se sugiere a los maestros y estudiantes, como ejercicio de clase, la elaboración de razo-
namientos semejantes para hacer efectivos derechos constitucionales abstractos en casos
concretos.
competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. (art. 16).
De manera que el individuo no está obligado a acatar las disposiciones de
la autoridad salvo que estas tengan causa legal, esto es, que estén fundadas
en la ley. Dicha ley, por tanto, a todos obliga y su obligatoriedad proviene
de la Constitución. Si la Constitución es la fuente de tal obligatoriedad de
la ley, dado su carácter supremo que veremos enseguida, los términos cons-
titucionales son obligatorios para gobernantes y gobernados.
3.2.2. La omisión legislativa

No es posible soslayar en este punto el problema de la omisión legisla-
tiva y la inconstitucionalidad que ello puede significar por falta de cumpli-
miento de preceptos constitucionales que imponen al legislador el deber
de emitir leyes en determinado sentido. En el ejemplo anterior es claro que
el Constituyente ordena al legislador el establecimiento de instrumentos y
apoyos para lograr que toda familia disfrute de vivienda digna y decorosa y
que la falta de cumplimiento pleno de ese deber puede producir consecuen-
cias concretas en contra de familias específicas.
Al referirse a la inconstitucionalidad por omisión, la doctrina considera
que esta puede provenir de la falta de emisión de normas generales y de la
ausencia de actos individuales. Se estima que la omisión inconstitucional
de actos concretos puede ser reparada por acciones ordinarias o de amparo
—un ejemplo en nuestro Derecho es la falta de contestación en un tiempo
prudente a una petición de un particular—, en tanto que la falta de normas
generales plantea un problema más complejo. Bidart Campos propone “ha-
bilitar una instancia judicial para que el perjudicado por la mora legislativa
logre una intimación (del Poder Judicial) al Congreso, para que sancione la
norma faltante; y si tal requerimiento no era escuchado debía autorizarse al
Poder Judicial a cubrir el vacío normativo”, ya sea dictando una norma por
analogía o recurriendo a los principios generales del Derecho. 64 La intima-
ción implica una presión judicial para que se legisle.
Cuando se trata de la falta de emisión de normas generales que el Legis-
lativo está obligado a expedir, la opinión de los tratadistas se orienta en el
sentido de que debe indemnizarse al perjudicado por la omisión legislativa.
Algunos textos constitucionales, como el de Portugal, aluden a este proble-
ma previendo que el Tribunal Constitucional active al Poder Legislativo pa-
ra que cumpla su obligación. Un avance muy considerable en esta materia
64
Véase Sagüés, op. cit., pág. 95.
se encuentra en la Constitución de la Provincia de Río Negro en Argentina

la cual prevé que el Superior Tribunal señale un tiempo para que el Legisla-
tivo subsane la omisión y, de persistir esta, el propio órgano judicial “inte-
gra el orden normativo resolviendo el caso con efecto limitado al mismo y,
de no ser posible, determina el monto del resarcimiento a cargo del Estado
conforme al perjuicio indemnizable que se acredite”.65
En México el tratamiento de la omisión legislativa a través del amparo
ha llevado a la adopción de soluciones que intiman o advierten al legisla-
dor la obligación de tomar una determinada decisión que refleje en la ley
el sentido de la resolución judicial. Así operó la Suprema Corte en el caso
por virtud del cual se autorizó el uso recreativo de la marihuana. En varias
ocasiones nuestro máximo tribunal se dirigió al poder legislativo para que
legislara al respecto. En el tema que aludimos, efectivamente las cámaras
no tomaron ninguna decisión al respecto y la Suprema Corte se limitó a
emitir la declaración general de inconstitucionalidad de los artículos de la
Ley General de Salud que servían de base para penalizar ese tipo de empleo
del estupefaciente. Tales artículos fueron así expulsados del orden jurídico.
Esta última expresión se emplea frecuentemente por el poder judicial para
las decisiones que determinan la anulación de una disposición legal por
estimarla inconstitucional.
En el capítulo relativo a los derechos humanos habremos de analizar
hasta qué punto constituye un exceso del poder judicial pretender obligar
al legislativo a emitir leyes en determinado sentido. Al respecto es ilustrativo
reproducir un fragmento de la intervención de la Ministra Ana Margarita
Ríos Farjat en la sesión durante la cual se emitió la declaración que nos
ocupa:
“No encuentro en nuestro ámbito diseñar una política integral en la
Corte, sino solo expulsar lo inconstitucional, pues esa es la misión
que nos reservó el Legislativo, y los operadores jurídicos habrían de
ajustarse a esa decisión.
65
Ibidem, pág. 96. Para mayor información sobre este tema se recomienda consultar: Miguel
Carbonell (compilador), En busca de las normas ausentes. Ensayos sobre la inconstituciona-
lidad por omisión, Instituto de Investigaciones Jurídicas–UNAM, México, 2003, y Eduardo
Carpio Marcos y Gerardo Efo Cruz, El control de las omisiones inconstitucionales e ilegales
en el derecho comparado, Fundación Universitaria de Derecho, Administración y Política, S.
C., Constitucionalismo y Derecho Públicos, México, 2004. Un excelente trabajo al respecto
es el de León Javier Martínez Sánchez, “La inconstitucionalidad por omisión legislativa”,
Facultad de Derecho, UNAM, 2007.
“Se trata de un tema con un enorme impacto en el orden jurídico na-

cional; no obstante, —y quiero decir con claridad mi postura— este
tema no está definiendo una política de drogas, sino reaccionando a
una inactividad legislativa de regular los aspectos inherentes al consu-
mo de la marihuana con fines recreativos…sin embargo, sigue siendo
el Congreso de la Unión la sede idónea para establecer el diseño de
una política regulatoria, que respete el derecho a la esfera íntima de
las personas y, a la vez, tutele la salud pública y equilibre todas las
aristas relacionadas con el gran tema de las drogas. El Legislativo es la
sede deliberadora en democracia para definir el rumbo del país dentro
del marco constitucional. Nosotros somos el contrapeso técnico, los
intérpretes finales; no los diseñadores de las políticas.”66
3.2.3. Supremacía constitucional

El principio de supremacía constitucional consiste en que la Consti-
tución tiene el carácter de norma suprema, esto significa que se ubica
en el más alto nivel jerárquico y todas las demás normas del sistema
le están subordinadas de manera que no deben contrariarla.
No obstante, tal contradicción es posible y puede manifestarse de distin-

tas maneras, por medio de normas que prevean algo contrario a lo señalado
por la Constitución o en virtud de actos concretos que contravengan su
contenido. El carácter supremo de la Constitución se mantiene mediante
procedimientos que dejen sin efecto las normas o los actos que atenten con-
tra el texto constitucional. Estos procedimientos forman parte de lo que se
denomina control de la constitucionalidad.67
La supremacía constitucional queda establecida normativamente en
el art. 133 que reprodujimos en el apartado anterior. La redacción de
ese precepto establece de manera nítida la sujeción de todo el orden
jurídico del país a la norma constitucional. En el ámbito federal, las
leyes “que emanen de ella” por ese solo motivo tienen que conformar-
se a sus términos y en cuanto a los tratados, expresamente señala el
texto que deben “estar de acuerdo con la misma”.
66
Véase en la página web de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la versión estenográfica
de la sesión del Pleno celebrada el 28 de junio de 2021.
67
Francisco Fernández Segado, op. cit., pág. 79. Véase la sentencia del Tribunal Constitucional
español 122/1983.
Igualmente las constituciones y las leyes de las entidades federativas tie-

nen que subordinarse al texto constitucional federal. Esta condición apare-
ce también indicada en el art. 41 de la Constitución, en el que se prevé de
manera muy precisa que las constituciones de los estados y la de la Ciudad
de México “en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto
Federal”, en el entendido de que el pacto federal, en ese contexto, es sinó-
nimo de Constitución federal. En la medida en que las leyes de cada estado
tienen que someterse al contenido de la Constitución estatal, por lógica,
tendrán que estar siempre dentro del marco de la Constitución General de
la República.
3.2.4. Posición jerárquica de los tratados

Pese a la nitidez del art. 133 constitucional, en la doctrina llegan a plan-
tearse dudas sobre la posibilidad de que en algunos casos los tratados in-
ternacionales alcancen un rango idéntico e incluso superior a los preceptos
de la Constitución, lo cual supondría una excepción al carácter supremo
constitucional o la extensión del concepto de norma constitucional al con-
tenido de los tratados o por lo menos de algunos de ellos, especialmente los
referidos a los derechos humanos.
La pretensión de igualdad e incluso de superioridad de cualquier tra-
tado internacional respecto de la Constitución es de todo punto re-
chazable porque atenta contra el principio de soberanía popular que
es la piedra angular de la estructura jurídica del Estado y contra la
fuente misma del Derecho constitucional que es la noción básica de
Poder Constituyente.
Todo el edificio constitucional se sustenta en la idea de que la soberanía,

que es la capacidad suprema de decisión en el Estado mexicano, reside esen-
cial y originariamente en el pueblo (art. 39). Las determinaciones soberanas
para crear normas constitucionales, según la propia Constitución, se toman
de manera compleja mediante la intervención de los órganos que participan
en el proceso de reformas o adiciones constitucionales que son: el Congreso
de la Unión, con mayoría calificada en ambas cámaras, y los poderes legis-
lativos de las entidades federativas, al requerirse la aprobación de más de la
mitad de las legislaturas locales (art. 135).
Si se admitiera que los tratados, aunque sólo sea en casos excepcio-
nales, igualan o superan a la Constitución, tendríamos que reconocer
que el Poder Constituyente se ejercería por el Presidente de la Re-
pública y el Senado que son los únicos órganos participantes en la
suscripción de un tratado, con el agregado de que la conformación de

la voluntad conjunta de solamente dos órganos constituidos quedaría
por encima de la voluntad del pueblo mexicano expresada por medio
de todos los órganos que pueden crear normas constitucionales.
La posición según la cual un tratado podría llegar a estar por encima de

la Constitución proviene del Derecho Internacional de los Derechos Hu-
manos. Es conocido el caso de la Constitución española que en su art. 10
prevé que sus normas relativas a derechos y libertades fundamentales se
interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de los Derechos
Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas mate-
rias que sean ratificados por ese país. El criterio del Tribunal Constitucional
español es en el sentido de que esas disposiciones implican la expansión de
los derechos fundamentales según las pautas del Derecho internacional.
Este razonamiento en realidad no implica la posible superioridad del tra-
tado sobre la Constitución. Cualquier catálogo de derechos fundamentales
de la persona contenido en un texto constitucional debe asumirse como un
mínimo dispuesto en favor de los individuos que puede ser ampliado por las
normas secundarias pero nunca restringido, de modo que si un tratado am-
plía tales derechos básicos, se mantiene dentro de lo dispuesto por la Cons-
titución, en tanto que sería inconstitucional si los disminuye o los suprime.
Exactamente el mismo razonamiento opera para la legislación ordinaria al
interior del país.
Existe también en la literatura constitucional una corriente que supone
que por razones de “buena fe” o por el principio de pacta sunt servanda
(los tratados deben cumplirse), una vez suscrito un tratado el país firmante
no puede desconocerlo alegando una reforma constitucional posterior. Esta
teoría desconoce el hecho de que los tratados no pueden ser compromi-
sos eternos inmutables. Si un pueblo decide modificar su Constitución en
sentido contrario a un tratado firmado, es evidente que deberá denunciar
dicho tratado, lo cual significa dar por terminada su participación en él, en
el entendido de que las obligaciones adquiridas hasta ese momento deberán
cumplirse, pero de ningún modo puede alegarse que la voluntad soberana
del pueblo queda atada para siempre a lo que en un momento determinado
haya suscrito el país a partir de la decisión de solo algunos de sus órganos
constituidos como son el Presidente y el Senado, según ya se explicó.
Debe tenerse en cuenta que si la propia Constitución puede ser modifica-
da, con mayor razón puede serlo un tratado que debe estar de acuerdo con
la misma. Los únicos casos en el Derecho comparado en los que puede ad-
mitirse que el valor del tratado es prácticamente equivalente al de la Cons-
titución son aquellos en que esa condición jurídica deriva del propio texto
constitucional. Ocurre, en especial en la Unión Europea, que las constitu-
ciones de algunos países permiten la transferencia de derechos de soberanía
a instituciones internacionales o la posibilidad de ceder a organismos su-
pranacionales ciertas facultades que originalmente la Constitución otorga a
poderes locales. Empero, en tales casos salta a la vista que el propio Poder
Constituyente ha creado las condiciones para que se produzca ese traslado
de soberanía o de atribuciones, de modo que es la Constitución la que otor-
ga fuerza constitucional a los tratados y, por ende, estos no se encuentran
por encima de aquélla.
Adicionalmente, debe considerarse que la Unión Europea es en realidad
un estado supranacional en formación, que está construyendo un Derecho
constitucional a partir de la suscripción de tratados y eventualmente puede
llegar a contar con su propia Constitución que, en su caso, tendrá el ca-
rácter de Norma Suprema,68 si bien esta opción parece haberse pospuesto
indefinidamente después que Francia y Holanda rechazaran el proyecto de
Constitución en sendos referendos.
En México la supremacía constitucional fue ratificada por la Supre-
ma Corte de Justicia de la Nación al resolver la contradicción de tesis
293/2011 (Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. libro 5,
abril de 2014, tomo i, página 96), (TMX54,356), según la cual: cuan-
do en la Constitución haya una restricción expresa al ejercicio de
los derechos humanos, se deberá atender a lo que indica la norma
constitucional.
Ciertamente, en dicha resolución la Corte explica que en materia de de-

rechos humanos no puede atenderse a un criterio rígido de jerarquía entre
Constitución, leyes y tratados; no se trata de saber cuál está por encima y
cuál por debajo, pues todas las normas que contengan un derecho humano
tienen el mismo rango, ya sea que se localicen en la Constitución o en un
tratado. Esto es correcto, dado que la Constitución implica un mínimo en
esta materia y si un tratado –e incluso si lo hace una ley– agrega un derecho
o extiende su alcance, debe estimarse que forma parte del catálogo de dere-
chos constitucionalmente protegidos.
De esta manera se resuelve la aparente contradicción entre el texto
del artículo 133 y el del artículo primero modificado en 2011, pues
este equipara la protección concedida a los derechos humanos reco-
68
Véase Sagüés, op. cit., págs. 121 a 130 y 217 a 226.
nocidos en la Constitución o en los tratados —e incluso los que se

encuentren en leyes o reglamentos— , pero no eleva los tratados al
mismo nivel de la Constitución puesto que esta mantiene la superiori-
dad jerárquica que se establece en el 133.
No puede mecánicamente afirmarse que los tratados tengan el mismo

nivel que la Constitución, sino que, por disposición de esta misma, los de-
rechos humanos, cualquiera que sea la fuente normativa en que aparezcan,
alcanzan una protección igual a la se otorga a los previstos en el texto
constitucional siempre que en este no se aplique alguna restricción. El razo-
namiento que sustenta esta postura se basa en que la violación a un derecho
humano implica, de modo directo o indirecto, una violación a la Constitu-
ción.
En este aspecto, el problema central es que no queda claro exactamente
cuáles derechos se consideran “derechos humanos” y cuáles no. En rigor,
todo derecho del que goza una persona es, por definición, derecho humano,
de modo que incluso cuestiones de propiedad pueden quedar comprendidas
en esa noción.69 Al respecto, si nuestra Constitución restringe un derecho,
por ejemplo, la prohibición a extranjeros de adquirir propiedades inmue-
bles en costas y fronteras contenida en su artículo 27, esa restricción rige y
es válida aunque los tratados digan otra cosa. Esta determinación demues-
tra el carácter supremo de la Constitución.
No obstante, el asunto no ha quedado totalmente zanjado. Durante la
discusión en el pleno de la Suprema Corte sobre la constitucionalidad del
artículo 133 del Código Federal de Procedimientos Penales relativo al arrai-
go, en la sesión del 9 de abril de 2015, el ministro Cossío sostuvo que pese
a la restricción expresa de la Constitución al derecho humano de libertad
personal mediante la figura del arraigo, las disposiciones convencionales
deberían imperar e invalidarse dicha figura restrictiva.
Dadas las circunstancias, resultaría muy conveniente la revisión previa
de los tratados a suscribirse por parte de la Suprema Corte, pues si detectara
que hay una restricción constitucional que debe prevalecer sobre el tratado,
podría advertirlo oportunamente para incluir en el instrumento internacio-
nal la reserva correspondiente. Al respecto remito al lector al capítulo 12 en
el que se desarrolla esta idea.
69
Para un análisis detallado de la conceptualización de los derechos humanos véase el capítulo
18.
Por otra parte, la Suprema Corte de Justicia ha sostenido el criterio

de que los tratados internacionales están por encima de las leyes fe-
derales.
Al respecto se han publicado dos tesis aisladas: la P. LXXVII/99

(TMX27,801) de noviembre de 1999 y la P.IX/2007 (TMX54,356) de abril
de 2007. Con la primera de ellas se abandonó un criterio anterior, a mi jui-
cio más adecuado, que consideraba de igual jerarquía a los tratados y a las
leyes federales, lo cual permitía adecuar la decisión al caso concreto. La tesis
de 1999 tenía que ver con una cuestión laboral, en tanto que la segunda de
ellas, emitida en 2007, se dio en el marco de un asunto de carácter comer-
cial, derivado de un amparo en materia arancelaria.
El criterio vigente de la Corte debe ser combatido doctrinariamente por-
que contraviene principios fundamentales de la Constitución como el de
soberanía popular que, como veremos, se ejerce por los Poderes de la Unión
en los casos de competencia de estos, así como lo establecido el articulo 1º
respecto de la interpretación pro personae. La relación con otras naciones,
por supuesto, compete a la Federación, pero por las propias disposiciones
de la Norma Suprema, esta adquiere compromisos internacionales, solo con
la participación del Poder Ejecutivo y el Senado; de modo que la repre-
sentación popular por excelencia, que es la Cámara de Diputados, queda
excluida de participar en su elaboración. En cambio, la confección de las
leyes federales supone la intervención de ambas cámaras del Legislativo y la
voluntad coincidente del Ejecutivo que las promulga. Esta notoria diferen-
cia es suficiente para considerar que en caso de conflicto debe prevalecer la
ley federal sobre el tratado, y corresponderá a la propia soberanía expresa-
da por los dos cuerpos legislativos y el Presidente proceder a cambiar la ley
para adecuarla al tratado o bien denunciar este si lo primero no es posible,
asumiendo, en su caso, las consecuencias sancionadoras que deriven del
orden internacional.
La prueba de que en algunos casos una ley del orden jurídico nacional
puede otorgar mayor protección que un tratado la encontramos en la siguien-
te tesis jurisprudencial del Quinto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro
Auxiliar de la Tercera Región, con residencia en Morelia, Michoacán.
CONTROL DIFUSO DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO.
TRATÁNDOSE DEL DERECHO DE SEGURIDAD SOCIAL A
UNA PENSIÓN, LAS NORMAS INTERNAS GARANTIZAN UNA
MAYOR EFICACIA PROTECTORA QUE EL ARTÍCULO 25.1 DE
LA CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS Y
EL NUMERAL 9 DEL PACTO DE SAN SALVADOR, POR TANTO,
EN ESA HIPÓTESIS ES INNECESARIO EJERCER DICHO CON-

TROL.
El ejercicio del control difuso de convencionalidad previsto por el ar-
tículo 1o. constitucional, vigente a partir de junio de dos mil once, no
puede ser caprichoso o arbitrario, constituye una herramienta de in-
terpretación subsidiaria o complementaria, cuyo uso está condiciona-
do a la necesidad de maximizar la defensa de los ciudadanos cuando
el derecho interno no alcanza para ese fin, esto es, corresponde al juz-
gador en cada caso concreto, ponderar primero si el derecho jurídico
mexicano debe ser mejorado u optimizado conforme a la legislación
internacional, por ser ésta la que tenga una mayor eficacia protecto-
ra. En ese contexto, el artículo 25.1 de la Convención Americana de
Derechos Humanos únicamente reconoce el derecho de las personas
para hacer valer un recurso sencillo y rápido ante Jueces o tribuna-
les, mientras que el numeral 9o. del adendum a dicha convención,
conocido comúnmente como Protocolo de San Salvador, reconoce el
derecho de toda persona a la seguridad social; frente a ello, en los
artículos 14, 16, 103, 107 y 123 de la Constitución General de la Re-
pública el legislador federal previó el derecho de los ciudadanos para
acceder a la jurisdicción nacional, así como los principios fundamen-
tales conforme a los cuales debe desarrollarse y protegerse el derecho
a la seguridad social, en particular el de la pensión, que a su vez se
encuentran desarrollados en una ley secundaria (la Ley del Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales del Estado). Por tanto, cuando en un
juicio de nulidad se controvierta la resolución concesoria de pensión,
o se conozca en amparo directo sobre una sentencia definitiva que re-
suelve ese tipo de controversia, el asunto debe resolverse conforme a
los parámetros de la legislación interna, por ser ésta la que prevé para
el ciudadano mayor eficacia protectora.
Tesis publicada el viernes 21 de marzo de 2014 a las 11:03 horas en
el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de
aplicación obligatoria a partir del lunes 24 de marzo de 2014.
El concepto de control difuso se aborda en el capítulo 12.

El hecho de que solamente participe el Senado en la aprobación de los
tratados internacionales tiene una explicación histórica y una justificación
teórica. Ya hemos dicho que la lógica de la interacción de los poderes lle-
varía a considerar que el Ejecutivo negocia un tratado pero el Legislativo
en su conjunto debe aprobarlo a fin de garantizar la participación plena
de los órganos que ejercen la soberanía nacional. Así lo disponía nuestra
Constitución de 1824 y en la actualidad encontramos que en España, por

ejemplo, la aprobación de los tratados queda atribuida a ambas cámaras
que conforman las Cortes Generales. En nuestro país las particulares condi-
ciones históricas de la supresión del Senado en la Constitución de 1857 y su
posterior reintroducción en el esquema constitucional en 1874, originaron
una redistribución de las funciones entre ambas cámaras. La de diputados
había actuado como cámara única durante diecisiete años en el sistema fe-
deral y por lo tanto había tenido a su cargo las decisiones presupuestarias;
este poder no estaba dispuesta a cederlo la asamblea hasta entonces pleni-
potenciaria, de manera que lo retuvo y declinó mantener la intervención
que la Constitución de 24 le daba en la aprobación de tratados, quedando
esta como atribución exclusiva de la Cámara de Senadores.
Existe también una justificación teórica para la actuación exclusiva del
Senado en esta materia, la cual está ligada a que los tratados internaciona-
les crean obligaciones para el Estado federal que derivan de una soberanía
original cedida por los estados federados a la Federación que decidieron
conformar. Esta substituye a la soberanía original de los Estados miembros,
la cual le fue cedida por ellos y, por lo tanto, al ejercer una atribución que
primariamente hubiera sido desarrollada por los estados, tal ejercicio debe
recibir la aprobación de la representación de estos en el Senado de la Re-
pública.
Empero, es preciso reconocer que este último ha dejado de ejercer la
función vigilante del ejercicio de la soberanía delegada, en parte porque
los senadores ya no son propiamente representantes de los estados como
sujetos de Derecho, en todo caso representan al pueblo que los elige de
manera directa, y además porque ya no existe la representación paritaria de
los estados desde que se introdujo la representación proporcional. Todo ello
hace que los legisladores respondan mayormente a su filiación partidista y
no a la verificación de las obligaciones internacionales asumidas mediante
los tratados, de las cuales deberían ser vigilantes a nombre de los estados
integrantes de la Federación.
3.2.5. El carácter fundamental de la Constitución

Algunos autores consideran como un principio por separado el carácter
fundamental de la Constitución, pero tal noción a mi juicio coincide esen-
cialmente con la de supremacía que ya hemos explicado. Aunque parezca
paradójico, la Constitución es Norma Suprema por la misma razón que es
fundamental: porque es el fundamento de validez de todo el sistema jurí-
dico, este se sostiene precisamente por el hecho de provenir de ella y, por
idéntico motivo, no puede contravenirla. Todos los principios constitucio-

nales, formales y materiales, constituyen el soporte del desenvolvimiento
normativo del orden jurídico del que se trate y, por tal motivo, se encuen-
tran jerárquicamente por encima de dicho desarrollo.
A fin de no confundir este concepto de fundamento con la idea kelsenia-
na de norma hipotética fundamental que sirve de asidero lógico formal a la
Constitución como norma jurídica, siempre me ha parecido que es preferi-
ble, más claro y más didáctico, recurrir al criterio de supremacía como defi-
nitorio, simultáneamente de su posición jerárquica por encima de todas las
demás normas y de su condición de fundamento de validez de las mismas.
3.2.S. Coherencia interpretativa del orden jurídico constitucional

Este principio formal se conoce también como principio de inter-
pretación conforme a la Constitución e indica que el ordenamiento
jurídico supeditado a la Constitución debe interpretarse de manera
tal que “siendo posibles dos distintas interpretaciones de un precep-
to, una ajustada a la Constitución y la otra no conforme a ella, debe
admitirse la primera”.70
El análisis detallado del principio de interpretación conforme lo haremos

en el capítulo 12.
La coherencia interpretativa del orden jurídico supone también la apli-
cación de lo que se denomina interpretación sistemática y se aplica no sólo
respecto de las leyes y los tratados sino también de la Constitución. Con
base en lo anterior se crean principios derivados, como el que indica que:
La Constitución no puede ser inconstitucional.
Ello supone que las normas constitucionales son un todo y no pueden

contradecirse entre sí, ni las que fueron emitidas originalmente, ni las que se
incorporan con posterioridad siguiendo todos los pasos formales previstos
en la Constitución, de modo que si una modificación a la misma parece con-
tradecir un texto anterior, se entiende como una excepción a la norma pre-
existente. Aun en el caso de que llegaran a ser palmariamente incompatibles
—lo cual es muy improbable porque en el proceso reformatorio aparecería
necesariamente la contradicción—, la aplicabilidad de uno u otro precepto
70
Fernández Segado, op. cit., pág. 79. Véase la sentencia del Tribunal Constitucional español
122/1983.
tendría que ser resuelta por el Poder Judicial o por el órgano de control de
la Constitución, aplicando la mencionada interpretación sistemática.
Para efectos de coherencia interpretativa de las normas constitucionales
debe estarse a los principios materiales que las informan. Como hemos es-
tablecido, toda constitución se sustenta en un conjunto de principios que
soportan el resto de su estructura, por ejemplo, en la Constitución mexicana
el principio de que el beneficio popular debe orientar la acción de todos los
poderes públicos. El art. 39 de la Constitución prevé que “todo poder públi-
co dimana del pueblo y se instituye en beneficio de éste”. En consecuencia,
en caso de dos interpretaciones posibles, no sólo de una ley o tratado sino
de la propia Constitución, el juzgador deberá dar preferencia a aquella que
a su juicio genera un mayor beneficio popular y explicar sus motivaciones
en ese sentido en el texto de su resolución.
Otro ejemplo lo podemos encontrar en relación con la declaración con-
tenida en el art. 40, el cual señala como voluntad del pueblo mexicano
constituirse en una república “democrática”. A partir de esa consideración,
ante la existencia de dos interpretaciones de un texto, la autoridad que debe
efectuar su aplicación tendrá que acogerse a la que responda mejor al prin-
cipio democrático.
De la coherencia interpretativa deriva también el principio de presun-
ción de constitucionalidad de las leyes. Esto significa que tanto las
leyes como los tratados internacionales deben considerarse siempre
como adecuados a la Constitución en tanto no exista una declaración
de inconstitucionalidad por parte del órgano facultado para hacerla.
La presunción de constitucionalidad de las normas secundarias no impli-

ca la imposibilidad de cuestionarlas, pero esto solo puede ser hecho por los
particulares que son sus destinatarios o por órganos o servidores públicos
que cuenten con facultades para impugnarlas. Ello es muy importante por-
que los funcionarios administrativos que tienen el deber jurídico de aplicar
la norma deben hacerlo bajo la mencionada presunción sin poder negarse
a su ejecución, aun cuando les parezca violatoria del texto de la Norma
Suprema. La protesta de guardar y hacer guardar la Constitución que de-
ben rendir, según el art. 128 de nuestra Carta Magna, no les faculta para
decidir por sí y ante sí sobre la constitucionalidad de una ley. Debe tenerse
en cuenta que la propia protesta los compromete a guardar y hacer guardar
“las leyes que de ella emanen”, así pues, el principio de presunción de cons-
titucionalidad que tienen estas a su favor se traduce en que la primera obli-
gación de los funcionarios de la administración pública es hacer efectivas
las leyes —y los tratados— independientemente de que pudiesen parecerles

inconstitucionales, pues a ellos no corresponde hacer tal valoración.
Debe precisarse que si bien todos los servidores públicos están sujetos a la
referida obligación, los legisladores pueden considerar que una determinada
ley violenta la Constitución y proceder a cambiarla; por su parte los jueces
están facultados para verificar la congruencia de disposiciones de menor ran-
go con la Norma Suprema y eventualmente dejar de aplicar una norma por
ser inconstitucional. Pero es este último aspecto el que no puede ser decidido
por un funcionario administrativo. Ahora bien la afirmación anterior debe
ser matizada a la luz de la disposición del artículo primero constitucional que
obliga a todas las autoridades a promover, respetar, proteger y garantizar los
derechos humanos. En tal virtud la autoridad administrativa también tiene
el deber de atender esta disposición constitucional pero su campo de acción
queda sujeto a la interpretación para elegir, de entre diversas normas de po-
sible aplicabilidad, aquella que proteja mejor el derecho humano de que se
trate; también en atención a la interpretación pro persona que debe efectuar
con base en el referido artículo primero. De modo que los servidores de la
administración pública disponen de un margen de interpretación y de aplica-
ción de las normas acudiendo a la más favorable, pero carecen de atribucio-
nes para declarar la inconstitucionalidad de precepto alguno.
3.2.7. El garantismo
En cuanto a la interpretación constitucional, desde fines del siglo pasado
se han desarrollado tendencias teóricas que buscan justificar una expansión
del criterio del juzgador, de un modo que puede llegar incluso a rebasar el
texto mismo de la Constitución. La noción de garantismo implica una ac-
titud a la que se ha denominado activismo judicial, tendiente a garantizar
la plena realización de los principios constitucionales y la vigencia integral
de los derechos fundamentales de los justiciables. Así, el juzgador, una vez
establecida la solución más justa o conveniente desde su perspectiva, procu-
rará interpretar la ley a fin de adecuar su sentido, en el caso concreto, a la
satisfacción del sentido de justicia derivado de los principios constituciona-
les que, a su entender, deben prevalecer en dicho caso.
El enfoque garantista coloca al juez en un papel activo y principal por
encima del legislador, en el cual no se concibe como intérprete y aplicador
de la voluntad de este, sino como ejecutor efectivo de la justicia, de modo
que la ley se convierte en un referente maleable al servicio de la solución
que garantice mejor los derechos de quien demanda justicia a la luz de los
preceptos constitucionales que orientan el orden jurídico en su conjunto y

sobre todo de la prevalencia de los derechos fundamentales.
El juzgador se asume como intérprete directo de la Constitución, tanto
en su letra como en su espíritu y dado que se ubica en contacto directo con
la vida misma y no en el plano abstracto del autor de la ley, se encuentra en
mejor condición de decidir, en función de garantizar el cumplimiento cabal
del proyecto constitucional, si es preciso incluso alejarse de la voluntad
expresa del legislador para adaptar la ley a la situación específica que tiene
ante sí, incluso dándole un nuevo sentido para conseguir las finalidades
supremas de la Constitución.
El destacado jurista italiano Luigi Ferrajoli ha sido un importante impul-
sor de esta doctrina al sostener que
... la sujeción del juez a la ley ya no es, como en el viejo paradigma
positivista, sujeción a la letra de la ley... sino sujeción a la ley en cuan-
to válida, es decir, coherente con la Constitución...la validez ya no
es un dogma asociado a la mera existencia formal de la ley, sino una
cualidad ...ligada a la coherencia de sus significados con la Constitu-
ción... [y] siempre remitida a la valoración del juez junto con la res-
ponsabilidad de elegir los únicos significados válidos,... compatibles
con las normas constitucionales...y con los derechos fundamentales
establecidos por las mismas. Esto es la “jurisprudencia alternativa:
una interpretación de la ley conforme a la Constitución en la que el
juez tiene el deber de cuestionar la validez constitucional, sin sujetarse
a la ley en forma acrítica e incondicionada, sino sujeto ante todo a la
Constitución,... que impone al juez la crítica de las leyes inválidas a
través de su reinterpretación en sentido constitucional y la denuncia
de su inconstitucionalidad”.71
Esto significa que el juez se convierte en intérprete directo de la Constitu-

ción más que en aplicador de la ley y se inscribe en la idea de control difuso
de la constitucionalidad que veremos en el capítulo 12, en el cual abordare-
mos conceptos que se han venido elaborando en relación con en estas ideas
y las de autores como Robert Alexy.
El criterio garantista se ha alimentado de condiciones prácticas de la
realidad, particularmente la italiana, donde la figura de los jueces fue ad-
quiriendo más poder a lo largo del tiempo a medida que la clase política
71
Citado por Manuel Hallivis Pelayo, en Teoría general de la interpretación, Porrúa, México,
2007, pág. 276.
tradicional sufría un desgaste. La adquisición de ese poder político ha per-

mitido a los juzgadores desafiar la función del legislador colocándose en un
plano de igualdad, con el mismo derecho a fungir como intérprete del texto
constitucional y verificar la correspondencia de la ley con aquel, de manera
que si detecta una falta de congruencia, de hecho confiera un nuevo sentido
a la norma emitida por el legislador.
Hallivis Pelayo sostiene que “con esto, el juez asume su papel de garante
de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución, porque so-
bre ellos se asienta la democracia sustancial y están garantizados a todos
y cada uno de los ciudadanos sin condicionamiento alguno, incluso contra
la mayoría...,”72 esta última característica se sustenta en la afirmación de
Ferrajoli de que “ninguna mayoría puede hacer verdadero lo que es falso o
falso lo que es verdadero”.73
El problema de esta escuela es que sobredimensiona el papel del juez
que se asume como el único capaz de acceder a la verdad y puede dar
lugar a un desbordamiento de la función judicial por encima de la ley
con el pretexto de garantizar mejor los derechos constitucionales.
Como en todo conflicto de perspectivas, la solución suele estar en el justo

medio: ni el juez puede ser un instrumento ciego y mecánico de aplicación
de la ley, puesto que tiene que adecuarla al asunto concreto, ni puede des-
calificar sin más el contenido de la ley porque le parezca inconsecuente con
la Constitución y la salvaguarda de los derechos fundamentales. Hay que
recordar que uno de esos derechos es el que exige la exacta aplicación de
la ley y, en todo caso esta tiene a su favor ser elaborada por órganos demo-
cráticamente electos y la presunción democrática de que una mayoría de
personas tiene razón la mayoría de las veces. No obstante debe reconocerse
que cuando no hay una decisión auténticamente mayoritaria, sino que pe-
queñas oligarquías partidistas hacen pasar su determinación como mayori-
taria por el control férreo sobre los legisladores, es lógico que se produzca
una reacción tendiente a poner un valladar a esas decisiones, de la cual ha
surgido el garantismo como una expresión de la lucha entre el poder de los
parlamentarios y el de los jueces.
72
Ibidem.
73
Idem.
3.2.8. Inviolabilidad constitucional

Este principio plantea una condición teórico-valorativa de primer orden
y significa que es imposible violar la Constitución. Por supuesto, en la prác-
tica estas violaciones ocurren, pero el principio supone que es inadmisible
jurídicamente la vulneración del orden constitucional.
A fin de garantizar este principio la propia Constitución contiene un
conjunto de mecanismos destinados a mantener su eficacia y corregir cual-
quier desviación de lo dispuesto por ella. Estos mecanismos constituyen el
sistema de control de la constitucionalidad que se construye de distintos
modos, como estudiaremos en el capítulo 12.
El sistema de control de la constitucionalidad tiene como propósito inva-
lidar, es decir, dejar sin efecto cualquier acto contrario a la Constitución ya
sea que se dé en el ámbito legislativo, ejecutivo o judicial, o de los llamados
organismos autónomos, en el entendido de que la instancia suprema de con-
trol es definitiva e inimpugnable o inatacable, de modo que su decisión será
formalmente la verdad constitucional indiscutible, aunque materialmente le
pueda parecer a alguien equivocada.
La inviolabilidad constitucional tiene, además del sentido jurídico antes
explicado, una dimensión adicional que podríamos denominar histórico-
política, la cual se expresa en el art. 136, el último de nuestra Carta Magna,
que dispone:
Esta Constitución no perderá su fuerza y vigor, aun cuando por alguna
rebelión se interrumpa su observancia. En caso de que por cualquier
trastorno público, se establezca un gobierno contrario a los principios
que ella sanciona, tan luego como el pueblo recobre su libertad, se
restablecerá su observancia, y con arreglo a ella y a las leyes que en
su virtud se hubieren expedido, serán juzgados, así los que hubieren
figurado en el gobierno emanado de la rebelión, como lo que hubieren
cooperado a ésta.
Este precepto es el único del Título Noveno, cuya denominación es pre-

cisamente “De la Inviolabilidad de la Constitución” que, como puede apre-
ciarse, no se refiere a los procedimientos normales de control que aseguren
la vigencia de sus normas frente a posibles infracciones aisladas.
Se trata aquí de la defensa de la Constitución frente a una descalificación
total de la misma que pretenda dejarla integralmente sin efecto por medio
de la violencia.
La previsión del art. 136 implica la supervivencia del sistema establecido

en la Constitución, aunque de facto este se interrumpa y de ello se deriva la
legitimación de la lucha, incluso armada, para lograr su restablecimiento.
La parte final del precepto plantea un problema particular consistente en
la naturaleza exacta de “las leyes que en su virtud se hubieren expedido”,
las cuales habrían de servir de base para juzgar a los rebeldes y a los que
hubieren cooperado con ellos.
El empleo del tiempo verbal “hubieren” (futuro de subjuntivo) permite
inferir que el Constituyente autoriza la expedición de un orden jurídico
de excepción basado en la expresión soberana de un pueblo que se halla
sometido a condiciones de sujeción, pero que con arreglo a la Constitución
atacada, puede manifestarse a través de formas institucionales no necesaria-
mente previstas en ella. Las condiciones de validez de las normas emitidas
durante el período de lucha sólo son dos: la búsqueda de la vuelta a la vi-
gencia del orden interrumpido y su vinculación con la voluntad del pueblo,
temporalmente privado de su libertad.
De ahí que el juicio a los alzados pueda basarse en leyes de excepción
y mediante procedimientos también excepcionales. Evidentemente, esta si-
tuación se ubica en la zona limítrofe entre el Derecho constitucional y la
ciencia política, puesto que el proyecto que resulta triunfador en los hechos
prevalecerá como legítimo, si bien siempre existe la posibilidad de que con
el paso del tiempo, aunque sea muy largo, los participantes en una ruptura
constitucional sean sujetos de responsabilidad al restituirse el régimen que
hubiera sido desplazado. Tal pretensión aparece en casos como la dictadura
de Augusto Pinochet en Chile, aunque ahí, como en otros golpes armados,
sus autores buscaron crearse protecciones jurídicas por medio de leyes de
“perdón y olvido” que los protegieran, dictadas por los gobiernos que vuel-
ven de manera incipiente a la vida democrática.
La defensa de la Constitución frente al propósito de sustituirla por la
fuerza se basa en que el Derecho no puede admitir su destrucción por me-
dios no jurídicos. Puede ser que esto ocurra en la práctica y un nuevo orden
adquiera legitimidad por la voluntad popular misma que impulsa una revo-
lución, de hecho así se estableció la Constitución de 1917, pero de manera
formal, como dice Enrique Quiroz, no es posible admitir “que desde el pun-
to de vista jurídico, un Estado acepte el derecho a la revolución”.74
74
Enrique Quiroz Acosta, Lecciones de derecho constitucional, Porrúa, México, 1999, pág.
121. Véanse también las referencias que hace Quiroz a la obra del maestro Ignacio Burgoa.
3.3. PRINCIPIOS MATERIALES

Los principios materiales que inspiran a una Constitución son aquellos
que tienen que ver con los conceptos que integran su contenido. No se
refieren a condiciones de estructura, de relación lógica de sus normas por
consideraciones de carácter formal, sino a la naturaleza misma de las no-
ciones que le dan vida, a las ideas-fuerza75 que modelan su contenido. Estos
principios son los siguientes:
3.3.1. Liberalismo
La adopción de la ideología individualista liberal que, como hemos visto,
tuvo su origen en el pensamiento inglés y francés de los siglos XVII y XVIII,
está presente como un primer principio de tipo histórico y los valores que
encierra se encuentran expresados en buena parte del capítulo primero re-
lativo a las garantías individuales en cuanto a derechos fundamentales de
la persona, tales como la libertad, la igualdad, la propiedad o la seguridad
jurídica. Todos ellos suponen, por regla general, una abstención del Estado
frente a la esfera de acción del individuo.
3.3.2. Soberanía popular

Este principio sostiene el carácter republicano y democrático de nuestra
organización política. La capacidad suprema de decisión reside esencial y
originariamente en el pueblo, como lo indica el art. 39. Podríamos decir que
este es el artículo constitucional por excelencia. El meollo, el núcleo de toda
nuestra Constitución Política. Si se me permite la figura, podría decirse que
es “la constitución de la constitución”.
Este precepto efectúa la declaratoria por virtud de la cual el pueblo se
señala a sí mismo como soberano. Cabría también decir que es la premisa
mayor de la Constitución. Siendo el Poder Constituyente expresión de la
voluntad popular, manifiesta su decisión de que sea el pueblo, el titular de
la soberanía, es decir el Poder Supremo de la República.
Al mismo tiempo, surge de ahí el carácter republicano de nuestra nación,
dado que la facultad de dictar las normas que rigen a toda la colectividad
corresponde a ella misma, las cuestiones del gobierno son “cosa pública” y
no dictado de un monarca o de un cuerpo aristocrático.
75
Para el concepto ideas-fuerza, véase Reinhold Zippelius, Teoría general del Estado, UNAM,
México, 1985.
La noción de soberanía se remonta a la época del Renacimiento, cuando

estaban consolidándose los Estados nacionales. Ha sido desde siempre un
concepto polémico, originariamente se empleó para defender la capacidad
suprema de los reyes como titulares del ejercicio del poder, por encima de
cualquier otro dentro del marco del Estado nacional. El primer teórico de
la soberanía fue Juan Bodino en su célebre obra Los seis libros de la Repú-
blica, en la que reflejó la realidad de su época, la cual conocía como político
práctico que fue, ya que se desempeñó como diputado por el tercer Estado
en Francia, en el año de 1576.
La expresión constitucional mexicana de este artículo, deriva de la no-
ción de Morelos que se adhiere a la corriente liberal democrática, surgida en
Europa como reacción contra el absolutismo monárquico; de ahí el carácter
republicano y democrático del Estado mexicano. En los Sentimientos de la
Nación indicaba: “La Soberanía dimana, inmediatamente del Pueblo.” En
este texto la fórmula es llana en cuanto a soberanía popular, sin ninguna
intervención del concepto de soberanía nacional.
Esto, que parece un mero cambio semántico, en realidad supone una
profunda diferencia ideológica.
La soberanía popular respondía a la aplicación de las ideas de Rous-
seau, para quien todos los individuos disponen de una fracción de
soberanía. Una consecuencia práctica de esta forma de conceptualizar
a la soberanía es la aplicación del sufragio universal que otorga a cada
persona un voto independientemente de su condición social, econó-
mica o cultural.
Tal resultado parecía demasiado radical para algunos de los conductores

del proceso revolucionario en Francia y para paliarlo, acuñaron la noción de:
Soberanía nacional, la cual se atribuye a la nación, como entidad abs-
tracta y no al pueblo formado por hombres concretos. De ese modo la
soberanía se hace pasar al cuerpo colegiado de representantes popu-
lares quienes se arrogan el derecho de hablar por la nación y decidir
quiénes pueden contribuir a formar su voluntad por medio del voto.
Esta consideración sirvió a lo largo del siglo XIX y parte del XX, para
limitar, por distintos motivos, el acceso al sufragio.
Desde la Constitución de 1857 se adoptó el texto actualmente vigente,
el cual parece contener una fórmula ecléctica pero, a mi juicio, resulta muy
ilustrativa del doble aspecto de la soberanía: es popular en cuanto a su
origen, y su titular indiscutible es el pueblo; por otro lado es nacional en
cuanto aparece como atributo jurídico de la unidad de organización colec-

tiva constituida por el Estado.
3.3.3. Propiedad originaria de la nación

Con base en este principio se introduce una corrección a las nociones
clásicas de la ideología liberal, desde el momento en que la propiedad no se
considera un derecho natural inherente al individuo, sino una derivación de
un derecho anterior atribuido a la colectividad identificada como nación.
De ahí que el art. 27 señale que:
La propiedad de las tierras y las aguas comprendidas dentro de los
límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Na-
ción, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de
ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.
3.3.4. División de poderes

De acuerdo con la doctrina del Barón de Montesquieu, nuestra Consti-
tución consagra la idea de que todo orden constitucional, para serlo efec-
tivamente, —como lo indicaba la Declaración de los Derechos del Hom-
bre y del Ciudadano de 1789— debe distribuir las tres grandes funciones
públicas: legislativa, ejecutiva y judicial, de modo que cada una de ellas se
atribuya a un órgano distinto a fin de evitar la concentración del poder en
uno solo. Al disponer que actúen entre sí dichos órganos como un sistema
de controles y equilibrios (checks and balances), —expresión que también
encontramos traducida como frenos y contrapesos, aunque es más correcto
traducirla como controles y equilibrios—, se consigue que los depositarios
del poder se controlen recíprocamente y se asegura así la libertad de los
individuos. El art. 49 proclama este principio cuando dispone que: “El Su-
premo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo,
Ejecutivo y Judicial.”
3.3.5. Autonomía orgánica excepcional

Salvador Valencia Carmona, resalta “las transformaciones contemporá-
neas que ha tenido un principio famoso en el Derecho constitucional y la
ciencia política: la división de poderes”, el cual ha sufrido ajustes y aho-
ra posee un carácter acentuadamente flexible.76 A partir de esta reflexión,

como una excepción a dicho principio, nuestra Norma Suprema acoge el
principio de autonomía orgánica para ciertas funciones que el Constituyen-
te considera que no deben confiarse al Poder Ejecutivo, puesto que en rigor
La autonomía constituye una capacidad de ejecución y reglamenta-
ción de la ley, sustraída de la esfera del Poder Ejecutivo.
Sobre la proliferación de este tipo de órganos en nuestro Derecho, remito

al lector al capítulo 10.
3.3.S. Vida democrática

Me parece importante enunciarlo de este modo pues no se trata sólo de
democracia en abstracto, como principio de organización democrática o del
origen electoral de las autoridades, sino de una noción que permea toda la
vida de la comunidad. La democracia en un sentido formal supone que los
gobernantes sean electos por voto popular, pero en el caso mexicano nues-
tra Norma Suprema define en el art. 3º a la democracia
No solamente como una estructura jurídica y un régimen político,
sino también como un sistema de vida fundado en el constante me-
joramiento económico, social y cultural del pueblo.
Por lo que atañe a la expresión electoral de la democracia, el art. 41 es-

tablece en su párrafo tercero que: “La renovación de los Poderes Legislativo
y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas.”
3.3.7. Representatividad
Este principio alude a la imposibilidad de que el pueblo ejerza su sobera-
nía de manera directa. En la democracia representativa “el pueblo es sobe-
rano, pero la voluntad general llega a perfilarse y constituirse con ayuda del
principio político de la representación”.77 Con base en esta noción el pueblo
se hace representar, como dice el art. 41, por medio de los poderes tanto de
la Unión como los de las entidades federativas. Los poderes se conceden a
representantes populares, algunos electos directamente como el presidente,
76
Salvador Valencia Carmona, Derecho, autonomía y educación superior, Instituto de Investi-
gaciones Jurídicas, serie Estudios Jurídicos, núm. 42, UNAM-IPN, México, 2003, pág. 11.
77
Gerhardt Leibholz, Conceptos fundamentales de la política y de teoría de la Constitución,
Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1964, pág. 142.
senadores y diputados, y otros designados por los primeros, como los mi-
nistros de la Suprema Corte o los consejeros de la Judicatura que a su vez
designan a los jueces y magistrados. Al principio democrático indicado en el
punto anterior y al de representatividad se refiere el art. 40 al declarar que:
“Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República represen-
tativa, democrática, laica y federal.”
3.3.8. Participación popular

Este principio constituye una excepción al carácter representativo de la
República. Mediante diversas reformas constitucionales se han incorporado
al constitucionalismo mexicano figuras de la denominada democracia semi
directa que permiten a la ciudadanía intervenir a través del voto popular en
decisiones públicas que, en determinadas condiciones, obligan a los órga-
nos representativos a adoptarlas. Estas figuras son: la iniciativa ciudadana,
la consulta popular y la revocación del mandato, a las que aludiremos con
mayor detalle en el capítulo 5.
3.3.E. Federalismo
El carácter federal de la República constituye un principio básico de su
organización, la cual se funda en la idea de que el Estado mexicano se forma
por un conjunto de estados que disponen de su propia soberanía popular,
ejercida en el ámbito de las competencias correspondientes a dichos esta-
dos porque estos no las han transferido a la Federación. La consagración
de este principio la encontramos en la parte final del art. 40, en el cual se
explica el tipo federal de la República Mexicana al decir que está “com-
puesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen
interior, y por la Ciudad de México, unidos en una Federación establecida
según los principios de esta ley fundamental”. El principio federalista se
expresa también en el art. 41 cuando señala que la soberanía del pueblo se
ejerce por los poderes de los estados y la Ciudad de México, “en lo que to-
ca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos
[...] en las [constituciones] particulares de cada Estado y de la Ciudad de
México, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del
Pacto Federal”. Ya explicamos párrafos antes que esta disposición expone
formalmente el principio de supremacía constitucional, pero desde el punto
de vista material define la estructura material del Estado cuya soberanía se
ejerce en dos planos: el local, que compete a cada entidad federativa, y el
federal que abarca a toda la República en las materias que son reguladas
por los poderes federales para tener efecto en todo el país. El estatus de la
Ciudad de México como entidad federativa tiene características especiales
que abordaremos en el capítulo 15.
3.3.10. Pluralismo
Este principio no tiene una manifestación explícita en nuestro texto
constitucional a diferencia, por ejemplo, de la Constitución española que
en su art. 1º establece al pluralismo político como “un valor superior de su
ordenamiento jurídico”; no obstante, la consideración de la conformación
plural de la sociedad se encuentra plasmada como principio de nuestra or-
ganización política en varios preceptos como el 2º, el 41, el 54 y el 56. El
carácter del pluralismo mexicano abarca el aspecto cultural y el político. En
el art. 2º se sostiene que: “La Nación tiene una composición pluricultural
sustentada originalmente en sus pueblos indígenas”; en el 41 se rodea de
garantías a los partidos políticos a los que se considera “entidades de interés
público” cuyo fin es promover la participación del pueblo en la vida demo-
crática, creando así las condiciones para una participación política plural,
y en los numerales 54 y 56 se configura el marco jurídico para asegurar la
presencia de una diversidad de partidos políticos en las Cámaras de diputa-
dos y de senadores.
3.3.11. No reelección
Este es un principio que ha caracterizado al constitucionalismo mexica-
no y se aplica con distintos matices a las autoridades electas popularmente
e incluso también a los titulares del órgano Supremo del Poder Judicial de
la Federación. Tiene raíces históricas muy importantes derivadas de la pro-
pensión de los titulares del Ejecutivo a perpetuarse en el cargo casi desde el
inicio de la vida independiente de México en 1821, empezando por Agustín
de Iturbide quien se hizo proclamar emperador, independientemente de lo
fugaz de su intento. La Revolución Mexicana tuvo su origen en el hartaz-
go popular respecto del régimen de Porfirio Díaz y el lema bajo el cual
Francisco I. Madero convocó al pueblo a derrocarlo fue precisamente el de
Sufragio Efectivo, No Reelección. La pretensión reeleccionista de Álvaro
Obregón, que no llegó a consumarse por el asesinato del que fue víctima en
julio de 1928, condujo a una absoluta y total prohibición de la reelección
en el cargo de Presidente de la República, cualquiera que fuese el título por
el que se hubiese ocupado o el tiempo que se hubiera ejercido, según dispo-
sición del art. 83.
También está prohibida absolutamente la reelección de los gobernadores

electos popularmente, de acuerdo con el art. 116 (un gobernador interino o
sustituto puede volver a ocupar el cargo si fuere electo, pero no en el perio-
do inmediato). Los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
son designados para un periodo de 15 años sin posibilidad de reelección
(art. 94).
Antes de la reforma de 2014 se prohibía la reelección inmediata de di-
putados y senadores. El texto vigente permite que los diputados puedan
ejercer hasta cuatro periodos consecutivos y los senadores dos; esto supone
en ambos casos una permanencia continua de hasta 12 años, la supuesta
finalidad es propiciar la profesionalización de los legisladores y sujetarlos a
un escrutinio popular que valore su desempeño y premie con la reelección a
quien haga los méritos para ello, en la práctica no parece ocurrir así, pues el
público no está muy al pendiente de la actividad individual de cada congre-
sista y la decisión para una subsecuente postulación sigue correspondiendo
a los respectivos partidos. Para evitar que los legisladores presionen inde-
bidamente a su partido con la amenaza de cambiarse a otro, se previó que
la postulación para la reelección sea hecha por el mismo partido por el que
fueron originalmente electos, salvo que su separación de dicho partido haya
ocurrido antes de la mitad del periodo para el que fueron elegidos, pues se
estima que, en esa hipótesis, su salida del partido no obedeció a una presión
para obtener una nueva postulación.
En la reforma de 2014 también se dispuso que los estados deberán per-
mitir la reelección de los integrantes del ayuntamiento por un periodo adi-
cional, siempre y cuando sea de tres años. La reelección posibilita que los
ediles permanezcan en el mismo cargo hasta por seis años consecutivos e
incluso puedan volver a ser elegidos, siempre que dejen de ocupar el referi-
do puesto durante un período. Es interesante hacer notar que no hay impe-
dimento alguno para que quien ocupa uno de los cargos del ayuntamiento
pueda ser elegido en el periodo inmediato para otro distinto, por ejemplo,
quien ha sido síndico puede ser electo presidente municipal o regidor en el
trienio siguiente. Al igual que en el caso de la reelección inmediata de di-
putados y senadores, la postulación debe ser hecha por el partido que haya
presentado originalmente la candidatura, con el objeto de no propiciar que
una persona pase de un partido a otro solo para mantenerse en el puesto o
evitar que un alcalde, por ejemplo, amenace a su partido con irse a otro si
no lo postula de nuevo. Se hace una excepción a esta regla si quien busca la
reelección dejó de pertenecer al partido que lo postuló durante la primera
mitad del tiempo de ejercicio del cargo. En esta última hipótesis, puede ser
registrado por otro partido o lanzarse como independiente.
3.3.12. Protección grupal

Este principio deriva del carácter social del constitucionalismo mexicano
a partir de la Constitución de 1917, consiste en el establecimiento de pro-
tecciones especiales para ciertos grupos a fin de corregir las desigualdades
naturales en las que se encuentran frente a otros, de modo que no puede
imperar el principio general de igualdad propugnado por el liberalismo clá-
sico. Así, el art. 2º prevé un conjunto de disposiciones protectoras de los
derechos indígenas, el 27 establece protecciones para los campesinos y los
núcleos de población rural; el 28 para los consumidores; el 123 para los tra-
bajadores y el 41, además de otros aplicables, garantizan fundamentalmen-
te los derechos de las mujeres al proclamar la paridad de género. Este últi-
mo aspecto, como veremos puede considerarse un principio por sí mismo.
3.3.13. Autonomía municipal

También expresado como libertad municipal, este principio constituye
una garantía institucional para la figura básica de la organización política y
administrativa de los estados de la República. La capacidad del municipio
para autogobernarse sin sujeción a autoridades intermedias entre él y el
gobierno del estado al que pertenece fue una aspiración recogida por el mo-
vimiento revolucionario de 1910 y por ello se plasmaron dichas consignas
en el art. 115.
3.3.14. Independencia de la investigación penal

Este principio tiene por objeto separar la función juzgadora que corres-
ponde a la autoridad judicial, de la persecutoria que se encomienda a la
institución del Ministerio Público, según lo prevén los arts. 21 y 102. Este
órgano está concebido con un alto grado de independencia a fin de que
realice una función técnico-jurídica para la persecución de los presuntos
delincuentes y su diseño tiende a evitar que el poder judicial concentre atri-
buciones que lo conviertan en un instrumento inquisitorial.
La reforma de 2008 al art. 21 constitucional retiró de su texto la palabra
persecución, con lo que de algún modo abrió una extraña posibilidad de
transferir parte del procedimiento al propio Poder Judicial, pues es evidente
que al eliminar una referencia expresa a la persecución durante todo el pro-
ceso por parte del Ministerio Público, podría llegar a justificarse una inter-
vención de tipo judicial, si bien dicha supresión busca permitir a las policías
intervenir en la investigación de los delitos. Esa misma reforma modificó el
ejercicio del monopolio de la acción penal por parte del Ministerio Público,
al abrir la posibilidad a los particulares para que, en los casos que determine
la ley, puedan ejercer la acción penal ante la autoridad judicial.
La función del Ministerio Público se asigna a un órgano constitucional
autónomo denominado Fiscalía General. La autonomía consiste en que no
depende de ninguno de los tres poderes ni recibe instrucciones de ellos.
Esto es muy importante porque la acusación penal debe basarse en consi-
deraciones exclusivamente técnicas de análisis imparcial de los hechos, sin
apreciaciones políticas o de intereses distintos a la estricta aplicación de la
ley. Con el propósito de garantizar su independencia se establece un periodo
largo de ejercicio de su titular, que es de nueve años, con lo cual trasciende a
los sexenios presidenciales. El nombramiento se realiza con la participación
del Ejecutivo y el Senado. Dado que el fiscal puede incurrir en fallas, se crea
un mecanismo de control de su actividad de manera que el Ejecutivo pueda
removerlo; sin embargo, para que la remoción no sea arbitraria, se prevé
que el Senado esté en condiciones de objetarla y restituirlo en su posición.
La autonomía de la Fiscalía quedó un tanto limitada, puesto que el Senado
puede objetar la designación que el fiscal general haga de los fiscales espe-
cializados en delitos electorales y combate a la corrupción.
3.3.15. Protección de los derechos humanos

El sistema constitucional mexicano dispone métodos específicos de pro-
tección de los derechos humanos como un principio fundamental. El primero
de ellos, instaurado desde el siglo XIX, fue el juicio de amparo de profunda
raigambre en el pueblo de México. Posteriormente se recibió en nuestro De-
recho constitucional la figura del ombudsman, de origen escandinavo, me-
diante la creación en el art. 102, apartado B, de las comisiones de Derechos
Humanos, tanto en el ámbito federal como en el estatal, las cuales formulan
recomendaciones no obligatorias, pero sustentadas en la fuerza moral del
órgano, a fin de que las autoridades administrativas corrijan prácticas vio-
latorias de los mencionados derechos. La reforma al artículo 1º introducida
en 2011 fortaleció la protección de tales derechos al establecer que todas las
autoridades en el ámbito de sus respectivas competencias tienen el deber de
promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos.
3.3.1S. Laicismo
El carácter laico del Estado implica que este actúa desligado de cualquier
confesión religiosa. A partir de la reforma de 2016, se incorporó en el texto
del artículo 40 constitucional, el carácter de laico al Estado mexicano al se-

ñalar que: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República
representativa, democrática, laica y federal”. Realmente no parecía indis-
pensable ese agregado pues aunque hasta antes de dicha reforma, no existía
en nuestro texto jurídico supremo una declaración tajante y precisa sobre
el carácter laico del Estado, esta definición se desprendía del contenido de
los arts. 3º, 5º, 24, 27 y 130, que indudablemente recogían este principio.
3.3.17. Beneficio popular

Ya aludimos líneas atrás al contenido del art. 39 constitucional en el que
se declara que todo poder público se instituye en beneficio del pueblo, de
modo que este principio fundamental debe orientar en todos los casos la
interpretación de la Constitución y de las normas que de la misma derivan.
3.3.17. Principio de paridad de género

Tiene por objeto garantizar el acceso de las mujeres a los cargos pú-
blicos. Se trata de impedir que un género predomine sobre el otro.
Este principio se desarrolló a lo largo de décadas con objeto de compen-

sar las desventajas que afectaban el acceso de las mujeres a la vida política,
cuyas oportunidades habían sido tradicionalmente limitadas. En un princi-
pio se aplicaron cuotas para la participación femenina, que por su natura-
leza de acciones afirmativas, tenían un carácter temporal, desembocando
finalmente en el concepto definitivo de paridad de género, para igualar las
condiciones de participación de hombres y mujeres. En una primera etapa
este propósito se orientó a igualar las candidaturas a los cargos legislativos
y se ha extendido a procurar que se empareje la cobertura de puestos en
los tres poderes; los tres ordenes de gobierno y los organismos autónomos.
Los efectos de este principio en materia electoral los abordaremos en el
capítulo 6.
Independientemente de que Poder Ejecutivo tanto en el plano federal co-
mo en el local, se ejerce por una sola persona, la Constitución en su art. 41
dispone: “La ley determinará las formas y modalidades que correspondan,
para observar el principio de paridad de género en los nombramientos de
las personas titulares de las secretarías de despacho del Poder Ejecutivo Fe-
deral y sus equivalentes en las entidades federativas.” Esto quiere decir que
en la conformación del llamado gabinete, que es el grupo de los colabora-
dores más cercanos del Presidente y de los gobernadores se respete también

la participación igualitaria de ambos géneros.
El mismo precepto constitucional prevé que en la integración de los or-
ganismos autónomos se observará el mismo principio. Esto debe interpre-
tarse en el sentido de que sus cuerpos dirigentes se formen con la mitad de
hombres y la mitad de mujeres, pero no implica que todo el personal de
dichos organismos deba configurarse del mismo modo.
Por lo que respecta al Poder Judicial, la Norma Suprema remite también
a la ley ordinaria para que ahí se establezcan la forma y procedimientos
mediante concursos abiertos para la integración de los órganos jurisdic-
cionales, observando el principio de paridad de género. (Art.94). Además
el art.100, relativo al Consejo de la Judicatura dice: La ley establecerá las
bases para la formación y actualización de funcionarias y funcionarios, así
como para el desarrollo de la carrera judicial, la cual se regirá por los prin-
cipios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo, indepen-
dencia y paridad de género.
Las disposiciones mencionadas imperan para la conformación de los ór-
ganos judiciales tanto por lo que respecta al personal administrativo como
a los juzgadores, pero en el ámbito de la preparación sin que necesariamen-
te se defina cómo debe ser la integración de los tribunales colegiados o de
los plenos regionales, ni mucho menos se establece la referida paridad para
la conformación del Consejo de la Judicatura o de la Suprema Corte de Jus-
ticia, pues estos órganos colegiados no forman parte de la Carrera Judicial.
Esta se regula por una ley que prevé un desarrollo gradual del principio que
nos ocupa al definirlo en su artículo 7 de la manera siguiente: “VII.Paridad
de género: Generación de condiciones orientadas a consolidar, de manera
progresiva y gradual, una composición igualitaria entre hombres y mujeres
en las distintas etapas y procesos que comprende la Carrera Judicial.”
El principio constitucional de paridad de género se ha ido desarrollan-
do en distintas leyes ordinarias entre las cuales se encuentran, además de
la LGIPE ya citada, la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida
Libre de Violencia; la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación
en Materia Electoral; la Ley General de Partidos Políticos; la Ley General
en Materia de Delitos Electorales; la Ley Orgánica de la Fiscalía General
de la República, la Ley Orgánica del Poder judicial de la Federación y la
Ley General de Responsabilidades Administrativas, las cuales fueron objeto
de reformas vinculadas al referido principio en el decreto publicado en el
diario oficial de 13 de abril de 2020.
4. El Estado y sus formas de gobierno
4.1. FORMAS DE ESTADO

Existen muchas definiciones de Estado, una de las mejores es la de Georg
Jellinek quien lo caracteriza como una corporación territorial dotada de
poder de mando originario”.78 En las Lecciones de derecho constitucional
de Merino Merchán, Pérez-Ugena Coromina y Vera Santos lo definen como
aquella sociedad territorial, organizada conforme a Derecho y dotada de un
poder calificado como soberano”.79 Podríamos llenar páginas con infinidad
de definiciones, pero en todas encontraremos como notas indispensables
la presencia de un poder centralizado que no depende de ningún otro y se
ejerce sobre una población asentada en un determinado territorio.
El Estado, en realidad, es un concepto de muy alta complejidad. La ma-
nera como se estructuran y entrelazan las diversas manifestaciones sociales
que lo caracterizan son múltiples. Los elementos tradicionales que lo inte-
gran son: ese poder superior centralizado e independiente al que llamamos
soberano, y el pueblo asentado en un territorio. Empero, un estudio más
profundo nos conduce a verificar que la forma de interrelación de todos los
que intervienen en la vida colectiva da lugar a distintas formas de organiza-
ción económica, que permite distinguir entre estados capitalistas y socialis-
tas; la orientación ideológica donde encontramos distinciones entre estados
laicos y religiosos; la situación sociopolítica da lugar a diferenciar entre
estados autocráticos y democráticos; la expresión jurídica que nos permite
clasificarlos primariamente en estados unitarios o federales.80
Por supuesto, entre los extremos ejemplificados en cada categoría existen
multitud de “formas de Estado” que atienden a los conceptos característicos
de las estructuras económicas, sociales, ideológicas, culturales o jurídicas
que se dan en su interior.
Así, la “forma de Estado” se refiere a cómo es el Estado en su totalidad, có-
mo se organiza su población en el territorio y cómo interactúa para producir
sus instituciones de toda índole; en cambio, la “forma de gobierno” alude al
78
Georg Jellinek, Teoría general del Estado, Albatros, Buenos Aires, 1978.
79
José Fernando Merino Merchán, María Pérez-Ugena Coromina y José Manuel Vera Santos,
Lecciones de Derecho constitucional, Tecnos, Madrid, 1995.
80
Para una tipología completa de las “formas de Estado” y sus características, véase mi Teoría
general del Estado, de esta misma editorial.
modo cómo se manifiestan específicamente los órganos que ejercen la función
pública de autoridad, cómo se integran tales órganos, bajo qué título ejercen
sus facultades y cuáles corresponden a cada uno, así como la manera en que
se interrelacionan y, en su caso, se controlan y equilibran entre sí.
4.2. MONARQUÍA Y REPÚBLICA

La diferencia entre monarquía y república se estudia normalmente como
relativa a las formas de gobierno; no obstante me parece que incide más en
la distinción entre “formas de Estado, como ya lo apreciaba Maquiavelo cu-
ya obra clásica El Príncipe se inicia precisamente con la afirmación: “Todos
los Estados que en el mundo han sido, o son repúblicas o son principados.”
Por cierto, este autor fue el primero en usar el término Estado para referirse
de manera genérica a la organización política bajo un poder centralizado.
No sólo porque así lo considere el gran autor florentino, sino porque
realmente la diferencia entre estas dos figuras tiene que ver con una con-
cepción integral del Estado, es más correcto tipificarlas como “formas de
Estado”, referidas a la expresión jurídica del mismo y no sólo como formas
de gobierno.
Esto es así porque en la manifestación primigenia de la monarquía, el
monarca no sólo representa al Estado sino que también lo encarna, efectiva-
mente se identifica con él al estilo que lo manifestaba Luis XIV de Francia:
L’Etat c’est moi” (El Estado soy yo). En su expresión más pura la monarquía
concibe al Estado como una propiedad del monarca en lo relativo tanto al
territorio, como a las personas. Toda la tierra pertenece originalmente al
rey y todos los habitantes del reino son súbditos sometidos a su poder que
en teoría es ilimitado aunque, por supuesto, siempre existe una conciencia
colectiva y una costumbre ancestral que le impone ciertos valladares. Este
derecho que ejerce el titular de la Corona es además perpetuo, tiene carácter
vitalicio respecto de él y se transmite por herencia al primogénito varón en
su versión original, si bien la evolución a favor de los derechos de género va
haciendo que en los modelos actuales de las monarquías constitucionales,
como en España, se plantee la necesidad de que la transmisión de la Corona
se haga al primer descendiente, sea hombre o mujer.
En algunos casos, como el español y el inglés, se ha permitido el acceso
al trono a las mujeres cuando no existe un descendiente directo del sexo
masculino, empero, en Francia, cuando seguía el sistema monárquico, se
aplicaba la Ley Sálica, en virtud de la cual la mujer en ningún caso podía
acceder a la Corona.
4. El Estado y sus formas de gobierno 145
La república es una forma de Estado caracterizada por una organización

política que pertenece a todos en conjunto y no a alguien en particular. Su
significado etimológico es muy revelador: res publica, es decir, cosa pública.
Independientemente de que el gobierno lo ejerzan una o varias personas
que, como veremos, fue el criterio empleado por Aristóteles, la noción de
república implica concebir al Estado de un modo distinto a la monarquía;
así, por razones sociopolíticas e ideológicas y no únicamente de estructura
gubernativa, la república es distinta a la monarquía.
En la república los cargos de gobierno son temporales precisamente por-
que tienen por objeto administrar un patrimonio colectivo y no individual.
Por la misma razón no se transmiten jurídicamente por herencia. Pueden
existir familias dominantes entre cuyos miembros se transfieren el ejercicio
del poder, pero eso ocurre incluso en las modernas repúblicas como los Es-
tados Unidos de los Bush, la Cuba de los Castro, la India de los Gandhi o el
Pakistán de los Bhutto; pero la aparición de una dinastía no está sustentada
en normas jurídicas que la regulen, a diferencia, por ejemplo, del Reino de
España, cuya Constitución dedica un capítulo a la Corona como institu-
ción, incluyendo las reglas de sucesión al trono.
La república se aprecia más claramente en su dimensión de forma de
Estado si notamos que se puede gobernar de distintas maneras; aunque
los asuntos colectivos sean públicos eso no significa que el origen de los
gobernantes siempre sea democrático. Puede existir un grupo dominante
que por tradición o métodos de cooptación ejerza el poder y se lo reparta
entre sí, constituyendo una oligarquía o una aristocracia. También puede
recurrir a fórmulas de consulta popular más o menos amplia, dando pie
a una democracia o, incluso en casos excepcionales, puede ser gobernada
por una sola persona, como ocurría con la institución de la dictadura en la
antigua Roma.
De cualquier forma, la diferencia entre monarquía y república como for-
mas de Estado, aunque sigue siendo importante para señalar algunas ca-
racterísticas de los regímenes modernos, ha perdido nitidez en cuanto a los
criterios de diferenciación, pues en las monarquías parlamentarias el Estado
ya no se considera como propiedad del monarca, sus habitantes ya no son
súbditos, sino ciudadanos a cuyo conjunto se atribuye la soberanía, en lugar
de admitir que esta se encuentra radicada en el rey o la reina.
4.3. FORMAS DE ESTADO CONTEMPORÁNEAS

Paolo Biscaretti di Rufia enumera, en su obra ya clásica, las siguientes
formas de Estado, en razón de principios ideológicos y realidades sociopo-
líticas:
1. El Estado de democracia clásica u occidental, en el cual se manifiestan
todas las características del constitucionalismo, como lo analizamos
en el primer capítulo.
2. El Estado socialista, forma que sufrió un colapso severo en la década
de los años noventa, pero que conserva aún versiones más o menos
puras como en Cuba y Corea del Norte y otras mistificadas por la
introducción de mecanismos de mercado pero que todavía presentan
rasgos del socialismo real como la República Popular de China.
3. El Estado autoritario, forma que alude al nazifascismo surgido en
Alemania y en Italia entre las dos guerras mundiales del siglo xx.
4. Los Estados en vías de desarrollo que presentan una insuficiente co-
hesión nacional o la inmadurez de las instituciones ya consolidadas
en la democracia clásica.81
En realidad, la tipología de las formas estatales en nuestro tiempo ha

rebasado las agudas observaciones iniciales de Biscaretti. En mi libro Teoría
general del Estado registro las siguientes:82 Estado capitalista posindustrial,
Estado capitalista industrial, Estado transicional populista, Estado capita-
lista subdesarrollado, Estado socialista, Estado socialista con economía de
mercado, Estado musulmán, Estado inestable, Estado fallido, microestados
y hasta las recientes categorías acuñadas en medios periodísticos y académi-
cos de los llamados Estados granuja y el denominado Estado fisgón.
4.4. FORMAS DE ESTADO SEGÚN LA DISTRIBUCIÓN

TERRITORIAL DEL PODER
Este criterio es el más importante en el estudio del Derecho constitu-
cional actual y se refiere a la manera como se entiende al Estado integrado
territorialmente: alude a la forma de ser del Estado en su conjunto, a cómo
está integrado, y no sólo a la forma de su gobierno.
81
Paolo Biscaretti di Rufia, Introducción al Derecho constitucional comparado, Fondo de
Cultura Económica, México, 1996, pág. 113.
82
Véase la nota de pie de página número 3 de este capítulo.
Esta clasificación tiene que ver con la estructura del territorio y las potesta-
des de la población que habita en él o en las partes que lo componen, por eso se
habla de Estado federal o unitario y no de gobiernos de esas características. No
obstante, el lector habrá constatado que en el uso común sí escuchamos hablar
de gobierno federal, pero esto es para aludir al gobierno del Estado-nación de
tipo federal a fin de distinguirlo de los estados federados que integran una fe-
deración. De acuerdo con la distribución territorial del poder, el Estado puede
asumir las formas siguientes: Estado unitario o central, Estado federal, Estado
autonómico, Confederación o Estado confederado y Estado supranacional.
4.4.1. Estado unitario o central

Históricamente esta es la primera forma que asume el Estado como
organización centralizada del poder. Su territorio es una sola entidad
consolidada y el poder se ejerce desde un centro único sobre él.
Cualquier división administrativa es decidida por el poder central y go-

bernada por él a través de delegados cuyo poder surge del centro. En los
modernos estados constitucionales el Estado unitario se caracteriza por te-
ner una sola Constitución que rige para todo el conjunto nacional, sin que
las unidades internas puedan tener sus propias constituciones pues carecen
de soberanía propia.
La soberanía es una sola y se ejerce por los órganos centrales. De esta
manera, solamente existen un Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial
para todo el Estado.
Por el mismo motivo existe un solo orden jurídico para todo el territo-
rio. En muchos casos, su Poder Legislativo es unicamaral ya que una sola
asamblea representa al pueblo. Existen excepciones en que dicho poder se
deposita en dos cámaras, pero la segunda de ellas no se considera una re-
presentación de la voluntad soberana de las partes en que administrativa-
mente puede estar dividido el territorio, estas partes con frecuencia tienen
el nombre de provincias (si bien en Canadá con este nombre se designa a
los estados federados), no tienen una especial forma de participación como
tales, en la toma de decisiones de carácter nacional.
4.4.2. Estado federal

Esta forma de Estado surge de la unión de estados centrales o uni-
tarios que tenían vida propia anterior a su decisión de unirse para
constituir una entidad estatal superior. Se trata así de un Estado com-

puesto por otros estados, pero sin que estos pierdan su identidad.
No se trata de que los estados preexistentes se disuelvan en uno de ma-

yor tamaño sino que conservan ciertos atributos propios en tanto que trans-
miten otros a la nueva formación estatal federada. La primera versión cons-
titucional de esta forma de Estado la encontramos en la creación de Estados
Unidos de América. Las 13 colonias inglesas originalmente asentadas en
territorio norteamericano, después de alcanzar su independencia intentaron
formar una confederación sin resultados prácticos positivos y posterior-
mente, en la Constitución de 1787 crearon el modelo de Estado federal.
En el Estado federal coexisten dos soberanías, pues si bien la sobera-
nía reside en el pueblo, dicho pueblo entrega una parte al Estado ori-
ginal y otra a la representación del conjunto federado. Por esa razón
hay dos ámbitos jurídicos.
Cada uno tiene su propia Constitución: el federal que rige para todo el
país en las materias que los estados participantes transfirieron a los poderes
federales y el de cada estado federado que cuenta con su propia Constitución
y emite los ordenamientos jurídicos de las materias que le quedan asignadas.
Las autoridades federales obtienen su competencia a partir de la volun-
tad de los estados integrantes, a diferencia de la delegación de facultades
hacia autoridades regionales inferiores que hacen los Estados unitarios o
centrales. Los estados de una federación no reciben un poder delegado en
aquellas atribuciones que se reservan, pues era de ellos originalmente. La
distribución de competencias puede hacerse de distintos modos: a) Señalar
expresamente en la Constitución federal las materias que se asignan a las
autoridades federales y dejar, por exclusión, que todo aquello que no se ha
atribuido a la federación se entienda reservado a los estados, como lo hacen
Estados Unidos de América y México (art. 124 constitucional). b) Indicar
en el texto constitucional un grupo de competencias expresas para la fede-
ración y otro para los estados, como lo hace Canadá.
4.4.3. Estado autonómico

En esta categoría caben, con algunas especificidades propias, los mode-
los seguidos por España e Italia.
El Estado autonómico, conocido en Italia como Estado regional,83 es

formal y teóricamente un Estado unitario o central, pero en la prácti-
ca la descentralización de su poder político lo acerca más a las formas
de estado federales.
La doctrina y la jurisprudencia españolas explican estas particularidades

con la teoría del Estado compuesto, que no deja de ser unitario pero se
compone por entidades autónomas. Estas entidades no tienen el carácter de
estados preexistentes y reciben sus atribuciones por un traslado de faculta-
des del poder central.84 Sin embargo, una vez que dichas facultades han sido
transferidas, le corresponden exclusivamente a la comunidad autónoma, sin
que le puedan ser retiradas de manera discrecional por el poder central, el
cual sólo se reserva el control de la constitucionalidad de los actos ejercidos
por las comunidades autónomas en el despliegue de sus atribuciones.
El Estado autonómico se distingue del federal en que no reconoce una
existencia anterior de las unidades territoriales que lo integran, ni que
se encuentran dotadas de soberanía propia.
Sus atribuciones provienen de la voluntad única y centralizada del Esta-

do que se las confieren para que las ejerzan con autonomía.
Se producen, en consecuencia, dos órdenes jurídicos diferenciados: el del
Estado nacional y el de las comunidades autónomas que disponen acerca de
sus propias competencias, pero no tienen una Constitución, sino que están
dotadas de Estatutos de Autonomía que se elaboran mediante una compleja
conjunción entre las asambleas representativas locales y el poder legislati-
vo central, con modalidades específicas según las condiciones históricas de
cada comunidad.
En el Estado autonómico únicamente se reconoce la existencia de pode-
res para el ámbito nacional de competencia, puesto que son producto de
una sola soberanía nacional indivisible, pero en la práctica las potestades
legislativas y administrativas de las comunidades autónomas son enormes.
En cuanto al poder judicial, este se mantiene centralizado salvo excepciones
mínimas.
83
Para una excelente descripción de los aspectos organizativos del Estado italiano en cuanto a
la distribución territorial del poder, véase la colección de artículos publicada bajo el nombre
Federalismo e Autonomia in Italia dall’unità a Oggi, bajo el cuidado de Claudia Petraccone,
Laterza Roma-Bari, 1995.
84
Véase Francisco Fernández Segado, op. cit., pág. 898.
La Constitución indica las bases para un complicado reparto de com-

petencias que comprende la regulación de la materia de que se trate y la
autoridad que la aplica. Hay un conjunto de asuntos que el Estado nacional
norma legislativamente y ejecuta sus decisiones. En otros rubros, el Estado
central legisla pero puede trasladar la aplicación a las comunidades autóno-
mas. Hay temas que se trasladan a estas de modo exclusivo y otros más en
los que las autoridades centrales y las comunitarias pueden actuar en forma
concurrente.
Los Estados autonómicos presentan una organización bicamaral del Po-
der Legislativo y en la segunda cámara hay una representación territorial,
pero esta no se asume como una consecuencia de la necesidad de represen-
tar una voluntad soberana de las partes integrantes, puesto que carecen de
tal soberanía.
En esta forma de Estado tanto las autoridades centrales como las co-
munitarias son electas popularmente, pero ello no significa que las se-
gundas surjan de una decisión soberana del electorado por las razones ya
explicadas.
El Reino Unido de la Gran Bretaña, integrado por Inglaterra, Galés, Es-
cocia e Irlanda del Norte ha ido evolucionando hacia esta forma de Estado.
El proceso de asignación de la autonomía desde Inglaterra a las otras partes
se le denomina devolution.
4.4.4. Confederación o Estado confederado

Esta, más que una forma de Estado, constituye un modelo de unión de
Estados que no tiene un ejemplo vigente. Se ha manifestado históricamente
desde la Antigüedad como las ligas constituidas por las ciudades-Estado
griegas. En la actualidad se le asemeja el tipo de Estado supranacional que
veremos en el apartado siguiente.
La Confederación se crea por la unión de varios estados independientes
que conservan plenamente su soberanía —a diferencia de la federación— y
que se proponen ciertos propósitos comunes sin la intención de configurar
una entidad política distinta y superior.
Por ese motivo no se dota de una Constitución propia, ni dispone de
órganos centrales a los que se transfieran poderes soberanos. No existe un
orden jurídico que resulte aplicable a todos los habitantes de los estados
confederados. Esta forma de unión se formaliza a través de tratados inter-
nacionales, pero las normas establecidas por medio del tratado que consti-
tuye la confederación obligan únicamente a los estados como tales y no di-
rectamente a los ciudadanos de dichos Estados, pues cada uno de ellos tiene
su propio orden jurídico. Pueden, en todo caso, constituirse órganos en que
estén representados los estados confederados para la toma de decisiones
comunes, pero estos no se entienden como depositarios de una soberanía
unificada, sino como espacios para decidir conjuntamente ciertas acciones
por tomar. Dichas determinaciones son tomadas por representantes de los
Estados miembros que actúan a nombre de sus gobiernos, por tanto, los
órganos de la Confederación nunca tienen un origen electoral propio.
4.4.5. Estado supranacional

Esta forma de Estado surge a partir de la formación de la Unión Euro-
pea85 como una organización de características sui generis, integrada en
2021 por 27 estados. Contiene elementos que la asimilan en cierta medida a
una confederación, pero también algunos pertenecientes a las federaciones.
Se origina en tratados internacionales pero se distingue de la confede-
ración en que sí se produce un traslado de soberanía a ciertos órganos
centrales y por lo menos uno de ellos —el Parlamento Europeo—
tiene un origen electoral propio, pues surge de la votación directa de
todos los ciudadanos de la Unión.
Existió el propósito de contar con una Constitución para la Unión forma-

da por el conjunto de estados que la integran. De hecho, se redactó y aprobó
un texto que no prosperó hasta convertirse en una Norma Suprema europea,
por el rechazo que recibió en los referendos realizados en Holanda y en Fran-
cia, cuyos electorados se pronunciaron en su contra. Con posterioridad los di-
rigentes europeos emprendieron una nueva estrategia alejada de la adopción
de una Constitución propiamente dicha y firmaron en Lisboa el 13 de diciem-
bre de 2007 un tratado formalmente denominado Tratado de Lisboa por el
que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de
la Comunidad Europea. Mediante este instrumento se suprimió el compro-
miso de adoptar una Constitución europea pero es evidente que se trata de
avanzar hacia una unión de naturaleza política que integre a todos los países
que la forman. Este tratado otorga a la Unión Europea personalidad jurídica
para firmar acuerdos internacionales que obligan a todos sus integrantes.
85
Una guía interesante y completa de temas relacionados con la Unión Europea, la puede
encontrar el lector en Timothy Brainbridge, The Penguin Companion to European Union,
Penguin Books, Londres, 2002, y, por supuesto, la página web www.europa.eu.int
Este conglomerado de Estados nacionales cuenta con un conjunto de

órganos supranacionales que ejercen atribuciones legislativas, ejecutivas y
judiciales para toda la Unión, si bien no se consideran como poderes de
la misma. A partir de su actuación se ha venido construyendo un orden
jurídico de varios niveles que corresponden a la organización interna de
cada Estado integrante, según sea unitario, autonómico o federal. En el
ámbito de mayor extensión, los órganos legislativos de la Unión producen
directivas de naturaleza obligatoria no sólo para los estados miembros, si-
no también de manera directa para sus habitantes. La función legislativa
es de tipo bicamaral: hay una representación popular electa directamente
denominada Parlamento Europeo y un cuerpo colegiado denominado Con-
sejo de la Unión Europea integrado por representantes designados por los
gobiernos, que son funcionarios de alto rango de los mismos. A diferencia
de los estados federados, en esta segunda cámara, los estados integrantes
tienen distinto peso en su representación, según su número de pobladores, y
para tomar una determinación se requieren mayorías calificadas.86
En el Estado supranacional se observa un traslado efectivo de funciones
de autoridad a los órganos de la Unión, las cuales son transferidas por los
poderes que ejercen la soberanía interna en los estados integrantes.
4.5. CLASIFICACIÓN ANTIGUA DE LAS FORMAS DE

GOBIERNO
Con base en Platón, Aristóteles hizo una clasificación de las formas de
gobierno de su tiempo mediante una especie de ordenación matricial, a par-
tir de dos criterios: el número de gobernantes y el carácter bueno o malo del
gobierno. En el enfoque platónico un buen gobierno sería aquel que se ejer-
ciera conforme a Derecho, en tanto que uno malo sería el que no se sujetara
a la ley. Aristóteles, en cambio, apunta al bienestar general como factor que
determina un buen gobierno, y el malo es el que se orienta por el beneficio
exclusivo de los gobernantes.
En cuanto al número de gobernantes distingue entre el gobierno de uno
solo, que si es en beneficio colectivo dará lugar a la forma pura llamada
monarquía y, si es malo, a la forma impura denominada tiranía. El gobierno
puro de una minoría se identifica como aristocracia y su forma impura es la
oligarquía. El gobierno de la mayoría en beneficio general lo conocemos co-
86
Para una explicación más detallada véase mi libro Teoría general del Estado, de esta misma
editorial.
mo democracia, y si los más gobiernan despóticamente estaremos en presen-

cia de la demagogia. Debo aclarar que el término democracia (δημοχρατία)
era aplicado por Aristóteles a la forma impura, y politeía (πολιτεία) era el
referido al buen gobierno ejercido por la mayoría.
Modelo esquematizado de la clasificación aristotélica de las formas de gobierno
NATURALEZA DEL NÚMERO DE GOBERNANTES
GOBIERNO UNO VARIOS MUCHOS
BUENO MONARQUÍA ARISTOCRACIA DEMOCRACIA
MALO TIRANÍA OLIGARQUÍA DEMAGOGIA
Mucho menos conocida pero de mayor trascendencia es la reflexión que

hace Aristóteles en el capítulo IV de su famosa obra, Política, en donde
profundiza el análisis de las formas de gobierno bajo criterios menos for-
malistas pero que inciden en la relación entre la estructura económica de
una sociedad y sus instituciones políticas. El estagirita estudia la situación
práctica de los gobiernos de su época y encuentra que en la realidad las ciu-
dades griegas se movían en un esquema entre la oligarquía y la democracia
con elementos más o menos acentuados de una u otra y, con gran agudeza,
establece una relación entre la organización económica de la sociedad, ca-
racterizada por la distribución de la riqueza entre las clases que la integran,
y la forma de dominación política.87
De acuerdo con sus observaciones, para Aristóteles los gobiernos real-
mente existentes tendían a una mayor estabilidad, basada en elementos oli-
gárquicos y democráticos que se equilibraban de manera recíproca, cuando
la riqueza se encontraba mejor repartida. Una clase media extensa podría
participar democráticamente en la toma de decisiones y permitir que una mi-
noría más especializada asumiera la conducción política pero con vigilancia
mayoritaria. Asimismo, una oligarquía bien establecida en una comunidad
en que la distribución de la riqueza fuese razonablemente equitativa, podría
gobernar con el apoyo tácito de la población sin que por fuerza tal apoyo se
expresara en instituciones de tipo democrático. Por el contrario, un grupo
muy pequeño que acumulara la mayor parte de la riqueza tendería a abusar
de la colectividad empobrecida, lo que a su vez daría lugar a turbulencias
sociales. En su análisis de las condiciones socioeconómicas introducía tam-
bién una distinción entre sociedades predominantemente agrícolas que po-
drían presentar el modelo de participación democrática de los propietarios
87
George H. Sabine, Historia de la teoría política, Fondo de Cultura Económica, México,
1975, págs. 85 y siguientes.
que controlaban al grupo oligárquico gobernante. En cambio, en una socie-

dad urbana los elementos democráticos de participación popular podrían
dar cabida a la intervención de demagogos y agitadores que propenderían
a desestabilizar al gobierno.
Estas apreciaciones de Aristóteles, menos esquemáticas que los criterios
aplicados al seguir la clasificación de Platón, son mucho más ricas y útiles
para comprender el funcionamiento de las estructuras gubernativas y su
relación con la organización económica de la sociedad y la situación socio-
lógica y política que impera en ella y, claramente, tienen una posibilidad de
aplicación práctica contemporánea.
Los gobiernos actuales calificados como democráticos se mueven real-
mente en un marco que combina oligarquía y democracia en distintas
medidas. El peso de los grupos económicos poderosos es determinan-
te en cualquier forma de gobierno, independientemente de la configu-
ración institucional prevista en su Constitución, y la posibilidad de un
control más o menos efectivo de la generalidad de la población sobre
el grupo gobernante depende, en buena medida, del grado de equidad
en la distribución de la riqueza que haga posible la existencia de una
clase media educada y participativa.
4.6. LAS FORMAS CONTEMPORÁNEAS DE GOBIERNO

El conjunto de instituciones constitucionales pueden tener su origen en
distintos procedimientos, estructurarse de modos diferentes e interrelacio-
narse de diversas formas para el desempeño de sus funciones. Según las
maneras en que se establecen estos procedimientos, estructuras y relaciones,
aparecen formas de gobierno específicas. La democracia constitucional o
democracia occidental —como la llama Biscaretti— como modelo básico
en el cual existe una Constitución que aplica el principio de división de
poderes y elige popularmente a sus gobernantes, presenta dos variantes or-
ganizativas principales como formas de gobierno: el sistema parlamentario
y el sistema presidencial. Suele discutirse en abstracto acerca de cuál resulta
mejor. Esta pregunta carece de sentido cuando alude sólo a las caracterís-
ticas doctrinarias de los sistemas de gobierno. Jorge Carpizo88 refiriéndose
88
Jorge Carpizo, Concepto de democracia y sistema de gobierno en América Latina, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, Serie Doctrina Jurídica, núm. 388, UNAM, México, 2007, pág.
73.
a las conclusiones de los escritores estadounidenses Mainwaring y Shugart,

las cuales comparte —y debo agregar que a mi juicio son acertadas—, hace
notar que: es dudoso que un sistema de gobierno sea claramente superior a
otro, que no existe una forma universal de gobierno que sea la mejor, que
diferentes condiciones de desarrollo social y económico, así como político
—por ejemplo, el sistema de partidos— hacen que un sistema de gobierno
sea más adecuado en un país que en otro, que los estudios críticos del pre-
sidencialismo tienen importancia, que existen diversos tipos de presiden-
cialismo y que unos funcionan mejor que otros, dependiendo de una serie
de factores, tales como el mencionado sistema de partidos y las facultades
legislativas de que goce el presidente”.89
4.S.1. Sistema parlamentario

El sistema parlamentario o parlamentarismo fue el primero histórica-
mente, surgió a lo largo de siglos en Inglaterra90 hasta alcanzar sus caracte-
rísticas modernas en el siglo XIX. Su esquema institucional se explica por
las necesidades concretas que debía atender. Dada la tensión existente entre
el rey y el parlamento, este debía asegurar que el poder ejecutivo le queda-
ra subordinado en la práctica, aunque formalmente estuviera atribuido al
monarca, quien actuaba por medio de sus ministros, el parlamentarismo
tenía que conseguir que tales funcionarios, quienes tendrían a su cargo la
ejecución de las leyes por medio de actos de gobierno, ejercieran dicha tarea
como una derivación de la voluntad del parlamento, el cual ejercería un
control directo sobre ellos. Esto explica la primer característica distintiva
del sistema parlamentario que se describe a continuación.
a) El gobierno es producto de una designación del parlamento y no del
voto popular directo. El gobierno se integra por un conjunto de ministros
(nombre que deriva de los servidores del monarca) que tienen a su cargo
un área específica de actividad. Así, hay, por ejemplo, un ministro de finan-
zas o hacienda, de economía, de asuntos exteriores, de defensa, etc. Cada
gobierno asigna diferentes nombres a los ministros y su número es variable
89
Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart (eds.), “Introduction” y “Presidentialism and
Democracy in Latin America: Reithinking the Terms of the Debates”, en Presidentialism and
Democracy in Latin America, Cambridge University Press, Nueva York, 1997, págs. 3 y 4,
12 y 13.
90
Para quien desee profundizar en la historia del parlamentarismo inglés, les sugiero consul-
tar John Field, The Story of Parliament, in the Palace of Westminster, Politico’s Publishing
y James & James Ltd., Londres, 2002. En cuanto a la Cámara de los Lores, véase William
Wyndham, Peers in Parliament Reformed, Quiller Press, Londres, 1998.
según las necesidades específicas y la tradición de cada país. A cada una de

estas áreas de actividad suele denominársele cartera, expresión que alude
al ministerio que cada titular tiene a su cargo. El conjunto de ministros se
llama gabinete y al frente del mismo, para coordinar sus labores, se nom-
bra a un primer ministro quien teóricamente es un primus inter pares, esto
significa que es, en principio, igual a sus compañeros con la responsabilidad
de dirigir y coordinar sus tareas. En la práctica, el primer ministro puede
tener un gran poder y decidir quiénes forman el gabinete y hacer cambios
de sus integrantes, pero formalmente la designación de los miembros del
mismo —incluido el primer ministro— la hace el parlamento mediante una
votación en la que puede predominar un solo partido que ha ganado la ma-
yoría absoluta de los legisladores, o bien ser el producto de una coalición
entre varios partidos que se repartan los puestos del gabinete, con el primer
ministro a la cabeza, y apoyen la designación de todos sus integrantes por
medio de una votación que represente la mayoría absoluta de los parlamen-
tarios.
De acuerdo con este procedimiento, el voto popular determina la in-
tegración del parlamento y este a su vez define la formación del gobierno
que surge de él. En los sistemas bipartidistas, cuando el elector deposita su
voto a favor de un determinado partido, sabe que con base en la práctica
establecida, si dicho partido consigue la mayoría de los lugares en el parla-
mento, su líder se convertirá en jefe de gobierno, pero cuando existen varios
partidos que tienen que ponerse de acuerdo para formar un gabinete, no
resulta tan segura la relación entre el voto emitido a favor de un partido y
la designación de la persona en la que recaerá la jefatura de gobierno. En
este segundo caso queda muy claro por qué se afirma que en el parlamen-
tarismo el Poder Ejecutivo no proviene directamente de la voluntad del
electorado sino del arreglo que establezcan las fuerzas políticas al interior
del parlamento.91
b) El gobierno debe contar con la confianza del parlamento que tiene la
capacidad de destituir a sus miembros. El parlamento es la fuente de la que
surge el gobierno. En muchos casos el gabinete se integra precisamente por
parlamentarios, aunque no necesariamente en todos los sistemas parlamen-
tarios tiene que cumplirse este requisito para todos los puestos. Empero,
el cargo de primer ministro y las principales carteras por lo general recaen
en legisladores que cuentan con el respaldo del voto popular. Además de
91
Las modificaciones frecuentes en la configuración de alianzas y coaliciones partidistas pue-
den generar constantes cambios de gobierno. Así ocurrió en Italia a lo largo de muchos años.
Al respecto, véase Guglielmo Negri, Istituzioni e Política, Felice Le Monnier, Florencia, 1999.
que el parlamento elige a los miembros del gabinete, estos están sujetos al
escrutinio permanente de aquél y se dice que los ministros para gobernar
deben contar con la confianza del parlamento ya que este puede removerlos
a través de un procedimiento que se denomina voto de censura. Dicho voto
puede ser aplicado al primer ministro, cuya remoción produce la caída del
gobierno, lo cual obliga a la designación de un nuevo gabinete por parte del
parlamento. La propuesta de un posible voto de censura significa el plan-
teamiento de una cuestión de confianza que implica, precisamente, poner a
consideración de los parlamentarios si mantienen o retiran su confianza en
el gobierno.
Estas cuestiones de confianza significan un cambio en la correlación
de las fuerzas políticas, de manera que el conjunto de parlamentarios que
habían apoyado originalmente al gobierno se ha modificado a fin de que
la mayoría se conforme ahora en favor de otra persona para fungir como
primer ministro. Si finalmente el gobierno sometido a una cuestión de
confianza mantiene el voto mayoritario de los miembros del parlamento,
se dice que ha obtenido un voto de confianza y estará en posibilidad de
continuar su gestión gubernativa.
c) El gobierno puede disolver el parlamento. La disolución del parla-
mento es una figura del sistema parlamentario que no describe un golpe de
fuerza ni una acción arbitraria en contra de los parlamentarios para que
desalojen el recinto y dejen de fungir como tales, sino un procedimiento ju-
rídicamente establecido que tiene por objeto permitir al ejecutivo apelar al
electorado de manera directa para que le ratifique o retire el apoyo median-
te el sufragio. Ante la amenaza de destitución esgrimida por el parlamento
contra el gobierno, este puede defenderse convocando a elecciones anticipa-
das, de manera que sean los votantes quienes determinen si le otorgan una
mayoría al partido que se encuentra gobernando o a una coalición que lo
pueda sostener, o bien si votan a favor de otras agrupaciones políticas para
que elijan a un gobierno diferente.
De este modo el poder ejecutivo no se encuentra totalmente inerme fren-
te a las decisiones del parlamento, ya que puede hacer que se modifique su
configuración mediante un nuevo proceso electoral. Dicho fenómeno pro-
duce un particular efecto en los regímenes parlamentarios puesto que en la
práctica permite al gobierno, aun en el caso de que no se encuentre amena-
zado de destitución, decidir la fecha en la que habrán de realizarse nuevas
elecciones, las cuales no están programadas para un día fijo, como ocurre
normalmente en el sistema presidencial, sino que su realización es variable
y los gobiernos en turno pueden decidir, según las circunstancias políticas,
cuál es el mejor momento para buscar una reelección. Es verdad que en
términos formales el parlamento es electo para un periodo determinado

y, en consecuencia, también el gobierno, el cual por lo general es de cinco
años, pero la elección puede adelantarse en un rango considerable de meses,
en ocasiones puede ser mayor de un año, lo que otorga una gran ventaja al
grupo gobernante sobre la oposición, respecto del momento en que decide
convocar a elecciones.
d) Distinción entre jefe de Estado y jefe de gobierno. Por su origen histó-
rico el sistema parlamentario se vio en la necesidad de efectuar una distin-
ción entre el jefe de Estado y el jefe de gobierno, debido a que la figura del
monarca mantenía la posición de cabeza representativa de la organización
estatal aunque, en la práctica, perdiera gradualmente el ejercicio efectivo
del gobierno. De ahí que se acuñara la siguiente frase aplicable a las mo-
narquías parlamentarias: El rey reina, pero no gobierna.” El gobierno co-
rresponde a los ministros que integran el gabinete, cuya jefatura —como ya
explicamos— recae en el primer ministro que asume la función de jefe de
gobierno.
En este punto es interesante destacar el hecho de que el término genéri-
co primer ministro es válido para referirse a quien dirige el gabinete en un
sistema parlamentario y, por tanto, ejerce la jefatura de gobierno. Pero cada
país tiene su propia denominación para aludir a este cargo; por ejemplo, en
Alemania se le llama Canciller, en la Gran Bretaña tiene el título tradicional
de Primer Ministro, pero en España se le llama Presidente del Gobierno. Es
conveniente no confundir esta última denominación con la que correspon-
de al Presidente de un sistema presidencial como el de Estados Unidos de
América, que explicaremos más adelante. Debe señalarse que aunque gene-
ralmente la figura del jefe de Estado es unipersonal, existe la excepción de
Suiza, donde esta función está asignada a un cuerpo colegiado.92
Esta función dividida entre el jefe de Estado y el jefe de gobierno la ca-
racteriza Duverger bajo la noción de ejecutivo dualista,93 dando a entender
que la función ejecutiva se divide entre dos personajes: el jefe de Estado y
el jefe de gobierno. Debe aclararse que por lo común el jefe de Estado en
los regímenes parlamentarios tiene exclusivamente tareas de representación
protocolaria sin que ejerza en la realidad poderes de gobierno, aunque en
términos jurídico formales, en muchos casos le corresponde hacer la de-
signación oficial de los miembros del gobierno, en particular la del primer
92
Véase Pegoraro y Volpi Morbidelli, Diritto Costituzionale Italiano e Comparato, Monduzzi,
Bolonia,1995, pág. 488.
93
Maurice Duverger, Instituciones políticas y Derecho constitucional, 5a. ed., Ariel, Barcelona,
1970, pág. 198.
ministro. En Gran Bretaña, por ejemplo, el titular de la Corona otorga for-

malmente el nombramiento al primer ministro quien se supone, de manera
ficticia, sigue siendo el primer ministro de su Majestad, pero la reina o el
rey de Inglaterra, en su caso, tienen que hacer recaer el nombramiento en el
personaje que cuenta con los votos mayoritarios del parlamento.
Aunque el sistema parlamentario nació vinculado a la monarquía, algu-
nos países como Alemania, Italia o Austria se transformaron en repúblicas
y suprimieron la figura del monarca. No obstante, mantuvieron el carácter
dual de la función ejecutiva sustituyendo al depositario de la Corona por
un Presidente de la República, quien también desarrolla exclusivamente
funciones representativas y protocolarias. Por lo general es electo median-
te un procedimiento especial en el que interviene el parlamento. Aunque
este elige tanto al jefe de gobierno como al jefe de Estado, esta última figu-
ra no ejerce funciones reales de autoridad y suele confiársele a alguien que
tenga considerable reconocimiento público y prestigio personal, al tiempo
que concilie la opinión de diversas fuerzas políticas, pues se le estima co-
mo garante de la continuidad y de la permanencia de la unidad estatal.94
Algunos regímenes parlamentarios presentan desviaciones respecto de
este modelo como Austria, Islandia e Irlanda, que eligen directamente a un
Presidente como jefe de Estado, sin perder su condición de sistemas parla-
mentarios.
El hecho de que los sistemas parlamentarios en estados de régimen repu-
blicano cuenten con un Presidente de la República tampoco debe conducir a
confundirlo con el régimen presidencial, que se caracteriza, como veremos,
porque hace coincidir en una misma persona, electa popularmente, la jefa-
tura de Estado y la jefatura del gobierno.95
4.S.2. Sistema presidencial

Antes de iniciar este apartado es muy importante prevenir al lector, como
atinadamente señala Giovanni Sartori, que los sistemas presidencial y parla-
mentario suelen definirse por exclusión mutua, pero en razón de la enorme
variedad de características concretas de cada uno de ellos, en su mayoría los
sistemas presidenciales no son definidos adecuadamente y, por otra, [. ] los
94
Ibidem, pág. 489.
95
Para una interesante descripción de algunos gobiernos parlamentarios en Europa, véase
Philip Norton, Parlamentos y gobiernos en Europa occidental, trad. Francisco Berlín Valen-
zuela, Porrúa y El Colegio de Veracruz, México, 2003.
sistemas parlamentarios difieren tanto entre ellos que hacen que su nombre
común sea engañoso”.96
El sistema presidencial surge en Estados Unidos de América con motivo
de la independencia de este país que adopta desde su origen la forma repu-
blicana y por tanto rechaza la figura del monarca no sólo como titular de
la soberanía y depositario de todo el poder del Estado, sino incluso como
titular del poder ejecutivo. Empero, la nueva república requería asignar esa
función a alguien, fuese una persona o un cuerpo colegiado, y se conside-
ró como la solución más adecuada la del carácter unipersonal del jefe del
Estado quien, a diferencia del sistema parlamentario, sería también jefe de
gobierno. En consecuencia y en virtud de que el sistema presidencial es
posterior y tuvo como punto de referencia al sistema parlamentario, ya
operante en la metrópoli británica, puede estudiarse por contraste con los
caracteres del segundo.
a) El gobierno es producto de una elección popular y no surge de la vo-
luntad del legislativo. En efecto, puede decirse que el principio de división
de poderes adopta un rasgo más marcado en el sistema presidencial ya que
los dos poderes, legislativo y ejecutivo, provienen de una manifestación de
la voluntad del pueblo emitida por separado. Los electores eligen a sus di-
putados por una parte y por otra sufragan a favor de los candidatos a la
presidencia de la república. Puede ocurrir que el Presidente, como sucede
en la cuna del presidencialismo, Estados Unidos de América, sea electo de
manera indirecta, es decir, en pasos sucesivos, en el primero de los cuales
los ciudadanos eligen con su voto a un conjunto de electores que, en un
segundo momento, manifestarán su voluntad para decidir quién será el Pre-
sidente. En esta circunstancia podría decirse que el elector tampoco está
seguro de quién resultará electo Presidente, como ocurre en algunos casos
ya explicados con el jefe de gobierno de un sistema parlamentario, pero en
realidad el votante se pronuncia por una de las opciones propuestas para
Presidente aunque sea a través de los electores, y estos quedan comprome-
tidos a sufragar a favor del candidato seleccionado por el votante que en
primera instancia depositó su voto en la urna. De esa manera, existe una
vinculación bastante clara entre la voluntad del ciudadano y el titular del
ejecutivo que resulta electo.
El problema se simplifica en el caso de la elección directa del Presidente
de la República en los países que la emplean, como México y en general
96
Giovanni Sartori, Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estructuras,
incentivos y resultados, Fondo de Cultura Económica, México, 2001, pág. 97.
los países latinoamericanos que siguen este sistema. En estos regímenes no

hay electores intermedios y el Presidente surge directamente de la voluntad
popular.
b) La permanencia y estabilidad del gobierno no dependen de la apro-
bación del parlamento. Esta es una consecuencia también de la concepción
más rígida del principio de división de poderes que caracteriza al sistema
presidencial y del hecho de que ambos Poderes, el Legislativo y el Ejecutivo,
tienen su propia legitimidad electoral, al surgir cada uno por su lado de una
expresión diferenciada de la voluntad de los ciudadanos. El periodo para
el que son electos los miembros de cada poder es distinto y frecuentemente
el de los legisladores es menor que el del Ejecutivo. En Estados Unidos de
América los miembros de la Cámara de Diputados, denominada en inglés
House of Representatives (Casa de los Representantes), son electos para un
lapso de dos años aunque pueden reelegirse indefinidamente; los senadores
son electos para un tiempo de seis años pero se renueva una tercera parte
cada dos y también se pueden reelegir de manera indefinida; el Presidente
dura cuatro años en su cargo y puede ser reelecto una vez. En México, el ti-
tular del ejecutivo sirve un periodo de seis años sin reelección y durante ese
tiempo se eligen dos legislaturas en la Cámara de Diputados, cada una para
un periodo de tres años, sus miembros pueden reelegirse de manera inme-
diata hasta por tres períodos consecutivos más. Los senadores son elegidos
para cubrir un periodo idéntico al del Presidente, con la posibilidad de ree-
legirse seis años adicionales. Esto supone en ambos casos una permanencia
continua de hasta 12 años.
En el sistema presidencial, el Presidente dura exactamente el tiempo para
el que fue electo y las elecciones se realizan en fecha fija; el Congreso no
puede destituirlo sólo porque le pierda la confianza o deje de aprobar la
política que pone en práctica. En consecuencia, puede suceder, y de hecho
ocurre con relativa frecuencia, que la mayoría en el Congreso sea de un
partido y el Presidente de otro, sin que ello implique la caída de este y de
su gobierno. Puede darse excepcionalmente una situación política de gran
tensión entre ambos poderes que propicie la renuncia del Presidente, como
ocurrió con Richard Nixon en 1974, pero esa es una situación de facto que
no deriva de las reglas del sistema mismo. También existe una figura excep-
cional que permite al Poder Legislativo juzgar y destituir al Presidente, pero
ello supone que sea acusado por la comisión de un delito. Esta figura en el
Derecho estadounidense se denomina impeachment.97
97
Sobre este tema véase mi libro, El desafuero en el sistema constitucional mexicano, Instituto
c) El gobierno es unipersonal y no tiene el poder de disolver el parlamen-

to. El gobierno entendido en su dimensión estricta de Poder Ejecutivo no
tiene carácter colegiado, como en el sistema parlamentario. No existe un
gabinete propiamente dicho aunque en ocasiones se acostumbre denomi-
nar así en el lenguaje coloquial al conjunto de colaboradores cercanos del
Presidente. Empero, la titularidad del ejecutivo es unipersonal, el gobierno
lo ejerce el Presidente de la República y sus subordinados actúan siempre
por delegación de este; no tienen el carácter de ministros responsables de
la política del área a su cargo, sino que son secretarios de estado, secreta-
rios del despacho o simplemente secretarios del Presidente de la República
encargados de un área de la administración. No obstante, algunos sistemas
presidenciales adoptan el nombre de ministros para los colaboradores del
Presidente. Su permanencia en el puesto depende de que mantengan la con-
fianza del Presidente que puede nombrarlos y removerlos libremente, pero
no tienen por que contar con el apoyo político del cuerpo legislativo. En
correspondencia con este esquema, el Presidente de la República tampoco
puede disolver al congreso y forzar a una elección anticipada, como ocurre
en el parlamentarismo.
La jefatura de Estado y la jefatura de gobierno coinciden en la figura del
Presidente de la República. Aunque ya vimos que también existe el puesto
de Presidente de la República en los regímenes parlamentarios republicanos,
hay una diferencia fundamental consistente en que en estos dicho cargo im-
plica la jefatura del Estado con fines fundamentalmente protocolarios, pero
la jefatura del gobierno recae en otra persona. En el sistema presidencial, el
Presidente es al mismo tiempo jefe de Estado y jefe de gobierno; ostenta la
representación de la república a la manera de un monarca en los sistemas
parlamentarios que tienen rey o reina y, simultáneamente, ejerce la función
gubernativa de la que es titular unipersonal y único responsable.
Jorge Carpizo, en un excelente estudio sobre sistemas de gobierno en
América Latina, establece una tipología del presidencialismo latinoameri-
cano a partir de tres perspectivas:
1. La de la norma constitucional, el deber ser constitucional, a la que
también denomina jurídico-constitucional.
2. La de la realidad constitucional, el ser constitucional, también llama-
da político-constitucional.
3. La de la interacción de la norma con la realidad constitucional, la del
deber ser con el ser, esto es, la de la norma con la realidad política.
Este autor plantea la clasificación siguiente:

“Desde la perspectiva de la norma constitucional distingo cinco tipos:

• Presidencialismo puro.
• Presidencialismo predominante.
• Presidencialismo atemperado.
• Presidencialismo con matices parlamentarios.
• Presidencialismo parlamentarizado.
Desde la perspectiva de la realidad constitucional distingo tres tipos:

• Presidencialismo hegemónico.
• Presidencialismo equilibrado.
• Presidencialismo débil.”98
En cuanto a la interacción de la realidad con la norma, esta presenta

distintas combinaciones entre los tipos antes señalados.
4.S.3. Sistema semipresidencial

Este sistema contiene elementos de los dos anteriores, diríamos que se
encuentra a la mitad del camino entre ellos. Reconoce la diferencia entre
jefatura de Estado y jefatura de gobierno y la formación de un gabinete
de ministros responsables ante el órgano legislativo; pero el Presidente es
electo popularmente de manera directa y tiene poderes políticos propios,
en particular en lo relativo a las relaciones exteriores y al mando militar. El
Presidente no es responsable ante el parlamento y no puede ser removido
por este, pero el gobierno encargado al conjunto de ministros a cuyo frente
se encuentra el primer ministro, sí depende para su ejercicio de la confianza
del parlamento.
Este es el sistema que aplica la República Francesa99 y por sus caracte-
rísticas en la práctica puede operar con dos modalidades: primera, que el
Presidente cuente con el apoyo de la mayoría parlamentaria —que no es
indispensable para su permanencia—, en cuyo caso pueda ejercer a plenitud
su facultad de designar al primer ministro y a los miembros del gobierno
que en la realidad le quedan subordinados, y concentrar así en su persona
todo el poder actuando en la práctica también como jefe de gobierno, aun-
98
Jorge Carpizo, Concepto de democracia y sistema de gobierno en América Latina, op. cit.,
pág. 194.
99
Dimitri Georges Lavro, Le droit constitutionnel de la Ve République, Dalloz, París, 1995.
que formalmente el responsable de este sea el primer ministro, o segunda,

enfrentarse a una mayoría adversa en el Poder Legislativo que nombre a
un gobierno de signo partidista distinto al del Presidente. A este fenómeno
le denominan los franceses con cierta picardía cohabitación e implica que
efectivamente se separan las funciones del jefe de Estado, las cuales recaen
en el Presidente, y las de jefe de gobierno que ejerce de manera autónoma el
primer ministro sin sujeción política hacia el Presidente, el cual, sin embar-
go, conserva poderes reales de tipo diplomático y militar. Además, dispone
de la capacidad constitucional para disolver el parlamento en su carácter de
jefe de Estado y convocar a nuevas elecciones legislativas. El Presidente pue-
de recurrir a esta opción a fin de hacer frente a una mayoría legislativa con-
traria, con la esperanza de que el electorado le dé su apoyo para conseguir
la mayoría en la Asamblea Nacional, surgida del nuevo proceso electoral al
que hubiese convocado. La Constitución de Finlandia establece también un
sistema de tipo semipresidencial.
5. Forma de Estado y de gobierno en México
Desde el punto de vista de la concepción del poder, la Constitución
mexicana dispone expresamente en su art. 39 que la soberanía reside esen-
cial y originariamente en el pueblo. En consecuencia, tiene el carácter de
república de acuerdo con lo que explicamos en el capítulo anterior, pues
no atribuye el poder supremo —ni siquiera para fines protocolarios— a
una persona que asuma la condición de monarca. El Capítulo I del Título
Segundo de nuestra Constitución se denomina precisamente “De la So-
beranía Nacional y de la forma de Gobierno”, el cual se inicia justo con
el artículo citado. Inmediatamente después, el art. 40 proclama: “Es vo-
luntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa,
democrática, laica y federal...”, declaración que contiene los elementos
tanto de la forma de Estado como de la forma de gobierno que adopta la
Carta Magna mexicana.
Ya hemos dicho en qué consiste el carácter de república que decidió asu-
mir México. Pero esa decisión proviene de una voluntad del propio pueblo
que ejerce la soberanía, según lo dice el texto constitucional. La validez y
legitimidad de esa voluntad es un dato fáctico del mundo político real. Se
trata de un fenómeno de hecho en virtud del cual un pueblo se organiza a
partir de la acción de un grupo dirigente que interpreta ese sentir popular
y establece las normas básicas de convivencia colectiva. Todo eso ocurre
como parte de un proceso histórico pero se convierte en jurídico —se juri-
difica, digámoslo así— con base en la función desempeñada por el poder
constituyente, como ya lo vimos en el capítulo 1. En el caso concreto mexi-
cano, el proceso constituyente ha tenido tres momentos culminantes: los
Congresos Constituyentes de 1824, 1856-1857 y 1916-1917. A partir de
ellos y con las modificaciones sucesivas que ya analizamos en el capítulo
2, se ha desenvuelto la vida constitucional de nuestro país, con diferentes
modalidades en la forma de Estado y de gobierno. Estas se estabilizaron
finalmente con las características de república, representativa, democrática,
laica y federal. A las cuales debe añadirse la de popular, conforme a lo que
se explica en el apartado 5.4.
El poder constituyente no es otra cosa, en su origen, que el ejercicio
de la soberanía, concepto que constituye el punto de arranque de toda la
construcción constitucional. Por esa razón vale la pena repasar brevemen-
te esta noción, cuyo estudio amplio corresponde a la Teoría General del
Estado.
5.1. LA SOBERANÍA
La soberanía es la capacidad decisoria suprema en una determinada
comunidad. Es el poder que decide sobre cómo se organiza la vida en
común.
Igualmente define cómo y por quién se ejerce el gobierno sobre dicha

comunidad y qué reglas deben acatar sus miembros, así como los castigos
para quienes desobedezcan. Ese poder resuelve en última instancia y no
existe ninguno sobre él. En la terminología de Herman Heller, podríamos
decir que la soberanía implica el poder de la organización como la capaci-
dad de acción del todo que resuelve sobre su propio destino. En este senti-
do, el poder de la organización establece la base general para las decisiones
populares. En otra dimensión, Heller menciona el poder subjetivo sobre la
organización, que decide sobre el ser y la forma de la organización, el cual
puede ser identificado con el poder constituyente soberano. Finalmente, pa-
ra el mismo autor, el poder subjetivo en la organización “entraña la cues-
tión de la jerarquía de los que efectivamente ejercen el poder”. Si bien esta
jerarquía abarca varios escalones, en la cúspide del mismo encontramos el
ejercicio de la soberanía en la vida cotidiana por los órganos del poder: los
poderes constituidos.100
El primer teórico de la soberanía fue el francés Jean Bodin o Juan Bodi-
no, quien en su obra clásica Los seis libros de la República, publicada en
1576, la define como “el poder absoluto y perpetuo de la República”; a ese
poder lo describe como la autoridad sobre los súbditos no sometida a ley.
Se entiende así que se trata de la potestad generadora del Derecho, pues el
soberano es quien dicta la ley y puede imponer su obediencia a los súbditos.
Sin embargo, en algunos párrafos prefigura el carácter popular de la sobe-
ranía, ya que afirma que en el ejercicio del poder soberano el príncipe debe
tener en cuenta la voluntad de sus súbditos. La noción de que la soberanía
tiene su base en la voluntad colectiva, tuvo manifestaciones teóricas previas
como en la obra de los españoles Francisco de Vitoria y Francisco Suárez.
Con antecedentes en las instituciones de la Edad Media, ya desde principios
del siglo XVI se apreciaba en el pensamiento político —como se muestra
en la obra de los autores mencionados— la consideración de que el mismo
rey sostenía su poder en la decisión popular que era la última fuente del
100
Herman Heller, Teoría del Estado, 5a. ed., Fondo de Cultura Económica, México, 1963,
pág. 263.
5. Forma de Estado y de gobierno en México 167
mismo.101 Este criterio tenía asideros fácticos en la existencia de las asam-

bleas medievales que a través de los fueros en España y la Carta Magna en
Inglaterra habían conseguido limitar la autoridad monárquica, como ya
explicamos en el capítulo 1.
El concepto de soberanía siempre ha sido muy polémico —como lo sos-
tiene atinadamente Jellinek— pues en el fondo refleja la lucha por el po-
der y la justificación acerca de quién ostenta su titularidad. Esta expresión
también condensa los sentimientos populares derivados de la costumbre
que rige en un determinado país. En el mundo anglosajón la palabra sobe-
ranía (sovereign) se refería originalmente a la persona del rey en quien se
concentraba la autoridad jurídica sobre todos los demás. Como sabemos,
con motivo de la suscripción de la Carta Magna en 1215, el rey se vio en
la necesidad de compartir dicha soberanía con los señores feudales. En el
siglo XVIII Sir William Blackstone describía la soberanía de la Constitución
británica como un poder compartido entre el monarca, los lores y los co-
munes. Así, en la historia política de Gran Bretaña, la soberanía evolucionó
desde concebirse como la autoridad de una sola persona, hasta entenderse
como una autoridad política dispersa que podía ser compartida por varios
titulares.102 En la teoría constitucional británica sigue considerándose que
la soberanía reside en el parlamento y no en todo el pueblo. Esa particula-
ridad resaltó cuando, pese a la decisión tomada en un referéndum por parte
del pueblo británico para abandonar la Unión Europea, dicha decisión tuvo
que ser formalmente tomada por el parlamento.
En Estados Unidos de América, en virtud del proceso de independencia
en 1776 se rechazó totalmente la idea de la soberanía atribuida al rey y al
parlamento, y se acudió a un pensamiento que venía desarrollándose desde
tiempo atrás en la teoría política, consistente en atribuir el poder supremo,
caracterizado como soberanía, al pueblo. John Adams manifiesta esta idea
en el preámbulo de la Constitución de Massachusetts. Así, como afirma
Dennis C. Mueller, la soberanía “puede ser entendida en un contexto pura-
mente histórico, evolutivo y positivo, y refleja también la visión de que las
instituciones políticas son, o al menos pueden ser, conscientemente decidi-
das por los ciudadanos”.103
101
Véase Ignacio Carrillo Prieto, La ideología en la Constitución del Estado mexicano, 1812-
1824, UNAM, México, 1981, pág. 83.
102
Esta argumentación puede consultarse en Dennis C. Mueller, Constitutional Democracy,
Oxford University Press, Nueva York, 1996.
103
Ibidem, pág. 60.
Evidentemente, estas nociones se arraigaban en el contenido fundamen-

tal del pensamiento liberal que se había desarrollado en Inglaterra y en
Francia con influencias recíprocas. Thomas Hobbes ya había aportado la
apreciación de que la autoridad del príncipe provenía de un contrato entre
todos los miembros de la sociedad. John Locke desplaza la soberanía desde
las personas que encarnan a las instituciones, hasta el orden jurídico como
tal. En Francia, el ginebrino Juan Jacobo Rousseau da un paso adelante y
aunque sostiene la idea de un contrato como origen de la colectividad po-
líticamente organizada, este acuerdo no conduce a trasladar la soberanía
de manera permanente a los gobernantes que surgen del mismo, sino que
permanece en el conjunto de los miembros del pueblo que contribuyen a
formar la voluntad general. Pese a que este último concepto no queda bien
definido por Rousseau, es indudable que para él cada miembro del pueblo
disponía de una parte alícuota del poder del conjunto, pensamiento que
conducía necesariamente al voto universal pero por eso, como veremos, fue
matizado por autores posteriores y por la práctica política de la represen-
tación.
5.1.1. La recepción del concepto soberanía en México antes de la

Independencia
En las múltiples biografías de Miguel Hidalgo y Costilla se resalta que el
iniciador del movimiento independentista mexicano abrevó en las obras de
los enciclopedistas franceses que leía con avidez en el idioma original. Pese
a que la Inquisición había prohibido los libros que difundían las ideas libe-
rales, Hidalgo se las había arreglado para contar con ellos en su biblioteca
cuando era rector del colegio de San Nicolás, en la antigua Valladolid, hoy
Morelia. Debemos recordar también que José María Morelos fue discípulo
de Hidalgo en dicha institución y por tanto ambos tenían una percepción
bastante clara de la nueva dimensión del concepto soberanía.
Por otro lado, la reacción producida en el ayuntamiento de la Ciudad de
México con motivo de la invasión napoleónica a España en 1808, muestra
claramente cómo habían permeado las concepciones modernas entre los
criollos ilustrados. Cuando se supo la noticia de que el monarca español
Carlos IV había abdicado a favor de su hijo Fernando VII y este a su vez
lo había hecho en favor de Napoleón, dicho ayuntamiento elaboró una
Representación, que era un documento a manera de declaración suscrita
por ese cuerpo colegiado, el cual, como dice Tena Ramírez, fue el primer
documento oficial que en Nueva España sostuvo la tesis de la reasunción de
la soberanía por el pueblo, en ausencia y en nombre del rey cautivo. Efecti-
vamente, en el mencionado escrito se puede leer, con su ortografía original,

lo siguiente: “que la representación se funde sér insubsistente la abdicación
que el Señor Carlos quarto y Real Principe de Asturias hisieron de la Co-
rona en favor del Señor Emperador de los Franceses como manifiestan las
propias Gasetas: que es contra los derechos de la Nacion á quien ninguno
puede darle Rey sino es ella misma por el consentimiento universal de sus
Pueblos”.104
En un principio el levantamiento de Hidalgo contra el mal gobierno
contiene un explícito reconocimiento a la autoridad de Fernando VII, de
manera que el Grito de Dolores no implicaba un reclamo de soberanía para
que el pueblo la asumiera como titular, pero en el bando por el que abolió
la esclavitud, dado en Guadalajara el 6 de diciembre de 1810, Hidalgo se
refiere a que “la valerosa Nación Americana, tomó las armas para sacudir
el pesado yugo que por espacio de tres siglos la tenían oprimida”,105 con
lo cual establece a la nación como el sujeto representativo de la voluntad
colectiva.
En los primeros documentos constitucionales de nuestro país se presenta
una situación ambivalente en torno a la titularidad de la soberanía dadas
las tensiones derivadas del enfrentamiento político en el que los criollos
aspiraban a una auténtica independencia, en virtud de la pérdida de poder
de los monarcas españoles en la península. En los Elementos Constitucio-
nales de Ignacio López Rayón elaborados en 1811, en el punto 5º se dice
que “la soberanía dimana inmediatamente del pueblo, reside en la persona
del señor don Fernando VII y su ejercicio en el Supremo Congreso Nacional
Americano”. La confusión conceptual no provenía seguramente de la igno-
rancia del autor, sino de la coyuntura política que obligaba a salvar las apa-
riencias dejando un lugar teórico para el rey de España como participante
de la titularidad de la soberanía.
José María Morelos y Pavón, formado teórica e ideológicamente bajo la
influencia de Hidalgo, decide “quitar la máscara a la independencia”106 y en
los Sentimientos de la Nación del 14 de septiembre de 1813 incluye como un
punto para la futura constitución la declaración de que “la soberanía dimana
inmediatamente del Pueblo; el que sólo quiere depositarlo en sus represen-
tantes dividiendo los poderes de ella en Legislativo, Ejecutivo y Judiciario;
104
Felipe Tena Ramírez, Leyes fundamentales de México, págs. 3 y 8.
105
Ibidem, pág. 21.
106
Ibidem, pág. 28.
eligiendo las Provincias sus vocales, y éstos a los demás; que deben ser sujetos
sabios y de probidad”.107
El texto, como apreciará el lector es de la más pura inspiración rousse-
uniana y afirma inequívocamente la soberanía popular, que es ejercida por
los representantes a cuyo cargo se encontrarán los tres poderes.
5.1.2. Soberanía popular y soberanía nacional

Ya hemos analizado la evolución del concepto soberanía que condujo a
la radicación de la misma en el pueblo. El más brillante expositor de esta
teoría fue precisamente Juan Jacobo Rousseau. Empero, la burguesía inte-
grante del tercer estado que pretendía el ejercicio del poder político y, por
tanto, de la soberanía, estimaba peligrosa esta posición tan radical y tenía
a su favor los excesos a los que podía llegar una masa popular desbocada.
Surgió entonces una conveniente matización de la titularidad de la sobera-
nía bajo los auspicios teóricos del Abate Sièyes. Este pensador y hábil po-
lítico que se movió con astucia durante las turbulencias revolucionarias en
Francia, planteaba “que la soberanía está radicada en la nación y no en el
pueblo, queriendo con ello que la autoridad no obrara solamente tomando
en cuenta el sentimiento mayoritario coyuntural de un pueblo, que podía
ser objeto de influencias o pasiones desarticuladoras, sino que además tu-
viera en cuenta el legado histórico y cultural de esa nación, y de los valores
y principios bajo los cuales se había fundado”.108
Esta teoría de la soberanía nacional hace recaer la soberanía en una abs-
tracción y tiene naturalmente consecuencias electorales pues el voto pasa
de ser un derecho, a ser una función que cumple el votante como órgano
de la nación y esta decidirá a quién se lo concede y a quién no. Ahora bien,
sucede que la nación, en su carácter de ente colectivo, sólo puede manifes-
tarse a través de los representantes los cuales, a su vez, ponen condiciones
a la representación. Una segunda consecuencia de la teoría de la soberanía
nacional es que el conjunto de representantes electos actúa a nombre de la
nación sin que en particular cada uno quede ligado al mandato imperativo
de los electores que han votado por él. No es un mandatario que ejecute
instrucciones precisas del mandante sino que, una vez electo, es un órgano
de la nación y recibe a través del voto un mandato representativo que le per-
mite actuar, de acuerdo con su conciencia, en el mejor interés de la nación.
107
Ibidem.
108
Un buen resumen de la posición de Emmanuel-Joseph Sièyes aparece en la página web de
Wikipedia: http://es.wikipedia.org
En resumen, la tesis de Rousseau sostiene sin reservas que la soberanía

reside en el pueblo, quien la ejerce al nombrar a sus representantes los cua-
les expresan la voluntad general sin que exista ningún concepto intermedio,
como el de nación, que permita restringir el carácter de la representación y,
por ejemplo, limitar el voto en función de un cierto nivel de ingresos o de
propiedades, o de un determinado grado de educación, formas restrictivas
del sufragio que se impusieron en nombre de la calidad que deberían tener
los votantes para actuar a nombre de la nación.
Sièyes, en cambio, expresa en su teoría la radicación de la soberanía en la
nación y en consecuencia justifica las limitaciones al sufragio, lo que implica
un distanciamiento de la más amplia naturaleza democrática que significa-
ba la teoría de Rousseau.
5.1.3. La soberanía en las primeras constituciones (Apatzingán y

1824)
Morelos convocó a la realización del primer Congreso Constituyente
creador de una Constitución que, aunque no llegó a tener vigencia, es un
precedente muy importante para el tema que nos ocupa. Este documento
fue sancionado en Apatzingán el 22 de octubre de 1814 y se denominó De-
creto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana. Una de sus
principales particularidades es que en su art. 2º definía a la soberanía como
“la facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno que más con-
venga a los intereses de la sociedad”. Más adelante, en su art. 5º afirmaba
que la “soberanía reside originariamente en el pueblo, y su ejercicio en la re-
presentación nacional compuesta de diputados elegidos por los ciudadanos
bajo la forma que prescriba la constitución”. De este texto se desprende una
orientación hacia la teoría de la soberanía popular puesto que de manera
inequívoca es el pueblo el titular original de la soberanía y de su voluntad,
expresada electoralmente, surge la representación de la nación. Lo nacional
es la representación, pero no la soberanía.
La radical postura popular de la primigenia constitución se desdibujó
después de la consumación de la Independencia, pues esta fue resultado de
un arreglo entre las fuerzas populares cuyas aspiraciones eran representadas
por Vicente Guerrero y los intereses conservadores liderados por Agustín de
Iturbide. Las capas superiores querían apartarse de los principios liberales
contenidos en la Constitución de Cádiz.
Los grupos de poder económico tendían a identificarse con la teoría
de la representación nacional, esta aparece con nitidez en el Plan de la
Constitución Política de la Nación Mexicana, documento preliminar a la

Constitución de 1824, en el cual se dice que “la soberanía de la nación,
única, inalienable e imprescriptible, puede ejercer sus derechos de diverso
modo y de esta diversidad resultan las diferentes formas de gobierno”. De
ese modo se trasladó la soberanía, en nuestros primeros textos constitu-
cionales, a la nación, desplazando al concepto pueblo.
En el Acta Constitutiva de la Federación del 31 de enero de 1824 se lee
en su art. 3º: “La soberanía reside radical y esencialmente en la nación...”
En la misma línea se inscribe la Constitución de 1824 que, aunque no hace
una declaración específica sobre la titularidad de la soberanía, en su art. 1º
establece como sujeto de la voluntad constitutiva a la “nación mexicana”,
al decir que esta es para siempre libre e independiente del gobierno español
y de cualquier otra potencia, y en el art. 4º afirma que “la nación mexica-
na adopta para su gobierno la forma de república representativa, popular
federal”. No aparece referencia alguna al pueblo como depositario de la
soberanía.
5.1.4. La fusión de las ideas de soberanía popular y soberanía

nacional
Fue necesario esperar hasta la tarea del Congreso Constituyente de 1856-
1857, de cuyos trabajos surge la fusión de ambos conceptos de soberanía, al
establecer una fórmula de contenido dialéctico que quedó redactada de la
manera siguiente: “La soberanía nacional reside esencial y originariamente
en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para su
beneficio. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar
o modificar la forma de su gobierno.” Esta formulación pasó prácticamente
intacta al art. 39 de la Constitución de 1917 y permanece en vigor.
La interpretación teórica de tal artículo debe hacerse a la luz de la na-
turaleza dual de la soberanía.109 Debemos recordar de nuestras lecciones
de Teoría del Estado que este concepto surge conjuntamente con el Estado
nacional en el occidente de Europa. La soberanía como noción política tiene
por objeto describir la naturaleza del poder del Estado en su lucha con otros
poderes para lograr prevalecer sobre ellos. Ya Bodino veía que la soberanía
es la cualidad específica del Estado, que solo es tal en la medida en que sea
capaz de enfrentarse y superar a otros poderes externos, como lo fueron en
el periodo de su formación la Iglesia y el Imperio y, además, pueda sobre-
109
Véase mi Teoría general del Estado, de esta misma editorial.
ponerse y mantenerse sobre poderes internos que pretendan disputarle su

supremacía.
Esta es una tarea nunca acabada. El Estado no es soberano de una vez
y para siempre; constantemente tiene que estar haciendo frente a retos que
tienden a socavar su poder desde fuera y desde dentro. Además, el concepto
soberanía pretende sumar a la descripción de una realidad fáctica —la supe-
rioridad absoluta del poder estatal— la connotación valorativa consistente
en la legitimidad de tal poder. Sostengo que si en una primera instancia la
soberanía es un hecho político, de inmediato asume en el pensamiento la
necesidad de plantearse como concepto jurídico. Así, desde su origen, Bodi-
no en sus primeras páginas veía la necesidad de explicar que la República es
el recto gobierno de varias familias y de lo que les es común, con potestad
soberana. Ahí encontramos, en la fuente misma de la teorización sobre la
soberanía, la connotación política y su dimensión jurídica: no basta la su-
premacía del poder, es necesario que se ejerza rectamente.
De este modo, el planteamiento de nuestra Constitución da cabida a
una doble titularidad de la soberanía: desde el punto de vista político, el
pueblo es el titular perpetuo de este poder, pero la manifestación jurídica se
condensa en el Estado que para efectos sustantivos es la nación depositaria
de la soberanía nacional. De todas maneras, siempre queda un vestigio con-
servador110 limitante del pleno desenvolvimiento del concepto popular de la
soberanía, pero este último elemento se reafirma en el art. 39 constitucional
que reprodujimos antes.
En resumen, la declaración de nuestra Norma Suprema en cuanto a la
soberanía funde las concepciones popular y nacional de esta atendiendo a
su doble aspecto: por una parte, es popular en cuanto a su origen político
y su titular indiscutible es el pueblo; por otra parte, es nacional en tanto
aparece como atributo jurídico de la unidad de organización colectiva cons-
tituida por el Estado.
Los debates del Congreso Constituyente de 1856-1857 muestran que se
tuvo clara conciencia de esta diferencia. Francisco Zarco relata cómo los
constituyentes José de Amparan y Eulogio Barrera defendieron la fórmula
de la soberanía nacional; en tanto Ponciano Arriaga argumentó que en los
actos decisorios tomados en los municipios y en los estados federados esta-
ba el pueblo manifestándose y no la nación en su conjunto. Esta argumen-
tación no solamente logró el apoyo unánime de los constituyentes, sino dejó
110
Jorge Carpizo, Estudios constitucionales, UNAM, México, 1980, pág. 437.
claro que si bien la soberanía es atributo de la nación, su origen y esencia es

la voluntad popular.111
5.1.5. El pueblo como titular de la soberanía

Este es uno de los problemas más arduos de la filosofía constitucional.
¿Cómo ejerce su poder el pueblo? ¿De qué modo se hace efectiva esta de-
claración constitucional? Para empezar ¿qué es el pueblo?, ¿cómo se cons-
tituye realmente, y cómo se expresa? En el caso específico de México tales
preguntas plantean dificultades especiales que abordaremos en el apartado
siguiente. Por lo pronto, podemos contestar la pregunta esencial de ¿qué
es el pueblo?, apelando, otra vez, a nuestros conocimientos elementales de
Teoría del Estado: el pueblo es un elemento básico del Estado. Rebasa me-
ramente el concepto de población en cuanto a su sentido cuantitativo. En
su connotación sociológica constituye el elemento estatal formado por sus
pobladores, que en el caso de México se remontan hasta los tiempos prehis-
pánicos y forman la cultura básica de nuestra nacionalidad.
¿Qué diferencia hay entre nación y pueblo? Conceptos incluidos en el
art. 39. El pueblo es originalmente una idea de carácter sociológico: el con-
junto de individuos que integran una comunidad y que se reconocen como
pertenecientes a ella, por tanto, ligados entre sí por un vínculo de solida-
ridad, de pertenencia al mismo origen en el pasado y de proyección hacia
el futuro. Los miembros de un pueblo se sienten afines entre sí, comparten
cultura, costumbres, religión, lengua y forman una entidad.
El pueblo es el elemento humano de la organización política que deno-
minamos Estado. Este conjunto de personas que forman una entidad supe-
rior en la que todos se reconocen como miembros, suele ir evolucionando
en sus formas de organización, en las que existe un poder superior que se
va centralizando y refuerza los elementos de identificación, a la vez que los
cohesiona y les da una identificación hacia el exterior frente a otros gru-
pos que tienen también su propia identidad. En ese proceso, la autoridad
política actúa a partir del elemento humano que la sostiene y, al mismo
tiempo, va organizando su quehacer colectivo e identificándose por medio
de símbolos comunes frente a otras agrupaciones. Así, da lugar al concepto
de nación en el que ya el elemento humano organizado alcanza una plena
identificación y dispone de un poder político que lo integra, de manera que
se llega, prácticamente, a confundir con el Estado.
111
Francisco Zarco, Crónica del Congreso Extraordinario Constituyente 1856-1857, El Cole-
gio de México, México, 1957, págs. 574 y siguientes.
Para Peter Häberle,112 la actuación del pueblo como titular de la sobera-

nía en su condición de sujeto poseedor del poder constituyente se manifies-
ta en los modernos Estados constitucionales mediante dos mecanismos: la
elección directa de los miembros de la asamblea encargada de redactar la
Constitución y la ratificación, mediante referéndum, del contenido de dicha
Constitución. Como una excepción, acepta que puede llegar a renunciarse
al primero, seguramente tomando en cuenta que el proceso de creación de
una constitución para la Unión Europea se inició a partir de una comisión
redactora que no fue electa de manera popular.113 Empero, el texto que
surgió de ella sí fue puesto a consideración del pueblo de cada uno de los
países integrantes de la Unión y el rechazo de los holandeses y los franceses
dio al traste con ese primer propósito constitucionalizador de la Europa
unida. Häberle estima que la consulta a la voluntad popular mediante un
proceso referendario es indispensable para constatar que efectivamente el
pueblo ejerce su poder constituyente y, agrego yo, hace patente el ejercicio
de su soberanía. Reflexiona también sobre el hecho de que el pueblo no
es monolítico, no constituye un solo bloque unificado que actúe con una
voluntad única; así, la tradicional unidad de la voluntad popular ha sido
sustituida por el actual pluralismo del pueblo, dentro de él se manifiestan
y compiten distintos grupos, actores políticos que defienden sus intereses.
El consenso constitucional del que surgen los textos finalmente implica un
pacto entre estas distintas fuerzas, de manera que puede decirse que las
modernas constituciones son pactadas no en el antiguo sentido de acuerdo
entre el príncipe y el pueblo, sino en una dimensión moderna entre distintos
grupos que integran el pueblo.
Ahora bien, la principal decisión soberana del pueblo tiene que ver con
la manera como decide organizar su vida colectiva, y en ese sentido resuelve
sobre la forma del Estado y la forma de gobierno. En la Constitución mexi-
cana, como ya vimos, se le atribuye expresamente el inalienable derecho
que tiene en todo tiempo, de alterar o modificar la forma de su gobierno. Al
expresar esta decisión en el art. 39, el constituyente mexicano no hace sino
ser congruente con la declaración inicial de que la soberanía reside esencial
y originariamente en el pueblo y si es así, por supuesto que el pueblo tiene
derecho a cambiar de opinión y a alterar, es decir, a convertir en otro, su
112
Peter Häberle, El Estado Constitucional, trad. Héctor Fix-Fierro y estudio introductorio de
Diego Valadés, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2001.
113
Peter Häberle, Jürgen Habermas, Luigi Ferrajoli y Ermanno Vitale, La constitucionalización
de Europa, Miguel Carbonell y Pedro Salazar, editores, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
Serie Estudios Jurídicos, núm, 65, UNAM, México, 2004.
gobierno. Por alterar entiendo adoptar otra forma de gobierno y por modi-
ficar, hacer cambios a la forma de gobierno que tiene. Aquí también habría
que analizar qué se quiere decir con “forma de gobierno”.
En este contexto, la expresión forma de gobierno significa también
forma de Estado. No solamente se refiere a un cambio de la estructura
gubernamental, sino también a posibles modificaciones o alteraciones de
la manera de ser del Estado. Esto implica que el pueblo puede cambiar,
si lo desea, su organización económica, puede variar su estructura social,
sus conceptos ideológicos orientadores y la configuración política de sus
autoridades. Un Estado que cambia su organización económica pasando,
por ejemplo, del capitalismo al comunismo, como ocurrió en muchos ca-
sos, o a la inversa, pasando del comunismo a la forma democrática occi-
dental, está cambiando realmente su forma de Estado y a eso se refiere el
art. 39 cuando dice que el pueblo puede alterar o modificar la forma de
su gobierno, no sólo la manera como se organiza el poder político, sino
también como se organiza toda la sociedad y ese derecho está implícito en
tal expresión. Lo mismo ocurre si se transforma la organización territorial
del poder, cambiaría la estructura del Estado mismo y estaría dentro de
este concepto de alteración o modificación de la forma de gobierno. Por
ejemplo, si un día el pueblo mexicano decidiera —y esto es meramente
hipotético y prácticamente imposible desde el punto de vista sociológico,
jurídico, histórico y político— convertirse en una república centralista,
estaría cambiando la estructura del Estado en cuanto a la organización te-
rritorial del poder, pero podría hacerlo, si así lo decidiera, al modificar su
Constitución. El mismo caso hipotético se referiría estrictamente a la for-
ma de gobierno: si quisiera pasar de un sistema presidencial a un sistema
parlamentario, le bastaría plasmarlo en el texto constitucional. Esto es lo
que quiere decir la expresión relacionada con la alteración o modificación
de la forma de gobierno, y es un derecho que le corresponde al pueblo.
Ahora bien, otra discusión es el método que puede emplear el pueblo
para lograr tal alteración o modificación. Aquí hay distintos puntos de vis-
ta. Algunos autores sostienen que las decisiones políticas fundamentales, y
el contenido del art. 39 es la más fundamental de todas esas decisiones, no
pueden ser cambiadas por una simple reforma constitucional; que un proce-
so jurídico de reforma no puede llegar a modificar esas decisiones políticas
fundamentales. Sin embargo, desde esta perspectiva parecería que cuando
el pueblo quiere modificar dichas decisiones básicas tendría que recurrir a
la revolución, de modo que esta línea de pensamiento da pie a decir que la
frase final del art. 39 consagra el derecho a la revolución.
A mi juicio, una Constitución, jurídicamente ordenada, no puede estable-

cer en contradicción con ella misma, el derecho a la revolución. Tan es así,
que la propia Constitución en su art. 136 plantea precisamente lo contrario
cuando dice que “esta Constitución no perderá su fuerza y vigor aun cuando
por alguna rebelión se interrumpa su observancia”. Esto es lo que se conoce
como inviolabilidad de la Constitución, pues esta se considera a sí misma
inmune a un proceso violento de cambio y reafirma su validez aun a pesar
de la existencia de ese proceso. Por supuesto que si la revolución triunfa y
genera otra Constitución, la disposición normativa que desconoce la validez
de la violencia como medio para transformar la Norma Suprema y cambiar la
forma de gobierno y de Estado, carece de sentido puesto que con el triunfo de
un movimiento armado se establece un nuevo orden jurídico con una nueva
constitución y, evidentemente, el pueblo habrá ejercido esa capacidad de cam-
biar la forma de gobierno, pero no por la vía jurídica establecida de manera
constitucional, sino por medio de una revolución; vía fáctica, que puede tener
una justificación política y dar lugar a un nuevo orden.
Pero en el sentido jurídico básico constitucional, la expresión conteni-
da al final del art. 39 no es un derecho a la revolución, sino un derecho a
que por vías jurídicas se pueda transformar cualquier precepto constitucio-
nal, sea o no una decisión política fundamental, y la prueba de que esto es
posible la tenemos en cambios sustanciales hechos durante el régimen del
presidente Carlos Salinas de Gortari, en que auténticas decisiones políticas
fundamentales del pueblo mexicano, como el contenido de los arts. 3º, 27
o 130, que todos los teóricos han considerado siempre de tal naturaleza
fundamental, pudieron ser cambiados mediante un procedimiento jurídi-
camente establecido y ello constituyó, de hecho, una transformación en las
estructuras ideológicas, económicas y sociológicas del Estado mexicano a
través de un procedimiento jurídico.
En consecuencia, debe sostenerse la tesis de que la Constitución en el
art. 39 plantea la posibilidad de cambiar ella misma, por decisión popu-
lar, a través de los poderes constituidos y del proceso de reforma que ella
misma establece. No hay, entonces, una sola declaración constitucional
que no pueda ser modificada por el propio procedimiento que ordena la
Constitución.
Un planteamiento diferente es el que realizan algunos teóricos en el sen-
tido de que las decisiones políticas fundamentales, para garantizar la par-
ticipación y decisión popular plena, deberían ser cambiadas solo mediante
referéndum, pero eso tendría que estar establecido en la Constitución, y,
evidentemente, dentro del marco de un proceso lógico-jurídico, aun cuando
se esté de acuerdo con esta declaración, tal idea tendría que integrarse a la
Norma Suprema por la vía de su reforma a través de la mecánica estableci-

da en el art. 135 y, a partir de ahí, tomar el pueblo la decisión de que esos
cambios se hicieran por medio de una consulta generalizada y por el voto
popular. Este procedimiento conviene en el futuro a la nación mexicana
para asegurar que las diferencias todavía presentes entre distintas posturas
y corrientes de pensamiento en nuestro país, pudieran resolverse con el ar-
bitraje de una decisión popular suprema que estableciera el procedimiento
por el cual se consultara al pueblo su voluntad, y que este ejerciese la sobe-
ranía que declara el art. 39, en casos excepcionales, mediante una consulta
colectiva a través del referéndum para la realización de reformas constitu-
cionales en aspectos fundamentales.
5.1.S. Insuficiencia de la realidad pueblo

Pese a que el constitucionalismo occidental, desde su inicio, adoptó la
noción de pueblo para atribuirle la titularidad de la soberanía, lo cierto es
que resulta prácticamente imposible encontrar un Estado-nación moderno
que cuente con un solo pueblo homogéneo.
El Estado como concepto político-jurídico es la forma de organización
centralizada que tiene generalmente un sustento en la nación, pero que tam-
bién va conformando tal nación. En el caso de nuestro país, la nación mexi-
cana surge de la fusión de razas e incluso de pueblos distintos que van confi-
gurando la nueva entidad sociológica comunitaria. Empero, es muy curioso
observar que algunas de las fórmulas evolutivas, llamémosles “naturales”
que van desde el pueblo hasta la nación y el Estado, en un sentido lineal co-
mo ocurrió en Europa, sufren un trastocamiento en las sociedades que son
producto de la colonización. Pudiera decirse que en la cuna de los conceptos
pueblo, nación y Estado, que es la cultura europea occidental, hay un proce-
so en el que cada uno de ellos abarca más que el anterior. En ese sentido, el
pueblo sería el conjunto de individuos que tienen una identificación común,
que se sienten integrantes de una colectividad a la que pertenecen conscien-
temente y que adoptan incluso un nombre para sí mismos. Ese conjunto
puede ser nómada, desplazarse de un lado a otro y, sin embargo, no perder
su sentido de identidad porque comparte elementos comunes de cultura,
lengua, religión, costumbres, etc. Así, los francos, los godos, los visigodos,
los celtas, los borgoñeses, los vascos, los catalanes, son en realidad pueblos
que responden a la definición señalada. Estos pueblos al entrar en contacto
entre sí, y al aparecer formas de poder soberano que se imponen sobre un
determinado territorio y que aglutinan a diversos conjuntos populares, van
formando mediante un proceso integrador los espacios nacionales.
Generalmente, alguno de los pueblos al imponer su hegemonía, conduce

hacia la formación de la nación. Por ejemplo, en Francia, los francos, que
afirman una estabilidad política a través de la dinastía de los Capetos, van
imponiendo su dominio sobre una extensión mayor del mapa y también
van formando una base económica de intercambios y de actividad produc-
tiva que sostiene a la naciente monarquía nacional y la consolida como
conductora ya no sólo del pueblo, sino también de toda una nación, en
general integrada por pueblos afines y sometida a la hegemonía de la clase
dominante de uno de estos pueblos.
En Francia es posible detectar el punto histórico en el que cambia la
conceptualización de pueblo a la de nación, y es el momento en que los
franceses en 1181 se refieren a su monarca no como rey de los francos, sino
como rey de Francia. Hay ahí un paso cualitativo en el que la entidad regida
por el monarca se considera a sí misma no sólo un pueblo, sino también
una nación.
En España ocurre algo similar, los conflictos con la cultura árabe, el pro-
ceso de reconquista liderado por los reyes de Castilla y Aragón, los famosos
Reyes Católicos, Fernando e Isabel, conduce a la posición hegemónica de
estos pueblos que asumen el liderazgo para la formación de una nación y
dejan de ser aisladamente los castellanos, los aragoneses, los catalanes, los
gallegos, los andaluces o los vascos, para llegar a convertirse en españoles,
quienes constituyen una nación moderna con un espacio económico más
amplio que adquiere mayor entidad dentro del conjunto de las formaciones
nacionales, pero debe reconocerse que permanecen tendencias a la separa-
ción por parte de algunos de ellos.
La nación supone el desarrollo de una autoridad centralizada, capaz de
imponerse hacia el interior y de sostener relaciones de igualdad hacia el
exterior. Esa configuración político-jurídica va tomando la forma de Estado
y desenvolviéndose hasta constituir los estados democrático liberales de la
actualidad. Como vemos, hay un proceso evolutivo que va del pueblo, en-
tidad más pequeña de identificación, hacia la nación en la que se integran
distintos pueblos bajo un poder central que se organiza jurídicamente y
adquiere la forma de Estado; se trata de un proceso endógeno de desarrollo,
el cual va de menos a más.
En el caso mexicano, como todos los derivados de la imposición de
un poder totalmente ajeno, se invierte el ciclo y primero es el Estado,
luego la nación y, en un sentido pleno, al último vendría el pueblo, que
todavía no ha acabado de definirse. Decimos esto porque aun cuando
existían pueblos indígenas con un autorreconocimiento en el territorio
ahora nacional, y existía la hegemonía de uno de ellos como lo era el

azteca en una buena parte de lo que hoy es nuestro país, no se tenía
todavía un concepto comunitario de pertenencia a una entidad mayor
que fuera México, sino que cada pueblo, el dominante y los dominados,
mantenían su propia identidad y se sentían diferentes e incluso eran ri-
vales. De manera que existían pueblos, pero no parece haber todavía un
concepto de nación, que quizá hubiera llegado a formarse con el tiempo.
La conquista trae a una capa dominante que viene de otras tierras, que
habla otra lengua, que tiene otra religión, otras costumbres y que es diferen-
te étnicamente. Esta capa se ubica sobre la original de los pueblos indígenas
y actúa como un elemento explotador, hostil y diezmador de tales pueblos
por causas tanto voluntarias como involuntarias; a estas últimas correspon-
den las enfermedades hasta entonces desconocidas por los aborígenes.
La existencia de este grupo dominante que impone su lengua y sus cos-
tumbres desplazando a las originales no permite, a mi juicio, hablar en los
primeros tiempos de fusión entre culturas y menos de “un pueblo mexica-
no”. Evidentemente, varios pueblos indígenas con sus costumbres, ideas e
idiomas, convivían con un sector dominante que provenía de otro pueblo y
se sentía parte de otra nación: La española.
En las primeras etapas de la Colonia, el indígena, por supuesto, no se
siente mexicano ni piensa que forma parte de una entidad popular mexica-
na. Tampoco hay un sentido de nacionalidad mexicana en esos tiempos. Sin
embargo, el Estado existe puesto que la organización política europea, apli-
cada por España para su gobierno nacional, es trasladada e impuesta a las
colonias, de manera que el virrey, por ejemplo, viene a ejercitar la función
de poder soberano sobre una determinada área territorial que ni siquiera
corresponde exactamente a los asentamientos originales de los pueblos in-
dígenas.
Hasta donde alcanza la asignación de las tierras conquistadas por moti-
vos militares y de organización política y religiosa, así como por las autori-
dades de la metrópoli, llega el poder del virrey, que es el brazo ejecutivo del
Estado español en el territorio sometido y reproduce las estructuras que el
Estado nacional, en proceso de maduración, pero ya formado, trasladaba
del suelo europeo al americano.
Desde el principio del dominio español hubo propósitos de reconocer
las diferencias étnicas e incluso proteger a los naturales del abuso de los
conquistadores y atender a sus costumbres y usos, pero esto nunca sucedió,
de manera que conquistadores y conquistados no podían sentirse como per-
tenecientes a un mismo pueblo.
Si hemos dicho que el pueblo se caracteriza porque sus miembros se

identifican entre sí, se sienten partícipes de la comunidad a la que perte-
necen y se identifican con ella, además de que son semejantes y entre ellos
existe un lazo afectivo, es evidente que las diferencias étnicas, culturales o
sociales plantean obstáculos para la formación de un pueblo propiamente
dicho, mediante la fusión de dos culturas. Una de ellas permanece como
dominante y la otra como dominada.
Con el paso del tiempo, durante la Colonia, el grupo étnico español va
adquiriendo su propia peculiaridad en el territorio de la Nueva España, que
lo empieza a hacer distinto del español peninsular. Desarrolla sus propios
giros de lenguaje, al cual penetran también las voces de los idiomas autócto-
nos; aparece un mestizaje que genera una capa intermedia entre el indígena
y el español criollo; va produciéndose también un hibridismo cultural en
la comida, en el vestido; surge gradualmente una sensación de pertenencia
a una patria diferente a la de origen. Aquí no actúa un pueblo que, en el
proceso lineal descrito, de entre varios similares, alcanza la hegemonía, sino
es el que llegó a instalar su dominio y empieza a diferenciarse también de
su origen externo. Esta capa hegemónica, étnicamente distinta, va asumien-
do su nueva identidad, busca sus propios símbolos, el más importante de
ellos, la Virgen de Guadalupe, que si bien aparece en un principio como
instrumento de aglutinación mediante el sincretismo de los antiguos ídolos
aztecas y las imágenes del catolicismo, empieza a convertirse en uno de los
emblemas de la nueva nacionalidad encabezada por los criollos que se enor-
gullecen de lo mexicano como algo distinto y hacen aparecer la concepción
de nación a partir de la estructura político-estatal y aun antes de que todos
los miembros de esa nación se identificaran plenamente como un pueblo.
El criollo del siglo XVIII no se siente hermano de sangre del indígena y por
supuesto no lo admite como miembro de su pueblo, y sin embargo sí consi-
dera que comparte con él una nación.
El proceso de independencia que encabezan los criollos para sacudirse la
tutela de los peninsulares españoles, toma el concepto europeo de sobera-
nía popular pero, en la realidad, este no se ve respaldado por la existencia
de un pueblo coherente que formara una nación. El nuevo Estado surgido
del proceso de independencia viene a realizar un papel integrador al tratar
de desarrollar y modernizar al país, buscando una homogenización y una
integración a la cultura occidental de los pueblos indígenas para avanzar
en la consolidación de un pueblo único. Así, el pueblo como entidad jurí-
dica depositaria de la soberanía de la que nos habla el art. 39, no era en el
momento de las primeras declaraciones constitucionales, y no lo es todavía,
una entidad sociológica de la que provenga el desarrollo de los conceptos
de nación y Estado. Sin embargo, se va configurando poco a poco a medida

que se avanza en la integración nacional y que se reconoce, por otro lado,
la identidad y existencia de los pueblos indígenas, paso importante que ha
dado lugar a que se acepte una realidad en la que no priva una integración
total. La capa dominante del país sigue perteneciendo, en su mayor parte,
desde el punto de vista étnico, al grupo criollo original. El grupo mestizo
tiene una participación relativamente menor en la élite dirigente, si bien
esta ha experimentado un aumento en el siglo presente, pero la comunidad
indígena está prácticamente marginada de su ingreso a las altas esferas de
dirección, aunque siempre se utilice como ejemplo el caso excepcional de
Benito Juárez, quien llegó a ser Presidente de la República aun cuando era
un indígena puro. Empero, el pueblo todavía está en un proceso de conso-
lidación como entidad colectiva que se reconozca a sí misma y al mismo
tiempo los pueblos indígenas consiguen poco a poco su reconocimiento por
parte del Estado.114
5.1.7. Interpretación constitucional conforme al art. 3E

La radicación de la soberanía en el pueblo no debe entenderse como una
declaración abstracta de carácter fundacional sin consecuencias prácticas,
sino como el sustento de cualquier interpretación del texto de nuestra Car-
ta Magna. La intención del constituyente es que el pueblo sea, además de
la fuente del orden jurídico surgido de su soberanía, el beneficiario de su
ejercicio, para que tal soberanía no le sea arrebatada en la práctica por un
poder oligárquico que se imponga al interés colectivo mayoritario; de ahí la
proclamación de que: “Todo poder público dimana del pueblo y se instituye
para beneficio de este.” Este criterio debería ser la guía suprema de interpre-
tación conforme a la Constitución, aunque la doctrina no se ha orientado
especialmente en ese sentido como veremos en el capítulo 12.
La expresión poder público se refiere a las autoridades, es decir, a los ór-
ganos estatales capaces de dictar normas de observancia general y de hacer-
las cumplir tanto desde el punto de vista administrativo, como en cuanto a
la resolución de conflictos. Por ello sostenemos que este concepto es piedra
angular de toda la Constitución, dado que la parte orgánica de la misma
tiene por objeto organizar el poder público, determinar cuáles son los ór-
114
En este tema he seguido puntualmente el desarrollo de las ideas que planteé en mi estudio
para comentar el art. 39 de la Constitución en la obra Los derechos del pueblo mexicano.
México a través de sus constituciones, t. VI, LVIII Legislatura de la Cámara de Diputados,
México, 2003.
ganos instaurados para ejercer este poder y las facultades y funciones que
corresponden a cada uno de ellos, siempre en el entendido de que su origen
es la voluntad popular y su propósito el beneficio de la sociedad civil.
La declaración contenida en esta norma constitucional es el soporte, ade-
más, de ideas como la de servidor público aplicada a quien realiza una tarea
gubernamental. Igualmente constituye la base del capítulo de responsabili-
dades, puesto que el servidor público tiene que actuar siempre en razón del
interés popular y si se desvía de ese propósito central de la Constitución,
debe responder por ello y ser sancionado.
Por eso este precepto constituye una guía para la actuación del servi-
dor público, en el entendido de que cuando interpreta y aplica normas
jurídicas, su misión fundamental, dado que ha protestado cumplir y hacer
cumplir la Constitución, es hacer que sus determinaciones beneficien al
pueblo. Si existen dos o más interpretaciones posibles de una norma jurí-
dica y una de ellas resulta atentatoria a los intereses populares, el servidor
público debe siempre orientarse hacia aquella interpretación que genere
un mayor beneficio colectivo y dentro de la motivación de su acto debe
razonar que está cumpliendo con el mandato central de la Constitución
General de la República, consistente en actuar, desde el poder público, en
beneficio del pueblo, pero sin llegar a trastocar o contradecir la disposi-
ción legal que interpreta. Este artículo tiene proyecciones no solamente
sobre la parte orgánica de la Constitución, sino también sobre la dogmá-
tica. Los pronunciamientos relativos a las derechos pretenden garantizar
que el poder público se ejerza en beneficio del pueblo y por eso ponen
límites, establecen taxativas que no pueden ser rebasados por la autoridad
en su actividad frente a los individuos.
5.2. EL CARÁCTER REPRESENTATIVO

La noción jurídica de representación, como sabemos, tuvo su origen en
el derecho privado; desde el derecho romano era conocido el contrato de
mandato que permitía actuar a nombre y por cuenta de otra persona. En
el campo de la política, aparece en la Edad Media como instrumento para
hacer valer los intereses, primero, de la nobleza y, después, de la burguesía
frente al rey, lo cual ocurrió con los fueros españoles y la firma de la Carta
Magna por Juan Sin Tierra en 1215, según lo tratamos en el capítulo 1. La
aparición del parlamento, como institución, significó la aparición de re-
presentantes que surgían de entre los grupos con poder económico sin que
mediara ningún tipo de elección democrática propiamente dicha.
Posteriormente, al desarrollarse el pensamiento liberal, se retomó una

antigua idea que provenía desde el medioevo, según la cual, la voluntad
popular se encontraba de algún modo en el origen de la autoridad regia,
pero ahora combinada con las nociones de libertad e igualdad. De esta ma-
nera surge la convicción de que la legitimidad del gobernante sólo podría
provenir de la voluntad del pueblo en quien reside la soberanía. Pero como
el pueblo no puede expresarse permanentemente en su conjunto, puesto
que en el Estado-nación que surgió con posterioridad al Renacimiento su
dimensión hacía imposible realizar asambleas públicas como las de la anti-
gua Atenas, en que las decisiones se tomaban con la presencia de multitud
de ciudadanos en la plaza pública, aparece la figura de los representantes
popularmente electos, que actúan en nombre del pueblo.
El carácter representativo de una república consiste en que la sobe-
ranía del pueblo se ejerza a través de órganos conformados por sus
representantes, que en un Estado orientado por los principios de la
democracia constitucional moderna tienen que surgir, por lo menos
alguno de ellos, de un proceso electoral.
Ya hemos visto que en el sistema parlamentario únicamente el Poder

Legislativo proviene de la elección popular directa; en el presidencial, el
Ejecutivo también tiene ese origen. Aunque en algún tiempo se recurrió a
la elección para configurar el Poder Judicial, esta práctica se ha ido aban-
donando, si bien en ciertos sistemas, como el estadounidense, algunas fun-
ciones ligadas a la impartición de justicia —como sucede en el caso de los
fiscales, equivalentes a nuestros ministerios públicos— todavía se confieren
por elección popular.
La Constitución consagra el carácter representativo de los poderes Legis-
lativo, Ejecutivo y Judicial, aunque tradicionalmente se ha puesto el acento
en la representación de la voluntad popular que ostenta el Poder Legislati-
vo. Existen, por supuesto, algunos matices en cuanto a la naturaleza repre-
sentativa de cada uno de estos poderes, pero de ello no se sigue que pueda
negarse de alguno tal naturaleza. Solo el origen popular de las funciones del
Estado, significado por la expresión “todo poder público dimana del pueblo
y se instituye para su beneficio”, hace legítima la acción institucionalizada
de aquél.
Comúnmente se ha aceptado el carácter colegiado de la representación
nacional; es decir, la expresión y el ejercicio efectivos de la soberanía popu-
lar se entienden realizados o llevados a la práctica por los órganos colegia-
dos encargados de la formulación de las leyes. Este criterio proveniente de
los principios de la elaboración teórica de la representación, lo encontramos
ya manifiesto en el Decreto Constitucional para la Libertad de la Amé-

rica Mexicana de 1814, que expresamente identifica a la representación
nacional con el conjunto de los diputados.115 Esta noción ha prevalecido
hasta nuestra época y la encontramos en el art. 41 de la Constitución que,
como veremos más adelante, atribuye a los partidos políticos la función
de “contribuir a la integración de los órganos de representación política”.
Por supuesto, la competencia partidaria desarrollada con el propósito de
alcanzar la titularidad del Poder Ejecutivo también hace que este comparta
la naturaleza representativa, pero el uso del término integración implica, en
principio, la colegialidad fundamental de la representación nacional en el
Congreso de la Unión.
En ese sentido podemos decir que, en primera instancia teórico-jurídico-
política, el Poder Legislativo asume la primacía representativa. Tan es así,
que es el poder que designa al Presidente de la República cuando falta quien
ha sido electo por el pueblo. De esta manera, el Poder Legislativo constituye
la primaria expresión representativa de la nación como un todo, en el enten-
dido de que la representación nacional tiene su origen en la manifestación
de la soberanía popular.
El carácter representativo de los cuerpos legislativos no agota el concep-
to de representación nacional en el régimen presidencial al que se acoge la
Constitución mexicana. He sostenido que la filosofía que anima la idea de
representación en el Derecho constitucional de nuestro país, otorga carácter
representativo a los tres poderes de la Unión. En el caso del Poder Ejecu-
tivo es clara su esencia representativa desde el momento en que surge de
una elección popular directa, según expresa la propia Norma Suprema. El
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos es también representante de la
nación, y ello se prueba por la serie de funciones de tipo representativo que
desarrolla; no obstante, esta representación unipersonal de la nación tiene,
desde el punto de vista teórico, un rango menor que la que corporativa-
mente se deposita en las asambleas legislativas. Esto es evidente al constatar
que la mayor parte de las funciones representativas presidenciales se com-
parten con el Poder Legislativo y que incluso este se encuentra investido de
la facultad de juzgar al titular del Poder Ejecutivo; pero también es preciso
reconocer que el sentido representativo de la función presidencial se mani-
fiesta en la corresponsabilidad en la tarea legislativa, al extremo de que se le
atribuye la posibilidad de vetar los resultados de la misma.
115
Artículo 5o del mencionado decreto.
No es frecuente, en cambio, considerar al Poder Judicial como una mani-

festación de la representatividad del pueblo, sin embargo, insisto en que la
expresión constitucional que atribuye a todo poder un origen popular exige
otorgar al Poder Judicial —quizá, por lo menos, a su órgano supremo— un
carácter representativo. Es cierto que en el sistema mexicano no existe en
ningún nivel el origen electoral del poder de juzgar, pero ello, a mi juicio,
no le resta representatividad; aunque habría que admitir que se trata de una
representación de segundo grado, ya que la facultad de designar a los minis-
tros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se concede al Senado de la
República, previa propuesta de una terna por parte del Presidente.
Por eso insistimos en que el órgano supremo del Poder Judicial federal
que es la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene un carácter represen-
tativo de segundo grado, que se arraiga también en un origen popular, ya
que proviene de la designación producto de la voluntad combinada de dos
poderes constituidos en virtud de la elección popular. Esta representatividad
de segundo grado deriva de la naturaleza técnica del Poder Judicial en la
tradición mexicana, la cual estima que no puede provenir de una decisión
popular directa que le obligaría a la realización de una campaña política
incompatible con sus funciones judiciales, sustentadas en el principio de
imparcialidad.
Asimismo, el sistema federal adoptado por el Estado mexicano supone
necesariamente la existencia de distintos planos de la representación popu-
lar. Ha sido voluntad del constituyente establecer en el propio documento
constitucional las bases generales del sistema gubernamental de las entida-
des federativas. Para ese efecto ha dispuesto, como es lógico, la naturaleza
representativa del gobierno de los estados de la federación. Esto quiere de-
cir, a diferencia de lo que ocurre en los estados unitarios o centralistas, que
los poderes de los estados que integran el pacto federal no derivan su origen
de una representatividad de segundo grado, como sería la designación por
parte del gobierno central, sino de una representatividad de primer grado
—por lo menos en los que son resultado de una elección directa: el Legisla-
tivo y el Ejecutivo— que proviene de la propia voluntad del pueblo de los
respectivos estados.
Queda por definir la naturaleza del ámbito gubernamental que opera al
nivel de los municipios. Sobre este aspecto cabe decir que si bien la soberanía
en el plano estatal aparece solo atribuida al pueblo de cada estado para la
configuración de sus poderes, no es posible negar que hay una autonomía,
referida a la célula esencial de la vida política que es el municipio. Esto quiere
decir que el ayuntamiento debe ser también considerado como un órgano
representativo popular en el nivel básico de la expresión comunitaria. No se
trata de discutir aquí la posible existencia de un “poder municipal”, concepto

que es ajeno a nuestro Derecho constitucional, ni menos pretender otorgar
una especie de soberanía al pueblo de cada municipio, fórmula que fue debi-
damente rechazada por el constituyente,116 pero debe admitirse que el análisis
teórico de la representación popular no puede dejar de lado su expresión en
el municipio, dado que la propia Constitución señala reglas para la configura-
ción de las autoridades municipales e incluso consagra la adopción del prin-
cipio de representación proporcional en los ayuntamientos. Basta este dato
para admitir que el gobierno municipal participa también, como no podría
ser de otra forma, de la naturaleza representativa popular.
La revisión del sistema representativo mexicano no queda completa
sin hacer alusión a la faceta del concepto representación que escapa a la
mera naturaleza jurídico-formal. Esta es producto del desenvolvimiento
doctrinario que considera que la representación no puede quedar aherro-
jada en la concepción formalista del Derecho, sino que tiene también un
aspecto de carácter sociológico-político.117 La noción de representación
sociológica supone que la configuración de los órganos de poder refleja las
características de la sociedad que le da origen. Desde este punto de vista,
la representación no se resume en el cumplimiento estricto de la norma
jurídica, requiere la correspondencia entre el cuerpo social y sus órganos
directivos. Ciertamente, este concepto ha adquirido también dimensiones
jurídicas en instituciones tales como la llamada representación propor-
cional que tiende a asegurar a toda corriente significativa su acceso a los
cuerpos deliberativos e incluso, en algunos casos, ha alcanzado formas de
representación organizacional para reconocer el hecho de que el Estado
contemporáneo tiene que tomar en cuenta a las agrupaciones sociales ins-
tituidas. Este ha sido el origen de órganos como el Senado de Baviera que
ha integrado jurídicamente la representatividad de las asociaciones,118 o
de instituciones como los Consejos Económicos y Sociales que han existi-
do en algunos estados como Holanda o Francia, y hasta de fórmulas como
las Cámaras de Comercio o Industria a las que se les reconoce una parti-
cipación semiestatal en virtud de lo que la doctrina italiana ha llamado la
descentralización por colaboración.
116
Véanse los debates del art. 41 en el Congreso Constituyente de 1916-1917.
117
Véase el artículo “Representación política”, en Diccionario de política, Siglo XXI, México,
1982, t. 2, págs. 1425 y siguientes.
118
Véase Manuel García-Pelayo, Las transformaciones del Estado contemporáneo, 3a. ed.,
Alianza Editorial, Madrid, 1982, págs. 122 y siguientes.
Otro punto que debe mencionarse relativo a la práctica política es que

independientemente de la naturaleza abstracta y general de la representa-
ción jurídica, en virtud de la cual se estima que los diputados son represen-
tantes de la nación en su conjunto, estos no pueden desligarse de su origen
electoral efectivo. Aunque en teoría las tareas legislativas exigen del diputa-
do su alejamiento de los intereses particulares o de grupo para consagrarse
al bienestar de la nación, las exigencias prácticas de la realidad le imponen
la necesidad de asumir en tareas concretas la representación de su electores.
Es cierto que el diputado no está obligado a votar de acuerdo con un man-
dato imperativo que le imponga su circunscripción electoral, pero sí tiene el
deber ético-político de gestionar obras o servicios en favor de la comunidad
que lo ha elegido y esto, con frecuencia, incide en el sentido de sus votos.
La teoría clásica de la representación entendía a la comunidad política
como un conjunto de individualidades y hacía abstracción de los llamados
cuerpos sociales intermedios. El peso de los estamentos, las corporaciones
y los gremios provenientes de la época medieval provocaron la reacción
burguesa de rechazo a toda organización que no respondiera estrictamente
al interés individual. Para las teorías liberales originales, no debería existir
ninguna instancia entre el individuo y la comunidad política. Esto, por su-
puesto, fue siempre una ficción. La sociedad es un agregado organizacional
en el que los grupos se manifiestan como sujetos jurídico- políticos.
Desde los orígenes de las asambleas legislativas modernas surgieron las
formaciones partidistas.119 La conformación de la voluntad nacional no
podía ser ajena a la cristalización de corrientes ideológicas que pugnaban
en diversos sentidos respecto a las decisiones por tomar. Las tendencias
naturales humanas a la identificación con aquellos que piensan de manera
semejante, junto con la necesidad de agrupamiento de intereses comunes,
provocó el fenómeno de los partidos políticos.
Así, paralelamente al contenido jurídico de las constituciones nacieron
los agrupamientos políticos que conocemos hoy bajo la forma de partidos.
Durante mucho tiempo los ordenamientos constitucionales cerraron los
ojos ante la realidad política imperante, pero de manera gradual se abrió
paso al partido político como “correa de transmisión” entre la sociedad y
los órganos estatales. Se trata de órganos de expresión de la sociedad que
se vinculan íntimamente a la tarea del Estado; de ahí que su tratamiento en
el nivel de la Norma Suprema se haga en el art. 41, incluido en el capítulo
119
Véase Maurice Duvenger, Los partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, México,
de las decisiones fundamentales en cuanto a la forma de gobierno. Si este es

representativo, tiene que admitir como órganos intermedios a los partidos
políticos y regularlos en virtud de la función integradora de la voluntad
nacional que desempeñan.
La intermediación de los partidos políticos en el proceso representati-
vo ha sufrido un intenso deterioro, el cual se ha agudizado en las últimas
décadas en todo el mundo. Entre las principales razones de este proceso
se encuentran las siguientes: el abandono de la congruencia ideológica; la
desfachatez pragmática en la búsqueda del poder y la partidocracia, esta se
caracteriza por la concentración de poder en las cúpulas de los partidos.
Para el constitucionalista Raúl Contreras Bustamante “se han destruido tres
elementos esenciales sobre los cuales descansa la fortaleza de cualquier par-
tido político: la militancia, la ideología y la lealtad partidaria.”120
Otros factores que inciden en la pérdida de prestigio de los partidos son:
Los poderes supranacionales. Con la globalización se ha agudizado la capa-
cidad de los grandes centros financieros y los poderes fácticos transnacio-
nales para imponer sus condiciones a los gobiernos nacionales. La variedad
de intereses internos y externos existentes en las sociedades modernas. La
aparición de las más variadas organizaciones sociales con fines disímbolos
las cuales pugnan por conseguir decisiones de política pública que favorez-
can sus pretensiones o aspiraciones, dificulta la labor partidista consistente
en conciliar y agregar intereses, de manera que tales agrupaciones realizan
una labor política directa tendiente a presionar a las instituciones públicas
sin pasar por la mediación de las organizaciones partidistas. Estas agrupa-
ciones de la denominada sociedad civil, a las que se conoce como ONGs (
Organizaciones no gubernamentales), han ido aumentando su intervención
en los asuntos públicos que les otorga una especie de representatividad que
aunque carezca de origen democrático llena un espacio de actividad política
en los vacíos dejados por los partidos.121
5.2.1. Matización al principio representativo: la democracia se-

midirecta
En sus orígenes la democracia como forma de gobierno suponía la par-
ticipación de los ciudadanos en la toma de decisiones gubernativas por me-
dio de asambleas efectuadas en la plaza pública. En los Estados modernos,
120
Contreras Bustamante, Raúl, 2018 <http://www.excelsior.com.mx/opinion/raul-contreras-
bustamante/2018/02/24/1222505>. Consultada el 29 de agosto de 2021.
121
Véase mi libro Democracia sin partidos de esta misma editorial.
dadas sus dimensiones, el sistema democrático hizo necesaria la elección

de personas que representaran a la ciudadanía, facultándolos para que en
nombre de toda la población resolvieran sobre los asuntos del gobierno.
Nació así la “democracia representativa” en la cual los electores son consul-
tados de manera directa para elegir a sus representantes, pero no en cuanto
a lo que en cada caso resuelven tales representantes.
Paulatinamente la democracia representativa se complementó con pro-
cedimientos por virtud de los cuales los ciudadanos podían participar direc-
tamente a fin de resolver sobre asuntos de gran interés para la comunidad.
Apareció así la noción de democracia participativa entre cuyas ma-
nifestaciones se encuentran los métodos de democracia semidirecta
como el referéndum, el plebiscito, la iniciativa popular y la revocación
del mandato.
Algunos de estos métodos se han practicado desde hace décadas en Eu-

ropa. En Italia fueron célebres los referendos mediante los cuales se aprobó
por una mayoría, expresada en votaciones populares, la legalización del
divorcio y del aborto. También se ha recurrido al referéndum para aprobar
el contenido de una Constitución cuyo texto se somete en bloque a la con-
sideración de los ciudadanos para que lo ratifiquen o lo desaprueben, tal
fue el caso de la Constitución española aprobada por esa vía en diciembre
de 1978.
En Estados Unidos el referéndum suele emplearse en algunos estados
para consultar directamente a la gente en relación con medidas a adoptar
en ámbitos citadinos o de toda la entidad, las cuales incluso se refieren a la
aprobación o rechazo de contribuciones económicas. California es un buen
ejemplo de estas prácticas. Una de las que más atención atrajo fue la apro-
bación del consumo lícito de la mariguana, incluso para fines recreativos.
En nuestro país la consulta directa ha sido muy poco practicada. La fór-
mula democrática representativa predominó desde la Independencia y fue
hasta los albores del siglo XXI que las formas participativas de la democra-
cia se abrieron paso en el constitucionalismo mexicano. Veracruz fue pio-
nero en esta materia al incorporar en su Constitución, totalmente renovada
en el año 2000, las figuras de democracia semidirecta a las cuales ya se ha
acudido para algunos efectos. En el texto constitucional federal solo había
un precedente: la mención del referéndum como procedimiento de consulta
sobre temas gubernativos incluida en la Reforma Política de 1977. En ese
entonces se procuraba mantener al Distrito Federal como dependencia del
Poder Ejecutivo de la Nación pero se introdujo la figura del referéndum a
fin de abrir espacios democráticos a los que pudieran acudir los ciudadanos
de la capital para intervenir en medidas que les afectaran. Tal referéndum
jamás se aplicó y se desechó en la siguiente reforma electoral sin que se pu-
diera probar su eficacia.
La Constitución de la Ciudad de México, que entró en vigor en septiem-
bre de 2018, incluyó la posibilidad de realizar consultas populares pero, pa-
radójicamente, no previó el empleo del referéndum para que fuese ratificada
por los capitalinos, cuando en el constitucionalismo moderno se estima que
la plena legitimidad democrática de una norma constitucional pasa por su
aprobación otorgada a través de un referéndum.
La recurrencia a consultas públicas es, en principio, un signo de perfec-
cionamiento democrático en cuanto le permite a los ciudadanos involucrar-
se directamente en los asuntos que les atañen.
El carácter representativo de la República presenta ahora algunos mati-
ces en razón de la existencia de procedimientos de democracia semidirecta
en los cuales el ciudadano participa mediante la emisión de su voto o de su
firma en una decisión gubernativa. La Constitución establece en su art. 35
cuatro figuras de la llamada democracia semidirecta, estas son el referén-
dum y el plebiscito, ambas bajo el título genérico de consulta popular; así
como, la iniciativa popular y la revocación del mandato
Estas figuras se definen técnicamente del modo siguiente:
Referéndum. Es la consulta que se hace al pueblo para que por voto di-
recto y secreto apruebe o rechace un texto constitucional, legal o un tratado
internacional. Los legisladores, en ciertos casos con participación del ejecu-
tivo, presentan una legislación ya concluida para que la gente la ratifique o
la repudie.
Plebiscito. Es la consulta que se hace al pueblo para que por voto directo
y secreto apruebe o rechace la adopción de una medida gubernamental o
una política determinada. A diferencia del referéndum, en el plebiscito se so-
mete un plan de acción futuro que, de ser aprobado, pondrá en movimiento
a los legisladores para que generen el marco normativo correspondiente.
Iniciativa popular. Consiste en la posibilidad de que los ciudadanos, me-
diante la recolección de firmas, propongan de manera directa una deter-
minada regulación legal o reglamentaria. Esta puede referirse a leyes pro-
piamente dichas, federales o estatales, o bien a medidas gubernativas que
deben ser sometidas al ayuntamiento, cabildo o consejo de gobierno de una
ciudad. En México, la iniciativa popular está prevista en el art. 71, fracc. iv,
de la Constitución. El número mínimo de ciudadanos que se requiere para
promover una iniciativa es de 0.13% del total de electores inscritos en el

país. A este tema volveremos al tratar el proceso legislativo en el Capítulo 9.
Revocación del mandato. Es la posibilidad de que un órgano de autori-
dad o la ciudadanía, mediante una iniciativa popular, pongan a considera-
ción del electorado la remoción de un gobernante previamente electo. La
consulta se realiza a través de un procedimiento formal electoral mediante
voto secreto y directo.
Debe indicarse que en la terminología empleada por los medios perio-
dísticos e incluso la que aplican los órganos jurídicos en diferentes países,
suelen confundirse los conceptos de referéndum y plebiscito. Por ejemplo,
la consulta que dio lugar al Brexit en la Gran Bretaña era formalmente un
plebiscito pero en todos los medios se le ha denominado referéndum. Por el
contrario, el procedimiento previsto en Chile para la ratificación de su nue-
va constitución es técnicamente un referéndum pero los ordenamientos ju-
rídicos en los que se dispone su realización, le denominan plebiscito. Como
consecuencia puede afirmarse en la actualidad que para efectos prácticos
referéndum y plebiscito son equivalentes y, por ello, la solución mexicana
de denominar a estos procedimientos como consulta popular parece lo más
adecuado.
Régimen constitucional de la Consulta Popular

La fracc. VIII del art. 35 constitucional establece la figura de la “consulta
popular” que puede ser un referéndum o un plebiscito según la naturaleza
de la consulta, la cual está regulada por la Ley Federal de Consulta Popular
(TMX259,057).
La consulta debe efectuarse por medio de una votación en urnas. Lo que
la mayoría de la gente decida, será obligatorio para la autoridad siempre
que vote por lo menos 40% de los ciudadanos.
Las consultas nacionales abarcan a todo el país; las regionales pueden
efectuarse en una o varias entidades federativas. Estas últimas deben ser
sobre asuntos de competencia federal, no de los que corresponden estric-
tamente a los poderes locales. En ambos casos, la solicitud debe ser hecha
por el 2 % de la lista de electores de todo el país o del área donde habrá de
realizarse la consulta regional.
El proceso de consulta popular de carácter nacional puede ser convo-
cado por el Presidente de la República o bien el equivalente al 33% de
los integrantes de cualquiera de las cámaras del Congreso de la Unión. En
principio parece un instrumento que puede ser empleado por las minorías
parlamentarias al fin de superar alguna posición de la mayoría, pero esto

realmente resulta ilusorio porque las consultas promovidas por el Presiden-
te o las minorías en las cámaras, tienen que ser aprobadas por la mayoría en
cada uno de estos cuerpos legislativos. Esta aprobación no se requiere cuan-
do la petición es formulada por los ciudadanos, si estos representan por lo
menos el equivalente al 2% de los inscritos en la lista nominal de electores.
La Constitución prevé también la fecha en que deban realizarse las con-
sultas indicando que será el primer domingo de agosto.
El Instituto Nacional Electoral (INE) tiene la atribución de verificar el
apoyo ciudadano a las propuestas para la realización de una consulta po-
pular. Para que proceda la propuesta se requiere que por lo menos el 2% de
la lista nominal de electores la suscriba. Asimismo, le corresponde organizar
dicha consulta aplicando mecanismos muy similares a los que se utilizan en
el proceso electoral regulado por la Ley General de Instituciones y Procedi-
mientos Electorales (TMX314,857). Estos abarcan desde la preparación de
la elección, hasta la proclamación de resultados, pasando por el desarrollo
de la jornada electoral. Las particularidades de este procedimiento se regu-
lan en la Ley Federal de Consulta Popular.
Es importante volver a aludir a la terminología empleada en la Consti-
tución, pues prefirió acudir al nombre de “consulta popular”, en lugar de
usar el término referéndum. La diferencia de nomenclatura podría tener
importancia en cuanto a la mecánica del procedimiento a emplear, pues la
noción de “consulta popular” permite ampliar el catálogo de los procedi-
mientos para instrumentarla, dado que el referéndum y el plebiscito tienen
una connotación teórica que los define como consultas que se desenvuelven
mediante votos emitidos de manera secreta, depositados en urnas, los cuales
expresan, sin posibles matices, la aprobación o desaprobación de una medi-
da marcando en la boleta un SÍ o un NO. No obstante, tal elucubración cae
por su base ya que en los términos del citado artículo 35, nuestra Constitu-
ción regula un referéndum o un plebiscito propiamente dichos, puesto que
se establece que las consultas se harán por medio del voto y su organización
correrá a cargo del INE.
Las previsiones constitucionales vigentes dificultan notoriamente este ti-
po de consultas. Los requisitos para convocarlas son complejos. Las promo-
vidas por los ciudadanos requieren, como ya vimos, la firma de un número
equivalente al 2% de los electores y para que su resultado sea obligatorio
para las autoridades, debe acudir a las casillas por lo menos el 40% de los
ciudadanos inscritos. El método también se ve limitado debido a la gran
cantidad de temas excluidos de la consulta, son tantos que prácticamente
abarcan todo tema imaginable, a saber: la restricción a los derechos hu-

manos, las garantías para su protección; los principios consagrados en el
artículo 40 que definen la naturaleza del Estado mexicano: la permanencia
o continuidad en el cargo de los servidores públicos de elección popular
(esto tendría que ser atendido en su caso a través del procedimiento de re-
vocación del mandato); la materia electoral; el sistema financiero, ingresos,
gastos y el Presupuesto de Egresos de la Federación; las obras de infraes-
tructura en ejecución, lo cual significa que aquellas que estén por iniciarse
sí podrían ser objeto de consulta; la seguridad nacional, y la organización,
funcionamiento y disciplina de la fuerza armada permanente.
Con objeto de verificar que la materia sometida a consulta no sea de las
excluidas, se faculta a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para resolver
al respecto. Este control no ha favorecido el desarrollo de las consultas ya que
el criterio jurisdiccional ha sido muy estricto. Cuando se pretendió convocar
a una consulta sobre la Reforma Energética en 2014, la Corte la impidió por
considerar que se afectaban los ingresos y gastos del Estado.
Convendría expandir la consulta popular en dos áreas: la de los sistemas
para su aplicación y la de las materias que puedan ser sometidas a ella. En
cuanto a lo primero, deben tenerse en cuenta los avances tecnológicos para
adicionar esquemas que permitan participar por medios electrónicos, inclu-
so mediante dispositivos móviles de los que ya dispone gran parte de la po-
blación. También hay que explorar la factibilidad de emplear las encuestas
como forma de medir el sentir popular y establecer reglas para darles valor
vinculante. Será útil asimismo, flexibilizar los requisitos para convocar a las
consultas y adecuar los mínimos de participación para que sus resultados
sean obligatorios.
Por lo que toca a las materias a consultar conviene estudiar experiencias
extranjeras que amplían las posibilidades incluso a medidas fiscales y presu-
puestarias prohibidas en México. Cabe cuestionarse si es correcto presupo-
ner que los ciudadanos no son lo suficientemente responsables para decidir
si se requieren o no determinadas aportaciones que ellos deban hacer para
atender necesidades colectivas. En rigor, toda limitación a la intervención
popular directa supone una disminución al ejercicio de la soberanía que
teóricamente reside esencial y originariamente en el pueblo.
No obstante, las fórmulas plebiscitarias presentan también riesgos de
distorsión, de manipulación y hasta de simulación, los cuales deben preve-
nirse con una adecuada legislación, pero no parece haber razón para ex-
cluir temas de naturaleza electoral como el financiamiento partidista o la
adopción de la segunda vuelta. Incluso debe discutirse la posible definición
y alcance de algún derecho humano, dado que la propia SCJN ha validado

posibles restricciones fijadas constitucionalmente.
Indudablemente el panorama que se extiende frente a nosotros en torno
a la ampliación de nuestra democracia por medio de la consulta popular es
promisorio y estimulante, especialmente a partir de que la Suprema Corte
decidió el 1° de octubre de 2020, con una apretada votación, aprobar la
primera consulta popular bajo las reglas del artículo 35. Dicha consulta fue
promovida por el Presidente Andrés Manuel López Obrador a efecto de
que la ciudadanía resolviera si debía investigarse y, en su caso sancionarse a
los cinco ex presidentes anteriores a él. La pregunta propuesta mencionaba
específicamente por sus nombres a los ex mandatarios, lo que planteaba
la posibilidad de atentar contra sus derechos humanos; pero los Ministros
resolvieron en favor de la ampliación de los derechos de participación de-
mocrática del pueblo y aprobaron la consulta. En ejercicio de la facultad
concedida a la SCJN, de precisar los términos de la pregunta puesta a consi-
deración de la ciudadanía, nuestro Máximo Tribunal reformuló la pregunta
para despersonalizarla, lo cual condujo a una redacción muy rebuscada,
quedó de esta manera:
¿ESTÁS DE ACUERDO O NO EN QUE SE LLEVEN A CABO LAS
ACCIONES PERTINENTES, CON APEGO AL MARCO CONSTI-
TUCIONAL Y LEGAL, PARA EMPRENDER UN PROCESO DE
ESCLARECIMIENTO DE LAS DECISIONES POLÍTICAS TOMA-
DAS EN LOS AÑOS PASADOS POR LOS ACTORES POLÍTICOS
ENCAMINADO A GARANTIZAR LA JUSTICIA Y LOS DERE-
CHOS DE LAS POSIBLES VÍCTIMAS?
Así, con mayúscula compacta y negritas aparece en la Convocatoria para

la realización de la consulta, aprobada por ambas cámaras del Congreso de
la Unión, publicada en el D.O.F de 28 de octubre de 2020. En ella se espe-
cifica que el votante tendrá dos opciones para responder:
SÍ ESTOY DE ACUERDO □
NO ESTOY DE ACUERDO □
Se establece que la organización y cómputo del proceso quedan a cargo
del INE mediante la aplicación de la Ley Federal de Consulta Popular y la
Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Aunque la pri-
mera de las mencionadas alude al derogado Código Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales, debe entenderse la referencia como hecha a la
Ley General antes citada. La fecha de realización de la consulta se fijó para
el domingo primero de agosto de 2021.
Las resoluciones que tome el INE con motivo de las consultas populares
pueden ser impugnadas ante el Tribunal Electoral del Poder judicial de la
Federación.
Las constituciones de las entidades federativas previamente a la incor-
poración de la consulta popular en la Constitución de la República, como
ya se indicó, habían regulado algunas de estas formas de democracia se-
midirecta. El texto vigente del artículo 41 constitucional federal hace un
reconocimiento a estas fórmulas que pueden ser introducidas en las legis-
laciones locales para resolver temas que atañen al régimen interior de las
entidades. No se trata de una obligación impuesta a dichas entidades para
realizar consultas populares, a diferencia de la obligación que existe para
que se instaure el mecanismo de revocación del mandato de los ejecutivos
en el ámbito local.
Regulación constitucional de la Revocación del Mandato

Por lo que respecta a la Revocación del Mandato aplicable al cargo de
Presidente de la República, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 35
constitucional corresponde al INE:
• Convocar a dicho proceso, a petición de los ciudadanos y ciudadanas
en un número equivalente al menos al 3% de los inscritos en la lista
nominal de electores, siempre y cuando en la solicitud correspondan a
por lo menos diecisiete entidades federativas y que representen, como
mínimo el 3% de la lista nominal de electores de cada una de ellas.
• Dentro de los siguientes treinta días a que se reciba la solicitud veri-
ficar el requisito establecido en el párrafo anterior y emitir inmedia-
tamente la convocatoria al proceso para la revocación de mandato,
la cual podrá solicitarse en una sola ocasión y durante los tres meses
posteriores a la conclusión del tercer año del periodo constitucional.
• Emitir los formatos y medios para la recopilación de firmas, así como
los lineamientos para las actividades relacionadas.
• Tener a su cargo en forma directa, la organización, desarrollo y cóm-
puto de la votación. Emitir los resultados de los procesos de revoca-
ción de mandato del titular del Poder Ejecutivo Federal, los cuales po-
drán ser impugnados ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación. La referida Sala Superior realiza el
cómputo final del proceso de revocación de mandato y emite la decla-
ratoria de revocación. Para que el proceso de revocación de mandato
sea válido deberá haber una participación de por lo menos 40% de
las personas inscritas en la lista nominal de electores. La revocación

de mandato sólo procederá por mayoría absoluta, esto es, más de la
mitad de los votos válidos emitidos, siempre que efectivamente haya
acudido a las urnas por lo menos el 40% de ciudadanos, previamente
indicado.
• Promover junto con los organismos públicos locales, la participación
ciudadana. El INE y los Organismos Públicos Locales Electorales se-
rán la única instancia a cargo de la difusión del proceso. La promo-
ción deberá ser objetiva, imparcial y con fines informativos. Ningu-
na otra persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de
terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida
a influir en la opinión de los ciudadanos y ciudadanas. Durante el
tiempo que comprende el proceso de revocación de mandato, desde la
convocatoria y hasta la conclusión de la jornada, deberá suspenderse
la difusión en los medios de comunicación de propaganda guberna-
mental de cualquier orden de gobierno. Los poderes públicos, los ór-
ganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración
pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, sólo
podrán difundir las campañas de información relativas a los servicios
educativos y de salud o las necesarias para la protección civil. El INE
deberá vigilar el cumplimiento de estas previsiones.
La revocación puede ser aplicable a cualquier cargo de elección popular

federal o de las entidades federativas, aunque la regulación hasta ahora
establecida se refiere solo al Presidente de la República, pero la legislación
secundaria podría fijar los términos para revocar el mandato de los dipu-
tados y los senadores. En las entidades federativas las normas locales pue-
den establecer los procedimientos para que se efectúe la revocación de los
funcionarios electos en ellas. La petición de revocación presidencial debe
estar respaldada en más de la mitad de las entidades federativas para garan-
tizar que haya un número significativo de electores distribuido en diferentes
áreas del país. El plazo de un mes antes de que concluya la mitad del sexenio
parece muy reducido para recabar el número de firmas que se exigen.
Hecha la convocatoria deberán transcurrir 90 días para que se efectúe
la votación, la cual se realizará el domingo inmediato siguiente a la conclu-
sión de esos 90 días. Al igual que en la elección de Presidente, el cómputo
lo realizará la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, que dará a conocer el resultado. Si este es revocatorio, hará la
declaratoria de revocación y ello producirá la falta absoluta de Presidente.
En ese supuesto, procederá la aplicación del artículo 84 constitucional.
El art. quinto transitorio del Decreto de reformas constitucionales que

introdujeron la revocación del mandato, publicado el 20 de diciembre de
2019, previó que en el caso de solicitarse el proceso de revocación de man-
dato del Presidente de la República electo para el periodo constitucional
2018-2024, la solicitud de firmas comenzaría durante el mes de noviembre
y hasta el 15 de diciembre de 2021. La petición correspondiente debería
presentarse dentro de los primeros quince días del mes de diciembre de
2021. Cómo puede apreciarse hay un traslape entre las fechas, pues la pre-
sentación de la propuesta se prevé dentro del mismo tiempo de recolección
de firmas. Los tiempos para la eventual realización de este procedimiento
varían en relación con la norma aplicable a casos posteriores pues la convo-
catoria habría de emitirse dentro de los veinte días siguientes al vencimiento
del plazo para la presentación de la solicitud y la jornada de votación se
efectuaría a los sesenta días de expedida la convocatoria.
El sexto transitorio estableció la obligatoriedad de regular la revocación
del mandato en el ámbito local, en los siguientes términos:
“Las constituciones de las entidades federativas, dentro de los die-
ciocho meses siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto,
deberán garantizar el derecho ciudadano a solicitar la revocación de
mandato de la persona titular del Poder Ejecutivo local. La solicitud
deberá plantearse durante los tres meses posteriores a la conclusión
del tercer año del periodo constitucional, por un número equivalente,
al menos, al diez por ciento de la lista nominal de electores de la enti-
dad federativa, en la mitad más uno de los municipios o alcaldías de la
entidad; podrá llevarse a cabo en una sola ocasión durante el periodo
constitucional, mediante votación libre, directa y secreta; será vincu-
lante cuando la participación corresponda como mínimo al cuarenta
por ciento de dicha lista y la votación sea por mayoría absoluta. La
jornada de votación se efectuará en fecha posterior y no coincidente
con procesos electorales o de participación ciudadana locales o fede-
rales y quien asuma el mandato del ejecutivo revocado concluirá el
periodo constitucional.”
Es interesante observar que el número mínimo de solicitantes se fija en

el 10%, en tanto que para la revocación del mandato presidencial se ubica
en el 3%.
El 14 de septiembre de 2021 se publicó en el diario oficial de la Federa-
ción la Ley Federal de Revocación del Mandato, reglamentaria de las dispo-
siciones constitucionales respectivas. En dicha ley se determinó el contenido
de la pregunta que deberá hacerse al electorado en los siguientes términos:
¿Estás de acuerdo en que a (nombre), Presidente/a de los Estados Unidos

Mexicanos, se le revoque el mandato por pérdida de la confianza o siga en
la Presidencia de la República hasta que termine su periodo?
5.3. EL CARÁCTER DEMOCRÁTICO

El art. 39 es el basamento de los procedimientos democráticos para el
surgimiento de los órganos del Estado. Si el poder público dimana del pue-
blo, como declaración general de dicho artículo, es evidente que debe haber
otros preceptos que expresen la manera como habrá de hacerse factible
esta declaración, es decir, crear los procedimientos para garantizar que las
autoridades a quienes corresponde ejercer el poder público efectivamente
provengan de una decisión popular, y el método necesario para ello es el
relativo al proceso electoral. De manera que todas las disposiciones cons-
titucionales que tienen que ver con la regulación de la elección se vinculan
con esta declaración constitucional.
La democracia representativa exige la realización de elecciones libres,
auténticas y periódicas, como lo marca el art. 41 en su tercer párrafo al refe-
rirse a la renovación de los poderes ejecutivo y legislativo, y de ello se sigue,
en el mismo precepto, la enunciación de las características del sufragio que
debe ser universal, libre, secreto y directo. A estas características del método
democrático nos referiremos en el capítulo siguiente.
En cuanto a la denominada democracia participativa, esta se expresa en
procedimientos como los indicados previamente en relación con la demo-
cracia semidirecta.
5.4. EL CARÁCTER POPULAR

En el art. 115, al aludir a la forma de gobierno que se comprometen a
adoptar los estados que integran la República, se dice que será republicano,
representativo, democrático, laico y popular. Nótese que esta última carac-
terística no está predicada expresamente del gobierno de la República, pero
debe entenderse que al señalarse para los estados, ella constituye también
una referencia para todo el Estado mexicano. El constituyente al definir a
la República consideró indispensable, como es lógico, señalar su naturaleza
federal, y dejó para la precisión de los gobiernos estatales su índole popular,
a fin de remarcar nuevamente la idea de que el pueblo ejerce su soberanía
a efecto de conformar un gobierno que sirva a los intereses generales. De
ahí que sea válido concluir que México es una república representativa,
democrática, federal, laica y popular, enfatizando que este último término

tiene que ver con la declaración de que el poder público se instituye para be-
neficio del pueblo, de manera que sus intereses mayoritarios deben siempre
prevalecer sobre los particulares y que toda interpretación constitucional y
legal debe orientarse por dicho principio. Esta apreciación parece entrar en
conflicto con la tendencia individualista incorporada en el artículo primero
a partir de 2011, pero evidentemente el interés general supone la búsqueda
de la mayor protección a cada persona y a sus derechos humanos pero siem-
pre, como se demuestra en el artículo 29, con la posibilidad de suspensión
de dichos derechos, la prevalencia de la comunidad en su conjunto excede a
la protección individualizada de las personas. Los intérpretes de la Consti-
tución no deben perder de vista la importancia del beneficio popular como
objetivo supremo del orden constitucional.
5.5. EL CARÁCTER FEDERAL

En el capítulo anterior explicamos las características del sistema federal,
que en el art. 40 de nuestra Constitución se resumen en la idea de que la
República está “compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concer-
niente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una Fe-
deración establecida según los principios de esta ley fundamental”. Queda
claro que el constituyente asume la preexistencia teórica e histórica de los
estados que conforman la Federación al reconocerles el carácter de libres y
soberanos en lo interno, a diferencia de la Ciudad de México que solo dis-
pone de autonomía; por supuesto, se entiende que los principios federales
prevalecen, como se señala también en el art. 133, pero la soberanía popu-
lar se expresa tanto a través de los poderes federales como de los estatales.
El art. 41 lo prevé con patente nitidez: “El pueblo ejerce su soberanía por
medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de estos, y
por los de los Estados y la Ciudad de México, en lo que toca a sus regíme-
nes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente
Constitución Federal y las particulares de los Estados y de la Ciudad de Mé-
xico, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto
Federal.” Volveremos sobre estos temas al abordar aspectos específicos de la
organización federal mexicana.122
122
5.6. RESUMEN DE LOS PUNTOS ANTERIORES

Con el objeto de hacer un resumen sobre la forma de Estado y de gobier-
no que asume el Estado mexicano, podemos recurrir al siguiente esquema,
aplicando también lo estudiado en el capítulo precedente:
Forma de Estado:
• República, puesto que rechaza la monarquía y se acoge a la soberanía
popular.
• Democracia constitucional, por su diseño institucional y las formas
de participación popular.
• Federal, al constituirse por estados libres y soberanos.
Forma de gobierno:
• Democrático-representativo, por la renovación periódica de los pode-
res que ejercen la soberanía popular, mediante elecciones.
• Presidencial, por el mecanismo de relación entre los poderes Legisla-
tivo y Ejecutivo, y el origen electoral de los mismos.
5.7. EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES Y SUS

EXCEPCIONES
En el capítulo 1 vimos que una de las ideas centrales del constitucionalis-
mo, que venía expresada desde la Declaración de los Derechos del Hombre
y del Ciudadano de 1789, es que una sociedad en donde el poder no se
encuentra dividido entre distintos depositarios carece de Constitución. La
teoría de la división de poderes fue expuesta de modo integral originalmen-
te por Montesquieu y supone la necesidad de que los depositarios de las
distintas funciones estatales se controlen unos a otros con el fin de evitar la
nociva concentración del poder en una sola persona o grupo de personas,
con lo cual se trata de proteger la libertad de los gobernados. Se pretende
que exista un sistema de frenos y contrapesos (checks and balances), co-
mo decían los teóricos de la Constitución estadounidense. Por cierto, esa
expresión en inglés quedaría mejor traducida si se hablara de controles y
equilibrios, se trata, como decía el propio Montesquieu de que “el poder

detenga al poder”.
No está de más recordar que, en principio, al existir una soberanía ra-
dicada en el pueblo, el poder de este primigeniamente es uno solo y lo que
se busca es dividir su ejercicio, su funcionamiento, por eso en la doctrina
es frecuente que se privilegie la idea de que se trata de una división de fun-
ciones, propiamente dicha, más que de una división de poderes. La Cons-
titución mexicana resumió felizmente esta idea al decir en su art. 49: “El
Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo,
Ejecutivo y Judicial”, de modo que la soberanía, que es ese poder supremo,
en realidad es única, pero su ejercicio se asigna a los distintos poderes fe-
derales y de los estados en sus respectivos ámbitos de competencia, según
vimos en el apartado 5.5.
El propósito de esta separación, de acuerdo con las ideas originales de la
teoría que la inspira, se indica en el párrafo segundo del citado precepto que
dispone: “No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola perso-
na o corporación, [es decir, un cuerpo colegiado o asamblea] ni depositarse
el Legislativo en un individuo...” Esta última prohibición admite dos excep-
ciones previstas en la misma disposición que comentamos: la suspensión de
garantías prevista en el art. 29 constitucional, durante la cual el Legislativo
puede investir al Ejecutivo con facultades extraordinarias para legislar, y el
otorgamiento de tales facultades para ciertos asuntos en materia económi-
ca, que permite el párrafo segundo del art. 131.
Ahora bien, la denominada división de poderes no supone que estos se
encuentren absoluta y tajantemente divididos o ajenos entre sí y mucho me-
nos que necesariamente deban estar enfrentados. La funcionalidad del go-
bierno constitucional requiere una interacción e incluso una colaboración
entre los órganos que ejercen cada poder. Por otra parte, la colaboración
tampoco conlleva la unificación total de posiciones ni la entrega de un po-
der a la voluntad de otro. El juego institucional de los poderes en cada país
responde al diseño de su constitución en la que, según el tipo de gobierno,
se establecen las relaciones formales entre los poderes, pero también depen-
de de la realidad política específica que, en razón de las fuerzas actuantes,
puede propiciar mayor cercanía y afinidad entre los distintos órganos o un
grado más alto de tensión. La fórmula ideal consiste en una medida im-
portante de cooperación para hacer posible la funcionalidad del gobierno,
combinada con un equilibrio real que posibilite el control recíproco de los
poderes a fin de que ninguno de ellos se extralimite en su actuación. En el
mundo real, cada nación organizada bajo el sistema de democracia consti-
tucional se acerca más o menos a dicho ideal.
Otra aclaración necesaria en este tema tiene que ver con la naturaleza
de las labores que se encomiendan a cada poder. Ninguno de los órganos
que ejercen los poderes se limita a la función que el nombre de cada uno
de ellos indica. Si bien por su naturaleza el Poder Legislativo elabora las
leyes, el Ejecutivo administra con base en ellas y el Judicial las aplica a
los casos concretos en que se le plantea un conflicto, todos ellos dentro de
sus actividades realizan funciones de los otros dos. Como veremos al ana-
lizarlos, el Legislativo efectúa actos administrativos como nombramiento
de determinados funcionarios, o aquellos que se requieren internamente
para su funcionamiento y, de modo excepcional, ejerce atribuciones esen-
cialmente jurisdiccionales como las que se prevén en el Título Cuarto de
la Constitución.
El Ejecutivo tiene una importante función legislativa en cuanto ejerce
su facultad reglamentaria que consiste, precisamente, en emitir reglamen-
tos, y también puede en determinados casos, intervenir en cuestiones que
tienen un contenido judicial, como el otorgamiento de indultos, además de
procedimientos administrativos que revisten formalidades judiciales, como
cuando se exigen responsabilidades a los servidores públicos.
Finalmente, el Poder Judicial también tiene a su cargo múltiples tareas
administrativas referidas a su organización interna, es más, cuenta con un
organismo especialmente facultado para ejercer las funciones de nombra-
miento, vigilancia y disciplina de sus miembros, que es el Consejo de la Ju-
dicatura.123 Asimismo, mediante los acuerdos generales que está facultado
para emitir, establece normas para su actividad y, por medio de la jurispru-
dencia, dicta criterios generales que deben ser acatados para la interpreta-
ción que los tribunales hagan de la ley, lo cual tiene un efecto prácticamente
equivalente al de la legislación.
Una última cuestión que no puede soslayarse en este tema es la relativa
a los llamados organismos autónomos,124 ya que, en principio, su exis-
tencia supone una actividad gubernativa que no está adscrita a ninguno
de los tres poderes clásicos y, por tanto, constituye una excepción más
al principio general de división de poderes. Los órganos constitucionales
autónomos efectúan fundamentalmente funciones de tipo ejecutivo pues
aplican las leyes que les sirven de marco para sus tareas, aun cuando tam-
bién emiten normas de carácter general debido a que dictan normas re-
glamentarias en su propio ámbito, las cuales dejan de estar comprendidas
123
124
en la facultad reglamentaria genérica del Ejecutivo. También se presenta

como organismo autónomo en el ámbito de la función judicial el Tribunal
Federal de Justicia Administrativa que no se encuentra adscrito a ningún
poder. Un antecedente de esta forma de autonomía la encontramos en el
Tribunal Federal Electoral que existió en México, antes de que se le ads-
cribiera en 1996 al Poder Judicial.
6. El proceso electoral
6.1. IMPORTANCIA DE LA ELECCIÓN EN EL SISTEMA

CONSTITUCIONAL
En una república democrática, el proceso electoral desempeña un papel
fundamental porque constituye la fuente de legitimidad y representatividad
de todos los órganos del Estado. Es verdad que dichos órganos no surgen
totalmente de la expresión de la voluntad popular en las urnas, pero las
instituciones que derivan de los procesos comiciales son a su vez, creadoras
de los demás órganos estatales de modo que en forma directa o indirecta,
como ya lo explicamos al hablar del carácter representativo de la república,
las elecciones constituyen el sustento primigenio de todo el entramado ins-
titucional del Estado.
Las elecciones se rigen por la Ley General Instituciones y Procedimientos
Electorales (TMX 314,857) y son organizadas por un instituto autónomo
denominado Instituto Nacional Electoral (INE). En cada estado y en la Ciu-
dad de México hay una legislación electoral específica y autoridades electo-
rales locales pero con funciones limitadas.
La regulación fundamental del proceso electoral se encuentra en los arts.
41, 60, 99, 116 y 122. En el art. 41 se establece el vínculo entre el ejercicio
de la soberanía, encargado a los poderes de la unión y de los estados, con el
proceso electoral al señalarse que la renovación de los poderes Legislativo y
Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres auténticas y periódicas”, y
a continuación se fincan las bases para el desarrollo de este proceso.
6.2. LOS PRINCIPIOS QUE RIGEN LA MATERIA

ELECTORAL
En el mencionado art. 41 se establecen principios rectores en el ámbito
constitucional para garantizar que los órganos del Estado sean un el reflejo
de la voluntad popular. Estos principios tienen que ver con la esencia de la
elección, con la emisión de la voluntad ciudadana, con la naturaleza de la
competencia y con la limpieza de la organización del proceso.
S.2.1. Libertad, autenticidad y periodicidad de la elección

Estas características tienen que ver con la esencia del proceso electoral.
Libertad. El carácter libre de las elecciones alude a un fenómeno co-
lectivo consistente en que tanto los participantes en la elección como el
electorado, desarrollen su actividad en un ambiente exento de presiones,
amenazas o limitaciones de hecho, que coarten la actividad de la sociedad
en relación con el proceso electivo. Esta característica no está ligada a la
expresión individual de la voluntad que analizaremos más adelante, sino a
la participación colectiva que no debe tener más límites que los que señale
la ley de manera general e igualitaria.
Autenticidad. La autenticidad de la elección significa que exista la po-
sibilidad real de escoger entre varias opciones para seleccionar a los re-
presentantes y a los gobernantes, así como que se garantice una razonable
igualdad de oportunidades para que quien lo desee pueda organizarse a fin
de intervenir en el proceso o postularse como candidato.
Periodicidad. Es un dato fundamental de la organización republicana, en
ese término queda implícita una realización relativamente frecuente de las
consultas a la ciudadanía para renovar a los gobernantes. No se cumpliría
con el requisito de periodicidad si, por ejemplo, se pretendiera que las elec-
ciones se efectuaran en lapsos muy largos que permitieran permanecer por
un tiempo excesivamente prolongado a los funcionarios electos. Los perio-
dos legislativos suelen durar entre dos y seis años en diferentes países y el
tiempo de ejercicio de los poderes ejecutivos locales o nacionales fluctúan
en el Derecho comparado entre dos y siete años.
S.2.2. Universalidad, libertad, secrecía e inmediatez del voto

Estas notas se refieren a principios ligados a la expresión individual de la
voluntad y su relación con los órganos electos.
Universalidad del sufragio. El voto es la actualización del derecho de
participar en las elecciones con objeto de influir en la decisión que habrá de
tomarse. Ya hemos visto que a partir de la teoría de la representación nacio-
nal se ha considerado que la propia nación puede determinar por medio de
sus órganos quiénes tienen o no el derecho de votar. En el inicio de los siste-
mas democráticos esto condujo a restricciones de la participación derivadas
de la posesión de riqueza o de conocimientos, o bien del hecho natural de
pertenecer al sexo masculino. Contra estas restricciones surgió el principio
de universalidad del sufragio que tiende a conceder la posibilidad de inter-
venir en las elecciones a un número cada vez más amplio de personas, redu-
6. El proceso electoral 207
ciendo al mínimo las restricciones, sobre todo precisando que las mismas se
refieran a características intrínsecas del individuo y no a elementos externos
como la posesión de bienes o de conocimientos. La condición de ciudadano
debe adquirirse con un mínimo de requisitos. En México estos son: edad
mínima de 18 años y tener un modo honesto de vivir.125
Libertad del voto. Supone la ausencia de presiones o condicionamientos
a la expresión de la voluntad individual. Aun en un ambiente generalizado
de libertad electoral pueden darse situaciones en que se pretenda amenazar
a las personas si no votan en cierto sentido, con causarles algún tipo de daño
o perjuicio u ofrecerles dádivas o recompensas a cambio de su voto. Todas
estas prácticas que tienden a vulnerar la libertad de la expresión individual
de las preferencias electorales deben ser previstas, atacadas y sancionadas
por la ley electoral, a partir del principio de libertad para votar.
Secrecía del voto. Tiene por objeto garantizar la libertad mencionada
en el párrafo anterior. El sufragio secreto implica que no se conozca, sin
consentimiento del votante, el sentido en el que manifestó su voluntad. Para
asegurar este principio se establecen mecanismos que impidan identificar al
autor del voto, de modo que este se exprese por medio de una marca puesta
en la boleta de votación y efectuando la operación en una caseta cerrada y
apartada de la vista de los demás, así como que la boleta sea depositada de
manera directa y personal. Es necesario, no obstante, tener en cuenta que el
secreto del voto constituye una garantía en favor del votante pero no una
obligación que le impida manifestar en público cómo piensa votar o en qué
sentido ha votado, lo que hace posible la realización de encuestas previas
a las elecciones o las llamadas encuestas de salida en las que se pregunta
al votante por quién ha sufragado. Estas últimas muchas veces se realizan
también mediante un procedimiento en el que se solicita al ciudadano de-
positar en una urna un papel en el que expresa el sentido en que emitió su
voluntad, a fin de que tampoco tenga que revelarlo públicamente ante el
encuestador.
Inmediatez o carácter directo del sufragio. Significa que no exista nin-
gún elector intermedio entre el sufragante y la autoridad que debe surgir
de los comicios. Cuando se da esta intermediación estamos en presencia
del sufragio indirecto que se empleó de manera constante en el siglo XIX
y hasta principios del siglo XX. El voto indirecto tiene por objeto designar
en las urnas a un grupo de personas que después se reunirán para designar
125
a los funcionarios que deban ser finalmente elegidos. Este es el sistema que
se sigue usando en Estados Unidos de América para elegir a su Presidente.
S.2.3. Certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objeti-

vidad, profesionalismo y máxima publicidad
La organización de las elecciones se rige, de acuerdo con el art. 41 por
los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetivi-
dad, profesionalismo y máxima publicidad, los cuales se orientan principal-
mente a garantizar la limpieza de la organización electoral.
Certeza. Este principio alude a la acepción gramatical de conocimien-
to seguro y claro de algo. Ello significa que los procedimientos electorales
deben buscar ese conocimiento, a fin de que la ciudadanía conozca sus de-
rechos y haya un punto en que los actos de las autoridades, con indepen-
dencia de que puedan ser impugnados, queden firmemente asentados para
que todos sepan a qué atenerse y los resultados de la elección sean claros e
indubitables.
Legalidad. Implica el estricto apego a la ley por las autoridades y los
actores del proceso electoral en todos sus actos.
Independencia. Consiste en que la autoridad electoral actúe sin sujeción
a ninguna voluntad diferente, sea de los órganos del Estado o de cualquier
poder fáctico.
Imparcialidad. Como principio de actuación debe exigirse a toda auto-
ridad, sea o no electoral, a fin de que no beneficie o perjudique mediante
una acción indebida o ilegal a ninguno de los participantes en la contienda
electoral.
Objetividad. Principio que impone a las autoridades electorales la obli-
gación de actuar apegándose a los hechos, apreciándolos de manera desin-
teresada y ajena a cualquier apasionamiento o inclinación particular.
Profesionalismo. Este principio no está expresamente señalado como tal,
pero se desprende del texto constitucional cuando indica que la autoridad
electoral debe ser profesional en su desempeño, lo cual significa que el per-
sonal que se encarga de estas funciones de manera permanente debe estar
especialmente capacitado y alcanzar un cierto grado de especialización en
las tareas electorales; por ello, la base V del art. 41 prevé que el INE “será
autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento,
y profesional en su desempeño” y que sus órganos ejecutivos y técnicos
dispondrán del personal calificado necesario para el ejercicio de sus atribu-
ciones”.
Máxima publicidad. En virtud de este principio se considera que la au-

toridad debe hacer pública toda la información que posea favoreciendo
siempre la interpretación de la ley en el sentido que permita el mayor cono-
cimiento público de sus actos y de los documentos de que dispone, con las
únicas excepciones que prevea la propia ley.
S.2.4. Paridad de género y equidad

Estos dos principios se conectan con la naturaleza de la competencia.
Paridad de género. Este principio garantiza la posibilidad de participa-
ción igualitaria de hombres y mujeres en los cargos de elección popular.
En materia electoral la paridad de género está garantizada por varios
artículos constitucionales. El 35 señala como derecho de la ciudadanía: II.
Poder ser votada en condiciones de paridad para todos los cargos de elec-
ción popular, teniendo las calidades que establezca la ley; (TMX 256,779)
El 41 señala como una de las finalidades de los partidos, fomentar el
principio de paridad de género. Para ello, la fracción I establece que “En la
postulación de sus candidaturas, se observará el principio de paridad de gé-
nero.” En el art. 2° se prevé que en los municipios con población indígena,
tales pobladores elijan representantes ante los ayuntamientos, observando
el principio de paridad de género conforme a las normas aplicables. La
“conformidad” con las normas aplicables puede abrir la posibilidad a algu-
nos ajustes específicos de dicho principio, para adaptarlo a las modalidades
de la normatividad indígena. El 115 dispone la aplicación del principio de
paridad en la elección de los ayuntamientos. Es interesante hacer notar que
en la redacción constitucional ha variado la forma de expresar este princi-
pio, de modo que se usa solo la palabra paridad sin el agregado relativo a
que alude a la igualdad entre los géneros.
Este principio constitucional se desarrolla en diversas leyes ordinarias
entre las cuales reviste especial importancia la Ley General de Instituciones
y Procedimientos Electorales (LGIPE) (TMX 314,857) que en su art. 3,
párrafo 1, inciso d bis) define la paridad de género: “Igualdad política entre
mujeres y hombres, se garantiza con la asignación del 50% mujeres y 50%
hombres en candidaturas a cargos de elección popular y en nombramientos
de cargos por designación.” Esta Ley, en sus artículos 233, 234 y 235 esta-
blece lo siguiente:
• De la totalidad de solicitudes de registro, tanto de las candidaturas a
diputaciones locales y federales, senadurías, así como a las planillas a
Ayuntamientos y Alcaldías que presenten los partidos políticos o las
coaliciones ante el Instituto y organismos públicos locales, según co-

rresponda, deberán integrarse salvaguardando la paridad entre los gé-
neros. Esta regla opera también para las candidaturas independientes.
• Las listas de representación proporcional se integrarán por fórmulas
de candidatos y candidatas compuestas cada una por una persona
propietaria y una suplente del mismo género, y se alternarán las fór-
mulas de distinto género para garantizar el principio de paridad, has-
ta agotar cada lista.
• En el caso de las diputaciones, de las cinco listas por circunscripción
electoral, al menos dos deberán estar encabezadas por fórmulas de un
mismo género, alternándose en cada periodo electivo. Esto significa
que las listas encabezadas por un hombre durante un proceso elec-
toral, al siguiente a realizarse tres años después, deberán llevar en el
primer lugar a una mujer.
• Tratándose de las senadurías, la lista deberá encabezarse alternada-
mente entre mujeres y hombres cada periodo electivo. Si no se cum-
plen estas disposiciones, pese a la advertencia que formule a los parti-
dos, la autoridad electoral podrá negar el registro de las candidaturas
“correspondientes”, dice la ley. Esto debe interpretarse en el sentido
de que se podrá negar el registro a las candidaturas excedentes de un
género sobre el otro.
Es interesante apuntar que cuando el número de candidaturas es impar,

puede prevalecer uno de los dos géneros por una sola candidatura.
La paridad de género presenta dos variantes: la vertical y la horizontal.
Por paridad vertical se entiende la que tiene por objeto igualar a hombres y
mujeres en la ubicación dentro de una lista como las que se presentan para
las candidaturas plurinominales o para integrar un ayuntamiento, de mane-
ra que se alterne un hombre y una mujer en las posiciones descendentes de
la lista, de ahí la llamada verticalidad.
La paridad horizontal surge en relación con los cargos a ocupar en el
conjunto de demarcaciones electorales como los distritos uninominales o
los municipios. Con base en la paridad horizontal se exige que de los 300
distritos uninominales en que se divide al país, en 150 haya una candidatura
femenina y en 150 una masculina. De igual manera deberán dividirse por
mitades las candidaturas al Senado de la República y la misma norma debe
aplicarse a los distritos de una entidad federativa y a sus municipios. La pa-
ridad horizontal para la postulación de candidaturas a gobernadores de los
Estados, cuando coinciden varias en un proceso electoral, no está prevista
en la ley, pero en virtud de una interpretación constitucional realizada por el

TEPJF, dicha paridad se aplicó a la postulación de candidatas y candidatos
para la elección de 2021, obligando a cada partido a postular mujeres por
lo menos en siete de las quince candidaturas a registrar, mediante la resolu-
ción SUP-RAP-116/2020.
El corolario natural de dicho razonamiento, sería la extensión del mismo
principio a la adopción de medidas que garanticen la paridad de género en
el desempeño del Poder Ejecutivo federal, aunque originalmente se conside-
raba que los cargos unipersonales, por su propia naturaleza, no quedarían
sujetos a tal paridad. Empero, la evolución del concepto de paridad muestra
dirigirse justamente hacia ese objetivo. Debemos recordar que en un princi-
pio se estimaba que las cuotas que se reservaban a las mujeres como accio-
nes afirmativas, fueron subiendo desde un 30% hasta la absoluta igualdad y
lo que en principio impactó solo a las listas de representación proporcional,
para que en ellas se estableciera esa proporción, luego se extendió a la lla-
mada paridad horizontal” que obliga a igualar las candidaturas de distintos
cargos unipersonales, cuando se realizan las postulaciones simultáneas de
muchos de ellos.
El paso siguiente sería, lógicamente, la adopción de la idea de paridad
sucesiva, es decir la alternancia en cargos unipersonales como es la titulari-
dad del Ejecutivo. La noción de “paridad sucesiva” no es ajena a nuestras
disposiciones constitucionales. De hecho, ya existe en los arts. 53 y 56 de la
Constitución, la previsión en el sentido de que las listas de candidaturas de
representación proporcional deben ser encabezadas alternativamente por
un hombre y una mujer, en periodos electivos sucesivos.
No conviene soslayar esta tendencia y pretender que las cosas se resuel-
van solo por decisiones jurisdiccionales interpretativas de la Constitución.
Por el contrario, en el texto de esta debería aclararse con toda precisión,
cuál es la voluntad del Constituyente Permanente. Si efectivamente se quie-
re llegar a una paridad sucesiva, entonces deben preverse los mecanismos
aplicables, como obligar a los partidos a que una mitad de ellos postule
mujeres y la otra mitad varones; o llegar a establecer la idea de que para una
elección todos los candidatos deben de ser de un género y en la siguiente
del otro. Ahora bien, si prevaleciera la idea de que para la Presidencia de la
República la postulación siga siendo totalmente libre en cuanto a las condi-
ciones de género, el Constituyente tendría que indicarlo con toda nitidez en
el artículo 81 constitucional.
La paridad de género ha dado lugar a múltiples controversias que ha
tenido que resolver el Tribunal Electoral cuyo criterio fue variando hasta
llegar al punto extremo de alterar los resultados de la elección para forzar la

integración paritaria de la Cámara de Diputados por una resolución adop-
tada el 29 de agosto de 2021. Previamente se habían generado interpreta-
ciones disímbolas, en algunos casos pretendiendo que la paridad no solo
se impusiera en la presentación de candidaturas, sino que se modificara el
resultado de la elección para que necesariamente la mitad de los integrantes
de un órgano legislativo corresponda a cada género. En otros, las decisio-
nes judiciales variaron. Con base en la legislación de Coahuila se alteró el
resultado de la aplicación de las fórmulas electorales previstas en la ley,
para equiparar los lugares en el Congreso local entre hombres y mujeres.
En otros casos ocurridos en Morelos, Nuevo León y Yucatán, se privilegió
la aplicación estricta de las fórmulas previstas en la ley, de modo que no se
alterara el resultado derivado de la votación, en el entendido de que los par-
tidos están obligados a presentar las candidaturas igualando a los géneros,
pero si los votantes privilegian a uno u otro de ellos, debe respetarse esa vo-
luntad. Este criterio se había mantenido en el ámbito federal hasta antes de
2021 pues la Sala Superior del TEPJF había resuelto que la integración del
cuerpo legislativo debe estar determinada por los sufragios emitidos en las
urnas, independientemente de que de esos sufragios no resulte la igualdad
entre los géneros en la conformación del órgano legislativo.
Con motivo del proceso electoral de 2021 el TEPJF dio un giro radical y
emitió una sentencia por virtud de la cual se alteró la asignación de diputa-
dos plurinominales sustituyendo por una fórmula de mujeres, la integrada
por varones que de acuerdo a la votación del Partido Verde, tenía el derecho
de acceder a la Cámara a fin de que esta quedara conformada por igual
número de miembros de cada género. Al margen de lo conveniente y equita-
tivo que pueda ser el propósito paritario, es preocupante que una decisión
jurisdiccional se tome de modo tan arbitrario sin que ni siquiera el partido
afectado ni sus candidatos hubieran sido oídos y vencidos en juicio. El ar-
gumento para realizar la afectación a dicho partido fue el de que contaba
con el menor número de mujeres electas desconociendo el hecho de que ese
resultado provenía del cómputo de los votos y no de la voluntad del partido
que había cumplido con la postulación paritaria de mujeres y hombres.
La sentencia del TEPJF tenía que ser cumplida por el INE, órgano que
tomó la cuestionable decisión, pero varios de los Consejeros expresaron
su inconformidad con la misma por representar un atentado al principio
democrático y una vulneración al principio de certeza que constitucional-
mente debe regir los procesos electorales. Dichas expresiones registran una
preocupación válida sobre los excesos en que puede incurrir el Poder Judi-
cial, las cuales deben propiciar una reflexión profunda entre los juristas res-
pecto de un activismo de los jueces que a partir del desequilibrio de poderes

acabe por introducir la más completa falta de certeza jurídica. Vale la pena
recoger algunas de estas intervenciones.
La Consejera Dania Ravel Cuevas, anteponiendo su conocimiento jurí-
dico a su condición de género, manifestó su desacuerdo porque la sentencia
atenta contra el principio de definitivad y la certeza jurídica. “A través de
la resolución de este medio de impugnación se desconoció la definitividad
de las listas registradas por los partidos políticos, dado que se modificaron
en esta etapa por demás tardía, violando así los principios de seguridad y
certeza jurídica, ya que se introdujo como una nueva regla de la cual ni la
autoridad ni los partidos políticos teníamos conocimiento”.
El Consejero Uuc-kib Espadas Ancona, señaló: “adulterar el mandato
de las urnas no es parte de ninguna democracia”. “Es un día histórico, sin
duda, es el día en que lo votado en elecciones se convirtió en una sugerencia
para la valoración axiológica de siete notables, es el día en el que se estable-
cen oficialmente los diputados designados por causa justa”
El Consejero Ciro Murayama Rendón aseguró que, si bien el fin que per-
sigue esta determinación para lograr la paridad en la Cámara de Diputados
es bueno, resulta muy preocupante ya que la vía que se definió resulta “pro-
fundamente antidemocrática y violatoria al sufragio”. Expresó su preocu-
pación también en tanto por virtud de esa sentencia “la soberanía popular
se va a alterar al incluir un criterio que el constituyente nunca consideró en
la ley”, dando a los magistrados y consejeros el derecho de alterar listas que
han sido votadas por la soberanía popular.
Es necesario replantear el alcance de fórmulas que en búsqueda de solu-
ciones justas, distorsionen principios esenciales de un verdadero Estado de
Derecho. En todo caso, si la transformación social implica la modificación de
tales principios habría que realizar una discusión abierta para determinar si
el principio paritario debe superar al democrático y configurar los órganos
representativos con un criterio corporativo o grupal mediante designaciones
directas a los grupos cuya presencia quiera garantizarse. Eventualmente se
analizaría si debemos sustituir en el artículo 40 la expresión “República re-
presentativa democrática” por “República representativa paritaria”.
Vinculadas a las consideraciones en materia de paridad de género en el
ámbito electoral se encuentran las disposiciones relativas a la violencia po-
lítica contra la mujer por razón de género que ha dado lugar al surgimiento
de un requisito de elegibilidad, no previsto constitucionalmente, para las
candidaturas a diputados y senadores, consistente en no haber sido con-
denados por el delito de violencia política de género. Al desarrollo de esta
figura como causa de suspensión de los derechos ciudadanos, aludimos en

el capítulo 13, apartado 13.10.1.
Equidad. En cuanto a los derechos y las obligaciones de los participantes
en el proceso electoral, la manera de conceder unos e imponer otras debe
regirse por el principio de equidad consistente en considerar las condiciones
específicas de los participantes de acuerdo con factores que permitan una
competencia equilibrada, procurando evitar la concesión de ventajas o la
imposición de obstáculos a los competidores. Ello implica un tratamiento
no necesariamente igualitario sino proporcional a las circunstancias en que
se encuentran los distintos actores que intervienen en las elecciones.
6.3. LA REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DE LOS

PARTIDOS
Los partidos políticos constituyeron una realidad regulada en la legisla-
ción electoral durante muchos años, pero sin referencia expresa a ellos en la
Constitución, como ocurrió en muchos países en los que fue usual omitir es-
tas organizaciones políticas, las cuales se estimaban, en muchos casos, como
un mal necesario para el proceso democrático. Sin embargo, la evolución de
estas formas de agrupación y su papel creciente en la toma de decisiones del
cuerpo electoral llevó a su paulatina inclusión en los textos constitucionales
prácticamente en todo el mundo. En México, la primera referencia consti-
tucional a los partidos políticos aparece con motivo del decreto de reformas
constitucionales del 22 de junio de 1963, cuando se crearon los diputados
de partido. La plena constitucionalización y elaboración de un régimen ju-
rídico de los partidos políticos apareció con la reforma política del 6 de di-
ciembre de 1977. En el art. 41 se hizo alusión expresa a que los partidos son
entidades de interés público, expresando como su finalidad: promover la
participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración
de la representación nacional y, como organizaciones de ciudadanos, hacer
posible el acceso de estos al ejercicio del poder público de acuerdo con los
programas, los principios y las ideas que postulan, mediante el sufragio
universal libre, secreto y directo.
La consideración de los partidos como “entidades de interés públi-
co” se explica porque cumplen una función de Derecho público,
como instituciones de las que surgen las personas que encarnan los
órganos del Estado.
No son, pues, meras agrupaciones privadas y por ello su creación no

deriva de la libertad de asociación que como garantía individual se contiene
en el art. 9o, y su expresión política en el 35, sino que se les regula en la de-
nominada parte orgánica del texto constitucional y se les asignan funciones
esenciales para la vida colectiva. Por eso hemos afirmado que:
El marco constitucional otorga a los partidos una función que rebasa
la acción meramente electoral al darles la tarea de “promover la parti-
cipación del pueblo en la vida democrática”, lo cual debe interpretar-
se en el sentido que la propia Constitución da al término democracia
en su art. 3º en que la define “solamente como una estructura jurídica
y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el
constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo”. De
esta manera la expresión vida democrática es más amplia que si se
hubiera usado, por ejemplo vida política o cualquiera otra que pusiera
énfasis en la formación de la voluntad política nacional. La amplitud
del texto constitucional da a los partidos la posibilidad de participar
en múltiples procesos y organizaciones sociales, políticos, económicos
o culturales y no solamente en la conformación de los órganos del
Estado por la vía del sufragio.126
La segunda finalidad es “fomentar el principio de paridad de género”, al

que previamente nos hemos referido.
La tercera finalidad que la Constitución mexicana asigna a los partidos
políticos es la de “contribuir a la integración de los órganos de represen-
tación política” y viene a ser complemento importante de la primera, pues
si bien la acción de los partidos debe abarcar múltiples aspectos de la vida
nacional, se entiende que su función no es exclusivamente la de opinar o te-
ner una posición con respecto a los problemas nacionales, sino que además
debe contribuir a resolverlos, incorporándose a los órganos decisorios. Es
decir, constitucionalmente se impone a los partidos la necesidad de partici-
par en la resolución de las cuestiones que a todos afectan, comprometiéndo-
se en la toma de decisiones que corresponde a los órganos de representación
nacional, en particular a las cámaras que integran el Poder Legislativo.
En suma, esta función los obliga a formar parte de los cuerpos represen-
tativos en la medida del apoyo popular que obtengan.
126
Eduardo Andrade Sánchez, Introducción a la Ciencia Política, Tirant Lo Blanch, 5a edición,
pág. 196, México, 2021.
La cuarta finalidad de los partidos, siempre de acuerdo con la Consti-

tución, es la de hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del
poder público. El texto constitucional parte de la base de que los partidos
son organizaciones ciudadanas y que su función no es la mera manipula-
ción electoral de los ciudadanos por camarillas cerradas que se reparten los
puestos públicos, sino que las personas que se integran a un partido deben
tener posibilidades de participación democrática interna que les dé la opor-
tunidad de llegar a ejercer el poder público.
Estos objetivos constitucionalmente asignados a los partidos deben ser
presentados al pueblo de manera explícita, de ahí que la propia Constitu-
ción señale que las funciones partidistas se desarrollen “de acuerdo con los
programas, principios e ideas que postulan”. De esta expresión constitucio-
nal deriva la obligación dispuesta por la legislación ordinaria en el sentido
de que los partidos, para ser tales, deben contar con una declaración de
principios y un programa de acción en los que den a conocer sus propues-
tas y los medios a través de los cuales piensan que es posible llevarlas a la
práctica.
La declaración de principios, el programa de acción y los estatutos que
rigen la vida interna de los partidos son sus documentos básicos y los tres
son exigidos por la legislación mexicana para que un partido pueda obtener
su registro.
En el artículo 41 se encuentra el sustento constitucional al registro legal
de los partidos al establecer que “la ley determinará las normas y requisitos
para su registro legal, las formas específicas de su intervención en el proceso
electoral y los derechos, obligaciones y prerrogativas que les corresponden.
En la postulación de sus candidaturas, se observará el principio de paridad
de género.”
Más adelante en el art. 41 se establece que “los partidos políticos nacio-
nales tendrán derecho a participar en las elecciones de las entidades fede-
rativas y municipales”, lo cual quiere decir que las legislaciones locales no
pueden imponer a los partidos que han alcanzado conforme a los requisitos
de ley el registro nacional, ninguna condición adicional para participar en
las contiendas electorales de la entidad de que se trate o en los municipios
que forman parte de ellas.
Con respecto a la forma de afiliación a los partidos por parte de los ciu-
dadanos desde 1996 se añadió la condición de la afiliación individual. Has-
ta antes de ese año, la fracc. III del art. 35 que se refiere a los derechos de los
ciudadanos decía: asociarse “libre y pacíficamente” para tomar parte en los
asuntos políticos del país, este era el derecho consagrado. El texto vigente
dice: asociarse “individual” y libremente; se introdujo la característica de

individual, para la asociación política, con el objeto de combatir o evitar lo
que se ha llamado la afiliación corporativa, es decir, el ingreso a un partido
político por grupos de personas, mecánica que fue básicamente empleada
por el PRI y que se ha utilizado también en otras partes del mundo. Por
ejemplo, el Partido Laborista británico y los partidos socialistas europeos
han acudido a esta forma de agrupación, vinculando a sindicatos principal-
mente o algún otro tipo de agrupaciones sociales.
En 1996 los partidos opositores al gobierno priista insistieron en que no
bastaba con que se dijera que era libre, porque la libertad de todas maneras
podía ejercerse en forma colectiva y que el término que querían incorporar
en la Constitución era el de “individual”, de manera que se adicionó esta
característica a la asociación de los ciudadanos para intervenir en materia
política. En términos gramaticales, la expresión “asociarse individual y li-
bremente” suena por lo menos extraña, pero ya hemos visto la finalidad que
la inspiró.
Empero, se puede plantear una interrogante en torno a las coaliciones
pues al disponer la fracción III de artículo 35 que para tomar parte en los
asuntos políticos del país, los ciudadanos debe asociarse individualmente.
Una coalición de partidos para un proceso electoral es una forma de asocia-
ción con el fin de tomar parte en los asuntos políticos del país, entonces se
podría objetar este método en que dos corporaciones se juntan de manera
colectiva y podría llegarse al extremo de decir que cada miembro de un
partido tendría que aprobar individualmente la coalición.
Con base en el texto constitucional, podría argüirse que la unión de
partidos asociados para realizar una actividad política, es una forma de
asociación política no individual.
El mismo asunto se reiteró en la reforma de 1996 al art. 41 la cual indi-
caba que “sólo los ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente a los
partidos políticos”. En la sesión de conferencia de las comisiones de ambas
cámaras, varios senadores hicieron notar que podía interpretarse en contra,
por ejemplo, de los movimientos juveniles de los partidos, porque todos los
partidos tienen miembros jóvenes que no son ciudadanos aún pero forman
parte de tales movimientos. De ahí que la interpretación constitucional co-
rrecta sea en el sentido de que “sólo individualmente podrán afiliarse las
personas a un partido político”. Quizá hubiera sido mejor esta última re-
dacción, pero la naturaleza del proceso legislativo y la necesidad de resolver
en el corto plazo para sostener el consenso, obligó a sacrificar cuestiones de
precisión constitucional.
Este tema volvió a ser materia de la reforma electoral de 2007 en la que

se ajustó al texto para señalar que: “sólo los ciudadanos podrán formar par-
tidos políticos y afiliarse individual y libremente a ellos”, y se agregó: “por
tanto, quedan prohibidas la intervención de organizaciones gremiales o con
objeto social diferente a la creación de partidos y cualquier forma de afilia-
ción corporativa”. En el dictamen del Senado de esta reforma se explica la
razón de este agregado diciendo: “Si nuestra Constitución ya establece la
obligatoriedad de que la afiliación de los ciudadanos a los partidos políticos
se realice en forma libre e individual, inaceptable resulta que organizaciones
gremiales de cualquier tipo, u otras ajenas al sistema de partidos, interven-
gan, de manera apenas encubierta, en la formación de nuevos partidos y en
los procesos para el registro legal de los mismos”.
En 2019 el artículo 41 volvió a ser modificado para quedar de la siguien-
te de la manera: “Sólo los ciudadanos y ciudadanas podrán formar partidos
políticos y afiliarse libre e individualmente a ellos.”
En la misma reforma de 2007 se buscó acotar la intervención de las au-
toridades electorales en la vida interna de los partidos, con la intención de
dotar a estos de mayor autonomía, por ello se añadió al texto:
“Las autoridades electorales solamente podrán intervenir en los asun-
tos internos de los partidos políticos en los términos que señalen esta
Constitución y la ley.”
Como razón de este precepto, los dictaminadores en el Senado explica-

ron que:
La extrema judicialización de los asuntos internos de los partidos po-
líticos es un fenómeno negativo para la democracia mexicana; son
varias las causas de tal fenómeno, pero quizá la más importante sea la
continuada práctica de la autoridad jurisdiccional federal de realizar
la interpretación de las normas constitucionales y legales en materia
de vida interna de partidos, situación que ha derivado en la indebida
práctica de sustituir la ley dictada por el Poder Legislativo a través
de sentencias emitidas por las salas del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, que dan lugar a una compleja y vasta juris-
prudencia en la materia, que a su vez retroalimenta la judicialización
de la política a extremos cada vez mayores. Ésa no fue la intención ni
el espíritu de la reforma electoral de 1996, que instauró el Tribunal
Electoral y definió sus facultades y competencias.
No obstante la clara intención del Constituyente Permanente, de reser-

var a la ley y por supuesto a la Constitución los casos de posible interven-
ción de la autoridad electoral sobre decisiones internas de los partidos, el
INE y el TEPJF han excedido su competencia al imponerles obligaciones
que no tienen base legal. Debe insistirse en que la Constitución no faculta
a las autoridades electorales a efectuar estas intervenciones mediante una
supuesta interpretación directa de principios constitucionales puesto que
tal atribución compete al Legislativo, dada la expresa reserva de ley, dis-
puesta por el Poder Reformador de la Constitución, esta reserva significa
que solamente el legislador puede definir ciertos aspectos que requieren un
desarrollo normativo a partir de las disposiciones constitucionales. La ma-
teria electoral, por su naturaleza competitiva despierta intensas pasiones y
motiva enfrentamientos; por esa razón el árbitro en este campo debe actuar
con gran prudencia y no extralimitarse de manera que invada el ámbito de
las decisiones partidistas. Las acciones afirmativas creadas por las autori-
dades electorales están introduciendo una deformación en nuestro sistema
político al obligar a los partidos a la postulación de personas pertenecien-
tes a diversos grupos cuyos derechos sin duda merecen protección, pero
hacerlo a través de mecanismos que les reservan determinado número de
candidaturas, reactiva una especie de sistema corporativo impuesto por los
organismos electorales al asignar candidaturas a ciertos grupos por encima
de las decisiones partidistas.
Tales acciones no están previstas constitucionalmente, pretender deri-
varlas de principios muy generales como la igualdad sustantiva rebasa el
texto constitucional. La Norma Suprema solo impone a las postulaciones la
condición de paridad de género. La diferenciación basada en otros criterios
resulta por lo menos discutible y da lugar a múltiples contradicciones.
El aseguramiento de lugares para indígenas, afrodescendientes, miem-
bros de la comunidad LGBTTTIQ+, discapacitados y mexicanos migrantes
ha introducido una limitante de la acción de los partidos que contradice
frontalmente la restricción constitucional señalada a la autoridad electo-
ral en el párrafo previamente transcrito. La lectura parcial y sesgada de la
Constitución para producir un activismo social no es tarea de los órganos
de autoridad. Estos deben ceñirse a ejercer solo las atribuciones que expre-
samente les están conferidas. Saltar esa barrera —principio toral del consti-
tucionalismo— está generando una preocupante afectación de la seguridad
jurídica que naufraga en un mar de ocurrencias e invenciones colgadas del
artículo primero constitucional y de normas de derecho internacional al-
gunas de las cuales, como confiesa abiertamente el INE en el Acuerdo que
establece las mencionadas acciones, ni siquiera se encuentran en tratados

suscritos por México.127
Las apreciaciones de las autoridades electorales sobre la manera de de-
cidir la proporción de lugares que debe corresponder a los distintos grupos
minoritarios cuya protección se busca, implica no solo una intervención al
interior de las formaciones partidistas sino una subrogación de la voluntad
del electorado y una eventual invasión a la libertad del voto, al asumir de
antemano qué grupos de personas deben estar representados en los órganos
legislativos.
La referencia a datos estadísticos sobre la conformación de los diferentes
colectivos beneficiados, parte de una consideración de tinte corporativo al
legitimar la presencia de estos grupos en los cuerpos legislativos en función
de la cantidad de sus miembros. No obstante, este sustento aparentemente
objetivo, puede encerrar nuevas injusticias o discriminaciones. En el caso
de los indígenas, por ejemplo, existen diversas etnias integradas de manera
desigual en cuanto a la población que a ellas pertenecen. ¿Debería entonces
la acción afirmativa diferenciar entre la náhuatl que tiene casi 2.5 millones
de miembros; la maya que cuenta con casi millón y medio, la lacandona de
896 miembros o la kikapú a la que pertenecen 251 personas? Si el criterio
válido es la proporcionalidad, entonces las etnias minoritarias no tendrían
posibilidades de representación; o bien se requeriría llegar al extremo de
invertir la proporción para favorecer dentro de los indígenas a los grupos
que tienen menos integrantes, lo cual implicaría una discriminación contra
las etnias más numerosas. Enseguida aparecería la tentación de ampliar mi-
nuciosamente las instrucciones a los partidos sobre dónde, cuándo y en qué
orden deben ir proponiendo candidatos para satisfacer cupos diferenciados.
Las acciones afirmativas en el ámbito electoral diseñadas con el criterio
de proporcionalidad entre los grupos protegidos y la población en general
es muy debatible. Podría ser más razonable partir de la afiliación a los par-
tidos, ya que en ellos los diferentes grupos pueden estar representados de
manera desigual.
127
ACUERDO del Consejo General del Instituto Nacional Electoral publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 16 de marzo de 2021, por el que, en acatamiento a la sentencia
dictada por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en
el expediente SUP-RAP-21/2021 y acumulados, se modifican los criterios aplicables para el
registro de candidaturas a Diputaciones por ambos principios que presenten los partidos
políticos nacionales y, en su caso, las coaliciones ante los Consejos del Instituto, para el Pro-
ceso Electoral Federal 2020-2021, aprobados mediante acuerdos INE/CG572/2020 e INE/
CG18/2021.
Esa solución estaría vinculada con las funciones que la Constitución asig-
na a los partidos cuando señala que la manera de hacer posible el acceso de
la ciudadanía al poder público es “de acuerdo con los programas, principios
e ideas que postulan”. De ahí se desprenden serias consecuencias. Pensemos
en un partido como el denominado Partido Encuentro Solidario que com-
pitió en la elección de 2021 sosteniendo una postura abiertamente opuesta
a la adopción de niños por parejas homosexuales. Evidentemente tenía el
derecho de defender esta postura en ejercicio de la libertad de convicciones
éticas garantizada por el artículo 24 constitucional y en cumplimiento del
deber de difundir sus principios e ideas. En consecuencia, se podría conside-
rar que miembros de la diversidad sexual no se sentirían identificados con
ese posicionamiento y difícilmente se afiliarían a él. Resulta contradictorio
que una disposición reglamentaria obligue al partido a postular a miembros
de una comunidad cuyas ideas no comparte o, en un total contrasentido
antidemocrático, lo fuerce a incorporar a personas que están en contra de
sus principios, o incluso a presentar candidatos que no militan en él para
cumplir una cuota tendiente a llevar a las cámaras a legisladores que esta-
rían enfrentadas con las ideas del partido que posibilitó su elección.
Podríamos también pensar en el caso de un partido que estuviera alta-
mente comprometido con las causas de los discapacitados —recuerdo la
figura de Gilberto Rincón Gallardo que justamente levantaba esa bande-
ra— y por ese motivo tuviere una alta proporción de miembros en esas con-
diciones. En tal caso, sería lógico que presentara una proporción mayor de
postulaciones que otros partidos con menos miembros discapacitados así,
podría resultar que en razón de la causa que defiende, tal partido decidiera
ocupar los 10 primeros lugares de su lista con personas discapacitadas y
la acción afirmativa en favor de otros grupos obligaría a desplazar algu-
nos de estos miembros discapacitados para dar lugar a los pertenecientes a
los otros, o bien a generar artificialmente una multiplicidad de condiciones
beneficiadas por las acciones afirmativas para concentrarlas en una candi-
datura.
También cabría preguntarse si es justo que se incluyan en la categoría de
discapacitados a personas que enfrentan distintos problemas y que reque-
rirían representaciones específicas de los mismos. Tendría que hacerse una
diferenciación en cuanto a la proporción de población de quienes tienen
dificultades para la movilidad, cuyas causas a defender pueden diferir de las
necesidades de los que carecen de la vista, del oído, o son de pequeña estatu-
ra. Por cierto, en la lista de discapacidades se discrimina a personas de talla
muy elevada que también sufren problemas de marginación y requerirían
ser incluidas en las categorías de discapacidad.
En el caso de la comunidad LGBTTTIQ+ puede ocurrir lo mismo ya

que en su interior se dan diversas manifestaciones. El criterio de auto ads-
cripción puede generar graves contradicciones. Se ha dado ya el caso de
objeciones a la identidad de género, al considerar que tal auto adscripción
puede usarse como un mecanismo que disfrace la verdadera pertenencia a
esta comunidad. Se encuentra allí un problema muy delicado ya que, o bien
se admite que la identidad de género es una cuestión íntima e interna que
corresponde solo a la convicción de la persona, en cuyo caso no son admi-
sibles pruebas objetivas; o se reconoce la existencia de condiciones externas
que pueden ser comprobadas. Al respecto habría que señalar que ese tipo de
comprobación sí se exige a los discapacitados y estos podrían considerarla
discriminatoria dado que no se les impone a otros grupos. De modo que,
si es posible comprobar la identidad de género más allá de la auto adscrip-
ción, la autoridad electoral asume la facultad de constatar la autenticidad
de tal identidad, violentando el principio de auto adscripción e invadiendo
el fuero interno de los seres humanos que toman la libre determinación de
pertenecer a una condición de género.
Esto conlleva el problema de definir exactamente la noción de género
desde la perspectiva constitucional, la cual considera una clasificación dico-
tómica y así lo registran documentos oficiales como la CURP o la credencial
del INE que solo admiten la diferencia entre hombre y mujer. Lo previsto
en esta acción afirmativa para que quien se adscribe a una opción distinta
pueda decidir en cual sexo se inscribe su candidatura, afectará el número
de posiciones que, debiendo ser paritario, podría desequilibrarse al permitir
que la colocación en el campo de los hombres o las mujeres, sea definida por
el propio miembro de la diversidad sexual.Habiendo ingresado al tema de
la protección requerida por distintos grupos, se abren infinitas posibilidades
para establecer quiénes deben ser postulados en razón de esa pertenencia.
El tema es tan incierto que las propias autoridades han diferido en cuanto
a cómo debe definirse la referida protección. El INE desestimó la posibili-
dad de garantizar lugares a los mexicanos que viven en el extranjero y el
tribunal opino de manera diferente. También se desechó la posibilidad de
garantizar a los jóvenes lugares en las postulaciones pese a que existirían
razones para ubicarlos de manera preferente. En el otro extremo están los
adultos mayores que igualmente enfrentan condiciones de marginación y
discriminación; de modo que tendrían el mismo derecho que otros grupos a
verse favorecidos con acciones afirmativas.
Otra demostración de este fenómeno ocurre cuando la paridad de gé-
nero entra en cuestionamiento. Por una parte existe una norma que prevé
que las autoasignaciones de género determinen la pertenencia a uno u otro
de los dos constitucionalmente previstos, y por otra, un Acuerdo del INE

abre la posibilidad no sustentada constitucionalmente al establecer que “En
el caso de que se postulen personas no binarias, en reconocimiento de los
derechos humanos, políticos y electorales de la comunidad LGBTTTIQ+,
las mismas no serán consideradas en alguno de los géneros; sin embargo los
partidos políticos nacionales y coaliciones no podrán postular más de tres
personas que se identifiquen como no binarias”. Esta disposición carece to-
talmente de fundamentación jurídica y de lógica: ¿por qué no más de tres?
¿Por qué no cuatro o solo dos?
Para hacer aplicables estas reglas, los partidos deberían tener registros
específicos de las categorías que sean objeto de acciones afirmativas y ello
implicaría el conocimiento público de la condición de pertenencia a una mi-
noría protegida. Resulta contradictorio que se defienda la auto adscripción
como definitoria de la pertenencia a un grupo y al mismo tiempo se autorice
el ocultamiento de dicho dato. Si la razón de la inclusión de los miembros
de estos grupos es que puedan defender sus intereses en las Cámaras, la
difusión pública de dicha pertenencia debería ser una condición para la
postulación. Su ocultamiento haría parecer como vergonzante la protección
otorgada, lo cual es contradictorio con el propósito que se persigue.
Las acciones afirmativas son un instrumento respetable y útil para co-
rregir males sociales, pero su determinación debe ser tarea del poder legis-
lativo y no de órganos autónomos. La representación popular que ejerce la
soberanía originaria del pueblo es la que tiene la posibilidad de definir en
su caso, las categorías de personas a las que pudiera darse alguna preferen-
cia para compensar su desigualdad. El ejercicio de esa soberanía debería
conducir a que la propia ley fije los límites de la actividad de la autoridad
electoral e incluso establecer legalmente un acotamiento expreso a las fa-
cultades del INE indicando que por ningún motivo puede definir acciones
afirmativas o cualquier otra determinación que incida en la manera como
deban presentarse las candidaturas al electorado.
6.4. FINANCIAMIENTO
Desde la reforma de 1977 se planteó el financiamiento público como
una garantía que el Estado debía otorgar a los partidos, así como su acceso
a los medios de comunicación social. Estos dos aspectos de la regulación
partidista se desarrollaron en la entonces Ley de Organizaciones Políticas
y Procesos Electorales (LOPPE) de diciembre de 1977 y la manera como se
dio origen al financiamiento público se apoyaba en el texto constitucional
de la mencionada reforma, en el cual se señalaba que en los procesos elec-

torales federales los partidos políticos deberían contar en forma equitativa
con un mínimo de elementos para sus actividades tendientes a la obtención
del sufragio popular. Esta expresión la desarrolló la LOPPE mediante un
conjunto de disposiciones que consistían en la regulación de la entrega de
recursos materiales a los partidos políticos durante las campañas. En el art.
48 de aquella ley, relativo a las prerrogativas de los partidos políticos, en la
sección C, que se titulaba “Campañas electorales y propaganda”, se preveía
que una vez efectuado el registro de candidatos se entregarían a los parti-
dos carteles y folletos; en cada distrito se reservarían espacios para colocar
bastidores y mamparas con objeto de que ahí se fijaran los carteles de los
partidos; se pondría a disposición de los mismos, locales para la celebración
de reuniones públicas, y en el inciso d) se mencionaba que los candidatos
serían auxiliados en la realización de sus recorridos electorales. Quedaba
ahí el embrión de una primera forma para que el auxilio otorgado a los can-
didatos se entregara en recursos líquidos, si bien no se hacía alusión expresa
a ellos en dicho inciso.
En la reforma legislativa de 1987 se introdujo la normatividad referente
al financiamiento público de los partidos, entendido este no como la mera
aportación de recursos materiales, sino como la entrega de dinero del pre-
supuesto a las dirigencias partidistas. En la reforma constitucional del 3 de
septiembre de 1993 se modificó el texto del art. 41 para incluir expresamen-
te la mención al financiamiento, al agregarse un párrafo sexto que señalaba:
“La ley establecerá las reglas a que se sujetarán el financiamiento de los
partidos políticos y sus campañas electorales.”
En la manera como se planteaba la entrega de los recursos públicos a los
partidos, desde su origen, quedaba dispuesto un sistema doble en virtud del
cual cierta cantidad dependía de la fuerza electoral de dichas organizacio-
nes, en tanto que otra se repartía igualitariamente entre ellas.
En principio, estas normas no habían sido objetadas con intensidad por
las agrupaciones opositoras al PRI, pero después del proceso electoral de
1994 que fue reconocido como ampliamente observado, tanto por naciona-
les como por extranjeros, realizado de manera transparente y con apego a
la ley, las objeciones en torno al sistema electoral mexicano se trasladaron
de la mecánica de la recepción y el cómputo de los votos, a la cuestión de
las posibilidades reales de los partidos políticos en cuanto a la obtención de
triunfos. Se alegaba una presunta desproporción entre el partido tradicio-
nalmente mayoritario y los opositores, en razón de que se consideraba que
aquel contaba con mucho mayor apoyo en virtud del financiamiento más
elevado que le correspondía por su fuerza electoral y que además recibía un

mejor trato por parte de los medios de comunicación.
La reforma de 1996 introdujo una extensa regulación del financiamiento
de los partidos, la cual volvió a ser materia de una exhaustiva revisión con
motivo de la reforma de 2007. En virtud de la misma, la base II del art. 41
se dedicó totalmente al tema y se separó lo relativo al acceso a los medios
de comunicación, para lo cual se dedicó la base III. Los principales aspectos
de la normatividad constitucional son los siguientes:
a) La ley debe garantizar a los partidos políticos nacionales contar con
financiamiento público con base en el principio de equidad que ya hemos
mencionado. Además, debe señalar las reglas generales en esta materia.
b) El financiamiento público debe prevalecer sobre el privado. El pú-
blico es el que otorga el Estado con recursos provenientes del presupuesto
alimentado por los impuestos. Con base en las disposiciones de la Ley Ge-
neral de Partidos Políticos (LGPP) (TMX314,858) puede afirmarse que todo
financiamiento que no provenga del erario público tiene el carácter de priva-
do. Por ese motivo, el autofinanciamiento, que tiene características teóricas
distintas del financiamiento público y del privado, en el sistema mexicano
queda incluido dentro del concepto de financiamiento privado. En el artí-
culo 53 la LGPP se detallan los distintos tipos financiamiento privado, que
son los siguientes:
• El financiamiento de la militancia: integrado por las cuotas obliga-
torias ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, y por las cuotas
voluntarias y personales que los candidatos aporten de manera exclu-
siva para sus campañas.
• El financiamiento de simpatizantes: conformado por las aportaciones
y los donativos en dinero o en especie hechos a los partidos políticos
en forma libre y voluntaria por las personas físicas mexicanas con
residencia en el país. Estas aportaciones son deducibles del Impuesto
Sobre la Renta hasta por un 25%.
• El auto financiamiento: la LGPP no lo define, pero consiste en ingre-
sos que los partidos obtengan de sus actividades promocionales, tales
como conferencias, espectáculos, rifas y sorteos, eventos culturales,
ventas editoriales, de bienes y de propaganda utilitaria, así como cual-
quier otra similar que realicen para allegarse fondos. En todos estos
casos el propio partido genera sus recursos sin acudir a una fuente
externa.
• En cuanto a los rendimientos financieros de los partidos: estos provie-
nen de la inversión realizada en cuentas, fondos y fideicomisos. Tales
inversiones no están protegidas por el secreto bancario; sólo podrán

hacerlas en instrumentos de deuda, emitidos por el gobierno mexicano
en moneda nacional y a un plazo no mayor de un año.
En consecuencia, todo financiamiento que no provenga del erario pú-

blico, debe estimarse privado. En el segundo párrafo del artículo 56 de
la LGPP se establecen los límites para este tipo de financiamiento de la
siguiente manera:
a) Para el caso de las aportaciones de militantes, el dos por ciento del fi-
nanciamiento público otorgado a la totalidad de los partidos políticos
para el sostenimiento de sus actividades ordinarias y precampañas en
el año de que se trate.
b) Para el caso de las aportaciones de candidatos, así como de simpati-
zantes durante los procesos electorales, el diez por ciento del tope de
gasto para la elección presidencial inmediata anterior, para ser utili-
zadas en las campañas de sus candidatos;
c) Cada partido político, a través del órgano previsto en el artículo 43
inciso c) de esta Ley determinará libremente los montos mínimos y
máximos y la periodicidad de las cuotas ordinarias y extraordinarias
de sus militantes, así como de las aportaciones voluntarias y persona-
les que los precandidatos y candidatos aporten exclusivamente para
sus precampañas y campañas, y
d) Las aportaciones de simpatizantes tendrán como límite individual
anual el 0.5 por ciento del tope de gasto para la elección presidencial
inmediata anterior.
c) El financiamiento público se compone de ministraciones, es decir, en-

tregas periódicas de dinero destinadas a tres tipos de actividades: 1) las
ordinarias permanentes, 2) las tendientes a la obtención del voto durante
los procesos electorales, esto es, para las campañas, y 3) las de carácter espe-
cífico, que en la LGPP se refieren a las tareas educativas, de capacitación po-
lítica, de investigación socioeconómica y política o de naturaleza editorial,
para las cuales se les otorga a los partidos un 3% adicional a lo que reciben
anualmente para sus actividades ordinarias permanentes.
d) El financiamiento público para actividades ordinarias se fija anual-
mente. El financiamiento público para actividades ordinarias se fija anual-
mente “multiplicando el número total de ciudadanos inscritos en el padrón
electoral por el sesenta y cinco por ciento del valor diario de la Unidad de
Medida y Actualización”. La cantidad que resulta se distribuye entre los

partidos del modo que adelante se indica.
Padrón Electoral Valor diario de la 65% UMA Financiamiento público anual para
(31 de julio 2020) UMA en 2020 el sostenimiento de Actividades
Ordinarias Permanentes para
2021(1)
A B C A*C
92,983,286 $86.88 $56.47 $5,250,952,127
e) El financiamiento público para actividades ordinarias se distribuye

de modo que del total obtenido de acuerdo con lo mencionado en el inciso
anterior, 70% se reparte entre los partidos con base en el porcentaje de vo-
tos que hubieran obtenido en la elección de diputados inmediata anterior, y
30% se distribuye de manera igualitaria entre todos los partidos con inde-
pendencia de su fuerza electoral.
Para la elección de 2021 el INE emitió un acuerdo por el que se estable-
cieron las cifras del financiamiento público de los partidos políticos nacio-
nales y de gastos de campaña del conjunto de candidaturas independientes,
publicado en el DOF el 3 de diciembre de 2020.
El cálculo parte de la cantidad de ciudadanos inscritos en el padrón,
que era de 92,983,286 esta debe multiplicarse por el 65% de la Unidad
de Medida y Actualización (UMA). El Instituto Nacional de Estadística y
Geografía calculó el valor diario de la UMA en $86.88, el 65% de esa cifra
equivale a $56.47. Esta última cantidad multiplicada por los ciudadanos
inscritos da un total de $5,250,952,127 (cinco mil doscientos cincuenta
millones, novecientos cincuenta y dos mil ciento veintisiete pesos M.N.).
La tabla contenida en la publicación del Acuerdo, detalla la operación; esta
consiste en primero asignar a los partidos políticos de reciente registro un 2
% del total a cada uno de ellos. En el proceso de 2021 había tres partidos en
esas condiciones a los que les asignaron en conjunto el 6 % del total, esto es
$315,057,129. Esta cantidad se resta del financiamiento total para proceder
al cálculo del reparto para los partidos con registro previo, entre los cuales
se repartirán: $4,935,894,998.
Cálculo del financiamiento público anual por actividades ordina-

rias permanentes (2021)
Se calcula el 30% de $4,935,894,998, el resultado es: $1,480,768,499 (mil
cuatrocientos ochenta millones, setecientos sesenta y ocho mil cuatrocientos
noventa y nueve pesos M. N.), este es el monto a dividir igualitariamente entre
todos los partidos. En las elecciones federales de 2021 participaron siete Parti-
dos Políticos Nacionales con registro previo. Al dividir dicha cifra entre siete,
el resultado es: $211,538,357. Esta cantidad se entregará en ministraciones
mensuales a cada partido, es decir: la doceava parte de la misma cada mes.
El reparto del 70% restante se realiza con base en el porcentaje de la
Votación Nacional Emitida alcanzado por cada partido en la elección de
diputados de mayoría relativa inmediata anterior. En la siguiente tabla se
reproduce la información correspondiente, publicada en el Acuerdo que ve-
nimos citando.
Cálculo del financiamiento para 2021 basado en el porcentaje de la votación nacional por parti-
do en la elección de diputados de mayoría en 2018.
Porcentaje de Financiamiento
Partido Político Nacional Votación Nacional Proporcional para
Emitida Actividades Ordinarias
PARTIDO ACCIÓN NACIONAL 19.90 $687,603,169
PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL 18.39 $635,435,307
PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA 5.87 $202,844,215
PARTIDO DEL TRABAJO 4.37 $150,854,471

PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MÉXICO 5.33 $184,057,722
MOVIMIENTO CIUDADANO 4.90 $169,486,149
MORENA 41.24 $1,424,845,466
Total 100 $3,455,126,499
A la cifra contenida en esta tabla para cada partido deben sumarse los
$211,538,357 que les correspondieron por el reparto igualitario.
f) El monto de recursos públicos asignables a las campañas se determina
en el inciso b) de la base II del art. 41, el año que haya elecciones de Presi-
dente, diputados y senadores se entregará a cada partido 50% adicional a la
cantidad que le corresponde para actividades ordinarias. Cuando solamente
se celebren elecciones de diputados, en el proceso que se efectúa a la mitad
del sexenio presidencial, la cifra en la que se aumente el financiamiento or-
dinario será de 30% del mismo.
g) Financiamiento para actividades específicas, en el inciso c) de la refe-
rida base II se establece que para las actividades específicas se calculará 3%
del monto del financiamiento que corresponde anualmente a los partidos
por sus actividades ordinarias. La cifra resultante se distribuye entre los
partidos con el mismo criterio de 30% por repartir igualitariamente y 70%
de acuerdo con los votos logrados en la elección de diputados inmediata

anterior.
La Norma Suprema remite a la ley secundaria para que el legislador
ordinario fije límites a las erogaciones realizadas en los procesos internos
que realizan los partidos para seleccionar a sus candidatos, a los que se de-
nomina precampañas.
En la ley deben establecerse los tipos de gastos de las precampañas y
las campañas. Asimismo, en ella debe fijarse —por disposición del párrafo
penúltimo de la base II del art. 41— el monto máximo de las aportaciones
que pueden hacer a los partidos sus simpatizantes, esto es, personas que no
pertenecen a un partido pero están dispuestos a apoyarlo económicamente.
A fin de que los intereses particulares no predominen en la actividad de los
partidos, la Constitución impone al legislador la obligación de señalar un
máximo a este tipo de aportaciones. Además, el constituyente remite a que
en la ley se ordenen “los procedimientos para el control, fiscalización opor-
tuna y vigilancia, durante la campaña, del origen y uso de todos los recur-
sos con que cuenten” los partidos. De la misma forma tienen que señalarse
legalmente “las sanciones que deben imponerse por el incumplimiento de
estas disposiciones”.
Esta previsión constitucional es la base del sistema de fiscalización de
todos los recursos que maneja un partido cualquiera que sea su origen. La
Constitución manda que se establezcan sanciones por el incumplimiento de
tales disposiciones, pero no define la naturaleza de las mismas, por lo cual
pueden ser administrativas o incluso penales.
Respecto del destino de los bienes de que dispone un partido —muchos
de los cuales pueden provenir del financiamiento público— cuando aquél
pierde su registro por no cumplir con los requisitos que señale la ley para
mantenerlo, debe someterse a un régimen legal específico para la “liquida-
ción de sus obligaciones”. La fórmula que empleó aquí el Constituyente
Permanente es un tanto difusa pues la liquidación de sus obligaciones no
necesariamente significa la liquidación del partido como persona moral.
Empero, en el art. 116 relativo a las normas electorales para los estados sí
se habla expresamente de la liquidación de los partidos. La interpretación
sistemática de estos dos preceptos conduce a la conclusión de que los parti-
dos que pierden el registro deben ser liquidados y, por tanto, dejar de existir
como tales, de acuerdo a lo establecido en los artículos 96 y 97 de la LGPP,
este último dispone el procedimiento para que los bienes y recursos rema-
nentes sean adjudicados a la Federación o a la entidad federativa, según se
trate de un partido político nacional o local respectivamente, una vez que
se hayan cumplido sus obligaciones fiscales, laborales y con proveedores y

acreedores.
6.5. USO DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN SOCIAL

Desde la reforma de 1977 se garantizó el acceso a los medios de comu-
nicación electrónica, de manera que los partidos políticos usan permanen-
temente la radio y la televisión. La participación de los partidos en estos
medios ha constituido una tradición de muchos años, si bien ha sido cues-
tionada por organizaciones opositoras en cuanto a que uno de los criterios
que se ha aplicado es también el de la proporcionalidad respecto del nú-
mero de votos obtenidos. Otro tema importante ha sido el de la llamada
equidad en cuanto al tratamiento de las informaciones de los partidos en
los medios de comunicación. Este último, por supuesto, plantea una com-
plejidad mayor que el acceso a dichos medios en tiempos de que dispone el
Estado, porque en los programas informativos puede entrar en colisión el
valor de la preservación de la equidad en el tratamiento de los partidos y el
de la libertad de expresión respecto a la manera como los medios valoran
las noticias y las presentan al público. Tal libertad podría verse afectada si
se pretendiera coartarla en función de una pretendida equidad en el trato a
los partidos políticos.
Precisamente la posibilidad de expresarse sin cortapisas y poder analizar
con libertad a quienes pretenden alcanzar el voto popular, es una caracterís-
tica fundamental de la democracia. Por supuesto, la libertad de expresión y
de prensa tienen límites que están fijados en el art. 6° de la Norma Suprema:
el ataque a la moral, a la vida privada o los derechos de tercero, la provoca-
ción de algún delito o la perturbación del orden público. Estos límites deben
traducirse en disposiciones específicas de tipo legal que los establezcan y
que en ningún caso puede recurrirse a la censura previa, consistente en la
obligación del autor de un mensaje de someterlo a la previa aprobación de
la autoridad.
La simple recomendación a los noticieros como dice el art.160 de la LGI-
PE, implica una intromisión de la autoridad en el campo de la libertad de
expresión, que puede traducirse en una invasión a dicha libertad, pues, por
ejemplo, es muy difícil determinar que la equidad provenga de una asignación
de igual tiempo en las noticias a los distintos candidatos. Pensemos que quizá
no todos tuvieron la misma actividad durante un día de campaña, por lo tan-
to la cobertura noticiosa no puede ser idéntica, o bien que la trascendencia de
las propuestas o declaraciones de uno conlleven un mayor impacto noticioso
que requiera más tiempo en su tratamiento. Eso debe quedar a criterio de

quien da la noticia y su valoración corresponde al auditorio.
La previsión constitucional hasta antes de la reforma de 2007 había sido
escueta y se limitaba a otorgar a los partidos el derecho a usar en forma per-
manente los medios de comunicación social de acuerdo con las formas y los
procedimientos que estableciera la ley. El proceso electoral de 2006 desató
múltiples cuestionamientos en torno al papel de los medios de comunica-
ción social y a la influencia indebida o desproporcionada que pueden tener
sobre la formación de la voluntad del electorado. Debido a la trascendencia
de este tema, en el dictamen correspondiente en el Senado de la República
se explica la decisión de dedicarle toda la base III en el art. 41.
Entre las razones más relevantes para esta regulación constitucional, se
expresan en el referido dictamen las siguientes:
• “En todas las naciones con sistema democrático se registra, hace por
lo menos tres lustros, la tendencia a desplazar la competencia política
y las campañas electorales desde sus espacios históricamente estable-
cidos —primero las plazas públicas, luego los medios impresos— ha-
cia el espacio de los medios electrónicos de comunicación social, de
manera preponderante la radio y la televisión;
• La nueva realidad, marcada por la creciente influencia social de la
radio y la televisión, ha generado efectos contrarios a la democracia
al propiciar la adopción, consciente o no, de patrones de propaganda
política y electoral que imitan o reproducen los utilizados en el mer-
cado para la colocación o promoción de mercancías y servicios para
los que se pretende la aceptación de los consumidores;
• Bajo tales tendencias, que son mundiales, la política y la competencia
electoral van quedando sujetas no solamente a modelos de propagan-
da que les son ajenos, sino también al riesgo de sufrir la influencia
de los dueños o concesionarios de estaciones de radio y canales de
televisión, o de otros grupos con el poder económico necesario para
reflejarlo en esos medios de comunicación, que de tal situación deri-
van un poder fáctico contrario al orden democrático constitucional;
• En México, gracias a la reforma electoral de 1996, las condiciones de
la competencia electoral experimentaron un cambio radical a favor
de la equidad y la transparencia, el instrumento para propiciar ese
cambio fue el nuevo modelo de financiamiento público a los partidos
y sus campañas, cuyo punto de partida es la disposición constitucio-
nal que determina la obligada preeminencia del financiamiento públi-
co por sobre el privado;
• Sin embargo, desde 1997 se ha observado una creciente tendencia a

que los partidos políticos destinen proporciones cada vez mayores de
los recursos que reciben del Estado a la compra de tiempo en radio
y televisión; tal situación alcanzó en las campañas de 2006 un punto
extremo, pues según los datos del IFE los partidos destinaron, en pro-
medio, más del 60 por ciento de sus egresos de campaña a la compra
de tiempo en televisión y radio, en ese orden de importancia;
• A la concentración del gasto en radio y televisión se agrega un hecho
preocupante, por nocivo para la sociedad y para el sistema democrá-
tico, consistente en la proliferación de mensajes negativos difundidos
de manera excesiva en esos medios de comunicación. Pese a que las
disposiciones legales establecen la obligación para los partidos polí-
ticos de utilizar la mitad del tiempo de que disponen en televisión y
radio para la difusión de sus plataformas electorales, esa norma ha
quedado convertida en letra muerta desde el momento en que los pro-
pios partidos privilegian la compra de difusión de promocionales de
corta duración (20 segundos) en los que el mensaje adopta el patrón
de la publicidad mercantil, o es dedicado al ataque en contra de otros
candidatos o partidos.
• Tal situación se reproduce, cada vez en forma más exacerbada, en las
campañas estatales para gobernador y en los municipios de mayor
densidad demográfica e importancia socioeconómica, así como en el
Distrito Federal.
• Es un reclamo de la sociedad, una exigencia democrática y un asunto
del mayor interés de todas las fuerzas políticas comprometidas con
el avance de la democracia y el fortalecimiento de las instituciones
electorales poner un alto total a las negativas tendencias observadas
en el uso de la televisión y la radio con fines político-electorales, tanto
en periodos de campaña como en todo tiempo.”
“En suma, es convicción de los legisladores que integramos estas Co-

misiones Unidas que ha llegado el momento de abrir paso a un nuevo
modelo de comunicación social entre los partidos y la sociedad, con
bases diferentes, con propósitos distintos, de forma tal que ni el di-
nero ni el poder de los medios de comunicación se erijan en factores
determinantes de las campañas electorales y sus resultados, ni de la
vida política nacional.”
La base III del art. 41 constitucional establece una serie de reglas aplica-
bles al uso de la radio y televisión por los partidos políticos, y a partir de
la reforma de 2014 se incluyó la previsión de que los candidatos indepen-

dientes tendrán acceso a estas prerrogativas en los términos que establezca
la ley. Hasta antes de la reforma del 2007 los partidos podían comprar
libremente tiempo en dichos medios teniendo como único límite los topes
de gastos de campaña. Con la modificación se introdujo la exclusividad a
favor del INE para que sea, en su condición de autoridad electoral, el único
facultado para administrar el tiempo que corresponda al Estado en radio
y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los
partidos políticos nacionales. ”, de tal forma que no sea necesario destinar
recursos a la compra de tiempo en esos medios, pues se utilizará el que co-
rresponde al Estado de manera gratuita en función de las normas aplicables
a ese efecto. El tiempo estatal se utilizará para los mensajes que desee difun-
dir el INE en cumplimiento de sus atribuciones y para que los partidos den
a conocer sus mensajes a la ciudadanía.
El tiempo del Estado proviene de dos tipos de disposiciones: lo estableci-
do en la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (TMX341,267)
que en su art. 251 señala: “Los concesionarios de uso comercial, público y
social que presten el servicio de radiodifusión deberán efectuar transmisio-
nes gratuitas diarias en cada estación y por cada canal de programación,
con una duración de hasta treinta minutos continuos o discontinuos, de-
dicados a difundir temas educativos, culturales y de interés social.” El otro
instrumento jurídico del que deriva el tiempo estatal es una disposición
fiscal emitida por un Decreto del Presidente de la República publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 23 de abril de 2020.
La primera regla del artículo 41 sobre el tiempo del Estado en radio y
televisión establece que “a partir del inicio de las precampañas y hasta el
día de la jornada electoral quedarán a disposición del Instituto Nacional
Electoral cuarenta y ocho minutos diarios, que serán distribuidos en dos
y hasta tres minutos por cada hora de transmisión en cada estación de
radio y canal de televisión”. A continuación se precisa que durante las
precampañas los partidos dispondrán en su conjunto de un minuto por
cada hora de transmisión en cada estación de radio y en cada canal de
televisión. Debe tenerse en cuenta que la expresión en su conjunto quiere
decir que todos los partidos se repartirán el tiempo disponible que será de
un minuto por hora en cada estación. Eso no significa que todos los par-
tidos se distribuirán cada minuto, sino el paquete de minutos disponibles
por día en cada estación. En el art. 167 de la LGIPE se regula la forma
cómo se distribuye el tiempo del Estado en radio y televisión, durante las
precampañas y las campañas.
A partir del inicio de las campañas propiamente dichas, es decir, cuando

ya hay candidatos a los cargos públicos una vez terminado el proceso de se-
lección interno de los partidos, la Constitución dice que “deberá destinarse
para cubrir el derecho de los partidos políticos al menos el ochenta y cinco
por ciento del tiempo total disponible a que se refiere el inciso a) de este
Apartado”. Dicho inciso señala que en cada estación de radio y de televi-
sión se destinarán 48 minutos a esta finalidad, de modo que “por lo menos”
85% del tiempo total disponible en todas las estaciones deberá asignarse
a los partidos. Nótese que se fija un mínimo y, por tanto, la cantidad de
tiempo utilizable por los partidos podría aumentarse por el legislador ordi-
nario, no obstante la LGIPE en su art. 169 dispone que se otorgarán a los
partidos 41 minutos diarios en cada estación de radio y canal de televisión.
Esta regla se adapta al mínimo de 85% antes indicado, pues 41 minutos
constituyen el 85% de 48.
La razón de que la Constitución fijara en 48 minutos el tiempo puesto
a disposición del INE derivó de que la ley ya le asignaba 30 minutos a las
instituciones oficiales para la realización de difusiones gratuitas y a ellos se
añadirían 18 minutos establecidos en el decreto presidencial de 10 de oc-
tubre de 2002, que reformó uno anterior de 31 de diciembre de 1968 en el
cual se permitía que los concesionarios de radio y TV pagaran parte de sus
impuestos mediante la entrega de tiempo al Estado. El nuevo decreto presi-
dencial de 23 de abril de 2020 determinó que la obligación fiscal de las es-
taciones radiofónicas y televisivas se cubriría con 21 minutos diarios en las
primeras y 11 en las segundas; pero a fin de cumplir con lo determinado en
la Constitución, a partir del inicio de las precampañas las citadas estaciones
tienen que hacer entrega de los 48 minutos diarios que ahí se determinan.
El inciso d) del apartado A de la base iii del art. 41 prevé incluso el hora-
rio en el cual deberán transmitirse, de modo que no se remitan los mensajes
a las horas de la madrugada; por ello se ordena que dicha transmisión de-
berá hacerse en el “horario de programación comprendido entre las seis y
las veinticuatro horas.” La LGIPE además indica que los 48 minutos diarios
que tiene a disposición el INE en radio y televisión, se dividen de modo
diferente durante las horas del día. En las transmisiones entre las seis de la
mañana y las 12 del día se usarán tres minutos de cada hora, eso hace un
total de 18 minutos para ese horario; entre las 12 del día y las seis de la
tarde se emplean dos minutos de cada hora, lo que da 12 minutos para ese
periodo; y de las seis de la tarde a las 12 de la noche se utilizan otra vez tres
minutos por hora, que hacen otros 18 minutos, con los que se completan
los 48 minutos cotidianos.
La manera como se distribuirá el tiempo asignado a los partidos y a los

candidatos independientes se establece en el inciso e) del mismo apartado A
y obedece a un criterio análogo al empleado para distribuir el financiamien-
to público, es decir: 30% se divide en partes iguales, una de esas partes se
destinará a los independientes y las demás corresponderán cada una a cada
partido y el 70% restante se distribuirá de acuerdo con la fuerza electoral
de cada uno de dichos partidos según “los resultados de la elección de dipu-
tados federales inmediata anterior”.
En el caso de que un partido no cuente con representación en el Congre-
so se aplicará la regla de que sólo tendrá acceso al reparto igualitario. Esta
hipótesis abarca dos posibilidades: la de los partidos de registro reciente
que participen en las elecciones por primera vez y la de aquellos que hubie-
sen conservado su registro legal en razón de haber alcanzado la votación
necesaria para ello en la elección presidencial, pero que en la de diputados
no hubieran conseguido 3% para quedar representados en el Congreso.
La LGIPE prevé que en el proceso electoral en que se renueven el Poder
Ejecutivo de la Unión y las dos Cámaras del Congreso, cada partido deberá
destinar, al menos, un 30% de los mensajes a la campaña de uno de los po-
deres, considerando las de senadores y diputados como una misma.
Los partidos con sus propios recursos sufragarán los gastos de produc-
ción de sus mensajes para radio y televisión.
El INE, fuera de los periodos de precampañas y campañas, tendrá a
su disposición “hasta el doce por ciento del tiempo total de que el Estado
disponga en radio y televisión, conforme a las leyes y bajo cualquier mo-
dalidad”. De esa proporción asignada al INE, la mitad se distribuirá entre
todos los partidos nacionales en forma igualitaria. Esto significa que en las
épocas que no corresponden a la etapa electoral no se hace distinción entre
los partidos con base en su fuerza electoral para distribuir el tiempo dispo-
nible en radio y televisión.
La otra mitad la utilizará el INE para fines propios o de “otras autori-
dades electorales, tanto federales como de las entidades federativas”. Esto
abarca al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) que
es también una autoridad federal y a los Organismos Públicos Locales
Electorales (OPLES) y tribunales de la misma materia en el ámbito local.
En la práctica, de manera indebida se incluye a la Fiscalía Especial para
Delitos Electorales entre las autoridades a las que se les otorga tiempo en
radio y televisión: eso es incorrecto porque no se trata de una autoridad
electoral.
Los partidos políticos nacionales emplearán el tiempo que les corres-

ponda en épocas distintas a las de campañas y precampañas por medio de
mensajes de 30 segundos de acuerdo con lo dispuesto por el art. 181 de la
LGIPE. El ine determinará los horarios de transmisión, se entiende que en el
marco de disposiciones legales que regulen esta materia, y siempre entre las
seis de la mañana y las 12 de la noche.
La Constitución establece una prohibición absoluta para que los
partidos puedan contratar o adquirir, por sí o por terceras perso-
nas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión.
Haber usado los verbos contratar o adquirir tiene por objeto que aun
en el caso de que no exista contrato propiamente dicho se entiende que el
partido adquiere un tiempo de radio y televisión si disfruta del mismo a su
favor. Ello implica que deba considerarse prohibido incluso el otorgamiento
gratuito de tiempo por parte de una estación de radio o de televisión para
promover algún partido político o a sus candidatos. Un punto de particular
interés es el alcance de la expresión “en cualquier modalidad de radio y te-
levisión” ya que dentro de la misma quedan comprendidas formas como la
televisión por cable y las transmisiones que se hacen por medio de internet,
consideradas como de radio o de televisión aunque no viajen a través de
ondas hertzianas. También debe considerarse prohibida la adquisición de
mensajes de texto asociadas a las emisiones radiofónicas que aparecen en
algunos receptores dotados de dispositivos para desplegar tales mensajes.
Con el propósito de evitar la intromisión de terceros ajenos al proceso
electoral
La Norma Suprema prohíbe que cualquier persona física o moral, a
título propio o por cuenta de terceros, contrate “la difusión de men-
sajes en radio y televisión dirigidos a influir en las preferencias electo-
rales de los ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o
de candidatos a cargos de elección popular”.
También se proscribe la transmisión en territorio nacional de este tipo

de mensajes contratados en el extranjero. Esto quiere decir que la autoridad
mexicana puede incluso bloquear la recepción de mensajes contratados en
estaciones radiofónicas o televisivas extranjeras ubicadas en las zonas fron-
terizas o las que se hacen por vía satelital. Ello deriva del hecho de que la
redacción de este texto no se refiere a la contratación de los mensajes, sino
a su transmisión en territorio nacional.
La prohibición impuesta a los partidos y terceros en cuanto a la compra

de mensajes en radio y televisión en cualquier modalidad, tendrá que ser
aplicada también en las entidades federativas. El apartado B de la base iii
del art. 41 regula la administración de los tiempos que correspondan al
Estado en radio y televisión en las estaciones y canales de cobertura en la
entidad de que se trate, para fines electorales en las entidades federativas.
En virtud de que la materia de radio y televisión es de competencia federal,
resulta lógico que una autoridad también de naturaleza federal como el INE
regule el acceso a la radio y a la televisión que tienen cobertura local y, por
tanto, la posibilidad de incidir en la formación de la voluntad del electorado
en los procesos locales.
Una primera regla es que donde coincidan las elecciones federales con
las locales, “el tiempo asignado en cada entidad federativa estará compren-
dido dentro del total disponible”, según las reglas aplicables a la elección
federal que hemos venido analizando. La legislación ordinaria establece las
reglas de distribución para dicha coincidencia, con el fin de que los medios
locales asignen tiempo del total disponible a los partidos que contiendan en
la elección de la entidad federativa en cuestión. En tal caso el art. 173 de
la LGIPE prevé que el Instituto, por conducto de los Organismos Públicos
Locales, destinará para las campañas locales de los partidos políticos y los
candidatos independientes quince minutos diarios en cada estación de radio
y canal de televisión de cobertura en la entidad federativa de que se trate.
Cuando se trate de procesos locales que no coincidan con los federales el
texto constitucional indica que la asignación de los tiempos se hará “en los
términos de la ley” y esta dispone que el Instituto asignará como prerroga-
tiva para los partidos políticos, por medio de los Organismos Públicos Lo-
cales, 41 minutos diarios en cada estación de radio y canal de televisión de
cobertura en la entidad de que se trate. El acceso a la radio y la televisión es
materia de una detallada regulación contenida en el “Acuerdo del Consejo
General del Instituto Nacional Electoral por el que se expide el Reglamento
de Radio y Televisión en Materia Electoral”, publicado en el Diario Oficial
de la Federación el 24 de noviembre de 2014.
Con respecto a los candidatos independientes, el conjunto de ellos solo
tiene acceso a radio y televisión durante el periodo de campaña y “según el
tipo de elección”, el artículo 412 de la LGIPE dispone que accederán a la
radio y la televisión, como si se tratara de un partido de nuevo registro, úni-
camente en el porcentaje que se distribuye en forma igualitaria a los parti-
dos políticos. La interpretación de este artículo debe hacerse vinculada a las
reglas de financiamiento de los candidatos independientes, de modo que el
tiempo equivalente al 30% que corresponde a los partidos igualitariamente,
se distribuye entre todos los independientes; a su vez, cuando coinciden las

elecciones de presidente, senadores y diputados, el total del tiempo disponi-
ble se divide en tercios, uno para cada elección.
Aunque la base III se refiere a los medios de comunicación social, el
apartado C de la misma parece aplicable a toda la propaganda política o
electoral que difundan los partidos. La diferencia entre propaganda política
y propaganda electoral se basa en que la primera puede aludir a posicio-
namientos generales de naturaleza ideológica o política que deseen hacer
los partidos en cualquier tiempo, en cambio, la propaganda electoral tiene
que ver específicamente con las campañas para conseguir el voto popular.
Ambas están sometidas a la obligación que se impone a los partidos de
“abstenerse de expresiones que calumnien a las personas”.
La interpretación extensiva de este precepto, en virtud de la cual no de-
be estimarse como circunscrito a la radio y a la televisión, a las que alude
el texto constitucional como medios de comunicación social, se justifica
porque no sería lógico pensar que la Constitución pretende eliminar el uso
de la llamada propaganda negra solamente en la radio y la televisión. No
tendría sentido una interpretación según la cual la calumnia que no puede
divulgarse por la televisión, se pudiese imprimir en un panfleto, en la página
de algún diario o divulgarse por internet, sin que existiese alguna conse-
cuencia sancionadora. Por tanto, cualquier propaganda política de carácter
partidista o emitida por candidatos independientes, debe quedar regida por
este texto constitucional.
En sentido lato, la calumnia es una “acusación falsa, hecha maliciosa-
mente para causar daño”. De tal manera, un adjetivo que un candidato
lanzase a otro al calor de la contienda, como decirle mentiroso o farsante,
no implicaría, a mi manera de ver, una calumnia. En una acepción más
técnica la calumnia es la “imputación de un delito hecha a sabiendas de su
falsedad”. Desde esta perspectiva, un adjetivo que implicara la comisión de
un ilícito penal como “asesino” o “ladrón” podría implicar la comisión de
la conducta prohibida por la Constitución.
Otra disposición importante tiene que ver con la suspensión de la difu-
sión en los medios de comunicación social —siempre entendidos como la
radio y la televisión— de toda propaganda gubernamental de los poderes
federales y estatales, de los municipios, de los órganos de gobierno de la
Ciudad de México, de sus alcaldías y cualquier otro ente público, durante el
tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales, hasta
la conclusión de la respectiva jornada comicial. Este precepto, contenido
en el apartado C, supone, por ejemplo, que si hay elecciones en un estado
de la República, durante el proceso no deberán transmitirse en su territorio

anuncios que difundan propaganda del gobierno federal. Esta disposición
tiende a evitar el uso de los medios para difundir propaganda electoral bajo
la cobertura de mensajes oficiales de interés público y ofrece la ventaja adi-
cional de que el tiempo empleado por el Estado que no significa erogación
en dinero, pase a ser usado por las autoridades electorales y los partidos
durante la época de campañas.
Se prevén como excepciones las propias campañas de información de las
autoridades electorales que tienen que ver con la promoción del voto, la de-
fensa de su libertad y de su emisión en secreto, así como las campañas relati-
vas a servicios educativos y de salud o las necesarias para la protección civil
en casos de emergencia. Estas excepciones se han prestado a manipulación,
pues deben entenderse en el sentido de que se emitan mensajes que aludan
a situaciones emergentes o excepcionales y no a programas rutinarios como
el de vacunación.
En el apartado D del propio art. 41 se otorgan facultades al INE para
imponer sanciones de carácter administrativo derivadas de las infracciones
a lo dispuesto en la base III a la que venimos aludiendo. Esta disposición
impone al legislador ordinario la obligación de diseñar procedimientos ex-
peditos para la aplicación de estas sanciones y determinar las mismas en
la legislación electoral. La Constitución prevé que entre dichas sanciones
se considere la consistente en la suspensión o cancelación inmediata de las
transmisiones de radio y televisión que sean violatorias de la ley. El propósi-
to de esta disposición es frenar cualquier intento de emplear procedimientos
ilegales en la propaganda, que puedan generar efectos irreversibles en la
opinión pública y evitar la tentación de incurrir en transgresiones de la ley
para causar un daño al adversario aun a sabiendas de que se recibirá una
sanción. El hecho de sacar del aire un determinado mensaje que la autori-
dad electoral considere violatorio de la ley no deja en estado de indefensión
al autor del mismo pues siempre tendrá la posibilidad de recurrir al Tribu-
nal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
6.6. CAMPAÑAS Y PRECAMPAÑAS

En la base IV del art. 41 se encuentra la regulación de los procesos in-
ternos que efectúan los partidos políticos para seleccionar y postular a sus
candidatos. El texto constitucional determina que la ley debe establecer los
plazos para dichos procesos y las reglas aplicables a las precampañas y las
campañas electorales.
La precampaña alude precisamente al proceso de selección inter-

na de los partidos, en tanto que la campaña se refiere a las acciones
tendientes a la búsqueda del voto en las elecciones constitucionales en
las que participan los candidatos ya postulados de manera oficial por
los partidos.
La propia Constitución fija el tiempo de duración de dichas campañas y
precampañas.
En el año de elecciones presidenciales, en el cual se eligen también
senadores y diputados federales, la campaña durará E0 días. Cuando
se trate solo de elegir diputados federales, en las elecciones que se
celebran exclusivamente para ese efecto a mediados del periodo presi-
dencial de seis años, la campaña durará S0 días.
En cuanto a las precampañas, estas tendrán una duración máxima de
las dos terceras partes del tiempo previsto para las campañas electorales.
Esto significa que en los años de elección presidencial las precampañas no
pueden durar más de 60 días, y cuando se trate solamente de la elección de
diputados federales las precampañas no excederán de 40 días.
El dispositivo constitucional ordena que las violaciones en la duración
de las campañas, ya sea que provengan de los propios partidos o de cual-
quier otra persona física o moral, deberán ser objeto de sanción.
En este caso el texto no alude expresamente al INE como autoridad
que deba imponer la sanción; de ello se colige que las infracciones en esta
materia podrán ser castigadas tanto en el ámbito administrativo, como en
el penal.
6.7. LA AUTORIDAD ELECTORAL ADMINISTRATIVA

La base V del art. 41 establece las características básicas de la autoridad
electoral encargada de la organización de las elecciones en el ámbito fede-
ral. En primer término se señala que dicha función es de carácter estatal, lo
cual significa que de ella participa todo el Estado mexicano y no solamente
uno o varios órganos específicos de gobierno. Esta característica se reforzó
a partir de la reforma electoral de 2014, por virtud de la cual se extendieron
las atribuciones del hasta entonces denominado IFE, para convertirlo en
Instituto Nacional Electoral (INE) y asignarle la función de intervenir en
diferentes aspectos de las elecciones realizadas en las entidades federativas.
La función estatal del INE queda de manifiesto al observar que intervie-
nen los poderes estatales y la población en la organización electoral, para
la cual se requiere un marco legal establecido por el Poder Legislativo a

partir del texto constitucional; un conjunto de órganos administrativos que
realicen en la práctica las tareas para llevar a cabo el proceso; autoridades
jurisdiccionales que resuelvan los conflictos surgidos del mismo y, en la base
de los comicios, participa la población de modo directo en cuanto que las
casillas son atendidas por los ciudadanos.
El organismo que se encuentra en la cúspide administrativa de es-
ta enorme pirámide se denomina Instituto Nacional Electoral, el
cual, de acuerdo con lo expuesto, es un órgano del Estado. Em-
pero, tiene una naturaleza especial ya que no queda sujeto en su
actuación a ninguno de los tres poderes constituidos y por ello la
Constitución lo cataloga como un organismo público autónomo.
La autonomía tiene como propósito, de acuerdo al dictamen de la re-

forma de 2007, “impedir que los poderes públicos, cualquiera de ellos, in-
terfieran, obstaculicen o influyan sobre las decisiones que en ejercicio de
sus facultades adoptan los entes autónomos”, pero agrega: “sin embar-
go, autonomía no es autarquía. Los organismos autónomos están sujetos
al marco general de obligaciones y responsabilidades establecidos por la
Constitución y el orden jurídico mexicano”. En la doctrina se estima tam-
bién que la autonomía de los órganos que disfrutan de ella de acuerdo con
la Constitución debe garantizar la independencia de los mismos no sólo de
los poderes tradicionales sino también de los partidos y de otros grupos y
factores reales de poder.128
El INE está dotado en la Constitución de personalidad jurídica y patri-
monio propios. Se conforma por cuatro tipos de órgano: directivos, ejecuti-
vos, técnicos y de vigilancia. Los directivos o de “dirección” son cuerpos co-
legiados que toman las decisiones en su respectivo ámbito de competencia
y dictan normas y acuerdos que desarrollan las bases legales; los ejecutivos
son las juntas ejecutivas integradas por personal profesional que ejercen las
funciones ejecutivas para desarrollar el trabajo administrativo del conjunto
de órganos que integran el INE; los técnicos asumen funciones que tienen
ese carácter como el Registro Federal de Electores, y las comisiones de vigi-
lancia tienden a verificar, por parte de los partidos políticos, el cumplimien-
128
Véase Cárdenas, Pérez y Carbonell, “Presente y futuro de la autonomía del Instituto Fede-
ral Electoral”, en J. Orozco (coord.) Administración y Financiamiento de las elecciones en
el umbral del siglo XXI. Memoria del III Congreso internacional de Derecho electoral. II,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1999, págs. 467 a 513.
to de las funciones relativas, por ejemplo, a la integración del padrón o al

reparto de tiempos en radio y televisión.
S.7.1. El Consejo General del INE

El órgano superior de dirección del INE se denomina Consejo General
y se integra por un consejero presidente y diez consejeros electorales. Estos
funcionarios tienen efectivamente la capacidad de tomar decisiones pues
cuentan con derecho de voto en dicho órgano. De manera adicional, con-
curren a la integración del mismo, con voz pero sin voto, los denominados
consejeros del Poder Legislativo que, de acuerdo con el artículo 36 de la
LGIPE, sólo habrá uno por cada grupo parlamentario, independientemente
de que un partido tenga grupos parlamentarios en ambas Cámaras del Con-
greso de la Unión. Cada uno puede tener hasta dos suplentes.
También integran el Consejo General, un representante por cada partido
político nacional y un suplente. Ellos son diferentes a los que provienen de
los grupos parlamentarios que, aunque se definen en función de la pertenen-
cia a partidos, son nombrados formalmente por el Poder Legislativo en los
términos previstos en la LGIPE, en tanto que los representantes partidistas
son designados por las directivas de sus respectivos partidos, que los pue-
den substituir en cualquier momento. Nótese que un partido que no tenga
representación en las cámaras, mientras no pierda su registro como parti-
do político nacional, puede acreditar un representante. Los representantes
partidistas tienen voz, pero no voto. Igualmente, sin voto, participa de este
órgano supremo de dirección un Secretario Ejecutivo, quien tiene a su cargo
la Secretaría del Consejo.
Nótese que un partido que no tenga representación en las cámaras, mien-
tras no pierda su registro como partido político nacional, puede acreditar
un representante. Los representantes partidistas tienen voz, pero no voto.
Igualmente, sin voto, participa de este órgano supremo de dirección un Se-
cretario Ejecutivo, quien tiene a su cargo la Secretaría del Consejo.
El consejero presidente y los consejeros electorales serán electos por las
dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados
para un período de nueve años, no se pueden reelegir. Se renuevan de mane-
ra escalonada, es decir, tres consejeros cada tres años, esta fórmula permite
que se conserve la experiencia del grupo de consejeros que permanece, lo
cual garantiza una debida continuidad en las tareas de la institución. La
manera como está redactado el texto constitucional abre la posibilidad de
que un consejero electoral, una vez concluido su cargo o antes, pueda ser
electo consejero presidente, puesto que no se trata de una reelección en el

cargo de consejero electoral.
El consejero presidente y los consejeros electorales son electos mediante
un complejo procedimiento que se inicia con la intervención de un comité
técnico de evaluación, integrado por siete personas de reconocido prestigio,
de las cuales tres serán nombradas por el órgano de dirección política de
la Cámara de Diputados, dos por la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos y dos por el organismo encargado de garantizar el acceso a la
información pública previsto en el artículo 6o. constitucional. De entre la
lista de aspirantes que presente este comité, resultaran electos aquellos que
obtengan el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la
Cámara de Diputados.
Si no se alcanza la votación requerida para las designaciones, como ya
ocurrió en 2007, se recurre a un procedimiento de insaculación, esto es, a
un sorteo entre los integrantes de la lista conformada por el comité de eva-
luación, realizado en el Pleno de la Cámara. En el caso de que ahí no resulte
posible realizar el sorteo, este lo efectuará el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación. Tan alambicado mecanismo en el que los Ministros
del máximo órgano jurisdiccional pueden terminar haciendo el papel de
gritones de la Lotería, es producto de la dificultad para alcanzar acuerdos
entre los grupos parlamentarios, los cuales decidieron renunciar a las facul-
tades para las cuales fueron electos y trasladarlas a otros organismos sin
legitimidad electoral, confiando esa delicada tarea a personas de reconocido
prestigio a las cuales paradójicamente se les concede más legitimidad que a
los diputados electos que menoscaban así su propia investidura.
Esta autoridad con competencia nacional se organiza piramidalmente en
el territorio del país en cuyo ámbito ejerce facultades incluso para organi-
zar elecciones locales, de modo que los organismos electorales existentes en
cada entidad federativa, que originalmente organizaban con autonomía sus
elecciones, ahora quedan subordinados al INE.
Los consejeros electorales no tienen suplentes electos por la Cámara de
Diputados, si se produce la falta absoluta del Consejero Presidente o de
algún consejero electoral durante los primeros seis años de su encargo, se
aplicará el procedimiento de designación para nombrar a quien deba cubrir
la vacante hasta concluir el periodo que debía cumplir el originalmente
designado. Si la falta ocurre dentro de los últimos tres años, la designación
de quien cubra la vacante se hará para que el nuevo miembro desempeñe el
cargo para un periodo completo de nueve años.
La misma base v del art. 41 establece un régimen de incompatibilidades

al ordenar que “El consejero Presidente y los consejeros electorales no po-
drán tener otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que
actúen en representación del Consejo General y los no remunerados que
desempeñen en asociaciones docentes, científicas, culturales, de investiga-
ción o de beneficencia.”
Otra incompatibilidad establecida constitucionalmente consiste en que
“Quienes hayan fungido como consejero Presidente, consejeros electorales
y Secretario Ejecutivo no podrán desempeñar cargos en los poderes pú-
blicos en cuya elección hayan participado, de dirigencia partidista, ni ser
postulados a cargos de elección popular, durante los dos años siguientes a
la fecha de conclusión de su encargo.”
Pese al supuesto no involucramiento partidista de las personas que son
designadas para integrar el Consejo General, en la práctica ocurría con re-
lativa frecuencia que los que salían de dicho órgano se postularan como
candidatos de partidos políticos a puestos de elección o aceptaran cargos en
el Ejecutivo. A fin de limitar esta conducta de quienes participan como árbi-
tros del proceso electoral, se previó la incompatibilidad antes mencionada
que tiene aplicación para cargos administrativos en los poderes Legislativo
y Ejecutivo, en el entendido de que para ser postulados a los cargos de di-
putados o senadores deben transcurrir por lo menos tres años de haberse
separado del cargo de miembros del Consejo General del INE, como lo
disponen los arts. 55 y 58 de la Constitución.
Llama la atención el que no exista incompatibilidad entre el desem-
peño del cargo de presidente del Consejo General o miembro del mismo
y la candidatura a la Presidencia de la República. Evidentemente, sería
inadmisible que en pleno ejercicio del cargo alguien pretendiera tal pos-
tulación, pero no sería descabellado pensar, a la luz de algunas experien-
cias, que con muy poco tiempo entre la terminación del ejercicio como
consejero se pudiera pretender alcanzar una candidatura presidencial,
para lo cual no está fijada constitucionalmente una fecha de separación
previa.
En cuanto al Secretario Ejecutivo, este será nombrado con el voto de las
dos terceras partes del Consejo General a propuesta de su presidente.
Los requisitos que deben llenar para su designación el consejero presi-
dente del Consejo General, los consejeros electorales, el contralor general y
el secretario ejecutivo del INE están contenidos en la LGIPE.
S.7.2. La Contraloría General del INE

La reforma de 2007 introdujo la figura de la Contraloría General del mis-
mo, que es una especie de órgano autónomo al interior del propio organismo
autónomo. Un antecedente de este cambio se encuentra en el episodio ocurri-
do en 1999 cuando el Contralor Interno del Instituto decidió imponer san-
ciones a algunos consejeros por irregularidades detectadas en los manejos ad-
ministrativos. Como resultado, el Consejo General del entonces IFE destituyó
a dicho contralor. Por eso en la exposición de motivos de la reforma de 2007
se lee: “Es de toda evidencia que el titular de un órgano de control interno no
debiera ser designado por los sujetos que están sometidos al control que la ley
establece; ello convertiría a los controlados en juez y parte, con efectos noci-
vos como los ya observados en un caso no muy distante en el propio Instituto
Federal Electoral.” Efectivamente, cuando ocurrieron los hechos de 1999 el
contralor del IFE era designado por los propios consejeros, quienes tenían
también la facultad de removerlo. La referida exposición de motivos señala
que la única fuente de legitimidad de un órgano de control al interior de los
organismos autónomos debe ser la propia soberanía popular representada en
los cuerpos legislativos y por esa razón en la base V del art. 41 se indica que
“El titular del órgano interno de control del Instituto será designado por la
Cámara de Diputados con el voto de las dos terceras partes de sus miembros
presentes a propuesta de instituciones públicas de educación superior, en la
forma y términos que determine la ley. Durará seis años en el cargo y podrá
ser reelecto por una sola vez. Estará adscrito administrativamente a la pre-
sidencia del Consejo General y mantendrá la coordinación técnica necesaria
con la Auditoría Superior de la Federación.”
Es interesante hacer notar que esta forma de designación introduce, por
primera vez en nuestro texto constitucional, la participación de las insti-
tuciones públicas de educación superior, es decir, universidades e institu-
tos creados por el Estado, en el nombramiento de servidores públicos. La
LGIPE en su art. 39 remite a la Ley Orgánica del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos (TMX260,088) para la regulación de este pro-
cedimiento. El órgano interno de control del INE, de acuerdo con la base V
“tendrá a su cargo, con autonomía técnica y de gestión, la fiscalización de
todos los ingresos y egresos del Instituto”. Esa es la razón por la cual sosten-
go que se trata de una autonomía dentro de otra. Empero, tampoco se trata
de un órgano sin control pues, por una parte, debe coordinarse con la Au-
ditoría Superior de la Federación que es la entidad de fiscalización a la que
se alude en el texto constitucional y está regulada en el art. 79, y por otra,
esta misma Auditoría está sujeta a la vigilancia de la Cámara de Diputados.
S.7.3. Las funciones del INE

El Instituto Nacional Electoral desarrolla una gran variedad de funcio-
nes que no se limitan a la organización de los procesos para elegir autori-
dades federales, sino que se extienden, en determinados casos, a actividades
correspondientes a las elecciones locales y a procedimientos como las con-
sultas populares y la revocación del mandato. En principio, la organización
de las elecciones locales compete a los Organismos Públicos Locales (Elec-
torales, OPLE) que son autoridades de las entidades federativas para sus
elecciones, pero que se encuentran sujetas al control del INE.
La base V del art. 41 asigna al INE en el plano constitucional, además
de aquellas que determine la ley, las siguientes actividades para los procesos
federales y locales:
1. Las relativas a la capacitación electoral, que abarcan la instrucción
del personal que se hace cargo de las casillas.
2. La geografía electoral, así como el diseño y determinación de los
distritos electorales y división del territorio en secciones electorales,
consistente en la demarcación de los distritos y las circunscripciones
electorales. Define los distritos para la elección de diputados federales
y de diputados locales.
3. El padrón y la lista de electores, es decir, el registro de los ciudadanos
a través del Registro Federal de Electores y la elaboración de las listas
que se usan el día de la elección para identificar a los votantes y ano-
tar en ellas que han votado.
4. La ubicación de las casillas y la designación de los funcionarios de sus
mesas directivas;
5. Las reglas, lineamientos, criterios y formatos en materia de resultados
preliminares; encuestas o sondeos de opinión; observación electoral;
conteos rápidos; impresión de documentos y producción de mate-
riales electorales. Esta disposición tiene por objeto señalar las con-
diciones en que pueden participar observadores nacionales e incluso
extranjeros bajo la figura de visitantes, así como fijar reglas aplicables
al levantamiento de cuestionarios acerca de la intención de voto de la
gente o de sus preferencias electorales de partidos y simpatías políti-
cas a fin de que no generen una distorsión en la voluntad de los electo-
res. Por eso las normas de la LGIPE prohíben la difusión de encuestas
con cierto tiempo de anticipación inmediata a la elección o durante la
jornada electoral hasta que se haya terminado el tiempo previsto para
dicha jornada en el huso horario más occidental del país.
6. La fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y

candidatos,
7. Las demás que determine la ley.
Para los procesos electorales federales el INE realizará las siguientes ac-
tividades:
1. Las relativas a los derechos y las prerrogativas de los candidatos y
partidos políticos, esto implica la asignación de financiamiento, de
tiempos en radio y televisión, uso de franquicias postales y demás
aspectos que se contienen al respecto en la legislación electoral, en la
cual también se desarrolla la regulación de las agrupaciones políticas
que son formas de asociación para fines políticos que tienden a la
formación de partidos.
2. La preparación de la jornada electoral, que supone una serie de tareas
logísticas previas para que se instalen las casillas y se puedan recibir
los sufragios el día de la elección.
3. La impresión de documentos y la producción de materiales electora-
les, que abarca las boletas, las actas, las mamparas e incluso materia-
les que no se imprimen propiamente como los crayones empleados
para marcar las boletas o la tinta indeleble que se pone en el dedo
pulgar de los electores.
4. Efectuar los escrutinios y cómputos en los términos que señale la ley,
es decir, el conteo de los votos emitidos desde las casillas y en los dis-
tritos o en los consejos estatales existentes en cada entidad federativa
para la elección de senadores.
5. Declarar la validez y otorgar las constancias en las elecciones de di-
putados y senadores, esta función le otorga al INE la posibilidad de
declarar que han sido válidas las elecciones de diputados y senadores,
más no la de Presidente de la República, ya que esto solamente co-
rresponde al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
En cada distrito se declara la validez de la elección de los diputados
uninominales a través del Consejo Distrital correspondiente. Cada
uno de estos consejos es un órgano del propio INE. En los consejos
estatales se hace el cómputo y se declara la validez de la elección de
los senadores de mayoría y de primera minoría. El Consejo General
hace el cómputo nacional y declara la validez de la elección de di-
putados y senadores de representación proporcional. Precisamente
por esa razón la Constitución habla aquí de constancias en general,
porque las hay de mayoría, de primera minoría —cuando se trata de

los senadores— y de representación proporcional.
6. Efectuar el cómputo de la elección de Presidente de los Estados Uni-
dos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninomina-
les, en lo cual es muy claro el texto que limita el conteo de los votos
distrito por distrito para la elección presidencial; pero hasta ahí lle-
ga la función del INE, al que no le corresponde realizar el conteo
general en el país. Sin embargo, el artículo 326 de la LGIPE faculta
al Secretario Ejecutivo del Consejo General para que, con base en la
copia certificada de las actas de cómputo distrital de la elección para
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el domingo siguiente
de la jornada electoral, informe al Consejo General, en sesión pú-
blica, la sumatoria de los resultados consignados en dichas actas,
por partido y candidato, pero formalmente el cómputo realizado en
cada distrito debe ser remitido al Tribunal Electoral para que este
se encargue de hacer el cómputo oficial, sumando los resultados de
los 300 distritos para hacer la declaratoria relativa a la elección de
presidente, como lo indica el art. 99 constitucional. La realización
de una suma general de votos por el Consejo General en la elección
de 2006 fue uno de los factores que propiciaron el deterioro de la
autoridad de los consejeros que integraron ese consejo, varios de los
cuales fueron desplazados en la reforma de 2007, pues efectivamen-
te no correspondía a esa autoridad electoral hacer un recuento de tal
naturaleza.
7. Las demás que determine la ley. El INE también tiene atribuciones en
los procedimientos de consulta popular y de revocación del mandato
a los que nos referimos en el capítulo 4.
La Constitución ordena igualmente que “Las sesiones de todos los órga-

nos colegiados de dirección serán públicas en los términos que señale la ley.”
La fiscalización de las finanzas de los partidos políticos y de las campa-
ñas de los candidatos estará a cargo del Consejo General del INE. La ley
desarrollará las atribuciones del Consejo para la realización de esta función,
así como la definición de los órganos técnicos dependientes del mismo, res-
ponsables de realizar las revisiones e instruir los procedimientos para la
aplicación de las sanciones correspondientes. En el cumplimiento de sus
atribuciones, el Consejo General no estará limitado por los secretos banca-
rio, fiduciario y fiscal, y contará con el apoyo de las autoridades federales
y locales. El INE puede delegar la función de fiscalización, en ese caso su
órgano técnico será el conducto para superar la limitación que acabamos

de mencionar.
Uno de los aspectos más importantes de esta regulación es la supresión
del secreto bancario, fiduciario y fiscal para que las autoridades en el ámbi-
to bancario y de valores —específicamente la Comisión Nacional Bancaria
y de Valores y la Secretaría de Hacienda, así como sus órganos en materia
impositiva—, estén obligadas a entregar la información relativa a transac-
ciones en las que pudieran estar involucrados los partidos a fin de que se
revisen sus cuentas de manera adecuada.
La función fiscalizadora supone la realización de complejas tareas
técnicas en materia de contabilidad respecto de las cuales el Consejo
General debe dictar los lineamientos, es decir, las normas aplicables a
las mismas. La ley prevé que de acuerdo a la capacidad técnica y a la
disponibilidad de recursos, el Instituto desarrolle un sistema que permita
consultar en línea la contabilidad de los partidos. El Consejo General
tiene atribuciones para sancionar a los sujetos obligados en caso de que
incumplan la normatividad en materia de fiscalización, lo que compren-
de las irregularidades que cometan en la contabilidad que deben llevar y
reportar al Instituto.
El Consejo General puede decidir delegar sus funciones de fiscalización
en los Organismos Públicos Locales de las entidades federativas, pero pre-
viamente, “deberá verificar la capacidad técnica y operativa de los mismos
para desempeñar dicha función”. (Art. 191.2 de la LGIPE).
El Consejo General ejerce las funciones de supervisión, seguimiento y
control técnico mediante la Comisión de Fiscalización, integrada por cinco
consejeros electorales designados por el propio Consejo. Entre las principa-
les facultades de esta comisión están las de “supervisar de manera perma-
nente y continua las auditorías ordinarias, de precampaña y de campaña;
así como los procedimientos oficiosos, quejas y verificaciones realizadas por
la Unidad Técnica de Fiscalización”. También la de ordenar y supervisar la
práctica de auditorías a las finanzas de los partidos políticos de manera di-
recta o a través de terceros especializados en la materia, debiendo entender
por tales los despachos privados dedicados a la realización de auditorías
contables. (Art. 192 de la LGIPE).
6.8. SISTEMA DE IMPUGNACIONES EN MATERIA

ELECTORAL
La regulación del sistema electoral está sometida a una revisión ejercida
a través de la propia autoridad administrativa y, finalmente, las decisiones
de esta quedan sujetas a la intervención del Poder Judicial de la Federación.
Al respecto, la base VI del art. 41 dispone:
Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los
actos y resoluciones electorales, incluidos los relativos a los procesos
de consulta popular y de revocación de mandato, se establecerá un
sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta
Constitución y la ley. Dicho sistema dará definitividad a las distintas
etapas de los procesos electorales, de consulta popular y de revoca-
ción de mandato, y garantizará la protección de los derechos políticos
de los ciudadanos de votar, ser votados y de asociación, en los térmi-
nos del artículo 99 de esta Constitución.
En materia electoral la interposición de los medios de impugnación,
constitucionales o legales, no producirá efectos suspensivos sobre la
resolución o el acto impugnado.
En esta base se establece otro principio que rige en la materia: el de de-

finitividad, el cual consiste en que los actos en el proceso electoral quedan
firmes una vez que se agoten las posibilidades de impugnarlos, con lo que
se da cumplimiento al principio de certeza. La idea es que no puede haber
una cadena interminable de disputas con motivo de los resultados de las
elecciones y que cada etapa de la misma se cierre de modo definitivo una vez
que existe una resolución de última instancia al respecto o bien cuando han
transcurrido los plazos legales para presentar una impugnación.
El sistema previsto en la Constitución se desarrolla en la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, la cual contiene
disposiciones que regulan procedimientos de impugnación que se desaho-
gan ante la propia autoridad administrativa, es decir, el Consejo General del
INE y otros de naturaleza estrictamente jurisdiccional que son conocidos
por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación al que aludi-
mos en el capítulo 11.129
129
Respecto del tema jurisdiccional recomiendo al lector consultar María Macarita Elizondo
Gasperín, Causales de Nulidad Electoral. Doctrina jurisprudencial, estudio de las pruebas,
Porrúa, UNAM, México, 2007.
6.9. EL RÉGIMEN ELECTORAL LOCAL

Como hemos señalado, los principios generales expuestos en el art. 41
rigen para la materia electoral tanto en el ámbito federal como en el de las
entidades federativas al que denominamos local. Empero, las reglas especí-
ficas aplicables a las elecciones en los estados de la República se encuentran
en el art. 116, y las correspondientes a la Ciudad de México en el art. 122.
7. La estructura del Poder Legislativo
7.1. UNICAMARISMO Y BICAMARISMO

Debo iniciar con una advertencia de carácter gramatical. Pese a que el
diccionario de la Real Academia Española usa los términos bicameral para
referirse a los poderes legislativos compuestos de dos cámaras, bicamera-
lismo para aludir al sistema correlativo y unicameral para el Poder Legis-
lativo integrado por una sola asamblea, sin que exista, como sería lógico
el vocablo unicameralismo, soy de la opinión de que, en virtud de que la
propia Academia eliminó la palabra cámera, por tratarse de un arcaísmo, la
lógica evolución idiomática debe conducir a denominar como unicamaral al
parlamento constituido por una sola asamblea y bicamaral al integrado por
dos y para aludir al sistema correspondiente a cada una de estas dos figuras
procede hablar de unicamarismo y bicamarismo, respectivamente.
Pues bien, para estudiar la estructura del Poder Legislativo mexicano
debemos empezar por decir que este se deposita en un órgano denominado
Congreso General, también llamado por la Constitución Congreso de la
Unión (por ejemplo en el art. 29), el cual se conforma por dos cámaras, es
decir, dos asambleas diferentes, una denominada Cámara de Diputados y
la otra Cámara de Senadores. El texto respectivo, contenido en el art. 50
dispone:
El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita
en un Congreso General, que se dividirá en dos Cámaras, una de
diputados y otra de senadores.
Estas cámaras son parte integrante del Congreso, no algo distinto a él,
son las partes de un todo. Generalmente actúan como órganos separados,
aunque en constante correlación, en ocasiones ejercen ciertas facultades que
les están atribuidas de manera exclusiva pero son parte del Congreso.
Existe un tercer órgano del Congreso General que se denomina Comi-
sión Permanente prevista en el art. 78. Esta comisión ejerce determinadas
atribuciones originalmente conferidas al Congreso o a alguna de sus cáma-
ras durante el tiempo en que este se encuentra en receso, pero tampoco se
trata de una entidad distinta a dicho Congreso, puesto que también forma
parte de él.
El Congreso General excepcionalmente actúa como asamblea única con

la participación conjunta de los miembros de ambas cámaras, como ve-
remos más adelante, pero sólo en ocasiones especiales y para actos en los
que no hay deliberación ni se toman determinaciones correspondientes a
sus facultades, salvo en la elección del Presidente de la República que debe
fungir con carácter interino o sustituto,130 o para conocer de la renuncia de
dicho funcionario.
En el Derecho comparado de los países que se ajustan al modelo de
democracia constitucional, también denominada democracia liberal o de-
mocracia occidental, existen diversas maneras de estructurar el Poder Le-
gislativo. Este puede ser unicamaral y lo ejerce una sola asamblea o cuerpo
colegiado, bicamaral si se constituye con dos cámaras o multicamaral si
se conforma por más de dos asambleas. Este último caso es muy poco
frecuente; existió en la Yugoslavia socialista ya desaparecida, pero tam-
bién se presenta en casos especiales en los que para producir un resultado
legislativo se requiere la voluntad de múltiples cuerpos colegiados. Esta
situación puede ocurrir en la aplicación de procedimientos de reforma
constitucional en estados federales cuando intervienen los órganos legisla-
tivos de las entidades federadas. Dichos procesos de reforma constitucio-
nal que, esencialmente, son también procesos legislativos, hacen intervenir
a varios órganos colegiados. En México por ejemplo, se exige además de
la aprobación de las dos cámaras del Congreso de la Unión por mayoría
calificada de dos tercios, la aprobación de la mayoría de las legislaturas de
las entidades federativas.
7.1.1. Ventajas y desventajas

En la doctrina se analizan las ventajas y desventajas que ofrecen los sis-
temas unicamaral y bicamaral. El primero de ellos es, por lógica, menos
complicado y más veloz, pues supone una mayor facilidad para la consecu-
ción de acuerdos, así como menos costoso, dado que una segunda cámara
implica un mayor número de legisladores y una burocracia duplicada.
En cambio, el sistema bicamaral ofrece como ventajas, según Manuel
Barquín,131 en primer lugar, un relativo debilitamiento del Poder Legis-
lativo, ya que cuando recae en una sola cámara puede ser en exceso po-
130
131
Manuel Barquín, Comentario al artículo 50 en la Constitución Política de los Estados Uni-
dos Mexicanos comentada, 7a. ed., Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM y Porrúa,
México, 1995, t. I.
7. La estructura del Poder Legislativo 255
deroso —como ocurrió en México entre 1857 y 1874— en detrimento

de la capacidad del Poder Ejecutivo, que puede sufrir un sojuzgamiento
políticamente inconveniente. El bicamarismo permite equilibrar la fuerza
de ambos poderes. En segundo lugar, en caso de surgir una confrontación
entre una de las cámaras y el Poder Ejecutivo, la otra cámara puede servir
como elemento mediador para resolverla. Un tercer argumento favorable
al bicamarismo consiste en que dada la enorme importancia de la fun-
ción legislativa es conveniente que se realice con gran prudencia y a ello
coadyuva la revisión que hace una segunda cámara, lo cual permite una
más profunda reflexión y un examen más detallado de los asuntos que
se deben resolver. El ímpetu, el entusiasmo desbordado o el propósito de
obtener un rápido triunfo político pueden propiciar la precipitación y la
imprevisión que den lugar a consecuencias no deseadas de las medidas
legislativas aprobadas en esas condiciones. La revisión hecha por una se-
gunda cámara amplía el tiempo dedicado al examen de un asunto y con
ello da oportunidad a que sectores de la población que puedan resultar
afectados, tengan ocasión de hacer valer sus puntos de vista, antes de que
se apruebe en definitiva una ley.
Una cuarta ventaja consiste en la elevación de la calidad representativa
en el seno de un congreso. Cuando existe una sola cámara se aplica un
único criterio de selección de los representantes. En general, la representa-
ción popular está basada en una fracción del conjunto de pobladores del
país, de modo que se trata de alcanzar la uniformidad representativa de la
población sobre una base cuantitativa determinada; es decir, se elige a un
diputado por cada cierto número de habitantes para tratar de alcanzar la
mayor igualdad entre los votantes y que cada voto valga aproximadamente
lo mismo. Aunque es factible combinar diferentes criterios de elección en
la conformación de una cámara, como sucede en México y otros países
con la aplicación simultánea de los sistemas mayoritario y el proporcional,
la segunda cámara permite acudir a una base representativa diferente. En
muchos casos esta es de tipo regional y cuando se trata de estados federales
hace posible la representación de las entidades que los integran, buscando
con frecuencia que dicha representación le dé un peso igual o similar a las
partes integrantes de la federación. En otros casos permite integrar distintas
formas representativas, históricamente justificadas mediante la designación
directa de determinadas personas que no responden al voto popular, como
en la Cámara de los Lores de Inglaterra, o atender a necesidades políticas
específicas para incorporar en la segunda cámara a determinados indivi-
duos o grupos designados por el Poder Ejecutivo, o por una combinación
de otros poderes establecidos, o bien como ocurre en algunos países, como
Italia, en donde los ex mandatarios se convierten en senadores vitalicios. 132

Chile, Perú y Venezuela tuvieron en algún momento un sistema similar.
De esta manera se consigue una mayor variedad en la representación y
se atiende a la integración de fuerzas con determinado peso específico, por
su influencia organizacional o política o por su origen regional. En razón
de esta última circunstancia, prácticamente todos los Estados que siguen
el sistema federal cuentan con una segunda cámara para que en ella estén
representados los estados o las provincias.
Esta fórmula se adoptó por primera vez en la Constitución de Estados
Unidos de América a raíz de su independencia, cuyo objeto era garantizar
la igualdad de los estados que se integraban a la Unión, de manera que los
grandes no avasallaran a los pequeños, y así se determinó que independien-
temente del tamaño o el número de pobladores de los estados, todos ellos
contarían con dos senadores.
Como vimos en el capítulo 1, en el siglo XVIII los estadounidenses adap-
taron, para los fines de sus necesidades organizativas, un precedente histó-
rico mucho más antiguo, justamente el parlamento inglés aparecido en el
siglo XIII, que primero tuvo una asamblea representativa de la nobleza —la
actual Cámara de los Lores— y después creó la Cámara de los Comunes,
que alojaba la representación de la burguesía.
La idea de contar con dos cámaras ha permitido atender diversas nece-
sidades de reparto del poder político en distintos países estructurados de
las maneras más disímbolas. De hecho, hay estados unitarios que cuentan
con dos cámaras, en las que se combinan representaciones territoriales con
algunas de otra naturaleza.
El bicamarismo surgió desde 1327 en Inglaterra como un esquema prác-
tico para atender la exigencia de representación de diferentes capas sociales
ante la autoridad monárquica. El sistema parlamentario inglés fue tomado
como modelo por los estadounidenses, adaptado a las necesidades de su
entorno político, para hacer posible la conjunción de los estados en una
132
El Parlamento italiano es bicamaral. La Cámara de Diputados está compuesta por 630
miembros, elegidos por sufragio universal y directo, mientras que el Senado de la Repú-
blica está compuesto por 315 miembros, elegidos sobre base regional, añadiéndose a estos
senadores electos los senadores vitalicios, nombrados, en número no superior a cinco, por
el Presidente de la República, así como los ex presidentes de la República. La duración del
mandato de diputados y senadores es de cinco años. En el ejercicio de la función legislativa,
la Cámara de Diputados y el Senado tienen idénticos poderes, de modo que las leyes deben
ser aprobadas con un texto idéntico por ambas cámaras. En septiembre de 2020 se aprobó
la reducción del número de integrantes del parlamento, mediante un referéndum, para cons-
tituirse por 400 diputados y 200 senadores.
federación, usando la segunda cámara a fin de que en esta se garantizara la

igualdad de representantes para todos los estados de la misma manera. Una
vez acuñado el modelo, los diferentes países lo han empleado para enfrentar
los requerimientos de su realidad política.
7.1.2. Primera y segunda cámaras

La noción segunda cámara revela un tratamiento que implica la existen-
cia de una primera. Las asambleas representativas que ejercían la voluntad
popular de acuerdo con la ideología liberal, debían buscar una representa-
ción directa e inmediata de los electores, sin intermediarios y procurando la
realización del principio denominado entonces: “Un hombre, un voto.” Al
margen de cualquier otro criterio, este tipo de asambleas tendría que cons-
tituirse con la finalidad de que cada determinada cantidad de población
eligiera a un diputado. En consecuencia, las denominadas segundas cámaras
deben dar cabida a otro tipo de representatividad, por eso el bicamarismo
ofrece muy variados modelos de segundas cámaras, en tanto que la que
recoge en su conjunto a la representación popular es muy similar en todos
los sistemas. Por otra parte, un análisis detallado del esquema bicamaral
conduce a preguntarse hasta qué punto ejercen de manera compartida las
dos cámaras la potestad legislativa, de modo que es válido cuestionar, desde
una perspectiva teórica, ¿cuál es la esencia del sistema bicamaral?, ¿basta
con que se observe en la descripción constitucional que el congreso o parla-
mento se constituye por dos cuerpos colegiados?
Al respecto, Jean Mastias y Jean Grangé133 responden con criterios fun-
cionales muy importantes que rebasan el examen formal. Para ellos no es
suficiente que la Constitución o la costumbre señalen que un parlamento se
compone por dos cámaras y consideran que deben cumplirse tres condicio-
nes materiales para que realmente una segunda cámara tenga tal carácter:
1. Debe ser una institución política de alcance nacional, representativa
con efectiva intervención en la deliberación pública de la ley y en el
control de la actividad gubernamental, investida de un cierto poder de
decisión.
2. Por su procedimiento de formación, contar con un título legítimo
para considerar que representa a la soberanía nacional.
133
Jean Mastias y Jean Grangé, Les secondes chambres du parlement en Europe Occidental,
Económica, París, 1987.
3. Participar en las funciones que la Constitución atribuye al parlamen-

to, especialmente en lo que concierne al ejercicio de la competencia
legislativa general.
Estos autores observan con justificada razón que no todas la segundas

cámaras participan en la misma medida en el ejercicio parlamentario y pro-
ponen mecanismos para constatar si efectivamente ejercen parte importante
del Poder Legislativo o sólo actúan en forma colateral con un escaso poder
decisorio en las cuestiones fundamentales. Este criterio es muy importante
para certificar si en la práctica el Poder Legislativo, en un sistema bicama-
ral, se comparte por las dos asambleas o una de ellas ejerce realmente la
función legislativa. Es curioso que la cuna del parlamentarismo bicama-
ral que es el actual Reino Unido de la Gran Bretaña difícilmente pasa esa
prueba. En el sistema británico la carga legislativa corresponde de manera
abrumadora a la Cámara de los Comunes, además de que los miembros
de la Cámara de los Lores no provienen de la elección popular y por tanto
resultaría muy dudoso que se les atribuyera una representación de la volun-
tad popular, a la manera que lo admite la ideología democrático-liberal. La
Cámara de los Lores, de origen nobiliario, fue perdiendo poco a poco sus
poderes frente a la de los comunes. De hecho, en la actualidad “el papel de
la Cámara de los Lores como factor de decisión política es muy limitado,
incluso marginal”.134 Los lores carecen de poder en materia presupuestal y
sólo pueden ejercer un veto temporal para retrasar la aprobación de una ley,
que incluso sin su voluntad puede llegar a serlo, si cuenta con el apoyo de
la Cámara de los Comunes. Únicamente por una legitimación tradicional y
por el amplísimo reconocimiento histórico como precedente puede seguirse
considerando al sistema británico como bicamaral.
Es frecuente que las segundas cámaras en los sistemas parlamentarios
tengan poderes de menor alcance que aquellas en las que se deposita de
origen la representación popular general. En algunos casos no tienen com-
petencia en todas las materias, y en otros, aunque la tengan, su poder es
más reducido y se constriñe a una facultad de veto en materia legislativa,
que puede llegar a ser superado por una mayoría calificada en la cámara
popular. Por ejemplo, el Bundesrat alemán puede interponer un veto para la
aprobación de ciertas leyes, pero si una mayoría calificada en el Bundestag
(equivalente a la Cámara de Diputados) la aprueba, puede pasar por enci-
ma de la voluntad de la otra cámara. En casos excepcionales, como el del
134
Ibidem, pág. 272.
senado italiano y el consejo de estados de Suiza, la segunda cámara posee

prácticamente los mismos poderes legislativos que la primera.
En contrapartida, ha habido casos en que un sistema formalmente uni-
camaral termina funcionando como si fuese bicamaral. En Noruega, por
ejemplo, una porción de la asamblea única disponía de competencias es-
pecíficas para revisar el contenido de los textos legislativos; esta parte de
la asamblea actuaba en los hechos como si fuera una segunda cámara de
carácter revisor, pero a partir de 2009 se abolió ese sistema dual. Un sistema
parecido al existente en Noruega hasta antes de 2009, se contenía en la pri-
mera constitución del estado de Veracruz de 1825, y también regía en cier-
tos casos para la Cámara de Diputados de la Constitución Federal de 1857.
Por otro lado, se dan casos en los cuales un órgano ajeno al parlamento
funciona dentro del proceso legislativo como una cámara más, como el
Consejo de Estado de Luxemburgo que desempeña un papel muy similar al
de una segunda cámara sin formar parte del parlamento. En cierta medida,
el Consejo Constitucional francés, al operar como órgano verificador de
la constitucionalidad de las leyes, se comporta ocasionalmente como una
tercera cámara en el proceso legislativo.
Los sistemas presidenciales, cuando operan bajo el sistema bicamaral,
siguiendo el modelo estadounidense, normalmente pueden considerarse
en sentido propio bicamarales por la similitud de los poderes de ambos
cuerpos colegiados. En México opera un auténtico sistema bicamaral con
algunas particularidades, pero sin duda cumple a plenitud los criterios pro-
puestos por Mastias y Grangé, dado que las dos cámaras tienen un origen
electoral y, en consecuencia, un título válido para el ejercicio de la sobera-
nía popular, además de que ambas tienen pleno poder de decisión. Sin la
aprobación conjunta no es posible emitir una ley. Asimismo, las dos ejercen
poderes de control sobre el gobierno y sólo de manera excepcional existen
materias que se resuelven exclusivamente por una de ellas. Empero, hasta
en ese aspecto encontramos cierto equilibrio, ya que si bien el poder presu-
puestal es exclusivo de la Cámara de Diputados, la aprobación de tratados
internacionales corresponde sólo al Senado.
Un sector de la doctrina distingue entre bicamarismo perfecto, en el cual
ambas cámaras “poseen atribuciones o poderes idénticos”, y el bicamaris-
mo imperfecto, “cuando una cámara domina sobre la otra”.135
135
Héctor Fix Zamudio y Salvador Valencia Carmona, Derecho constitucional mexicano y
comparado, Porrúa e Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1993, págs.
638 y siguientes.
En la historia constitucional mexicana, la Constitución de 1824 contenía

un sistema bicamaral perfecto con una igualdad prácticamente absoluta
entre ambas asambleas, lo cual es un fenómeno muy poco frecuente; en
cambio, la de 1857 depositaba el Poder Legislativo en una sola cámara, la
de diputados. No obstante, para algunas decisiones se votaba por diputa-
ciones formadas por el conjunto de diputados de un estado, con lo que se
introducía un matiz de representación estatal en ausencia de la Cámara de
Senadores, que se restableció hasta 1874.
La conformación de un Legislativo unicamaral en un Estado federal, co-
mo era el derivado de la Constitución de 1857, constituye una rareza pues
no está de más insistir en que los sistemas federales cuentan normalmente
con dos cámaras, una de representación popular general y otra en la que
están representados las entidades que integran la federación de que se trate.
7.1.3. La naturaleza nacional de las primeras cámaras

Es conveniente aclarar al estudiante que —como especialista en Derecho
que habrá de ser— no debe dejarse llevar por la terminología popularizada
en la prensa que suele llamar Cámara Alta al Senado y Cámara Baja a la de
diputados. Esta distinción es absolutamente impropia, puesto que la cámara
a la que se concede mayor importancia representativa popular es a la de
diputados y en general a la surgida de la representación general de los ciu-
dadanos, independientemente de la denominación que tenga en cada país.
En muchos casos esta dispone de mayores poderes que la segunda cámara
basada en la representación regional o gremial.136
136
En cuanto a la representación gremial, un caso interesante es el Senado irlandés que no
es elegido directamente por los ciudadanos, sino desde ámbitos profesionales. Se compone
de 60 miembros, 11 senadores designados libremente por el Presidente del Gobierno y 49
elegidos, seis por ciertas universidades y el resto de entre personas con conocimientos y ex-
periencia en cinco sectores profesionales (cultura, agricultura, trabajo, industria y comercio
y administración pública). La elección la realizan miembros de la Cámara de Representantes
nueva, los del Senado saliente y los representantes de los entes locales. “Sin embargo, es
opinión unánime en la literatura irlandesa que este intento de representación vocacional del
Senado ha fracasado rotundamente. No sólo porque la estructura de la sociedad no respon-
de a este esquema sino, sobre todo, porque el protagonismo de los partidos políticos en la
representación política lo disuelve por completo. En efecto, la mayoría de los Senadores son
hombres de partido, con lo que la composición efectiva del Senado no difiere mucho de la del
Dáil; más aún, un escaño en el Senado suele ser un premio de consolación o una recompensa
para quienes no han podido obtener su escaño en la Cámara de Representantes y, en el caso
de muchos de ellos, tan sólo mantienen tenues conexiones con los intereses profesionales que
dicen representar”. Véase El peculiar Senado irlandés, de D. Fernando Rey Martínez, profe-
La representatividad de las primeras cámaras se arraiga en la voluntad

popular expresada de manera directa, sin ningún matiz ni otra calidad re-
presentativa que no sea la de formar parte de todo el pueblo que integra el
Estado-nación de que se trate. Esta connotación está recogida en el art. 51
de nuestra Carta Magna al decir que: “La Cámara de Diputados se com-
pondrá de representantes de la nación, electos en su totalidad cada tres
años. Por cada diputado propietario se elegirá un suplente.” El conjunto de
los diputados representa, pues, a toda la Nación.
Estas cámaras populares tienen diferentes nombres: Congreso de los di-
putados en España, House of Representatives en Estados Unidos de Amé-
rica, House of Commons en Inglaterra, Bundestag en Alemania, Asamblea
Nacional en Francia, pero al final siempre son los que por el tipo de elección
se considera que representan al pueblo del Estado en su totalidad sin nin-
guna otra especificidad representativa. Pues bien, pretender denominarles
Cámaras Bajas parece restarles categoría, cuando en general son las que
tienen más amplios poderes. El origen de esta indebida distinción proviene
del parlamentarismo inglés en donde a la Cámara de los Lores, por ser la
primera en el tiempo y representar a la nobleza o clase alta, se le llamó Cá-
mara Alta, y a la de los comunes, representativa de la burguesía, que carecía
de títulos nobiliarios, Cámara Baja.
Tanto por la naturaleza de las atribuciones que poseen como por el he-
cho de que en una república es inadmisible la aplicación de tal criterio, debe
desterrarse del lenguaje técnico jurídico el empleo de los calificativos Alta
y Baja para aludir a los cuerpos colegiados que integran un Legislativo bi-
camaral, especialmente si pertenecen a una forma de gobierno republicana.
7.2. EL CONGRESO COMO ASAMBLEA ÚNICA

Antes de estudiar en detalle la estructura de cada una de las cámaras y
de la Comisión Permanente, conviene revisar los casos en que excepcional-
mente el Congreso de la Unión trabaja de manera conjunta como una asam-
blea única. Estos derivan de disposiciones constitucionales que se recogen
y regulan en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos (LOCG) (TMX260,088), a la que nos referiremos más adelante.
Baste ahora decir que en su art. 5º establece los casos en que se produce esta
actuación conjunta, que son los siguientes:
sor de Derecho constitucional de la Universidad de Valladolid, Fundación Manuel Jiménez

Abad, Zaragoza, España, 2006.
a) Apertura de los periodos de sesiones ordinarias los días 1º de sep-

tiembre y 1º de febrero, y apertura de periodos de sesiones extraordinarias.
En la práctica el Congreso solía efectuar sesiones conjuntas también con
motivo de la conclusión de los trabajos de cada periodo, pero esta práctica
se abandonó en los primeros años del siglo XXI.
Debe precisarse que en el año de inicio de un período presidencial, el
Congreso iniciará sus sesiones el 1º. de agosto. (Art. 65).
b) El Congreso sesiona también de manera conjunta para la realización
de sesiones solemnes. Estas sesiones solemnes no están expresamente pre-
vistas en la Constitución, pero derivan de una añeja práctica parlamentaria
que recoge la LOCG al mencionarlas en su artículo 5º. Estas sesiones se
realizan en virtud de acuerdos parlamentarios adoptados por cada una de
las cámaras y tienen por objeto la conmemoración de algún hecho histórico
especial o la recepción protocolaria de algún mandatario extranjero que
dirige un mensaje ante ellas.
c) Sesiones para elegir Presidente de la República interino o sustituto. La
Constitución prevé en los arts. 84 y 85 el caso de falta absoluta de Presiden-
te de la República o el hecho de que este no se presente para tomar pose-
sión de su cargo. Con el fin de elegir quién deba ocupar el cargo de manera
interina o con el carácter de sustituto, el Congreso actúa como asamblea
conjunta en la que participan diputados y senadores para deliberar y votar
la mencionada designación.137
d) Calificación y aceptación de la renuncia al cargo del Presidente. En ca-
so de que el Presidente de la República renuncie a su cargo, el art. 86 cons-
titucional prevé que el Congreso calificará dicha renuncia para determinar
si obedece a una causa grave y en su caso aprobarla, con lo cual queda
acéfala la titularidad del Ejecutivo y deberá, por tanto, proceder a designar
un interino o sustituto.
e) Toma de posesión del Presidente de la República. El art. 87 prevé que
la protesta del Presidente entrante se hará ante el Congreso de la Unión y
en casos excepcionales ante la Comisión Permanente. Es evidente que al
inicio normal de un periodo presidencial constitucional el Congreso deberá
reunirse para recibir la protesta de acuerdo con el texto previsto en dicho
art. 87, y en caso de la elección de un Presidente interino o sustituto, el Con-
greso deberá estar reunido para su toma de posesión y la respectiva protesta
en un día distinto al 1º de octubre.
137
Véase también en el capítulo 10 lo relativo a este procedimiento.
El segundo párrafo del art. 5º de la LOCG establece que cuando el Con-

greso sesiona conjuntamente debe reunirse en el recinto de la Cámara de
Diputados y el presidente de esta fungirá como presidente del Congreso.
En los casos previamente señalados en los incisos a), b) y e) puede haber
algunas intervenciones en la tribuna del Congreso por parte del Presidente
de la República o alguno de los congresistas o invitados para hablar ante él,
pero no se desarrolla ningún proceso deliberativo ni se toman decisiones.
En cambio, en los casos a los que aluden los incisos c) y d) el Congreso
puede y debe deliberar antes de proceder a votar para tomar las decisiones
que ahí se mencionan.
Cuando el Congreso tiene que deliberar con motivo de una sesión con-
junta para luego adoptar una determinación, es muy importante la manera
como se establece el quórum, esto es, el número mínimo de sus miembros
para poder tomar una resolución válida.138 El art. 8º de la LOCG prevé que
en este caso “se requiere el quórum que para cada una de ellas se dispone
en el primer párrafo del artículo 63 constitucional”. En dicho precepto se
dice que se necesita la presencia de más de la mitad del número total de sus
miembros. De esta manera, para constituir la sesión conjunta del Congreso
es necesario que primero se constate el quórum de cada cámara por separa-
do, a fin de determinar que en cada una estén presentes más de la mitad de
sus integrantes; después de lo cual y una vez que se instala cada asamblea
por separado se pasa a la integración de la sesión conjunta.
Esta regla tiene una excepción cuando se trata de la elección de un pre-
sidente interino o substituto, prevista en los arts. 84 y 85. Para ese efecto se
requiere un quórum calificado de las dos terceras partes del número total
de los miembros de cada Cámara. Esta precisión es muy importante para
evitar que se pretendiera hacer sesionar al Congreso solo con diputados,
pues de un total de 628 congresistas que, como se verá más adelante, inte-
gran ambas cámaras, las dos terceras partes son 419 y dado que hay 500
diputados, podría no estar presente ningún senador y tratar de instalar el
Congreso. Debido a que este, según la Constitución, consta de dos cámaras,
es preciso asegurarse que cada una de ellas tenga el quórum para sesionar y
posteriormente instalar el Congreso. En los casos en que decide como asam-
blea única, la votación se toma indistintamente a diputados y senadores
sin que se vote de manera separada por cámara, y la elección se realiza por
138
Véase en el apartado 8.1 el concepto quórum y algunas particularidades para su determina-
ción en las cámaras.
mayoría absoluta de los miembros presentes, en escrutinio secreto, es decir,

por medio de papeletas.
7.3. REQUISITOS PARA SER DIPUTADO O SENADOR

Antes de estudiar cómo se integra cada cámara, conviene conocer los
requisitos para ocupar el cargo de diputado o senador de la República. La
base genérica del derecho de los ciudadanos mexicanos a ser electos para
estas dignidades se encuentra en el art. 35 constitucional, que dispone como
derecho de la “ciudadanía” en su fracc. II: “Poder ser votada en condiciones
de paridad para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades
que establezca la ley. El derecho de solicitar el registro de candidatos y can-
didatas ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos, así
como a los ciudadanos y las ciudadanas que soliciten su registro de manera
independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que de-
termine la legislación.” Debe entenderse que estas calidades corresponden,
en su estricto sentido gramatical, a propiedades inherentes a algo, en conse-
cuencia, aluden a condiciones intrínsecas de la persona que están señaladas
en la propia Constitución federal o las de los estados. En principio, deben
ser estos ordenamientos los que indiquen los requisitos, pero como lo prevé
el art. 35, puede ser la ley secundaria la que fije algún requisito adicional.
No obstante, es claro que la ley no puede exigir ningún requisito intrínseco
como la edad o la nacionalidad, agregado a los que previene el texto cons-
titucional federal o local de que se trate.
El artículo 10 inciso g) de la LGIPE establece un requisito adicional para
ser postulado como candidato a diputado o senador: No estar condenada
o condenado por el delito de violencia política contra las mujeres en razón
de género. El inciso a) del propio artículo también señala como requisito
estar inscrito en el Registro Federal de Electores y contar con credencial
para votar.
Ahora bien, otros requisitos tienen que ver no con calidades intrínsecas,
sino con algunas de tipo accidental, como la incompatibilidad o no con
ciertos cargos oficiales. Estas incompatibilidades pueden ser absolutas o re-
lativas. Son absolutas si no permiten despojarse de un determinado cargo
para acceder a la condición de funcionario electo o si claramente establecen
que después de haber ocupado cierto puesto nunca más podrá volverse a
ocupar.
Las incompatibilidades absolutas solo puede establecerlas una disposi-
ción constitucional federal. Las constituciones locales o las leyes federales
o estatales pueden agregar algunas incompatibilidades no indicadas en la

Constitución, por ejemplo, las que tienen que ver con el desempeño de car-
gos en organismos electorales; empero, siempre debe haber la posibilidad
de acceder a un cargo de elección mediante la separación del puesto que se
supone incompatible, con cierto tiempo de anticipación.
De conformidad con el art. 55, los requisitos para ser diputado son los
siguientes:
a) “Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en el ejercicio de sus de-
rechos” (fracc. I). Esto indica que se debe tener la nacionalidad mexicana
por nacimiento de acuerdo con lo estipulado en el art. 30.139 Por tanto, no
puede acceder a este cargo quien posea la nacionalidad mexicana por natu-
ralización. En este punto es preciso tener en cuenta que dado que la Cons-
titución admite la posibilidad de que una persona de nacionalidad mexica-
na por nacimiento posea simultáneamente otra u otras nacionalidades, los
cargos para los cuales la propia Constitución disponga que solo pueden
ser ocupados por mexicanos por nacimiento no se otorgarán a quien tenga
doble nacionalidad. Así lo dispone el art. 32 constitucional, que dice: “El
ejercicio de los cargos y funciones para los cuales, por disposición de la
presente Constitución, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva
a quienes tengan esa calidad y no adquieran otra nacionalidad. Esta reserva
también será aplicable a los casos que así lo señalen otras leyes del Congre-
so de la Unión.” Como se aprecia de este texto, también cuando cualquier
ley indique que para el desempeño de un cargo es preciso ser mexicano por
nacimiento, deberá rechazarse a quien disfrute de doble nacionalidad, con
mayor razón si tiene más de dos.140
139
140
La exigencia de la ciudadanía por nacimiento antes de la Constitución de 1917, solo existió
en la de 1836 y según afirmaba en la tribuna del Congreso Constituyente posrevolucionario
el diputado Martí —que por cierto era mexicano naturalizado, de origen cubano— tal requi-
sito fue derogado en 1842 por presiones diplomáticas de España y Estados Unidos de Améri-
ca. El Proyecto de Carranza sólo exigía la ciudadanía mexicana, la adición de que fuera por
nacimiento la introdujo la Comisión correspondiente, con un argumento un tanto extraño:
dado que al Congreso correspondía designar Presidente de la República en casos de falta
absoluta de este, en un momento dado todos los diputados podrían ser presidenciables, ra-
zonamiento que caía por su base puesto que entonces también hubiera sido necesario igualar
las edades para aspirar a ambos cargos, cosa que no se hacía. El asunto originó un extenso
y singular debate que en realidad nunca se centró en la sustentación que daba la comisión a
su propuesta y se deslizó, por una parte, hacia la falta de solidaridad de los extranjeros con
México, lo cual no era el punto por discutir pues la ciudadanía por naturalización elimina
la condición de extranjero, y por otro, a disputar acerca de si debía o no concederse a los
latinoamericanos nacionalizados el derecho a ser diputados. En todo caso, el argumento más
sólido a favor de mantener la redacción presentada por la comisión, lo adujo el diputado
Este criterio requiere una matización por la expresión empleada en el

texto constitucional. Nótese que este dice que no adquieran otra naciona-
lidad, lo cual supone un acto de voluntad de la persona, el cual no se da
cuando esta desde el nacimiento mismo tiene la doble nacionalidad.
Es decir, quien por razón del nacimiento, ya sea por el territorio o
por la nacionalidad de los padres, desde ese mismo momento tiene
dos nacionalidades, no podría decirse que ha adquirido una distinta
a la mexicana. Desde esta perspectiva, tendría que diferenciarse entre
quienes originalmente y con independencia de su voluntad tienen dos
o más nacionalidades, de quienes por un acto voluntario han adqui-
rido otra adicional a la mexicana. Así considerada la situación, solo
estos últimos estarían impedidos de ocupar un cargo para el cual se
exige la nacionalidad mexicana por nacimiento.
Además de la nacionalidad, el o la aspirante debe poseer la calidad de

ciudadano, es decir, con base en el art. 34, ser varón o mujer que haya
cumplido 18 años y tener un modo honesto de vivir. Este segundo requisito
en realidad se presume de manera general de todos los habitantes, la ley
desarrolla los casos en que se incurre en la transgresión de esta condición.
Precisamente cuando la ley prevé como sanción la pérdida de los derechos
ciudadanos o se está privado de ellos por los supuestos establecidos en los
arts. 37 y 38, que se refieren a la pérdida o suspensión de los mismos, el
posible aspirante a un cargo deja de cumplir el requisito de estar en el ejer-
cicio de sus derechos. Esto ocurre, por ejemplo, si el ciudadano se encuentra
sujeto a un proceso criminal por un delito que merezca pena corporal, que
es una de las varias hipótesis consideradas en los mencionados preceptos.
La correcta interpretación de este artículo ha conducido a considerar que si
la persona se encuentra sujeta a proceso pero este se desarrolla mientras se
encuentra en libertad, ello no sería obstáculo para ser inscrito como candi-
dato al puesto de que se trate, empero, si está sujeta a prisión preventiva, tal
situación impediría el registro de la candidatura.141 Este criterio ha variado
y en la elección de diputados federales de 2021 se dio el caso de un candida-
to que resultó electo aun encontrándose sometido a prisión preventiva en el
estado de Veracruz y rindió protesta por escrito al instalarse la Cámara.142
Machorro Narváez al sostener que en muchos casos la naturalización obedecía a un interés

material y no a una verdadera identificación con nuestro país. La discusión fue muy amplia
y finalmente se aprobó la fracción como aparece ahora, con 98 votos contra 55.
141
Consultar el caso Orozco Sandoval (SUP-JDC-98/2010) (TMX340,430.)
142
Véase https://www.excelsior.com.mx/nacional/desde-la-carcel-perredista-rinde-protesta-co-
mo-diputado-federal/1468626 y otras notas periodísticas de los días 1º y 2 de septiembre de
Al cerrar este libro para su publicación no quedaba jurídicamente claro la

manera como este diputado podría ejercer su función. Algunos miembros
de ese órgano legislativo pretendieron alegar que al asumir la función ope-
raría el fuero a favor de ese diputado. Tal interpretación parece poco aten-
dible dado que el fuero debe ser una protección concedida a partir del inicio
del cargo para evitar que una indebida persecución penal comience después
de asumir el cargo, no antes como ocurrió en el caso señalado.
b) “Tener veintiún años cumplidos el día de la elección” (fracc. II). Este
requisito señala la edad mínima para poder ocupar el cargo. Implica que
no basta con alcanzar la ciudadanía, sino que el constituyente estima que
se necesita una experiencia vital más extendida para desempeñarse como
representante de la nación, dado que la ciudadanía y con ella la capacidad
de votar se obtienen a los 18 años, pero para poder ser electo diputado
se exigen 21 por lo menos. Es curioso observar que la redacción de esta
fracción es defectuosa ya que pareciera, si se lee con rigor, que solo quien
cumple 21 años justamente el día de la elección, tendría derecho a ser dipu-
tado. Es obvio que esta interpretación es absurda, ya que debe entenderse
que el constituyente quiso decir: Tener por lo menos 21 años cumplidos el
día de la elección. En los diversos países de América la edad mínima para
este cargo es en algunos casos de 18, como en Cuba, y en otros de 25 años,
como en Argentina y Colombia.143
c) “Ser originario de la entidad federativa en que se haga la elección
o vecino de esta con residencia efectiva de más de seis meses anteriores a
la fecha de ella” (fracc. III). Esta parte de la fracción se aplica a los dipu-
tados electos por mayoría relativa. La base de la elección es cada distrito
electoral en que están divididas las entidades federativas, de modo que el
aspirante debe tener la condición de originario de dicha entidad. El carácter
de originario depende de la Constitución de cada entidad, que define esa
calidad normalmente en función de haber nacido en la entidad o ser hijo de
personas nativas de ella. En todo caso, debe estarse al contenido de la nor-
ma constitucional local que defina la condición de originario o un término
equivalente, como el de nativo de la entidad de que se trate.
La Constitución permite que quien no sea originario de alguna entidad
federativa pueda ser electo en uno de sus distritos, siempre que sea vecino
de esta, es decir, que ahí habite, tenga establecido su domicilio y esa situa-
ción efectivamente corresponda a la realidad y no sea fingida, por eso dice el
2021.
143
Véase la página web_http://pdba.georgetown.edu
texto “con residencia efectiva”144 de más de seis meses anteriores a la fecha

de la elección. Se puede plantear la duda de si esta fecha debe ser inmediata-
mente anterior o no. Dado el espíritu de la disposición que tiende a vincular
al electo con el sitio en donde es elegido, la interpretación correcta es la de
que la residencia debe acreditarse por lo menos durante los seis meses inme-
diatamente anteriores al día de la elección.145
Para los contenidos jurídicos específicos de los términos vecindad y resi-
dencia debe acudirse también al contenido de las constituciones locales.146
En cuanto a los diputados electos por representación proporcional147
la Constitución en esta misma fracción dispone que deben ser originarios
de alguna de las entidades federativas comprendidas en la circunscripción
plurinominal donde se haga la elección o vecinos de ella, en las mismas
condiciones explicadas en el párrafo anterior.
La propia fracción termina aclarando que “la vecindad no se pierde por
ausencia en el desempeño de cargos públicos de elección popular”; lo cual
significa que la Constitución presume juris et de jure que quien se encuen-
tra fuera del lugar donde fue electo sigue residiendo en él si desempeña un
cargo de elección popular. Por ejemplo, si como diputado se traslada a la
capital de la República y ahí vive, se le sigue considerando residente del sitio
donde fue electo. Esta disposición debe interpretarse siempre en el sentido
de la vinculación representativa que se tiene, pero no cuando el cargo de
elección no está ligado al lugar donde esta se produjo. Imaginemos que una
persona nació en Saltillo y ha vivido muchos años en Mérida. Un día, con
motivo de las elecciones en el lugar donde es originario lo eligen diputado
local del estado de Coahuila y se traslada a la capital de dicha entidad.
Luego de tres años quiere ser diputado federal por Mérida, de donde no es
originario y había dejado de residir por ser diputado en Coahuila. ¿Podría
alegar que como estaba desempeñando un cargo de elección popular, no
perdió su vecindad en Mérida? Aunque es posible que no hubiera perdido
su relación sociológica con esta última ciudad y quizá hasta su familia si-
guiera viviendo ahí, creo que debido a que el cargo por el que se alejó no
144
Al respecto véase Juicio de Revisión Constitucional Electoral. Expediente: SUP-JRC-013/98
TMX354,440.
145
Tesis Residencia efectiva. El cómputo del plazo para acreditarla debe realizarse a partir
del periodo inmediato anterior a la elección (legislación de Sonora), que aunque referida a
la elección de este estado nos da una orientación importante en relación con el criterio del
TEPJF. Jurisprudencia y Tesis relevantes 1997-2005, Compilación Oficial, 2a. ed., Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2005, pág. 907. (TMX1,433,241).
146
Consúltese sobre este tema mi libro Derecho municipal, de esta misma editorial.
147
Véanse los apartados 7.6.3 y 7.6.4.
estaba ligado a la representación de ese lugar, no debería hacerse válida la

presunción de que continuaba residiendo en Mérida.
d) “No estar en servicio activo en el ejército federal, ni tener mando en la
policía o gendarmería rural en el distrito donde se haga la elección, cuando
menos noventa días antes de ella” (fracc. IV). La intención de este requisito
es que el aspirante no disponga de medios de coacción contra los electores.
En cuanto al servicio en el ejército, además nuestra Constitución trata de
separar tajantemente las responsabilidades civiles vinculadas a los cargos
públicos de elección popular, de la función castrense, no sólo por el carácter
civil del servicio público, sino también por el hecho de que un militar en ac-
tivo podría estar sujeto a instrucciones supuestamente legítimas dadas por
sus superiores, lo cual sería incompatible con su condición de representante
popular.
Con respecto al mando en la policía, debe entenderse que el adjetivo
rural afecta exclusivamente a la gendarmería, pero la policía puede ser la
Guardia Nacional, las policías urbana, municipal, estatal, judicial o minis-
terial, de modo que los fiscales o procuradores de justicia, subprocuradores
o cualesquiera otros funcionarios que tengan este tipo de mando, deben
separarse de sus cargos noventa días antes de la elección para poder ser
elegidos diputados.
e) Incompatibilidades (fracc. V). En esta fracción se preve un amplio
régimen de incompatibilidades que atiende el desempeño de funciones pú-
blicas y establece distintos tiempos y condiciones para la separación previa
de las mismas y en algunos casos la incompatibilidad absoluta aun separán-
dose del cargo previo.
La restricción más severa en cuanto a tiempo se da respecto de los go-
bernadores de los estados y el jefe de gobierno de la Ciudad de México,
quienes no pueden ser electos diputados en las respectivas entidades don-
de gobiernan durante todo el tiempo de su encargo, aunque se separen en
forma definitiva del mismo. Se supone que se pretende evitar que usen su
influencia para imponerse en el cargo de diputado o senador quizá hasta
para prolongar su poder en la entidad.
No obstante, la disposición tiene el defecto de que no impide el uso del
cargo para proyectarse a la obtención de otro en una entidad distinta, lo
cual es posible por las propias condiciones de elegibilidad previstas en el
mismo artículo. Pensemos en un jefe de gobierno de la Ciudad de México o
un gobernador de un estado que hubiesen nacido en una entidad diferente,
lo que de hecho ha ocurrido con gran frecuencia en la capital de la Repúbli-
ca. Pues bien, ese mandatario podría postularse y ser electo en la entidad de
la que es nativo —pero no está gobernando— como diputado o senador sin

siquiera tener que dejar el cargo al frente de la entidad que sí gobierna. Se
dirá que el caso es improbable y políticamente muy dificultoso, sin embar-
go, en la política mexicana suceden con frecuencia circunstancias atípicas
que no está de más prever de manera adecuada y, de hecho, el ejemplo plan-
teado es jurídicamente posible en las condiciones en las que en la actualidad
está redactada la Constitución.
En cuanto a temporalidad, le sigue en restricción cuantitativa la impues-
ta a los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magis-
trados y el secretario del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
ción, los consejeros a todos los niveles del Instituto Nacional Electoral o el
secretario ejecutivo, directores o personal profesional directivo del propio
instituto, salvo que se separen de su encargo, de manera definitiva, tres años
antes del día de la elección. Es interesante que no se permite la solicitud de
una licencia para separarse temporalmente, sino que se informe la renuncia
al puesto, ya que eso significa la separación definitiva. Ello se justifica por
evitar la contaminación de quienes fungen como jueces del máximo nivel o
autoridades electorales, con las tareas político-partidistas a las que deben
regular. La inclusión de funcionarios de los órgano electorales en esta in-
compatibilidad obedeció al hecho de que con frecuencia miembros de estas
autoridades que fungen como árbitros de los procesos electivos aparecían
como candidatos de partidos políticos a cargos de elección popular, lo cual
ponía en duda la imparcialidad que debería caracterizarlos.
En un rango menor de tipo temporal se encuentran los titulares de los
organismos constitucionales autónomos, distintos al INE, ya que se pide
que se separen definitivamente del puesto con 90 días de anticipación a la
elección.148 El texto se refiere a los que la Constitución otorga autonomía,
pero se plantea la duda si las universidades e instituciones de educación
superior autónomas por ley, que se mencionan en la fracc. VIII del art. 3o,
pueden ser consideradas en esa categoría. Aunque en términos estrictos su
autonomía no deriva directamente de la Constitución, algún rector que pre-
tenda ser diputado o senador haría bien en separarse de su cargo en el plazo
fijado para evitar que prospere una impugnación contra su candidatura.
Igualmente se requiere separarse del puesto público que se desempeña
con 90 días de anticipación a los secretarios y subsecretarios de Estado, es
decir, a los titulares de las secretarías de Estado o del despacho, que son
colaboradores directos del Presidente de la República e integran el llamado
148
gabinete, así como a sus subordinados inmediatos. El mismo requerimiento

se fija para quienes sean titulares, esto es, quienes tengan el puesto de di-
rección más alto de los organismos descentralizados de la Administración
Pública Federal (como el Instituto Mexicano del Seguro Social) o descon-
centrados (como el Instituto Politécnico Nacional).
En cuanto a determinados funcionarios de las entidades federativas, el
último párrafo de la fracc. V del art. 55 también señala un término de 90
días antes de la elección para separarse del cargo, pero restringe la obliga-
ción a que la elección para diputado o senador sea en la respectiva entidad
federativa en donde ejercen sus funciones. Esto supone que sí podrían ser
electos en una entidad distinta sin separarse del cargo, lo cual no parece
conveniente. Los servidores públicos locales para los que surte efecto este
impedimento relativo son:
1. Los secretarios de gobierno de las entidades federativas. Aquí se plan-
tea el problema de si la Constitución alude solo a quienes tienen ese
nombre y que antes eran una especie de “segundos de a bordo” únicos
en cada entidad, o si el término abarca a todos los secretarios que
en distintas áreas desempeñan tareas gubernativas inmediatamente
dependientes del Ejecutivo. Quizá esta segunda interpretación sea la
más idónea, pues secretarios como los de finanzas o desarrollo social
pueden tener grandes influencias y recursos a su disposición si hacen
campaña sin separarse de sus cargos, que es justamente lo que se trata
de evitar con estas incompatibilidades.
2. Los magistrados y jueces federales o de las entidades federativas. Da-
da la naturaleza de las funciones jurisdiccionales, hubiera parecido
lógico darles el mismo tratamiento que a los ministros de la Corte o
magistrados electorales, a quienes se exige una separación previa de
tres años, máxime si se considera que los funcionarios judiciales de
rango menor podrían tener la tentación de usar sus cargos para im-
pulsar una carrera político-partidista.
3. Los presidentes municipales y los alcaldes de la Ciudad de México.
También deben separarse con antelación de 90 días para participar
como candidatos en sus respectivas entidades. Nótese que esta condi-
ción no opera para los demás miembros del ayuntamiento electos po-
pularmente, como síndicos o regidores, ni para los altos funcionarios
administrativos de los ayuntamientos, como el secretario o el tesorero
municipales.
También es de considerarse con atención el hecho de que los diputados

locales pueden ser electos diputados o senadores en sus respectivas entida-
des sin necesidad de separarse de su cargo previamente a la elección federal.
Una mención especial requiere la particularidad de que el Presidente de
la República no está incluido en ninguna de estas incompatibilidades. Pro-
bablemente el constituyente ha partido de la base de que quien ocupa ese
cargo máximo del poder público no aspirará a uno de menor jerarquía. No
obstante, las cambiantes realidades políticas podrían conducir un día a que
un presidente intentara hacerse elegir diputado o senador sin dejar su posi-
ción de titular del Ejecutivo, que le concede grandes ventajas, con la inten-
ción de prolongar su poder desde una posición de dirigente en las cámaras.
Podría decirse que en los hechos se puede mantener esa influencia si
las circunstancias políticas lo permiten, pero no es lo mismo hacerlo desde
fuera del aparato gubernamental, que con un alto puesto legislativo que
otorga poder formal, presupuesto disponible y fuero parlamentario.149 La
propensión a acogerse a esta posibilidad constitucional podría ser mayor si
se espera ser desplazado por un adversario político a quien se pretendiera
enfrentar desde una especie de jefatura de la oposición.
Dada la cultura política mexicana, que por experiencias pasadas ha bus-
cado evitar que los ex presidentes dispongan de poder político institucional,
puede resultar conveniente cerrar esta brecha mediante el establecimiento
de una incompatibilidad absoluta entre el cargo de presidente y la elección
como diputado o senador, por lo menos durante algún tiempo.
f) No ser ministro de algún culto religioso (fracc. VI). Este impedimen-
to se basa en el carácter laico del Estado mexicano y en el principio de
separación entre las funciones públicas y las que realizan las confesiones
religiosas, en especial por la intensa confrontación histórica que se ha dado
entre la jerarquía de la iglesia católica, ampliamente mayoritaria en el país,
y las autoridades civiles. En el caso particular de esta iglesia, se da además
la circunstancia de que sus ministros y sacerdotes son súbditos de un jefe de
Estado extranjero: el papa.
Esta incompatibilidad fue de carácter absoluto durante muchos años a
partir de la vigencia de la Constitución de 1917, pero con motivo de la re-
forma de 1992 al art. 130 constitucional, se volvió de índole relativa pues
este último precepto señala en su inciso d) que “Quienes hubieren dejado
de ser ministros de culto con la anticipación y en la forma que establezca
la ley podrán ser votados”. Esto significa que se deja al legislador ordinario
149
indicar el tiempo previo de separación del sacerdocio para poder ser elec-
to diputado o senador, a diferencia de los cargos públicos cuyo limitante
temporal se establece en la norma constitucional. La Ley de Asociaciones
Religiosas y Culto Público (TMX257,685), que es reglamentaria del art.
130, determina el tiempo previo de separación en cinco años.
g) La fracc. VII del art. 59, prohibía la reelección inmediata de diputados
y senadores, pero a partir de la reforma de 2014 la regula de modo que los
diputados federales pueden reelegirse hasta por tres periodos adicionales
al primero; los senadores hasta por un periodo adicional de seis años. En
ambos casos la reelección está condicionada a que la postulación sea hecha
por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la
coalición que lo hubieren postulado originalmente, salvo que hayan renun-
ciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato. La misma
reforma constitucional de 2014 estableció la posibilidad de reelección para
los diputados locales y los miembros de los ayuntamientos como se verá
más adelante.
La no reelección inmediata de los legisladores, incluida en la Constitu-
ción en 1933, fue un tema muy debatido entre los grupos dirigentes de Mé-
xico, y predominó la idea de que debería removerse este impedimento para
hacer más profesional la tarea legislativa. Un argumento a su favor fue que
ello permitiría al elector premiar o castigar a los representantes populares
y que la práctica internacional casi absoluta es en el sentido de permitir la
reelección inmediata, pues hasta ese momento sólo Costa Rica y México
tenían una disposición similar. En contra se dijo que favorecería el enquis-
tamiento de grupos de poder, especialmente mediante la práctica de poner
condiciones al financiamiento de las campañas; cerrando las vías de acceso
a la permeabilidad política y que sería un principio para abrir el camino a
la reelección presidencial, que está absolutamente prohibida. Esta polémica
se resolvió con la reforma de 2014. Como ya dijimos en el apartado 3.3.11
en la práctica no se han demostrado las supuestas ventajas de la reelección
Finalmente, debemos indicar que todos los requisitos analizados en los
párrafos anteriores son aplicables a quienes pretenden postularse como
candidatos al Senado, excepto el de la edad, que el art. 58 fija en 25 años.
Originalmente, la Constitución de 1917 solicitaba por lo menos 35 años
para ser senador. Esta edad se redujo a 30 años en 1972, tomando en cuenta
la proporción de población joven en el país, y en la reforma publicada el 29
de julio de 1999 se bajó a 25 años, con motivo de un arreglo político entre
partidos, como una concesión a favor de un diputado hijo del entonces pre-
sidente del Partido Verde Ecologista, que se alió en una decisión coyuntural
con el Partido Revolucionario Institucional (PRI) para impedir el inicio de

un juicio político contra un gobernador de este último partido.
7.4. LA FIGURA DE LA SUPLENCIA

Tanto la elección de diputados (art. 51 in fine) como la de senadores (art.
57) se hacen por fórmulas integradas por un propietario y un suplente. El
propietario es quien ha de ejercer el cargo, pero si llega a faltar de manera
absoluta o temporal, el suplente habrá de sustituirlo. Tanto para los legis-
ladores que se eligen por mayoría como para los de representación propor-
cional se elige a un suplente. En realidad, para estos últimos podría haberse
evitado la figura pues existe una lista de candidatos para los puestos por el
sistema proporcional tanto de diputados como de senadores, de modo que
si falta el originalmente electo, podría recurrirse al siguiente lugar en la lista.
La figura del suplente es de origen hispano. El Derecho mexicano la to-
mó de la Constitución española de Cádiz y la ha mantenido hasta nuestros
días. En el sistema estadounidense no se prevé la elección de un suplente y
en caso de producirse una vacante se recurre a una elección extraordinaria
en la circunscripción de que se trate, ya sea el distrito en que fue electo el
diputado o el estado de donde provenga el senador. En México se prevé la
elección extraordinaria de los diputados y senadores electos por mayoría
en caso de que falten tanto el propietario como el suplente, según dispone
el art. 63.
Un caso adicional es el de los senadores de primera minoría; como no
resultaría lógico convocar a una elección extraordinaria para elegir a quien
deba ocupar el segundo lugar, a fin de resolver este caso de falta absoluta
de un senador, el artículo mencionado prevé que en ese supuesto ocupará la
senaduría el propietario de la segunda fórmula que hubiese competido en la
elección original, el cual a su vez cuenta con un suplente.150
En el propio art. 63 aparece una función muy importante asignada a los
suplentes con el objetivo de evitar que una crisis política impida la insta-
lación de las cámaras o, por lo menos, reducir la probabilidad de que esto
ocurra. Ya en 1997 se gestó la posibilidad de que un número importante de
diputados intentara bloquear la integración de la Cámara de Diputados, no
presentándose a tomar posesión. En esas circunstancias el art. 63 establece
150
Debemos recordar que cada partido propone dos fórmulas, compuestas cada una de un pro-
pietario y un suplente; si gana la elección entran los dos propietarios, si queda en segundo
lugar entra el propietario de la fórmula ubicada en el primer lugar de la lista.
que deberá llamarse de inmediato a los suplentes, bajo la hipótesis de que

estos tendrán un fuerte incentivo para presentarse a constituir la cámara.151
La existencia de los suplentes estaba ligada originalmente a una especie
de mandato imperativo que en teoría asociaba al diputado con la circuns-
cripción que lo había electo, de modo que se entendía como representante
de los electores de dicha circunscripción, los cuales quedarían sin represen-
tación al faltar aquel a quien habían electo; por tanto, el suplente permitía
prever que los ciudadanos de un distrito determinado no carecieran de re-
presentación.
Esta justificación no es compatible con la teoría representativa a la que
se acoge nuestra Constitución, dado que de acuerdo con lo dispuesto en el
art. 51:
El conjunto de los diputados representa a toda la nación y no se
acepta la concepción teórica de que cada diputado represente los
intereses de su respectivo distrito.
No obstante, la suplencia ofrece diversas ventajas:

1. Permite garantizar de mejor manera que se mantenga íntegra la con-
formación de la cámara correspondiente.
2. Evita la realización de constantes elecciones extraordinarias en dife-
rentes sitios, que implican agitación política y gastos adicionales en
un momento distinto al de la elección normal.
3. Da oportunidad a los partidos políticos de colocar en posiciones de
prospectiva electoral a un mayor número de militantes, aunque sean
posiciones secundarias, pero que les dan posibilidad real de ingresar a
la cámara, ya que existe una considerable movilidad en la misma por-
que con relativa frecuencia los diputados propietarios son llamados a
cubrir puestos administrativos y tienen que solicitar licencia.
4. Hace posible la cobertura de ausencias temporales por licencia o en-
fermedad, para lo cual no resulta útil una elección extraordinaria.
Por supuesto, también se le imputan algunas desventajas:

1. En cierta medida facilita la separación del compromiso electoral de
los propietarios que aceptan puestos administrativos, con la seguri-
151
La redacción de este artículo es un tanto confusa en cuanto al momento exacto en que debe
hacerse el llamado a los suplentes. Nos ocuparemos de este tema en el capítulo siguiente al
revisar el funcionamiento de las cámaras y la integración del quórum.
dad de que podrán regresar a su posición original desplazando al

suplente que los hubiere sustituido en forma temporal.
2. Suele disminuir en la práctica el nivel de los méritos de los políticos
que acceden a la cámara por la vía de la suplencia, dado que los más
connotados no aceptan fácilmente esta posición. En tanto que, si la
ausencia se cubre con una elección extraordinaria, los participantes
suelen surgir de entre los aspirantes de mayor nivel.
3. Puede propiciar transacciones que no llegan a ser ilegales pero resul-
tan poco éticas, como ya ha ocurrido en algunos partidos, consisten-
tes en un pacto previo entre el propietario y el suplente para repartirse
el tiempo de duración del periodo legislativo, lo cual no corresponde
a la voluntad expresada por el elector.
7.5. CONCEPTOS DE MAYORÍA Y REPRESENTACIÓN

PROPORCIONAL
El concepto de mayoría es consustancial a la democracia. Se basa en la
idea de que, aun cuando la situación ideal para la toma de decisiones co-
lectivas sería que todos estuvieran de acuerdo en un curso de acción, esto
es muy poco frecuente, y en consecuencia debe confiarse en el criterio del
mayor número de miembros del conjunto que opinen en el mismo sentido.
Por eso decimos que en un sistema democrático manda la mayoría; si bien
este principio resulta atemperado por otros valores de la democracia.152
Existen distintos tipos de mayoría:
1. La mayoría simple o relativa consiste en contar con un mayor nú-
mero de votos que cualquiera otra de las opciones por elegir, conside-
radas por separado.
Se trata simplemente de obtener más voluntades en favor de una de las

alternativas a escoger; la decisión mayoritaria se toma en relación con cada
una de las demás posibilidades en competencia, consideradas aisladamen-
te una por una. Veamos un ejemplo: hay 100 participantes en un cuerpo
colegiado que van a elegir a su directiva compuesta por un presidente, un
secretario y un tesorero. Se presentan cuatro planillas de candidatos; la A,
logra 29 votos; la B, 25; la C, 24, y la D, 22. La planilla A gana porque en
152
Véase el capítulo dedicado a la democracia en mi Introducción a la ciencia política, 5a.
ed.,Tirant Lo Blanch, México, 2021.
relación con cada una de sus adversarias obtuvo más votos, logró la mayo-
ría relativa.
2. La mayoría absoluta consiste en conseguir más de la mitad de los
votos posibles.
Debe insistirse en definirla como más de la mitad y no “la mitad más

uno” o 51%, que no es lo mismo. En un cuerpo de 11 integrantes más de
la mitad son seis y hacen mayoría absoluta, aunque no sean exactamente
la mitad más uno, sino sólo la mitad más medio. En el mismo ejemplo del
párrafo anterior, si para ganar la elección se requiriera la mayoría absoluta,
la lista vencedora necesitaría tener 51 votos a su favor. Cuando se pone
este tipo de exigencia para una elección entre candidatos, suele aplicarse un
sistema a dos vueltas, en el cual si en la primera nadie obtiene la mayoría
absoluta, se realiza una segunda en la que participan los candidatos con
mayor número de sufragios en la primera vuelta, a fin de que una de los
dos opciones finalistas necesariamente reciba más de la mitad de los votos.
El concepto de mayoría absoluta puede dar lugar a confusiones pues en
el Derecho comparado, por ejemplo en regulaciones parlamentarias como
la de Cataluña y otras de la Península Ibérica, se estima que dicha mayoría
debe ser siempre calculada sobre el total de miembros del cuerpo colegiado
de que se trate, en tanto que la mayoría simple se produce por el hecho de
que los votos positivos superen a los negativos sin importar las ausencias o
las abstenciones. Realmente la noción de mayoría absoluta significa siem-
pre más de la mitad de los votos, empero puede variar la base sobre la que
se contabiliza esa mitad. En el sistema constitucional mexicano todas las
referencias se hacen a la mayoría absoluta de “los miembros presentes”,
de modo que la opción ganadora debe recibir más de la mitad de los votos
emitidos, contando —por supuesto— las abstenciones.
Cuando se trata de elecciones populares, es evidente que la mayoría
absoluta se cuenta sobre los votos emitidos, no existen sistemas que, por
ejemplo, para elegir un presidente requieran el voto favorable de más de
la mitad de los electores registrados, si bien en algunas normas aplicables
a los referendos llega a pedirse que para la validez de estos, debe intervenir
más de la mitad del padrón de ciudadanos. En el caso de México, para que
el resultado de una consulta popular sea vinculatorio, se requiere la parti-
cipación de por lo menos el 40% de los electores, según dispone el art. 35
constitucional.
3. La mayoría calificada es la que exige una cantidad de votos supe-
rior a la mayoría absoluta.
Generalmente se expresa en fracciones, como 2/3, 3/4, 3/5 o alguna otra

que signifique un número superior de votos que el representado por más
de la mitad de ellos. Supongamos, en el mismo ejemplo que nos ha servido
de base, que para elegir a la directiva de ese hipotético cuerpo colegiado se
precisara una mayoría calificada de tres quintas partes; tal requisito supon-
dría que la planilla triunfadora recibiera 60 votos. En ocasiones la mayoría
calificada se expresa en números absolutos y no en fracciones. Por ejemplo,
para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación declare la inconstitu-
cionalidad de un precepto legal es necesario el voto de ocho de los once
ministros que la integran.
En ocasiones, en el lenguaje común y a veces hasta en el de los políti-
cos profesionales, se usa el término de simple mayoría como opuesto al de
mayoría calificada. De modo que aunque una votación requiera mayoría
absoluta en términos técnicos precisos, se llega a admitir la expresión de
mayoría simple como aplicable a la absoluta, ya que se trata de explicar
que no se exige mayoría calificada. Desde el punto de vista de la precisión
técnica no es aceptable confundir mayoría simple con mayoría absoluta,
pero hago esta referencia porque el lector con frecuencia podrá constatar la
existencia de la confusión mencionada y así entender a qué se debe.
Representación proporcional
La representación proporcional es un método de elección aplicable a los
cuerpos colegiados que tiende a atemperar los efectos del criterio mayo-
ritario. En el ejemplo de la mayoría relativa vimos que los representantes
válidamente electos obtuvieron una cantidad de votos inferior incluso a una
tercera parte y sin embargo ocuparán todos los puestos, dejando sin repre-
sentación a 71 miembros que no votaron por ellos. La representación pro-
porcional surgió en Europa en el siglo XIX153 con la idea de que los puestos
en los congresos se repartieran en proporción a los porcentajes de votos
recibidos por cada corriente. Un esquema que se asemejara a la proporcio-
nalidad en nuestro ejemplo podría asignar cada lugar de la directiva a la
planilla que más se acercara a una tercera parte de los votos. Cuando se tra-
ta de elegir asambleas conformadas por un número elevado de miembros,
como suelen ser los congresos nacionales, la proporcionalidad puede acer-
car en mayor medida las cantidades de votos obtenidas por cada partido al
número de lugares, curules, escaños o bancas, como se llama a los sitiales
que ocupan los legisladores, aunque es prácticamente imposible llegar a una
153
Idem.
proporción exacta. El ideal es que el porcentaje de sufragios alcanzado por

cada partido se acerque lo más posible al porcentaje de cámara que ocupa.
Así, por ejemplo, en una cámara de 500 miembros se buscaría que si un
partido tiene 10% de los votos, ocupe 50 de las curules. Si otro tuvo 15%
de votación, se trataría de que cubriera 75 curules, y así sucesivamente.
La proporcionalidad plena tiene también sus inconvenientes, como el de
dar demasiada fuerza a los partidos muy pequeños, por eso se ponen topes
mínimos al porcentaje necesario para ingresar a la cámara o se emplean
esquemas mixtos que conceden algunas ventajas a las posiciones mayorita-
rias, como veremos al analizar el sistema mexicano.154
7.6. INTEGRACIÓN DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS

El texto del art. 52 establece que:
La Cámara de Diputados estará integrada por 300 diputadas y di-
putados electos según el principio de votación mayoritaria relativa,
mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 dipu-
tadas y diputados que serán electos según el principio de representa-
ción proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en
circunscripciones plurinominales.
Lo anterior significa que México adopta un sistema mixto que combina

el método de mayoría relativa con el de representación proporcional. De los
500 miembros que forman en total la Cámara de Diputados, 300 de ellos —
esto es, 60%— se eligen por mayoría relativa. Los otros 200 —40%— son
electos por el principio de representación proporcional. Debe aclararse que
el elector en el momento de emitir su sufragio vota simultáneamente por el
candidato del partido de su preferencia postulado en el distrito uninominal
de que se trate y por la lista, contenida en la misma boleta, propuesta para
la circunscripción plurinominal en la que se encuentra ubicado su domici-
lio, como se explicará más adelante.
Cuando se inició el sistema de representación proporcional en 1977, el
ciudadano podía votar separadamente por partidos distintos, por un lado
para la candidatura uninominal y por otro lado por las listas que se presen-
taban para la elección proporcional.
154
Para una interesante reflexión acerca de la importancia de las minorías en las democracias
modernas véase Fleury Cynthia. Les pathologies de la démocratie. Librairié Arthemé Fayard.
Francia, 2005.
7.S.1. Antecedentes
Originalmente, la Constitución de 1917 preveía que se eligiera un dipu-
tado por cada 60 mil habitantes o fracción que excediera de 20 mil. Así, la
Cámara de Diputados se constituía a partir de un determinado número de
habitantes previsto en el texto constitucional, para ser la base electoral de
la elección de cada uno de los miembros de dicha Cámara, compuesta por
representantes de la Nación. Con el correr del tiempo y el aumento de la
población, se hizo necesario ampliar la base poblacional que servía de refe-
rencia para la elección de cada diputado, hasta que en 1977 se adoptó un
sistema de número fijo.
La Cámara de Diputados tenía cerca de 237 miembros en la L Legisla-
tura, que fue la última electa bajo el principio de una determinada cifra de
habitantes por diputado, para elevarse hasta 400 diputados, 300 electos por
el principio de mayoría relativa, en distritos uninominales, y hasta 100 de
representación proporcional.
Los 300 diputados electos por el principio de mayoría relativa deberían
serlo en distritos que contendrían una población resultante de dividir el
total de los pobladores del país entre 300, considerando que:
El territorio de un distrito no puede exceder el límite de una entidad
federativa. Cada entidad debe quedar dividida en un número exacto
de distritos y ninguna tendrá menos de dos diputados.
De ahí que la división no pueda ser exacta, pero sí aproximada, en cuan-

to a que cada distrito contenga más o menos una tricentésima parte de la
población nacional.
La Cámara de Diputados se expandió, pues, hasta 400 miembros, sus-
tituyendo el antiguo sistema de diputados de partido que había existido
desde 1963 a fin de dar acceso a las organizaciones políticas minoritarias,
por la introducción parcial del sistema de representación proporcional para
la elección de 100 diputados. Estas representaciones populares se conside-
raban reservadas para los partidos minoritarios, dada la aplicación de las
fórmulas electorales de la época y al hecho de que el partido mayoritario no
tenía acceso a tal procedimiento de elección.
En 1988, como efecto de la reforma de diciembre de 1986, la Cámara se
amplió hasta 500 diputados, 300 de mayoría y 200 de representación pro-
porcional, pero se permitió que estos últimos también fueran accesibles al
partido que hubiese obtenido el mayor número de constancias de mayoría,
esto es, de triunfos en los distritos electorales. Simultáneamente se estable-
ció un tope de 350 diputados como máximo que podría tener cualquier
partido político. Con ello, aunque se permitía el acceso del partido que
lograse el mayor número de triunfos distritales al sistema de representación
proporcional, se fijaba un límite para el número de diputados que pudiera
obtener por esta vía, de modo que sumando los adquiridos por ambos prin-
cipios no podría rebasar los 350. En la reforma de 1993 se disminuyó este
número hasta 315.
Nuevamente en la reforma de 1996 se redujo la cantidad máxima de
diputados con los que puede contar un solo partido político en esta cá-
mara. Ya hemos indicado que de acuerdo con la legislación anterior, dicho
tope era de 315. En atención a las demandas de los partidos minoritarios,
se recortó aún más esta cantidad para dejarla en 300. Este rasgo resul-
ta interesante porque, en rigor, introduce un elemento partidocrático en
la Constitución, pues impone un límite a la capacidad del electorado para
hacerse representar; esto es así porque aun en el caso de que algún partido,
por un fenómeno excepcional de atracción de masas, llegase a concitar una
voluntad abrumadoramente mayoritaria que pudiera llegar a 80% o más
de la votación atraída por la oferta a los electores de una o varias reformas
constitucionales como parte de su plataforma electoral, la capacidad de ese
partido, independientemente de la voluntad del electorado, estaría restrin-
gida a ocupar 60% de las curules de la Cámara de Diputados y, por tanto,
no podría llegar al 66% necesario para lograr una reforma constitucional
por sí solo.
De esta manera, la Constitución para ser reformada en la práctica y por
esta disposición constitucional, no sólo exige una mayoría calificada de los
miembros de cada una de las cámaras, sino también la concurrencia indis-
pensable de la voluntad de más de un partido político, con lo que de alguna
manera se traslada a los partidos la capacidad decisoria que, en principio,
debería estar depositada solamente en la ciudadanía. Esta hipótesis supone
la presencia de los diputados de todos los partidos, pero si faltare un deter-
minado número de diputados de los partidos opositores, sí podría lograrse
la cifra de dos tercios por un solo partido político.
7.S.2. Distritos uninominales y circunscripciones plurinominales

En resumen, 300 de los diputados se integran a la cámara mediante
una elección efectuada en cada una de las 300 demarcaciones llamadas
distritos electorales, que son áreas determinadas por el Instituto Nacio-
nal Electoral (INE), en las que se contiene aproximadamente 1/300 de la
población nacional, sin que ninguna de ellas abarque territorio de más de

una entidad federativa.
Ninguna entidad federativa puede tener menos de dos distritos y en cada
distrito gana la diputación en disputa el candidato que obtenga la mayoría
relativa de los votos.
Por eso los distritos se llaman uninominales, en razón de que cada par-
tido nomina un solo candidato, por supuesto acompañado de su respectivo
suplente, pero sólo uno es electo para ejercer la función. En cambio, para
las diputaciones de representación proporcional el país se divide en cinco
circunscripciones plurinominales (art. 53, segundo párrafo). El calificativo
plurinominal proviene del hecho de que en cada una de las circunscripcio-
nes son varios los nominados y, lógicamente son varios los elegidos ya que
hay que distribuir un conjunto de lugares disponibles entre los postulados
por cada partido, asignándoles los que les correspondan, según la propor-
ción de votos alcanzada.
Una circunscripción plurinominal comprende varias entidades fede-
rativas.
La Constitución señala en el art. 53 que “La ley determinará la forma

de establecer la demarcación territorial de estas circunscripciones”. La ley a
que se refiere este texto es la LGIPE, que abarca todos los aspectos para la
realización de las elecciones federales. En esta ley se prevé que el INE deter-
minará para cada elección la manera como quedarán conformadas las cir-
cunscripciones plurinominales. Para la elección de 2021 las circunscripcio-
nes se integraron por el Acuerdo del Consejo General del INE, CG192/2005
de la manera siguiente:
• Primera circunscripción. Integrada por ocho entidades federati-
vas: Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Durango,
Jalisco, Nayarit, Sinaloa y Sonora, con cabecera en la ciudad de
Guadalajara, Jalisco.
• Segunda circunscripción. Integrada por ocho entidades federati-
vas: Aguascalientes, Coahuila, Guanajuato, Nuevo León, Que-
rétaro, San Luis Potosí, Tamaulipas y Zacatecas, con cabecera
en la ciudad de Monterrey, Nuevo León.
• Tercera circunscripción. Integrada por siete entidades federa-
tivas: Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco,
Veracruz y Yucatán, con cabecera en la ciudad de Xalapa, Vera-
cruz.
• Cuarta circunscripción. Integrada por cinco entidades federati-

vas: Ciudad de México, Guerrero, Morelos, Puebla y Tlaxcala,
con cabecera en el Distrito Federal.
• Quinta circunscripción. Integrada por cuatro entidades federa-
tivas: Colima, Hidalgo, México y Michoacán, con cabecera en
la ciudad de Toluca, México.
El Consejo General del INE determina también para cada elección el

número de diputados que deben elegirse en cada circunscripción, los cuales
normalmente se fijan en 40. Estos se distribuyen a los partidos según el por-
centaje de votos que obtengan. A reserva de ver en detalle el procedimiento
de asignación, podemos imaginar de manera muy gruesa cómo opera el
sistema, suponiendo por ejemplo que compiten cuatro partidos y cada uno
recibe 25% de lo votos, es decir, la cuarta parte. Teóricamente, a cada for-
mación política le tocarían 10 de los 40 diputados.
De esta forma queda claro cómo en las circunscripciones plurinominales
son varios los diputados electos, a diferencia de los distritos uninominales,
en donde resulta electo un diputado por cada uno de los 300 existentes en
el país.
La referencia a las listas regionales contenida en el art. 52, describe la
lista de candidatos que cada partido debe presentar en cada circunscripción.
Como la circunscripción abarca una región del país, la denominación em-
pleada es precisamente listas regionales.
Cada partido tiene que postular una lista completa del número total de
los diputados por elegir en una circunscripción pues, en principio no sabe
cuántos le pueden tocar. Sólo como ejemplo hipotético, prácticamente im-
posible en la realidad, podríamos imaginar que todos los votantes de una
circunscripción se pronunciaran por un mismo partido. Ello significaría que
los 40 miembros de su lista resultarían electos. En los hechos esto no ocu-
rre así, y de cada lista regional presentada por los partidos, solamente un
número de los postulados habrán de ingresar a la cámara de acuerdo con la
votación obtenida. En nuestro ejemplo esquemático, según el cual cada par-
tido tendría una cuarta parte de la votación, serían 10 miembros de la lista
integrada por 40 nombres, los que quedarían acreditados como diputados
por cada partido.
Con base en la fracc. III del art. 54 constitucional, “En la asignación se
seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes”.
Esto quiere decir que en nuestro ejemplo los 10 primeros de cada lista for-
mada por 40 nombres obtendrían el cargo de diputado.
A partir de la explicación previa podemos abordar con mayor profundi-

dad el procedimiento por el que se distribuyen los 200 lugares de la cámara
que se asignan por el principio de representación proporcional.
7.S.3. Elección por el principio de representación proporcional

Las reglas aplicables a este procedimiento están contenidas en el art. 54
de la Constitución. Para que un partido pueda participar en el reparto de
los diputados de representación proporcional debe cumplir dos requisitos:
a) Acreditar que participa con candidatos a diputados por mayoría re-
lativa en por lo menos 200 distritos uninominales (fracc. I). Esta exigencia
tiende a asegurar que los partidos efectivamente tengan presencia en todo
el país y no se limiten a presentar sus listas para ver si con pequeños agre-
gados de votos en diferentes lugares suman los necesarios para ingresar a la
cámara. La misma fracción prevé que si un partido no postula ese mínimo
de 200 candidatos, no se le otorga el registro de sus listas regionales para la
elección proporcional.
b) Alcanzar por lo menos 3% del total de la votación emitida para las
listas regionales en las circunscripciones plurinominales (fracc. II). Si no lo-
gra ese porcentaje, no tiene derecho a participar en el reparto de diputados
plurinominales, como se denomina a los electos por el sistema de represen-
tación proporcional. El primer método para incorporar a las minorías a la
Cámara de Diputados fue el de diputados de partido que se introdujo con
la reforma del 22 de junio de 1963. Entonces, el porcentaje mínimo de vo-
tos que se requería para acceder a ese mecanismo era de 2.5%. En 1971 el
margen se redujo a 1.5%, cifra que se mantuvo como barrera para acceder
al sistema de representación proporcional incorporado a la Constitución
en 1977, que sustituyó al de diputados de partido. Por la reforma del 22
de agosto de 1996 se elevó a 2% con el objeto de cerrar el paso a partidos
pequeños que reúnen cantidades mínimas de votos en cada casilla con la
intención de acumularlos en todo el país para acceder al reparto proporcio-
nal. Dicho requisito aumentó al 3% con la reforma del 2014. Esta modifi-
cación tiende a reforzar la posición de los partidos de mayor tamaño.
Como se dijo, la votación que sirve de base para el cálculo de este por-
centaje de 3% es la votación emitida en todo el país para la elección de
los diputados plurinominales. Podría pensarse que la votación es igual a
la que se emite para la elección de diputados por mayoría relativa puesto
que, como se ha explicado, se emite simultáneamente en un solo voto el
pronunciamiento del elector para la elección uninominal y para la elección
plurinominal. No obstante, en virtud de que existen casos en que el elector,
por estar fuera de su distrito pero dentro de su circunscripción plurino-

minal, vota por los candidatos de las listas sin hacerlo por el candidato
uninominal, esta votación por las listas regionales puede tener una ligera
variación respecto de la votación emitida por los candidatos uninominales.
De esta manera, para poder asignar diputados de representación proporcio-
nal, la votación sobre la que debe calcularse el 3% es la de las mencionadas
listas regionales, independientemente de que el partido pueda alcanzar ese
porcentaje, o uno superior, en alguna otra de las elecciones que se realicen,
como pueden ser las de diputados por mayoría relativa, senadores o Presi-
dente de la República.
7.S.4. Mecánica de distribución de los diputados de representa-

ción proporcional
Las reglas previstas en el art. 54 obligan a tomar en cuenta el número
de triunfos que consiguen los partidos en los distritos uninominales. Como
esos triunfos se acreditan mediante un documento que se llama constancia
de mayoría, la Constitución toma en cuenta la obtención de dichas constan-
cias para interrelacionarla con los lugares que puede recibir un partido por
medio de la representación proporcional (RP). Normalmente, al número de
diputados que un partido gana en los distritos deben sumarse los que les co-
rrespondan por RP, pero esa suma está sujeta a dos condiciones limitativas:
1. Ningún partido puede tener más de 300 diputados por ambos prin-
cipios, esto es, por mayoría y por representación proporcional.
2. Ningún partido puede ocupar un porcentaje de lugares en la Cámara
de Diputados que rebase en 8% a su porcentaje de votación nacional.
Ello significa que si un partido tiene, por ejemplo, 40% de los votos emi-
tidos en el país para diputados, al sumar las curules que les corresponda por
mayoría y por representación proporcional no podrá ocupar más de 48%
de la cámara, es decir, no podrá tener más de 240 diputados.
A fin de facilitar la comprensión de este requisito, en la tabla siguiente
se hace una correlación del porcentaje de votación obtenida nacionalmente
entre 30 y 52%; el porcentaje máximo de la cámara que puede ocupar en
cada caso el partido del que se trate, y el número de diputados que co-
rresponden a dicho porcentaje en la cámara. Debe tenerse presente que el
mencionado porcentaje se calcula para este efecto sobre el número total de
miembros de la cámara que es de 500.
PP Porcentaje máximo a ocupar Número de diputados que

Porcentaje de votos obtenidos
en la cámara representa
30 38 190
31 39 195
32 40 200
33 41 205
34 42 210
35 43 215
36 44 220
37 45 225
38 46 230
39 47 235
40 48 240
41 49 245
42 50 250
43 51 255
44 52 260
45 53 265
46 54 270
47 55 275
48 56 280
49 57 285
50 58 290
51 59 295
52 60 300
7.S.5. Concepto de sobrerrepresentación

Se denomina sobrerrepresentación a la diferencia que existe entre el por-
centaje de votos que obtiene un partido y el porcentaje que los represen-
tantes populares ocupan en el cuerpo colegiado de que se trate, cuando este
último es superior al primero. Si un partido, por ejemplo, obtiene 50% de la
votación pero en virtud de la aplicación del sistema electoral alcanza 70%
de las curules, se dice que está sobrerrepresentado en 20%. Puede llegar a
ocurrir lo contrario, que un partido ocupe en la cámara un porcentaje me-
nor que el de la votación que recibió del electorado. En ese caso se dice que
está subrepresentado.155
El sistema mixto mexicano busca evitar que se produzcan distorsiones
con motivo de una excesiva sobrerrepresentación y por eso el art. 54 ha
155
Para una amplia explicación del fenómeno de la sobrerrepresentación y las características
de los sistemas electorales de mayoría y de representación proporcional consúltese mi libro
Introducción a la ciencia política, capítulo “Elecciones”, de esta editorial.
dispuesto que esta no pueda ser mayor de 8%. No obstante, existe un caso
en el cual la sobrerrepresentación puede ser más amplia: cuando deriva de
los triunfos en los distritos uninominales, es decir, de las constancias de ma-
yoría obtenidas. En la fracc. V del mencionado artículo se prevé que:
La limitante de 8% a la sobrerrepresentación “no se aplicará al par-
tido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga
un porcentaje de curules del total de la cámara, superior a la suma del
porcentaje de su votación nacional emitida más el 8%”.
Esto significa que en ese caso se puede rebasar el mencionado porcen-

taje. Por ejemplo, si un partido tuviese 45% de los votos del país pero hu-
biera conseguido triunfar en 290 distritos, ello implicaría que va a ocupar
58% de la cámara, lo que constituye una sobrerrepresentación de 13 puntos
porcentuales, pero como las victorias fueron obtenidas por mayoría en los
distritos, no le pueden ser retiradas, y se admite por tanto, una sobrerrepre-
sentación mayor al límite de 8% establecido como regla general.
El tema de la sobrerrepresentación ha generado enfrentamientos entre
los partidos y de ellos con el INE en tanto que este, en aplicación de la
presunta interpretación directa de la Constitución, determinó limitantes pa-
ra la elección de 2021 por virtud de las cuales impidió que, a través de la
formación de coaliciones, se postularan candidatos de un partido bajo las
siglas de otro, lo cual había permitido en elecciones anteriores. Esta práctica
derivó de la autorización que la ley da los partidos para decidir, en caso de
coalición, como han de distribuir entre ellos la postulación de sus candida-
tos. El motivo de la fuerte disputa que generó esta disposición del INE, se
debió a que el partido mayoritario, MORENA, resultaba directamente afec-
tado por la decisión, la cual no había sido aplicada en procesos anteriores
en razón de que se había respetado la permisión que otorga la ley para la
postulación de candidatos de manera indistinta entre los partidos coaliga-
dos, cualquiera que fuese el partido al que originalmente estuviera afiliado
el candidato correspondiente. El aspecto más delicado era que el árbitro
cambiaba las reglas del juego cuando ya estaba en marcha, al modificar la
manera de asignar las diputaciones plurinominales generando la suspicacia
de dirigirse contra MORENA y sus aliados.
El argumento más sólido contra la reinterpretación introducida por el INE
era que suponiendo que existiera una falta de proporcionalidad en las reglas
aplicables a las coaliciones, corregirla no correspondía al INE. Quizá una
medida así se justificaría con la anuencia unánime de los partidos si estimasen
más justo el esquema propuesto, pero el problema se agravaba porque existía
un conflicto evidente entre el INE y el partido gobernante. Ciertamente, la
regulación de las coaliciones y la libertad que tienen los partidos de postular

a sus candidatos de manera indistinta entre los partidos que las integran, en la
práctica permite rebasar el límite se sobrerrepresentación, pero formalmente
no violan la Constitución. Esta incluso deja abierta la posibilidad de que los
triunfos por mayoría permitan a un partido alcanzar una proporción en la
Cámara de Diputados que supere el tope normalmente fijado; el mismo efec-
to producen los cambios de legisladores entre partidos. La preocupación del
INE al respecto era explicable, pero no cuadra con la filosofía constitucional
que privilegia el principio de mayoría y no el de absoluta proporcionalidad. Si
quisiera cambiarse ese modelo, sería preciso reformar la Constitución. Entre
tanto, fueron varias las disposiciones constitucionales que en su letra y en su
espíritu parecían conculcadas por el Acuerdo del INE.
Primero, el principio de certeza que debe informar los procesos electora-
les, evitando que se produzcan sorpresas inesperadas que afecten la compe-
tencia. La Constitución dispone que las leyes electorales deben publicarse
por lo menos 90 días antes de que inicie el proceso electoral y durante el
mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales. La preten-
sión del INE de modificar las reglas del reparto de diputaciones de repre-
sentación proporcional constituyó una modificación fundamental, ya que
afectó los criterios de distribución fijados en la ley con base en la Consti-
tución. Si tal tipo de modificaciones no se pueden realizar mediante la ley,
con mayor razón, no debió proceder mediante una decisión administrativa
del INE.
El INE está constitucionalmente sujeto al principio de legalidad, el cual
violentó al apartarse de la ley que faculta a los partidos a definir a cuál de
los que se coaligan pertenecerán los candidatos registrados e incluso a seña-
lar el grupo parlamentario o partido político en el que quedarán compren-
didos si son electos. Esta potestad fue avalada por el Tribunal Electoral al
establecer el criterio de que los partidos integrantes de una coalición pueden
postular a uno de sus miembros por otro partido de los que la integran.
Contra este criterio el INE acuñó un concepto absolutamente inexistente en
la Constitución o la ley, al cual denominó “afiliación efectiva” que identifi-
caría el partido al que pertenece un candidato, aunque su registro hubiera
sido por otro de los integrantes de una coalición. Atribuirle un triunfo de
mayoría a un partido que no postuló al candidato ganador, argumentando
que pertenece a él por “afiliación efectiva” realmente constituía una viola-
ción a la ley y la jurisprudencia.
Para bien del constitucionalismo mexicano debe insistirse en que el INE
está regido por un principio medular según el cual las autoridades solo
pueden hacer aquello para lo que están expresamente facultadas. Es verdad
que el INE dispone de atribuciones reglamentarias, pero estas no pueden

rebasar lo dispuesto en la ley que reglamentan. La Constitución dispone que
la distribución de los diputados de representación proporcional se sujetará
a las bases constitucionales y a lo que disponga la ley. La Ley General de
Instituciones y Procedimientos Electorales autoriza al INE a “determinar la
asignación de senadores y diputados para cada partido político y otorgar
las constancias respectivas, en los términos de esta Ley,” por lo tanto no
debió trastocar dichos términos y distribuir las diputaciones plurinominales
aplicando conceptos no previstos en aquella.
La determinación del INE, pese a sus vulnerabilidades jurídicas, tuvo
aplicaciones prácticas pero sigue requiriendo una profunda revisión para
que a nivel constitucional se logre una definición de las reglas de sobrerre-
presentación en los casos de coaliciones.
7.S.S. Concepto de fórmula electoral

Por fórmula electoral se entiende el conjunto de normas, elemen-
tos matemáticos y mecanismos que hacen posible atribuir a los
partidos políticos el número de legisladores —de entre los inte-
grantes de sus listas— que, proporcionalmente, corresponda a la
cantidad de votos obtenidos en la elección.
La fórmula electoral es necesaria para hacer la asignación de diputados

de representación proporcional. De acuerdo con el art. 16 de la LGIPE, la
fórmula aplicable, conforme a lo dispuesto en la fracc. III del art. 54, es
una fórmula de proporcionalidad pura que se integra por los elementos
siguientes:
a) Cociente natural. Es el resultado de dividir la votación nacional emiti-
da entre los 200 diputados de representación proporcional.
b) Resto mayor. Es el remanente más alto de votos entre los restos de las
votaciones de cada partido político, una vez hecha la distribución de curules
mediante el cociente natural. El resto mayor se utiliza cuando, después de
asignar los diputados con base en el cociente natural, aún quedan diputa-
ciones por repartir.
Para constatar cómo opera en la práctica lo dispuesto por el art. 54, a con-
tinuación empleo el ejemplo hipotético tomado de mi Introducción a la ciencia
política.156 Cifras de votación supuestamente obtenidas por cinco partidos:
156
Ibidem.
Partidos Votos Constancias de mayoría

A 14 600 000 230
B 10 400 000 48
C 8 500 000 21
D 2 500 000 0
E 450 000 0
Candidatos independientes 300 000 1
Votos nulos 250 000
Votos por no registrados 50 000
Votación total emitida
37 050 000 Total 300
(art.15.1 LGIPE)
Votación válida emitida (VVE) = Votación total emitida (VTE) – (vo-

tos nulos + votos emitidos por candidatos no registrados) =
37 050 000 – (250 000 + 50 000) =
37 050 000 – 300 000 = 36 750 000
Esta votación válida sirve de base para determinar el porcentaje ne-
cesario para participar en el reparto de diputaciones plurinominales.
El 3% de 36 750 000 es 1,102,500 votos. Todo partido que esté por
abajo de esa cifra no tendrá derecho a diputados de representación
proporcional. Por lo tanto, el partido E queda excluido del reparto.
Para continuar el procedimiento es necesario calcular la votación na-
cional emitida la cual, de acuerdo al art. 15.2 será la que resulte de
deducir de la votación total emitida, los votos a favor de los partidos
políticos que no hayan obtenido el tres por ciento de dicha votación,
los votos emitidos para Candidatos Independientes y los votos nulos.
Para la interpretación de este texto es necesario tener en cuenta que
los votos emitidos por candidatos no registrados son votos nulos,
puesto que están excluidos de la votación válida, de modo que la
Votación Nacional Emitida se obtiene restando de la Votación Váli-
da Emitida (VVE), los votos a favor de los partidos políticos que no
hayan obtenido el 3% de dicha votación y los votos emitidos para
Candidatos Independientes.
De ello resulta (art. 15.2 LGIPE):
Votación nacional emitida (vne) = Votación válida emitida (VVE) –
(votos a favor de partidos que no alcanzaron el 3% + votos emitidos
por candidatos independientes ).
VNE = VVE – (VPE + VI)
Donde VPE significa: votos por partidos eliminados y VI: votos por
candidatos independientes.
Para comprender adecuadamente estos conceptos debemos distinguir

entre los candidatos no registrados, que son aquellas personas cuyos
nombres pueden ser anotados en las boletas por los electores, aunque
su candidatura no haya sido registrada ante la autoridad electoral, y
los candidatos independientes, que se registran ante la autoridad y
están sometidos a un conjunto de regulaciones legales.
VNE = 36,750,00 – ( 450 000 + 300 000)
= 36 750 000 – 750 000
= 36 000 000
VPE representa 450 000, que es la cantidad de los votos del partido
E que no alcanzó el 3% de la VVE necesario para tener derecho a
diputados de representación proporcional.
El siguiente paso es obtener el cociente natural que como ya señala-
mos, es el resultado de dividir la votación nacional emitida entre los
200 diputados de representación proporcional.
Cociente natural (CN) 36 000 000 ÷ 200 = 180 000
De acuerdo con el art. 17 de la LGIPE, se tiene que determinar cuántos

diputados se le asignarían a cada partido, conforme al número de veces que
contenga su votación al cociente natural. Veamos:
Partidos Votación CN Resultado
A 14 600 000 ÷ 180 000 81.11
B 10 400 000 ÷ 180 000 57.77
C 8 500 000 ÷ 180 000 47.22
D 2 500 000 ÷ 180 000 13.88
En números enteros la distribución de los diputados sería la siguiente:

Partidos Diputados de RP Fracción excedente = al resto de la votación
A 81 0.11
B 57 0.77
C 47 0.22
D 13 0.88
Total 198
La suma de los diputados asignados es de 198, por lo que faltan dos por
asignar. Entonces se recurre al resto mayor referido en el párrafo 2º del art.
16 de la LGIPE y de acuerdo con el inciso b) del párrafo 1º del art. 17; los
partidos con los restos mayores tendrían derecho a los dos diputados aún
no distribuidos, de la manera siguiente:
Diputados por resto

Partidos Diputados por CN Total
mayor
A 81 0 = 81
B 57 1 = 58
C 47 0 = 47
D 13 1 = 14
Totales 198 + 2 200
En seguida, según lo dispuesto en el segundo párrafo del art. 17, se debe

verificar si se tiene que aplicar alguno de los límites previstos en las fraccs. iv
y v del art. 54 constitucional. Para lo cual se suman los diputados obtenidos
por ambos principios.
Diputados de
Partidos Diputados de RP Total
mayoría
A 230 + 81 = 311
B 48 + 58 = 106
C 21 + 47 = 68
D 0 + 14 = 14
Totales 299 200 *499
*El total de 500 se completa con la constancia de mayoría obtenida por un candidato independiente.
Notamos que el partido A rebasa el límite de 300 diputados que impone

la fracc. iv del art. 54 constitucional, entonces lo primero que se debe hacer
es quitarle 11 de los diputados de rp. Sin embargo, aún así rebasaría el lími-
te de sobrerrepresentación del 8%. Analicemos por qué.
El partido A obtuvo 14 600 000 de votos, que en relación con la vne que
fue de 36 000 000, representan 40.55%. Si este partido conservara los 300
diputados, ocuparía 60% de la Cámara de Diputados y con ello rebasaría
en 19.45% su porcentaje de votación. Comprobémoslo:
Porcentaje de cámara = 60%
Porcentaje de votación = 40.55%
60.00 – 40.55 = 19.45%
En virtud de que ningún partido puede ocupar en la Cámara, sumando
a los diputados de mayoría y de representación proporcional, un porcentaje
de la misma que rebase en ocho puntos porcentuales al porcentaje de vota-
ción nacional emitida obtenido por el partido, debemos verificar cuál sería
el límite de su sobrerrepresentación. Dicho límite sería:
40.55 + 8.00 = 48.55%
Esto quiere decir que el partido A no podría ocupar más de 48.55% de la

Cámara, porcentaje que equivale a 242 diputados. En realidad, 48.55% de
500 es 242.75, pero no se podrían asignar 75 centésimos de diputado, por
eso la cifra cerrada es de 242 diputados para el partido A.
De modo que, una vez aplicados los límites previstos en el art. 54 cons-
titucional, a las 230 constancias de mayoría ganadas por el partido A se
agregarían sólo 12 curules de rp, en lugar de las 81 que resultaron de la
primera operación de asignación.
Dado que el partido A recibirá sólo 12 de los diputados de rp, los 188
restantes se repartirán entre los demás partidos, siguiendo las reglas del
art. 18 de la LGIPE. Primero se eliminan los votos del partido A; luego el
conjunto de los votos de los otros partidos que tienen derecho a que se les
asignen diputados de rp se divide entre los 188 lugares disponibles.
Partidos Votación
B 10 400 000
C 8 500 000
D 2 500 000
21 400 000 ÷ 188 =
Total
113 829
El cn para esta distribución es de 113 829. Se procede después a dividir

los votos de cada partido entre el cn:
Partido Votación Cociente natural Curules Fracción restante
B 10 400 000 ÷ 113 829 91 0.365
C 8 500 000 ÷ 113 829 74 0.673
D 2 500 000 ÷ 113 829 21 0.962
Total 186
Se asignan así 186 de los 188 diputados de rp disponibles. Los dos que
faltan se adjudican uno al partido D y otro al partido C, cuyas fracciones
restantes más altas significa que tienen los restos mayores de votos.
Una vez determinado el número de diputados a que tiene derecho cada
partido se plantea el problema de cómo se distribuyen en cada una de las
cinco circunscripciones plurinominales; para ello se procede así:
Se determina cómo se distribuyó el total de la votación del partido en
cada circunscripción. Supongamos que vamos a repartir las curules del par-
tido B y que éste obtuvo las votaciones por circunscripción siguientes:
Circunscripción Votos
Primera 3 170 000
Segunda 1 850 000
Tercera 2 620 000
Cuarta 1 630 000
Quinta 1 130 000
Los votos obtenidos por ese partido se dividen entre las 91 curules a
que tiene derecho, a fin de determinar cuántos votos debe aportar en cada
circunscripción para acreditar cada curul:
10 400 000 ÷ 91 = 114 285 votos.
Para resolver cuántos diputados obtiene en cada circunscripción, se divi-
den los votos logrados en cada una de ellas entre el nuevo cociente anterior-
mente obtenido, como lo muestra el resultado de la tabla siguiente:
Circunscripción Votación Cociente Diputados Resto
Primera 3 170 000 ÷ 114 285 27 0.73
Segunda 1 850 000 ÷ 114 285 16 0.18
Tercera 2 620 000 ÷ 114 285 22 0.92
Cuarta 1 630 000 ÷ 114 285 14 0.26
Quinta 1 130 000 ÷ 114 285 9 0.88
Totales 10 400 000 88
Así sabemos cuántos diputados le tocan al partido B por circunscripción,

en el entendido de que el número de votos que reciben los partidos en cada
una es variable, según su fuerza electoral. La cantidad de diputados distri-
buidos al aplicar el cociente es de 88; por tanto faltan tres por asignar. En
este caso también se aplica el principio del resto mayor, entonces se asignará
un diputado adicional a las circunscripciones tercera (0.92), quinta (0.88)
y primera (0.73), que obtuvieron las fracciones decimales más altas, para
totalizar las 91 curules que le corresponden. El resultado final de asignación
de diputados de rp para el partido B sería este:
Circunscripción Por cociente natural Por resto mayor Totales
Primera 27 + 1 = 28
Segunda 16 + 0 = 16
Tercera 22 + 1 = 23
Cuarta 14 + 0 = 14
Quinta 9 + 1 = 10
Total 88 3 91
Para la asignación de los diputados de los demás partidos por circuns-

cripciones, se procede de la misma manera.
7.7. INTEGRACIÓN DE LA CÁMARA DE SENADORES

De acuerdo con el art. 56:
La Cámara de Senadores se integrará por ciento veintiocho sena-
dores, de los cuales, en cada estado y la Ciudad de México, dos
serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y
uno será asignado a la primera minoría.
Para estos efectos, los partidos políticos deberán registrar una lista con
dos fórmulas de candidatos. La senaduría de primera minoría le será asig-
nada a la fórmula de candidatos que encabece la lista del partido político
que, por sí mismo, haya ocupado el segundo lugar en número de votos en
la entidad de que se trate.
Los treinta y dos senadores restantes serán elegidos según el principio
de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas
en una sola circunscripción plurinominal nacional.
Está listas se conformarán de acuerdo con el principio de paridad, y en-

cabezadas alternadamente entre mujeres y hombres cada periodo electivo.
La ley establecerá las reglas y fórmulas para estos efectos.
La Cámara de Senadores se renovará en su totalidad cada seis años.
Para comprender el contenido de este precepto vale la pena revisar bre-

vemente la evolución de la integración de este cuerpo colegiado, desde 1917
hasta la actualidad.
1917. El texto original de la Constitución de Querétaro indicaba que
la Cámara de Senadores se compondría de dos miembros por cada estado
y dos por el entonces Distrito Federal, nombrados en elección directa. La
legislatura de cada estado declararía electo al que hubiese obtenido la ma-
yoría de los votos emitidos. El periodo del encargo de los senadores sería de
cuatro años y la Cámara debería renovarse por mitad cada dos años.
1933. Por reforma publicada el 29 de abril se amplió el periodo de los

senadores a seis años y se determinó que la renovación de la cámara se haría
en su totalidad cada seis años.
1986. Por reforma publicada el 15 de diciembre se volvió al sistema de
renovación por mitades, manteniéndose el periodo de seis años, lo que pro-
duciría la renovación de la mitad de los escaños cada tres años. La declara-
toria de la validez de la elección la seguían haciendo las legislaturas de los
estados y se precisó en el texto constitucional algo que ya había establecido
la ley electoral, en el sentido de que la Comisión Permanente del Congreso
de la Unión, considerada como Legislatura del Distrito Federal, haría la de-
claratoria de la elección de los senadores por el Distrito Federal. Para poder
aplicar esta reforma se determinó en un artículo transitorio que la elección
de senadores de 1988 tendría por objeto elegir a dos senadores por cada
entidad federativa, pero uno de ellos permanecería por un periodo de seis
años, en tanto que el otro cubriría un periodo de tres años, de 1988 a 1991,
a fin de hacer posible, a partir de esa fecha, la renovación de la cámara por
mitades. Bajo la vigencia de este artículo, efectivamente, se eligió un sena-
dor por cada entidad federativa en el año de 1991, para cubrir el periodo
de 1991 a 1997.
1993. El 3 de septiembre se publicó en el DOF una nueva reforma en
virtud de la cual se elevó el número de senadores de dos a cuatro por en-
tidad. De estos, tres serían electos por mayoría y uno más, el cuarto, se
asignaría a la primera minoría, es decir, al partido que ocupase el segundo
lugar en cada entidad federativa. Para la aplicación de este sistema cada
partido debería presentar una lista con tres candidatos al Senado, por tanto,
el partido ganador del mayor número de votos acreditaría a sus tres sena-
dores postulados. La lista debería establecer un orden en la postulación, del
primero al tercero, de manera que el partido que obtuviese el segundo lugar
en votos pudiera acreditar al primero de la lista para que fuera el senador
de primera minoría, como lo denominó el texto constitucional, y completar
así el número de cuatro senadores por entidad federativa. Los cambios in-
troducidos en 1993 volvieron al sistema de renovación total de la cámara
cada seis años.
Es claro que este último aspecto de la reforma no podía alterar el pe-
riodo de los senadores electos en 1991, que debería concluir en 1997. Para
lograr que la cámara en su conjunto se renovara otra vez cada seis años, fue
necesario introducir en los artículos transitorios las previsiones para que
en 1994 en vez de elegir cuatro senadores por entidad, como lo señalaba el
art. 56, se eligieran solamente tres: dos por mayoría y uno para la primera
minoría. Estos tres senadores por entidad, que harían un total de 96, se su-
marían a los 32 senadores electos en 1991, de manera que a partir de 1994

la cámara quedó conformada por 128 senadores, cuatro de cada entidad,
pero uno de estos había sido electo con anterioridad en 1991. Dado que el
periodo de tales senadores electos en 1991 concluiría en 1997, se previó
para dicho año la elección de un senador por cada entidad, cuya actuación
duraría sólo tres años —de 1997 a 2000—, y de esa manera hacer posible
en el año 2000 la renovación total de la cámara y pasar a elegir a los cuatro
senadores por cada entidad federativa de acuerdo con las reglas señaladas
en el art. 56.
1996. Se modifica nuevamente el texto de este artículo para indicar que
la cámara se integrará con 128 senadores, es decir, el número no variaba,
pero ya no se alude a un número fijo por cada entidad federativa y, en cam-
bio, se determina que en estas se elegirá a tres senadores, dos por mayoría
relativa y uno que se asignara a la primera minoría, esto es, al partido que
obtenga el segundo lugar, con lo que la representación de senadores electos
en las entidades dará un total de 96. A ellos se agregan 32 senadores elec-
tos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema
de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional. Esto
quiere decir que hay 32 senadores electos según la proporción de votos ob-
tenida por los partidos y que dichos senadores son propuestos en una lista
de alcance nacional por cada partido político. La votación en todo el país
obtenida por cada organización partidista permitirá a esta acreditar el nú-
mero de senadores que les correspondan proporcionalmente. Por ejemplo,
supongamos que un partido obtiene 50% de los votos, le correspondería
acreditar a 50% de los senadores de su lista y en consecuencia tendría 16
de esos senadores de tal lista nacional; otro partido obtiene 30% de la vo-
tación, le correspondería el mismo porcentaje de sus candidatos de la lista,
que son aproximadamente 10, y un tercer partido obtiene 20% y, en con-
secuencia, le tocaría más o menos 20% de su lista, que equivale a seis. Así
se distribuirían hipotéticamente estos senadores de lista nacional entre los
partidos, de acuerdo con la votación que hubiesen conseguido. Se reiteró a
la regla de la renovación total de la cámara cada seis años.
La asignación de estos senadores se verifica mediante una fórmula que
haga posible la distribución de la manera ya explicada anteriormente, apli-
cando un cociente natural y el resto mayor.
Por cociente natural (CN) se entiende, con base en el art. 21 de la LGIPE
el resultado de dividir la votación nacional emitida, entre el número por re-
partir de senadores electos por el principio de representación proporcional.
Por cada vez que un partido acredite ese cociente natural podrá tener dere-
cho a un senador, si así no se repartiesen todos los escaños, los pendientes se
asignarán en el orden decreciente de los restos de los votos que les queden
aún a los partidos políticos.
Por resto mayor se entiende, de acuerdo al mismo art. 21 de la LGIPE, el
remanente más alto entre los restos de las votaciones de cada partido polí-
tico después de haber participado en la distribución de senadores mediante
el cociente natural. El resto mayor deberá utilizarse cuando aún hubiese
senadores por distribuir.
Veamos cómo opera este sistema de CN y resto mayor para un ejem-
plo similar al que indicamos renglones atrás. En el ejemplo usaremos
cifras muy cerradas para facilitar la comprensión. Supongamos que se
emiten 32 millones de votos, con lo cual el cociente natural sería de un
millón de votos.
Ejemplo
Total de votación emitida para:
Senadores 32 000 000
Cociente natural total de votación entre escaños disponibles
Cociente natural 32 000 000 ÷ 32 = 1 000 000
Porcentajes de votación obtenidos por los partidos
Partidos Votos Porcentajes

A 16 000 000 50%
B 9 600 000 30%
C 6 400 000 20%
Total 32 000 000 100%
Para distribuir a los senadores debemos ver cuántas veces cabe en la

votación de cada partido el CN a fin de saber cuántos senadores le tocan. A
un lado pondremos los votos sobrantes, como residuo después de efectuar
cada división:
RESTO
PARTIDO A Votos ÷ CN = 16 000 000 ÷ 1 000 000 = 16 0
PARTIDO B Votos ÷ CN = 9 600 000 ÷ 1 000 000 = 9 600 000
PARTIDO C Votos ÷ CN = 6 400 000 ÷ 1 000 000 = 6 400 000
Vemos que así quedan asignados 31 senadores y, por tanto, falta uno
todavía para concluir el reparto de los 32. Este último se atribuirá al partido
con el resto mayor, que es el partido B, quien contaría finalmente con 10
senadores.
La aparición de estos senadores de lista nacional, que no quedan vin-

culados formalmente a ninguna entidad federativa, dio lugar a distintos
juicios por parte de la opinión pública, comentaristas políticos y analistas
jurídicos. La principal preocupación manifestada en torno a esta figura es
que se aparta del concepto básico de la representación federal atribuida a la
Cámara de Senadores y al sentido de equilibrio que se supone debe existir
entre todos las entidades federativas en dicha Cámara, a diferencia de las
representaciones desiguales que por razón de su distinta población tienen
las entidades federativas en la Cámara de Diputados, en el entendido de que
esta es una representación global de la nación.
Para analizar los distintos efectos de estas consideraciones y la manera
como se podría hacer compatible la integración parcialmente proporcional
del Senado con la tradición federalista, en el siguiente apartado revisaremos
aspectos relacionados con este fin.
7.7.1. Necesidad y utilidad de los senadores de lista

La primera cuestión que debe plantearse quien estudia los temas cons-
titucionales y las formas institucionales a través de las cuales los pueblos
atienden a la necesidad de organizar su gobierno, es si la figura que se estu-
dia resuelve las necesidades sociopolíticas a las que pretende hacer frente.
Es obvio que, incluso la invención del sistema federal y la existencia de un
Senado del tipo del que opera en nuestro país, inspirado en el modelo esta-
dounidense, son fórmulas que tenían por objeto resolver las necesidades que
se planteaban los constituyentes de la nación vecina a fines del siglo XVIII.
En esa época no existía una teoría elaborada respecto del federalismo o de
las segundas cámaras federales al estilo de los Senados estadounidense y
mexicano. La teoría vino después, o si se quiere simultáneamente, en rela-
ción con el proceso de elaboración de estas instituciones estadounidenses, y
fue recogida fundamentalmente en la obra El Federalista.
El desarrollo ulterior de las teorías jurídicas en torno a este sistema,
tampoco debe condicionar la aparición de nuevas fórmulas si estas son las
adecuadas para la resolución de problemas sociales o políticos. En ese con-
texto, debe decirse que la necesidad de abrir el Senado a las corrientes mino-
ritarias había sido un tema de discusión desde la reforma política de 1977,
cuando se introdujo el sistema de representación proporcional en la Cáma-
ra de Diputados. Desde entonces algunos estudiosos y, particularmente, los
dirigentes de los partidos de oposición, señalaban que el desenvolvimien-
to futuro de las reformas político electorales deberían apuntar hacia una
apertura del Senado a las corrientes minoritarias. El partido mayoritario
se resistió a esta idea señalando que en efecto el carácter del Senado como
cámara representativa del pacto federal, obligaba a que la mayoría en cada
entidad determinase el tipo de representación estatal sin que se incorpora-
ran fórmulas que dieran ocasión a ningún tipo de representación proporcio-
nal. No obstante, la presión válidamente ejercida por los partidos oposito-
res a fin de lograr nuevos espacios y la percepción de la sociedad en cuanto
a lo necesario que resultaba para un efectivo desarrollo y maduración de
los partidos políticos de la oposición contar con miembros de la Cámara de
Senadores, así como lo positivo que podía ser para esta cámara convertirse
en un real escenario de debate político nacional con la participación de los
distintos partidos, fueron creando condiciones para generar un sistema que
garantizase a los partidos minoritarios un espacio en el mencionado cuerpo
legislativo.
Las discusiones de la reforma política que precedió a las elecciones de
1994 llevaron al resultado de que la obtención del consenso en torno a
algunos puntos pasaba por la apertura de la Cámara de Senadores. Esta
apertura, sin embargo, no admitía aún de manera explícita la aplicación del
sistema de representación proporcional para la Cámara de Senadores, esti-
mando que en todo caso la idea de proporcionalidad debería tener un sus-
tento en la votación concreta de cada entidad federativa y, eventualmente,
un reflejo en la composición final de la cámara. Así, se adoptó el mecanismo
de cuatro senadores por entidad: tres atribuibles al partido mayoritario y
uno al ocupante del segundo lugar. De este modo los partidos opositores
tenían la posibilidad de ganar la mayoría en alguna entidad federativa, lo
cual ya había ocurrido en 1988 y en 1991, u obtener el escaño correspon-
diente a la primera minoría. La diferente fuerza electoral de los partidos
en las disímbolas regiones del país llevaría naturalmente a que en algunas
entidades fuera un partido el ocupante del segundo lugar, y en otras fuese
uno distinto. Así ocurrió en la elección de 1994, en la que, independiente-
mente de que el PRI logró la mayoría en todas las entidades federativas, los
segundos lugares se distribuyeron de manera tal que el PAN obtuvo 24 de
ellos y el PRD ocho.
Una vez dado este paso, en el proceso de elaboración de la reforma po-
lítico-electoral de 1996 se apreció que había un interés de los partidos mi-
noritarios, particularmente del PRD, por ampliar sus espacios en el Senado
y con ello permitir un mejor flujo de sus propias fuerzas dirigentes hacia
cargos de elección popular de mayor jerarquía. Esta necesidad política real
tendía a que el gobierno, en la búsqueda del consenso, propiciara que su
propio partido estuviese anuente a ceder algunos espacios, por lo menos
desde el punto de vista teórico, en la configuración de ambas cámaras. En
la Cámara de Diputados esto se transformó en la disminución del número

máximo de diputados que puede tener un partido, de 315 a 300, y en la de
Senadores, que es la que nos ocupa, se buscaron distintos procedimientos
para permitir un mayor acceso de los partidos minoritarios.
Aquí tenemos la respuesta a nuestra primera pregunta: la reforma era
evidentemente necesaria por razones políticas dado que garantizar, por lo
menos en las previsiones constitucionales y legales, una configuración más
plural y equilibrada de las cámaras permitía conseguir el consenso de to-
das las fuerzas políticas del país para la aprobación de la reforma. Este es
un valor democrático que habla bien de la civilidad de los procedimientos
políticos en el país y en su momento permitió mandar un mensaje muy
oportuno hacia el interior, en tanto que mostraba capacidad de diálogo de
todas las fuerzas políticas involucradas y rechazo a fórmulas violentas, que
se han dado marginalmente en el propio sistema político. Al mismo tiempo,
se emitió otro mensaje hacia el exterior relativo a la habilidad, solidez y
capacidad evolutiva del sistema político mexicano. En consecuencia, los be-
neficios políticos que esta fórmula permitía obtener, justifican plenamente la
adopción de un sistema que abrió espacios a un auténtico juego de partidos
en la Cámara de Senadores.
7.7.2. Posibles inconvenientes de la medida

Como todo en la vida, cualquier solución institucional tiene ventajas y
desventajas. Ya hemos señalado las necesidades de tipo político que lleva-
ron a la adopción del sistema de senadores de representación proporcional
por lista, y que estos no quedan ligados de ninguna manera a una determi-
nada entidad federativa, puesto que la lista tiene un carácter nacional y en
ella deberá indicarse un orden de prelación en el que entrarán los senadores
que logre acreditar cada partido político, sin que ese orden tenga nada que
ver con las entidades de origen de los candidatos.
Debe señalarse, y esto es muy importante para la discusión que plantea-
remos más adelante, que el art. 56 constitucional no hace referencia a que
los senadores de lista deberán acreditarse en el orden de prelación estable-
cido en la lista que presenten los partidos, sólo se habla de que se aplicará
el principio de representación proporcional, que habrá una lista, la cual se
votará en todo el país, haciendo este las veces de una sola circunscripción
plurinominal. Es verdad que impone la regla de paridad para la conforma-
ción de dichas listas pero ese requisito puede compatibilizarse con el pro-
cedimiento de asignación tendiente a de resolver el problema de la paridad
representativa de los estados que veremos a continuación.
Es necesario aclarar esto desde ahora porque las principales críticas que
se han hecho a la adopción del sistema de representación proporcional en
la Cámara de Senadores no van dirigidas a objetar la proporcionalidad
misma, sino el efecto que produce la aplicación de la lista nacional en una
posible alteración del equilibrio representativo de las entidades federativas.
Esto obedece a que, al no estar vinculados los senadores de lista a una de-
terminada entidad, ocurren dos fenómenos:
1. Que en las listas de los distintos partidos se acrediten senadores pro-
venientes de una misma entidad federativa.
2. Que un mismo partido proponga entre los posibles senadores acredi-
tables a varios, provenientes de una misma entidad federativa.
En cualquiera de los dos supuestos hay entidades con mayor número de

senadores originarios de ellas —independientemente de que desde el punto
de vista técnico-constitucional las representen o no— y habrá otras que
tengan un menor número. Este es el fundamento de los inconvenientes del
sistema. A continuación nos referiremos a cada una de las desventajas de
dicho procedimiento.
Ruptura con el sentido histórico y federalista del Senado. Esta línea de
argumentación se basa en una conceptualización, fundamentalmente de ti-
po teórico, que sostiene la defensa de la configuración senatorial mexica-
na como un método de igualación de las entidades federativas a imagen y
semejanza del Senado estadounidense, que fue tomado como modelo por
los constituyentes de 1824. En esta perspectiva, la posibilidad de que unas
entidades cuenten con un mayor número de senadores, aun en el entendido
de que no han sido electos en ellas sino que corresponden a una lista nacio-
nal, rompe con esta estructura y atenta contra el espíritu del pacto federal.
De acuerdo con tal punto de vista se sostiene la idea de que la Cámara de
Senadores representa en un plano teórico, pero también práctico, el sentido
del pacto federal, en el cual todos los estados son iguales y por eso su repre-
sentación debe ser paritaria. La voluntad de los estados como determinante
de la configuración del Senado está en su origen histórico tanto estadouni-
dense como mexicano, ya que en los dos países el primer modelo de Senado
se fundaba en la designación de los senadores por parte de las legislaturas,
es decir, los cuerpos legislativos de cada uno de esos estados. De esta manera
y dadas las funciones que tiene el Senado en materia de política exterior, su
participación en algunos nombramientos importantes que hace el Presiden-
te de la República, la vigilancia de la acción de los poderes federales que le
corresponde en algunos casos, e inclusive sus capacidades para actuar en la
vida interna de las entidades federativas, como ocurre en la desaparición de
poderes, derivan justamente del carácter garante del pacto federal que tiene
la Cámara de Senadores y se requiere, por tanto, para mantener el equilibrio
representativo de las entidades, que unas no dispongan de más senadores
que otras.
En contra de esta postura han argüido teóricos y legisladores que existen
argumentos tanto doctrinarios como pragmáticos, para demostrar que el
Senado no está indisolublemente vinculado ni siquiera al sistema federal
y mucho menos que su razón de existencia sea la permanencia de una re-
presentación igualitaria de los estados. En un plano doctrinario acuden al
Derecho comparado para demostrar que senados como el canadiense o el
alemán no recogen una representación paritaria de los estados e incluso el
caso canadiense no responde a una elección popular, de manera que no pue-
de vincularse la figura de la Cámara de Senadores, como tal, a una repre-
sentación paritaria de las entidades que configuran a los distintos estados
federales en el mundo. Por otro lado, en nuestro país la República federal
existió entre 1857 y 1874 sin que hubiese una Cámara de Senadores.
En el plano teórico se acude al voto particular de Mariano Otero relativo
al Acta Constitutiva y de Reformas de 1847, en el cual pugnaba por la es-
tructuración de un Senado con dos representantes provenientes de cada uno
de los estados, pero agregando un tercio más de senadores nombrados con
la intervención de diferentes autoridades, entre las cuales participarían el
Ejecutivo, el Senado mismo y la Cámara de Diputados. Así se garantizaría,
decía Otero, una selección de personas de muy alto nivel y preparación, que
además concitaran la voluntad de distintos órganos del Estado, elevando la
calidad del cuerpo senatorial.
Estas ideas fueron recogidas en los arts. 6o, 8o, 9o y 18 del Acta Cons-
titutiva y de Reformas que sancionó el Congreso Extraordinario Constitu-
yente el 18 de mayo de 1847.
Contradicción con la tendencia al fortalecimiento del federalismo. Se ha
censurado la aparición de los senadores de lista porque es resultado de
la voluntad de las dirigencias de los partidos políticos, con el consecuente
alejamiento de la consulta a las voluntades concretas de los ciudadanos de
los estados. Se afirma que con ello, se da un paso que tiende a incorporar
en la institución senatorial un aditamento de tipo centralista, tanto por el
hecho de que no se identifica la vinculación de los senadores con sus enti-
dades de origen, cuanto porque la naturaleza de la configuración política
del país tiende a darle mayor peso a las decisiones centrales, no sólo de las
instituciones del Estado, sino también de los órganos directivos de los par-
tidos políticos. De esta manera, las decisiones que permitirán acreditar a los
senadores de lista serán más centrales y tendrán una carga que favorezca
al centro del país y eventualmente a algunas entidades de mayor peso espe-
cífico político en detrimento de un concepto federalista de equilibrio entre
todos los estados.
Desequilibrio en la representación de las clases políticas de las diferen-
tes entidades federativas. Este argumento crítico atiende ya no a cuestiona-
mientos de tipo teórico sino al efecto práctico que puede producir la elabo-
ración de las listas presentadas por los partidos políticos en las que, como
se señalaba en el punto anterior, suelen predominar personas originarias
de la Ciudad de México, que hacen política en la capital de la República y
tienen mayor influencia en los cuerpos directivos de los partidos políticos y
ello afectaría a la clase política, es decir, a los grupos de dirigentes de otros
estados.
Desvinculación de las campañas respecto de las figuras locales que po-
drían atraer votos. Este es otro argumento práctico según el cual la pre-
sentación de una lista con 32 nombres, cuyo procedimiento de elección
proporcional no es fácilmente comprendido por el electorado, lleva a este
a no sentir motivación respecto de los candidatos que antes entendía como
aspirantes al Senado por la entidad correspondiente. Al estar colocado en
una lista sin que se pueda clarificar al elector por quién está votando para
senador y sin que exista una campaña específica para ese cargo realizada en
cada entidad federativa, es probable que el ciudadano se sienta menos mo-
tivado a participar. Incluso, dicen algunos, podría ocurrir que aun cuando
comprendiera la naturaleza de la lista, el elector de las entidades que están
“representadas” por candidatos colocados en los últimos lugares, los cuales
seguramente no tendrían acceso al Senado, podría desmotivarse todavía
más al sentir que la persona originaria de su estado ha sido colocada en la
lista en un lugar que no le permitirá acceder a ese cuerpo colegiado.
7.7.3. Posibilidad de compatibilizar el principio de representa-

ción proporcional con la paridad representativa de las en-
tidades federativas
Los inconvenientes que pueden derivar de la aplicación del método de
elección de senadores por lista nacional podrían ser considerablemente pa-
liados mediante un sistema que, dentro de las posibilidades que da el texto
constitucional en su art. 56, permitiese aplicar el principio de representa-
ción proporcional —considerado, como ya vimos, necesario y útil para la
integración del Senado— y, al mismo tiempo, mantener un esquema que
impida a cualquier estado contar con un mayor número de senadores que
otro. Hacer compatibles estos dos principios en el marco de la existencia

de 128 senadores que, por cierto, recuerdan la vinculación del Senado a las
entidades, pues dicho número surge de multiplicar por cuatro el número de
ellas, obligaría a que necesariamente los senadores de representación pro-
porcional quedasen asignados de tal modo que siempre correspondiera sólo
uno a cada entidad federativa y de ninguna manera, ni por repetirse en la
lista de un mismo partido, ni por repetirse las entidades a las que pertenecen
los candidatos en las listas de los distintos partidos, pudiera ocurrir que un
estado acreditara a un quinto senador.
Existen tres posibles soluciones para este problema:
a) Lista en orden de prelación, vinculando cada candidato con

una entidad federativa y mediante un sistema de acceso que
suprima la posibilidad de repeticiones por entidad.
En este esquema cada partido presentaría una lista de candidatos con un
orden de prelación desde el primero hasta el trigésimo segundo, respetando
la paridad de género, de conformidad con el segundo párrafo del art. 56.
La ley prevería que ese sería el orden en que accedieran al Senado según el
número de votos obtenido por cada partido. Una vez realizada la elección,
se establecería la cantidad de candidatos correspondientes a cada partido
con derecho a ingresar al Senado. El partido que hubiese obtenido el mayor
número de votos tendría derecho a acreditar al número uno de su lista. El
partido que ocupase el segundo lugar en votos en el país, podría acreditar
inmediatamente después al número uno de su lista o al dos si así se requirie-
se por paridad de genero, siempre que no fuese de la misma entidad que el
ya acreditado por el partido anterior. En caso de que esto último ocurriese,
el partido ocupante del segundo lugar acreditaría al siguiente de su lista
respetando la citada paridad. Se pasaría luego al partido ocupante de tercer
lugar en la votación nacional y este tendría derecho a acreditar al primer
lugar de su lista siempre que no fuera de la misma entidad que el ya acre-
ditado por el partido número uno o el ya acreditado por el partido número
dos. En caso de que coincidiese la entidad con alguno de ellos, el partido del
tercer lugar en votos acreditaría al segundo lugar de su lista siempre que no
coincidiese con alguna de las entidades ya seleccionadas por los dos prime-
ros partidos, y así sucesivamente se continuaría realizando la acreditación
hasta terminar el reparto, siempre atendiendo a la paridad. En ese caso, el
texto legal debería estar redactado de la manera siguiente:
Aplicada la fórmula del cociente natural y el resto mayor para deter-
minar el número de senadores que corresponden a cada partido político,
se acreditará en primer término al que ocupe el primer lugar de la lista del

partido que haya obtenido la mayor cantidad de votos en el país, inmedia-
tamente después se acreditará al primer lugar de la lista del partido que
hubiese ocupado el segundo lugar en votación, siempre que no corresponda
a la misma entidad del ya acreditado con anterioridad, y se continuará acre-
ditando sucesivamente un senador a cada partido político según el orden en
que aparezcan sus candidatos postulados en la lista, sin que en ningún caso
se repita a un senador por la misma entidad federativa y corriendo en su
caso la lista para mantener la paridad de género
En el caso en que se fuese a producir dicha repetición, se pasaría al si-
guiente candidato de la lista que resultase elegible por no haber ninguno ya
seleccionado para la entidad federativa a la que él corresponde. Este sistema
permite a las directivas de los partidos, de acuerdo con las necesidades de
los mismos y mediante composiciones previas en su interior, presentar una
lista con orden de prelación, incluso haciendo algunos cálculos sobre la
posible manera como les tocaría el reparto. Tiene además la ventaja de que
el orden de prelación establecido por el partido no necesariamente implica
el mismo orden de entrada al Senado, puesto que está condicionado a la
manera como se van repartiendo los senadores entre los diferentes partidos
políticos.
b) Lista sin orden de prelación de los candidatos de cada par-

tido, vinculando cada uno de ellos a una entidad federativa.
Asignación por decisión del partido posterior a la elección
sin posibilidad de repetición por entidad federativa.
En este esquema los partidos no presentarían una lista con orden de
prelación, sino que la lista se establecería en orden alfabético de los estados,
vinculando cada fórmula a cada una de las entidades federativas.
Una vez hecha la elección, se establecería el orden de preferencia en el
que acreditarían senadores los partidos políticos. Supongamos que hay cua-
tro partidos políticos con derecho a ello. El partido que hubiese tenido el
mayor número de votos en el país acreditaría primero a un senador, eli-
giendo a cualquiera de su lista. El partido que hubiese ocupado el segundo
lugar elegiría inmediatamente, acreditando también a un senador elegido
de entre su lista, siempre y cuando no perteneciese a la misma entidad del
ya seleccionado y se respete la paridad de género. El partido que ocupase el
tercer lugar acreditaría al siguiente senador, escogiendo de entre su lista a
cualquiera, siempre que no correspondiese a alguna de las entidades ya ocu-
padas. El cuarto escogería también a un senador de entre su lista siguiendo
el mismo principio de respetar las entidades en donde ya se hubiese acredi-

tado anteriormente, y así se continuaría hasta concluir, respetando siempre
la paridad de género. El texto legal podría señalar:
Una vez efectuada la elección se determinará el número de senadores
que corresponden a cada partido. El partido que hubiese obtenido el
mayor número de votos en el país elegirá de entre su lista al que de-
see acreditar en primer lugar, inmediatamente después el partido que
ocupase el segundo lugar en votos en el país, acreditará a un senador
o senadora según corresponda por paridad de género, seleccionando
de entre su lista quien deseare, siempre que no correspondiese a la
entidad por la cual ya se acreditó al anterior. Consecutivamente, de
acuerdo con el orden de los votos obtenidos en el país, los partidos
continuarán seleccionando una vez cada uno de entre su lista sin que
puedan nunca seleccionar alguno postulado por una entidad en la que
ya se hubiese acreditado anteriormente a un senador. La selección de
senadores deberá respetar siempre la paridad sucesiva de género.
Este sistema tiene la ventaja de que los partidos políticos pueden alentar
la participación de sus candidatos en las campañas y valorar los resultados
de las mismas, para luego premiarlos con una posible designación al seleccio-
narlos con preferencia a otros en el momento en que les corresponda elegir.
c) Lista sin orden de prelación y asignación por orden decre-

ciente de porcentajes obtenidos en cada estado sin posibili-
dad de repetición por entidad.
Este sistema partiría de una lista sin prelación y en orden alfabético de
los estados, y la acreditación de los senadores no se haría por decisión de los
partidos políticos sino en función de la proporción de votos obtenidos en
cada entidad federativa. Se tendría que hacer una lista en orden decreciente
de los porcentajes de votos obtenidos por cada uno de los partidos. El par-
tido que obtuviese el mayor porcentaje en una entidad federativa, acredi-
taría al senador correspondiente a dicha entidad. El partido que alcanzara
el segundo mejor porcentaje en todo el país, en otra entidad federativa,
acreditaría al senador por esa entidad federativa, y así sucesivamente hasta
agotar el reparto de todos los senadores para los partidos. El texto de la ley
podría ser el siguiente:
La lista nacional de cada partido contendrá dos fórmulas de candidatos,
una de un género y otra del otro, que comprenderá un propietario y un su-
plente por cada entidad federativa en el orden alfabético de las mismas. El
orden de la lista no establecerá ninguna preferencia para la asignación de

senadores electos por el principio de representación proporcional. La asig-
nación de senadores electos por el principio de representación proporcional
se hará de la manera siguiente:
1. Se elaborará una lista con los porcentajes de votos obtenidos por cada
partido en cada entidad federativa, en orden decreciente.
2. En el primer lugar de esta lista se colocará el porcentaje más alto de
votos que haya obtenido un partido en una entidad federativa y se
procederá a colocar sucesivamente, en orden decreciente, los porcen-
tajes de votos obtenidos por los partidos en cada entidad.
3. En la entidad federativa en la que un partido haya obtenido el por-
centaje de votación más alto, se asignará a tal partido el senador o
senadora de su lista que corresponda a dicha entidad, de acuerdo a
la paridad de género y respetando la prelación que corresponda al
respectivo proceso electoral.
4. Ningún otro candidato o candidata postulado o postulada por cua-
lesquiera otros partidos políticos podrá ser acreditado o acreditada
por la entidad en la que ya se asignó un senador o senadora.
5. Mediante la aplicación de los criterios establecidos en los dos párra-
fos anteriores se continuará el reparto de senadores de representa-
ción proporcional siguiendo el orden decreciente de la proporción de
votos obtenidos en cada entidad federativa, sin que ningún partido
pueda tener más de un senador por entidad.
6. Si hubiera empate entre dos partidos en el porcentaje de votos ob-
tenidos en una entidad, se preferirá al partido que tenga un mayor
porcentaje de votación en el país.
La aplicación de estas reglas permite compatibilizar un estricto reparto

proporcional de acuerdo con la votación obtenida en todo el país, con una
absoluta paridad de representación por entidad federativa y respetando la
paridad de género.
8. Condiciones de funcionamiento del Poder
Legislativo
Una vez que hemos estudiado la manera como se conforma el Congre-
so, nos corresponde revisar los aspectos normativos que rigen su funciona-
miento y el estatuto jurídico de sus miembros.
8.1. EL QUÓRUM
El primer requisito para que opere el Congreso y sus respectivas cámaras
es que en estas exista quórum.
Se entiende por quórum el número mínimo de miembros de un
cuerpo colegiado que deben estar presentes para que dicho cuerpo
pueda tomar decisiones válidas.
Esta noción es útil para cualquier asamblea, ya sea que se trate de miem-
bros de una sociedad de alumnos, de los integrantes de un sindicato o de
una sociedad mercantil.
Al fundarse cada agrupación, el grupo fundador determina en las reglas
que regirán al conjunto, cuál será el quórum. Evidentemente, en el acto
fundacional se presume que quienes participan en él tienen la atribución de
fijar esta norma, cualquiera que sea el número de voluntades que participen.
Este es un caso que permite ejemplificar el concepto teórico de norma
hipotética fundamental acuñado por Hans Kelsen.157 El esquema lógico
formal kelseniano no puede referir la validez y obligatoriedad de la Consti-
tución a fenómenos del mundo real y por eso la pregunta de ¿por qué debe-
mos obedecer la Constitución?, sólo puede ser respondida por la expresión
de un “deber ser” que trasciende al orden jurídico mismo, de modo que si
todo el edificio constitucional descansa en la Norma Suprema, esta a su vez
deriva su validez de una norma hipotética fundamental que podría expre-
sarse de la manera siguiente:
Toda sociedad debe contar con un orden jurídico que respete los
valores básicos de convivencia contenidos en una Norma Suprema
denominada Constitución.
157
Consúltese Hans Kelsen, Teoría general del Derecho y del Estado, UNAM, México, 1988.
Las reglas de quórum pueden ser muy variadas. En general, se sigue el

criterio democrático de la mayoría y por ello normalmente se solicita un
quórum basado en la mayoría absoluta, es decir, que para la validez de la
sesión se necesita la presencia de más de la mitad de los miembros del cuer-
po colegiado. A este lo denominaremos quórum normal.
El quórum calificado cuantitativo es aquel que exige la presencia de un
número superior a la mayoría absoluta para que la sesión sea válida, por
ejemplo, dos terceras partes, tres quintas partes, etc., de los integrantes de
la asamblea.158
El quórum calificado cualitativo es aquel que adicionalmente a un cierto
número de miembros añade la exigencia de que esté presente alguno de
ellos en particular, por lo general el presidente del grupo. Esta es la previsión
aplicable, por ejemplo, al Consejo General del Instituto Nacional Electoral
(INE) que para sesionar válidamente requiere la presencia de su presidente.
Hay que tener presente que cualquier tipo de quórum es siempre un con-
cepto absoluto, un número mínimo de miembros que como tal es invariable,
de modo que hay quórum o no lo hay, pero nunca se puede decir que existe
más o menos quórum. Puede haber un número mayor o menor de asisten-
tes, pero nunca hay “mucho” o “poco” quórum.
La anterior observación no es obstáculo para la noción de quórum redu-
cido la cual significa que la sesión de que se trate es válida cualquiera que
sea el número de asistentes. Generalmente esta norma es de aplicación su-
cesiva a la del quórum normal. Suele aplicarse, por ejemplo, en sociedades
mercantiles cuyos estatutos señalan que si en la primera convocatoria no se
reúne el quórum, se hará de inmediato una segunda convocatoria y la sesión
se efectuará válidamente con aquellos miembros que estén presentes. Estas
normas suelen tener por objeto evitar que algunos socios traten de bloquear
el funcionamiento del órgano colegiado, dejando de asistir.
8.1.1. Quórum para el funcionamiento de las cámaras

De acuerdo con el art. 63, la regla general es de quórum normal en am-
bas cámaras pues dice:
158
Véase el apartado 6.5, Conceptos de mayoría y representación proporcional, donde se expli-
can los distintos tipos de mayorías, cuyas apreciaciones resultan válidas también en relación
con el quórum.
8. Condiciones de funcionamiento del Poder Legislativo 311
“Las cámaras no pueden abrir sus sesiones ni ejercer su cargo sin

la concurrencia, en cada una de ellas, de más de la mitad del nú-
mero total de sus miembros.”
La primera parte de este artículo plantea dos cuestiones de gran interés.

La primera tiene que ver con la distinción entre “abrir sesiones” y “ejercer el
cargo”. En cuanto a la apertura, alude tanto a la instalación de la cámara al
inicio de cada periodo, como al momento de iniciar cada sesión cotidiana.
Empero, la expresión “ejercer el cargo” podría interpretarse como el ejerci-
cio mismo de tomar una decisión y no como todo el proceso de deliberación
previa a la votación.
En la práctica parlamentaria en todo el mundo es muy frecuente que
los salones de sesiones se vacíen —o casi— durante las discusiones, porque
gran parte del proceso deliberativo ya ocurrió en las comisiones o en reu-
niones con grupos interesados y los partidos tienen posiciones previamente
determinadas. En el Congreso de Estados Unidos de América, si uno ve las
sesiones por televisión se aprecia que el salón solo se llena cuando se con-
voca a votar y el resto del tiempo hay muy pocos legisladores presentes sin
que por ello se detenga el proceso de discusión.
En México, en cambio, se ha interpretado en las cámaras que la activi-
dad de estas, aunque se trate de la deliberación, debe suspenderse si no hay
quórum y ello ha llevado en algunos casos a la suspensión de la sesión, y
en otros al regreso precipitado de los legisladores al salón, desde sus ofici-
nas o reuniones de trabajo, para después volverse a vaciar. Con base en la
realidad, quizá fuera conveniente a partir de la propia terminología cons-
titucional, prever un quórum para la instalación y apertura de sesiones,
igual que para votar, en el entendido de que así “ejerce su cargo” la cámara
respectiva; pero es necesario permitir la regulación en la Ley Orgánica del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCG) de un quó-
rum reducido para la discusión, de manera que esta pueda continuar con
cualquier número de legisladores presentes.
La segunda cuestión se refiere a cuál es el número de miembros de cada
cámara sobre el que debe determinarse que está presente más de la mitad.
Cualquiera diría que la pregunta es superficial pues la Constitución dice
que los diputados son 500 y los senadores 128. Sin embargo, en circuns-
tancias excepcionales puede ocurrir —y ha ocurrido— que falten algunos
miembros y sus vacantes no hayan sido cubiertas o no puedan serlo. Antes
de que reformaran el art. 63 para prever la sustitución de los senadores de
la primera minoría se dio el caso de que fallecieron durante la LVII Legis-
latura el senador propietario y el suplente por el estado de Quintana Roo,
sin posibilidad de sustituirlos. Aun con la fórmula actual de sustitución de

senadores de primera minoría podría suceder, aunque sea muy improbable,
que faltaran los dos senadores propietarios y los dos suplentes de los electos
por esa vía y no habría modo de hacer una elección extraordinaria para al
segundo lugar.
En el caso real anterior, la duda razonable era: en esas condiciones, los
miembros del senado ¿seguían siendo 128 o 127?, lo cual hacía variar el
quórum de 65 a 64. En ese contexto el problema —que hice notar desde
entonces cuando fungí como senador en esa legislatura— no acarreó nin-
guna consecuencia práctica, pero no pasó mucho tiempo para que surgiera
una discusión auténtica de aplicación de lo que parecía una hipótesis cuya
exploración teórica pudo considerarse originalmente de poca utilidad.159
El 19 de septiembre de 2002, en un debate en el que tuve la oportuni-
dad de participar, entonces como miembro de la Cámara de Diputados, se
planteó este problema. La fracción parlamentaria del PRI buscaba evitar la
realización de una votación y retiró su bancada (se denomina así al grupo
de los diputados de un partido). Al solicitarse la verificación del quórum la
cifra de presentes fue exactamente de 250. A primera vista parecía evidente
que no había más de la mitad de los 500, pero los impulsores del acuerdo
por el que se habría de constituir una muy discutida Sección Instructora
para un asunto de desafuero,160 sostuvieron que había dos vacantes, una
derivada de la licencia otorgada a un propietario y su suplente y otra de la
falta de cobertura de una licencia concedida a otro diputado. Afirmaban
que los miembros de la Cámara eran 498 y no 500, y por tanto sí había
quórum. Nótese lo insólito de la situación, con un diputado más o uno me-
nos hubiera quedado clara una u otra postura, pero al haber exactamente
250 y faltar dos por cubrir, se generaba la polémica que tenía además fuerte
contenido político.
La presidenta de la Mesa Directiva abrió un receso para consultas y se
determinó que se tomara la votación y con el resultado de la misma se diera
159
Por eso es muy importante no despreciar nunca algún tema de investigación académica y
quienes tienen vocación por la investigación teórica deben avocarse a resolver estos asun-
tos. Por otra parte, aquellos estudiosos del Derecho que tienen ocasión de aplicarlo en la
práctica deben estar atentos a los resultados de esta investigación y quienes desde la política
se enfrentan a estas dificultades tienen el deber de acudir a la ciencia jurídica con espíritu
abierto y altura de miras, no para encontrar soluciones que les favorezcan en la coyuntura,
sino las más sensatas y acordes con el sistema constitucional, pues es frecuente que quienes
manipulan el Derecho para obtener un beneficio inmediato se vean después afectados por su
propia manipulación.
160
Véase el capítulo 17 en el que se analiza el proceso de desafuero.
vista a la Comisión de Reglamento y Prácticas Parlamentarias que tiene

facultades para interpretar la LOCG, dado que se trataba de un problema
de interpretación, en principio constitucional, pero que debía ser resuelto
precisamente por dicha Ley. Al tomarse la votación, el diario de los debates
registró 246 votos a favor y ninguno en contra, con lo que era evidente que
en el momento de la votación ya no existía quórum. Los líderes de los par-
tidos que promovían la votación, Felipe Calderón del PAN y Martí Batres
del PRD, optaron por que se retirara el punto y se presentara a la siguiente
sesión, con lo que el asunto no llegó para su determinación interpretativa a
la mencionada comisión y el propio Congreso no asumió a través de una de
sus cámaras la interpretación del art. 63 como le corresponde.161
La solución correcta a este problema es considerar como base del cálculo
del quórum constitucionalmente previsto el número total de los integrantes
de cada cámara, en razón de dos principios interpretativos muy importan-
tes: el de la mayor certidumbre y el de mayor contenido democrático.
En cuanto a la certidumbre, es claro que si se parte de un número fijo
en la interpretación, esta es más sólida y se encuentra menos sujeta a mani-
pulaciones. Si se sostiene la idea de que “los miembros” de la cámara para
efectos de la determinación del quórum son variables según las vacantes,
el caos interpretativo es inminente, pues enseguida surgirían nuevas pre-
guntas: ¿deben tomarse en cuenta sólo las vacantes que sean imposibles de
cubrir?, ¿cabría esperar a que en un asunto de decisión tan cerrada se llenen
las vacantes que se puedan llenar con suplentes?, ¿puede revocarse una li-
cencia concedida para cubrir el total de miembros hasta que no se haga una
elección extraordinaria? Ante esa perspectiva, y la de las tentaciones de ma-
nipulación política a las que puede dar lugar la admisión de la posible va-
riabilidad en el número de miembros de las cámaras, la interpretación más
consecuente con la certidumbre es la de que el número de miembros para
calcular el quórum es el del total constitucional previsto para cada cámara.
Adicionalmente, en cuanto al principio de mayor contenido democrático,
la interpretación que fija en más de la mitad de los miembros, considerados
como se acaba de decir, implica siempre un número mayor de voluntades
que participarán en la decisión, que si se permite que este número disminu-
ya en razón de las ausencias definitivas que pudieran darse.
Otro problema derivado del texto del art. 63 es el de la posible falta
de integración de las cámaras para su instalación e inicio de sus tareas, lo
161
Sobre aspectos relacionados con el obstruccionismo parlamentario, consúltese Andrea
Manzanella, El Parlamento, Serie estudios parlamentarios, México, 1987, pág. 177.
cual también ya ha sucedido.162 Según su texto, hay dos casos de quórum

reducido previstos en la Constitución, uno ocurre cuando no asisten más
de la mitad de los miembros para la instalación. Dice el precepto que
entonces los presentes —se entiende que cuantos sean— deberán reunirse
el día señalado por la ley y “compeler a los ausentes”, es decir, obligar
incluso por la fuerza —según el diccionario— a los faltistas para que se
presenten. La capacidad de decisión de ese quórum reducido está bastante
constreñida por lo dispuesto en el artículo que indica paso a paso lo que
deben hacer, pero les queda, por ejemplo, la definición en cuanto a qué
día serán citados dentro de los 30 que marca la Constitución para que se
presenten los electos, e incluso en la palabra compeler queda la posibili-
dad de que acuerden alguna sanción adicional a la prevista en la propia
Constitución, consistente en la pérdida definitiva del cargo por un caso
de presunción de renuncia juris et de jure (que no admite prueba en con-
trario), puesto que se indica que los que no se presenten en el plazo que
se les haya dado, dentro de los 30 días señalados, “se entenderá por ese
solo hecho que no aceptan su encargo”; la no aceptación del cargo debe
entenderse con efectos de renuncia definitiva.
Otra cuestión por resolver en el texto de la LOCG, es definir el momento
en que se llama a los suplentes si los propietarios no asisten a la instalación.
Del primer párrafo del art. 63, parecería que se les llamará “luego” de que
compelidos los propietarios dentro de los 30 días indicados, se resistan a
acudir; pero el tercer párrafo dice que “se convocará inmediatamente a los
suplentes para que se presenten a la mayor brevedad a desempeñar su en-
cargo, entre tanto transcurren los treinta días de que antes se habla”. Como
puede apreciarse, la disposición contiene un verdadero galimatías que debió
ser abordado en la reforma de 2003 cuando se reformó el artículo para cla-
rificar la cobertura de las vacantes.163 Del tercer párrafo pudiera despren-
derse que el constituyente se propuso dar a los propietarios 30 días para
decidir y dejar a los suplentes cubrir ese tiempo, lo cual es contradictorio
con el contenido del párrafo primero que ya analizamos.
La LOCG estaría en condiciones de ordenar esto, en todo caso, me-
diante una disposición que estableciera el momento dentro de los 30 días,
que podría ser, digamos, una semana, en que se convoca simultáneamente
a los propietarios y a los suplentes a presentarse, en el entendido de que la
ausencia del propietario y la presencia de su suplente activará de inmediato
el supuesto de la renuncia ficta a la que ya hemos aludido. Ello sería un
162
163
Véase capítulo 7.
incentivo para que ambos acudan. Si quedaren sitios por ocupar después de
esa convocatoria y a fin de abrir espacios políticos o si aun así no hubiere
sido posible instalar una cámara, podría abrirse un segundo espacio hasta
concluir los 30 días para conseguir la presencia de propietarios o suplentes
que permitan hacer funcionar la cámara.
Aquí nos encontramos con el segundo caso de decisión con quórum re-
ducido, que es el de la convocatoria a elecciones extraordinarias para cubrir
las vacantes de la cámara que no se ha podido instalar. Es evidente que di-
cha convocatoria será válida con cualquier número de miembros presentes
en la cámara de que se trate.
8.2. PERIODOS DE SESIONES Y CONCEPTO DE

LEGISLATURA
8.2.1. Marco teórico

Los periodos de sesiones son los lapsos durante los cuales se cele-
bran las reuniones de las cámaras parar resolver los asuntos de su
competencia.
Pese a que en la actualidad una equivocada concepción del Poder Legis-

lativo pretende exigir a los legisladores una incesante actividad y parecería
que la opinión pública quisiera medir las tareas legislativas como trabajo a
destajo, tanto la historia como la lógica política militan a favor de la idea
original de que este poder actúe de modo intermitente y no de forma conti-
nua. Las razones fundamentales en este sentido son:
1. La tarea legislativa supone su ejercicio ante necesidades colectivas
emergentes, que requieran nuevas leyes o la modificación de las exis-
tentes, pero en general el conjunto normativo que rige la vida social
debe tener estabilidad para arraigar su cumplimiento y evitar la incer-
tidumbre jurídica derivada de cambios incesantes. La hiperactividad
legislativa no siempre va acompañada de buena calidad y un exceso
de regulaciones puede ser tan malo y a veces peor que la eventual
ausencia de normas en un campo de actividad.
2. La función legislativa dentro de ciertos tiempos predeterminados per-
mite al Ejecutivo hacer su tarea complementaria a través de la regla-
mentación y dar oportunidad para que se asiente la norma en la vida
social y en el aparato administrativo que debe aplicarla.
3. El legislativo tiene importantes atribuciones de control del Ejecutivo y

de carácter presupuestal que contribuyen al equilibrio de poderes, pe-
ro su ejercicio excesivo, que constantemente presione o acose a la ad-
ministración pública que este encabeza, puede generar desequilibrios
políticos y tensiones que hagan disfuncional el aparato gubernativo.
Esto es particularmente cierto en la forma de gobierno presidencial, si
bien es de reconocerse que en la esencia del sistema parlamentario se
justifica más una permanente actuación del legislativo.
8.2.2. Antecedentes
Por los motivos antes expuestos, el Constituyente de 1917 estableció un
solo periodo de sesiones ordinarias que abarcaba del 1º de septiembre hasta
el 31 de diciembre como máximo.164 Obsérvese que la filosofía del precepto
se basaba en poner una fecha límite para los trabajos —como aún se conser-
va— precisamente con la idea de que era más importante agotar las tareas
precisas de su encargo, que cubrir un tiempo determinado.
En 1986 se introdujo un segundo periodo de sesiones ordinarias en el
año, de manera que el primero empezaría el 1º de noviembre para concluir
a más tardar el 31 de diciembre y el segundo iniciaría el 15 de abril para
terminar cuando mucho el 15 de julio. Esta reforma, de hecho, añadía un
mes de sesiones ordinarias. En 1993 una nueva reforma mantuvo dos perio-
dos, pero el primero volvería a iniciarse el 1º de septiembre para terminar
a más tardar el 15 de diciembre, excepto el año de toma de posesión de un
nuevo Presidente en que podría extenderse hasta el 31 del mismo mes, y el
segundo periodo iniciaba el 15 de marzo para acabar cuando más el 30 de
abril. Se llegó así a una actividad máxima de cinco meses y medio en perio-
dos ordinarios.
8.2.3. Duración actual

De acuerdo con la última reforma al art. 65, del 10 de febrero de 2014,
y lo previsto en el art. 66, los periodos de sesiones ordinarias iniciarán en
las siguientes fechas:
• El 1º de septiembre de cada año para celebrar un primer periodo
de sesiones ordinarias, excepto cuando el Presidente de la República
164
La Constitución de 1857, que dio gran poder al Legislativo, contemplaba dos periodos que
sumaban cinco meses.
inicie su encargo el 1º de octubre, fecha prevista en el artículo 83, en

cuyo caso se reunirá a partir del 1º de agosto. Este periodo no puede
prolongarse más allá del 15 de diciembre del mismo año, salvo cuan-
do el Presidente de la República inicie su encargo en el 1º de octubre,
en este caso las sesiones podrán extenderse hasta el 31 de diciembre.
• A partir del 1º de febrero para celebrar un segundo periodo de sesio-
nes ordinarias, hasta el 30 de abril a más tardar.
Así, el tiempo de sesiones ordinarias se extendió a seis meses y medio, y

hasta siete el año de cambio presidencial.
Es importante hacer notar que el año legislativo es diferente al año ca-
lendario, de manera que transcurre del 1º de septiembre al 31 de agosto
del año calendario siguiente (art. 2o, LOCG). Por esa razón el periodo que
inicia en febrero no es el primero, sino el segundo del año.
En virtud de que se prevé una fecha límite para la conclusión de los
periodos ordinarios, estos pueden terminar antes de dicha fecha, para ello,
es necesario que ambas cámaras se pongan de acuerdo y en caso de que
hubiese una diferencia respecto del momento en que deba concluir el pe-
riodo, el párrafo segundo del art. 66 faculta al Presidente de la República
para resolver este desacuerdo. Con base en que la Constitución no restrin-
ge al Presidente a escoger entre una y otra fecha dada por las cámaras,
existe la posibilidad de que el Ejecutivo señale una de ambas o bien alguna
intermedia.
8.2.4. Diferencia entre periodo de sesiones ordinarias y periodo

de sesiones extraordinarias
Los periodos de sesiones ordinarias son los previstos como tales en la
Constitución, a los que ya hemos aludido. Por su parte, los periodos de se-
siones extraordinarias son aquellos a los que excepcionalmente se convoca
fuera de los periodos de sesiones ordinarias.
Aunque la denominación constitucional correcta es periodos de sesiones
ordinarias y periodos de sesiones extraordinarias, no es incorrecto e incluso
resulta útil llamar a los primeros periodos ordinarios y a los segundos pe-
riodos extraordinarios.
El régimen de estos últimos está previsto en los arts. 67, 72 y 78 de la
Constitución. De acuerdo con ellos, los periodos extraordinarios se rigen
por las reglas siguientes:
a) La facultad de convocarlos corresponde a la Comisión Permanente

que, de acuerdo con la fracc. IV del art. 78 los puede “acordar por sí o a
propuesta del Ejecutivo”. Esto significa que la iniciativa para el decreto que
las convoque puede provenir del Presidente de la República, que es el caso
comprendido en la “propuesta del Ejecutivo”, pero también puede presen-
tarse la iniciativa por cualquier diputado o senador, sea o no integrante de
la Comisión Permanente. Esta conclusión deriva de la facultad genérica de
iniciativa que tienen los legisladores con base en la fracc. II del art. 71. Por
el mismo motivo debe estimarse que las Legislaturas de los entidades fede-
rativas pueden presentar una iniciativa al respecto (fracc. III del art. 71).
De esta manera, la interpretación de la frase “acordar por sí” alude al
hecho de que la iniciativa correspondiente no haya sido remitida por el
Ejecutivo.
b) El decreto por el que se convoque a un periodo de sesiones extraor-
dinarias debe ser aprobado por lo menos por las dos terceras partes de los
individuos presentes en la sesión de la Comisión Permanente.
c) Puede convocarse al Congreso, es decir, a ambas cámaras, si el asunto
compete a las dos; o bien a una sola de ellas si se trata de alguna cuestión
que sea de su exclusiva competencia.165
d) La convocatoria debe señalar el objeto u objetos de las sesiones ex-
traordinarias y el Congreso o la cámara convocada “sólo se ocuparán del
asunto o asuntos, que constituyan dichos objetos los cuales someterá a su
consideración la Comisión Permanente y deberán expresarse en la convo-
catoria que al efecto se emita”. Esta disposición tiene el propósito de evitar
que el Congreso o alguna de las cámaras tomen medidas sorpresivas abor-
dando cuestiones que no les fueron autorizados por una mayoría calificada
de dos tercios de los miembros presentes en la Comisión Permanente. Ello
muestra el cuidado del Constituyente para impedir que el Poder Legislativo
se exceda en sus funciones.
Por eso es incorrecta la práctica que se ha adoptado recientemente de
hacer convocatorias muy abiertas en las que solamente se enumeran temas
genéricos sin precisar la cuestión concreta que debe resolverse. A mi enten-
der, la convocatoria debería fijar las iniciativas concretas de ley o de decreto
que serían materia de análisis durante el periodo extraordinario.
En caso de que el Congreso o alguna cámara resuelva algo que no está
previsto en la convocatoria, estará viciado de inconstitucionalidad y podrá
165
Véanse los arts. 74 y 76 constitucionales en cuanto a las competencias exclusivas de cada
cámara.
anularse por la Suprema Corte de Justicia si se le impugna por medio de

una acción de inconstitucionalidad, una controversia constitucional o el
amparo, según el caso.166
Si la Comisión Permanente estima que durante un periodo extraordi-
nario debe tratarse un asunto no comprendido en la convocatoria, deberá
ampliar esta mediante un nuevo decreto para incluir el nuevo tema.
En razón del objeto específico para el que son convocados los periodos
extraordinarios, durante su celebración sigue reuniéndose la Comisión Per-
manente para atender los asuntos que le competen durante los recesos del
Congreso.
Un punto de muy delicadas consecuencias, en razón de lo señalado en
el párrafo anterior, es el referente a qué órgano debe actuar en el caso de
falta absoluta de Presidente de la República prevista por el art. 84, si ocurre
durante un periodo extraordinario. Este es el único caso en que debe enten-
derse que la Constitución autoriza una ampliación automática de los asun-
tos por tratar en el Congreso, pues efectivamente si se encuentra en sesiones
extraordinarias, debe actuar como lo indica el art. 84.
e) El decreto por el que la Comisión Permanente convoca a sesiones
extraordinarias no puede ser vetado por el Ejecutivo (art. 72, inciso J).167
8.2.5. Concepto de receso

Se denomina receso el tiempo en el cual el Congreso no está en periodo
de sesiones ordinarias. En rigor, el Congreso está en receso aunque efectúe
un periodo extraordinario, de otro modo no se entendería que la Comisión
Permanente siga actuando, pues esta lo hace precisamente durante los rece-
sos del Congreso, según el art. 78.
8.2.S. Concepto de Legislatura

El término Legislatura tiene dos acepciones jurídicas:
1. Es el órgano depositario del Poder Legislativo de las entidades federa-
tivas; en ese sentido se emplea en los arts. 71, 73 y 135 de la Constitu-
ción. Las legislaturas de las entidades tienen también la denominación
de Congresos locales.
166
167
Para el concepto de veto, véase el capítulo 10.
2. De acuerdo con el párrafo segundo del art. 2º de la LOCG, la Legis-

latura es “el ejercicio de las funciones de los diputados y los senadores
durante tres años”. Por eso cada periodo de ejercicio de los diputados,
que es de tres años, forman una Legislatura y los diputados que ejercen
el cargo durante ese tiempo se identifican como miembros de esa Legis-
latura específica. Como el periodo para el que son electos los senadores
dura seis años, estos pertenecen a dos legislaturas consecutivas.
Así, los diputados electos en 2021, cuyo periodo concluye en 2024, for-
man parte de la LXV Legislatura y los senadores electos en 2018 ejercen
durante dos Legislaturas, la LXIV y la LXV. Deliberadamente he empleado
de modo indistinto el término, tanto en su sentido técnico concreto de pe-
riodo de ejercicio como en el conjunto de legisladores que ejercen durante
tales periodos, pues en la práctica se usa en ambos.
La numeración sucesiva que identifica a las legislaturas inicia su conteo
a partir del que se denominó Primer Congreso Constitucional, electo en
1857 bajo la vigencia de la Constitución promulgada en ese año, la cual fue
interrumpida por la Guerra de Reforma. La cuenta se reinició después de la
elección de 1861, año en que se instaló el Segundo Congreso Constitucio-
nal. Como se aprecia, entonces se numeraba cada congreso, término que se
empleó originalmente y cambió a legislatura a partir del triunfo de la etapa
maderista de la Revolución Mexicana, con la XXVI Legislatura instalada
el 16 de septiembre de 1912. Después de una nueva interrupción con moti-
vo del golpe de Estado de Victoriano Huerta y la lucha para restablecer el
orden constitucional, a partir de la entrada en vigor de la Constitución de
1917, se reanudó la contabilidad con la XXVII Legislatura que fungió del
15 de abril de 1917 al 31 de agosto de 1918. La sucesión de legislaturas
ha continuado ininterrumpidamente hasta nuestros días en los que actúa la
LXV Legislatura electa para el periodo 2021-2024.168
8.3. LUGAR DONDE RESIDE EL CONGRESO Y

CONCEPTO DE RECINTO
El art. 68 de la Constitución establece en primer término que “las dos
cámaras residirán en un mismo lugar”, lo cual plantea de inicio la determi-
168
Véase Jorge Moreno Collado (coordinador general fundador), Historia Sumaria del Poder
Legislativo en México, Serie I, Historia y desarrollo del Poder Legislativo, vol. I, Historia
del Poder Legislativo, t. I, Instituto de Investigaciones Legislativas, Cámara de Diputados,
México, 1997.
nación de lo que debe entenderse por lugar. La primera acepción gramatical

del término es la de “espacio ocupado o que puede ser ocupado por un
cuerpo cualquiera”; en este sentido cabría la posibilidad de interpretar que
se pretende la ubicación de ambos cuerpos colegiados para el desarrollo de
sus tareas en un mismo espacio. No obstante, la tercera acepción de la pala-
bra equipara lugar con ciudad, villa o aldea. Es en esta última significación
como la costumbre constitucional mexicana ha entendido lo dispuesto en
el art. 68. No se trata de que se instalen en una misma edificación las dos
cámaras, al estilo del Capitolio ubicado en Washington, D.C., capital de
Estados Unidos de América. En nuestro país la tradición ha sido que las cá-
maras se ubiquen en edificios separados. Así, la Cámara de Diputados se en-
cuentra hacia el rumbo oriente de la ciudad, en la zona conocida como San
Lázaro, de manera que, por ejemplo, en las notas periodísticas es frecuente
que se aluda a dicha Cámara como “San Lázaro”. En cambio, el Senado de
la República tiene su sede en un edificio ubicado en la convergencia de las
avenidas Reforma e Insurgentes, justo en el centro de la ciudad.169
Debe señalarse que cuando se construyó el recinto de San Lázaro se tenía
la intención de que albergara las instalaciones de ambas cámaras, y así fue
diseñado a fines de la década de 1970, pero nunca se concretó el proyecto
y la residencia de los cuerpos legislativos permanece separada. En la prác-
tica resulta más conveniente que así sea, pues ello hace más difícil que una
manifestación colectiva o un bloqueo como los que han llegado a darse en
situaciones de alta polarización política, pueda con mayor facilidad impedir
las labores del Congreso en su conjunto.
Ahora bien, el “lugar” al que alude la Constitución en su art. 68 tiene
que ser necesariamente, por disposición del propio texto constitucional, la
Ciudad de México, puesto que en concordancia con el art. 44 es precisa-
mente la Ciudad de México la “sede de los Poderes de la Unión y Capital de
los Estados Unidos Mexicanos”. De esta manera, en condiciones normales
las cámaras deben residir en la Ciudad de México aunque sus recintos no
se encuentren en una edificación conjunta ubicada en un mismo espacio.
El art. 68 prevé la posibilidad de que las cámaras se trasladen a un lugar
distinto, pero debe entenderse que ello deriva de circunstancias excepcio-
nales que obliguen a su movilización y no necesariamente a un cambio
permanente de sede de los poderes que significaría, de manera obligada, el
169
Sería aconsejable que en todas las facultades de Derecho se procurara que por lo menos
una vez durante su carrera los estudiantes visitaran la sede de las Cámaras como parte de su
formación como abogados.
cambio de la Capital de República a un lugar diferente a la Ciudad de Mé-

xico, también previsto en la Constitución en su art. 44.170
Así pues, el cambio de residencia implica o bien una situación emergente
como un grave disturbio político o un desastre natural, o la realización de
algún acto protocolario o ceremonial para conmemorar un hecho histórico,
que es otra hipótesis en las que se ha verificado un cambio de esta naturaleza.
Cuando se trata de esta última circunstancia es evidente que no se en-
frenta una situación de tensión política, pero el art. 68 está redactado de
manera que refleja la posibilidad de que la mencionada tensión se encuentre
presente. Tan es así, que se previene que en caso de trasladarse a otro lugar
las cámaras deben convenir previamente tanto en la traslación como en el
tiempo y modo de verificarla, “designando un mismo punto para la reunión
de ambas”. Es claro que el Constituyente uso la expresión “mismo punto”
como un giro de estilo para no repetir “lugar”, pero no con la pretensión de
que ocupen un mismo espacio sino de que se establezcan en una sola ciudad
y no en dos distintas.
La Constitución prevé incluso la posibilidad de que exista acuerdo en
la necesidad de cambiar la residencia pero no en cuanto al tiempo, modo y
lugar. En esa circunstancia se le otorga al Ejecutivo una especie de facultad
arbitral para escoger entre las dos posiciones enfrentadas, la que considere
más adecuada. Nótese que esta atribución no le da al Presidente la posibi-
lidad de seleccionar un tercer sitio, modo o tiempo de ejecutar el cambio,
pues tiene que pronunciarse, como dice el texto, por “uno de los dos extre-
mos en cuestión”.
Otro tema relacionado con la ubicación de las cámaras se prevé en el art.
61, que dispone “la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar”.
Esto significa que ni las autoridades ni los particulares tienen derecho de
penetrar sin autorización al mencionado recinto y el presidente de cada cá-
mara debe velar, de acuerdo con el propio artículo, por dicha inviolabilidad,
eventualmente, disponiendo el uso de la fuerza pública para garantizarla,
según lo facultan los arts. 23 y 67 de la LOCG relativos a las cámaras de
diputados y de senadores, respectivamente. La LOCG prevé expresamente
en su art. 12 que “toda fuerza pública está impedida de tener acceso” a los
recintos del Congreso y de sus cámaras salvo que exista permiso del presi-
dente del Congreso, de la cámara respectiva o de la Comisión Permanente,
en cuyos casos la fuerza pública queda bajo el mando de cualquiera de ellos,
170
Véanse los capítulos 14 y 16.
es decir, significa una situación de excepción a la regla general de que la

fuerza pública está bajo el mando del Poder Ejecutivo.
Un problema adicional es el alcance del término recinto ya que debe
dársele una connotación extensiva pues no se trata sólo de proteger el salón
de sesiones de cada cámara sino también todas sus dependencias, incluidas
las oficinas de los diputados, las áreas administrativas y las salas donde
sesionan las comisiones, incluso en el caso, como ocurre en la realidad, de
que las oficinas se encuentren dispersas por diferentes rumbos de la ciudad.
Así lo ha interpretado la LOCG en su art. 13 al disponer que “Ninguna
autoridad podrá ejecutar mandatos judiciales o administrativos sobre los
bienes nacionales destinados al servicio del Congreso o de sus cámaras ni
sobre las personas o bienes de los diputados o senadores en el interior de los
recintos parlamentarios.”
8.4. REGULACIÓN JURÍDICA DEL CONGRESO

El Congreso de la Unión se regula jurídicamente a través de los siguien-
tes instrumentos: la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos (LOCG), los Reglamentos del Senado de República y
de la Cámara de Diputados y el Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (RGIC).
8.4.1. La Ley Orgánica

El fundamento constitucional de la LOCG se encuentra en el art. 70 en
el que se indica que “el Congreso expedirá la ley que regulará su estructu-
ra y funcionamiento internos”. Durante mucho tiempo, desde el inicio de
la Constitución de 1917, e incluso con anterioridad a ella, el Congreso se
había regido solamente por el Reglamento para el Gobierno Interior, en-
tendido como una regulación que dictaba el propio Congreso para la nor-
mación de sus actividades, empero, este ordenamiento, al ser aprobado por
ambas cámaras y provenir de un proceso legislativo, tenía características
muy similares a las de una ley. Con motivo de la reforma política de 1977
se introdujo en el art. 70 la determinación de dar rango legal al instrumento
normativo del Congreso, al cual quedaría supeditado el reglamento corres-
pondiente.
La LOCG regula:
a) La estructura del Congreso. Dicha estructura comprende, por supues-
to, a ambas cámaras y a la Comisión Permanente, dedicando un capítulo
específico a cada una de ellas. Además de los órganos propiamente legis-

lativos, la estructura del Congreso comprende también diversos órganos
internos de las cámaras, así como las oficinas administrativas de las mismas.
En cuanto a los órganos internos, estos pueden ser de dirección —tam-
bién denominados órganos de gobierno— y órganos de trámite legislativo.
Los órganos de gobierno son:
1. La mesa directiva encabezada por un presidente que dirige las sesio-
nes y suscribe formalmente los documentos de la cámara. Una de sus
principales atribuciones previstas en la Constitución (art. 61) es velar
por el respeto al fuero constitucional de los miembros de la cámara y
por la inviolabilidad del recinto de la misma.
2. La Junta de Coordinación Política está integrada por los coordinado-
res de los grupos parlamentarios.
3. La conferencia para la dirección y programación de los trabajos legis-
lativos, órgano complejo que existe en la Cámara de Diputados y se
conforma con los miembros de la Junta de Coordinación Política y el
presidente de la cámara.
Los órganos de trámite legislativo se denominan comisiones, la LOCG

las define en su art. 39 como los “órganos constituidos por el Pleno, que a
través de la elaboración de dictámenes, informes, opiniones o resoluciones,
contribuyan a que la cámara cumpla sus atribuciones constitucionales.
Las comisiones son grupos de diputados o senadores seleccionados en
razón de sus conocimientos o especialidades para preparar los mencionados
documentos, a efecto de que el pleno tome una resolución respecto de los
mismos. El art. 43 de la LOCG establece que la junta de coordinación polí-
tica “tomará en cuenta la pluralidad representada en la cámara y formulará
las propuestas correspondientes, garantizando que los Grupos Parlamenta-
rios no pierdan la representación proporcional expresada en el Pleno en la
conformación de las comisiones”.
Las comisiones tienen la misión de estudiar las iniciativas y preparar los
dictámenes para ponerlos a consideración del pleno. Existen algunas co-
misiones con tareas específicas que no son propiamente de tipo legislativo
como la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación
y la Comisión Jurisdiccional. La LOCG señala las comisiones de acuerdo
con los temas de los que deben encargarse, que coinciden en gran medida
con las áreas de la administración pública. Estas se denominan comisiones
ordinarias. Existe también la posibilidad de nombrar comisiones especiales
de carácter temporal para hacerse cargo de algunos asuntos específicos. En
la Cámara de Diputados existe también la figura de los comités encargados

de auxiliar a la cámara en labores distintas a las legislativas, principalmente
de tipo administrativo. En la Cámara de Senadores existe una comisión de
administración, encargada precisamente de esas tareas administrativas, la
cual toma decisiones de carácter general que son aplicadas por los órganos
administrativos propiamente dichos.
Dentro de la estructura de cada cámara se encuentran también dichos
órganos administrativos como las secretarías: general, de servicios parla-
mentarios, de servicios administrativos y financieros y una Contraloría. En
la Cámara de Senadores existe una Tesorería.
En la Constitución se prevé también la existencia de comisiones investi-
gadoras de las cámaras en el art. 93.
En la estructura del Congreso merece mención especial la Comisión Per-
manente que actúa durante los recesos de este y a la que nos referiremos en
el apartado siguiente.
En el derecho comparado existen las denominadas comisiones legislati-
vas plenas o comisiones de plena capacidad legislativa. Como en el caso de
Costa Rica, estas comisiones deben tener sustento constitucional. La carac-
terística de las mismas es que sus resoluciones tienen fuerza de ley o de de-
creto sin necesidad de pasar el asunto al pleno. De hecho, estas comisiones
actúan por delegación del cuerpo legislativo plenario que tiene la facultad
de reasumir la función original en cualquier momento.171
b) El funcionamiento del Congreso. En este aspecto la LOCG previene
la forma de instalación de cada una de las cámaras señalando el procedi-
miento de manera muy detallada. Se prevé la integración de una lista por
antigüedad legislativa de los miembros de cada cámara para que los más
antiguos integren la Mesa de Decanos que conduce las respectivas sesiones
de instalación.
Los legisladores con mayor antigüedad en la práctica legislativa —es
decir, aquellos que lo han sido por más años— constituyen en cada cámara
la Mesa de Decanos, que dirige los trabajos de instalación. Se evita así la
disputa político-partidista por la directiva de la cámara en los momentos
iniciales y el posible bloqueo de los trabajos para imposibilitar la operación
del Congreso.
171
Véase Hugo Alfonso Muñoz Quesada, Las Comisiones Legislativas Plenas, Investigaciones
Jurídicas, S. A., San José, Costa Rica, 2000.
Se prevén también las formas de elección de los órganos de gobierno y

las atribuciones de los mismos. Igualmente se regula la mecánica de fun-
cionamiento de las comisiones, así como el procedimiento de designación
de los funcionarios administrativos encargados de las secretarías y de los
órganos técnicos. Entre estos se encuentra de manera muy importante la
regulación del canal de televisión del Congreso, cuya conducción se asigna
a una comisión de carácter bicamaral en el Título Sexto de la LOCG.
La LOCG incluye reglas de funcionamiento de los órganos de dirección,
indicando sus atribuciones. De la misma manera, regula los órganos admi-
nistrativos de cada cámara.
8.4.2. Los grupos parlamentarios

Uno de los aspectos más importantes del contenido de la LOCG es la
normatividad aplicable a los grupos parlamentarios. Estos grupos son indis-
pensables para el funcionamiento de las cámaras pues, por ejemplo, la Junta
de Coordinación Política en ambas está integrada por los coordinadores de
los mismos. Los grupos parlamentarios constituyen una muy interesante
figura del Derecho constitucional y del Derecho parlamentario, pues tienen
un papel central en la vida del Poder Legislativo y, no obstante ello, carecen
de personalidad jurídica propiamente dicha. Actúan con una personalidad
sui generis al interior de las cámaras, pero no son plenos sujetos de Derecho
en el mundo jurídico externo.
La base constitucional de estos grupos se encuentra en el párrafo tercero
del art. 70 que dice: “La ley determinará las formas y procedimientos para
la agrupación de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de
garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en
la Cámara de Diputados.” Este texto proviene de la Reforma política de
1977, cuando se abrió la mencionada cámara a la representación propor-
cional y por ello solamente se menciona a tal cuerpo colegiado. En una
interpretación extensiva, la LOCG, sin que se haya hecho necesaria una re-
forma constitucional, ha regulado también a los grupos parlamentarios en
la Cámara de Senadores, surgidos de la pluralidad creada a partir de la exis-
tencia de senadores de primera minoría y de representación proporcional.
Queda claro, a pesar de la vaga redacción constitucional, derivada de
la timidez para abordar los temas de conformación partidista en el Con-
greso, que:
Los grupos parlamentarios se integran por los diputados o senadores,
que provienen de un mismo partido político que los postuló.
Debe indicarse que en la práctica ocurren con relativa frecuencia cam-

bios de los legisladores, de un partido a otro y, por tanto, su traslado de
uno a otro grupo parlamentario. Ha llegado a suceder que se hagan “prés-
tamos” concertados de un partido a otro para que puedan mantener el mí-
nimo necesario para su existencia en cada cámara. También es posible que
un legislador se separe por completo de cualquier partido y actúe de manera
independiente, se le denomina entonces sin partido.
La referencia a la libre expresión fue un eufemismo empleado por el
constituyente quien no describió las verdaderas tareas de estos grupos. Por
eso la definición contenida en la LOCG para los grupos parlamentarios en
el Senado responde mejor a la naturaleza y los objetivos de los mismos. El
art. 71 de dicha ley señala que
Los grupos parlamentarios son las formas de organización que po-
drán adoptar los senadores con igual afiliación de partido, para reali-
zar tareas específicas en el Senado y coadyuvar al mejor desarrollo del
proceso legislativo. Además, deberán contribuir a orientar y estimular
la formación de criterios comunes en las deliberaciones en que parti-
cipen sus integrantes.
En cada cámara se requiere un mínimo de por lo menos cinco legislado-

res para integrar un grupo parlamentario. En la Cámara de Diputados se
especifica que al inicio de sus trabajos, los partidos informarán a la secreta-
ría general acerca de cómo queda configurado su grupo parlamentario En
el senado no hay una referencia directa a los partidos, pero se deduce del
citado art. 71 de la LOGC, pues ellos son el origen y punto de referencia de
los grupos parlamentarios. Cada grupo cuenta con un coordinador sin que
la ley especifique cómo se le nombra, puede ser elegido por los legisladores
que forman el grupo pero también puede surgir de una decisión del partido
al que pertenece.
8.4.3. Curules y escaños

Aunque el antiguo Reglamento Interior sigue previendo que los legisla-
dores se sentarán en el Salón de Sesiones, sin preferencia de lugar, esta nor-
ma ha quedado derogada por las disposiciones de la LOCG relativas a que
la colocación de los legisladores obedecerá a su agrupamiento en los grupos
parlamentarios, de manera que los miembros de ellos queden ubicados en
“un área regular y continua” (art. 79, LOCG). En este punto es importante
indicar que la terminología legal para referirse a los asientos que ocupan los
legisladores en las cámaras distinguen entre las curules, como se llaman las
sillas de la Cámara de diputados, y los escaños, denominación que se em-

plea para referirse a los asientos en el Senado. En la terminología parlamen-
taria de otros países también se les llama bancas a los lugares ocupados por
los legisladores y a los grupos parlamentarios se les suele llamar bancadas.
8.4.4. Imposibilidad de vetar la Ley Orgánica

La LOCG no está sujeta a veto por parte del Presidente de la República,
como expresamente lo indica el art. 70 constitucional, es decir, el Presidente
no puede hacerle observaciones y devolverla al Congreso.172 Este precepto
dice que no necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener
vigencia. Sin embargo, ello no quiere decir que no deba ser publicada, de
modo que debe entenderse que el presidente de la Cámara de Diputados,
actuando como presidente del Congreso, puede disponer su publicación en
el Diario Oficial de la Federación (DOF). Como una fórmula de cortesía po-
dría dirigirse al secretario de Gobernación de quien depende dicho diario y
quien es, en virtud de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
(TMX259,905) el funcionario encargado de la relación con el Congreso,
para solicitar que se publique la ley o sus reformas, pero en caso extremo
podría ordenar esto directamente el presidente del Congreso al director del
DOF y debe ser obedecido, de otro modo dicho director podría incurrir en
responsabilidades y sufrir una sanción.
8.4.5. Los Reglamentos internos

La base constitucional de los reglamentos de las Cámaras es la fracc.
III del art. 77, al disponer que cada una de ellas puede hacer su propio
reglamento interno. El antiguo Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos que data de 1934, ha
quedado derogado en su totalidad en lo referente a la Cámara de Senadores,
de conformidad con el art. 1º transitorio del Reglamento del Senado de la
República, publicado en el DOF el 4 de junio de 2010. Con respecto a la
Cámara de Diputados, el art. 3º transitorio de su Reglamento, publicado en
el DOF el 24 de diciembre de 2010, dispone que “quedan sin efecto para la
Cámara de Diputados, las disposiciones contenidas en el Reglamento para
el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexica-
nos publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de marzo de 1934
y sus reformas”, excepto las disposiciones que sean materia de Congreso
172
Véase veto en los capítulos 9 y 10
General, así como de la Comisión Permanente, las cuales seguirán vigentes

mientras no se expida el ordenamiento específico.
En el Reglamento de cada Cámara se prevé el orden en que deben pre-
sentarse los asuntos para ser conocidos por el pleno en sus sesiones, esto
es, cómo debe organizarse “el orden del día”. Precisamente porque se trata
de un orden en que deben enumerarse los temas por tratar, debe usarse el
masculino: el orden del día, y no el femenino “la orden”, que tiene más la
connotación de un mandato.
8.4.S. Actas, iniciativas, dictámenes y minutas

De cada sesión debe levantarse un acta y la aprobación de la correspon-
diente a la sesión anterior es lo primero que incluye dicho orden del día.
Otros términos legislativos que se contienen sucesivamente en este orden son:
• Las iniciativas, que veremos en detalle en el capítulo siguiente.
• Los dictámenes que son los documentos resultado del estudio de las
iniciativas, en los cuales las comisiones proponen al pleno su apro-
bación o desechamiento, las modificaciones que deban hacerse y las
razones para su posición.
Estos dictámenes tienen una enorme importancia para argumentar en

un amparo u otro litigio constitucional, acerca de las razones del legislador
para emitir una determinada norma.
• Las minutas que son los documentos que contienen el articulado
aprobado por una cámara y enviado a la otra para su revisión.173
8.4.7. Tipos de sesiones

El reglamento de la Cámara de Senadores distingue entre sesiones públicas
y secretas, en el entendido que algunos asuntos no es conveniente que se ven-
tilen públicamente. No obstante, esta distinción casi no opera en la práctica
pues se llegaba a dar el caso de que los presidentes en turno pedían a los asis-
tentes, “con excepción de los representantes de los medios de comunicación”,
173
Para los interesados en los fascinantes temas de la regulación parlamentaria, les recomiendo
tomar como optativa la materia de Derecho parlamentario, el cual constituye, además, un
campo de trabajo muy promisorio dada la expansión en número e importancia de las tareas
de Congreso.
que se retiraran para proceder al inicio de una sesión secreta, lo cual rayaba
en el ridículo.
Ya hemos tratado la distinción entre sesiones ordinarias y extraordina-
rias174, falta referirnos a las sesiones permanentes, que son las que conti-
núan indefinidamente para tratar algún asunto determinado, el cual debe
especificarse en el acuerdo que se tome para constituirse en tal tipo de se-
sión. Para este efecto, el acuerdo deberá aprobarse por la mayoría de los
presentes. La sesión permanente puede ser interrumpida por recesos y tiene
la particularidad de que al reiniciar las tareas no es necesario que se pase
lista nuevamente. Esta sesión permite forzar a los legisladores a concentrar-
se en un asunto concreto hasta terminarlo y hace posible que una misma
sesión se prolongue incluso por más de un día, pero de ninguna manera
puede hacer que un día dure más de 24 horas, y así burlar una fecha fatal
del calendario.
Un asunto de particular trascendencia es que dichas sesiones permanen-
tes no pueden, en estricto rigor constitucional, extenderse por encima del
final del periodo ordinario de sesiones previsto en la Constitución, pues
constituye una forma de burlar la disposición que señala de manera clara
el final de los periodos ordinarios. Ha ocurrido que se emplee la sesión
permanente para excederse del término constitucional, como sucedió en la
LVIII Legislatura, con el pretexto de concluir los asuntos pendientes, si bien
era también una forma de evitar el cumplimiento de un acuerdo político
en virtud del cual la presidencia debería haber sido ejercida por otro grupo
parlamentario. En ese punto se debe ser particularmente exigente pues los
arreglos políticos no deben llevar a violentar la Constitución, además de
que ponen en riesgo la validez de los acuerdos tomados fuera del periodo
constitucional, lo cual podría dar lugar a amparos o a la interposición de
controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad por haber
legislado fuera del periodo señalado constitucionalmente para ello, aun ba-
jo la ficción de la sesión permanente.
Las sesiones solemnes se realizan para una conmemoración especial, co-
mo el otorgamiento de la Medalla Belisario Domínguez en el Senado o la
Medalla Eduardo J. Neri en la Cámara de Diputados o bien para recibir a
un dignatario extranjero.
174
Véase el apartado 8.2.4.
8.4.8. Discusiones
El Reglamento de cada Cámara regula también la forma como se efec-
túan las discusiones, el número de oradores en pro y en contra, el tiempo
de las intervenciones y la decisión de cuándo se considera un asunto sufi-
cientemente discutido para pasar a votación. Las discusiones no pueden
suspenderse salvo que la cámara apruebe una moción suspensiva.
8.4.E. Votaciones
Las disposiciones al respecto difieren en cada cámara, como se ve ense-
guida:
Artículo 136. REGLAMENTO DIPUTADOS
1. Por regla general, las votaciones se verifican por mayoría sim-
ple de votos, salvo los casos en que la Constitución, la Ley, los
reglamentos u otras disposiciones aplicables en la Cámara esta-
blezcan una votación diferente.
Puede observarse que la redacción de este precepto no responde a los

conceptos teóricos aplicables a las votaciones que ya hemos visto. Como se
explicó, hay una confusión entre la mayoría simple y la absoluta; pues de-
bería entenderse que por regla general se requiere que haya más de la mitad
de los votos para aprobar un asunto. No obstante, como se explica más ade-
lante, el recuento de las abstenciones puede dar lugar a que la aprobación
se haga solo tomando en cuenta los votos positivos y que estos en realidad
únicamente superen a los negativos, dejando de lado las abstenciones.
Artículo 94 REGLAMENTO SENADORES
1. Las decisiones en el Pleno se adoptan por mayoría simple o
relativa, por mayoría absoluta o por mayorías calificadas o es-
peciales, sea de la totalidad de los integrantes del Senado o de
los senadores presentes, según lo disponen la Constitución, la
Ley, este Reglamento y demás disposiciones aplicables.
Estas normas tiene particular importancia porque de su exacto cum-

plimiento puede depender la impugnación de alguna ley o decreto que no
se hubieren aprobado por la mayoría necesaria. El asunto reviste mayor
trascendencia debido a que el sistema electrónico de votación registra las
abstenciones como votos válidamente emitidos. Debe indicarse que el sis-
tema electrónico de votación tiene base legal, pues está mencionado en la
LOCG al referirlo en su art. 17 como un método para la elección de la mesa
directiva. La abstención tiene realmente una naturaleza equivalente al voto

negativo y los votos positivos deberían superar a la mitad de los emitidos
para que la decisión se considere válidamente tomada, lo cual implicaría
una mayoría absoluta. Empero, en la práctica, realmente ocurre que muchas
votaciones se resuelven por mayoría simple, al tener el legislador 3 opciones
sucede que basta que los votos por el SÍ, superen a los emitidos por el NO,
o a las abstenciones para que se considere aprobado un texto legal. Veamos
un ejemplo:
Imaginemos que están presentes 400 diputados en la cámara, de los cua-
les se abstienen 20 y los 380 votos restantes son 192 a favor y 188 en
contra. En esa circunstancia la ley ha sido aprobada debido a que los votos
positivos superan a los negativos, pero resulta que más de la mitad de los
legisladores no aprobaron la ley. De esta manera, por lo menos en la Cá-
mara de Diputados, se adoptó explícitamente la noción de mayoría simple
como método para la aprobación de leyes. Esta práctica la admiten diversos
cuerpos legislativos como el de Cataluña.175 Tal figura es una variante de la
mayoría simple o relativa que ya hemos visto, pero se refiere explícitamente
a que las posibilidades de emisión de voto sobre una cuestión pueden ser
más de dos, por ejemplo: sí, no, abstención y voto nulo. Ante la admisión
de incluso cuatro posibilidades, se entiende que se aprueba un asunto si el
número de votos positivos supera a los negativos, independientemente de
quienes se hayan abstenido o hayan anulado su voto. Esta situación com-
bina la noción de que los que no se pronuncien por el sí o el no, es como si
estuvieran ausentes y se hace válido el quórum, si este se constituye por los
que asumieron una posición positiva o negativa.
Esta solución es compatible con la Constitución, que solamente en un
número preciso de casos especifica claramente la necesidad de que un texto
legal se apruebe por mayoría absoluta, esto es, más de la mitad de los votos
efectivamente emitidos. Tales casos se encuentran en el artículo 72 y son
aplicables a la aprobación de temas que han generado discrepancia entre
ambas cámaras.
Los otros asuntos en los que se requiere la mayoría absoluta de acuerdo
a la Constitución son: la elección de un presidente interino o sustituto por
el Congreso; la sanción que se emita en los casos de juicio político, y la de-
claración de procedencia que emita la Cámara de Diputados para efectos
de hacer posible la persecución penal de algún servidor público que goce de
175
Véase el comentario sobre el art. 63 constitucional en Derechos del Pueblo Mexicano. Mé-
xico a Través de sus Constituciones, t. 18, 7a. ed., LIX Legislatura, Cámara de Diputados del
H. Congreso de la Unión, México, 200
fuero. En cuanto a la base sobre la que se establece la mayoría, el sistema

constitucional mexicano está construido con base en mayorías calculadas
sobre los individuos presentes, aun en el caso de reformas constitucionales
(art. 135).
Las votaciones en el Congreso pueden ser de tres tipos:
1. Económica. Los que aprueban se ponen de pie y los que reprueban
permanecen sentados, por lo menos eso es lo que formalmente esta-
blece el Reglamento; en la práctica esta votación se realiza levantando
la mano sucesivamente los que aprueban, los que reprueban y los que
se abstienen.
2. Nominal. El legislador debe ponerse de pie, decir su nombre y apelli-
do y luego la expresión Sí o No. Esta mecánica ha sido sustituida por
la votación electrónica en la que cada legislador, identificado por su
huella digital en un aparato ubicado en su curul o escaño —según sea
diputado o senador— oprime un botón para el Sí, otro para el No y
un tercero para abstención. En un tablero electrónico ubicado al lado
del salón aparece su nombre seguido de una luz verde si votó afir-
mativamente, roja si lo hizo negativamente o amarilla si se abstuvo.
El antiguo sistema oral se sigue usando en caso de falla del sistema
electrónico. Constitucionalmente se dispone en el art. 72 que “las vo-
taciones de ley o decreto serán nominales”.
3. Por cédula. Consistente en la emisión de una boleta o papeleta en la
que se escribe el sentido del voto. Las votaciones para elegir personas
se efectúan por este medio.
8.4.10. Los acuerdos parlamentarios

Anteriormente indicamos que algunos aspectos reglamentarios se han
modificado mediante acuerdos parlamentarios. Esta figura tiene por obje-
to resolver cuestiones internas de cada cámara y su base constitucional se
encuentra en el art. 77, fracc. I, en el que se prevé que tienen facultad de
“dictar resoluciones económicas relativas a su régimen interior”. La pala-
bra económicas no alude a cuestiones financieras necesariamente, sino a la
toma de decisiones internas relativas a la organización y administración de
sus trabajos. En la práctica se ha abusado de la figura del acuerdo parla-
mentario para extenderlo a cuestiones en las que las cámaras muchas veces
ni siquiera tienen facultades, como hacer exhortos al Ejecutivo sobre el de-
sarrollo de sus funciones para que sancione a un funcionario o tome una
medida administrativa, cuando el Congreso por medio de actos legislativos
podría incidir en tales decisiones. El acuerdo parlamentario tiene sentido,

por ejemplo, para nombrar comisiones temporales; para decidir una sesión
solemne o para cualquiera otra cuestión interna de tareas parlamentarias,
pero la Constitución no prevé el Acuerdo como resolución formal de las
cámaras con efectos hacia el exterior, tan es así que dispone: toda resolución
del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto, los cuales son los actos de
autoridad para cuya emisión está facultado. No obstante, como un caso
de verdadera mutación constitucional, el Congreso ha extendido el empleo
del Acuerdo parlamentario para hacer pronunciamientos de índole política.
Ello se comprueba con el art. 276 del Reglamento del Senado:
Los senadores y los grupos parlamentarios también presentan propo-
siciones con punto de acuerdo con el objeto de atender asuntos que
no constituyen iniciativas de ley o decreto.
A estas proposiciones se les da trámite en las comisiones que presentan

un dictamen el cual se somete a votación económica.
8.5. LA COMISIÓN PERMANENTE

El estudio de la estructura del Congreso no queda completa si no alude a
la Comisión Permanente. Esta es una institución de profunda raíz hispánica
cuyo origen, de acuerdo con Cecilia Mora-Donatto, se remonta al siglo XIII
en las Cortes del reino de Aragón.176 Nuestros diversos textos constitucio-
nales han previsto un órgano que actúe durante los recesos del Congreso
para resolver de manera rápida algunas cuestiones que atañen a las facul-
tades de este. Igualmente, como ya vimos, la Comisión Permanente tiene la
atribución de convocar a sesiones extraordinarias.
De acuerdo con el art. 78, la Comisión Permanente se compone por 37
miembros de los cuales 19 son diputados y 18 senadores. Cada cámara
elige, el día anterior a la clausura de los periodos ordinarios, a aquellos
miembros que habrán de pasar a formar parte de dicha comisión.
El mismo artículo constitucional establece que por cada integrante titu-
lar las cámaras nombrarán, de entre sus miembros en ejercicio, a un sus-
tituto. Estos sustitutos no provienen de los suplentes de los diputados o
176
Véase el comentario del art. 78 constitucional en la obra Derechos del pueblo mexicano.
México a través de sus constituciones, t. 8, 7a. ed., LIX Legislatura, Cámara de Diputados
del H. Congreso de la Unión, México, 2006.
senadores y por eso, para que no exista confusión, la Constitución aclara

que serán seleccionados de entre los miembros en ejercicio de cada cámara.
Esta figura de los sustitutos opera en la práctica en un sentido genérico
sin que cada titular de la Comisión Permanente tenga a otro que los sustitu-
ya específicamente, de manera que los sustitutos pueden participar cubrien-
do la falta de cualquiera de los titulares.
La Comisión Permanente tiene un conjunto de atribuciones concretas
enlistadas en el art. 78, además de otras dispersas a lo largo de la Constitu-
ción. El caso de la fracc. II, que se refiere a recibir la protesta del Presidente
de la República. Originalmente esta atribución aludía a la circunstancia en
que la propia Comisión Permanente podía designar a un Presidente provi-
sional. La referida atribución desapareció con motivo de la reforma a los
artículos 84 y 85 del año 2012. De cualquier manera puede actualizarse en
los casos en que no estando en sesiones el Congreso, por ministerio cons-
titucional alguno de los funcionarios previstos en el texto de la Norma Su-
prema asume provisionalmente la Presidencia de la República ante la falta
absoluta de su titular. Estos son el Secretario de Gobernación; el presidente
del Congreso o el presidente del Senado, según las distintas circunstancias
que revisaremos en el capítulo 10.177
Esta comisión resuelve diversos asuntos que normalmente correspon-
den al Congreso pero que también, en los recesos, pueden desahogarse an-
te ella, como la ratificación de los nombramientos que haga el Presidente
de embajadores, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda,
integrantes del órgano colegiado encargado de la regulación en materia de
energía, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza
Aérea Nacionales. También se le faculta para recibir iniciativas de ley y
turnarlas a las comisiones de la cámara a la que vayan dirigidas. La mesa
directiva de la Comisión Permanente tiene la facultad de designar a cuáles
comisiones se turnan las mencionadas iniciativas. Esta atribución es de
gran relevancia para el trámite de los asuntos ya que estos pueden avanzar
de modo más ágil.
En materia de licencias, esta Comisión puede otorgarlas a los legislado-
res que las soliciten. Igualmente puede conceder licencia al Presidente de la
República hasta por 60 días.
En cada receso la Comisión Permanente es presidida alternativamente
por el presidente de la Cámara de Diputados y por el presidente del Senado.
177
Asimismo, se alternan como sedes para sus sesiones los recintos de una y
otra cámara.
8.6. EL ESTATUTO DE LOS PARLAMENTARIOS

La operación del Congreso requiere que sus miembros cuenten con cier-
tas prerrogativas para el desarrollo de sus tareas. Entre Estas se encuentran:
el disfrute a una remuneración que recibe el nombre de dieta, y un conjunto
de inmunidades conocidas bajo la denominación genérica de fuero. Tam-
bién están sujetos a algunas incompatibilidades que pueden ser superadas
mediante la figura de la licencia.
8.S.1. La dieta
Desde la época de la democracia ateniense en la Antigüedad, se pagaba
una cantidad a los ciudadanos que asistían a las reuniones de la Asamblea o
Eclesia. Dado el carácter temporal y periódico de las reuniones de los par-
lamentos en sus orígenes, se entendía que la compensación que, en su caso,
recibieran los asistentes se fijaría por día de estancia. La palabra dieta está
vinculada al término latino dies, esto es, día. El lector debe tener presente
que la palabra dieta puede ser aplicada tanto a la asamblea en sí, como
ocurre en algunos países —así, se habla de la Dieta japonesa—, como a la
remuneración diaria que se otorga a los legisladores. En rigor, pese a ese
origen de cálculo diario de los emolumentos, ahora se asignan cantidades
mensuales como retribución a la función del diputado o senador. En el caso
mexicano, a la dieta propiamente dicha se añaden pagos como compensa-
ción de gastos por los desplazamientos que debe hacer el congresista para
atender a sus electores y por apoyos a sus funciones de gestoría a favor de
sus representados. Además, tienen derecho a boletos de avión o el medio
adecuado de transporte para acudir semanalmente a sus lugares de origen
durante los periodos de sesiones.
El concepto dieta lo recoge la Constitución en su art. 64, al indicar que
“Los diputados o senadores que no concurran a una sesión, sin causa justi-
ficada o sin permiso de la Cámara respectiva, no tendrán derecho a la dieta
correspondiente al día en que falten.”
8.S.2. El fuero
La institución del fuero alude a un conjunto de inmunidades que se
otorgan al legislador con el propósito de garantizar su independencia, es-
pecialmente frente al Ejecutivo. Su nacimiento se remonta a los primeros
tiempos de los parlamentos, en los cuales el monarca tenía la tentación
frecuente de detener a los parlamentarios acusados de alguna falta real o
imaginaria, sobre todo a aquellos que representaban una oposición mayor
a sus pretensiones. La tendencia del Ejecutivo de sacudirse a los adversarios
políticos más activos y exigentes en sus tareas de control y supervisión o
a los que representan mayor peligro electoral, sigue estando presente en
nuestros tiempos y ella justifica la permanencia de las protecciones que el
fuero constitucional conlleva. Algunos autores rechazan el uso de la palabra
fuero porque estiman que provoca una reacción negativa en el ciudadano
común, al extremo que las reformas de 1982 al Título Cuarto constitucio-
nal trataron de eliminar el concepto; sin embargo, permanece claramente en
el texto del art. 61 en el que se impone como obligación a los presidentes de
las cámaras “velar por el respeto al fuero constitucional de los miembros de
las mismas”; de modo que se equivoca quien sostenga que el término fuero
carece de sustento en la Norma Suprema.178
El fuero de los legisladores abarca dos aspectos diferentes:
a) La inviolabilidad o inmunidad absoluta que se establece en el
art. 61 donde se indica que “Los diputados y senadores son
inviolables por las opiniones que manifiestan en el desempe-
ño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas.”
Esta inviolabilidad significa que no puede imputarse en ningún momento

algún delito a los legisladores por lo que digan. Cuando no se habían des-
penalizado en el ámbito federal la difamación y la calumnia, estos delitos
podrían ser cometidos por cualquier persona, menos por los parlamenta-
rios. Ahora esta circunstancia sigue siendo válida para el caso de las enti-
dades federativas en donde podría continuar vigente la tipificación de tales
conductas delictivas. Tampoco se puede configurar el delito de amenazas
cometido por un legislador.
En la doctrina se discute acerca del alcance de la expresión “en el des-
empeño de sus cargos”, puesto que lo expresado cuando no los están
178
Para un detallado estudio del fuero, véase mi libro El desafuero en el sistema constitucional
mexicano, op. cit.
desempeñando podría quedar excluido de esta forma de inmunidad. Dada

la naturaleza protectora de la función legislativa de ataques políticos, lo
más aconsejable es interpretarla en el sentido de “durante el desempeño de
dichos cargos”, para que no se pretenda restringir, por ejemplo, a lo que se
diga en la tribuna de la cámara o en el seno de una reunión de comisión.
Ello podría dar lugar a que se pretendiera perseguir a un legislador por
lo dicho durante un mitin político-electoral o en el curso de una entrevis-
ta televisiva. Estas últimas actividades quedan en el ámbito de actividad
pública y deberían considerarse también protegidas. En virtud de la difi-
cultad para trazar una línea precisa entre lo que corresponde al desem-
peño del cargo y lo ajeno a él, debe preferirse la máxima extensión de la
protección, admitiendo que se trata de una situación de irresponsabilidad
total, tanto penal como civil. Esto último se encuentra comprendido en la
expresión “jamás podrán ser reconvenidos”, puesto que desde el poder es
posible también acosar a los enemigos políticos por medio de demandas
civiles por daño moral.
Igualmente se puede discutir sobre el significado exacto de la palabra
opiniones, aduciendo, por ejemplo, que un insulto directo proferido contra
otro legislador no es una “opinión”. Por la misma razón antes expresada
sobre lo difícil que resulta señalar un límite objetivo y dado que siempre
se está en el terreno de dichos y no de hechos que afecten físicamente a
alguien, la interpretación más acorde con la naturaleza de esta protección
a los legisladores es que todo lo dicho por ellos, en cualquier circunstancia
queda cubierto por la inviolabilidad.
Situación distinta opera cuando se trata de hechos, es decir, actos no de
palabra sino de obra, que suponen la comisión de algún delito, entonces
opera el procedimiento indicado a continuación.
b) La inmunidad relativa consiste en el fuero que impide la acu-
sación por algún delito sin que previamente la Cámara de
Diputados emita una declaración de procedencia que levante
tal inmunidad y haga posible la persecución penal del dipu-
tado o el senador.
Dado que esta forma de protección que implica un “requisito de pro-

cedibilidad” para poder acusar a un legislador, la comparten estos con un
conjunto de otros servidores públicos mencionados en el art. 111 constitu-
cional, nos ocuparemos de ella en el capítulo 17.
8.S.3. Las incompatibilidades y la licencia

El art. 62 constitucional establece que los legisladores no podrán desem-
peñar ninguna otra comisión o empleo de la Federación o de las entidades
federativas por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia previa de la Cámara
respectiva, pero entonces cesarán en sus funciones representativas mientras
dure la nueva ocupación.
Desde la redacción original de la Constitución de 1917 se previó la in-
compatibilidad de las funciones públicas especialmente en cuanto a la par-
ticipación en funciones de otros poderes como el Ejecutivo o el Judicial, de
modo que si —como ocurre frecuentemente— el legislador es nombrado
para desempeñar un cargo administrativo o diplomático, debe obtener pre-
viamente la autorización de su cámara para separarse del cargo mediante
una licencia. Se entiende que el cuerpo legislativo puede otorgarla o negarla,
en el segundo caso el legislador tiene el deber de permanecer en su función
representativa. Aunque no hay previsión para conocer de una renuncia for-
mal al puesto de diputado o senador, ya vimos que hay un caso de “renun-
cia” temporal prevista en el art. 63 e ipso facto se produce una especie de
renuncia derivada de la sanción prevista al final del art. 62 que previene:
“La infracción de esta disposición será castigada con la pérdida del carácter
de Diputado o de Senador.”
Esto significa que en caso de asumir el cargo sin que se haya otorgado la
licencia, aunque ya se hubiese solicitado, o pese a su negativa, el legislador
pierde definitivamente el cargo y no puede volver a él. En cambio, la figura
de la licencia hace posible la reasunción del puesto, siempre que abandone
la función incompatible.
Debe destacarse que existe la posibilidad de desempeñar alguna comi-
sión encargada por otro poder, con carácter honorario y sin recibir sueldo
por ella.
Un efecto de la concesión de la licencia debe ser la suspensión del fuero
de que está investido el legislador y así debe interpretarse el art. 112 de
la Constitución. No obstante, en el caso del asambleísta René Bejarano a
fines de 2004, la Cámara de Diputados decidió desaforarlo pese a que era
innecesario dado que tenía licencia. Una vieja tesis de la Suprema Corte de
Justicia fue aducida sin considerar que correspondía al año de 1946, mucho
antes de la reforma de 1982 que modificó el art. 112. Es necesario insistir
en que, jurídicamente, si el fuero protege la función, debe considerarse que
desaparece en el caso de concesión de licencia al legislador.
Una figura que tiene que ver tanto con el quórum como con la institu-
ción de la suplencia la encontramos en el párrafo segundo del art. 63, que
prevé la circunstancia de una especie de licencia ficta, esto es, una licencia
por ministerio de la Constitución, partiendo de la presunción de que está
otorgada con motivo de la conducta asumida por el diputado. Esta consiste
en faltar 10 días consecutivos sin causa justificada o sin previa licencia del
presidente de su respectiva cámara (nótese que aquí hay un caso de una fa-
cultad conferida al presidente de cámara directamente por la Constitución)
pero de la cual debe dar conocimiento oportunamente a la asamblea para
que no pretenda justificar después al diputado faltista. En ese supuesto, “se
entiende que los diputados o senadores [...] renuncian a concurrir hasta
el periodo inmediato, llamándose desde luego a los suplentes”. La LOCG
también debería aclarar de qué periodo inmediato se trata, si del ordinario
o de algún extraordinario al que pueda convocarse antes del siguiente or-
dinario. Probablemente, con el propósito de favorecer la representación de-
mocrática originaria del propietario y aplicando el principio de que “donde
la ley no distingue, no es dable al intérprete distinguir”, la solución más
correcta sea considerar que el diputado con esta especie de licencia ficta
puede incorporarse en el periodo siguiente, sea ordinario o extraordinario.
8.S.4. Sanciones
Además de los casos ya indicados en párrafos anteriores que prevén al-
gunas sanciones por determinadas conductas de los legisladores, debe men-
cionarse la responsabilidad expresa que se les atribuye en el párrafo último
del art. 63 cuando “habiendo sido electos Diputados o Senadores, no se pre-
senten, sin causa justificada a juicio de la Cámara respectiva, a desempeñar
el cargo dentro del plazo señalado en el primer párrafo de este artículo”.
Se pretende evitar así que los partidos presionen políticamente mediante el
retiro en masa de sus legisladores electos. Por eso, la segunda parte de este
párrafo prevé que los partidos también sean sancionados cuando acuerden
que “sus miembros que resultaren electos no se presenten a desempeñar
sus funciones”. Para hacer exigible esta responsabilidad el Código Penal
Federal dispone en su art. 408: “Se impondrá sanción de suspensión de
sus derechos políticos hasta por seis años a quienes, habiendo sido electos
diputados o senadores no se presenten, sin causa justificada a juicio de la
Cámara respectiva, a desempeñar el cargo dentro del plazo señalado en el
primer párrafo del artículo 63 de la Constitución.”
9. El proceso legislativo y facultades del
Congreso
9.1. RESOLUCIONES DEL CONGRESO.

LEYES Y DECRETOS
El Congreso tiene múltiples facultades que abarcan tanto aspectos legis-
lativos propiamente dichos como funciones de control del Poder Ejecutivo,
actos de nombramiento, ratificación o destitución de servidores, la elabo-
ración del Presupuesto de la Federación e incluso actos jurisdiccionales.
Cuando estas atribuciones dan lugar a actos de autoridad con efectos hacia
los gobernados, o bien se expresan como actos de gobierno que se refieren
a la designación de una autoridad, las resoluciones del Congreso y las que
emiten las cámaras en uso de sus facultades exclusivas tienen el carácter de
ley o de decreto.
Así lo establece el art. 70 el cual dispone que “toda resolución del Con-
greso tendrá el carácter de ley o decreto”. Inmediatamente precisa que los
presidentes de ambas cámaras y un secretario por cada una de ellas serán
quienes deben firmar las leyes o decretos y establece una fórmula específica
sobre el texto que debe emplearse para promulgar dichas leyes o decre-
tos: “El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta: (texto de la
ley o decreto)”. No debemos confundirnos por la expresión consagrada en
este pronunciamiento sacramental, según el cual la ley o el decreto forma-
rían parte de otro acto que es a la vez un decreto. Esta aparente confusión
se aclara si consideramos que la declaratoria formal de la promulgación
constituye una especie de decreto promulgatorio que es el marco en cuyo
interior se contiene una ley o un decreto los cuales son conceptos jurídicos
esencialmente diferentes.
Desde nuestras clases de Introducción al estudio del Derecho sabemos que:
La ley es un acto de autoridad de carácter general, abstracto e imper-
sonal, en el que se establecen normas de comportamiento obligato-
rias.
La abstracción de la ley consiste en que se formula mediante la elabo-

ración de supuestos que describen situaciones en términos tales que la rea-
lidad concreta puede adaptarse a ellos múltiples veces. La descripción del
delito de homicidio que es cometido por quien “priva de la vida a otro”

está planteada en términos abstractos de manera que el enunciado puede
adecuarse a infinidad de situaciones concretas.
La generalidad de la ley implica que su aplicación abarca a todos aque-
llos que se sitúan en el supuesto abstracto, salvo las excepciones, que a su
vez, tienen que formularse mediante una nueva abstracción aplicada tam-
bién de manera general. La impersonalidad supone que no se dirigen o se
aplican a individuos específicos. Así, por ejemplo, la ley no puede indicar
que rige para una o varias personas con sus nombres y apellidos o que las
exceptúa de la misma manera.
Una ley puede decir que todo el que venda una casa pagará un impuesto
y luego hacer una salvedad: “excepto los que vendan la casa que habitan”.
Lo que no podría decir es: “excepto Pedro Pérez y Juan González”.
La ley, para ser tal, debe además establecer que lo preceptuado por ella tie-
ne carácter obligatorio y su incumplimiento dar como resultado una sanción.
El decreto es concreto, particular y personalizado.
Además, no siempre está revestido de fuerza obligatoria. El Congreso

emite diversos actos de esta naturaleza, por ejemplo, cuando cuando auto-
riza al Presidente de la República para ausentarse del país por más de siete
días; cuando ratifica un nombramiento hecho por el Presidente; al aprobar
la renuncia de un ministro de la Suprema Corte o si decide declarar la
procedencia de la acción penal contra un servidor público al que retire el
fuero. En todos estos casos se trata de situaciones concretas con efectos es-
trictamente particulares respecto de la persona identificada a la que alude el
decreto. De manera eventual, pueden carecer de fuerza obligatoria cuando,
por ejemplo, se otorga un reconocimiento como la Medalla Belisario Do-
mínguez, independientemente del enorme honor que implica, el beneficiado
no está obligado a recibirla.
La distinción no es ociosa y la previsión constitucional tiene mucho sen-
tido porque se trata de evitar que el Congreso asuma decisiones que tengan
un carácter distinto a la de la ley o el decreto. En el capítulo anterior vimos
que existe la posibilidad de emitir acuerdos parlamentarios y que estos se
han extendido a asuntos que no son estrictamente internos de las cámaras,
pero el Congreso, sus cámaras o la Comisión Permanente no deben resolver
sobre asuntos en los que no tienen competencia, como pretender formar co-
misiones para investigar delitos o hacer exhortos para que el Ejecutivo tome
una medida administrativa concreta o cese a algún colaborador, lo cual
ocurre en la práctica. Por eso el constituyente prevé que toda resolución
9. El proceso legislativo y facultades del Congreso 343
implique un acto de autoridad o de gobierno que tenga efectos en el mundo

jurídico externo al parlamento, por lo que solo puede revestir el carácter de
ley o de decreto. Un acuerdo parlamentario debe tener por objeto regular
cuestiones internas de su administración e incluso dar lugar a regulaciones
con diversos nombres como el Reglamento Interior de la Unidad de Evalua-
ción y Control de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados o
el Estatuto del Servicio Civil de Carrera de la Cámara de Senadores.
Este tipo de instrumentos da lugar a una zona gris en la cual las resolu-
ciones del Congreso a través de cada cámara, tienen el rango de actos de
autoridad porque afectan derechos de particulares que trabajan en el Poder
Legislativo. A mi juicio, en esos casos la regulación debería hacerse por
medio de una ley en toda forma, pues los acuerdos parlamentarios deben
regular solamente la actividad de los congresistas.
Una correcta interpretación del art. 70 conduce a considerar que cuando
alguna de las cámaras ejerce una facultad exclusiva con el carácter de au-
toridad, tiene que hacerlo necesariamente a través de un decreto, aunque se
trate de una sola cámara, y de hecho así ocurre, por lo que es válido afirmar
que no puede argumentarse la redacción del mencionado artículo referida
al Congreso en su conjunto para convalidar acuerdos parlamentarios emi-
tidos por una cámara aduciendo que es solo una parte de dicho Congreso,
cuando tales acuerdos contengan recomendaciones, invitaciones o exhortos
carentes de fuerza obligatoria y referidos a cuestiones sobre las cuales las
cámaras no ejercen autoridad. La intención del constituyente es que las
cámaras ordenan mediante leyes o decretos cuestiones que se encuentran
dentro de su esfera competencial o guardan silencio, pues no pueden emitir
otro tipo de decisiones y si lo hacen violentan la Constitución, hecho que les
podría ser reclamado por medio de una controversia constitucional.
También es interesante aclarar que la expresión ley que usa la Consti-
tución en el art. 70 y en otros textos relativos al proceso legislativo, debe
interpretarse en un sentido amplio, de manera que abarca también a los
textos constitucionales. Un decreto en sentido formal, que contiene una re-
forma constitucional, es esencialmente una ley por las características que ya
vimos que esta tiene. Los preceptos constitucionales comparten sustancial-
mente la naturaleza de la ley y difieren en el aspecto formal de ella sólo por
el rango; por eso decimos que son “la ley suprema”.
Un caso que genera múltiples dudas doctrinarias es el del Presupuesto de
Egresos de la Federación. La Cámara de Diputados ha asumido, por la ma-
nera como lo emite, que se trata de un decreto. En cierto sentido, esta apre-
ciación encuentra sustento en que contiene una lista de gastos concretos a
ser ejercidos por los distintos poderes y órganos autónomos. Pero también
se contienen en él disposiciones normativas que comparten la naturaleza de
la ley y que no carecen de obligatoriedad por el hecho de que su fuente sea
solamente una de las cámaras, dado que en esta circunstancia se trata de
una facultad del Poder Legislativo que la Constitución atribuye únicamente
a la Cámara de Diputados. La naturaleza jurídica del presupuesto es la de
una verdadera ley, a tal extremo que su ejercicio por parte de los servido-
res públicos que ejercen el gasto, debe considerarse obligatorio. El gasto
público asignado a un fin no es potestativo, ni puede el funcionario decidir
discrecionalmente si gasta o no. Por otra parte, del texto del Presupuesto de
Egresos derivan en algunos casos, obligaciones para los particulares como
ocurre con la aplicación del tiempo que corresponde al Estado en los me-
dios electrónicos de comunicación que se ha venido distribuyendo de acuer-
do a lo dispuesto en un artículo de dicho presupuesto.179 En suma podemos
decir que en el referido presupuesto se contienen disposiciones concretas
que esencialmente tienen naturaleza de decreto y otras de carácter general
que asumen la condición de ley.180
9.2. LA INICIATIVA
El proceso legislativo se inicia a partir de un acto denominado iniciativa.
La iniciativa es el acto de proponer al órgano legislativo la emisión de
una ley o un decreto, o su reforma, adición, derogación o abrogación.
179
En los considerandos de la controversia constitucional 109/2004 se alude ampliamente a
esta norma presupuestaria contenida en el art. 29 del presupuesto para 2005 objeto de dicha
controversia. El texto completo de esta célebre resolución en la que la Suprema Corte resol-
vió que el Presidente de la República sí tiene atribuciones para vetar el Presupuesto puede
consultarse en el Semanario Judicial de la Federación. Novena Época, t. XXII, septiembre
de 2005, pág. 895, o en la pág. web de la Suprema Corte de Justicia de la Nación www.scjn.
gob.mx con el registro 19061 y bajo el tema “Controversia constitucional. No es causa de
improcedencia que se impugnen actos consumados”. (TMX53,453) .
180
En la misma página web indicada en la nota anterior puede consultarse en la versión este-
nográfica (pág. 40) del 9 de mayo de 2005 la discusión correspondiente a la controversia
constitucional 109/2004, en la cual el ministro Genaro Góngora Pimentel hace una minu-
ciosa exposición con argumentos que se remontan a las discusiones de la Constitución de
1857, en la que demuestra que “el Presupuesto de Egresos no puede ser estimado como un
acto administrativo ni únicamente como una ley en el aspecto formal, sino como una ley
completa, con características y singularidades que la identifican. Lo anterior, porque para
su aprobación la Cámara de Diputados ejerce su función legislativa plena, que si bien tiene
características especiales, éstas no limitan su valor o rango de ley.”
En términos constitucionales la iniciativa podría incluso contener una

propuesta de interpretación. Dentro del término genérico iniciativa de ley se
comprende la posibilidad de proponer cambios constitucionales. La Cons-
titución no determina de manera rigurosa las formalidades que deba llenar
una iniciativa. En teoría existen dos posibilidades, o que la propuesta con-
tenida en la iniciativa contenga solo aspectos genéricos relativos al sentido
y objeto de las medidas que se proponen, para que sea el dictamen el que
aborde en detalle el articulado de la ley o el decreto, o que dicho articulado
se contenga de manera integral en la iniciativa. En la práctica jurídica mexi-
cana se prevé la presentación de iniciativas completamente elaboradas que
contienen todo el articulado que se pretende aprobar.
Los requisitos que debe cumplir una iniciativa se señalan en los respec-
tivos reglamentos de las cámaras del Congreso. En el del Senado se indica
que la Iniciativa debe contener por lo menos lo siguiente: I. Encabezado o
título, con el señalamiento preciso del o de los ordenamientos a que se refie-
re; II. Fundamento legal; III. Exposición de motivos, con las razones que la
sustentan y la descripción del proyecto; IV. Texto normativo que se propone
de nuevos ordenamientos o de adiciones o reformas a los ya existentes; V.
Régimen transitorio y, en su caso, el señalamiento de la legislación a dero-
gar o abrogar; VI. Lugar y fecha de formulación; y VII. Nombre y firma del
o los autores y, en su caso, el grupo parlamentario del cual forman parte.
En la Cámara de Diputados se especifican aún más los requisitos y entre
otros se incluye: “el planteamiento del problema que la iniciativa pretende
resolver” y, en su caso, la problemática en cuanto a la perspectiva de género.
La iniciativa es concebida por la Constitución como un derecho, según
el texto del art. 71. La fórmula es correcta, si bien se trata de un derecho de
naturaleza pública muy especial que se otorga a determinados funcionarios
u órganos públicos. No es, en rigor, una atribución de autoridad desplegada
sobre los gobernados, ni tampoco una obligación impuesta a los servidores
a los que se da la posibilidad de elaborarla. Ninguno de los que tienen este
derecho lo asume como si implicara simultáneamente una obligación. Se
trata de un acto potestativo, según las circunstancias impulsen a su titular
a ejercitarlo o no.
Por tanto, la iniciativa tiene dos acepciones: la de derecho en el sentido
que ya lo hemos explicado, y la de documento que contiene la propuesta
legislativa de que se trate.
De acuerdo con el art. 71 constitucional el derecho de iniciativa lo tienen:
I. El Presidente de la República.
II. Los diputados y senadores al Congreso de la Unión.
En este punto debe recalcarse que se trata de un derecho estrictamente

individual que tienen los legisladores, pueden, por supuesto, ejercitarlo de
manera conjunta, pero siempre será un derecho de cada uno de ellos. A
veces el estudiante se confunde y en algún examen contesta que son las
cámaras las que ejercen este derecho, lo cual es una aberración pues dichos
cuerpos colegiados son precisamente los que van a resolver acerca de la
iniciativa y por tanto no pueden presentarla como tal.
Aunque no hay una previsión constitucional específica, los reglamentos
de las cámaras prevén una categoría de iniciativas que se identifican como
“de Grupo”. Estas se califican así, porque los diputados o senadores que las
presentan lo hacen a nombre de su grupo parlamentario.
III. Las Legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México.
Estos cuerpos colegiados, también denominadas congresos locales, son

los órganos en los que se deposita el Poder Legislativo de las entidades
federativas. Aquí sí es el cuerpo colegiado el que debe pronunciarse res-
pecto de la iniciativa y el que, en su conjunto, la presenta como ente co-
lectivo. En tal caso la legislatura conoce previamente por la vía que señale
la constitución local, de una iniciativa tendiente a decidir la presentación
formal de la misma al Congreso de la Unión y procede a deliberar y votar
si decide o no presentarla. Si una mayoría se pronuncia por hacerlo, en-
tonces la legislatura en su carácter de órgano la eleva a la consideración
del Congreso de la Unión. En este caso, no pueden ser los diputados lo-
cales de manera aislada e individual los que presenten la iniciativa ante el
Congreso de la Unión.
IV. Los ciudadanos en un número equivalente, por lo menos, al cero
punto trece por ciento de la lista nominal de electores, en los términos
que señalen las leyes.
La iniciativa popular o iniciativa ciudadana, como se denomina legal-

mente, es un método de democracia semidirecta al que nos referimos en el
apartado 5.2.1 del capítulo 5. Esta puede ser presentada directamente al
Congreso avalada por la firma de un número de ciudadanos equivalente
al 0.13% del total de electores inscritos en el país. Con base en la lista
nominal de electores, al 31 de enero de 2020 se requerían 117,380 firmas
para presentar una iniciativa popular. Corresponde al INE la función de
verificar el cumplimiento del número mínimo de firmas para validar la
procedencia de este tipo de iniciativas. La iniciativa popular implica que el
órgano legislativo ante el que se presenta, una vez cumplidos los requisitos
para ello, está obligado a pronunciarse al respecto ya sea que la apruebe

o que la rechace.
La Constitución prevé que en la Ley Orgánica del Congreso se determine
el trámite que debe darse a las iniciativas. En dicha Ley se establece, como
es lógico, que deben referirse a materias de competencia del Congreso de la
Unión. Una vez que la autoridad electoral comunique el cumplimiento del
número de firmas requerido, la iniciativa debe seguir el procedimiento le-
gislativo normal. Se prevé con minuciosidad que debe contener los nombres
completos de los ciudadanos, clave de elector o el número identificador al
reverso de la credencial de elector derivado del reconocimiento óptico de
caracteres (OCR) de la credencial para votar con fotografía vigente y su fir-
ma. En caso de advertirse error en la identificación del ciudadano, siempre
y cuando este sea menor al 20% del total requerido, el INE prevendrá a los
promoventes para que subsanen el error antes de que concluya el periodo
ordinario de sesiones, debiendo informar de ello al Presidente de la Mesa
Directiva, de no hacerlo se tendrá por desistida la iniciativa. Se dispone tam-
bién que los suscriptores designen un representante quien deberá exponer
el contenido de la propuesta ante la comisión de la cámara de origen que
analizará el proyecto.
E.2.1. La Iniciativa Preferente

La iniciativa preferente es una facultad especial concedida al Presi-
dente para que ejerza presión sobre el Congreso a efecto de que este
no posponga el análisis de asuntos que interesan a aquel; por eso debe
resolver en un tiempo breve sobre las propuestas presidenciales.
Para ese propósito el artículo 71 constitucional establece que el día de

la apertura de cada periodo ordinario de sesiones, esto es, el primero de
septiembre y el primero de febrero, el Presidente de la República podrá pre-
sentar hasta dos iniciativas para trámite preferente, o señalar con tal carác-
ter hasta dos que hubiere presentado en periodos anteriores, cuando estén
pendientes de dictamen. El Congreso no está obligado a aprobarlas, pero
cada cámara debe decidir en un plazo de 30 días si las aprueba, las rechaza
o las modifica. Si transcurren los 30 días indicados sin que se presente el dic-
tamen correspondiente la Ley Orgánica del Congreso dispone lo siguiente:
La Mesa Directiva deberá incluirla como primer asunto en el orden
del día de la siguiente sesión del Pleno para su discusión y votación
en sus términos, y sin mayor trámite. La discusión y votación sólo se
abocará a la iniciativa preferente y deberá ser aprobada, de lo contra-

rio, se tendrá por desechada.
Si la cámara revisora devuelve a la de origen la propuesta dentro del

tiempo previsto, esta dispondrá de 15 días naturales, esto es, días consecu-
tivos, sean hábiles o no, para decidir, de acuerdo con lo previsto en la Ley
Orgánica del Congreso.
La Constitución en su art. 71 precisa que las iniciativas de adición o re-
forma a la Constitución no podrán tener carácter preferente.
E.2.2. Otras disposiciones en materia de iniciativas

De acuerdo con el apartado H del art. 72, las iniciativas que tengan que
ver con empréstitos, es decir, préstamos o créditos a cargo del Estado, las
que se refieran a contribuciones o impuestos y las relativas al reclutamiento
de tropas deberán presentarse en la Cámara de Diputados. Si un senador
presenta una iniciativa sobre estas materias, esta deberá remitirse a la Cá-
mara de Diputados, que actuará siempre en estos casos como cámara de
origen.
El apartado I del mismo artículo prevé que: “Las iniciativas de leyes o
decretos se discutirán preferentemente en la Cámara en que se presenten, a
menos que transcurra un mes desde que se pasen a la comisión dictamina-
dora sin que ésta rinda dictamen, pues en tal caso el mismo proyecto de ley
o decreto puede presentarse y discutirse en la otra Cámara.”
Un caso especial en materia de iniciativa es el relativo a la Ley de Ingre-
sos y al Presupuesto de Egresos ya que respecto de estos instrumentos el de-
recho de iniciativa corresponde al Ejecutivo Federal. No hay previsión para
la circunstancia anómala de que el Presidente de la República no cumpliese
en el tiempo previsto en la fracc. IV del art. 74, con la obligación de presen-
tar dichas iniciativas. Como puede apreciarse, este es un caso excepcional
en que la iniciativa implica simultáneamente una obligación constitucional.
En la hipótesis de que no se llegasen a presentar tales iniciativas debe ad-
mitirse la posibilidad de que cualquiera de los otros sujetos con derecho a
iniciar leyes o decretos las presente ante la Cámara de Diputados a fin de
llenar este vacío constitucional.
Los reglamentos de las cámaras regulan las proposiciones. Estas son
propuestas que no tienen el carácter de “iniciativas” de ley o de decreto y
pueden referirse a la elaboración de acuerdos parlamentarios a los que ya
hemos aludido181 o producirse en el curso de la discusión de un proyecto

de ley que esté en marcha, para introducir una modificación o una adición.
Tales proposiciones se ponen a consideración de la cámara en pleno, de
acuerdo con el procedimiento señalado en dicho reglamento y esta resuelve
si las admite o no a discusión. Solo en el primer caso pasan a una comisión
para su estudio o se discuten directamente en el pleno; si no, se consideran
desechadas.
Otras promociones que conocen las cámaras son las peticiones de los
particulares o de autoridades que no tengan derecho de iniciativa. Tales
peticiones son enviadas a comisión por el presidente de la cámara para que
tomen conocimiento de las mismas pero no se producen dictámenes a partir
de tales peticiones.
Un problema de difícil solución es el relativo al alcance que puede tener
los cambios a una iniciativa. Esto significa que si la iniciativa contiene una
propuesta específica ¿hasta dónde pueden llegar los dictámenes en su reso-
lución? ¿Les es permitido modificar radicalmente la propuesta? En el caso
de la ley que despenalizó el aborto en la Ciudad de México, originalmente
la iniciativa proponía un caso adicional de justificación del aborto y el dic-
tamen fue en el sentido de despenalizarlo totalmente, de ocurrir en las doce
primeras semanas. Los opositores al proyecto alegaron que la comisión se
había excedido al dictaminar algo distinto a la propuesta que se le había
formulado. Aunque no hay una línea clara de definición, el criterio jurídico
más sustentable se basa en que si el tema resuelto es el mismo al que alude la
iniciativa, la solución acordada por el Legislativo debe considerarse válida
aunque varíe sustancialmente la propuesta o modifique artículos original-
mente no incluidos en la iniciativa. Ahora bien, si a partir de una iniciativa
la comisión resuelve, violentando la lógica, sobre una materia absolutamen-
te diferente, el procedimiento legislativo podría ser objetado ante el Poder
Judicial Federal mediante una acción de inconstitucionalidad.
E.2.3. La iniciativa en el constitucionalismo local.

En el constitucionalismo local, la Constitución de cada estado deter-
mina quiénes tienen derecho de iniciativa. Las soluciones son variadas,
pero generalmente se otorga al gobernador del estado, a los miembros
del congreso local y a los ayuntamientos. Hay casos en los que se concede
este derecho al órgano judicial superior, denominado de distintas formas,
181
Véase el apartado 8.4.10
con mayor frecuencia Tribunal Superior o Tribunal Supremo, pero sólo

para materias que tengan que ver con la organización del Poder Judicial.
El estado de Veracruz concede el derecho de iniciativa en las materias
estatales a los diputados y senadores electos en dicho estado al Congreso
de la Unión.
9.3. EL PROCESO LEGISLATIVO

Presentada la iniciativa, se turna a una o varias comisiones dictaminado-
res que deben elaborar un dictamen en el que propone su aprobación, con o
sin modificaciones, o su desechamiento. Cuando el dictamen es preparado
por más de una comisión se dice que lo presentan las “comisiones unidas”.
Las reglas para su discusión determinan que a los dictámenes deben dárseles
dos lecturas, si bien es posible dispensar este trámite, y luego se procede a
discutirlos y votarlos. El art. 72 constitucional establece que “todo proyecto
de ley o decreto cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las cámaras,
se discutirá sucesivamente en ambas...” Esta redacción ha dado lugar a con-
siderar equivocadamente que aspectos como el veto presidencial, previsto
en el proceso legislativo del propio artículo, no procede cuando el asunto se
resuelve exclusivamente en una cámara. Esto no es así, porque la redacción
de este artículo obedece a la necesidad de prever la participación de ambas
cámaras con posterioridad a la época en que, de acuerdo con la Constitu-
ción de 1857, el Poder Legislativo se depositaba en una sola Cámara.182
E.3.1. Cámara de origen y cámara revisora

La cámara de origen es aquella que resuelve en primer lugar acerca
de una iniciativa que le ha sido presentada; la cámara revisora es
la que recibe un proyecto de ley aprobado por la cámara de origen
para su revisión.
La cámara de origen no puede definirse simplemente como la que recibe

primero una iniciativa en razón de lo dispuesto por el apartado I. del art.
72, el cual indica que las iniciativas “se discutirán preferentemente en la Cá-
mara en que se presenten, a menos que transcurra un mes desde que pasen
182
Véase mi artículo “El veto y la reconducción presupuestal”, en Relaciones entre Gobierno y
Congreso. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2002, págs. 3 y siguientes.
a comisión dictaminadora sin que ésta rinda dictamen, pues en tal caso el
mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la otra
cámara”. La condición de cámara de origen, de acuerdo con la Constitu-
ción, supone que haya una resolución de esta acerca de la iniciativa, ya sea
aprobándola o desechándola. Ello se desprende de la redacción del aparta-
do G. del propio artículo que dispone: “Todo proyecto de ley o decreto que
fuere desechado en la Cámara de su origen, no podrá volver a presentarse
en las sesiones del año.” Aquí debe entenderse, de acuerdo con lo explicado,
que se trata del mismo año legislativo, que inicia el primero de septiembre
y concluye el 31 de agosto según dispone la LOCG en su art. 2o, y no el
mismo año calendario, que va de enero a diciembre. En términos generales,
cualquiera de las cámaras puede ser “de origen”, pero debemos recordar
que, con base en el apartado H. del art. 72 constitucional, en materia de
empréstitos, contribuciones o impuestos y reclutamiento de tropas forzosa-
mente debe ser cámara de origen la de diputados.
E.3.2. Iniciativa, proyecto y minuta

El manejo de estos términos puede prestarse a confusiones. La Constitu-
ción emplea la expresión proyecto de manera genérica, como el documento
que contiene una propuesta para emitir una ley o un decreto o bien para
reformar o adicionar alguno ya existente. Cuando esta propuesta se forma-
liza y se presenta con el propósito de que sea dictaminada a una cámara,
se le denomina, como ya hemos visto, iniciativa. Por esa razón, en la termi-
nología parlamentaria suele hablarse de Iniciativa con proyecto de ley o de
decreto. Cuando este es aprobado en la cámara de origen, pasa a la cámara
revisora en un documento que se denomina minuta; habitualmente se re-
mite de una a otra cámara como Minuta con proyecto de decreto, porque
aunque contenga una ley completa, esta se expide, como ya explicamos, por
medio de un decreto, conforme al texto que hemos analizado del art. 70.183
El proceso legislativo puede desenvolverse linealmente cuando lo apro-
bado por la cámara de origen es también resuelto de manera favorable por
la cámara revisora y una vez enviado al Ejecutivo, este no tiene ningún in-
conveniente en formalizar y publicar el proyecto de ley o decreto aprobado
por las cámaras, supuesto al que se refiere el apartado A. del art. 72.
183
E.3.3. La promulgación y el veto presidencial

El Poder Ejecutivo es un activo participante en el proceso legislativo,
puede dar inicio al mismo ejerciendo su derecho de iniciativa y al final siem-
pre debe intervenir para promulgar las leyes o los decretos o, en su caso,
vetarlos. En general, la legislación es el resultado de la conjugación de las
voluntades de los poderes Legislativo y Ejecutivo. Sólo excepcionalmente,
cuando el Legislativo supera el veto del Ejecutivo, puede privar la voluntad
de un solo poder, pero aun así el Presidente tiene que sumar su anuencia
formal aunque estuviere en desacuerdo con el contenido de una ley, para
que pueda entrar en vigor.
La promulgación es el acto en virtud del cual el Ejecutivo aprueba
el contenido de una ley o decreto y ordena su publicación.
Excepcionalmente, cuando el Ejecutivo ha vetado una ley (de aquí en

adelante se entenderá que las referencias a “la ley” valen también para los
decretos) y el Congreso supera ese veto en los términos que veremos ense-
guida, la promulgación no implica la aprobación por parte del Ejecutivo
sino sólo la orden de publicarla.
El veto es el acto por el cual el Ejecutivo devuelve con observacio-
nes al Legislativo un proyecto de ley aprobado por este con el cual
aquel no está de acuerdo.
Implica la negativa a publicarlo y su devolución con una explicación —

que constituye las observaciones— de los motivos por los que considera que
no debe expedirse la ley y, en su caso, los cambios o supresiones que estima
deben hacérsele para que proceda a promulgarla.
El Ejecutivo dispone de 30 días naturales para interponer el veto, si no
lo hace, el proyecto de que se trate se reputará aprobado. Este plazo “no se
interrumpirá si el Congreso cierra o suspende sus sesiones, en cuyo caso la
devolución deberá hacerse a la Comisión Permanente”. (Art 72 constitucio-
nal apartado B). La suspensión supone que ambas cámaras se pongan de
acuerdo para interrumpir sus trabajos por más de tres días, según lo previs-
to en la parte final del art. 68.
Las reglas que se especificaron en el citado apartado B. con motivo de la
reforma de 17 de agosto de 2011 tuvieron el propósito de evitar la aplicación
del llamado veto de bolsillo, consistente en la posibilidad de que el Ejecutivo
no devolviera un proyecto, pero tampoco lo promulgara, esto es, que figu-
radamente se lo guardara en el bolsillo sin disponer su entrada en vigencia.
Tal posibilidad se impide en virtud de que, pasados los 30 días, el presidente

cuenta con diez días naturales para promulgar y publicar la ley o el decreto.
Se entiende que dado que no presentó observaciones, el proyecto ya ha sido
aprobado por él y tiene que proceder a publicarlo, de modo que si en el se-
gundo plazo no lo hace, “el Presidente de la Cámara de origen ordenará den-
tro de los diez días naturales siguientes su publicación en el Diario Oficial de
la Federación, sin que se requiera refrendo.” El citado Presidente de la Cáma-
ra tiene la obligación de publicarlo en el plazo establecido para no dar lugar
a la incertidumbre jurídica que derivaría de no hacerlo. El incumplimiento
de dicha obligación debe dar lugar a una responsabilidad que le puede ser
exigida al interior del propio Congreso e incluso podría demandarse la publi-
cación por medio de un amparo en el que el acto reclamado fuera la omisión
consistente en no publicar la ley o decreto aprobado.
La superación del veto

El veto puede ser parcial o total. Será parcial si solo objeta una fracción
del contenido de la ley, y total si se opone por completo a su publicación.
De cualquier manera, en ambos casos el proyecto tiene que ser devuelto a la
cámara de origen sin que el Presidente pueda poner en vigor la parte que sí
aprueba. El apartado C del art. 72 es clarísimo en cuanto a que “el proyecto
de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuel-
to con sus observaciones, a la Cámara de su origen”. El Congreso puede
superar el veto del Presidente; para ello es necesario que se vuelva a discutir
en la cámara de origen. Esto implica que debe pasar de nuevo a la comisión
correspondiente y elaborarse un dictamen analizando los cuestionamientos
del Ejecutivo y las razones que aduce la cámara para confirmar su posición
original. No basta que la cámara lo vuelva a votar sin dictaminar o sin dis-
cutir un nuevo dictamen, porque dejaría de cumplir lo dispuesto en el men-
cionado apartado. Si la cámara de origen aprueba el proyecto vetado por
las dos terceras partes “del número total de votos”, pasará nuevamente a la
revisora, y si ésta lo aprueba también por la misma mayoría calificada, “el
proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación”,
dice tajantemente el texto constitucional.
Una cuestión interesante es el significado de la expresión número total
de votos que pudiera dar la impresión de que se trata de una noción distinta
al número de miembros presentes que se usa en otros preceptos constitu-
cionales. A mi juicio, ambas fórmulas son equivalentes, pues sólo si dijera
número total de sus integrantes —como alguna vez se indicaba para el des-
afuero— podría entenderse que el constituyente quería que el cálculo de los
dos tercios se hiciera sobre dicho total. El número total de votos únicamente
puede ser el de los emitidos por los que están presentes pues los ausentes,
por definición, no podrían haber votado; además, no sería lógico pensar
que la superación del veto presidencial requiriese una mayoría calificada
superior a la que aprueba una reforma constitucional.
Los asuntos no susceptibles de veto

La Constitución prevé expresamente cuáles resoluciones del Congreso o
de alguna de las cámaras no pueden ser vetadas por el Ejecutivo. Estas son:
1. El decreto por el que cualquiera de las cámaras convoca a elecciones
extraordinarias (art. 77).
2. De acuerdo con el apartado J del art. 72, cuando el Congreso o algu-
na de las cámaras ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado
o cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno
de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales. Estos
casos abarcan las hipótesis siguientes:
a) Las resoluciones por las que se designa a los miembros del Consejo
General del Instituto Nacional Electoral (INE) y a los magistra-
dos del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, los
primeros por la Cámara de Diputados y los segundos por la de
Senadores (arts. 41 y 99). Es verdad que estas designaciones se
hacen por las dos terceras partes de los individuos presentes y ello
supondría una mayoría calificada de origen que superaría el veto,
pero de todos modos podría existir la posibilidad de que el Presi-
dente tuviera la tentación de vetarlas para que fueran confirmadas
por la misma mayoría.
b) Las decisiones del Congreso respecto a la designación de un Presi-
dente Interino o Sustituto, siendo de carácter electoral no podrían
ser vetadas por el Presidente en funciones en los casos de falta
absoluta del electo popularmente previstas en los Arts 84 y 85. 184
c) El decreto por el cual el Senado declare desaparecidos los poderes
de un estado porque abre la posibilidad de un nuevo proceso elec-
toral (art. 76).
184
La resolución por la que la Cámara de Diputados decide si des-

afuera o no a un servidor público (art. 111).
d) La resolución por la que la Cámara de Diputados decide si acusa
o no a un servidor público en caso de juicio político (art. 110).
e La resolución por la que la Cámara de Senadores condena o ab-
suelve a un servidor público en caso de juicio político (art. 110).
f) La resolución por la que la Cámara de Diputados decide acusar al
Presidente de la República por la comisión de un delito (art. 111).
g) La resolución de la Cámara de Senadores que condene al Presiden-
te de la República por la comisión de un delito (art. 111).
Una cuestión difícil de dilucidar es la relativa a si los nombramientos

que compete hacer a alguna cámara cuando los cargos no son electorales,
pueden ser vetados. En un sentido amplio, se trata de procedimientos de
elección al interior de la cámara para efectuar tales designaciones y podría
entenderse que también actúan como cuerpos electorales, no obstante, po-
dría argumentarse que tales nombramientos no quedan comprendidos en
la noción de “cuerpo electoral”. En el caso del Auditor Superior de la Fe-
deración y de los consejeros y el presidente de la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos (CNDH) previstos en los arts. 79 y 102, la resolución
es por las dos terceras partes de los presentes en la Cámara de Diputados
para el Auditor, y en la Cámara de Senadores para los directivos de la co-
misión mencionada, pero aún así puede ocurrir que el Presidente tenga la
tentación de generar un veto para propiciar una nueva discusión y bloquear
temporalmente un nombramiento. En la práctica, las tensiones políticas han
demostrado que la pugna entre los poderes puede ser muy intensa. Además,
cuando se trata de la CNDH, el nombramiento aunque sea por mayoría
calificada, puede provenir de la Comisión Permanente, pero, tratándose de
un órgano del Congreso que actúa en sustitución de este cuando no está en
sesiones, debe entenderse que sus resoluciones lo son del propio Congreso.
A mi juicio, este problema debe resolverse a favor del Legislativo pues las
designaciones que se le encargan tienen el propósito de asegurar la autono-
mía de ciertos órganos, de modo que la interpretación consistente en que
cuando elige a estos funcionarios actúa como “cuerpo electoral”, me parece
sostenible y en tal virtud dichas designaciones no deben considerarse veta-
bles por el Ejecutivo.
3. El mismo apartado J contempla también como no vetable el “decreto
de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión
Permanente”.
4. Con base en el art. 70, el Ejecutivo no puede vetar la Ley Orgánica

del Congreso, por supuesto, se entiende que sus reformas o adiciones
tampoco están expuestas al veto. Se establece que dicha ley no nece-
sita de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia. Este
caso excepcional implica la posibilidad de que el Presidente de la Cá-
mara de Diputados, que lo es también del Congreso, pueda ordenar
directamente su publicación, así como la de sus reformas y adiciones,
pues el que no requiera promulgación no significa que pueda dejar de
publicarse ya que este requisito es indispensable para la vigencia de
las leyes.
Aparte de los casos expresamente previstos por la Constitución como no

susceptibles de veto por el Ejecutivo, debe entenderse que cualesquiera otras
resoluciones del Congreso o de alguna de sus cámaras sí pueden ser vetadas.
Particular polémica se suscitó en torno a la posibilidad de que el Presi-
dente vetara el Presupuesto de Egresos cuando en 2004 el presidente Vicen-
te Fox interpuso un veto respecto del Presupuesto de 2005.
En un trabajo que presenté ante el VII Congreso Iberoamericano de De-
recho Constitucional en febrero de 2002185 argumentaba que efectivamente
el texto de la Constitución mexicana no impide al Ejecutivo ejercer el veto
respecto del presupuesto y, en consecuencia, devolver el mismo a la Cámara
de Diputados con observaciones, de manera que esta tenga que volver a
discutir el asunto y solo mediante la aprobación por las dos terceras partes
de sus miembros presentes, superar, en su caso, el veto presidencial y obligar
a que se publique el texto del presupuesto en los términos que esa cámara
hubiese decidido, aun contra la voluntad del Presidente de la República.
Esta consideración se basa en que una cuidadosa lectura íntegra del art.
72 permite llegar a la conclusión de que sí es viable la interposición del veto
presidencial al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación. El equí-
voco derivó de que la metodología del art. 72 genera confusiones ya que
en sus diferentes apartados alude indistintamente a supuestos jurídicos que
se actualizan en acciones de ambas cámaras, aunque también de una sola.
Empero, en la parte inicial del precepto parece referirse sólo a cuestiones
que tienen que ver con el procedimiento bicamaral.
En efecto, el precepto empieza diciendo: “Todo proyecto de ley o decreto,
cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá suce-
sivamente en ambas, observándose el reglamento de debates sobre la forma,
185
Véase la nota 5 anterior.
intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones”, y después

viene el conjunto de apartados al que aludí anteriormente, del apartado A
al apartado E se regula la interrelación entre las cámaras y la posibilidad
de que el Ejecutivo vete una ley o un decreto cuya emisión corresponde a
ambas. El apartado F indica que en la interpretación, reforma o derogación
de las leyes o los decretos se observarán los mismos trámites establecidos
para su formación. Esta regla puede tener aplicación tanto para trámites
bicamarales como para los decretos que corresponden a una sola cámara.
El apartado G, relativo al impedimento para volver a presentar un proyecto
de ley o decreto desechado en la cámara de origen, durante las sesiones del
mismo año, aunque alude a un posible proceso bicamaral, también tiene
aplicación en asuntos que corresponden a una sola de las cámaras.
Los apartados H e I se refieren también a una relación intercamaral; pe-
ro el apartado J, que establece excepciones a la facultad de veto del Poder
Ejecutivo, dice expresamente que este no puede hacer observaciones a las
resoluciones del Congreso o de alguna de las cámaras, cuando ejerzan fun-
ciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de
Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la
Federación por delitos oficiales. Tampoco podrá hacerlas al decreto de con-
vocatoria a sesiones extraordinarias que expide la Comisión Permanente”.
Es evidente que este apartado J, contenido en el art. 72 cuyo acápite ini-
cia aludiendo al procedimiento bicamaral, incluye expresamente hipótesis
de interrelación entre el Ejecutivo y una sola de las cámaras.
Entonces, es preciso, dilucidar si efectivamente la institución del veto,
que aparece incorporada en la descripción del procedimiento de relación
sucesiva entre ambas cámaras del Congreso, solo tiene vigencia respecto
de las leyes que surgen del multicitado procedimiento. Esto es, si debemos
entender que la expresión “cuya resolución no sea exclusiva de alguna de
las cámaras”, afecta todo el contenido del art. 72, o si dicha frase sólo tuvo
por objeto hacer énfasis en algo que parecería obvio, pero que el Constitu-
yente consideró preciso enfatizar, que “se discutirá sucesivamente en ambas
cámaras todo proyecto de ley o de decreto cuya resolución no sea exclusiva
de alguna de ellas”.
Veamos qué ocurriría si se eliminara la expresión cuya salvedad estable-
ce los asuntos exclusivos de alguna cámara. El texto diría: “Todo proyecto
de ley o decreto se discutirá sucesivamente en ambas cámaras”, etc. Es claro
que esta redacción sería inexacta porque existen proyectos de decreto cuya
competencia corresponde a una sola cámara. Por eso los redactores origi-
nales creyeron conveniente especificar que la discusión sucesiva en los dos
cuerpos colegiados no resultaba aplicable, aunque parezca de Perogrullo, a

las cuestiones unicamarales, pero en ningún momento se propusieron regu-
lar de manera separada el procedimiento bicamaral de aquellos puntos cuya
resolución es exclusiva de una cámara y mucho menos que se interpretara
que el veto sólo podía ser interpuesto en asuntos bicamarales.
Este último argumento queda plenamente demostrado por el texto del
apartado J mencionado anteriormente. Si el Constituyente consideró in-
dispensable enumerar de manera exhaustiva los casos en que el Ejecutivo
no puede vetar resoluciones del Congreso o de alguna de las cámaras, es
que fuera de esos casos sí puede vetar resoluciones tanto bicamarales como
unicamarales.
Un principio jurídico interpretativo reconocido de manera inobjetable es
que las normas de excepción deben interpretarse en forma estricta. Cuando
el legislador, en este caso el Constituyente, decide excluir de la norma ge-
neral algunos casos concretos, no le es dable al intérprete extender dichos
casos que están expresamente señalados en la norma, a otros diferentes.
Si el Constituyente consideró necesario establecer específicamente las
hipótesis donde el Ejecutivo no puede ejercer su derecho de veto, es que
en todos los demás casos en que el Congreso de la Unión o alguna de sus
cámaras resuelva algo, dicha resolución sí puede ser vetada.
Es interesante observar que entre los asuntos a los que se refiere el apar-
tado J del art. 72 existen varios de naturaleza unicamaral y entre ellos no
aparece listado el decreto por el que se expide el presupuesto de egresos de
la Federación; por tanto, es válido concluir que dicho presupuesto sí puede
ser objeto de veto por parte del Presidente de la República.
Cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió el 17 de
mayo de 2005 la controversia constitucional interpuesta por el Ejecutivo
en contra de la Cámara de Diputados, que había desestimado su veto al
Presupuesto de Egresos de 2005, sus argumentos fueron en un sentido muy
similar a los antes enunciados. Nuestro máximo órgano jurisdiccional res-
paldó la facultad de veto del Presidente de la República sobre el presupues-
to haciendo un análisis del art. 72 en el que indicaba:
De la interpretación armónica de lo establecido en los artículos antes transcritos
se advierte, en principio la facultad del Ejecutivo Federal para formular observacio-
nes a todo proyecto de ley o decreto, emanado tanto del Congreso de la Unión o de
alguna de sus Cámaras en ejercicio de sus facultades exclusivas.
Lo anterior, porque del primer párrafo del art. 72 se advierte que el procedimien-
to legislativo como tal es uno solo; pues la circunstancia de que en dicho párrafo se
contenga la expresión ‘cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras’,
únicamente puntualiza que, tratándose de proyectos de leyes o decretos competencia
del Congreso de la Unión, la discusión tendrá lugar de manera sucesiva en ambas

Cámaras, esto es, que la misma no podrá realizarse de manera simultánea por la
Cámara de Diputados y la de Senadores.
Así, al no existir diferentes procedimientos legislativos que atiendan a la distri-
bución constitucional de facultades entre el Congreso de la Unión y cada una de las
Cámaras que lo conforman y, tampoco específicos ni diferentes para la aprobación
de leyes o decretos, es incuestionable que las formalidades contenidas en el art. 72,
antes mencionado, regulan tanto la actuación del Congreso, como la de las Cámaras
en ejercicio de sus facultades exclusivas, en el entendido de que, por lo que hace a
estas últimas, el mismo deberá adecuarse con la exclusión de las normas referidas
de manera específica a actos bicamarales; procediendo, en consecuencia, a atender
solamente las reglas normativas pertinentes.
Sin que sea óbice a lo anterior, que en el art. 74 se establezcan facultades exclu-
sivas de la Cámara de Diputados, pues ello, únicamente significa un ámbito compe-
tencial que por su exclusividad impide al Congreso de la Unión y a la Cámara de
Senadores asumir las materias reservadas a la Cámara de Diputados.
En concordancia con lo anterior, se destaca que el ejercicio de facultades exclusi-
vas no da lugar a restringir el derecho de veto del Ejecutivo Federal, pues tal hipótesis
no se prevé como prohibitiva de la facultad de formular observaciones; ya que dichas
restricciones se encuentran consignadas de manera expresa en el inciso J del art. 72 y
en el último párrafo del art. 70.186
E.3.4. La interacción entre las cámaras

Si la cámara revisora desecha totalmente un proyecto de ley, lo regresará
a la cámara de origen con las observaciones que aquella le hubiese hecho.
Ahí pueden ocurrir dos cosas, una primera —no contemplada expresamen-
te por el apartado D del art. 72 que se ocupa de estos supuestos— es que
la cámara de origen acepte las razones de la revisora y deseche el proyecto.
En tal caso debe aplicarse el criterio de que ocurrido el desechamiento en la
cámara de origen, según dice el apartado G, el proyecto no podrá volver a
presentarse en las sesiones del año. La segunda posibilidad es que la cámara
de origen insista en su proyecto y lo vuelva a aprobar por mayoría absoluta
de los miembros presentes. Esta mayoría no es distinta a la que se exige para
la aprobación original pues, como ya hemos explicado,187 todas las decisio-
nes para la aprobación de leyes o decretos se toman por mayoría absoluta
de los miembros presentes en cada cámara.
Ante la insistencia de la cámara de origen, la cámara revisora tiene, a su
vez, dos opciones: acepta las razones de aquella y aprueba el proyecto —por
186
Acción de inconstitucionalidad 109/2004, consultable en el Semanario Judicial de la Fede-
ración, Novena Época, t. XXII, septiembre de 2005.
187
supuesto también por mayoría absoluta— o vuelve a rechazarlo. Si ocurre

lo primero, lo remite al Ejecutivo para que lo promulgue, salvo que decida
vetarlo; pero si lo desecha por segunda vez, el proyecto no podrá presentar-
se nuevamente durante el periodo de sesiones de que se trate. En este caso
la cámara de origen podría insistir incluso dentro del mismo año legislativo
siempre que sea en el siguiente periodo ordinario, o bien que lograse la in-
clusión del proyecto en un periodo extraordinario.
El apartado E del art. 72 aborda la posibilidad de que la cámara revisora
deseche parcialmente, modifique o adicione el proyecto remitido por la cá-
mara de origen. En esta hipótesis, la cámara de origen discutirá nuevamente
lo que no fue aprobado por la revisora, es decir, lo desechado, modificado o
adicionado y no podrá alterar los artículos que ya hubieran sido aprobados
por ambas cámaras. En esta situación pueden pasar tres cosas:
1. Que la cámara de origen acepte todas las observaciones formuladas
por la cámara revisora, mediante el voto de la mayoría absoluta de
los presentes en cuyo caso el proyecto, en el que habría coincidencia
de ambas cámaras, pasará de manera directa al Ejecutivo para que lo
promulgue o, eventualmente, lo vete.
2. Que la cámara de origen insista en su posición original, entonces el
proyecto vuelve a la cámara revisora para que tome nuevamente en
consideración las razones de aquella. Ahí, a su vez, se generan dos
alternativas:
. (i) Que la cámara revisora acepte la posición de la cámara de ori-

gen y entonces ambas estarían de acuerdo, por lo que el proyecto
pasaría al Ejecutivo.
. (ii) Que la cámara revisora no acepte las razones por las que insiste
la cámara de origen y al no haber acuerdo, según el mencionado
apartado E, el proyecto en su totalidad no pueda ser presenta-
do sino hasta el siguiente periodo de sesiones. Empero, el propio
precepto abre la posibilidad de que la parte de la ley en la que sí
hubiera acuerdo se envíe al Ejecutivo. Para ello debe considerarse
necesario —aunque en la práctica no siempre se ha cumplido esta
formalidad— que ambas cámaras voten expresamente por tal so-
lución. No es correcto que la cámara revisora mande por su cuenta
al Ejecutivo la parte aprobada, pues el texto dice que “ambas cá-
maras”, deberán acordar “por mayoría absoluta de sus miembros
presentes, que se expida la ley o decreto solo con los artículos
aprobados, y que se reserven los adicionados o reformados para su

examen y votación en las sesiones siguientes”.
3. Que la cámara de origen acepte solo algunas observaciones. Este su-

puesto no está expresamente previsto en el apartado E, pero es evi-
dente que en tal caso, aplicando los principios que ya hemos visto, la
cámara revisora no podría discutir de nuevo lo ya aceptado de sus
observaciones por parte de la cámara de origen y su nueva discusión
tendría que versar acerca de aquello en lo que aún hubiere diferen-
cias. A partir de ese momento, otra vez se actualizan las posibilidades
contenidas en los numerales (i) y (ii) que acabamos de analizar.
La conferencia
Para efectos de la composición de puntos de vista que permita acercar las
posiciones de ambas cámaras, cuando estos difieren, en el Derecho compa-
rado existe la figura denominada conferencia, como ocurre en el parlamen-
tarismo alemán. Esta fórmula se ha incorporado al derecho parlamentario
de nuestro país. Así, el reglamento del Senado de la República establece en
su art. 153:
Las comisiones, en consulta con los órganos directivos del Senado,
pueden trabajar en conferencia con las correspondientes de la Cámara
de Diputados para deliberar sobre iniciativas y proyectos de ley o de-
creto u otros asuntos, cuya tramitación se considera necesario agilizar.
E.3.5. La interpretación, reforma y derogación

El apartado F del art. 72 dispone que: “En la interpretación, reforma o
derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites esta-
blecidos para su formación.”
Se entiende que en la expresión derogación, que consiste en la su-
presión de alguna parte de las leyes, queda comprendida la idea de
la abrogación, que implica dejar sin vigencia una ley o decreto en
su totalidad.
De manera que puede existir una iniciativa que tenga por objeto simple-
mente la derogación de algunos artículos o la terminación de la vigencia de
una ley, y una vez seguidos los pasos del proceso legislativo, se emite el de-
creto correspondiente. Asimismo, las iniciativas, como ya hemos examina-

do, pueden proponer reformas a las leyes, que comprenden modificaciones
o adiciones a las leyes vigentes.
Un caso interesante es el de la interpretación a la que alude este apar-
tado. El Congreso está explícitamente facultado para aclarar el sentido de
una disposición legal y esto supone un posible choque con las facultades
interpretativas de la Constitución, que con la evolución de nuestra Norma
Suprema se han concedido a la Suprema Corte, en su condición de Tri-
bunal Constitucional. No deja de abrir campos atractivos esta atribución
para un posible intercambio de posiciones entre el Legislativo y el Judicial.
Aquél podría contradecir una interpretación judicial, incluso si se tratara
de jurisprudencia que en muchos casos puede provenir de los Tribunales
Colegiados cuyo nivel es inferior al de la Suprema Corte, mediante un de-
creto interpretativo que obligara a un pronunciamiento definitivo por parte
de dicha Corte. Ciertamente, en nuestro actual sistema constitucional esta
seguiría teniendo la última palabra, pero el Congreso podría poner ante el
tapete de la opinión pública su posición jurídica, exponiendo sus razones
de modo que la Corte tuviera que resolver sobre el criterio interpretativo
del Poder Judicial.
9.4. LAS FACULTADES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN

Las facultades del Poder Legislativo pueden dividirse en ocho grandes
grupos:
• Facultades legislativas propiamente dichas.
• Facultades económico-financieras.
• Facultades de control.
• Facultades políticas o de soberanía.
• Facultades de nombramiento.
• Facultades jurisdiccionales.
• Facultades administrativas (internas).
• Facultades implícitas.
Estas atribuciones pueden corresponder a ambas cámaras o ejercerse só-

lo por una de ellas.
E.4.1. Facultades legislativas propiamente dichas

En un sentido amplio todas las facultades del Congreso son formalmente
legislativas, no obstante, para efectos de sistematización y exposición peda-
gógica, se realizan clasificaciones diferenciando la emisión de leyes en las
materias que corresponde regular a la Federación, que son las incluidas en
este apartado, con excepción de algunas leyes de naturaleza tan específica
que las encuadramos en algún otro grupo de facultades. En consecuencia,
habría que considerar como facultades legislativas, propiamente dichas, las
contenidas en las fracciones del art. 73 a las que aludiré más adelante, en el
que están contenidas genéricamente las principales facultades del Congreso,
entendiendo que existen otras atribuidas a cada Cámara de modo exclusi-
vo, y algunas más que se encuentran dispersas en el texto constitucional. En
consideración a lo antes expuesto, las facultades legislativas del Congreso,
ejercidas necesariamente por ambas cámaras, se contienen en las siguientes
fracciones del art. 73:
X. “Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, sus-
tancias químicas, explosivos, pirotecnia, industria cinematográfica, comer-
cio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros,
energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo reglamenta-
rias del artículo 123.” Esta fracción debe entenderse en el sentido de que so-
bre estos asuntos la facultad legislativa del Congreso es absoluta y no cabe
el ejercicio de la misma respecto de tales materias, por parte de los estados.
XIII. “Para dictar leyes según las cuales deben declararse buenas o malas
las presas de mar y tierra, y para expedir leyes relativas al Derecho marítimo
de paz y guerra.” Esta facultad es difícil de clasificar porque contiene ele-
mentos de las que hemos catalogado como facultades de soberanía, desde
el momento que tiene que ver con asuntos de guerra, especialmente en lo
referente a las “presas de mar y tierra” cuya connotación es la relativa a la
captura en el mar o en el ámbito terrestre, de naves o vehículos del enemigo
o de personas que pudieran estar involucradas en un conflicto bélico. La ter-
minología es antigua y por eso requiere explicación especial, ya que en clase
es frecuente que se produzcan confusiones entre el significado de “presas”
como mujeres sujetas a una condena de cárcel o bien a los retenes de una
masa de agua, acepciones que no vienen al caso en esta fracción. Según el
diccionario de la Real Academia, un “presa buena” es la que ha sido hecha
con arreglo a las normas jurídicas internacionales de la navegación y el trá-
fico marítimo, y una “presa mala”, la que ha sido hecha en contravención
a tales normas.
De cualquier forma, la fracción en comento debe considerarse como fa-

cultad legislativa general porque alude a las leyes del Derecho marítimo
tanto en tiempo de paz como de guerra. Evidentemente todo lo relativo
al Derecho del mar y al tráfico marítimo debe ser de competencia federal
exclusiva.
XIV. “Para levantar y sostener a las instituciones armadas de la unión, a
saber: ejército, marina de guerra y fuerza aérea nacionales, y para reglamen-
tar su organización y servicio.” Consagra la facultad exclusiva para legislar
respecto de la organización y funciones de las fuerzas armadas.
XVI. “Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los
extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmi-
gración y salubridad general de la República.” En cuanto a la materia de
salubridad general esta fracción crea una autoridad de naturaleza excepcio-
nal para proteger a la población del peligro de enfermedades que puedan
extenderse. Dicha autoridad es el Consejo de Salubridad General al que se
le dota incluso de una capacidad extraordinaria para legislar, al decir que
dependerá directamente del Presidente de la República, sin intervención de
ninguna Secretaría de Estado, y sus disposiciones generales serán obligato-
rias en el país. Obsérvese que se le faculta a “emitir disposiciones generales”
de carácter obligatorio. Este Consejo ejerció algunas de estas facultades
durante la pandemia de 2020 y 2021, pero no llegó a imponer obligatoria-
mente disposiciones de tipo legislativo. En la parte final de la fracción que
nos ocupa, se dispone expresamente que ciertas medidas de este Consejo
“serán después revisadas por el Congreso de la Unión en los casos que le
competan”.
XVII. “Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación, tecnolo-
gías de la información y la comunicación, radiodifusión, telecomunicacio-
nes, incluida la banda ancha e Internet, postas y correos, y sobre el uso y
aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal. Las vías generales de
comunicación abarcan las comunicaciones físicas como caminos, carrete-
ras, vías férreas y rutas aéreas.
XIX. “Para fijar las reglas a que debe sujetarse la ocupación y enajena-
ción de terrenos baldíos y el precio de éstos.” Esta legislación se refiere a
los terrenos no ocupados, es decir, sin edificar o explotar. La mencionada
legislación tiene que ver con el uso adecuado de la tierra y se vincula con
la atribución que el art. 27, fracc. XVII, otorga al Congreso de la Unión,
pero también para las legislaturas de los estados, por lo que se trata de una
facultad coincidente o concurrente en el sentido en que usa esta expresión
la Constitución. Dicha facultad tiene por objeto expedir “leyes que esta-
blezcan los procedimientos para el fraccionamiento y enajenación de las

extensiones que llegaren a exceder los límites señalados en las fraccs. IV y
XV” del propio art. 27.
XX. “Para expedir las leyes de organización del cuerpo diplomático y
del cuerpo consular mexicano.” Esta legislación, por supuesto, corresponde
exclusivamente al Congreso Federal porque se trata de regular al personal
del servicio exterior mexicano, es decir, de quienes representan a México
en el extranjero y realizan las funciones relativas a las relaciones exteriores
del país.
XXI. “Para expedir:
a) Las leyes generales que establezcan como mínimo, los tipos penales
y sus sanciones en las materias de secuestro, desaparición forzada de per-
sonas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, trata de
personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes,
así como electoral.
Las leyes generales contemplarán también la distribución de competen-
cias y las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federa-
tivas y los Municipios;
b) La legislación que establezca los delitos y las faltas contra la Federa-
ción y las penas y sanciones que por ellos deban imponerse; así como legis-
lar en materia de delincuencia organizada;
c) La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos
alternativos de solución de controversias en materia penal, de ejecución de
penas y de justicia penal para adolescentes, que regirá en la República en el
orden federal y en el fuero común.
Las autoridades federales podrán conocer de los delitos del fuero co-
mún, cuando éstos tengan conexidad con delitos federales o delitos contra
periodistas, personas o instalaciones que afecten, limiten o menoscaben el
derecho a la información o las libertades de expresión o imprenta.
En las materias concurrentes previstas en esta Constitución, las leyes
federales establecerán los supuestos en que las autoridades del fuero común
podrán conocer y resolver sobre delitos federales”.
Originalmente, esta fracción facultaba al Congreso para determinar los
delitos en que la Federación resultaba afectada, entre los cuales se consi-
deraban los previstos en las leyes que regulaban materias de competencia
federal; luego se incluyó de manera específica la delincuencia organizada
como delito a ser perseguido por las autoridades federales. Hasta ahí existía
una separación nítida entre los delitos federales y los del fuero común, cuya
persecución corresponde a las entidades federativas. Ante la insuficiencia

de la autoridad federal para hacer frente a algunos delitos, se introdujo la
concurrencia para el secuestro y la trata de personas, por medio de “leyes
generales” que extraen esos delitos del Código Penal Federal y de los de
las entidades federativas, a fin de sujetarlos a una regulación especial que
incluye disposiciones penales y administrativas relativas a la organización
de los cuerpos policiacos que participan en su investigación. En 2014, como
parte de una reforma político-electoral, se centralizó la tipificación de los
delitos electorales en una ley general. En julio de 2015 se incluyeron en el
catálogo de delitos regulados por leyes generales la desaparición forzada
de personas y otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley,
lo cual puede abarcar retenciones de personas sin la finalidad de obtener
rescate. Se agregaron también la tortura “y otros tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes”. No se aclara cuándo una pena prevista en el
Código Penal se puede considerar cruel, ni cómo la aplicación de una pena
legalmente establecida podría constituir un delito, lo cual muestra un grave
descuido en la redacción de este texto. El proceso de centralización en ma-
teria penal se agudizó en el inciso c) de la fracc. xxi, por virtud del cual los
procedimientos penales ya no son regulados por las entidades federativas
y existe un solo Código Nacional de Procedimientos Penales para todo el
país. También se establece una legislación única en materia de medios al-
ternativos de solución de controversias, que se refieren a la mediación para
conseguir acuerdos entre delincuente y ofendido que reduzcan la carga de
los juzgados, y lo mismo ocurre en lo relativo a la ejecución de penas, lo
cual alude fundamentalmente a la regulación del internamiento en prisio-
nes. En 2015 se determinó incluir una legislación única para todo el país a
fin de regular la justicia para adolescentes prevista en el art. 18.
El segundo párrafo contiene la facultad de atracción, por virtud de la
cual la autoridad federal puede conocer de delitos que originalmente co-
rresponderían al fuero común, es decir, a las entidades federativas. Se prevé
aquí un fuero especial para los periodistas y los medios de comunicación
cuando sean víctimas de un delito que normalmente deberían conocer las
autoridades locales. Pese a la defectuosa redacción, debe entenderse que la
atracción por parte de la autoridad federal procede cuando la motivación
del delito tenga como propósito afectar la libertad de expresión o el derecho
a la información, de modo que si el delito cometido contra un periodista no
tiene que ver con su profesión, no tendría por qué convertirse en un asunto
federal. El tercer párrafo implica que en materias llamadas concurrentes,
cuya regulación efectúan tanto la Federación como las entidades federa-
tivas, lo cual sucede en la salud, por ejemplo, la propia ley federal puede
señalar de qué asuntos se ocupen las entidades federativas
XXII. “Para conceder amnistías por delitos cuyo conocimiento pertenez-
ca a los tribunales de la federación.” La amnistía es una figura jurídica que
consiste en disponer la extinción de la acción penal o de la pena misma res-
pecto de personas que hubieren cometido delitos en ciertas condiciones por
las cuales se considera socialmente útil propiciar el perdón de las mismas
y buscar la reconciliación social. Se suele dar en casos de delitos efectua-
dos con motivo de movimientos políticos o sociales y se pone en práctica
mediante una ley, pues debe basarse en criterios generales y abstractos que
beneficien a todos los que se encuentren en las hipótesis normativas con-
tenidas en sus disposiciones. Es por eso que, aunque supone una facultad
de naturaleza política o de soberanía, la incluimos dentro de las facultades
legislativas genéricas. En esta materia encontramos un caso de concurren-
cia propiamente dicha, pues la amnistía es un acto que puede ser ejercido
por los poderes legislativos de los estados en relación con delitos del fuero
común.
XXIII. “Para expedir leyes que, con respeto a los derechos humanos,
establezcan las bases de coordinación entre la Federación, las entidades fe-
derativas y los Municipios; organicen la Guardia Nacional y las demás ins-
tituciones de seguridad pública en materia federal, de conformidad con lo
establecido en el artículo 21 de esta Constitución; así como la Ley Nacional
sobre el Uso de la Fuerza, y la Ley Nacional del Registro de Detenciones.
Se faculta al Congreso para distribuir la función de la seguridad pública
entre los tres ámbitos de gobierno. La reforma realizada en 2019 creó la
Guardia Nacional como institución de carácter civil lo cual significa que no
se trata de una fuerza de tipo militar. Se integró por miembros del ejército
y la marina, así como policías federales, pero su organización no se sujeta
al mismo régimen jurídico de las Fuerzas Armadas. Esta Guardia Nacional
funge como policía encargada de la seguridad pública en toda la Nación.
Su estructura se establece en la Ley de la Guardia Nacional. Se centraliza la
legislación reguladora del uso de la fuerza pública para el mantenimiento
del orden y la paz pública, así como la que permita contar con un registro
de personas detenidas de modo que las reglas de ambas materias sean apli-
cables en todo el país por medio de leyes nacionales.
XXIII Bis. “Para expedir la ley general en materia de seguridad privada,
que establezca:
a) Las reglas y la autoridad facultada para autorizar y regular a los pres-
tadores de servicios de seguridad privada en todo el territorio nacional;
b) Las reglas de coordinación entre las personas autorizadas a prestar

los servicios de seguridad privada y las autoridades correspondientes de
la Federación, las entidades federativas y los municipios, para la adecuada
organización y funcionamiento como auxiliares de la seguridad pública;
c) La coordinación de esos prestadores con las instituciones de seguridad
pública en situaciones de emergencia y desastre, y
d) Los aspectos vinculados a la coordinación y supervisión de las poli-
cías complementarias en el país.”
Esta fracción introducida en mayo de 2021 se justifica por la necesidad de
ordenar adecuadamente este tipo de servicios en todo el territorio nacional
aunque quizás hubiera sido mejor determinarla como una facultad de carácter
nacional a fin de evitar una interferencia entre autoridades locales y federales.
XXV, XXIX-F y XXIX-Ñ. “De establecer el Sistema para la Carrera de
las Maestras y los Maestros, en términos del artículo 3o. de esta Constitu-
ción; establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas rurales,
elementales, media superiores, superiores, secundarias y profesionales; de
investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica, escuelas prác-
ticas de agricultura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas, ob-
servatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habi-
tantes de la nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones;
para legislar sobre vestigios o restos fósiles y sobre monumentos arqueo-
lógicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional;
así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente
entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios el ejercicio
de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a
ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda
la República, y para asegurar el cumplimiento de los fines de la educación
y su mejora continua en un marco de inclusión y diversidad. Los Títulos
que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirán sus efectos
en toda la República. Para legislar en materia de derechos de autor y otras
figuras de la propiedad intelectual relacionadas con la misma.” La fracción
XXV contiene atribuciones legislativas relativas a varias materias educa-
tivas y culturales. En principio faculta para legislar respecto de todo tipo
de instituciones educativas. Su contenido no se ha desplegado en plenitud,
pues abre la posibilidad de determinar aportaciones económicas destinadas
expresamente al servicio público de educación, que deben entenderse como
impuestos de aplicación general y no como cuotas que puedan cobrarse en
las escuelas. Constituye también la base de la concurrencia o más precisa-
mente coincidencia de facultades de los diferentes órdenes de gobierno en
materia educativa y un aspecto que debería explorarse más en cuanto a la

posibilidad de evaluar por ley, la calidad de los títulos expedidos en la Re-
pública a fin de compatibilizar el propósito de que se coordine la educación
y a la vez se otorgue validez a dichos títulos en todo el país. En cuanto a
la función educativa debe mencionarse también la facultad establecida en
el art. 3o, fracc. VIII, en términos similares a la referida en esta fracc. del
73. En relación con estos temas, el Congreso legisla en materia de ciencia y
tecnología según lo dispone la fracc. XXIX-F. La fracc. XXIX-Ñ fija bases
concurrentes pata legislar en materia de cultura.
XXIX-B. “Para legislar sobre las características y uso de la bandera, es-
cudo e himno nacionales.”
XXIX-C y XXIX-G. “Para expedir las leyes que establezcan la concu-
rrencia del gobierno federal, de las entidades federativas, de los municipios
y, en su caso, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México,
en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos
humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero
del artículo 27 de esta Constitución , así como en materia de movilidad y
seguridad vial; y en materia de protección al ambiente y de preservación y
restauración del equilibrio ecológico”. Aquí tenemos otro caso de facultades
concurrentes o coincidentes propiamente dichas, pues las leyes General de
Asentamientos Humanos y la General del Equilibrio Ecológico y la Protec-
ción al Ambiente distribuyen facultades en estas materias entre los distintos
ámbitos gubernativos. La adición incorporada en 2020 a la fracc. XXIX-C
en materia de movilidad y seguridad vial, introduce una confusión con lo
dispuesto en la frac. III del artículo 115 en la cual se otorga a los municipios
la competencia en materia de tránsito, de modo que dicha atribución queda
ahora limitada por disposiciones de carácter federal.
XXIX-H. “Para expedir la ley que instituya el Tribunal Federal de Justi-
cia Administrativa, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, y que
establezca su organización, su funcionamiento y los recursos para impugnar
sus resoluciones. El Tribunal tendrá a su cargo dirimir las controversias que
se susciten entre la administración pública federal y los particulares.” La
fracción es más extensa y contiene un número importante de precisiones
respecto a la organización del tribunal. Este representa un órgano especí-
ficamente destinado a la impartición de la justicia administrativa la cual
incluye la posibilidad de que los particulares cometan acciones contrarias al
interés público y puedan ser sancionados por ese motivo.
XXIX-I. “Para expedir leyes que establezcan las bases sobre las cuales
la Federación, las entidades federativas, los Municipios y, en su caso, las
demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus res-

pectivas competencias, coordinarán sus acciones en materia de protección
civil.” Otro caso de facultades coincidentes, respecto de las cuales la legisla-
ción federal debe coordinar acciones conjuntas para casos de desastres, fe-
nómenos naturales o situaciones en las que la población debe ser protegida
y organizada para su seguridad.
XXIX-J, XXIX-K, XXIX-L y XXIX-N. Estas fracciones del art. 73, tam-
bién para efectos coincidentes indican casos de concurrencia legislativa en
materia de deporte, turismo, pesca, acuacultura, así como constitución, or-
ganización, funcionamiento y extinción de las sociedades cooperativas.
XXIX-M. “Para expedir leyes en materia de seguridad nacional, estable-
ciendo los requisitos y límites a las investigaciones correspondientes.” La
seguridad nacional se refiere a las tareas tendientes a salvaguardar la inte-
gridad y preservación del Estado quedando implícita la necesidad de reali-
zar investigaciones que suelen lindar con el espionaje, bajo la denominación
de inteligencia, cuya justificación debe ser cuidadosamente establecida y
controlada, de ahí la importancia de que la legislación correspondiente fije
límites y requisitos a tales investigaciones.
XXIX-O y XXIX-S. “Para legislar en materia de protección de datos per-
sonales en posesión de particulares y para expedir las leyes generales regla-
mentarias que desarrollen los principios y bases en materia de transparencia
gubernamental, acceso a la información y protección de datos personales en
posesión de las autoridades, entidades, órganos y organismos gubernamen-
tales de todos los niveles de gobierno.” En esta materia de datos personales
que entregamos a entes particulares, como pueden ser los hospitales priva-
dos o los bancos, la atribución de la fracción XXIX-O es exclusivamente
para el Congreso federal que legisla para ese efecto en toda la República
mediante la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de
los Particulares. En cuanto a la transparencia, acceso a información pública
y protección de datos en poder de órganos públicos, coinciden atribuciones
de la Federación y las entidades federativas. Las leyes General de Transpa-
rencia y Acceso a la Información Pública y General de Protección de Datos
Personales en Posesión de Sujetos Obligados regulan esta distribución de
facultades.
XXIX-P.“Expedir leyes que establezcan la concurrencia de la Federación,
las entidades federativas, los Municipios y, en su caso, las demarcaciones
territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas com-
petencias, en materia de derechos de niñas, niños y adolescentes, velando en
todo momento por el interés superior de los mismos, así como en materia de
formación y desarrollo integral de la juventud, cumpliendo con los tratados

internacionales de la materia de los que México sea parte.” Esta forma de
asignar competencias que no precisa la actividad regulada, como en otras
fracciones en la que se habla específicamente por ejemplo, de “deporte”,
“turismo”, “pesca”, “sociedades cooperativas”, etc., se ha abierto paso en
nuestro Derecho contraviniendo seriamente la técnica que debe orientar las
disposiciones constitucionales puesto que genera confusión en cuanto al
alcance de las facultades que se pretende otorgar a las distintas autoridades
federales o locales y al dejar al Congreso de la Unión el hacer tal distribu-
ción propicia la invasión de facultades federales en asuntos que deberían
corresponder a las entidades federativas. Así, algunos temas vinculados con
derechos de los niños pueden caer en el campo de la legislación civil que co-
rresponde emitir a dichas entidades. También puede interferirse por ejemplo
con las normas en materia educativa cuya distribución de atribuciones está
prevista en otra fracción. Cuando se dispone efectuar una regulación con
base en un grupo de personas y no en una actividad concreta, se dice que
se trata de una visión transversal que abarca distintas materias, lo cual es
más propio de una política pública, es decir, de una decisión administrativa
proveniente del Poder Ejecutivo que proponga los ajustes requeridos en
diversas leyes para realizar tal política. En todo caso, debe cuidarse que al
legislar con ese criterio transversal, el Congreso federal no se asigne facul-
tades sobre materias o actividades en las que no tenga competencia expre-
samente prevista.
XXIX-Q. Para legislar sobre iniciativa ciudadana y consultas populares.
Esta facultad deriva de lo previsto en el art. 35 y regula estas formas de
democracia semidirecta en el ámbito federal. Existe aquí, la concurrencia
propiamente dicha pues las entidades pueden legislar sobre esas materias
para las iniciativas ciudadanas y consultas previstas en su legislación local.
XXIX-R Para expedir las leyes generales que armonicen y homologuen
la organización y el funcionamiento de los registros civiles, los registros
públicos inmobiliarios y de personas morales de las entidades federativas y
los catastros municipales. Este es otro caso de expansión del poder federal
sobre atribuciones locales. Es verdad que atiende a una necesidad en cuan-
to a que se apliquen criterios uniformes para las actividades ahí previstas
pero en respeto al régimen interior de la entidades federativas, una mejor
solución sería establecer tales criterios en los artículos 116 para los estados
y 122 para la Ciudad de México.
XXIX-T. Para expedir la ley general que establezca la organización y
administración homogénea de los archivos de la Federación, de las entida-
des federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la

Ciudad de México, y determine las bases d organización y funcionamiento
del Sistema Nacional de Archivos. Respecto de esta facultad puede hacerse
la misma observación que la anterior.
XXIX-U. Para expedir las leyes generales que distribuyan competencias
entre la Federación y las entidades federativas en materias de partidos po-
líticos; organismos electorales, y procesos electorales, conforme a las bases
previstas en esta Constitución. La materia electoral hasta antes de la refor-
ma de 2014 era concurrente en sentido estricto pues sobre ella legislaba el
Congreso de la Unión para regular las elecciones federales y los congresos
locales respecto de los procesos electorales en las entidades federativas. La
absorción de gran parte de las atribuciones en esta materia por parte de la
autoridad federal, contenida en las leyes generales de Partidos Políticos y
de Instituciones y Procedimientos Electorales confirma la tendencia centra-
lizadora que priva en el federalismo mexicano. Un asunto tan ligado a la
soberanía original de los estados, como la fijación de las reglas para la elec-
ción de sus propias autoridades ha quedado subordinado a las facultades
concedidas al INE en el artículo 41 constitucional.
Sobre estas atribuciones contenidas en las fracciones reproducidas a con-
tinuación es aplicable el mismo comentario hecho respecto de la fracción
XXIX-R. Como se ve, pronto se va a requerir adicionar otro abecedario
completo para dar cabida al incesante proceso de centralización de faculta-
des en el Congreso federal.
XXIX-V. Para expedir la ley general que distribuya competencias entre
los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administra-
tivas de los servidores públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables
por los actos u omisiones en que éstos incurran y las que correspondan a
los particulares vinculados con faltas administrativas graves que al efecto
prevea, así como los procedimientos para su aplicación.
XXIX-X. Para expedir la ley general que establezca la concurrencia de
la federación, las entidades federativas, los municipios y, en su caso, las
demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus
respectivas competencias, en materia de derechos de las víctimas.
XXIX-Y. Para expedir la ley general que establezca los principios y bases
a los que deberán sujetarse los órdenes de gobierno, en el ámbito de sus
respectivas competencias, en materia de mejora regulatoria. La pretensión
de reducir trámites al buscar mejorar la regulación administrativa de las
diligencias que realizan los particulares ante oficinas del gobierno, condujo
a la expedición de leyes que establecieron procedimientos adicionales para
registrar y autorizar dichos trámites de modo que, paradójicamente, la in-

tención de reducir trámites acabó por aumentarlos y complicarlos al tiempo
que creció la burocracia dedicada a tratar de disminuirlos.
XXIX-Z. Para expedir la ley general que establezca los principios y bases
a los que deberán sujetarse los órdenes de gobierno, en el ámbito de su res-
pectiva competencia, en materia de justicia cívica e itinerante.
La justicia cívica alude a aquellos procedimientos por faltas administra-
tivas que operan fundamentalmente a nivel urbano y quizá no se requeriría
una ley general para resolver asuntos que los estados pueden tratar en las
comunidades en las cuales se producen estas faltas. Tampoco queda bien
definido el concepto de justicia itinerante que se supone tendría que tras-
ladarse de uno a otro lugar para brindar atención a los conflictos que se
presentan en lugares apartados. Pese a que los diputados aprobaron un
proyecto de ley general al respecto, hasta agosto de 2021, no había sido
aprobado en el Senado. La única justicia de tipo itinerante en México ha
sido la que imparte el tribunal agrario.
En otros artículos constitucionales se otorgan facultades legislativas so-
bre diversos temas al Congreso de la Unión, entre los cuales podemos men-
cionar los siguientes:
• Art. 27 fracc.VI, en materia de expropiación en el ámbito federal; VII,
en cuanto a la integridad de las tierras de los grupos indígenas, orga-
nización y aprovechamiento de los recursos de los ejidos y comunida-
des, restitución de tierras y aguas a núcleos de población, y en la fracc.
XX, sobre desarrollo rural y producción agropecuaria, así como la
ya citada fracc. XVII relativa al fraccionamiento de propiedades con
extensiones que rebasen las extensiones máximas constitucionales.
• Art. 70. Para expedir su propia Ley Orgánica.
• Art. 90. Para expedir la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal que regula y organiza las tareas del Ejecutivo.
• Art. 94. Para regular legalmente al Poder Judicial, lo cual se efectúa a
través de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y otras
leyes relativas a sus atribuciones jurisdiccionales.
• Art. 102, apartado B. Para legislar en materia de organismo de protec-
ción de los derechos humanos en el ámbito federal.
• Art. 117. Para dictar leyes encaminadas a combatir el alcoholismo, en
una facultad coincidente con las legislaturas estatales.
• Art. 121. Para prescribir la manera de probar los actos públicos, regis-
tros y procedimientos judiciales de los estados, de acuerdo a las bases
establecidas en el propio art. 121.
• Art. 130. Para legislar en materia de culto público y de iglesias y agru-
paciones religiosas. Al aludir a esta facultad, el mencionado artículo
la atribuye exclusivamente al Congreso de la Unión, con lo que se
eliminó la intervención que se daba a las legislaturas estatales para
determinar el número máximo de ministros de cultos.
E.4.2. Régimen jurídico de las iglesias

Este punto requiere que nos detengamos por tratarse de un asunto de
excepcional trascendencia en el sistema constitucional de México pues es
incuestionable la carga histórica de la relación del Estado mexicano con la
iglesia católica, siempre enmarcada en una situación de conflicto abierto o
soterrado. La Guerra de Reforma en el siglo XIX, una manifestación de la
Revolución Mexicana y la Guerra Cristera de los años 20 del siglo pasado,
han sido sus momentos más álgidos y explican la necesaria desvinculación
entre las cuestiones públicas gubernativas y las religiosas. Jorge Carpizo
hace notar que durante la intervención norteamericana de 1847, la iglesia
católica se dedicó a tratar de derrocar al gobierno; el papa Pío IX declaró
sin valor a la Constitución de 1857, y el clero mexicano costeó la rebelión
contra dicha Constitución; la iglesia católica apoyó la intervención francesa
que impuso el imperio de Maximiliano de Habsburgo; ayudó al derroca-
miento del presidente Madero y apoyó al usurpador Huerta”.188
El art. 3° impone el carácter laico a la educación impartida por el Estado.
No obstante, las reformas introducidas por el presidente Carlos Salinas de
Gortari en 1992, flexibilizaron el régimen educativo en esta materia abrien-
do la posibilidad de que la educación impartida por particulares pueda in-
cluir aspectos religiosos, pero ello no permite inferir algún tipo de excep-
ción a la naturaleza laica del Estado establecida en el art. 40.
En la obra que precedió a la presente incluí un párrafo del siguiente
tenor: Dadas las renovadas presiones de la jerarquía católica para ampliar
su presencia en la vida política, parecería aconsejable, para no avivar viejos
enfrentamientos que han ensangrentado al país, reafirmar de manera ex-
presa y amplia el principio de laicismo del Estado mexicano en el texto de
188
Jorge Carpizo y Miguel Carbonell, Derecho constitucional, Porrúa, UNAM, México, 2006,
pág. 63.
la Constitución. Esa aspiración quedó afortunadamente satisfecha con la

reforma realizada al art. 40 el 30 de noviembre de 2012 que adicionó a las
características esenciales de la República la condición de laica.
En cuanto a la relación del Estado con las asociaciones eclesiásticas, los
aspectos centrales los encontramos en el art. 130, a saber:
Primero. Se declara expresamente la sujeción de las iglesias y asociaciones
religiosas a la ley. Parecería innecesario en un Estado de Derecho hacer una
proclamación de esta naturaleza, pero tiene por objeto precisar que la sepa-
ración entre Estado e iglesias no debe conducirnos a la conclusión de que se
trata de entidades del mismo nivel ya que la autoridad de aquél, establecida
por medio de la ley se ejerce, naturalmente, sobre las iglesias. No obstan-
te, la reforma de 1992 concedió una curiosa autonomía a las asociaciones
religiosas al señalar expresamente que “las autoridades no intervendrán en
la vida interna de las asociaciones religiosas”. El efecto de esta disposición
parece conducir a un estado de excepción reconocido a las asociaciones
religiosas respecto de las reglas generales que prohíben la discriminación de
manera que la exclusión de las mujeres en el ejercicio del sacerdocio, por
ejemplo, en la iglesia católica quedaría convalidado en detrimento de un de-
recho fundamental. Todo ello pese a que la Ley de Asociaciones Religiosas
y Culto Público, reglamentaria del art 130 (TMX257,685) obliga a dichas
agrupaciones a propiciar y asegurar el respeto integral de los derechos hu-
manos de las personas.
En la multicitada reforma se concedió, también el reconocimiento de la
personalidad jurídica a las iglesias, la cual les fue negada originalmente en el
texto aprobado por el Constituyente de 1916-17. La personalidad jurídica
está sujeta al registro de las iglesias y agrupaciones religiosas ante la autori-
dad en los términos de la citada ley.
Segundo. El estatus de los ministros de culto religioso se modificó tam-
bién con motivo de la reforma de 1992, permitiéndose a los extranjeros
el ejercicio de esta función que antes les estaba vedada. Asimismo les fue
otorgada la capacidad de ejercer el voto de la que estaban privados ante-
riormente por considerar que están vinculados a una lealtad distinta a la
del Estado mexicano. Se mantuvo la reserva de impedir el acceso a cargos
públicos a los ministros de culto y la prohibición de presentarse como
candidatos a cargos de elección popular. Empero, se relativizó el impedi-
mento que antes de la reforma era absoluto para permitirles que previa la
separación de su ministerio pudieran ser votados, efectuando dicha sepa-
ración con la anticipación prevista en la ley. Actualmente el tiempo exigi-
do es de cinco años previos a la elección, pero siguen existiendo presiones
de los sectores eclesiásticos para que desaparezca esta incompatibilidad

y se permita a los ministros de culto postularse para cargos públicos sin
abandonar su condición de tales.
Tercero. Se prohíbe a los ministros asociarse con fines políticos o realizar
proselitismo en favor o en contra de candidatos, partidos o asociaciones
políticas. Esta limitación también ha sido combatida por la iglesia católi-
ca, pese a que la forma como quedó redactada ha dado lugar a que dicha
asociación religiosa plantee constantemente posicionamientos en contra de
medidas políticas propuestas por determinados partidos, como ha sido el
caso de la despenalización del aborto o la autorización de matrimonios
entre personas del mismo sexo. En materia política también se prohíbe la
formación de agrupaciones cuyo título tenga alguna palabra o indicación
cualquiera que la relacione con alguna confesión religiosa y se impide la
celebración de reuniones de carácter político en el interior de los templos.
Cuarto. Se establece una limitante a la garantía genérica de la libertad
de expresión, plenamente justificada por razones históricas, al ordenarse
que los ministros de los cultos no podrán en reunión pública, en actos del
culto o de propaganda religiosa, ni en publicaciones de carácter religioso,
oponerse a las leyes del país o a sus instituciones, ni agraviar, de cualquier
forma, los símbolos patrios. Esta prohibición, en la práctica ha sido letra
muerta pues es frecuente el ataque de la jerarquía católica a leyes como las
mencionadas con anterioridad.
Quinto. Otra limitación a los ministros de culto prevé que ni ellos ni sus
ascendientes, descendientes, hermanos y cónyuges, así como las asociacio-
nes religiosas a las que pertenezcan, puedan heredar por testamento, de las
personas a quienes en el ejercicio de su misión como ministros, hayan diri-
gido o auxiliado espiritualmente y no tengan parentesco dentro del cuarto
grado.
Sexto. A fin de evitar juramentos de contenido religioso, se instituye la
simple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se con-
traen, sujeto el que la hace, a las penas establecidas por la ley para el caso de
incumplimiento. También se establece en el art. 130 que los actos del Estado
civil son de exclusiva competencia de las autoridades administrativas con
lo que se recoge una antigua tradición derivada de las Leyes de Reforma.
En el art. 5º constitucional se contiene también una alusión a prácticas
religiosas prohibidas aunque se eliminó la referencia expresa a la supresión
de las órdenes religiosas. Aun así, el párrafo quinto determina que “el Esta-
do no puede permitir que se lleve a efecto ningún contrato, pacto o conve-
nio que tenga por objeto el menoscabo, la pérdida o el irrevocable sacrificio

de la libertad de la persona por cualquier causa”.
El art. 24 establece la libertad de cultos y dicta una excepcional prohi-
bición al Congreso de la Unión en cuanto a que “no puede dictar leyes que
establezcan o prohiban religión alguna”.
La reforma de 1992 introdujo una modificación en cuanto a la realiza-
ción de actos de culto público que hasta antes estaba confinada al interior
de los templos, en tanto que ahora el art. 24 permite que de forma extraor-
dinaria, dichos actos se celebren fuera de tales templos, sujetándose a la ley
reglamentaria.
Finalmente el art. 27, resintió también los cambios de la reforma impul-
sada por el presidente Salinas, al abrirse en su fracc. II la posibilidad de que
las asociaciones religiosas tengan capacidad para adquirir, poseer o admi-
nistrar, exclusivamente los bienes que sean indispensables para su objeto.
Con anterioridad les estaba prohibido el acceso a la propiedad inmobiliaria
bajo el criterio de que todos los templos eran propiedad de la nación.
E.4.3. Facultades económico-financieras

Estas atribuciones requieren también la emisión de leyes pero por su
naturaleza especial y por tratarse de una función que históricamente fue la
primera que asumieron los parlamentos, se hace acreedora a un tratamiento
diferenciado. En el art. 73, que contiene las atribuciones generales del Con-
greso, las encontramos en las fracciones siguientes:
VII. “Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupues-
to.” Esta amplísima facultad ha justificado la posibilidad para la Federación
de extender sus facultades tributarias más allá de las que estrictamente le
concede de modo expreso este artículo para gravar determinadas materias
o actividades. Se trata de una facultad impositiva básica para el financia-
miento de las funciones del Estado, ligada a la obligación de contribuir a los
gastos públicos, señalada en el art. 31, fracc. IV.
VIII. “Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar emprés-
titos sobre el crédito de la nación, para aprobar esos mismos empréstitos y
para reconocer y mandar pagar la deuda nacional.” En esta primera parte se
basa la legislación en materia de deuda pública, ya que los empréstitos son
los créditos que se obliga a pagar el gobierno. Es importante señalar que el
reconocimiento de la deuda nacional, debería hacerse de manera concreta
a través de decretos específicos a fin de evitar la asunción de obligaciones
crediticias por parte del Ejecutivo sin suficientes bases legales. La propia
fracción da reglas sobre cuáles son los fines que justifican la contratación de
tales créditos al señalar: “Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la
ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingre-
sos públicos o, en términos de la ley de la materia, los que se realicen con
propósitos de regulación monetaria, las operaciones de refinanciamiento o
reestructura de deuda que deberán realizarse bajo las mejores condiciones
de mercado; así como los que se contraten durante alguna emergencia de-
clarada por el Presidente de la República en los términos del artículo 29.”
XVIII. “Para establecer casas de moneda, fijar las condiciones que ésta
deba tener, dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda
extranjera y adoptar un sistema general de pesas y medidas.” Un atributo
de la soberanía es la capacidad de emitir moneda como medio generalizado
de cambio, el establecimiento de “casas de moneda” tiene precisamente esa
función y el congreso tiene la facultad de fijar las condiciones que la mone-
da deba tener. En ese concepto quedan incluidos, por ejemplo, los billetes
y quizá debería considerarse seriamente la opción de incluir a las tarjetas
de crédito, que cumplen el mismo papel, como sujetas a la fijación de sus
características y condiciones de uso por parte del Congreso, de acuerdo con
la atribución aquí comentada. Igualmente el Congreso tiene el poder de
dictar las reglas para determinar el valor relativo de la moneda extranjera,
esto quiere decir la fijación del tipo de cambio o precio al que se adquieran
monedas de otros países o divisas, como el dólar, el euro, el yen, etcétera.
En la práctica el Congreso ha declinado hacer uso de esta facultad en razón
de la tendencia mundial a mantener una libre explotación de las divisas en
beneficio de los flujos del capital financiero.
En esta misma fracción se dan al Congreso facultades para adoptar un
sistema de pesas y medidas las cuales no corresponden necesariamente a
la idea de cuestiones económico-financieras pero tienen incidencia en ese
ámbito. A partir de esta facultad se establece el sistema de pesas y medidas
que usamos basado en el sistema métrico decimal, e incluso esta facultad
sirve de sustento para la determinación del horario que se aplica en distintas
zonas del país y su variación con motivo de la aplicación del denominado
“horario de verano”.
XXVIII. “Para expedir leyes en materia de contabilidad gubernamen-
tal que regirán la contabilidad pública y la presentación homogénea de
información financiera, de ingresos y egresos, así como patrimonial, para
la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones
territoriales de la Ciudad de México, a fin de garantizar su armonización a
nivel nacional.
La finalidad de esta facultad es precisamente la armonización contable

que se regula en la Ley General de Contabilidad Gubernamental a fin de
que todos los órganos públicos apliquen las mismas técnicas para llevar sus
cuentas de ingresos y egresos de modo que se puedan comparar los regis-
tros correspondientes y facilitar la revisión de la aplicación de los recursos
públicos. Estas técnicas de contabilidad deberán incluso alinearse con las
denominadas mejores prácticas en el ámbito internacional; es decir, proce-
dimientos aplicados en otros países que se estima dan buenos resultados y
deben ser imitados.
XXIX. Esta fracción incluye las actividades sobre las que se establecen
contribuciones propiamente federales. El sentido original de esta disposi-
ción se orientaba a considerar que eran las únicas sobre las cuales puede
fijar impuestos la Federación y que fuera de esos asuntos, para los cuales
está facultada expresamente, los estados podían gravar cualesquiera otras
actividades. No obstante, a partir del criterio sustentado por la Suprema
Corte de que la atribución de determinar en general las contribuciones ne-
cesarias para cubrir el presupuesto autoriza a la Federación a gravar lo que
sea, la autoridad federal ha creado impuestos adicionales a los expresados
en esta fracción. En rigor, debería ser posible que los estados determinaran
tributos sobre cualquier actividad no mencionada en esta lista, en la cual se
incluyen aspectos que solamente pueden ser objeto de impuestos por parte
de la Federación. Los contribuciones autorizadas a esta última son:
1. Sobre Comercio Exterior.
2. Sobre aprovechamiento y explotación de los recursos naturales com-
prendidos en los párrafos 4o y 5o del art. 27;
3. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;
4. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente
por la Federación, y
5. Especiales sobre: a) Energía eléctrica; b) Producción y consumo de ta-
bacos labrados; c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;
d) Cerillos y fósforos; e) Aguamiel y productos de su fermentación; f)
Explotación forestal y g) Producción y consumo de cerveza.
La fracción que nos ocupa agrega que: “Las entidades federativas partici-
parán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción
que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el
porcentaje correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto
del impuesto sobre energía eléctrica.”
En este punto es conveniente aludir al criterio del Poder Judicial de la

Federación que recoge el sentido de la jurisprudencia de nuestro más alto
tribunal respecto a la distribución de facultades en materia impositiva entre
la Federación y los estados. Este criterio se expresa en la tesis siguiente:
Impuestos. Facultades de la Federación y de los estados. Conforme a
nuestro sistema constitucional, en la forma en que ha sido interpre-
tado por la jurisprudencia y por la doctrina, se debe entender que, en
principio, hay concurrencia de facultades impositivas sobre las mis-
mas fuentes, entre la Federación y los estados. La Federación tiene fa-
cultades, conforme al art. 73, fracción VII, de la Constitución Federal,
para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto. Y
esta facultad, así otorgada en términos generales, no tiene cortapisas
con respecto a impuestos directos e indirectos, ni respecto de actos
celebrados en los estados y regidos por sus leyes locales. En cambio, a
los estados si les está prohibido expresamente imponer impuestos al
comercio exterior y del timbre, así como los demás gravámenes a que
se contraen los artículos 117, 118 y 131 de la misma Constitución.
Y en cuanto a las fuentes gravables a que se refiere la fracción XXIX
del art. 73, se ha entendido que se trata de impuestos que sólo puede
imponer el Congreso de la Unión, pero en los que los estados tienen
derecho a participar en la proporción que dicho Congreso fije. Siendo
de notarse que el hecho de que en ese Congreso estén representadas
todas las entidades federativas puede, teóricamente, nivelar los intere-
ses de la Federación y de los estados.
Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Cir-

cuito. Amparo directo 334/77. Manuel de la Garza Santos. 3 de noviembre
de 1977. Unanimidad de votos. Ponente: Guillermo Guzmán Orozco.189
(TMX200,663)
XXIX-D. “Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo
económico y social, así como en materia de información estadística y geo-
gráfica de interés nacional.”190
XXIX-E. “Para expedir leyes para la programación, promoción, con-
certación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las
189
La Constitución y su interpretación por el Poder Judicial de la Federación, Suprema Corte
de Justicia de la Nación y Fondo de Cultura Económica, México, 1993, vol. III (F-L), pág.
2062. Véase en el mismo volumen los criterios jurisprudenciales contenidos en las págs. 2087
y 2088.
190
Véase el capítulo 16 sobre estas materias económicas.
referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente

y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios.” Esta
fracción no ha sido debidamente utilizada pues constituiría la base de una
legislación impulsora y protectora de la generación de bienes que requieren
las grandes mayorías del país a precios accesibles.
XXIX-F. “Para expedir leyes tendientes a la promoción de la inversión
mexicana, la regulación de la inversión extranjera, la transferencia de tec-
nología y la generación, difusión y aplicación de los conocimientos científi-
cos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional.” Esta fracción es el
sustento de la legislación en materia de inversión extranjera, la cual se ha
apartado del espíritu original de la Constitución que tiende a regularla a
diferencia de la promoción que impone a la inversión mexicana. El esfuerzo
gubernativo de los años finales del siglo XX y primeros del XXI se ha di-
rigido a alentar la inversión extranjera en forma exagerada, al extremo de
que en la Ley de Inversión Extranjera se introdujo el concepto de inversión
neutra191 que no existe constitucionalmente y el cual solo disfraza la inver-
sión externa que ha penetrado de manera excesiva en algunas áreas como
los servicios financieros que son casi en su totalidad de propiedad foránea,
o las telecomunicaciones. Tampoco ha obedecido el legislador la instrucción
constitucional relativa a la transferencia de tecnología y la aplicación de
conocimientos científicos y tecnológicos.
XXIX-W. “Para expedir leyes en materia de responsabilidad hacendaria
que tengan por objeto el manejo sostenible de las finanzas públicas en la
Federación, los Estados, Municipios y el Distrito Federal, con base en el
principio establecido en el párrafo segundo del artículo 25.
Este es uno de los pocos casos que al Constituyente Permanente se le pa-
só actualizar la terminología y sigue conservando la referencia a la capital
de la República como Distrito Federal. Esta fracción tiende a lograr que se
evite un sobre endeudamiento de las entidades federativas y los municipios
y se procure que sus ingresos se ciñan al monto de los ingresos y a la con-
tratación responsable de deuda debidamente garantizada.
Facultades de naturaleza económica en otros artículos constitucionales.
El art. 28 prevé que se legisle a fin de castigar:
191
Véase al respecto el excelente análisis de Lucía Corona Arias en https://archivos.juridicas.
unam.mx/www/bjv/libros/8/3984/18.pdf consultable en la Biblioteca Jurídica Virtual del
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Consulta realizada el 22 de junio de
2021.
... severamente toda concentración o acaparamiento en una o pocas

manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto ob-
tener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combina-
ción de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de
servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concu-
rrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar
precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja
exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y
con perjuicio del público en general o de alguna clase social.
Se trata de una atribución económica de primer orden que desafortuna-

damente el Congreso dejó de ejercer en aras de una política neoliberal que
ha concentrado la riqueza en pocas manos y no ha propiciado ni desarrollo
económico, ni justicia social.
El art. 131 contiene facultades en materia económica de trascendental
importancia las cuales corresponden originalmente al Congreso, si bien
puede cederlas de modo extraordinario al Ejecutivo.
Facultades exclusivas de la Cámara de Diputados en este tema. En ma-
teria económico-financiera, la Cámara de Diputados tiene una muy impor-
tante atribución prevista en el precepto siguiente:
Artículo 74, fracc. IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos
de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del
proyecto enviado por el Ejecutivo federal, una vez aprobadas las contri-
buciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá
autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos
proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo
dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán
incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos.
El Presupuesto de Egresos es el listado de gastos que hará el go-
bierno federal en un año.
La anualidad es una característica propia del Presupuesto. En general

los gastos o erogaciones se prevén para cada año pero existe excepcional-
mente la posibilidad de programar gastos para obras que por su duración
requieren asignación de recursos durante varios años es decir erogaciones
plurianuales. En la citada fracción se dan reglas para la presentación del
Presupuesto que, como sabemos, es un caso excepcional en el cual existe
una obligación a cargo del Ejecutivo, de presentar la iniciativa correspon-
diente, al efecto se establece:
El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingre-

sos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar
el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despa-
cho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados
deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el
día 15 de noviembre.
Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el art. 83, el Ejecutivo
federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto
de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes
de noviembre.
Debe tomarse en cuenta que a partir del año 2024 la toma de posesión
del Presidente de la República se efectúa el día 1° de octubre.
En esta misma fracción se previene una situación excepcional respecto
de la presentación de la iniciativa en cuestión al indicar que solo se podrá
ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del
proyecto de Presupuesto de Egresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo
suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión perma-
nente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho corres-
pondiente a informar de las razones que lo motiven.
En este artículo se establece que “No podrá haber partidas secretas en el
Presupuesto de Egresos de la Federación”. La posibilidad de prever partidas
secretas existía hasta antes de la reforma introducida en 2021y respondía a
la necesidad práctica de atender circunstancias en las que el Ejecutivo debe
realizar o autorizar gastos que no pueden ser expuestos públicamente o
carecen de comprobación, pero tienen una finalidad pública para un asunto
de Estado.
En relación con el Presupuesto, la Constitución contiene dos disposi-
ciones de particular relevancia. La primera de ellas contenida en el art. 75
prevé la continuidad de los pagos que deben hacerse a las personas que
trabajan para el gobierno. Este precepto debe servir de base para la de-
nominada reconducción presupuestal consistente en la continuación de la
aplicación del presupuesto del año anterior en el caso de que la Cámara no
apruebe el presupuesto para un año determinado. La segunda disposición se
encuentra en el art. 126 en los términos siguientes: No podrá hacerse pago
alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley
posterior”; de donde se deducen dos consecuencias: la primera consistente
en la responsabilidad en que puede incurrir un servidor público que haga
u ordene algún pago no previsto en el presupuesto, la segunda el hecho de
que es posible adicionar gastos no previstos originalmente en el curso del
año, pero que estas erogaciones suplementarias deberán contenerse en una

ley, es decir, deben intervenir ambas Cámaras para que se autorice ese gasto
adicional.
Por último, debe mencionarse una obligación determinada en el art. 2º,
apartado B, fracc. IX para cumplirse en la elaboración de los presupues-
tos en favor de las obligaciones con los pueblos indígenas en el sentido de
que para garantizar el cumplimiento de tales obligaciones: La Cámara de
Diputados del Congreso de la Unión, las legislaturas de las entidades fede-
rativas y los ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias,
establecerán las partidas específicas destinadas al cumplimiento de estas
obligaciones en los presupuestos de egresos que aprueben, así como las for-
mas y procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y
vigilancia de las mismas.
Otra importante atribución en materia económica se preve en la fracc
VI del art. 74.
VI. Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar
los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los
criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los
objetivos contenidos en los programas.
Tal función la realiza a Cámara de Diputados “a través de la Auditoría
Superior de la Federación” (ASF); este es un órgano con un alto grado de
autonomía que a mi juicio la hace equiparable a otros organismos dotados
de autonomía constitucional, aunque formalmente se encuentra adscrita a
dicha Cámara, la cual tiene también la facultad de evaluar su desempeño.
Los órganos dedicados al control de los gastos públicos tienen una larga
tradición. Existieron al respecto desde la época colonial los Tribunales de
Cuentas con funciones de auditoría y previamente a la creación de la ASF,
la Cámara contaba con la denominada Contaduría Mayor de Hacienda. El
nombre de Tribunal de Cuentas se sigue empleando en España, la Unión
Europea y otros países para denominar al órgano superior de fiscalización,
pero dado que no se trata propiamente de una autoridad judicial, resul-
ta más adecuada la expresión Auditoría Superior que usamos en nuestro
país.192 En algunos estados de la República como Veracruz y Tlaxcala, la
192
Un interesante análisis de los antecedentes históricos de la fiscalización en México se en-
cuentra en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/3/1399/5.pdf consultada el
22 de junio de 2021. Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de
la UNAM
institución encargada de la revisión de las erogaciones se denomina Órgano

de Fiscalización Superior (ORFIS).
La cuenta pública es el reporte de los gastos realizados el cual
debe apegarse a las autorizaciones que para ejercer su presupuesto
tienen los órganos del Estado.
La ASF está facultada para determinar las responsabilidades en que in-

curran los servidores públicos en caso de que detecte discrepancias entre las
cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los
conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación
en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados. Las partidas son los
renglones o rubros en los cuales se expresan las cantidades que se desti-
narán para un fin específico, por ejemplo, pagar sueldos, comprar artículos
de oficina, contratar el arrendamiento de un inmueble, etc. En el caso de los
ingresos, los conceptos y las cantidades por los que debe entrar dinero al
erario, por ejemplo el impuesto sobre la renta, el IVA, los derechos que se
pagan por realizar algún trámite, las multas que pagan quienes han cometi-
do alguna infracción, etc.
En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los
programas, dicha autoridad sólo podrá emitir las recomendaciones para la
mejora en el desempeño de los mismos, en los términos de la Ley. Esta parte
del precepto que nos ocupa debe interpretarse en el sentido de que la falta
de cumplimiento de un objetivo previsto en el programa de trabajo de una
dependencia o entidad no constituye un motivo para sancionar a un ser-
vidor público pues en ese caso el texto constitucional excluye la exigencia
de responsabilidades y la ASF debe formular recomendaciones para que el
organismo de que se trate mejore su desempeño.
La Cuenta Pública del ejercicio fiscal correspondiente deberá ser presen-
tada a la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de abril del año siguiente.
Excepcionalmente se prevé una posible ampliación del plazo pero esta no
debe rebasar los 30 días.
La Cámara concluirá la revisión de la Cuenta Pública a más tardar el 31
de octubre del año siguiente al de su presentación, con base en el análisis de
su contenido y en las conclusiones técnicas del informe del resultado de la
entidad de fiscalización superior de la Federación, a que se refiere el artículo
79 de esta Constitución, sin menoscabo de que el trámite de las observacio-
nes, recomendaciones y acciones promovidas por la entidad de fiscalización
superior de la Federación, seguirá su curso en términos de lo dispuesto en
dicho artículo.
El hecho de que la Cámara tenga un tiempo previsto para concluir la

revisión de la cuenta pública no implica que se detengan los procesos de
posible exigencia de responsabilidades a servidores públicos por medio de
las acciones que realice para tal fin la Auditoría Superior.
VII. Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo en el plazo que disponga la
ley. En caso de que la Cámara de Diputados no se pronuncie en dicho plazo,
el Plan se entenderá aprobado.
Dado que esta fracción está vinculada a los objetivos de la planeación
que constituyen la base para la revisión de el desempeño de los órganos
públicos, me pareció conveniente incluirla dentro de facultades económico
financieras. Estamos aquí frente a un matiz parlamentario que ha sido poco
estudiado por la doctrina.
En virtud de que el Congreso participa de un proceso que corresponde
típicamente al Ejecutivo al ejercer la facultad de aprobar el Plan corres-
pondiente, puede decirse que interviene en una decisión de política pública
que debería definir el Presidente, por supuesto dentro del marco de la Ley
de Planeación. Al aprobar el Plan, la Cámara de Diputados se hace de al-
gún modo corresponsable de los objetivos y ello ocurre durante la primera
fase del periodo presidencial. De esta manera, los diputados cuyo ejercicio
corresponde a la legislatura que coincide con la primera mitad del periodo
presidencial asumen como válidos los propósitos del Ejecutivo sin tomar en
cuenta que la elección intermedia puede generar una configuración distinta
de dicha Cámara cuya mayoría no coincida con el partido del Presidente.
En esas condiciones se dificultará políticamente a la Cámara la posibilidad
de oponerse a las políticas presidenciales que el propio cuerpo legislativo ya
habría aprobado de antemano.
E.4.4. Facultades de control

Denominamos facultades de control aquellas que tienen como propósito
vigilar la acción del Poder Ejecutivo y prever la adopción de medidas pre-
ventivas y correctivas de posibles desviaciones en la función de aplicar las
leyes aprobadas por el Legislativo. Entre las principales atribuciones de esta
índole se encuentran las señaladas en los preceptos siguientes:
Artículo 73, fracc. XXIV. En este se prevé la facultad para: Expedir las
leyes que regulen la organización y facultades de la Auditoría Superior de la
Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los
Poderes de la Unión y de los entes públicos federales; así como para expedir
la ley general que establezca las bases de coordinación del Sistema Nacional
Anticorrupción a que se refiere el artículo 113 de esta Constitución.
Artículo 88. El Senado o la Comisión Permanente disponen de la facul-
tad de conceder o negar permiso al Presidente de la República para ausen-
tarse del territorio nacional cuando la ausencia rebase los siete días. Si el
Presidente sale hasta por siete días, puede hacerlo sin requerir dicho permi-
so, informando previamente de los motivos de la ausencia a la Cámara de
Senadores o a la Comisión Permanente en su caso, así como de los resulta-
dos de las gestiones realizadas.
La redacción original de este artículo exigía que el Congreso autorizara
al presidente de la República para salir del país, como un control sobre sus
actividades en el extranjero. Debido a la reforma de agosto de 2008, esta
exigencia se redujo solo a casos en que el Ejecutivo pretenda ausentarse por
más de siete días, en cuyo caso requerirá permiso únicamente de la Cámara
de Senadores, o de la Comisión Permanente si no está en sesiones ordinarias
el Congreso.
Debe entenderse que la información previa a su salida es requisito in-
dispensable para considerar que el presidente está autorizado a salir y que
la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente podrían requerirle que
permanezca en territorio nacional si saben del propósito de viajar al extran-
jero sin haberles informado. Se le impone aquí al Presidente una obligación
imperfecta, pues carece de sanción jurídica efectiva, si bien un desafío a la
Cámara de Senadores en este asunto podría acarrearle consecuencias políti-
cas en cuanto a la no aprobación de sus propuestas legislativas.
Artículo 93. Cualquiera de las Cámaras podrá convocar a los Secretarios
de Estado, a los directores y administradores de las entidades paraestatales,
así como a los titulares de los órganos autónomos, para que informen bajo
protesta de decir verdad, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio
concerniente a sus respectivos ramos o actividades o para que respondan a
interpelaciones o preguntas.
Este constituye también un matiz parlamentario dado que los congre-
sistas pueden entablar un intercambio de posiciones con los miembros de
diversas áreas de la administración pública dependientes del Presidente. De
ello puede derivarse algún tipo de responsabilidad política que podría exi-
gírseles a través del juicio político previsto en el art. 110.
Cuando acuden a esos citatorios, se les requiere para que rindan una
protesta formal de decir la verdad. Aunque esa exigencia se encuentra en el
párrafo relativo a las comparecencias, debería entenderse que la obligación
de conducirse con verdad se aplica a cualquier informe que rindan los fun-
cionarios ahí mencionados.
El art. 93 también prevé que las Cámaras creen comisiones de investiga-
ción del funcionamiento de la administración pública paraestatal. Así, cada
una de ellas a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de
los diputados, y de la mitad, si se trata de los senadores, tienen la facultad de
integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos
descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resul-
tados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo federal.
Esta facultad de investigación del Congreso, es bastante limitada, pues
solo opera respecto de la administración pública paraestatal; por eso, la
creación de comisiones que pretenden investigar otro tipo de situaciones
carece de sustento, ya que no llegan a ningún resultado jurídicamente exigi-
ble. Incluso la facultad investigadora que ya poseen las cámaras es limitada,
pues el producto de la investigación solo es puesto en conocimiento del
Presidente de la República.
Las Cámaras también pueden requerir información o documentación a
los titulares de las dependencias y entidades del gobierno federal, mediante
pregunta por escrito, la cual deberá ser respondida en un término no mayor
a 15 días naturales a partir de su recepción.
El último párrafo de este artículo es muy importante, porque permite
que el Congreso regule en su propia ley las obligaciones que ante él tienen
los funcionarios del Ejecutivo y este no puede vetar dicha ley.
Facultad exclusiva de la Cámara de Diputados en materia de control.
La fracc. II del art. 74 constitucional contiene la atribución de esta Cámara
de coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión,
el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la
federación, en los términos que disponga la ley”. Por medio de esta función,
la Cámara que ostenta la representación popular, puede evaluar las tareas
del organismo autónomo de control que es la Auditoría Superior de la Fe-
deración.193 Para ese efecto podrá requerir que le informe sobre la evolución
de sus trabajos de fiscalización.
E.4.5. Facultades políticas

Como facultades políticas se clasifican todas aquellas que suponen el
ejercicio de actos concretos de poder que atienden a problemas determina-
193
dos en el ámbito del ejercicio de la soberanía nacional. Tienen que ver con la
organización y salvaguarda del territorio o con la solución de conflictos in-
ternos o internacionales, o con el hecho de enfrentar alguna crisis que afecta
el ejercicio de poderes constitucionales. Entre las de mayor trascendencia se
encuentran las previstas en los artículos siguientes:
Artículo 29. Establece las facultades del Congreso en el caso de suspen-
sión de derechos humanos.194
Artículo 73, fracciones siguientes:
I. Alude a la admisión de nuevos estados en la unión federal. Este es
un caso excepcional de reforma constitucional flexible pues no requiere la
aprobación de las legislaturas estatales pese a que incidiría en una adición
al art. 43, relativo a las partes de la Federación, por medio de un decreto
del Congreso.
III. Esta fracción del precepto citado dispone:
Para formar nuevos estados dentro de los límites de los existentes,
siendo necesario al efecto:
1o Que la fracción o fracciones que pidan erigirse en estados, cuenten
con una población de ciento veinte mil habitantes, por lo menos.
2o Que se compruebe ante el Congreso que tienen los elementos bas-
tantes para proveer a su existencia política.
3o Que sean oídas las legislaturas de las entidades federativas de cuyo
territorio se trate, sobre la conveniencia o inconveniencia de la erec-
ción del nuevo estado, quedando obligadas a dar su informe dentro
de seis meses, contados desde el día en que se les remita la comunica-
ción respectiva.
4o Que igualmente se oiga al Ejecutivo de la Federación, el cual en-
viará su informe dentro de siete días contados desde la fecha en que
le sea pedido.
5o Que sea votada la erección del nuevo estado por dos terceras par-
tes de los diputados y senadores presentes en sus respectivas Cámaras.
6o Que la resolución del Congreso sea ratificada por la mayoría de las
legislaturas de las entidades federativas , previo examen de la copia
del expediente, siempre que hayan dado su consentimiento las legisla-
turas de las entidades federativas de cuyo territorio se trate.
194
7o Si las legislaturas de las entidades federativas de cuyo territorio se

trate no hubieren dado su consentimiento, la ratificación de que habla
la fracción anterior, deberá ser hecha por las dos terceras partes del
total de legislaturas de los demás estados.
El último de los requisitos exigidos, constituye una hipótesis de reforma

constitucional más rígida que la establecida en términos generales por el
art. 135, puesto que se eleva el número de aprobaciones de las legislaturas
estatales. Debemos recordar que la formación de un nuevo estado dentro
de los límites de los existentes supone una modificación del art. 43 relativo
a las partes de la Federación.
Un aspecto particularmente interesante del procedimiento previsto en
este artículo es que el mismo resulta aplicable solamente al territorio de
los estados de la República. El supuesto básico del procedimiento previsto
en esta fracción, es la formación de nuevos estados dentro de los límites de
los existentes. Así, debe entenderse que la creación de un nuevo estado no
podría implicar la disminución del territorio de la Ciudad de México, sede
de los poderes federales. La reforma de 2016 que mecánicamente modificó
la referencias a los estados en diferentes ordinales de este artículo, no debe
interpretarse en el sentido de que la capital de la República puede ser afec-
tada por la creación de un nuevo estado.
V. Para cambiar la residencia de los supremos poderes de la federación.”
Ello significa modificar el estatus de la Ciudad de México en los términos
que veremos en el capítulo 15.
IX. Para impedir que en el comercio de estado a estado se establezcan res-
tricciones.” Aunque comparte características de las facultades económicas,
debe considerarse una de tipo político pues justifica cualquier medida sea
ley o decreto para lograr este objetivo esencial de la Federación mexicana:
el libre tránsito de mercancías sin restricciones impuestas por los estados.
XII. Para declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el Eje-
cutivo.” Esta facultad sólo puede ser ejercida por iniciativa del Ejecutivo.
Bajo la vigencia de la Constitución de 1917 fue ejercida en mayo de 1942.
“Se recordará que el 13 y el 20 mayo de 1942, respectivamente, dos
buques mercantes con bandera mexicana, el Potrero del Llano y el Faja
de Oro fueron agredidos y hundidos por la acción de submarinos de
esa llamada Potencia del Eje.
“Esos graves hechos motivaron al entonces Presidente de la Repúbli-
ca, Gral. Manuel Ávila Camacho, a promover la celebración de un
periodo extraordinario del Congreso para conocer, deliberar y votar
sendas iniciativas con proyecto de Ley por el que se declara que existe
un estado de guerra entre los Estados Unidos Mexicanos y Alemania,
Italia y Japón, y con proyecto de Decreto por el que se suspenden
algunas garantías constitucionales y se faculta al Ejecutivo para im-
poner las modificaciones que fueran indispensables en los distintos
ramos de la administración pública.
“Con base en el proceso legislativo correspondiente, la Cámara de
Diputados otorgó su aprobación a las propuestas referidas el 29 de
mayo de 1942, mismas que habían sido presentadas personalmente el
día anterior por el titular del Ejecutivo Federal ante el H. Congreso
de la Unión en la apertura misma de dicho periodo extraordinario, al
tiempo que el Senado de la República otorgó su acuerdo favorable a
los términos planteados por el Ejecutivo y aprobados por la Cámara
de Diputados en su sesión del 30 de mayo de 1942.
“En tal virtud, en el Diario Oficial de la Federación del 2 de junio de
1942 se publicaron los siguientes instrumentos legales:
Decreto que autoriza al Ejecutivo Federal para declarar el estado de
guerra entre México y Alemania, Italia y Japón.
El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, decreta:
ARTÍCULO PRIMERO.- Se declara que a partir del día veintidós de
mayo de mil novecientos cuarenta y dos, existe un estado de guerra
entre los Estados Unidos Mexicanos y Alemania, Italia y Japón.
ARTÍCULO SEGUNDO.- El Presidente de la República hará la de-
claración correspondiente y las notificaciones internacionales que
procedan.
TRANSITORIOS:
ARTÍCULO PRIMERO.- Esta Ley entrará en vigor a partir de su
publicación en el Diario Oficial”.
ARTÍCULO SEGUNDO.- La presente Ley será dada a conocer en la
República por medio de bando solemne.”195
El otro documento aludido fue el Decreto que aprueba la suspensión de

las garantías individuales consignadas en varios artículos constitucionales”
195
Fragmentos de la Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se abroga la Ley para
Conservar la Neutralidad del País, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 10 de
noviembre de 1939, presentada por el Senador Enrique Burgos García. Gaceta del Senado
de la República de. 3 de marzo de 2015.
XXII. Aunque la incluimos entre las facultades legislativas propiamente

dichas, la concesión de amnistías debe catalogarse asimismo entre las facul-
tades políticas porque tiende a resolver problemas de esta índole.
XXVI y XXVII. Para conceder licencia al Presidente de la República y
para constituirse en colegio electoral y designar al ciudadano que deba subs-
tituir al Presidente de la República, ya sea con el carácter de interino o susti-
tuto, en los términos de los artículos 84 y 85 de esta Constitución; así como
para aceptar la renuncia del cargo de Presidente de la República. Al abordar
el tema del Poder Ejecutivo habremos de referirnos a estas circunstancias.196
Artículo 77, fracc. IV. Cada una de las Cámaras está facultada para ex-
pedir convocatoria, dentro del término de 30 días a partir de que ocurra la
vacante, para elecciones extraordinarias que deberán celebrarse dentro de
los 90 días siguientes, con el fin de cubrir las vacantes de sus miembros a
que se refiere el artículo 63 de esta Constitución, en el caso de vacantes de
diputados y senadores del congreso de la Unión por el principio de mayoría
relativa, salvo que la vacante ocurra dentro del año final del ejercicio del
legislador correspondiente.
Artículos 84, 85 y 86. Otorgan facultades al Congreso para cubrir la fal-
ta absoluta de Presidente de la República y resolver respecto de la renuncia
de este. Estos puntos se abordan en el capítulo dedicado al Poder Ejecutivo.
Artículo 105. Respecto de las facultades para promover controversias
constitucionales.197
Artículo 118. Otorgar su consentimiento para que los estados puedan
efectuar funciones que normalmente les están prohibidas.198
Artículo 135. Facultad para intervenir en la aprobación de reformas
constitucionales.
Facultades exclusivas del Senado en este rubro
Artículo 46. Señala la atribución del Senado de aprobar los convenios
amistosos a los que hayan llegado las entidades federativas en materia de
límites territoriales.199
Artículo 76, fracc. I. Analizar la política exterior desarrollada por el Eje-
cutivo federal con base en los informes anuales que el Presidente de la Re-
pública y el secretario del despacho correspondiente rindan al Congreso.
196
197
198
199
Además aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas

que el Ejecutivo federal suscribe, así como su decisión de terminar, denun-
ciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaracio-
nes interpretativas sobre los mismos. La primera parte de este precepto po-
dría incluirse entre las facultades de control, pero dada su íntima relación
con la segunda parte que tiene que ver con los compromisos internacionales
que asume el país, debe estimarse como facultad política.
Artículo 76, fracc. II. Ratificar los nombramientos que el Presidente haga
de los Secretarios de Estado, en caso de que éste opte por un gobierno de
coalición, con excepción de los titulares de los ramos de Defensa Nacional
y Marina; del Secretario responsable del control interno del Ejecutivo Fede-
ral; del Secretario de Relaciones; de los embajadores y cónsules generales;
de los empleados superiores del ramo de Relaciones; de los integrantes de
los órganos colegiados encargados de la regulación en materia de teleco-
municaciones, energía, competencia económica, y coroneles y demás jefes
superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos
que la ley disponga.
Esta fracción está redactada de manera confusa. Debe entenderse que
la primera parte se refiere a la posibilidad de un gobierno de coalición del
cual hablaremos en el capítulo correspondiente al Poder Ejecutivo. En ese
caso todos los miembros del gabinete presidencial, como se denomina al
conjunto de los Secretarios de Estado, deben ser ratificados por el Senado
con excepción de el Secretario de la Defensa y el de Marina.
La siguiente parte de la fracción alude a condiciones normales, es decir,
cuando no existe gobierno de coalición y en tal caso, de los secretarios de
Estado, solo el Secretario de Relaciones Exteriores y el de la Función Públi-
ca, que es el responsable del control interno del Ejecutivo Federal, deben ser
ratificados por el Senado. En cuanto a otros funcionarios, la ratificación del
Senado procede para los subsecretarios de Relaciones Exteriores que tienen
el carácter de empleados superiores de dicha dependencia, y para titulares
de los organismos constitucionales autónomos en materia de telecomunica-
ciones y competencia económica previstos en el artículo 28. En ese mismo
artículo se contempla la creación de dos órganos reguladores en materia
energética: la Comisión Reguladora de Energía y la Comisión Nacional de
Hidrocarburos que se rigen por la Ley de los Órganos Reguladores Coor-
dinados en Materia Energética. Estas dos comisiones tienen una naturaleza
sui generis pero evidentemente carecen de autonomía constitucional pues-
to que la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal las conside-
ra como parte de dicha administración centralizada. En consecuencia no
son organismos descentralizados, sin embargo están dotados de personali-
dad jurídica y tienen facultades para disponer de ingresos derivados de los

derechos y los aprovechamientos que se establezcan por los servicios que
prestan. Además. disponen de autonomía técnica y de gestión, la cual debe
entenderse que se ejerce de acuerdo a un marco de política dispuesto por la
Presidencia de la República que es la cabeza de la Administración Pública
Federal.
De manera poco ortodoxa el Poder Revisor de la Constitución estable-
ció el procedimiento para la designación de los comisionados de estos dos
últimos organismos en un artículo transitorio, el DÉCIMO TERCERO, del
Decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de
la Constitución en materia de energía, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 20 de diciembre de 2013. De acuerdo a dicho transitorio el
Senado debe nombrar a los referidos comisionados de entre los miembros
de una terna que ponga a su consideración el Presidente de la República y
la designación deberá ser hecha por las dos terceras partes de los senadores
presentes. En caso de que el Senado no resuelva, el Presidente puede ha-
cer el nombramiento de entre la terna que hubiera propuesto. Nótese que
el artículo transitorio implicó una desaseada modificación de los términos
previstos en la fracción de vigencia permanente que analizamos, pues en
ella se otorga al Senado la facultad de ratificar los nombramientos no de
realizarlos. De cualquier modo tratándose el transitorio también de un artí-
culo constitucional, resulta aplicable el procedimiento en él previsto, si bien
constituye una alteración de la correcta técnica constitucional.
También los representantes diplomáticos de nuestro país, sean embaja-
dores o cónsules generales deben ser ratificados por el Senado; asimismo los
coroneles y demás jefes superiores de las Fuerzas Armadas, lo cual significa
que también deben ser objeto de ratificación los generales del ejército y los
almirante de la Marina o Armada.
Artículo 76, fracc. III. Autorizar al Presidente de la República para que
pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera de los límites del país, el
paso de tropas extranjeras por el territorio nacional y la estación de escua-
dras de otra potencia, por más de un mes, en aguas mexicanas. El ejercicio
de las facultades presidenciales en su carácter de Comandante Supremo
de las Fuerzas Armadas, cargo que le asigna la Ley Orgánica del Ejército
y Fuerza Aérea Mexicanos, se ve sujeto a la autorización senatorial en los
asuntos previstos en esta fracción.
Artículo 76, fracc. IV. Analizar y aprobar el informe anual que el Ejecu-
tivo Federal le presente sobre las actividades de la Guardia Nacional a la
que nos referimos previamente al aludir al contenido de la fracc XXIII del

art. 73.
Artículo 76, fracc. V. Declarar, cuando hayan desaparecido todos los
poderes constitucionales de una entidad federativa, que es llegado el caso
de nombrarle un titular del poder ejecutivo provisional, quien convocará a
elecciones conforme a las leyes constitucionales de la entidad federativa. El
nombramiento del titular del poder ejecutivo local se hará por el Senado a
propuesta en terna del Presidente de la República con aprobación de las dos
terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisión
Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionario así nombrado,
no podrá ser electo titular del poder ejecutivo en las elecciones que se veri-
fiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición regirá
siempre que las constituciones de las entidades federativas no prevean el
caso.
Como puede apreciarse se trata de una facultad de enorme relevancia
para la preservación del orden constitucional en las entidades federativas
frente a una situación que supone la total descomposición política de algu-
na de ellas. Como corresponde al Senado la preservación del pacto federal,
se le faculta para tomar medidas a fin de restaurar el dicho orden, incluso
nombrando un gobernador provisional, si se trata de un Estado de la Re-
pública, o al jefe de gobierno de la Ciudad de México. La última parte de
la disposición introduce una situación confusa que puede dar lugar a un
conflicto entre el poder federal y el estado de que se trate, el cual sería mate-
ria de una controversia constitucional. Para la regulación legislativa de esta
atribución existe la Ley Reglamentaria de la Fracción V del Artículo 76 de
la Constitución General de la República.
Artículo 76, fracc. VI. Resolver las cuestiones políticas que surjan entre
los poderes de una entidad federativa cuando alguno de ellos ocurra con ese
fin al Senado, o cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrum-
pido el orden constitucional, mediando un conflicto de armas. En este caso
el Senado dictará su resolución, sujetándose a la Constitución General de la
República y a la de la entidad federativa.
En principio parecería una atribución jurisdiccional, pero en efecto cons-
tituye una facultad política por la naturaleza de los asuntos que atiende, y la
Ley Reglamentaria de la Fracción VI del Artículo 76 de la Constitución Po-
lítica de los Estados Unidos Mexicanos dice expresamente que en este caso
el Senado no ejerce funciones jurisdiccionales. La ley emitida el 31 de agos-
to de 2007, sin embargo, instaura propiamente un proceso y deja abierta la
posibilidad de que la resolución senatorial sea materia de una controversia
ante la Suprema Corte, si bien esta hipótesis quedaría desechada en el caso

de que la propia Corte hubiese declinado conocer del asunto. La definición
de las llamadas cuestiones políticas resulta realmente cuestionable y exis-
tiendo las controversias constitucionales como forma de resolver conflictos
de esta índole, quizá lo más sensato sería suprimir esta curiosa facultad del
Senado.
Artículo 76 fracc. VIII. Designar a los Ministros de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, de entre la terna que someta a su consideración el
Presidente de la República, así como otorgar o negar su aprobación a las
solicitudes de licencia o renuncia de los mismos, que le someta dicho fun-
cionario. El procedimiento correspondiente lo analizaremos en el capítulo
del Poder Judicial.
Artículo 76, fracc. XI. Analizar y aprobar la Estrategia Nacional de Se-
guridad Pública, en el plazo que disponga la ley, previa comparecencia del
titular de la secretaría del ramo. En caso de que el Senado no se pronuncie
en dicho plazo, ésta se entenderá aprobada. Esta facultad la ejerció por pri-
mera vez el Senado mediante la emisión del Decreto por el que se Aprueba
la Estrategia Nacional de Seguridad Pública del Gobierno de la República,
publicado en el Diario Oficial de la Federación del 16 de mayo de 2019.
Artículo 76. fracc. XIII. Integrar la lista de candidatos a Fiscal General
de la República; nombrar a dicho servidor público, y formular objeción a la
remoción que del mismo haga el Ejecutivo Federal, de conformidad con el
artículo 102, Apartado A, de esta Constitución. En el referido artículo 102
se contempla detalle el procedimiento de designación al cual nos referire-
mos más adelante.
La Constitución confiere, en diversos preceptos, facultades por separado
a cada Cámara para designar, ratificar u objetar algunos nombramientos. Al
respecto debemos mencionar los artículos siguientes:
Del Senado de la República

Artículo 6°. Designar a los comisionados del Instituto Nacional de Trans-
parencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, (INAI).
Artículo 26, apartado B. Aprobar la designación de los miembros de la
Junta de Gobierno del Organismo encargado del Sistema Nacional de In-
formación, Estadística y Geográfica.
Artículo 28. Aprobar la designación del Gobernador y de los Vicegober-
nadores del Banco de México, hecha por el Presidente de la República.
Artículo 98. Faculta al Senado para aprobar las renuncias de los minis-
tros de la Suprema Corte de Justicia, previa aceptación de las mismas por
parte del Ejecutivo.
Artículo 99. Designar a los Magistrados del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación.
Artículo 100. Designar a dos Consejeros del Consejo de la Judicatura
Federal.
Artículo 102, apartado B. Designar al Presidente de la Comisión Nacio-
nal de los Derechos Humanos y a los miembros de su Consejo Consultivo.
De la Cámara de Diputados
Artículo 26. Designar al presidente y a los seis consejeros del Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. (CONEVAL).
Artículo 41. Designar por el voto de las dos terceras partes de sus miem-
bros presentes al Consejero Presidente del Consejo General del INE y a los
consejeros del mismo.
Artículo 79. Designar por el voto de las dos terceras partes de sus miem-
bros presentes al Auditor Superior de la Federación, quien durará en su
cargo ocho años.
E.4.S. Facultades jurisdiccionales

Estas tienen por objeto resolver una situación controvertida en circuns-
tancias excepcionales y las encontramos en los artículos siguientes:
Atribuciones exclusivas del Senado

Artículo 110. Actuar como jurado de sentencia en el juicio político.200
Artículo 111. Actuar como juzgador penal en caso de acusación contra
el Presidente de la República.
Atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados

Artículo 110. Declarar si procede acusar ante la Cámara de Senadores a
un funcionario con fuero para efectos de un juicio político.
200
Véase el capítulo 17 en el que se retoma el tema, en particular lo señalado en los arts. 110 y
111.
Artículo 111. Declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra un

funcionario con fuero.
E.4.7. Facultades administrativas

Estas facultades pueden referirse a cuestiones internas de las cámaras o
bien dar al Congreso la posibilidad de realizar de manera directa algunas
funciones materialmente ejecutivas. Entre estas atribuciones se encuentran
las contenidas en los artículos:
Artículo 73, fracc. XI. El Congreso tiene facultad para crear y suprimir
empleos públicos de la federación y señalar, aumentar o disminuir sus do-
taciones. Debe indicarse que en el caso de los ministros de la Corte y otros
servidores públicos que la Constitución equipara expresamente, como los
consejeros del INE, no procede la disminución de sus emolumentos.
Artículo 73, fracc. XXV. Facultad congresional “para establecer, organi-
zar y sostener en toda la República escuelas rurales, elementales, superiores,
secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y de
enseñanza técnica, escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y
oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes
a la cultura general de los habitantes de la nación.”
Artículo 77. Cada una de las Cámaras puede, sin intervención de la otra:
I. Dictar resoluciones económicas relativas a su régimen interior;
II. Comunicarse en la Cámara colegisladora y con el Ejecutivo de la
Unión, por medio de comisiones de su seno.
III. Nombrar los empleados de su Secretaría y hacer el Reglamento In-
terior de la misma.
Los acuerdos parlamentarios, a los que ya hemos aludido, tienen por

objeto resolver cuestiones internas de cada cámara; su base constitucional
se encuentra en la fracción I, en la que se prevé que las cámaras tienen la
facultad de dictar resoluciones económicas relativas a su régimen interior.
La palabra económicas no alude a cuestiones financieras, sino a la toma
de decisiones internas relativas a la organización y administración de sus
trabajos. La atribución de la fracción II, constituye un sustento para la crea-
ción de Conferencias para el trato entre comisiones de ambas cámaras que
trabajen conjuntamente a fin de arreglar las diferencias legislativas entre
ellas.
La referencia a los empleados de “su secretaría” debe entenderse que alu-

de a todos los empleados administrativos de cada cámara. También con ba-
se en este artículo las cámaras emiten sus respectivos reglamentos interiores.
E.4.8. Facultades implícitas

Estas se encuentran previstas en la fracc. XXXI del art. 73 constitucional
que autoriza al Congreso.
XXXI. “Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de
hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por
esta Constitución a los poderes de la Unión”. Este dispositivo debe ser
objeto de una interpretación restrictiva para que el Congreso federal no se
desborde sobre las atribuciones estatales alegando facultades implícitas.
Dichas facultades deben desprenderse claramente de la atribución otor-
gada a algún Poder de la Federación o a un organismo autónomo federal
para algo que requiera desenvolverse a través de la legislación. Enrique
Quiroz pone el ejemplo de la necesaria regulación del art. 48 constitucio-
nal.201 En algunos casos la Constitución dice que “la ley” regulará alguna
cuestión por ella establecida. Cuando la referencia tiene que ver con una
función federal, como el Sistema Nacional de Información Estadística y
Geográfica, previsto en el art. 26 apartado B, queda implícito que la ley
es de carácter federal y debe ser expedida por el Congreso de la Unión.
Es preciso que exista claramente una función regulable asignada a una
autoridad federal para que puedan ejercerse válidamente las facultades
denominadas implícitas. Un ejemplo extraído de la jurisprudencia se re-
fiere a la expedición de la Ley Forestal; a partir de la obligación de dictar
medidas necesarias para la conservación, restauración y propagación de
la vegetación, nuestro Máximo Tribunal razonó que para hacer posible tal
finalidad prevista en su momento en el art. 27, el empleo de las facultades
implícitas justificaba la emisión de dicha ley.202
Otros casos en los cuales la Suprema Corte ha determinado que opera el
ejercicio de facultades implícitas es el relativo al otorgamiento de funciones
a los organismos descentralizados.203
201
Véase Enrique Quiroz Acosta, Lecciones de Derecho Constitucional. Segundo curso, Porrúa,
México, 2000, pág. 280.
202
Amparo administrativo en revisión 6213/43, 11 de julio de 1945. Véase Derechos del Pueblo
Mexicano, México a Través de sus Constituciones, op. cit., lix Legislatura, sección tercera, t.
XXII, pág. 925. TMX117,063
203
Véase 3. Registro núm. 921215, ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS FEDERA-
LES. El Congreso de la Unión tiene facultades implícitas para dotarlos de atribuciones que
Una observación final debemos hacer en relación con las atribuciones

que pueden ejercerse de manera compartida por órganos legislativos esta-
tales y el Congreso materia en diferentes ámbitos. Este tipo de regulaciones
que pueden asumir distintas modalidades comprendidas en los conceptos
de facultades concurrentes o coincidentes lo abordaremos en el capítulo 15,
apartado 15.4.
les permitan emitir actos de autoridad. Localización: Novena Época; segunda sala; ap. act.
2002; t. i, Const., P.R. SCJN; pág. 367; [T.A.]; en la página web de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación de México.
10. El Poder Ejecutivo y los organismos
autónomos
10.1. LA UNIPERSONALIDAD DEL EJECUTIVO

El art. 80 de la Constitución dispone: “Se deposita el ejercicio del Supre-
mo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo que se denominará
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.” En consecuencia, este Poder
recae en una sola persona, por eso decimos que es unipersonal. Los colabo-
radores del Presidente no forman un cuerpo colegiado ni comparten con él
el ejercicio del mando. Este lo ejercen por delegación, son secretarios que
ejecutan la voluntad del titular del Ejecutivo; no actúan por decisión propia
pero se hacen corresponsables de los actos del Presidente en virtud del acto
de refrendo.204
La naturaleza unipersonal del Ejecutivo atiende a una necesidad práctica
y a una tradición histórica. En cuanto a la primera, se trata de evitar dila-
ciones y titubeos en la función de hacer cumplir la ley que corresponde a
este Poder. Las tareas administrativas exigen una instancia única y última de
toma de decisiones y un esquema piramidal de ejecución de las órdenes para
garantizar su eficacia y, eventualmente, identificar tramos de responsabili-
dad en el gobierno. Si la elaboración de la ley requiere una discusión amplia
y un análisis detallado de su contenido, su puesta en práctica demanda
decisión y prontitud. Citando a Guridi y Alcocer, Sayeg Helú señala que “la
pluralidad de manos del Poder Ejecutivo trae consigo la falta de energía en
el gobierno y, consecuentemente, una menor resistencia ante los ataques del
exterior”.205
Por otro lado, históricamente el elemento monárquico tiene sin duda
peso y reconocimiento. El respeto a un líder y la necesidad colectiva de
atender a una autoridad unificada tienen raíces ancestrales. Autores anti-
guos como Aristóteles en Grecia y Polibio en Roma destacaron la utilidad
de un gobierno mixto que incluyera elementos monárquicos, autocráticos
y democráticos. En las modernas repúblicas e incluso en las democracias
parlamentarias monárquicas se han desterrado los rasgos autocráticos y
204
205
Jorge Sayeg Helú, Instituciones de Derecho constitucional mexicano, Porrúa, México, 1987,
pág. 331.
excluyentes de la monarquía clásica; sin embargo, el principio monárquico

del “gobierno de uno” sigue presente en instituciones como la titularidad
unipersonal del Ejecutivo en los regímenes presidenciales. En estos, como se
indica en el capítulo 4, la misma persona concentra las funciones de “jefe de
Estado” y “jefe de Gobierno”.
El modelo del sistema presidencial creado en la Constitución estadouni-
dense de 1789 tenía como propósito mantener la unicidad —por lo menos
teórica— del mando monárquico y la representatividad del Estado que en el
régimen sustituido correspondían a la Corona británica, pero en manos de
un funcionario electo y renovable periódicamente. De dicho modelo, tomó
México su presidencialismo unipersonal.206
10.1.1. La denominación constitucional del Ejecutivo

Además de la previsión expresa del art. 80, en el que se indica que el
titular del Ejecutivo se denominará Presidente de los Estados Unidos Mexi-
canos, la Constitución se refiere a él en varios artículos como el 6º, 28, 84,
87, 88 y 108, por citar algunos, como Presidente de la República, así que
ambas denominaciones son jurídicamente equivalentes.
10.2. NATURALEZA DE LA FUNCIÓN EJECUTIVA

La función ejecutiva tiene el propósito fundamental de aplicar la ley, por
eso el art. 89 establece como primera facultad del Presidente de la Repúbli-
ca: “Promulgar y ejecutar las leyes, proveyendo en la esfera administrativa
a su exacta observancia.” La promulgación, como ya vimos, consiste en
sancionar la ley emitida por el Congreso, darle su respaldo y aceptación,
solidarizarse con la voluntad de los legisladores y mandar publicar el texto
de la disposición legislativa. Una vez que se encuentra en vigor debe hacer
que se cumpla; a ello se compromete de acuerdo con el art. 87 que prevé
textualmente el compromiso que asume el mencionado funcionario.207
La función de ejecutar la ley no se circunscribe a la aplicación de san-
ciones por su incumplimiento por parte de los gobernados, sino que abarca
también de manera muy significativa el desenvolvimiento de las tareas gu-
206
Véase Manuel González Oropeza, “Comentario al artículo 80 constitucional”, en Derechos
del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, op. cit., t. XVIII, págs. 854 y
siguientes.
207
Véase el apartado 10.3
10. El Poder Ejecutivo y los organismos autónomos 403
bernativas que corresponden a la administración pública, la cual se encarga

de las obras y los servicios públicos, así como de la regulación de activida-
des de los particulares que requieren la autorización gubernativa de acuer-
do con las leyes, o bien de concesiones o permisos. El Ejecutivo construye
presas, carreteras; aprovisiona de energía eléctrica; concede autorizaciones
para explotar bosques, concesiones para explotar minas; regula la disposi-
ción de desechos, el uso del agua, el transporte, etcétera.
10.2.1. La facultad reglamentaria

Todo este complejísimo conjunto de funciones necesita de múltiples re-
gulaciones que desarrollen los principios establecidos en las leyes. Estas no
pueden prever todos los casos concretos que se presentan en la realidad, ni
precisar todos los detalles de su ejecución. Para ello se necesitan normas adi-
cionales que establezcan minuciosamente la manera como debe efectuarse
cada uno de esos muchos actos correspondientes al Poder Ejecutivo a través
de los funcionarios que de él dependen, así como los requisitos específicos
que deben llenar los particulares para el desarrollo de sus actividades.
Estas normas que precisan y en algunos casos extienden el contenido de
las leyes se denominan normas reglamentarias y abarcan distintos niveles
de amplitud, al tiempo que tienen un orden jerárquico. Inmediatamente por
debajo de la ley, están los reglamentos que expide el Ejecutivo para hacer
posible la aplicación concreta de la ley.
El Reglamento es una norma, general, abstracta e impersonal de
observancia obligatoria que dicta el Ejecutivo en uso de sus atribu-
ciones, invariablemente subordinada a la ley y para hacer factible
el cumplimiento de esta.
Adicionalmente a los reglamentos, los funcionarios de la administración

pública, siempre en nombre del titular del mencionado poder, emiten diver-
sos actos normativos como las circulares, los acuerdos, órdenes o decretos
administrativos.
Todos estos actos derivan de la facultad reglamentaria del Ejecutivo
enunciada en la parte final de la fracc. I del art. 89 que dice: “proveyendo
en la esfera administrativa a su exacta observancia”. Proveer quiere decir
en una acepción: “Suministrar o facilitar lo necesario o conveniente para
un fin”, y en otra: “Tramitar, o resolver, dar salida a un negocio.” En ambos
sentidos se aplica en la frase que nos ocupa, pues el Ejecutivo debe facilitar
lo necesario y resolver los asuntos de su competencia que la ley le asigna, en
el marco de su función administrativa; para ello debe emitir la normativi-

dad complementaria de la ley, sin contravenirla. De este modo, se entiende
que “proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley”,
significa: “emitir las normas reglamentarias necesarias para permitir que la
ley se cumpla”.
Felipe Tena Ramírez hace notar que “a pesar de que no existe en la Cons-
titución un precepto que terminantemente conceda la facultad reglamen-
taria al Presidente, la necesidad ha obligado a la doctrina y a la jurispru-
dencia mexicanas a buscar argumentos que justifiquen el ejercicio de una
facultad que, como la reglamentaria, es imprescindible para un régimen
constitucional.”208
10.2.2. Noción de Ejecutivo fuerte

Suele decirse que nuestra Constitución diseñó un Ejecutivo fuerte para
dotarlo de una efectiva capacidad de conducción de los asuntos públicos y
evitar que quedara sujeto a la voluntad del Poder Legislativo. Esto es sólo
parcialmente cierto. En el mensaje de Venustiano Carranza que a mane-
ra de Exposición de Motivos, acompañó al Proyecto de Constitución que
sometió a la consideración del Congreso Constituyente de Querétaro de
1916-1917, se contemplan consideraciones que tienden a conseguir esa for-
taleza ejecutiva, no obstante, si se analiza con detalle el texto constitucional,
podrá apreciarse que no se dota al Ejecutivo de instrumentos particular-
mente poderosos frente al Legislativo. Es verdad que cuenta con facultad de
iniciativa y con derecho de vetar las leyes y que esta última atribución no
se la concedía la Constitución de 1857, pero no dispone, por ejemplo, de
fórmulas que le permitan legislar por decreto ante la inactividad del Legis-
lativo, aunque con la reforma del 2012 se le otorgó al Presidente el derecho
de presentar hasta dos iniciativas preferentes el día de la apertura de cada
período ordinario de sesiones. Este derecho de iniciativa preferente también
existe en otros países, como Francia y Alemania.209
208
Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, op. cit., pág. 465.
209
Véase Dimitri Georges Lavro, Le droit constitutionnel de la Ve. République, Éditions Dalloz,
París, 1995, pág. 608 y ss. Un breve resumen de estos poderes también se puede consultar
en español en la página web www.assemblee-nationale.fr/espanol/gobierno.asp En Perú la
Constitución de 1979 permitía al presidente la emisión de decretos legislativos y decretos
de necesidad y urgencia según explica Domingo García Belaúnde, en La Constitución en
el Péndulo, UNSA, Arequipa, Perú, 1996, págs. 94 y ss. La constitución vigente en ese país
conserva esta posibilidad al facultar al presidente para “Dictar medidas extraordinarias,
mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando
así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede
María Amparo Casar sostiene que “a pesar de haber diseñado un ejecu-

tivo fuerte, los constituyentes de 1917 buscaron el establecimiento de un
gobierno limitado no sólo a través de las previsiones garantistas de la Cons-
titución, sino del establecimiento de los principios de separación de poderes
y checks and balances”.210
La extendida creencia de que nuestro diseño constitucional concede par-
ticular fuerza al Ejecutivo deriva de dos consideraciones que, aun cuando
tienen sustento real, no corresponden al análisis minucioso de la estructu-
ra constitucional vigente. La primera tiene que ver con una comparación
que se hacía entre el contenido de la Constitución de 1857 y la de 1917,
en tanto esta dotaba al Ejecutivo de mayores facultades que aquélla; y la
segunda, del hecho histórico consistente en que la figura presidencial ejer-
ció un poder sexenal altamente centralizado y casi omnímodo a partir de
la consolidación de los regímenes posrevolucionarios, en especial después
de la expulsión del ex presidente Plutarco Elías Calles —quien ejercía un
verdadero “poder tras el trono” a principios de la década de los años 30 del
siglo pasado— por el Presidente en turno Lázaro Cárdenas. Esta concen-
tración era posible por medio de la hegemonía del Partido Revolucionario
Institucional (PRI), el cual conjugó las fuerzas revolucionarias triunfantes
en un partido que operó en la práctica casi como único, aunque existían
otros menores que se desarrollaron con el tiempo, como el Partido Acción
Nacional (PAN). Más que las definiciones jurídicas constitucionales, fueron
las circunstancias prácticas del sistema político mexicano las que crearon
las condiciones de fortaleza del Poder Ejecutivo mexicano durante un largo
periodo de más de 70 años, lapso en el que los otros poderes le estaban con-
siderablemente supeditados. Empero, a partir de la alternancia en el Ejecu-
tivo ocurrida desde el año 2000, ha quedado de manifiesto que el Presidente
no dispone de particulares atribuciones para hacer prevalecer su posición
sobre el Legislativo, e incluso ha aumentado la presencia y operatividad del
Poder Judicial, con una Suprema Corte que se ha convertido en un factor
decisorio de primera importancia en el país.211
modificar o derogar los referidos decretos de urgencia”, de acuerdo con el párrafo 19 del
art. 118.
210
María Amparo Casar, “El presidencialismo mexicano y la estructura de acceso y distribu-
ción del poder político”, en Presidencialismo, Espinoza Toledo, Ricardo (coord.), Colegio
Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C., UAM, Instituto Federal Elec-
toral, México, 1996, pág. 66.
211
Respecto de la fortaleza del Ejecutivo como preocupación de distintos regímenes y el aná-
lisis de la relación entre poderes, para el caso de Estados Unidos, consúltese Terry Eastland,
Energy in the Executive. e case for the strong presidency, e Free Press a Division of Macmi-
llan, Inc., Nueva York, 1993.
10.3. LA PROTESTA CONSTITUCIONAL Y SU

NATURALEZA JURÍDICA
El art. 87 dispone de manera muy precisa el texto de la protesta constitu-
cional que el Presidente debe rendir al asumir su función. Al respecto dice:
“El Presidente, al tomar posesión de su cargo, prestará ante el Congreso de
la Unión o ante la Comisión Permanente, en los recesos de aquel, la protesta
siguiente: ‘protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y desempeñar leal
y patrióticamente el cargo de Presidente de la República que el pueblo me
ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión, y si
así no lo hiciere que la Nación me lo demande’.” Se trata de un compromiso
solemne —ese es el sentido de la protesta—, una especie de juramento laico
que lo vincula esencialmente en un plano ético-político con el cumplimien-
to de sus deberes. En rigor jurídico, el Presidente queda exento de diversas
responsabilidades, excepto la penal —como veremos en su momento—,212
para salvaguardarlo de presiones o persecuciones que inhiban su tarea.
Las peculiares condiciones políticas que se han dado en el país a partir de
la más intensa competencia partidista desde 2000, han propiciado la discu-
sión acerca del carácter de este acto solemne. En la toma de posesión de Vi-
cente Fox, el primero de diciembre de ese año, el titular del Ejecutivo alteró el
texto sacramental de la protesta, incorporando palabras que no forman parte
de ella. El incidente no tuvo trascendencia jurídica porque no se planteó una
controversia al respecto, pero queda abierta la discusión sobre la naturaleza
jurídica de este acto. El art. 128 prevé que todo funcionario público “antes
de tomar posesión de su cargo”, prestará la protesta de guardar la Constitu-
ción y las leyes que de ella emanen. Si sostenemos el carácter normativo de la
Constitución, deberían estimarse todos sus preceptos como obligatorios, de
manera que si uno tan esencial como el compromiso de respetar la Consti-
tución no se cumple, todo el esquema normativo cae por su base. Desde esa
perspectiva, debería entenderse como constitutivo de la condición jurídica
que se asume, incluida la Presidencia de la República, el rendir oportuna y
correctamente la protesta prevista en la Constitución y estimarse como no
asumido el cargo si esa circunstancia no se cumple. Empero, se plantea el pro-
blema de que no existe un procedimiento ni un esquema legal que condujera
a la desposesión del cargo de Presidente por ese motivo.213
212
213
Elisur Arteaga considera que el Presidente “asume el cargo en virtud de la protesta” (véa-
se Elisur Arteaga Nava, Derecho constitucional, 2a. ed., Oxford University Press, México,
Por otra parte, puede ocurrir, como en la toma de posesión de Felipe Cal-
derón el primero de diciembre de 2006, que la confrontación política entre
partidos cree la circunstancia de que un grupo de diputados se proponga
impedir físicamente que el Presidente rinda su protesta. No parecería jurídi-
camente justificado que si se impide de facto al titular del Ejecutivo cumplir
con esta obligación se pretenda de ahí derivar consecuencias jurídicas en su
perjuicio, para evitar esto, en 2012 se adicionaron los siguientes párrafos
al art. 87:
“Si por cualquier circunstancia el Presidente no pudiere rendir la pro-
testa en los términos del párrafo anterior, lo hará de inmediato ante
las Mesas Directivas de las Cámaras del Congreso de la Unión.
“En caso de que el Presidente no pudiere rendir la protesta ante el
Congreso de la Unión, ante la Comisión Permanente o ante las Me-
sas Directivas de las Cámaras del Congreso de la Unión lo hará de
inmediato ante el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación.”
La minuciosidad en las prevenciones sucesivas para que se realice la pro-

testa debería reforzar la noción de que se trata de un acto verdaderamente
constitutivo y no meramente simbólico. Ahora bien, si es el Presidente quien
incumple por no rendir la protesta o hacerlo de manera incorrecta, aunque
no existe disposición constitucional al respecto, el Congreso podría plan-
tear una controversia constitucional, para que la Corte obligue al Ejecutivo
a protestar de la manera constitucionalmente ordenada so pena de consi-
derar que no ha asumido el cargo y este se encuentra vacante, con lo cual
podría iniciarse un proceso de nombramiento de un nuevo Presidente de la
República, en los términos del art. 85.
No está demás insistir en la importancia de la protesta. Al respecto vale
la pena traer a colación el episodio ocurrido cuando el presidente de los Es-
tados Unidos Barack Obama y el presidente de la Suprema Corte de ese país
ante el cual debía rendir su protesta, equivocaron el orden de las palabras
del texto sacramental: “Yo, Barack Hussein Obama, juro solemnemente
cumplir lealmente el cargo de presidente de los Estados Unidos de América,
y hacer todo lo que esté a mi alcance para preservar, proteger y defender
la Constitución de los Estados Unidos de América. Con la ayuda de Dios”.
1999, pág. 301), en cambio Víctor Manuel Martínez Bullé Goyri sostiene que no se trata de
un acto constitutivo, (véase “Comentario al artículo 87 constitucional”, en Jaime Cárdenas
Gracia et al., Para entender la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Nos-
tra Ediciones, México, 2007, pág. 324).
En razón de ese error el presidente de la corte estadounidense acudió al día

siguiente, 21 de enero de 2009 a la Casa Blanca y en un acto privado se
repitió la protesta para adecuarle exactamente al texto constitucional.
10.4. LA ELECCIÓN DEL PRESIDENTE DE LA

REPÚBLICA
El art. 81 previene que la elección del Presidente será “directa y en los
términos que disponga la Ley Electoral. El cargo de presidente de los Esta-
dos Unidos Mexicanos puede ser revocado en los términos establecidos en
esta Constitución.”. La característica de directa implica que el titular del
Ejecutivo debe surgir de una elección popular en la que, sin intermedia-
rios, la cuenta de los sufragios emitidos por la ciudadanía determine quién
ocupará la Presidencia. El Constituyente fijó esa condición para impedir la
adopción de esquemas en los cuales se genera una instancia intermedia en-
tre la emisión del sufragio de los electores y el resultado final de la elección,
como ocurre en Estados Unidos de América, donde los votantes no emiten
su voto de modo directo en favor de los candidatos, sino que formalmente
eligen en cada estado a un grupo de electores quienes, a su vez, se reunirán
para elegir al Presidente.214
La Constitución, pues, sólo exige la característica de directa para la
elección presidencial, pero no pone ninguna otra condición y remite a la
Ley Electoral para que esta señale los demás requisitos que debe llenar di-
cho proceso. La Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales
(LGIPE), en desarrollo de esta norma, y mediante disposiciones que son
materialmente constitucionales —y de hecho deben considerarse parte del
denominado bloque de constitucionalidad—, prevé que la elección de Pre-
sidente se haga por mayoría relativa.215 Sin embargo, nada impediría que la
legislación ordinaria señalara el requisito de mayoría absoluta a dos vueltas,
como ocurre en otros países. En rigor, no se precisa una reforma o adición
constitucional para introducir el sistema de mayoría absoluta que adoptan
otras naciones como Francia y varias latinoamericanas para elegir a su Pre-
sidente. La voluntad del Constituyente es muy clara: además de la exigencia
de que la elección sea directa, deja en libertad al legislador para que defina
214
Véase mi Introducción a la ciencia política, op. cit., capítulo correspondiente a “Elecciones”,
y para una explicación aún más amplia, la obra de mi autoría Deficiencias del sistema elec-
toral norteamericano, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2000.
215
Para la explicación de este concepto consúltese el capítulo 7.
el tipo de mayoría requerida para asumir la titularidad del Ejecutivo. De

este modo, por medio de una reforma a la LGIPE sería posible introducir un
sistema que señalara la mayoría absoluta, es decir, la obtención de más de
la mitad de los votos, para ganar la Presidencia. Igualmente puede señalarse
un porcentaje determinado, aunque sea menor, para triunfar en la primera
vuelta, como es el caso argentino, que requiere por lo menos 45%. Si nin-
guno de los candidatos, suponiendo que haya más de dos, consigue la cifra
fijada para lograr el triunfo en la primera vuelta, se realiza una segunda
votación en un plazo breve, generalmente de dos semanas, a la que acuden
los dos candidatos con mayor votación para que entre ellos se defina quién
obtiene la mayoría absoluta de los sufragios. En algunos casos se establece
que si un candidato supera por más de 10 puntos a su más cercano adver-
sario, resultará electo aunque no alcance la mayoría absoluta. El sistema de
segunda vuelta, si bien da la impresión de ser más democrático, presenta
el inconveniente de que conduce frecuentemente a alianzas entre fuerzas
cuyo único punto de coincidencia es el tener un adversario común pero eso
no resuelve las tensiones existentes entre ellas ni las diferencias profundas
existentes en el electorado.
La segunda parte del artículo 81 fue adicionada con la reforma de 2019
para incluir la figura de la revocación del mandato, el cual ya se trató pre-
viamente al analizar los procedimientos de democracia semi directa.216 .
10.5. REQUISITOS PARA SER PRESIDENTE

El primer requisito es ser ciudadano mexicano por nacimiento.
Esto es, que tenga la nacionalidad mexicana por razón del nacimiento
y no por naturalización; además, el art. 82 constitucional señala que debe
estar en pleno goce de sus derechos, es decir, no debe estar privado de estos
por alguna de las razones que implican la pérdida o suspensión de los dere-
chos ciudadanos.217 Así, por ejemplo, la persona que se encuentre purgando
una pena de cárcel no puede ser postulada a la presidencia.
El requerimiento de ser mexicano por nacimiento debe leerse, de acuerdo
con el art. 32 de la Constitución, con el añadido de que no adquiera otra
nacionalidad. Esto significa que no debe tener simultáneamente otra nacio-
216
Ver capítulo 3.
217
nalidad, dado que nuestra Constitución permite esa posibilidad.218 Sobre

este punto es importante tener en cuenta el señalamiento hecho al tratar los
requisitos para ser diputado, respecto al caso de doble nacionalidad que no
se adquiere sino que existe desde el nacimiento mismo.219
En cuanto a la nacionalidad de los padres de quien aspire a la Presi-
dencia, la fracc. I del art. 82 había previsto desde el texto original de la
Constitución de 1917 que se exigiera el que ambos fueran mexicanos por
nacimiento para garantizar la plena vinculación del titular del Ejecutivo
con su país. En 1993, a promoción del presidente Carlos Salinas de Gortari,
se cambió esta regla para hacerla excesivamente laxa. Se considera que la
modificación derivó de una negociación con el principal partido de opo-
sición en ese entonces, el PAN, que tenía en Vicente Fox una figura fuerte
para jugar por la Presidencia, pero era hijo de madre española y de pa-
dre estadounidense, aunque había nacido en México y hasta la mayoría de
edad había optado por la nacionalidad mexicana. Algunos afirman que en
realidad Salinas buscaba colocar como futuro candidato a un colaborador
cercano que también tenía ascendencia extranjera, pero el hecho es que el
PAN postuló a Fox para la elección de 2000, y la ganó aunque su ejercicio
fue duramente criticado.
El texto vigente de esta fracción señala que el Presidente, para serlo, de-
be ser hijo “de padre o madre mexicanos”, es decir, basta con que uno sea
mexicano sin que se precise que debe serlo por nacimiento, lo cual implica
la posibilidad de que sea mexicano por naturalización. De este modo, puede
ser Presidente alguien con un padre extranjero que nunca haya obtenido
la nacionalidad mexicana y otro que siendo extranjero originalmente se
haya naturalizado mexicano; es decir, podría ser Presidente de México una
persona nacida en territorio mexicano cuyos padres hubieran nacido en el
extranjero, y sólo uno de ellos se hubiese naturalizado mexicano. La inter-
pretación correcta de este requisito debe ser en el sentido de que en el caso
de que un padre del aspirante sea mexicano por naturalización, esta debe
haber ocurrido con antelación al nacimiento de quien pretende ocupar la
titularidad del Ejecutivo pues ello mostraría un apego al país efectuado an-
tes del nacimiento de quien, con el tiempo, busca convertirse en Presidente;
además de que la condición de “hijo” de alguien que tiene una determinada
nacionalidad, se produce en el momento del alumbramiento. La adquisi-
ción de la nacionalidad mexicana por naturalización con posterioridad al
nacimiento del hijo, no debe habilitar a este para ocupar la Presidencia de
218
Para mayor detalle, véase el capítulo 13.
219
Véase apartado 7.3
la República, pues eso contradice tanto la letra como el espíritu de la dispo-

sición que nos ocupa.
El Constituyente pasó de una previsión altamente rigurosa en cuanto a
la ascendencia de los posibles presidentes, a otra que permite una enorme
influencia familiar extranjera sobre el titular del Ejecutivo, y las circuns-
tancias prevalecientes después de la reforma demuestran que el arraigo del
Presidente con su Patria es muy importante, por lo que sería conveniente
volver al requisito original de exigir que ambos padres sean mexicanos por
nacimiento.
En la misma fracc. I del art. 82 se exige “haber residido en el país al
menos durante veinte años”, pero no se hace la previsión de que deban ser
inmediatamente anteriores a la elección. Respecto de la residencia previa
inmediata la fracc. III indica que el aspirante debe “haber residido durante
todo el año anterior al día de la elección”, aunque durante ese lapso puede
haber estado ausente hasta por 30 días sin que por eso se entienda que se
ha interrumpido su residencia. El requisito de residencia parece también
insuficiente para garantizar su apego a la realidad de la Nación. Podría
decirse que es muy improbable que ocurra una hipótesis de larga estadía fo-
ránea, aunque también hubiera podido considerarse difícil que se aceptara
a una persona de madre española y padre estadounidense, y sin embargo se
aceptó, con resultados que no fueron positivos para el país. El estado actual
de las normas permitiría que un individuo incluso nacido fuera de México,
sin que ninguno de sus padres fuera mexicano por nacimiento, pero uno
fuese naturalizado, se educara y viviera digamos los 15 primeros años de su
formación vital en el extranjero, luego de los 15 a los 35 viviera en México,
después residiera 10 años en el país donde nació y luego fuera llamado con
un año de antelación para intentar alcanzar la Presidencia. Una persona con
ese perfil con toda seguridad no tendría el arraigo necesario para ejercer la
titularidad del Poder Ejecutivo. Por tanto, la norma constitucional no cum-
ple con el objetivo de garantizar la íntima vinculación indispensable que
requiere ese cargo.
La edad exigida para ser Presidente es de 35 años por lo menos.
Se trata de asegurar una madurez y experiencia mínimas para la asun-

ción de esa responsabilidad. En las fraccs. IV a VII se contienen los requisi-
tos adicionales siguientes:
IV. No pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún culto;
V. No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al ejército, seis
meses antes del día de la elección;
VI. No ser Secretario o Subsecretario de Estado, Fiscal General de la

República, ni titular del poder ejecutivo de alguna entidad federativa,
a menos de que se separe de su puesto seis meses antes del día de la
elección; y
VII. No estar comprendido en alguna de las causas de incapacidad
establecidas en el artículo 83.
Las características previstas en las fraccs. IV a VI se corresponden con

las que ya estudiamos en el caso de los requisitos para ser diputado, por lo
cual remitimos al lector a esa parte del texto.220 Un problema interesante es
si la demanda de separarse con anticipación de los puestos ahí mencionados
opera solamente para el proceso electoral popular o si por elección debe
entenderse también la que puede realizar el Congreso o su Comisión Perma-
nente de un Presidente Interino o Sustituto. Bajo el principio de que donde
la ley no distingue no es dable al intérprete distinguir, debería entenderse
que en cualquier circunstancia constituye un impedimento ocupar los refe-
ridos cargos los seis meses inmediatos anteriores a la elección, sea esta po-
pular o decidida por los legisladores. Empero, bien podría considerarse que
la permanencia en los sitios mencionados puede propiciar una influencia
indebida en el proceso de elecciones populares pero que no debería ser un
factor que impidiera el acceso a la Presidencia para cubrir la falta absoluta
del Presidente electo popularmente. Si se atiende a esta consideración, sería
necesario que una ley reglamentaria indicara la excepción, aunque se corre-
ría el riesgo de que quien resultara electo en esas condiciones fuese impug-
nado y la Corte tendría que decidir acerca de la validez de la interpretación
hecha por el legislador. El problema encontraría una solución definitiva si
la eximente se estableciera en el propio texto constitucional; de la misma
manera como se previó en el art. 84 que en el caso en que por falta absoluta
del Presidente en funciones, deba asumir el cargo quien ocupe la Secretaría
de Gobernación, a este no le serán exigibles los requisitos de edad; de resi-
dencia inmediata anterior de un año, ni el de separación previa de los cargos
señalados en la fracc. VI del art. 82. El último párrafo del art. 84 indica que
la misma dispensa de requisitos se hará en el caso de que el presidente del
Congreso deba asumir la presidencia por haberse revocado el mandato al
electo originalmente. Respecto de la asunción del cargo de Presidente de
la República por parte de quien presida el Senado en la hipótesis de que al
inicio del período no hubiese quien ocupe la Presidencia debe entenderse
220
que operan las mismas excepciones dada la expresión “conforme al artículo

anterior” empleada en el art. 85.
Finalmente, las causas de incapacidad establecidas en el art. 83 se refie-
ren a la prohibición de reelección que veremos enseguida.
10.6. LA NO REELECCIÓN ABSOLUTA

La institución de la no reelección absoluta del Poder Ejecutivo mexicano
es excepcional en el mundo. La regla general es que se permita la reelección
inmediata del jefe de gobierno aunque también normalmente en los siste-
mas presidenciales se establece un límite al número de periodos sucesivos
que puede ejercer. En Estados Unidos de América, por ejemplo, se permite
la reelección solamente para un segundo periodo de cuatro años.221 La regla
de no más de dos periodos consecutivos es la más frecuente. En los sistemas
parlamentarios no suele existir una limitación normativa al ejercicio del
Ejecutivo dado que se entiende que el jefe del partido o de la coalición go-
bernante puede permanecer en el poder todo el tiempo que el electorado le
renueve su confianza en las urnas.222
En cada nación, la experiencia histórica es determinante en el diseño de
las instituciones. En México, la tendencia a perpetuarse en el poder mostra-
da por quienes lo ejercieron desde el inicio de nuestra vida independiente
fue una constante.
Apenas consumada la independencia, Agustín de Iturbide pretendió con-
vertirse en emperador, lo cual supone un ejercicio vitalicio y hereditario. El
largo periodo de inestabilidad hasta la restauración de la República, después
de la fallida aventura imperialista de Maximiliano, estuvo marcada por la
constante presencia de Antonio López de Santa Anna en la Presidencia en
distintos momentos y con los más variados ropajes ideológicos. El propio
Benito Juárez parecía tener intenciones de no soltar la primera magistratura
221
En ese país había existido una norma consuetudinaria que evitaba la prolongación por más
de dos periodos, pero Franklin D. Roosevelt, electo por primera vez en 1932, dejó de lado
esa costumbre y fue electo para un cuarto periodo consecutivo en 1944, el cual no concluyó
debido a su muerte. En 1951 se reformó la Constitución para señalar un máximo de dos
periodos.
222
Margaret Tatcher en la Gran Bretaña, ejerció el cargo de Primera Ministra del 4 de mayo de
1979 al 28 de noviembre de 1990; Tony Blair, en el mismo país, del 2 de mayo de 1997 al 27
de junio de 2007, Felipe González en España, del 1º de diciembre de 1982 al 5 de mayo de
1996; Angela Merkel asumió el cargo de Canciller de Alemania el 22 de noviembre de 2005
debiendo concluir después de la elección de septiembre de 2021, en la cual ya no participó.
y luego Porfirio Díaz que había proclamado la “No Reelección” como ban-
dera, acabó quedándose en la Presidencia más de 30 años. Por ese motivo
la consigna revolucionaria de Francisco I. Madero fue “Sufragio Efectivo.
No Reelección”, la cual permanece oficialmente como lema del gobierno
de México. A pesar de que la Constitución de 1917 recogió esta aspiración
que había sido uno de los motivos básicos del levantamiento en armas de
1910, no pasó mucho tiempo antes de que Álvaro Obregón lograra la mo-
dificación del texto constitucional por reforma del 22 de enero de 1927
que permitiría la reelección por una sola ocasión y siempre que no fuera
para el periodo inmediato, siguiendo el mismo camino que había empleado
Díaz para perpetuarse en el poder. La reforma mencionada precisaba que
después de terminado el segundo mandato, quien lo ejerciera quedaba defi-
nitivamente incapacitado para volver a ser Presidente.
Antes de reelegirse sobre esa base, se promovió una nueva modificación
al art. 83 publicada el 24 de enero de 1928 que eliminaba esa limitación re-
ferente a que la reelección solo podría ser por un periodo, si bien se mante-
nía la prohibición para que operase en el inmediato siguiente. En esa misma
reforma de 1928 se amplió el término del ejercicio presidencial a seis años
pues hasta entonces se había fijado en cuatro. Obregón se hizo reelegir en
1928, después de un primer periodo presidencial concluido en 1924, pero
fue asesinado en julio de 1928, lo que evitó que tomara nuevamente pose-
sión. A partir de este episodio se consagró de manera tajante en el art. 83,
mediante la reforma del 29 de abril de 1933, el principio de la No Reelec-
ción absoluta:
El ciudadano que haya desempeñado el cargo de Presidente de la Re-
pública, electo popularmente, o con el carácter de interino o sustituto,
o asuma provisionalmente la titularidad del Ejecutivo Federal, en nin-
gún caso y por ningún motivo podrá volver a desempeñar ese puesto.
Esto significa que quien ocupe una vez la titularidad del Ejecutivo, así sea
por unos cuantos minutos —como ocurrió con Pedro Lascuráin en su des-
afortunado papel de legitimador de la dictadura de Victoriano Huerta—,
no podrá volver jamás a ocupar dicho puesto. Esta disposición genera un
efecto muy interesante en relación con la regla por la cual el Secretario de
Gobernación asume automáticamente la Presidencia en caso de falta abso-
luta de quien la ocupe. En el supuesto de que esto ocurra, dicho Secretario
habría asumido provisionalmente el cargo de Presidente y por lo mismo “en
ningún caso y por ningún motivo podrá volver a desempeñar ese puesto.”
Siendo esto así, tal persona tampoco podría volver a asumir la Secretaría
de Gobernación pues de hacerlo quedaría en la posición de llegar a ocupar
nuevamente la Presidencia si faltase el Titular del Ejecutivo y de aplicarse

el impedimento, se produciría un vacío constitucional al quedar acéfala la
Presidencia hasta en tanto el Congreso no designara Presidente Interino o
Substituto. Igualmente debería considerarse que si el Secretario de Gober-
nación ha asumido provisionalmente la Presidencia cubriendo una licencia
del Presidente de la República, quedaría impedido para reasumir la Secre-
taría de Gobernación.
Después de la reforma de 1933 llegaron a difundirse rumores de presi-
dentes que acariciaron la idea de la reelección, como Miguel Alemán (1946-
1952), Luis Echeverría (1970-1976) y Carlos Salinas de Gortari (1988-
1994), pero en todos los casos se dejó sentir un firme rechazo de la opinión
pública. Pese a que un principio democrático operaría a favor de la idea de
que no hay que privar al pueblo de la posibilidad de permitir que quien ha
servido bien continué en un cargo de elección, la práctica ha demostrado
que desde el poder puede pervertirse la expresión de la voluntad popular y
por eso este principio constitucional se considera uno de los pilares funda-
mentales del constitucionalismo mexicano.
Debe agregarse que la No Reelección fue siempre un ingrediente demo-
crático durante la larga dominación del PRI, al impedir que un mismo gru-
po cerrado de dirigentes se instalara en el poder sin interrupción y permitir
que se renovara constantemente la elite política. Es verdad que buena parte
de ella permanecía, pero la circulación de distintos grupos en los cargos
públicos en cada relevo presidencial fue una de las claves de la larga perma-
nencia del sistema priísta.
10.7. SOLUCIÓN A LA FALTA ABSOLUTA DE

PRESIDENTE
Uno de los asuntos más delicados que se presentan en los sistemas de
poder concentrado en una sola persona es el relativo a la sucesión en la
titularidad de dicho poder. Si esto requiere una cuidadosa regulación del
mecanismo electoral que permita la renovación periódica y pacífica en la
conducción unipersonal del mando republicano, la circunstancia de una
ausencia total repentina del Presidente resulta más difícil de manejar.
Para resolver el modo de cubrir la vacante existente en la Presidencia se
han ensayado varios métodos tanto en el Derecho Comparado como a lo
largo de nuestra historia constitucional.
La Constitución de 1824 adoptó la creación de una vicepresidencia, pero
esta institución se prestaba a alentar ambiciones en su ocupante o a pro-
piciar intrigas para impulsarlo a desplazar al titular. La Constitución de

1857 decidió preestablecer como sucesor al presidente de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación; fue precisamente desde ese cargo que asumió la
Presidencia don Benito Juárez, una vez que Ignacio Comonfort desconoció
dicha Carta constitucional.
Durante el Porfiriato se reintrodujo la institución de la vicepresidencia
y con ese sistema, después del estallido revolucionario de 1910, se eligió de
manera democrática a Francisco I. Madero como Presidente y a José María
Pino Suárez como Vicepresidente, quienes fueron cobardemente asesinados
por órdenes de Victoriano Huerta. Las disposiciones aplicables en esa época
fijaban una línea de sucesión para el caso de que faltaran simultáneamente
uno y otro, en la cual aparecían distintos secretarios de Estado.223 Ese fue el
motivo de que se hiciera la farsa de nombrar a Pedro Lascuráin como Presi-
dente para que designara secretario de Gobernación a Victoriano Huerta y
una vez hecho el nombramiento, 45 minutos después renunciara Lascuráin
para permitir el acceso del traidor a la Presidencia. Este procedimiento de
línea sucesoria que deriva del sistema monárquico es el que se emplea en
el constitucionalismo estadounidense, en adición a la institución de la vice-
presidencia.
En razón de la lamentable experiencia histórica del arribo de Huerta
al poder, el Constituyente de 1917 dispuso un mecanismo en el cual la su-
cesión en caso de falta absoluta del Presidente de la República no estaba
preestablecida, dejando que el Congreso, actuando como asamblea única,
determine quién habrá de ocupar el cargo. La reforma del 9 de agosto de
2012 modificó nuevamente el sistema para reintroducir la sustitución del
presidente por un funcionario específicamente determinado,
En caso de falta absoluta del Presidente el Secretario de Goberna-
ción, asume de manera provisional la titularidad del Poder Ejecu-
tivo.
Como ya vimos, en este caso no opera el impedimento de la fracc. vi del

art. 82. Igualmente, como para ese cargo la edad puede ser menor de 35
años y no hay requisito de residencia previa, se exentan también las exigen-
cias de las fraccs. ii y iii.
223
Al respecto consúltense los antecedentes constitucionales del art. 84 en Derechos del pueblo
mexicano. México a través de sus Constituciones , t. IX., 5a. ed., Cámara de Diputados,
México, 2000.
Un problema que no está resuelto por el texto constitucional es el que

surgiría si el Congreso no nombra al interino o sustituto en el plazo de 60
días. Pudiera ser que la Comisión Permanente no acordara por mayoría,
como la obliga el art. 78, la convocatoria al periodo extraordinario si el
Congreso se encontrara en receso o que, estando este en sesiones, no se
conformara el quórum o no se lograra la votación requerida para nombrar
al presidente. Estos escenarios no son descabellados, pues ya se han dado
casos en que no se consigue el acuerdo para hacer nombramientos, como
ocurrió con los consejeros electorales en el periodo previo a la elección de
2012.
La falta absoluta puede ocurrir por la muerte, la renuncia, la con-
dena penal o la revocación del mandato del Presidente.
El procedimiento de la cobertura de la vacante por parte del Poder Legis-

lativo tiene características distintas según la falta ocurra en los dos primeros
años del periodo presidencial o en los cuatro últimos; también varía en
función de que el Congreso se encuentre o no en sesiones y por virtud de la
causa que genera la falta.
Veremos primero cómo se procede cuando la ausencia se da en los dos
primeros años, en cuyo caso se debe convocar a una elección extraordina-
ria, en tanto que si ocurre en los últimos cuatro años ya no se convoca a
elecciones y se designa a un Presidente sustituto que concluya el periodo.
En la primera de las hipótesis hay que tener en cuenta dos posibilidades,
a saber:
a) Si el Congreso se encuentra reunido, sea en sesiones ordinarias o ex-
traordinarias, deberá proceder de inmediato a elegir Presidente y tendrá el
carácter de interino. Como ya explicamos,224 el Congreso delibera y vota
constituyendo una sola asamblea, pero cada Cámara debe instalarse por
separado exigiéndose en cada una de ellas un quórum de 2/3 del total de sus
miembros para garantizar la presencia tanto de los diputados como de los
senadores. La Constitución prevé que “si el Congreso estuviere en sesiones,
se constituirá inmediatamente en Colegio Electoral”. De ahí se colige que
no hay distinción si las sesiones son ordinarias o extraordinarias, puesto
que lo importante es que el Congreso está en condiciones de atender de
inmediato este asunto de primera importancia.
Los congresistas deberán votar en secreto, esto implica el uso de boletas
o papeletas en que se señale el nombre del candidato por el que se vota sin
224
Véase el capítulo 7 acerca de cómo opera el Congreso como asamblea única.
que pueda identificarse a quien emitió el sufragio. El texto del art. 84 cons-
titucional indica que la elección del Presidente Interino que surja de este
proceso deberá hacerse por mayoría absoluta de votos, esto es más de la
mitad. La Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexi-
canos (LOCG) prevé en su art. 9º que el cálculo debe hacerse respecto de los
miembros presentes en la sesión, aunque indebidamente omitió la referencia
a que la mayoría debe ser absoluta. Independientemente de esa omisión, es
claro que priva lo indicado en el texto constitucional.
Debido a que el procedimiento a seguir no se encuentra regulado ni en la
LOCG, ni en una ley reglamentaria, en tal eventualidad el Congreso tendría
que ponerse de acuerdo sobre las reglas por aplicar, lo cual resulta particu-
larmente difícil en un ambiente de alta pluralidad y tensión política. Así, por
ejemplo, parece conveniente poner alguna regla acerca de cómo se pueden
proponer candidatos y si estos tienen necesariamente que dejar los cargos
de los cuales se exige separarse cierto tiempo antes de la elección.225
Asimismo, es necesario prever un mecanismo de segunda vuelta de vota-
ción si ninguno de los propuestos obtiene la mayoría absoluta de votos en
una primera ronda. Los dos precedentes más cercanos que se remontan a
1928 y 1932 cuando el Congreso nombró respectivamente a Emilio Portes
Gil como interino y a Abelardo L. Rodríguez como sustituto, no son orien-
tadores porque tales elecciones estuvieron políticamente controladas por
“el hombre fuerte de la Revolución”, Plutarco Elías Calles, durante la época
del llamado Maximato y no se dio una competencia plural entre diversas
fuerzas políticas.
El Presidente designado por el Congreso de acuerdo con esta hipótesis
se denomina Interino puesto que durará en el cargo el tiempo que medie
entre su nombramiento y la toma de posesión del Presidente que resulte de
la elección extraordinaria a la que debe convocar el Congreso. Quien triun-
fe en dicha elección extraordinaria cubrirá el periodo que reste del sexenio
que esté transcurriendo.
La convocatoria para la referida elección extraordinaria deberá ser ex-
pedida por el Congreso, dentro de los 10 días siguientes a la designación del
Presidente Interino. Debe entenderse, por el contexto de la regulación que
comentamos, que la aprobación de dicha convocatoria debe hacerse con el
Congreso reunido también como Asamblea Única.
Probablemente en razón del ambiente de inquietud e inestabilidad po-
lítica que puede imperar en el caso de una elección de esta índole la Cons-
225
Véase supra, apartado 10.5.
titución en el art. 84 abre un considerable margen de tiempo para que se

efectúe la nueva jornada electoral, dando un espacio para que se asiente el
ejercicio del poder del Presidente Interino. Así, se prevé que “entre la fecha
de la convocatoria y la que se señale para la verificación de las elecciones”
deberá mediar un plazo no menor de siete meses, ni mayor de nueve.226
b) Si el Congreso no se encuentra en sesiones, la Comisión Permanente
debe convocar de inmediato al Congreso a sesiones extraordinarias para
que designe al presidente interino y convoque a elecciones.
Ahora bien, la segunda hipótesis se da si la falta absoluta sucede durante
los cuatro últimos años del periodo de que se trate, pueden darse los supues-
tos siguientes:
a) Si el Congreso se encuentra en sesiones, designará un Presidente Sus-
tituto que deberá concluir el periodo. Las reglas de elección son las mismas
previstas para designar al Presidente Interino.
b) Si el Congreso no estuviere en sesiones, la Comisión Permanente con-
vocará de inmediato al Congreso de la Unión a sesiones extraordinarias
para que se erija en Colegio Electoral y haga la elección del Presidente Sus-
tituto como se indica en el inciso anterior.
Una tercera hipótesis prevista en el último párrafo del art. 84 es la re-
vocación del mandato del Presidente de la República, en este caso ocupará
provisionalmente la titularidad del Ejecutivo federal el presidente del Con-
greso, que es el presidente de la Cámara de Diputados, quien también queda
exento de los requisitos de las fraccs. II, III y VI del art. 82. La diferencia de
tratamiento entre la falta absoluta y la revocación se explica porque carece-
ría de justificación que un colaborador tan cercano al titular del Ejecutivo,
como lo es el Secretario de Gobernación, ocupara el cargo de su jefe, cuan-
do este acaba de ser repudiado por el electorado.
Los respectivos plazos de 60 y 30 días dispuestos en el art. 84 para que
el Congreso elija, constituyen una camisa de fuerza que puede llevar a una
crisis constitucional, puesto que no se establece una solución para el caso
de que no se logre la mayoría absoluta en ese tiempo. Debe entenderse que
en esa circunstancia tendría que prolongarse la función de quien ocupe de
manera provisional la titularidad del Ejecutivo, ya sea el Secretario de Go-
bernación, el presidente del Congreso, o el del Senado, según el caso de que
se trate. El problema es que dicha solución podría crear un incentivo para
226
La LOCG prevé en su art. 9o que esta convocatoria no podrá ser vetada por el Presidente
Interino.
que estos influyeran en los legisladores a fin de bloquear la elección del pre-
sidente sustituto o interino, en su caso.
Una situación similar a la falta absoluta a la que alude el artículo 84,
es la prevista en el art. 85, que contiene tres hipótesis: a) que no estuviere
hecha o declarada válida la elección antes de iniciarse un periodo constitu-
cional; b) la falta absoluta del presidente electo; y c) la falta temporal del
presidente.
La Norma Suprema trata de evitar una indebida prolongación del pe-
riodo del Presidente en funciones por la vía de impedir la realización de las
elecciones, o bien que habiéndose efectuado estas, no se realice la califica-
ción del proceso electoral y la declaración de Presidente Electo por el Tribu-
nal Electoral del Poder Judicial de la Federación, eso es lo que significa que
la elección no esté declarada válida. En esa hipótesis el titular del Ejecutivo
debe separarse de su función al concluir su período, y si permanece, sus
actos serán ilegales y, por tanto, nulos.
En el primer supuesto, el Congreso debe nombrar un presidente interino
antes de que se inicie el sexenio correspondiente. A partir de la vigencia de
la Constitución de 1917, solo ha sucedido una vez que el presidente electo
no pudo asumir el cargo: esto ocurrió con motivo del asesinato de Álvaro
Obregón.
En el caso de que no exista un presidente electo para iniciar el nue-
vo periodo debe entenderse que el Congreso que sea producto del proceso
electoral efectuado en junio del mismo año que debería elegirse presidente,
y que inicia sus funciones el 1º de agosto, sea el que designe un presidente
interino para el inicio del siguiente sexenio. Esta designación no puede ser
hecha por el Congreso que está a punto de terminar su función puesto que
puede haber una nueva configuración de la legislatura que refleje la vo-
luntad electoral y esta debe servir de base para la referida designación de
presidente interino.
Como se dijo, la condición ineludible de las hipótesis previstas en el art.
85, es la no prolongación del periodo del presidente en funciones, esto es,
una vez concluido el término para el cual fue elegido, este deberá cesar en el
cargo. Aunque el presidente electo hubiese muerto, el presidente en funciones
por ningún motivo puede permanecer en él, por lo que, en la segunda de las
hipótesis señaladas, se prevé que asuma provisionalmente la Presidencia de la
República el presidente de la Cámara de Senadores. En ese caso, el Congreso
deberá nombrar un presidente interino siguiendo las reglas del art. 84. Esta
hipótesis de falta absoluta puede provenir de que el presidente interino electo
por el congreso antes de la fecha de toma de posesión no pueda acceder a la
misma en razón de alguna de las causas que dan lugar a dicha falta absoluta,
o bien, que no se haya efectuado la designación de dicho presidente interino.
En tal circunstancia, al inicio del nuevo periodo, asume la Presidencia de la
República el presidente del Senado. La eventual razón de que sea éste último
el que asuma la presidencia puede derivar de una previsión en el sentido
de que el presidente de la Cámara de Diputados, que preside el Congreso,
intentara impedir la designación del presidente interino, con el propósito de
ocupar el cargo al llegar la fecha de toma de posesión.
Las razones que pueden dar lugar a la falta absoluta del Presidente de la
República son: la muerte, la renuncia, la revocación del mandato y la des-
titución por condena penal impuesta por el Senado en los términos de los
arts. 108, 110 y 111 constitucionales.227
La muerte no se menciona expresamente en la Constitución pero es, con
toda evidencia, una causa de falta absoluta. La renuncia está prevista en el
art. 86 en el que se indica que “el cargo de Presidente de la República sólo es
renunciable por causa grave que calificará el Congreso de la Unión, ante el
que se presentará la renuncia”. La gravedad de la causa no está prevista en
ninguna regulación secundaria y queda a juicio del Congreso determinarla,
lo cual es una solución constitucional correcta pues se trata de un asunto
esencialmente político que escapa a precisiones jurídicas previsibles.
La sola presentación de la renuncia implica la existencia de una grave
situación política, sea por una causa natural como una enfermedad incapa-
citante o por un serio conflicto que genera tal conducta presidencial. Por
eso queda a juicio del Congreso la apreciación de la gravedad de la causa.
La fracc. xvii del art. 73 faculta al Congreso de la Unión para aceptar la
renuncia al cargo de presidente de la República. el art. 86 constitucional no
prevé expresamente si al conocer de la mencionada renuncia el Congreso
de la Unión debe actuar como una asamblea única o resolver cada cámara
por separado; sin embargo, la Ley Orgánica del Congreso indica que las
dos cámaras deben actuar de manera conjunta. Así se actuó en la práctica
con motivo del único caso de renuncia a la Presidencia de la República que
se ha producido desde que entró en vigor la Constitución de 1917, el del
ingeniero Pascual Ortiz Rubio, quien dimitió en 1932.
A diferencia de lo que ocurre para la designación del presidente interino
o sustituto hecha por el Congreso de la Unión, la cual requiere un quórum
calificado de dos terceras partes del total de los miembros de cada cámara,
la aceptación de la renuncia del presidente de la República puede ser resuel-
227
ta mediante el quórum normal, formado por más de la mitad de integrantes

de cada cámara.
La incapacidad total permanente no se encuentra particularmente pre-
vista como causa de falta absoluta y no existe ningún marco constitucional
para declararla, como ocurre en el Derecho comparado. En Ecuador, por
ejemplo, se dio un caso célebre.228
10.8. LA INCAPACIDAD Y LAS AUSENCIAS TEMPORALES

De acuerdo con nuestra Constitución, nadie puede juzgar la capacidad
del Presidente para desempeñar su cargo. En caso de una enfermedad física
o mental sería necesario que se diera una falta de ejercicio de sus funciones
objetivamente demostrada para que pudiera considerarse como falta tem-
poral.
En el artículo 85 se prevé la petición de licencia por parte del presiden-
te hasta por 60 días, entonces ocupará provisionalmente la Presidencia el
secretario de Gobernación, pero no resuelve el caso en que el presidente re-
quiera, por ejemplo, con motivo de una enfermedad, una licencia más pro-
longada, la cual puede ser concedida por el Congreso, al que la fracc. xxvi
del art. 73 no limita el tiempo por el que podría conceder dicha licencia. Si
la falta temporal se vuelve absoluta, por ejemplo en caso de la muerte del
presidente, se procederá conforme al art. 84.
Vale la pena reiterar que por las reglas de sustitución que se analizan,
el Secretario de Gobernación que ocupe de manera provisional la titulari-
dad del Ejecutivo debe quedar impedido de ocupar nuevamente la referida
secretaría, pues en tal caso, si ocurriera la falta absoluta del presidente, no
podría sustituirlo otra vez, dada la prohibición contenida en el art. 83.
Ahora bien, si ocurriese una circunstancia en la que el presidente que-
dara privado de sus facultades sin poder ejercer su cargo y sin haber soli-
citado licencia, parece no haber una solución explícita en la Constitución.
Una solución podría consistir en interpretar que existe una falta temporal
que da lugar al otorgamiento de licencia, solicitada o no de manera formal
por el Ejecutivo. Así, una enfermedad incapacitante o incluso, por ejemplo,
que el Presidente se encuentre en estado de coma, pueden dar lugar al otor-
gamiento de una licencia de oficio, aunque él no estuviera en condiciones
228
En 1996 llegó a la Presidencia de ese país un excéntrico personaje llamado Abdalá Bucaram
quien en febrero de 1997 fue destituido por el congreso en virtud de considerar que sufría
“incapacidad mental”, sin examen médico alguno.
de solicitarla. Nuestro sistema constitucional, como dije, no contempla la

incapacidad total permanente como causa de falta absoluta y por eso, aun-
que dicha incapacidad se dé, se le consideraría falta temporal. Ello deriva
del texto del párrafo último del art. 85 que prevé que la falta temporal se
convierta en absoluta, es decir, que muera o renuncie.
El art. 5º de la LOCG establece que el Congreso debe reunirse en sesión
conjunta en el recinto de la Cámara de Diputados, para tratar los asuntos
previstos en los artículos del 84 al 87, es decir, la falta absoluta, licencia o
renuncia del Presidente de la República. El presidente del Congreso será el
Presidente de la Cámara de Diputados.
El Reglamento Interior de la Cámara de Diputados previó en su art.
NOVENO TRANSITORIO, que permanecieran en vigor las disposiciones del
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos (RGIC) para los temas aplicables al Congreso en su con-
junto. Su art. 36 dispone que “cuando se trate de renuncia, licencia o falta
absoluta del Presidente de la República, estando el Congreso en sesiones, las
Cámaras deberán reunirse en el local de la de Diputados, a las nueve de la
mañana del día siguiente a aquél en que se reciba la solicitud de renuncia o
la nota de licencia o haya ocurrido la falta, aun cuando ese día sea feriado.
La reunión de ambas Cámaras en sesión de Congreso de la Unión para los
efectos de los citados arts. 84, 85 y 86 de la Constitución, se verificará sin
necesidad de convocatoria alguna y la sesión, será dirigida por la Mesa de
la Cámara de Diputados”.
El art. 37 establece que si no hay quórum para efectuar esa sesión ex-
traordinaria, el Presidente del Congreso podrá obligar a los ausentes “por
los medios que juzgue más convenientes” a concurrir a la sesión. Ello inclu-
ye el uso de la fuerza pública y pudiera tener por objeto evitar que algunos
legisladores sean retenidos o impedidos de asistir por otras fuerzas o pode-
res fácticos.
10.9. LA JEFATURA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Por administración pública se entiende el conjunto de instituciones a
través de las cuales el Poder Ejecutivo desarrolla la función de aplicar
y hacer cumplir las leyes derivadas de la Constitución.
Por medio de tales instituciones se desarrollan todas las tareas guberna-

tivas que requieren la actividad administrativa estatal para regular tanto la
acción de los particulares como la del propio Estado en la ejecución de sus
funciones que abarcan, entre otras muy importantes, las obras y los servi-
cios públicos.
De acuerdo con el art. 90, la administración pública se divide en cen-
tralizada y paraestatal. La centralizada está constituida por las depen-
dencias que sirven directamente a la Presidencia de la República en las
distintas ramas de su actividad y se conocen como Secretarías de Estado.
La administración pública paraestatal se conforma por organismos que
cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propio para el desempeño
de determinadas funciones específicas, de carácter económico, de tipo pro-
ductivo, de servicios, de carácter educativo o bien para hacerse cargo de una
función estatal que requiere un cierto margen de autonomía.
La Ley Orgánica a la que alude el art. 90 es la Ley Orgánica de la Admi-
nistración Pública Federal (LOAPF) (TMX259,905), su misión es organizar las
tareas asignadas al Poder Ejecutivo. No deben confundirse estos dos con-
ceptos, el Ejecutivo es un poder del Estado depositado en una sola persona;
la Administración Pública es el aparato burocrático que sirve al Ejecutivo
para el desempeño de sus funciones. El Presidente de la República es el jefe
de la Administración Pública Federal, compuesta por multitud de funciona-
rios que no comparten el Poder Ejecutivo sino que simplemente están a su
servicio.
Es necesario tener en cuenta que las Secretarías de Estado se denominan
también Secretarías del Despacho y sus titulares se conocen indistintamente
como secretarios de Estado o secretarios del Despacho, ya que de las dos
formas se refiere a ellos la Constitución.
El propio texto constitucional remite a la legislación ordinaria, ya sea a
la propia LOAPF o a las leyes específicas que crean entidades paraestatales,
que determinen las relaciones entre estas y el Ejecutivo Federal o con las
Secretarías de Estado. Ello tiene por objeto posibilitar lo que se llama la
sectorización, consistente en asignar a determinadas Secretarías de Estado
la responsabilidad de coordinar y supervisar los trabajos de diferentes enti-
dades paraestatales.
En la estructura del Poder Ejecutivo se encuentran también órganos que
desempeñan funciones de procuración e impartición de justicia. Así, entre
los primeros están la Procuraduría Federal del Consumidor, la Procuraduría
de la Defensa del Trabajo, la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente
y la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros (Condusef). Entre los segundos, que constituyen órga-
nos con capacidad decisoria no sujeta a la conducción del Ejecutivo, está el
Tribunal Agrario y el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.
10.E.1. Secretarías de Estado y la Consejería Jurídica

Como hemos visto, las Secretarías de Estado tienen su fundamento cons-
titucional en el art. 90. La reforma a este artículo y otros relacionados,
publicada en el Diario Oficial de la Federación del 2 de agosto de 2007,
suprimió a los Departamentos Administrativos que existieron en el pasado.
Debe enfatizarse que la creación de Secretarías de Estado es facultad del
Poder Legislativo y, por tanto, el Ejecutivo no puede instituirlas por decreto.
En el art. 26 de la LOAPF se enlistan las dependencias de la Administra-
ción Pública centralizada, entre las cuales ya no aparece ningún Departa-
mento Administrativo, pero se incluye la Consejería Jurídica. A mediados
de 2021 la lista de estas dependencias era la siguiente: Secretaría de Gober-
nación; Secretaría de Relaciones Exteriores; Secretaría de la Defensa Na-
cional; Secretaría de Marina; Secretaría de Seguridad Pública y Protección
Ciudadana; Secretaría de Hacienda y Crédito Público; Secretaría de Bien-
estar; Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales; Secretaría de
Energía; Secretaría de Economía; Secretaría de Agricultura y Desarrollo Ru-
ral; Secretaría de Comunicaciones y Transportes; Secretaría de la Función
Pública; Secretaría de Educación Pública; Secretaría de Salud; Secretaría del
Trabajo y Previsión Social; Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y
Urbano; Secretaría de Cultura; Secretaría de Turismo y Consejería Jurídica
del Ejecutivo Federal.
Debe tenerse en cuenta que esta lista puede variar y de hecho varía fre-
cuentemente según las necesidades del Ejecutivo. Por una larga tradición,
los legisladores acceden a las peticiones del Poder Ejecutivo para reformar
la ley que le sirve de base para sus tareas administrativas, aun cuando la
oposición tenga la mayoría en el Congreso.
La Consejería Jurídica se encuentra prevista en último párrafo del art. 90
constitucional. Durante mucho tiempo, a partir de la Constitución de 1917 la
entonces Procuraduría General de la República asumía, además de la función
de perseguir los delitos federales, desde 2016 atribuida a la Fiscalía General
de la República, la de aconsejar al Ejecutivo en materia jurídica. A partir de la
reforma del 31 de diciembre de 1994, la segunda de estas atribuciones pasó a
la dependencia denominada Consejería Jurídica cuyo titular es el Consejero
Jurídico en los términos del art. 4 de la LOAPF: “La función de Consejero
Jurídico, prevista en el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, estará a cargo de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Fe-
deral. Al frente de la Consejería Jurídica habrá un Consejero que dependerá
directamente del Presidente de la República, y será nombrado y removido
libremente por éste. Para ser Consejero Jurídico se deben cumplir los mismos
requisitos que para ser Fiscal General de la República.”
10.E.2. Los titulares de las Secretarías de Estado

Al frente de cada Secretaría, como titular de la misma, hay un secretario/a
de Estado o secretario/a del Despacho, pues de las dos maneras se refiere a
ellos la Constitución. Para ejercer este cargo el art. 91 establece los requisi-
tos siguientes: “ser ciudadano mexicano por nacimiento”, lo cual implica,
como ya hemos visto, no haber adquirido otra nacionalidad, “estar en ejer-
cicio de sus derechos y tener treinta años cumplidos”.
Los secretarios tienen el deber de informar al Congreso, una vez abierto
el periodo ordinario de sesiones, del estado que guarden sus respectivos
ramos, según dispone el art. 93. Esta obligación se cumple entregando un
informe por escrito. Generalmente las Secretarías hacen una publicación
impresa en forma de libro, para cumplir con este deber. Los secretarios pue-
den ser citados, como ya hemos visto, por cualquiera de las Cámaras “para
que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concernien-
te a sus respectivos ramos o actividades”.
El RGIC en su art. 53 prevé que los secretarios de Estado también pue-
den ser enviados por el Ejecutivo, aunque no los cite el Legislativo. Incluso
establece el derecho de tales secretarios de asistir a las sesiones libremente
por su propia voluntad, y si se discute un asunto de su dependencia, la fa-
cultad de “tomar parte en el debate”. Encontramos aquí un rasgo de tipo
parlamentario escasamente explorado.
El Reglamento de la Cámara de Diputados dispone al respecto:
Artículo 124.
1. La Cámara, conforme a lo dispuesto en los artículos 69 y 93
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
podrá citar a los servidores públicos, bajo protesta de decir ver-
dad, para que:
I. Den cuenta del estado que guarden sus respectivos ramos,
II. Proporcionen información, cuando se discuta un proyecto
de ley o decreto, y
III. Proporcionen información, cuando se estudie un
negocio concerniente a sus respectivos ramos o
actividades.
2. Los servidores públicos que podrán comparecer ante el Pleno
son:
I. Los secretarios de Estado;

II. El Procurador General de la República; (debe entenderse que
se trata del Fiscal General de la República)
III Los directores y administradores generales de los organis-
mos descentralizados federales, y
IV. Los directores y administradores generales de las
empresas de participación estatal mayoritaria.
En el Reglamento del Senado se prevé lo siguiente:

Artículo 266
1. En el ejercicio de las funciones de control de las cámaras del
Congreso de la Unión, en el ámbito de su competencia el Sena-
do recibe, analiza y se pronuncia respecto de los informes de los
entes públicos a los cuales la Constitución y las leyes imponen
la obligación de presentarlos.
2. El Senado también ejerce atribuciones de control mediante pre-
guntas por escrito al Presidente de la República o comparecen-
cias de los servidores públicos que prevén los artículos 69 y 93
de la Constitución, sea para informar o para responder pregun-
tas e interpelaciones.
10.E.3. El llamado Gabinete

La figura del Gabinete no existe constitucionalmente, pero es muy co-
mún que en la prensa e incluso en las comunicaciones oficiales del gobierno
se aluda al Gabinete como el conjunto de secretarios de Estado en un sen-
tido estricto. Por alguna extraña razón la prensa bautizó a este conjunto
de funcionarios como el Gabinete Legal —como si pudiera haber alguno
ilegal—, cuando en realidad no existe ninguna base en la ley para usar esa
terminología, y ha denominado Gabinete Ampliado al que se integra ade-
más de por los secretarios de Estado por los titulares de los órganos de la
administración paraestatal.
Como resultado de la influencia del modelo estadounidense en que el
Presidente cuenta con un staff cercano a su oficina formado por personas
de gran poder político práctico aunque no ejercen una función oficial a la
que legalmente se le asigne una competencia del Ejecutivo, la Presidencia
mexicana opera también con este equipo bajo la denominación de Oficina
de la Presidencia, basada en el art. 8 de la LOAPF que dice:
“El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos contará con el apo-

yo directo de la Oficina de la Presidencia de la República para sus
tareas y para el seguimiento permanente de las políticas públicas y
su evaluación periódica, con el objeto de aportar elementos para la
toma de decisiones, sin perjuicio de las atribuciones que ejercen las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal en el
ámbito de sus respectivas competencias. El Presidente designará al
Jefe de dicha Oficina.
El Ejecutivo Federal contará con las unidades de apoyo técnico y es-
tructura que el Presidente determine, de acuerdo con el presupuesto
asignado a dicha Oficina.”
Con este vago sustento legal han proliferado funcionarios que ejercen un
poder real a nombre del Presidente, sin tener que comprometer su respon-
sabilidad mediante el refrendo. Curiosamente existe un jefe de la Oficina de
la Presidencia que uno pensaría que por definición no puede ser otro que el
propio Presidente. Existen bajo esta cobertura legal multitud de cargos de
“coordinación” como la de Asesores, la de Comunicación Social y otras.229
10.10. EL REFRENDO
Esta institución es considerada también como un rasgo parlamentario en
el sistema presidencial mexicano. En realidad se trata de una reminiscencia
monárquica tendiente a eximir de cualquier responsabilidad jurídica al mo-
narca por sus actos de gobierno, los cuales, si bien emanan de la voluntad
del rey, son responsabilidad de sus ministros.230
Esta teoría subyace en la figura del refrendo y de ahí deriva que al Pre-
sidente de la República no se le pueda exigir ninguna responsabilidad ad-
ministrativa o política y sólo pueda ser juzgado penalmente por delitos que
hubiere cometido.231 El refrendo consiste en lo dispuesto por el art. 92 cons-
titucional que dice: Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del
Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado a que el asun-
to corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos. Además, existe
229
Sobre la Oficina de la Presidencia, véase Salvador Nava Gomar, “Disfunción y deficiencias
en las relaciones del Ejecutivo con el Legislativo en México”, en Relaciones entre gobierno y
Congreso. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2002, pág. 463.
230
Consultar Jorge Carpizo, El presidencialismo mexicano, Siglo XXI, México, 2002, pág. 33.
231
una justificación práctica en cuanto a que el titular del Ejecutivo no puede

ser un experto en todo y sus asesores son precisamente los secretarios que
deben tener un conocimiento de su tarea o bien rodearse de los especialistas
que sean necesarios para la determinación de las políticas públicas. De este
modo se da una relación dialéctica entre el secretario de Estado y el Presi-
dente: aquél actúa siempre por acuerdo de este, como lo dispone el art. 11
de la LOAPF, puesto que son actos de un Ejecutivo unipersonal, pero es el
secretario quien asume la responsabilidad jurídica y política de los actos de
gobierno al estampar la firma que refrenda el acto del Presidente. La LOA-
PF, en su art. 13, también previene que: “cuando se refieran a asuntos de la
competencia de dos o más Secretarías, deberán ser refrendados por todos
los titulares de las mismas”, y que “Tratándose de los decretos promulgato-
rios de las leyes o decretos expedidos por el Congreso de la Unión, sólo se
requerirá el refrendo del titular de la Secretaría de Gobernación”. Esto últi-
mo significa que no importa la materia a la que aluda la ley, puesto que es
un acto del Legislativo y no del Ejecutivo; bastará el refrendo del secretario
de Gobernación y no se requerirá el de los secretarios de las dependencias
que deban ejecutar administrativamente la ley. Se entiende que si el Ejecuti-
vo no la vetó, o el veto fue superado, asume la obligación de hacerla cumplir
y el Secretario correspondiente no tiene por que manifestar su acuerdo, sino
simplemente ejecutarla.
10.11. FACULTADES Y OBLIGACIONES DEL PRESIDENTE

El art. 89 constitucional establece las principales facultades del Ejecu-
tivo, independientemente de que existen otras que la Norma Suprema le
atribuye en otros artículos. Adicionalmente a la facultad reglamentaria a
la cual, por su importancia nos referimos previamente de modo particular,
podemos clasificar las facultades presidenciales bajo los rubros siguientes:
a) legislativas, b) de nombramiento, c) de carácter militar, d) de seguridad
nacional, e) de política exterior, f) de carácter económico, g) de índole penal,
h) de administración general e i) de excepción.
Como obligaciones propiamente dichas se incluyen en este artículo la de
promulgar y ejecutar las leyes expedidas por el Congreso; la de apegarse a
los principios que deben regir en materia de política exterior, y la de “faci-
litar al poder judicial los auxilios que necesite para el ejercicio expedito de
sus funciones”, esto significa que tiene el deber constitucional de tramitar
el presupuesto del Poder Judicial y entregarle los recursos necesarios para
su ejercicio.
10.11.1. Facultades legislativas

Ya nos hemos referido a ellas y son, básicamente: la de iniciativa, que
permite proponer leyes en general y en algunos casos se trata de una obli-
gación como es el caso de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Presupuesto
de Egresos; la de promulgación de las leyes y decretos y, eventualmente, el
veto de los mismos; la facultad reglamentaria; las facultades extraordina-
rias para legislar previstas en los arts. 29 y 131, y la facultad de convocar a
sesiones extraordinarias al Congreso, cuando lo acuerde la Comisión Per-
manente.232
10.11.2. Facultades de nombramiento

En principio el Presidente tiene una amplísima facultad para nombrar y
remover libremente a todos los “empleados de la Unión cuyo nombramien-
to o remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las
leyes” (art. 89, fracc. II). La redacción es muy amplia pero está acotada por
la posibilidad de que la Constitución o las leyes determinen una forma de
nombramiento distinta. Podríamos decir que, por exclusión, el Presidente
puede nombrar a cualquier empleado, cuyo nombramiento no esté legal o
constitucionalmente fijado de otra manera. En 2007, la Suprema Corte de
Justicia dio una extraña interpretación a este precepto, pues determinó en
el caso de reformas en materia de medios de comunicación, que las leyes no
pueden dar intervención al Legislativo en el nombramiento de funcionarios
de órganos desconcentrados de la administración pública, en cambio sí pue-
den hacerlo cuando se trata de órganos descentralizados, introduciendo una
diferenciación que no deriva de la Constitución.233
Debemos detenernos un momento en el sentido y alcance del adverbio
libremente que implica el modo como se ejerce esta facultad. En rigor, los
nombramientos son un acto de poder pero no un acto de autoridad en el
sentido de acción gubernativa que afecta o puede afectar la esfera jurídica
de los particulares o gobernados. El Presidente ejerce un poder del Esta-
do al nombrar funcionarios en los términos de la Constitución pero no
232
233
Consúltese la Tesis de jurisprudencia P./J. 62/2007 Comisión Federal de Telecomunicacio-
nes. La objeción por el senado a los nombramientos de sus comisionados, prevista en el
artículo 9o-C, último párrafo, de la Ley Federal de Telecomunicaciones, viola los artículos
49 y 89, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Novena
Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XXVI, diciembre de 2007,
pág. 965. Hoy en día la referida Comisión es un organismo constitucionalmente autónomo.
está actuando como una autoridad frente a los destinatarios de sus actos,
por tanto, solo puede exigirse que el nombramiento o la remoción estén
fundados, es decir, que exista una norma que le faculte para hacerlo y, de
hecho, esa norma es el art. 89, salvo que exista otra en la Constitución o
las leyes que indique otra forma de designación o remoción. Empero, el
nombramiento o la remoción son libres en cuanto son actos que no re-
quieren de motivación, esto es, el Presidente no tiene obligación de expli-
car motivos o razones de su determinación para nombrar a alguien en un
puesto o para removerlo. Es claro que la libertad de nombramiento está
sujeta a que el nombrado cumpla con los requisitos de ley para desempe-
ñar el cargo. La expresión libremente también significa: sin intervención
de ninguna otra autoridad.
Con base en el art. 89, el Presidente puede nombrar y remover libremen-
te a los secretarios del Despacho. En otros casos la remoción es libre pero
no el nombramiento, que debe ser aprobado o ratificado por la Cámara de
Diputados o por el Senado; en el caso de éste se trata de los nombramientos
del Secretario de Relaciones Exteriores, los embajadores y cónsules genera-
les; los Coroneles y demás oficiales superiores del Ejército, Armada y Fuerza
Aérea Nacionales (incluye a los generales de diverso rango). La fracc. IX del
art. 89 señala: “Intervenir en la designación del Fiscal General de la Repú-
blica y removerlo, en términos de lo dispuesto en el artículo 102, Apartado
A, de esta Constitución;”
La designación del secretario de hacienda debe ser ratificada por la
Cámara de Diputados, y con base en el Acuerdo publicado en el DOF
el 16 de noviembre de 2018, los Empleados superiores de Hacienda que
requieren ratificación de la Cámara de Diputados son: los Subsecretarios
de Hacienda y Crédito Público; de Egresos y de Ingresos; el Procurador
Fiscal de la Federación; el Tesorero de la Federación; los Administradores
Generales de Recaudación; de Auditoria Fiscal Federal; de Aduanas; del
Jurídico y de Grandes Contribuyentes; el Jefe del Servicio de Administra-
ción Tributaria; los Jefes de Unidad de Crédito Público y de la Unidad
de Coordinación con Entidades Federativas; y el Titular de la Unidad de
Inteligencia Financiera.
No debe confundirse la aprobación con la ratificación; la primera su-
pone que mientras el Senado no apruebe el nombramiento el designado no
puede tomar posesión, en tanto que la ratificación implica que el nombra-
miento surte sus efectos de inmediato, pero queda sujeto a que el Senado lo
ratifique o no. Si se da el segundo caso, el nombrado debe retirarse del car-
go, pero sus actos son válidos, y debe hacerse una nueva designación. Esta
situación la aclara el propio art. 89 al decir: Los Secretarios de Estado y los
empleados superiores de Hacienda y de Relaciones entrarán en funciones

el día de su nombramiento. Cuando no sean ratificados en los términos de
esta Constitución, dejarán de ejercer su encargo. Este texto se refiere a los
secretarios de Hacienda y de Relaciones Exteriores así como a los emplea-
dos superiores de ambas secretarías.
Pese a que el art. 74, fracc. III, usa el término genérico ratificación, debe
tomarse en cuenta que el art. 89 hace la distinción entre aprobar y ratificar.
La proliferación de cambios constitucionales ha dado lugar a algunas
incongruencias como la que ocurre entre el artículo 74 fracc. III y el artículo
89, fracc. III.
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
fracc. III Ratificar el nombramiento que el Presidente de la República
haga del Secretario del ramo en materia de Hacienda… así como de
los demás empleados superiores de Hacienda;
Art. 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguien-
tes: III. Nombrar, con aprobación del Senado, a los embajadores, cón-
sules generales, empleados superiores de Hacienda y a los integrantes
de los órganos colegiados encargados de la regulación en materia de
telecomunicaciones, energía y competencia económica.
Evidentemente en esta contradicción se resuelve en favor de la disposi-

ción específica relativa a las facultades de la Cámara de Diputados lo cual
es congruente con las atribuciones que ésta tiene en materia presupuestaria.
El art. 89 en su fracc. XVI establece que las aprobaciones o ratificacio-
nes que corresponden al Senado, cuando este no se encuentre en sesiones,
pueden ser otorgadas por la Comisión Permanente. El art. 78 relativo a esta
Comisión dice al respecto:
Art. 78. La Comisión Permanente: VII. Ratificar los nombramientos
que el Presidente haga de embajadores, cónsules generales, empleados
superiores de Hacienda, integrantes del órgano colegiado encargado
de la regulación en materia de energía, coroneles y demás jefes supe-
riores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los térmi-
nos que la ley disponga.
Aparece aquí otra inconsecuencia porque se incluye a los empleados su-

periores de hacienda en el grupo de servidores públicos que deben ser rati-
ficados por el Senado y que durante los recesos puede ejercer esa facultad
la Comisión Permanente. Pero dado que la aprobación de los empleados
superiores de hacienda corresponde a la Cámara de Diputados debería con-
siderarse que la Comisión Permanente no tiene facultades para sustituir esa

función.
El Presidente puede remover libremente a los agentes diplomáticos y a
los empleados superiores de Hacienda, para ello no necesita intervención
alguna de la Cámara respectiva, pese a que haya participado en el nombra-
miento. Los grados superiores de las fuerzas armadas, que no implican el
ejercicio de funciones públicas, no pueden ser retirados discrecionalmente
por el Presidente, y quedan sujetos a lo dispuesto por las leyes militares.
Otros grados de oficiales de rango inferior a coronel son otorgados formal-
mente por el Presidente en los términos de las leyes que rigen a las fuerzas
armadas, de acuerdo con la fracc. v del art. 89 y se regulan por la Ley de
Ascensos y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos y la Ley
de Ascensos de la Armada de México. Con respecto al Fiscal General, de
acuerdo a la fracs. IV del apartado A del art. 102, este solo podrá ser re-
movido por las causas graves que establezca la ley. La remoción puede ser
objetada por el voto de la mayoría de los miembros presentes de la Cámara
de Senadores dentro de un plazo de diez días hábiles, en eso caso el Fiscal
General debe ser restituido en el ejercicio de sus funciones. Si el Senado no
se pronuncia al respecto, se considera que no existe objeción.
Dentro de este apartado debe mencionarse la facultad de proponer una
terna, es decir, una lisa de tres prospectos o candidatos, para que de entre
ellos el Senado designe a un Ministro de la Suprema Corte. Ciertamente
no constituye un poder de designación directo, pero lo hace partícipe del
nombramiento de que se trate.234 A una facultad de naturaleza análoga
corresponde lo dispuesto en la parte final de la fracc. XVIII, y es la que
consiste en someter a la aprobación del Senado las licencias y renuncias
que lleguen a presentar dichos ministros, las cuales se tramitan a través del
Poder Ejecutivo.
También aquí debe incluirse la facultad de proponer a los magistrados
de los tribunales agrarios para ser designados por la Cámara de Senadores,
prevista en el art. 27.
Además de las facultades de nombramiento directamente señaladas en el
texto constitucional, el Presidente tiene la facultad de nombrar a diversos
funcionarios con base en distintas leyes. Así, por ejemplo, la designación
de los directores de Petróleos Mexicanos, de la Comisión Federal de Elec-
tricidad o del Instituto Mexicano del Seguro Social derivan de las propias
234
leyes que rigen tales organismos, aunque, como ya se ha dicho, si la ley nada
dijera, la propia Constitución sería la base de tal designación.
10.11.3. Facultades de carácter militar

Suele decirse que el titular del Ejecutivo es el Jefe Supremo de las Fuer-
zas Armadas, y efectivamente así es, con base en lo dispuesto por la fracc.
VI del art. 89 que lo faculta para “disponer de la totalidad de la fuerza
armada permanente o sea del ejército, de la armada y de la fuerza aérea
para la seguridad interior y defensa exterior de la federación”. Igualmente
el Presidente puede disponer de la Guardia Nacional, en los términos que
señale la ley. Tiene también la facultad de declarar la guerra en nombre de
los Estados Unidos Mexicanos, pero esa no es una facultad exclusiva pues
debe estar precedida por una ley que al respecto expida el Congreso de la
Unión, Como ya se indicó en el capítulo correspondiente. La facultad de
hacer designaciones de los altos oficiales de las fuerzas armadas es asimismo
una atribución de naturaleza militar.
10.11.4. Facultades en materia de Seguridad Nacional

Aunque se encuentra comprendida en la fracc. VI del art. 89, la materia
de Seguridad Nacional235 no debe encuadrarse en el concepto militar, pues
implica la intervención de diversas dependencias civiles bajo la dirección del
Presidente, quien se auxilia con un Consejo de Seguridad Nacional en los tér-
minos de la Ley de Seguridad Nacional que define a esta en su art. 3º como:
… las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener
la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, que
conlleven a:
I. La protección de la nación mexicana frente a las amenazas y
riesgos que enfrente nuestro país;
II. La preservación de la soberanía e independencia nacionales y la
defensa del territorio;
III. El mantenimiento del orden constitucional y el fortaleci-
miento de las instituciones democráticas de gobierno;
235
Para quien se interese en este tema y sus características en Estados Unidos, donde se ha desa-
rrollado ampliamente el concepto, puede consultar Barry M. Blechman, Política y seguridad
nacional, Gernika, México, 1990.
IV.El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la

Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Polí-
tica de los Estados Unidos Mexicanos;
V. La defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Es-
tados o sujetos de derecho internacional, y
VI. La preservación de la democracia, fundada en el desarrollo
económico, social y político del país y sus habitantes.
10.11.5. Facultades en materia de política exterior

Estas atribuciones tienen que ver con las relaciones del país con otros Es-
tados soberanos y comprenden las vinculadas con nombramientos de agentes
diplomáticos y con la conducción en sí de la diplomacia mexicana que es
precisamente el ámbito de relación con otros países y organizaciones inter-
nacionales. Esta función se contiene en la fracc. X del art. 89, que asigna
al Presidente la tarea de “dirigir la política exterior y celebrar tratados in-
ternacionales, así como terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar,
retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos,
sometiéndolos a la aprobación del senado”. Hasta antes de la reforma del 12
de febrero de 2007, esta fracción sólo mencionaba la celebración de tratados
como susceptible de aprobación por el Senado. De manera acertada se exten-
dió a actos igualmente importantes como la terminación o denuncia —que es
el acto de declarar que se deja de formar parte de un tratado—, o la suspen-
sión, modificación o enmienda de los mismos. Se incluye también el retiro de
reservas, es decir, de previsiones en las que se señala que una parte del tratado
no puede ser aceptada, o la formulación de declaraciones interpretativas, que
constituyen la expresión de cómo se entiende por el Estado que las formula,
el contenido de una determinada cláusula o expresión del tratado en cuestión.
La política exterior debe ser conducida dentro de ciertos principios que,
de no cumplirse, podrían dar lugar a impugnaciones a través del amparo o
de los medios de control constitucional previstos en el art. 105. Estos prin-
cipios, enumerados en la misma fracc. X, son:
…la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución
pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de
la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los
estados; la cooperación internacional para el desarrollo; el respeto, la
protección y promoción de los derechos humanos y la lucha por la
paz y la seguridad internacionales.
Aunque la materia esencial sea de tipo penal, es razonable considerar

como una facultad de política exterior la contenida en el párrafo octavo
del art. 21 que dispone: “el Ejecutivo Federal podrá, con la aprobación del
Senado en cada caso, reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacio-
nal”. Esta es una extraña facultad que puede resultar atentatoria contra las
garantías individuales desde el momento que la convención internacional
que creó la Corte Penal Internacional admite la posibilidad de juzgar a un
individuo dos veces por el mismo delito o de aplicarle retroactivamente
una disposición penal. Se genera también una función ejecutiva asignada al
Senado al hacerlo actuar caso por caso, en lugar de a través de una dispo-
sición legal general. La atribución comentada fue una muy desafortunada
solución para el asunto de permitir la incorporación de México a una Corte
Penal Internacional cuya función y autonomía son muy cuestionables.236
10.11.S.Facultades de naturaleza económica

En el art. 89 tienen carácter de facultades de naturaleza económica las
contenidas en las fraccs. XIII y XV en las que se prevé: “Habilitar toda
clase de puertos, establecer aduanas marítimas y fronterizas, y designar su
ubicación”, así como “conceder privilegios exclusivos por tiempo limitado,
con arreglo a la ley respectiva, a los descubridores, inventores o perfeccio-
nadores de algún ramo de la industria”; esta facultad es la base de la fun-
ción administrativa de otorgamiento de patentes regulada por la Ley de la
Propiedad Industrial.
Adicionalmente y en diferentes preceptos constitucionales el Ejecutivo
está dotado de diversas atribuciones en materia económica; entre las más
destacadas se encuentran las previstas en los arts. 25, 27 y 28, respecto de
áreas estratégicas de la economía como la explotación de hidrocarburos
y la generación y distribución de electricidad, así como el otorgamiento
de concesiones para el uso y aprovechamiento de otros recursos naturales
por parte de particulares. Especial importancia tienen en este rubro las fa-
cultades extraordinarias para legislar previstas en el art. 131 en el cual se
determina que:
El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para au-
mentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e
importación expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así
236
Sobre este tema recomiendo la lectura de Sergio García Ramírez, La Corte Penal Internacio-
nal, Instituto Nacional de Ciencias Penales, México, 2002.
como para restringir y para prohibir las importaciones, las exporta-

ciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime
urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la
estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro
propósito en beneficio del país. El propio ejecutivo, al enviar al Con-
greso el Presupuesto Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el
uso que hubiese hecho de la facultad concedida.
Ya hemos señalado237 que estas facultades corresponden originalmente

al Legislativo pero que puede trasladarlas al Ejecutivo, como una excepción
permitida constitucionalmente al principio de división de poderes.
El maestro Ignacio Burgoa previene con acierto, respecto a esta expre-
sión constitucional que “si no se interpreta restrictivamente en el sentido
de que sólo debe regir en el ámbito económico que implica su materia de
regulación, podría significar el quebrantamiento del principio de división de
poderes, pues daría lugar a que el Congreso de la Unión otorgara facultades
extraordinarias al Ejecutivo Federal para dictar leyes tendientes a obtener
‘cualquier beneficio’ para el país, lo que convertiría al Presidente de la Re-
pública en un legislador con facultades dilatadísimas que no se compadecen
con dicho principio”; por eso, reafirma: “El propósito de realizar ‘cualquier
beneficio’ debe circunscribirse [. ] a los objetivos económicos que la misma
disposición constitucional señala.”238
Una de las funciones económicas de mayor trascendencia encomendadas
al Ejecutivo es la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, según lo
dispone la Ley de Planeación derivada del art. 26. En este artículo se otorga
facultad expresa al Ejecutivo y la cámara de Diputados está facultada para
aprobar el referido plan, según lo establece la fracc. VII del art. 74. Además,
como se vio al tratar las facultades de la Cámara de Diputados, se concede
al Presidente la atribución exclusiva de presentar las iniciativas de Ley de
Ingresos y del Presupuesto de Egresos
10.11.7.Facultades de índole penal

La fracc. XIV del art. 89 faculta al Ejecutivo para “conceder, conforme
a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de competencia de
los tribunales federales”. El indulto es un perdón concedido a un reo que
está cumpliendo una sentencia penal, y sólo opera en relación con los deli-
237
238
Ignacio Burgoa, Derecho constitucional mexicano, Porrúa, México, 1973, pág. 846.
tos federales. Esta figura “no modifica los términos de la sentencia que con
autoridad de cosa juzgada impuso al reo una determinada pena [...] sólo
afecta a la ejecución de la pena... [y] tiene su justificación, como medio de
evitar la imposición de penas por errores judiciales, o bien atenuar una pe-
na excesiva o simplemente conmutarla o eliminarla por consideraciones de
conveniencia social o política”.239
En este mismo apartado cabe reiterar la mención ya hecha en el pun-
to relativo a la política exterior, acerca de la Corte Penal Internacional.
Corresponden asimismo a esta área las atribuciones en materia de con-
venios con los estados para el traslado de reos a penales federales o el
intercambio de sentenciados por medio de tratados internacionales, pre-
vistos en el art. 18, así como la tramitación de las extradiciones regulada
por los arts. 15 y 119.
10.11.8.Facultades administrativas generales

El Poder Ejecutivo tiene la obligación de ejecutar las leyes, y a partir de
ella, la facultad de reglamentarlas y hacerlas cumplir. Para ese fin encabeza
la administración pública, como ya lo hemos explicado con anterioridad en
este capítulo.
10.11.E.Facultades de excepción
En este rubro caben los casos en que el Ejecutivo actúa en circunstancias
excepcionales en las que se deja de aplicar el régimen jurídico general de
protección a los derechos humanos. La más trascendente es la contenida en
el art. 29, en virtud de la cual el Ejecutivo puede proponer la suspensión o
restricción del ejercito de los derechos y de las garantías, en forma total o
parcial, en todo o en parte del territorio nacional. Por su naturaleza igual-
mente excepcional debe incorporarse en esta clasificación la atribución de
expulsar a extranjeros contenida en el art. 33.240
10.11.10. Facultades meta constitucionales

Este concepto fue acuñado por el brillante tratadista Jorge Carpizo,
quien lo desarrolló ampliamente en su obra El presidencialismo mexica-
239
Enrique Pérez de León, Notas de Derecho constitucional administrativo, Porrúa, México,
1993, pág. 154.
240
no.241 Dichas facultades abarcaban aquellos poderes de facto de que dispo-

nía el Presidente de la República durante el periodo de partido ultradomi-
nante ejercido por el régimen surgido del PRI y sus partidos predecesores.242
Entre esas atribuciones que se ejercían más allá del texto constitucional
estaba la jefatura real del propio PRI, la capacidad de designar al sucesor
y las de nombrar o remover gobernadores. Desde el inicio de la alternancia
partidista en la Presidencia, ocurrida a partir de 2000, se ha producido una
considerable disminución de este tipo de facultades, aunque no han desapa-
recido por completo.
10.12. EL INFORME PRESIDENCIAL

En el capítulo del Poder Legislativo, art. 69, aparece la obligación que
tiene el Presidente de presentar anualmente un informe. De acuerdo con el
texto de dicho artículo, el Presidente de la República solo está obligado a
informar al Congreso de la Unión, por escrito, acerca del estado que guarda
la administración pública. Hasta antes de la reforma de 2008 también de-
bía asistir personalmente a la apertura de las sesiones ordinarias del primer
periodo y se acostumbraba que diera lectura a su informe.
La costumbre de que el informe fuera leído por el Presidente tuvo su
fundamento en disposiciones constitucionales anteriores que imponían al
depositario del Ejecutivo la obligación de pronunciar un discurso en el acto
de apertura de las sesiones de las Cámaras. El art. 68 de la Constitución
Federal de 1824 se refería a esta cuestión en estos términos: “A ésta [la
instalación del Congreso] asistirá el Presidente de la Federación, quien pro-
nunciará un discurso análogo a este acto tan importante y el que presida
al Congreso contestará en términos generales.” Como puede apreciarse, la
Constitución de 1824 no hablaba expresamente de un informe, sino solo
de un discurso relativo a la apertura de los trabajos del Congreso que, no
obstante, tenía la clara finalidad de que el Ejecutivo diera cuenta, de alguna
manera, del resultado de su gestión anual. Además, se establecía constitu-
cionalmente la obligación que tenía el Presidente del Congreso de contestar
en términos generales.
En la Constitución de 1857 (art. 63) ya se introduce expresamente la
función que debería cumplir el discurso presidencial en la apertura de sesio-
241
Jorge Carpizo, op. cit.
242
Véase mi Introducción a la ciencia política, op. cit., en lo referente a los partidos políticos en
México.
nes, señalando que dicha alocución tendría por objeto manifestar “el estado
que guarda el país”. En el propio artículo se mantenía la disposición de que
el Presidente del Congreso contestara en términos generales.
El proyecto de Constitución enviado por Venustiano Carranza al Con-
greso Constituyente de 1916-1917, introdujo la modificación consistente en
suprimir como obligación expresa la de pronunciar un discurso, colocando
en su lugar la de presentar un informe por escrito “sobre el estado general
que guarde la administración pública del país”. Según el proyecto, el Pre-
sidente también estaba obligado a asistir a la apertura de los periodos ex-
traordinarios de sesiones y explicar ante las Cámaras “las razones o causas
que hicieron necesaria su convocación y el asunto o asuntos que ameriten
una resolución perentoria”. El Congreso Constituyente aprobó el art. 69 en
los términos que lo presentaba el proyecto de Venustiano Carranza, pero en
1923 se introdujo una reforma constitucional a fin de eliminar la obligación
que tenía el Presidente de asistir a la apertura de un periodo extraordinario.
La Constitución de 1917 desapareció la referencia al discurso pero man-
tuvo la obligación de que el presidente se presentara a la apertura de sesio-
nes, la cual fue suprimida por la mencionada reforma de 2008, debido a que
las pugnas entre los distintos partidos produjeron situaciones muy tensas,
en las que el titular del Ejecutivo no tenía condiciones propicias para estar
presente en el inicio de trabajos del Congreso. En 2006 a Vicente Fox ni si-
quiera le permitieron entrar al salón de sesiones, y en 2007, Felipe Calderón
apenas pudo decir unas cuantas palabras desde su lugar en el presidium pa-
ra hacer entrega del informe. Los legisladores, en lugar de avanzar hacia un
formato en el que el Presidente pudiera contestar preguntas formuladas por
aquellos, prefirieron suprimir la obligación de que estuviera presente, aun-
que la manera como quedó redactado el texto deja abierta la posibilidad de
que en el futuro vuelva a acudir para hacer entrega del informe.
Aunque la Constitución no establece que el Presidente deba dar un men-
saje hablado, el art. 7º de la LOCG da margen para interpretar que existe
esa posibilidad, al señalar que “no procederán intervenciones o interrupcio-
nes por parte de los legisladores”.
Se ha planteado la posibilidad de que se modifique este formato para
que exista un intercambio de impresiones del Presidente con los legislado-
res. Pero se debe tomar en cuenta la naturaleza del régimen presidencial
adoptado por México,243 en el que el Presidente como Jefe de Estado y de
Gobierno actúa con independencia del Poder Legislativo, de modo que no
243
Véanse capítulos 4 y 5.
es un miembro de dicho Poder que haya surgido al cargo ejecutivo como

ocurre en los sistemas parlamentarios. Es por ello que en ese régimen el jefe
de gobierno acude cada semana al Parlamento y tiene que debatir con sus
pares. Pero en un régimen presidencial como el mexicano hay una separa-
ción más tajante entre poderes, por tanto, si se permite que haya debate
entre el Presidente y los diputados y senadores, se estaría introduciendo un
elemento del parlamentarismo al sistema político. Probablemente vale la
pena intentarlo, porque aunque se dé esta contaminación teórica de siste-
mas, es precisamente así como estos evolucionan, aceptando elementos de
otros, si se requiere por las necesidades prácticas.
Empero, al abordar la posibilidad de que se efectúe un debate entre el
Presidente y los legisladores, habría que considerar que ello significaría una
práctica de tipo parlamentario, y la introducción de una norma que obligue
al Presidente a contestar preguntas de los congresistas en la tribuna de la
cámara, a mi juicio, tendría que establecerse constitucionalmente, pues tie-
ne que ver con las características esenciales del sistema político. No bastaría
con modificar la Ley Orgánica porque la introducción de matices parlamen-
tarios debe corresponder al Constituyente y no al legislador ordinario dado
que la Constitución obliga sólo a “informar”, y este concepto no incluye el
establecimiento de una polémica con los integrantes del Poder Legislativo.
Es verdad que si las Cámaras y el Presidente se ponen de acuerdo en
modificar la legislación en la materia y nadie objeta su constitucionalidad,
la práctica de un debate podría efectuarse al amparo de la norma legal, pero
siempre quedaría la posibilidad de una impugnación por futuros titulares
del Poder Ejecutivo. En consecuencia, si el consenso es amplio entre las fuer-
zas políticas, sería más adecuado fijar los cambios de esta relación entre el
Ejecutivo y el Legislativo en el propio texto de la Norma Suprema.
El art. 69 también señala que cada Cámara podrá enviar preguntas por
escrito para que el presidente amplíe la información remitida. Esta práctica
supone que el Ejecutivo conteste por escrito. El mismo artículo prevé la
comparecencia de los secretarios de Estado y los directores de entidades pa-
raestatales para ampliar el contenido del informe y responder preguntas de
los legisladores. Al comparecer, estos funcionarios deben rendir protesta de
decir verdad, lo cual tiene por objeto que eventualmente se pueda exigir una
responsabilidad, incluso penal, a los funcionarios a quienes se les llegase a
probar que mintieron en su comparecencia o en la información documental
entregada.
10.13. MATICES PARLAMENTARIOS Y EL GOBIERNO

DE COALICIÓN
Uno de los grandes constitucionalistas mexicanos del siglo XX, don Feli-
pe Tena Ramírez acuñó el concepto de matices parlamentarios para caracte-
rizar algunos rasgos de la relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativos
que guardan alguna similitud con aquella que se da en los sistemas de tipo
parlamentario. Dentro de esta categoría se han considerado, entre otros, al
refrendo que deben otorgar los secretarios de Estado a los actos del Presi-
dente; la aprobación o ratificación de algunos nombramientos hechos por
este; las comparecencias de los secretarios de Estado ante el Congreso y la
facultad que este órgano posee para designar al titular del Ejecutivo cuando
falta el que fue electo popularmente. También puede considerarse como
matiz parlamentario la posibilidad de que los altos cargos de la administra-
ción pública; los del Poder Judicial y de los organismos autónomos puedan
ser sometidos a juicio político por el Congreso; figura que analizamos en el
capítulo 17.
Ahora bien, en esta capítulo debemos referirnos al matiz parlamentario
más intenso que se ha incorporado al sistema constitucional mexicano: el
denominado gobierno de coalición.
El sistema de gobierno mexicano es claramente presidencial porque
el titular del Ejecutivo surge directamente de la elección popular a dife-
rencia del sistema parlamentario. En este último sabemos que si un solo
partido dispone de la mayoría en el parlamento puede instaurarse un go-
bierno mayoritario, pero cuando no hay tal mayoría deben reunirse dos o
más partidos para integrar lo que se denomina gobierno de coalición. La
Constitución mexicana contiene una previsión, hasta ahora no puesta en
práctica (art. 89, frac II, último párrafo y XVII), para la eventual confor-
mación de una coalición que facilite la tarea del Poder Ejecutivo, lo cual
es un matiz parlamentario introducido en el sistema mexicano. Eviden-
temente, la coalición de que se habla no tiene por objeto elegir al titular
del Ejecutivo, pues ya ha sido electo por el pueblo, pero sí permitirle que
gobierne. La idea es que si las fuerzas políticas están muy enfrentadas en
el Congreso, y el Ejecutivo no cuenta con una mayoría que respalde sus
iniciativas, puede optar por conseguir un acuerdo con un conjunto de par-
tidos que se comprometan con él a llevar adelante un programa de gobier-
no que apoyarán, aprobando en el Congreso las leyes que sean necesarias
o no aprobando legislación que bloquee los objetivos presidenciales. Por
eso el gobierno de coalición debe basarse en un convenio que contenga
el programa a realizar. No obstante, queda en pie el problema de que la
aprobación del convenio corresponde a la Cámara de Senadores y, aunque

en esta se forme una mayoría que lo respalde, no hay garantía de que en
la de Diputados ocurra lo mismo. Dado que esta Cámara tiene el poder
de aprobar el presupuesto y sin su apoyo podría entorpecerse el programa
aprobado en el Senado.
Si el Presidente opta por un gobierno de coalición, la Cámara de Sena-
dores debe aprobar los nombramientos de los secretarios que forman el
denominado gabinete, pero se preserva la calidad del Ejecutivo como Jefe
Supremo de las Fuerzas Armadas y responsable unipersonal de la seguridad
nacional, por eso los secretarios de Defensa y Marina quedan exentos de la
ratificación por el Senado.
10.14. LOS ORGANISMOS CONSTITUCIONALES

AUTÓNOMOS
A fin de enfatizar la esencia ejecutiva de la función de los organismos
constitucionales autónomos he querido incluirlos en este capítulo pues co-
mo ya dijimos, al hablar de los principios que rigen la Constitución mexi-
cana, el de autonomía orgánica opera para ciertas funciones que el Consti-
tuyente considera que no deben confiarse al Poder Ejecutivo, puesto que en
rigor la autonomía constituye una capacidad de ejecución y reglamentación
de la ley, sustraída de la esfera de dicho Poder Ejecutivo.
Esta afirmación deriva del hecho de que los órganos dotados de la mis-
ma deben tener un sustento constitucional que, a su vez, se desenvuelve
en una legislación emitida por el Legislativo; se trata pues de órganos que
ejercen el poder del Estado, ya que no existen fuera de este. Se norman por
el orden constitucional que les da vida y por la ley que los organiza y les
confiere atribuciones precisas a partir de los principios constitucionales. Su
actividad está controlada jurisdiccionalmente, de manera que no ejercen
autónomamente ni un poder legislativo, ni uno jurisdiccional, lo que tienen
a su cargo es la ejecución de la ley y, en general, la capacidad de reglamen-
tarla sin intervención del Presidente de la República. Este concepto genérico
presenta una situación parcialmente excepcional en el caso de la Auditoría
Superior de la Federación la cual efectúa una función ejecutiva sometida a
un mecanismo de control por el Poder Legislativo.
Sin menoscabo de lo anteriormente expuesto, debe señalarse que existe
otra institución que de manera excepcional tiene un carácter autónomo
aunque la doctrina no ha reparado mayormente en este punto y se haya
concentrado en los organismos constitucionales autónomos que realizan
funciones ejecutivas. A partir de la creación del tribunal de justicia admi-

nistrativa en el ámbito federal, al que aludimos en el capítulo precedente,
y los que existen en las entidades federativas, es claro que los mismos no
están adscritos formalmente al Poder Judicial tienen en realidad el carácter
de organismos constitucionales autónomos que realizan una función juris-
diccional.
En realidad, la tendencia a crear los organismos autónomos, exceptuan-
do el que acabamos de referir, deriva de una pérdida de confianza en el Eje-
cutivo al que, pese a ser electo popularmente, se le resta autoridad en ma-
terias delicadas en las que se presume actuará con parcialidad o abuso. Así,
la organización electoral, la emisión de moneda y el control de la inflación,
la vigilancia sobre los servidores públicos, la defensa de los derechos huma-
nos, la divulgación de la información pública o el control y difusión de los
datos estadísticos, se retiran de su ámbito de influencia. Razones similares
respecto de la injerencia del gobierno en la educación superior condujeron
a la concesión de autonomía a instituciones de ese nivel.
En seguida hablaremos de los órganos a los cuales la Constitución otor-
ga autonomía.
10.14.1. Banco de México

El art. 28 constitucional dispone la existencia de un banco central que,
de acuerdo a la reforma de 20 de agosto de 1993, será:
… autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración.
Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adqui-
sitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del
desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad
podrá ordenar al banco conceder financiamiento.
El banco central es el Banco de México; no depende de ninguno de los

tres poderes ni puede recibir órdenes de ellos para su operación, emisión
de dinero u otorgamiento de créditos, aunque, por supuesto, si en un liti-
gio judicial es condenado por el Poder Judicial de la Federación, tiene que
cumplir la sentencia, y el Poder Legislativo puede regularlo por medio de
su Ley Orgánica. No se considera monopolio su actuación exclusiva en la
elaboración de monedas y billetes.
El banco central puede regular el tipo de cambio con monedas extran-
jeras y debería controlar la función que tienen los bancos comerciales de
recibir depósitos y prestar dinero, ya que en eso consiste la intermediación
financiera, así como la tarea de prestar otros servicios financieros por los
que generalmente se cobran comisiones exageradas.
El banco es conducido por una Junta de Gobierno de cinco miembros,
encabezada por un gobernador. La renovación escalonada significa que ca-
da dos años se sustituye a un integrante, de modo que los que permanecen
le den continuidad al órgano.
La conducción autónoma del banco, según lo dispuesto por el art. 28
constitucional
... estará a cargo de personas cuya designación será hecha por el Presi-
dente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o
de la Comisión Permanente, en su caso; desempeñarán su encargo por
periodos cuya duración y escalonamiento provean al ejercicio autóno-
mo de sus funciones; solo podrán ser removidas por causa grave y no
podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de
aquellos en que actúen en representación del banco y de los no remune-
rados en asociaciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia.
Con base en las disposiciones contenidas en los párrafos sexto y séptimo

del art. 28 constitucional la Ley del Banco de México dispone en su art. 2o
que dicho banco “tendrá por finalidad proveer a la economía del país de
moneda nacional. En la consecución de esta finalidad tendrá como objetivo
prioritario procurar la estabilidad del poder adquisitivo de dicha moneda.
Serán también finalidades del Banco promover el sano desarrollo del siste-
ma financiero y propiciar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos”,
y en el art. 3o precisa sus funciones de la manera siguiente:
I. Regular la emisión y circulación de la moneda, los cambios, la inter-
mediación y los servicios financieros, así como los sistemas de pagos;
II. Operar con las instituciones de crédito como banco de reserva y acre-
ditante de última instancia;
III. Prestar servicios de tesorería al Gobierno Federal y actuar como
agente financiero del mismo;
IV. Fungir como asesor del Gobierno Federal en materia económica y,
particularmente, financiera;
V. Participar en el Fondo Monetario Internacional y en otros organis-
mos de cooperación financiera internacional o que agrupen a bancos
centrales, y
VI. Operar con los organismos a que se refiere la fracción V anterior,

con bancos centrales y con otras personas morales extranjeras que
ejerzan funciones de autoridad en materia financiera.
El art. 38 de la mencionada ley desenvuelve estos principios e indica

que el ejercicio de las funciones y la administración del Banco de México
estarán encomendados, en el ámbito de sus respectivas competencias, a una
Junta de Gobierno y a un gobernador. La Junta de Gobierno estará inte-
grada por cinco miembros, estará presidida por el gobernador y los otros
cuatro integrantes se denominarán subgobernadores.
De acuerdo al art. 40 de la misma ley el cargo de gobernador durará seis
años y el de subgobernador ocho. El periodo de gobernador comenzará el
primero de enero del cuarto año calendario del periodo correspondiente
al Presidente de la República. Los periodos de los subgobernadores serán
escalonados, sucediéndose cada dos años e iniciándose el primero de enero
del primer, tercer y quinto año del periodo del Ejecutivo Federal. Las perso-
nas que ocupen esos cargos podrán ser designadas para integrar la Junta de
Gobierno más de una vez.
La Junta de Gobierno es competente para emitir el Reglamento del Banco.
El artículo 28 constitucional también establece que el Estado debe con-
tar con fideicomiso público llamado Fondo Mexicano del Petróleo para la
Estabilización y el Desarrollo, el cual debe administrar los recursos recibi-
dos por el erario provenientes de la explotación de los hidrocarburos, como
gas y petróleo, y de la electricidad. Durante mucho tiempo estas fueron
áreas exclusivas del Estado. Pese a su apertura al sector privado, mediante
la creación de dicho fideicomiso se ha tratado de cuidar el interés nacional.
Además, hay una Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos relacionada con la
misma materia y dos órganos reguladores indicados en el texto, que son la
Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Ener-
gía, las cuales son dependencias del Poder Ejecutivo regidas por la Ley de
los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética.
10.14.2. El Instituto Nacional Electoral

Previsto en el art. 41, es el organismo encargado de organizar los proce-
sos electorales. Su autonomía deriva de la reforma constitucional de 22 de
agosto de 1996. La reforma de 2014 introdujo un rasgo centralista en la
Constitución al retirarle a los estados la facultad de organizar con autono-
mía sus propias elecciones. Se otorgan al INE atribuciones sobre los proce-
sos locales, como definir el número y extensión de los distritos electorales
o designar a los funcionarios de casillas e incluso la posibilidad de que, por

decisión del Consejo General, el INE organice totalmente las elecciones lo-
cales, sin intervención de las autoridades electorales de las entidades federa-
tivas, que perdieron su autonomía y quedaron subordinadas a la autoridad
nacional. Así, el INE tiene la facultad de designar a los miembros de los
organismos públicos electorales estatales, en tanto que el Senado nombrará
a los magistrados de los tribunales electorales de los estados, los cuales no
podrán pertenecer a su propio Poder Judicial. La regulación nacional de las
elecciones se realiza por medio de las leyes generales de Partidos Políticos,
de Instituciones y Procedimientos Electorales y en Materia de Delitos Elec-
torales (véase el art. 116, fracc. IV).
El órgano de dirección del INE es el Consejo General, que está facultado
por ley para expedir los reglamentos interiores necesarios para el buen fun-
cionamiento del Instituto. (Véase capítulo 6).
10.14.3. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos

Esta figura corresponde a la función de la institución de origen escandi-
navo denominada ombudsman. Se regula en el art. 102 de la Constitución
apartado B, surgido de la adición de 20 de enero de 1992, y su naturaleza
autónoma se precisó en la reforma de 13 de septiembre de 1999. Su mi-
sión es conocer de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza
administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con
excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen derechos
humanos. En el ejercicio de esta función, formula recomendaciones públi-
cas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas.
Esto significa que, siguiendo la tradición del ombudsman, su autoridad es
meramente moral y, por tanto, las mencionadas recomendaciones carecen
de fuerza obligatoria. No obstante, se imponen una serie de obligaciones
para las autoridades que reciben una recomendación: en primer lugar, darle
respuesta, si no la aceptan o no la cumplen, dar publicidad a su negativa
explicando las razones de la misma (motivándola) y señalando las normas
jurídicas en que se basa (fundándola). Se faculta también al Senado y a las
legislaturas de los estados y de la Ciudad de México para que llamen a
comparecer a los funcionarios a fin de que expliquen por qué no aceptan
o no cumplen una recomendación. Por supuesto, si en sus investigaciones
encuentran indicios de hechos delictivos, deben presentar las denuncias pe-
nales del caso.
Las entidades federativas también deben crear órganos autónomos que
vigilen los derechos humanos. Las recomendaciones de estos pueden ser re-
visadas por la CNDH. Ni el órgano nacional ni los locales pueden formular

recomendaciones a las autoridades electorales o a los tribunales, ya que no
están facultados para conocer de asuntos relativos a esas materias.
De acuerdo con el texto constitucional la Comisión Nacional de los De-
rechos Humanos tendrá un Consejo Consultivo integrado por 10 conseje-
ros que serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros
presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión
Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada.
Anualmente serán sustituidos los dos consejeros de mayor antigüedad en el
cargo, salvo que fuesen propuestos y ratificados para un segundo periodo.
A la cabeza de la Comisión y del Consejo Consultivo se encuentra un
presidente de la mencionada Comisión quien es elegido en los mismos tér-
minos del párrafo anterior; durará en su encargo cinco años, podrá ser
reelecto por una sola vez y únicamente podrá ser removido de sus funciones
en los términos del Título Cuarto de la Constitución.
La propia Comisión expide su Reglamento Interno.
10.14.4. El Instituto Nacional de Estadística y Geografía

La desafortunada tendencia a seguir creando órganos autónomos dio
lugar a una adición al art. 26 constitucional de 7 de abril de 2006, con el
objeto de crear un Sistema Nacional de Información Estadística y Geo-
gráfica, agregándose que la responsabilidad de normar y coordinar dicho
sistema estará a cargo de un organismo con autonomía técnica y de gestión,
personalidad jurídica y patrimonio propios, con las facultades necesarias
para regular la captación, procesamiento y publicación de la información
que se genere y proveer a su observancia. El apartado B de dicho artículo
se refiere a las estadísticas nacionales, esto es, el registro de las cifras de
población, producción económica, intercambio comercial, etc. Estos datos
son muy importantes para tomar decisiones y deben reflejar la realidad con
exactitud. Por ello se consideró que para garantizar la máxima objetividad
en su manejo, esta tarea la debe realizar un organismo con autonomía técni-
ca que, por tanto, debe ejercer su función con independencia de cualquiera
de los tres poderes, denominado Instituto Nacional de Estadística y Geo-
grafía, regido por la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística
y Geográfica.
Este instituto tiene la función de calcular el valor de la Unidad de Me-
dida y Actualización, que sirve para determinar diversas obligaciones que
hasta antes de la reforma de 2015 se fijaban en múltiplos del salario míni-
mo, como multas o límites para establecer el pago de impuestos, el monto

máximo del valor de una pensión o el otorgamiento de un crédito. Según
una disposición transitoria de la reforma, se entenderá que todas las refe-
rencias existentes en las leyes al cálculo de pagos o de montos fijados en
múltiplos del salario mínimo aluden a la Unidad de Medida y Actualización
establecida en este artículo. Si bien se determinó en los artículos transitorios
que los órganos legislativos de la Federación y los estados deben corregir las
leyes para hacer mención expresa de la UMA, es necesario tener presente
que en aquellas donde siga apareciendo la alusión al salario mínimo, en
lugar de dicho salario debe leerse “Unidad de Medida y Actualización”.
Se prevé que el cálculo hecho sobre tal unidad, por ejemplo de las multas,
se considerará cantidad determinada, a fin de evitar que se alegue que la
sanción es inconstitucional por no estar fijada en una cantidad previamente
establecida. En el art. 123 de la propia Constitución se señala que queda
prohibido usar el salario mínimo como índice o unidad de referencia para
fines ajenos a su naturaleza, puesto que para ese fin se creó la Unidad de
Medida y Actualización.
10.14.5. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desa-

rrollo Social
En el apartado C del art. 26 se establece otro organismo autónomo para
encargarse de la evaluación de la política social destinada fundamental-
mente al combate a la pobreza. Este organismo se conoce como Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) y
su función se rige por la Ley General de Desarrollo Social. Al respecto el
referido apartado señala:
El Estado contará con un Consejo Nacional de Evaluación de la Po-
lítica de Desarrollo Social, que será un órgano autónomo, con per-
sonalidad jurídica y patrimonio propios, a cargo de la medición de
la pobreza y de la evaluación de los programas, objetivos, metas y
acciones de la política de desarrollo social, así como de emitir reco-
mendaciones en los términos que disponga la ley, la cual establecerá
las formas de coordinación del órgano con las autoridades federales,
locales y municipales para el ejercicio de sus funciones.
El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
estará integrado por un Presidente y seis Consejeros que deberán ser
ciudadanos mexicanos de reconocido prestigio en los sectores privado
y social, así como en los ámbitos académico y profesional; tener expe-
riencia mínima de diez años en materia de desarrollo social, y no per-

tenecer a algún partido político o haber sido candidato a ocupar un
cargo público de elección popular. Serán nombrados, bajo el procedi-
miento que determine la ley, por el voto de las dos terceras partes de
los miembros presentes de la Cámara de Diputados. El nombramiento
podrá ser objetado por el Presidente de la República en un plazo de
diez días hábiles y, si no lo hiciere, ocupará el cargo de consejero la
persona nombrada por la Cámara de Diputados. Cada cuatro años
serán sustituidos los dos consejeros de mayor antigüedad en el cargo,
salvo que fuesen propuestos y ratificados para un segundo período.
El Presidente del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social será elegido en los mismos términos del párrafo an-
terior. Durará en su encargo cinco años, podrá ser reelecto por una
sola vez y sólo podrá ser removido de sus funciones en los términos
del Título Cuarto de esta Constitución.
El Presidente del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social presentará anualmente a los Poderes de la Unión un
informe de actividades. Comparecerá ante las Cámaras del Congreso
en los términos que disponga la ley.
10.14.S. Comisión Federal de Competencia Económica

Este organismo tiene la misión de vigilar que se mantengan las condi-
ciones de competencia en todas las ramas de la economía, con excepción
del área de telecomunicaciones, ya que esta función de control se otorga al
Instituto de Telecomunicaciones. La teoría en que se basa la Ley Federal de
Competencia Económica, que desarrolla las bases de este artículo, es que
donde prevalece la competencia los agentes económicos tienen incentivos
para ser más productivos, innovar y ofrecer a los consumidores bienes y
servicios en las mejores condiciones de precio, calidad y variedad; aunque
en la realidad esto no siempre es así porque los participantes en el mercado
encuentran a menudo formas de eludir la competencia abierta, en parti-
cular cuando ello supone disminuir las ganancias bajando los precios. La
misión de las autoridades en materia de competencia es evitar que se den
estas prácticas y por eso se les dota de amplias facultades, por ejemplo para
determinar en qué condiciones consigue una empresa sus materias primas;
incluso pueden obligar a una compañía a vender parte de sus propiedades,
eso es la “desincorporación de activos”, de modo que si como resultado de
la competencia un negocio es tan eficiente que elimina a sus rivales, tiene

que sacrificarse para volverlos a activar a fin de que compitan con él.
El texto relativo a este organismo, contenido en el art. 28 dice:
El Estado contará con una Comisión Federal de Competencia Eco-
nómica, que será un órgano autónomo, con personalidad jurídica y
patrimonio propio, que tendrá por objeto garantizar la libre compe-
tencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y combatir los
monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones y demás
restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados, en los tér-
minos que establecen esta Constitución y las leyes. La Comisión con-
tará con las facultades necesarias para cumplir eficazmente con su
objeto, entre ellas las de ordenar medidas para eliminar las barreras
a la competencia y la libre concurrencia; regular el acceso a insumos
esenciales, y ordenar la desincorporación de activos, derechos, partes
sociales o acciones de los agentes económicos, en las proporciones
necesarias para eliminar efectos anticompetitivos.
10.14.7. Instituto Federal de Telecomunicaciones

Este organismo autónomo surgió con la intención de privar al titular del
Poder Ejecutivo de la facultad de ejecutar las leyes en materia de telecomu-
nicaciones y de radiodifusión. Entre otras cosas importantes se le despojó
del poder de otorgar concesiones en estas materias para transferirlo a un
organismo de carácter técnico en el cual, si bien reduce la capacidad de el
Presidente de la República, abre el espacio para una influencia considerable
ejercida por las empresas privadas que se desenvuelven en ese ámbito. El
art. 28 indica:
El Instituto Federal de Telecomunicaciones es un órgano autónomo,
con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tiene por objeto
el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones,
conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en los términos que
fijen las leyes. Para tal efecto, tendrá a su cargo la regulación, promo-
ción y supervisión del uso, aprovechamiento y explotación del espec-
tro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de radio-
difusión y telecomunicaciones, así como del acceso a infraestructura
activa, pasiva y otros insumos esenciales, garantizando lo establecido
en los artículos 6o. y 7o. de esta Constitución.
El área de telecomunicaciones comprende todas las formas de comuni-

cación por vía de ondas electromagnéticas transmitidas por el aire o cables
conductores de distintos materiales, como la fibra óptica. Cuando las ondas
van por el espacio aéreo, hacen uso de las bandas de frecuencia que forman
el espectro radioeléctrico, lo hacen vibrando a cierto número de frecuencias
dentro de un rango que se define en el art. 3 de la Ley Federal de Telecomu-
nicaciones y Radiodifusión, al cual se denomina “espectro radioeléctrico”.
El aprovechamiento de este espectro puede ser autorizado por el Estado a
los particulares mediante concesiones que se otorgan por “licitación públi-
ca”, esto es, convocando a quienes tengan interés para que hagan ofreci-
mientos sobre la manera en que prestarán servicios como la telefonía, radio,
televisión, internet, etc., las condiciones, precios, los posibles usuarios y,
por supuesto, cuánto están dispuestos a cubrir al Estado por la concesión.
Pero lo que ofrezcan como prestación no debe ser el factor que determine
el otorgamiento de aquella, pues tiene que tomarse en cuenta el conjunto
de condiciones y que se mantengan compitiendo diversos prestadores de los
servicios.
El Instituto Federal de Telecomunicaciones es la autoridad en materia de
competencia entre las empresas que operan en ese sector, sustituyendo a la
Comisión Federal de Competencia Económica.
10.14.8. El Instituto Nacional de Acceso a la Información Públi-

ca (INAI)
La tendencia autonomizadora parece irrefrenable, hasta que por su pro-
pia dinámica genere una reacción en sentido contrario; entre tanto han se-
guido apareciendo organismos con pretensión de autonomía en mayor o
menor medida. Así se creó el Instituto Federal de Acceso a la Información
Pública, con la intención de dar publicidad a la información gubernamental
sin que en su origen la base constitucional estuviese clara. No obstante, la
adición al art. 6o de 20 de julio de 2007 fincó las bases de esta nueva auto-
nomía otorgada al ahora denominado Instituto Nacional de Transparencia,
Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales.
La Constitución prevé que en el ámbito de cada entidad federativa si
generen institutos con la misma función y da las bases a las que deben suje-
tarse. La primera de ellas señala que:
Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, ór-
gano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, ór-
ganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos,
así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba

y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito
federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada tem-
poralmente por razones de interés público y seguridad nacional, en
los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho
deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. Los sujetos obli-
gados deberán documentar todo acto que derive del ejercicio de sus
facultades, competencias o funciones, la ley determinará los supuestos
específicos bajo los cuales procederá la declaración de inexistencia de
la información.
Si bien en principio toda la información es pública, la autoridad tiene la

posibilidad de reservar, es decir, no publicar determinadas informaciones
con base en lo dispuesto en la ley por razones de interés público y seguridad
nacional.
Se prevé también que la información relativa a la vida privada y a los
datos personales de las personas debe ser protegida y para ese efecto existen
las leyes de protección de los datos personales. Esta información se cataloga
como confidencial y solo de manera excepcional puede darse a conocer.
La Constitución señala que toda persona “sin necesidad de acreditar
interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la infor-
mación pública, a sus datos personales o a la rectificación de estos.” La in-
terpretación de esta disposición ha llegado demasiado lejos porque permite
la solicitud de información sin que la persona solicitante se identifique. El
texto constitucional indica que no se requiere precisar el interés que se tiene
para obtener la información pero de ello no se sigue que esta pueda solici-
tarse de manera anónima. Una cultura de la legalidad y de responsabilidad
cívica debería asegurar que las personas requirentes de la información se
identifiquen, puesto que el anonimato implica una forma de irresponsabili-
dad ciudadana.
En esta materia también se ha llevado a un extremo, que debe revisarse,
la autoridad del organismo autónomo al cual se le permite actuar sin con-
trol del Poder Judicial cuando resuelve contra un sujeto obligado que puede
ser un organismo público, un partido o un sindicato, por ejemplo. Resulta
absurdo que el Poder cuya función es controlar la constitucionalidad de to-
dos los actos de autoridad, no pueda revisar aquellos emitidos por el INAI.
Solo se permite esta revisión en el caso previsto en los siguientes términos:
El Consejero Jurídico del Gobierno podrá interponer recurso de revi-
sión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos
que establezca la ley, sólo en el caso que dichas resoluciones puedan

poner en peligro la seguridad nacional conforme a la ley de la materia.
El INAI se integra por siete comisionados nombrados con el voto de

las dos terceras partes de los miembros presentes en el Senado. El nombra-
miento puede ser objetado por el Presidente de la República en un plazo de
diez días hábiles y si no lo hace dentro de dicho plazo, ocupará el cargo de
comisionado la persona nombrada por el Senado de la República.
Para efectos de este nombramiento la Constitución incorpora una sal-
vedad a la regla general de la mayoría calificada calculada sobre 2/3 de
los presentes en las cámaras, ya que en caso de que el Presidente objete el
nombramiento de un comisionado, bastará una mayoría de las tres quintas
partes de los senadores presentes para hacer válida la designación.
Los comisionados durarán en su encargo siete años y deberán cumplir
con los requisitos previstos para ser Ministro de la Corte excepto el de ser
licenciado en derecho. Uno de los comisionados fungirá como presidente
designado por los propios comisionados, mediante voto secreto, por un
periodo de tres años, con posibilidad de ser reelecto por un periodo igual y
estará obligado a rendir un informe anual ante el Senado.
El INAI tiene un Consejo Consultivo, integrado por diez consejeros, ele-
gidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la
Cámara de Senadores.
Las leyes que regulan los asuntos antes mencionados son la Ley Gene-
ral de Transparencia y Acceso a la Información Pública; Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información Pública; la Ley General
de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados;
la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de Su-
jetos Obligados, y la ley Federal de Protección de Datos Personales en
Posesión de los Particulares.
10.14.E. La Fiscalía General de la República

Esta Fiscalía tiene a su cargo la función del Ministerio Público estable-
cida en el art. 21.
La función jurisdiccional surge con motivo de la acción ejercida ante los
órganos que la desempeñan para aplicar la ley en un caso concreto contro-
vertido. En la materia penal dicha aplicación se realiza a partir de la acción
ejercitada por un órgano especializado al que se denomina Ministerio Pú-
blico. Aun cuando este no es un órgano del Poder Judicial, su regulación

constitucional se contiene en el capítulo correspondiente al mencionado
Poder. Esta ambivalencia refleja la función intermediaria entre la actividad
administrativa de búsqueda de los elementos para perseguir a los delincuen-
tes y su condición de instrumento indispensable para la consecución de una
resolución jurisdiccional.
El Ministerio Público es una institución tendiente a evitar que el propio
Poder Judicial efectúe la función persecutoria de modo que acabe actuando
como juez y parte. Su origen se encuentra fundamentalmente en Francia,
pero el Derecho mexicano ha tomado rasgos de instituciones semejantes
en España y Estados Unidos de América. La inclusión de este órgano en
el sistema constitucional data de la reforma del 22 de mayo de 1900 y su
sistematización plena se da en el texto de la Constitución de 1917 en sus
arts. 21 y 102.
En el primero de los artículos mencionados se determina que “la inves-
tigación de los delitos corresponde al Ministerio Público”, de manera que
esta disposición abarca tanto a la organización federal como a la de cada
uno de las entidades federativas que cuentan con su respectivo Ministerio
Público local para la investigación de los delitos del fuero común. Cada
entidad federativa dispone, en consecuencia, de una Fiscalía o Procuraduría
General de Justicia, cuyo titular es el responsable del Ministerio Público,
como institución unitaria regulada en las constituciones locales.
Hasta antes de la reforma de 2008 el art. 21 constitucional disponía: “la
investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el
cual se auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando in-
mediato”. Al modificarse este artículo retiró de su texto la palabra persecu-
ción, de algún modo se abrió una extraña posibilidad de transferir parte del
procedimiento al propio Poder Judicial, pues es evidente que al eliminar una
referencia expresa a la persecución durante todo el proceso por parte del
Ministerio Público, se ha justificado una intervención de tipo judicial que ha
significado parcialmente una regresión al sistema inquisitorial, abandonado
prácticamente desde principios del siglo XX, y que ahora con la etiqueta de
“acusatorio” —que se le coloca al proceso penal en el art. 20 constitucio-
nal— acaban introduciéndose algunos elementos inquisitoriales. Aunque la
disposición se orienta a permitir la privatización de la acción penal, arre-
batando al Ministerio Público el monopolio de su ejercicio, el efecto lateral
de la supresión de la exclusividad en la persecución resulta muy delicado.
Aún más inquietante es lo que dispone enseguida el art. 21, que luego de
decir que la investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público,
agrega “y a las policías”, así, de manera generalizada. Ello, introduce un

esquema en el que todas las policías incluidas las preventivas o la Guardia
Nacional, se convierten en entes investigadores que pueden pretender igua-
larse a la función constitucional del Ministerio Público por el trato igualita-
rio que les da el texto antes señalado. Es verdad que a continuación se prevé
en el propio artículo constitucional que las referidas policías “actuarán bajo
la conducción y mando de aquél”, pero esta expresión atempera la fuerza
del ordenamiento en su versión original en la que se planteaba la existencia
de una sola policía que tenía el carácter de auxiliar del Ministerio Público
—la cual se especializaba en la investigación— y actuaba “bajo la autoridad
y mando inmediato” de dicho Ministerio Público. Es innegable que al reti-
rarle la condición de “auxiliar” a una única policía dependiente de la men-
cionada institución y sustituir los términos autoridad y mando inmediato
por los de conducción y mando se disminuyó el imperio constitucional del
Ministerio Público y se propició una dispersión carente de control de las
funciones policíacas en el terreno de la investigación, con el correspondiente
riesgo para la tranquilidad y seguridad de los gobernados.
Por otro lado, se introdujo una especie de privatización de la función
persecutoria penal al retirarle al Ministerio Público el ejercicio monopólico
de la misma. El texto del art. 21 reformado dice: “El ejercicio de la acción
penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Público. La ley determi-
nará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante la
autoridad judicial.” Esta transformación implica el reconocimiento del pro-
pio Estado en cuanto a la incapacidad del Ministerio Público para cumplir
la tarea constitucional que tenía asignada y tendrán que ser los particulares
los que suplan esa deficiencia y encuentren fórmulas para defender sus de-
rechos.
Esta medida plantea serias dificultades, ya que puede propiciar la co-
rrupción en órganos judiciales que se pongan de acuerdo con abogados
inescrupulosos para llevar adelante causas penales sin la intervención del
Ministerio Público. Una fórmula mucho más eficaz para la defensa de in-
tereses particulares que no debieran quedar en el ámbito de acción del Mi-
nisterio Público, sería simplemente la despenalización de determinadas con-
ductas que podrían ser materia de demandas civiles, en lugar de poner el
aparato represivo del Estado a disposición de los particulares.
La reforma de 2008 le dio al Ministerio Público en el mismo art. 21 una
facultad un tanto delicada, pues “podrá considerar criterios de oportuni-
dad para el ejercicio de la acción penal en los supuestos y condiciones que
fije la ley”. Lo que esto significa es que el Ministerio Público podrá decidir
una vez hecha la averiguación, si conviene o no ejercitar la acción penal, a
pesar de tener al presunto responsable identificado, pues más adelante este

podría coadyuvar con la policía en la investigación. Este método que tiene
el propósito de buscar colaboración dentro de las propias mafias crimina-
les para lograr aumentar el alcance de una investigación, también abre la
posibilidad de enormes corruptelas, ya que autoriza constitucionalmente al
Ministerio Público a actuar en forma discrecional en su función de defensor
social, de modo que la eventual privación de la libertad de un indiciado
acabará dependiendo de que quienes ejerzan dicha función, consideren o
no “oportuno” presentarlo ante los tribunales. La aplicación del criterio de
oportunidad ya ha dado lugar a negociaciones poco claras.
En el ámbito federal, el Ministerio Público se rige por lo dispuesto en el
art. 102 constitucional. Su función se asigna, a partir de la reforma de 2014,
a un órgano constitucional autónomo denominado Fiscalía General. La au-
tonomía consiste en que no depende de ninguno de los tres poderes ni recibe
instrucciones de ellos. Esto es importante porque la acusación penal debe
basarse en consideraciones exclusivamente técnicas de análisis imparcial de
los hechos, sin apreciaciones políticas o de intereses distintos a la estricta
aplicación de la ley. En realidad esta reforma no era necesaria, pues aun-
que antes de su entrada en vigor, los funcionarios de la Procuraduría eran
nombrados y removidos por el titular del Ejecutivo, no se trataba de una
subordinación al Presidente de la República, pues la procuración de justicia
se efectuaba con autonomía técnica en función de la forma de aplicación
de las normas jurídicas. La designación por el Ejecutivo no implicaba una
dependencia respecto de dicho poder, así como el miembro del Consejo de
la Judicatura designado por él no es su subordinado.244 Por esa razón la
antigua Procuraduría General de la República no se encontraba incluida en
el marco de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, sino que
contaba con su propia Ley Orgánica.245
En la misma reforma se prevé, de acuerdo a lo dispuesto en la fracc.
XIII del apartado B del art. 123, que los aspectos laborales de los agentes
del Ministerio Público se regirán por sus propias leyes de manera que se
entiende que las previsiones generales del art. 123 no les son aplicables.
En esa misma disposición se establece la negativa expresa a que se rein-
corporen al servicio agentes del Ministerio Público, peritos o miembros
de las instituciones policiales que hubiesen sido removidos por incurrir
244
Véase el apartado 11.5.1
245
Para una amplia exposición de la historia de esta figura consúltese la obra coordinada por
mí: Apuntes y documentos para la historia de la Procuraduría General de la República, PGR,
México, 1987.
en responsabilidades, aun en el caso de que la autoridad judicial resol-

viese que dicha remoción hubiera sido injustificada. En tal circunstancia,
el Estado solo estará obligado a pagar la indemnización y demás presta-
ciones a que tenga derecho el afectado.
Designación y otras funciones del Fiscal General

De acuerdo con el art. 102 constitucional, “El Ministerio Público de la Fe-
deración se organizará en una Fiscalía General de la República como órgano
público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio.”
Para ser Fiscal General de la República se requiere: ser ciudadano mexi-
cano por nacimiento, tener cuando menos 35 años cumplidos el día de la
designación, contar con antigüedad mínima de 10 años con título profesio-
nal de licenciado en derecho, gozar de buena reputación y no haber sido
condenado por delito doloso. Como puede apreciarse, los requisitos para el
cargo de Fiscal General son similares a los exigidos para ser ministro de la
Suprema Corte como veremos en el siguiente capítulo.
Con el propósito de garantizar su independencia se establece un periodo
largo de ejercicio, que es de nueve años, con lo cual trasciende a los sexenios
presidenciales. El nombramiento se realiza con la participación del Ejecuti-
vo y el Senado. Este deberá aprobar inicialmente una lista de por lo menos
10 personas que reúnan los requisitos, de la cual el Presidente escogerá a
tres para que de entre ellas decidan los senadores quién ocupará el cargo,
con una votación calificada de dos tercios de los presentes. Se establecen
plazos para que el nombramiento no se entorpezca y se busca asegurar
que se produzca dentro de cierto tiempo, ya sea que lo haga el Senado, si el
Ejecutivo no realiza lo que está previsto en el precepto, o bien que el propio
Presidente decida, en el caso de que el Senado no actuare oportunamente;
todo ello a fin de impedir que un puesto tan importante quede acéfalo.
Dado que el fiscal puede incurrir en fallas, se crea un mecanismo de
control de su actividad de manera que el Ejecutivo pueda removerlo; sin
embargo, para que la remoción no sea arbitraria, se prevé que el Senado esté
en condiciones de objetarla y restituirlo en su posición.
La autonomía de la Fiscalía quedó un tanto limitada, puesto que el Se-
nado puede objetar la designación que el fiscal general haga de los fiscales
especializados en delitos electorales y combate a la corrupción.
Además de la investigación de los delitos que incumbe al Ministerio Pú-
blico, el Fiscal General tiene facultad para interponer acciones de inconsti-
tucionalidad contra leyes federales o de las entidades federativas en materia

penal o procesal penal, según lo dispone el art. 105 de la Constitución.
10.14.10. La Auditoría Superior de la Federación

En términos constitucional y jurídicamente rigurosos este no es un orga-
nismo autónomo, pero además de que debería de serlo, en la práctica ejerce
un muy alto grado de autonomía.246 Surgió con motivo de la reforma de 30
de julio de 1999 que previó en el art. 79 constitucional lo siguiente:
La Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados,
tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribucio-
nes y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y
resoluciones, en los términos que disponga la ley.
Lo ahí dispuesto implica una muy considerable autonomía para la fun-

ción de este organismo que revisa los gastos públicos. Ciertamente se encua-
dra en el Poder Legislativo porque se le describe como un órgano adscrito a
la Cámara de Diputados, pero resulta evidente que en su actividad dispone
de una amplia capacidad de decisión que le otorga el propio texto constitu-
cional. Por eso, aunque con las limitaciones mencionadas, estimo que debe-
mos estudiar a la auditoría superior de la Federación en el, capítulo de los
organismos autónomos constitucionales, con la modalidad de que realiza su
función para abastecer de información a la Cámara de Diputados a fin de
que esta ejerza sus funciones de control del Poder Ejecutivo.
La fiscalización consiste en la supervisión del uso de los recursos públi-
cos, cualquiera que sea la institución de gobierno o privada que los aplique.
La mención de los entes públicos federales alude a todos los órganos de la
administración pública paraestatal y a los órganos autónomos. La adopción
del Sistema Nacional Anticorrupción en 2015 introdujo importantes cam-
bios al artículo 79 y asignó formalmente el nombre de Auditoría Superior
de la Federación (ASF) al órgano encargado de esta función. Aunque en la
fracc. I se indica que la fiscalización es posterior, una modificación impor-
tante del referido Sistema, consistió en la eliminación de los principios de
posterioridad y anualidad, con lo cual se posibilitó la realización de revisio-
246
Consúltese el excelente trabajo de Jorge Fernández Ruíz sobre este tema: La Autonomía de
la Auditoría Superior de la Federación y de la Procuraduría General de la República, en la
Biblioteca Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2739/11.pdf Consultada el 30 de
agosto de 2021.
nes en el curso de un mismo ejercicio presupuestario sin tener que esperar

a que concluya.
La función de fiscalización debe ejercerse de acuerdo a los siguientes
principios:
• Legalidad e imparcialidad, implican apego a la ley y actuación libre de
prejuicios y de tendencias a beneficiar o perjudicar al sujeto auditado.
• Definitividad, las observaciones y recomendaciones que deriven de
las auditorías deberán referirse a la información definitiva presentada
en la Cuenta Pública, que es el reporte de los gastos realizados, el cual
debe apegarse a las autorizaciones de gasto.
• Confiabilidad, supone que la contabilidad debe estar libre de errores
y prejuicios. La revisión contable debe basarse en la información do-
cumental, que se presume confiable porque puede ser corroborada.
Diversas previsiones tienden a agilizar la realización de las revisiones

contables, como son: la relativa a que el proceso de fiscalización empiece el
primer día hábil del ejercicio fiscal siguiente al que habrá de revisarse, y la
posibilidad de que la ASF solicite información del ejercicio que aún no se
ha cerrado, siempre que se trate de procesos que ya estén concluidos, por
ejemplo, una obra terminada o un evento ya realizado.
La atribución que autoriza a la ASF a fiscalizar las participaciones federa-
les limita de manera considerable la autonomía de las entidades federativas
en el ejercicio de los recursos. La desconfianza de las autoridades centrales,
derivada de manejos de las finanzas locales calificados como irresponsables,
ha conducido a esta limitación de la supervisión soberana de las cuentas por
la representación popular de las entidades federativas, propia de un sistema
federal. La ASF también puede verificar el destino y el ejercicio de ingresos
de los estados y de la Ciudad de México obtenidos mediante créditos ava-
lados por la Federación.
Una extensión más de la actividad fiscalizadora hace posible auditar fon-
dos públicos transferidos a fideicomisos, fondos o mandatos, sean públicos
o privados, para impedir que por esa vía se oculte el destino dado a dinero
de los contribuyentes.
El Auditor Superior de la Federación será designado por la Cámara de
Diputados por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes,
lo cual significa que no bastan los votos de un solo partido político y, por
tanto, la decisión requiere un apoyo plural para reforzar su legitimidad. Di-
cho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado de nuevo
por una sola vez. La ley que regule esta institución podrá determinar causas
de remoción de su titular, la que podrá acordarse también por el voto de las

dos terceras partes de los diputados presentes. Por la referencia hecha en el
artículo 79 al Título Cuarto de la Constitución debe entenderse que puede
ser sometido a juicio político como titular de un organismo autónomo; sin
embargo, no disfruta de fuero al no estar mencionado en el art. 111. Si bien
no se trata de un organismo constitucional autónomo propiamente dicho,
comparte con ellos la capacidad de emitir su propia reglamentación interna;
sin embargo, su autonomía no es plena respecto de la Cámara de Diputa-
dos, pues el propio texto constitucional la considera un órgano de la misma.
Por esa razón el art. 89, fracc. V de la Ley de Fiscalización y Rendición
de Cuentas de la Federación, reglamentaria del art. 79 constitucional, dis-
pone como facultad del Auditor Superior: “Expedir, de conformidad con
lo establecido en esta Ley y hacerlo del conocimiento de la Comisión, el
Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, en el que se
distribuirán las atribuciones a sus unidades administrativas y sus titulares,
además de establecer la forma en que deberán ser suplidos estos últimos en
sus ausencias, su organización interna y funcionamiento, debiendo publi-
carlo en el Diario Oficial de la Federación.”
10.14.11. La UNAM y las instituciones públicas de educación

superior
Si bien la autonomía de este tipo de instituciones no se otorga de modo
específico y particular en la Norma Suprema, esta concede al legislador
ordinario la posibilidad de dotarlas de esa característica de la que ya dis-
frutaba históricamente la Universidad Nacional Autónoma de México des-
de 1929. De cualquier modo el Constituyente permanente estableció con
nitidez los términos de esta autonomía y por eso se les puede considerar
en cierta medida organismos autónomos constitucionales. El concepto de
autonomía se incorporó en la reforma de 9 de junio de 1980 al art. 3º con
el texto de la actual fracc. VII en los términos que se reproducen enseguida:
Las universidades y las demás instituciones de educación superior a
las que la ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y la respon-
sabilidad de gobernarse a sí mismas; realizarán sus fines de educar,
investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de este
artículo, respetando la libertad de cátedra e investigación y de libre
examen y discusión de las ideas; determinarán sus planes y progra-
mas; fijarán los términos de ingreso, promoción y permanencia de su
personal académico; y administrarán su patrimonio. Las relaciones
laborales, tanto del personal académico como del administrativo, se

normarán por el apartado A del artículo 123 de esta Constitución, en
los términos y con las modalidades que establezca la Ley Federal del
Trabajo conforme a las características propias de un trabajo especial,
de manera que concuerden con la autonomía, la libertad de cátedra
e investigación y los fines de las instituciones a que esta fracción se
refiere.
En el caso de la UNAM, esta genera su propia regulación de acuerdo a

su Ley Orgánica, a través de un órgano representativo interno denominado
Consejo Universitario el cual expide el Estatuto General del que se despren-
den distintos reglamentos.
10.14.12. El Tribunal Federal de Justicia Administrativa

Este es un órgano de naturaleza sui generis porque difiere de la regla general
de los organismos autónomos a los cuales se les atribuyen funciones ejecutivas.
Empero, este tribunal tiene a su cargo atribuciones de carácter jurisdic-
cional y, en tanto que no está escrito formalmente a ninguno de los poderes,
adquiere las características de un organismo constitucional autónomo. A su
estructura nos referiremos, dada su función, en el capítulo siguiente.
10.15. REPLANTEAMIENTO DE LAS AUTONOMÍAS

La multiplicación de organismos constitucionales autónomos obliga a
un serio análisis de su naturaleza y funciones así como del grado en que
contribuyen a mejorar la actividad gubernativa. Esta proliferación de tales
instituciones, como todo exceso, acaba siendo disfuncional.
Las primeras autonomías, como las del actual INE, la CNDH o el BANXI-
CO, respondieron a condiciones históricas específicas que les dieron justifi-
cación. Por cierto, la demanda de autonomía de la Fiscalía General actual,
obedeció más a un propósito de confrontar al Ministerio Público con el Eje-
cutivo, que a una verdadera exigencia jurídica, dado que desde la implan-
tación de dicha institución a principios del siglo pasado, su función estaba
dotada de plena autonomía técnica, pues el Procurador jamás estuvo jurídi-
camente sujeto a una instrucción presidencial para ejercitar la acción penal.
Muchos de los procedimientos “autonomizados” han producido embro-
llos burocráticos e incluso resultados contradictorios. Las normas en ma-
teria de transparencia han llegado a consagrar la opacidad, y la protección
de datos personales, que obliga a firmar una pila de papeles en cualesquiera

trámites privados o públicos, es una formalidad que solo complica la vida y
en general nos obliga a aceptar la divulgación de nuestros datos sin ofrecer
ninguna auténtica protección, según lo muestra el caudal de mensajes que
recibimos de emisores a los que jamás les hemos dado nuestro correo o
nuestro teléfono y que no solamente lo tienen, sino que conocen perfecta-
mente nuestras preferencias personales.
Si se analiza a fondo la naturaleza de los organismos autónomos y la
filosofía que los anima, se encontrará que en realidad contradicen el prin-
cipio democrático. En una democracia se entiende que la voluntad popular
debe ser la fuente de todo poder y en el caso de los organismos autónomos
se parte de la contradictoria premisa de que los funcionarios electos no son
dignos de confianza y de que hay cuestiones “tan importantes”, que deben
arrebatársele a aquellos que tienen a su favor la confianza popular por el
origen electoral de sus cargos. En realidad, hay una pretensión aristocrática
y hasta oligárquica en la creación de estos organismos, la cual se ve refor-
zada cuando se observa que en los órganos reguladores a los que se otorga
autonomía, es frecuente el predominio de las opiniones y la ideología de los
propios agentes regulados y que, en el ámbito económico la influencia de los
dogmas neoliberales ha estado en la base de la conformación de tales insti-
tuciones. Es indudable que todo poder requiere un control, pero ese control
no debe significar el debilitamiento, fragmentación o anulación del poder de
que se trate. En todo caso, puede explicarse la existencia de órganos como
la Auditoría Superior de la Federación —que sirve a la Cámara de Diputa-
dos— o el Instituto Nacional Electoral. La primera desempeña una función
técnica esencial para la debida rendición de cuentas. El segundo tiene a su
cargo organizar y arbitrar los procedimientos y eventos que permitan la
configuración de los poderes electos. Empero, otros muchos organismos
en realidad implican sustraer del control del Poder Ejecutivo unipersonal
un conjunto de tareas de gran relevancia generando una tendencia a la oli-
garquización más que al ejercicio democrático del poder y, por otro lado,
atentan contra el principio constitucional de unipersonalidad del Poder Eje-
cutivo. En consecuencia, son dos las bases constitucionales que quedan en
entredicho con la proliferación de los organismos autónomos: el principio
democrático y el de unipersonalidad del Ejecutivo.
Debe partirse de la base de que este Poder como órgano del Estado, tiene
originalmente a su cargo las funciones “autonomizadas” y si estas se reali-
zan como se entiende que debe efectuarse toda función de autoridad: con
apego a la ley, respeto a los derechos humanos, eficiencia y verdadera acti-
tud de servicio público; no habría razón para extraerlas de los ámbitos ad-
ministrativos del Poder Ejecutivo ni para duplicar las funciones. Sin embar-
go, absurdamente se da por sentado que los funcionarios que elegimos no
merecen nuestra confianza. Entonces, cabría preguntarse si conviene seguir
desconfiando del sistema democrático para establecer métodos de selección
aristocrática que se supone ya están históricamente superados ¿o no?
11. La función jurisdiccional del Estado
11.1. CONCEPTO DE FUNCIÓN JURISDICCIONAL

La función jurisdiccional tiene por objeto aplicar la ley en los casos
concretos en los que se plantea una controversia.
Cuando dos o más sujetos alegan derechos a su favor que resultan con-
tradictorios es preciso determinar, con base en la ley, cuál es el interés que
debe prevalecer y en qué proporción. También la función judicial implica la
determinación de una sanción por parte de un órgano del Estado aplicable
a una persona física o moral que ha infringido la ley. En nuestro Derecho
constitucional esta función se encarga a distintos órganos, algunos de ellos
constituyen formalmente el Poder Judicial que se desdobla en los dos ám-
bitos de gobierno, así hay un conjunto de órganos que ejercen el Poder
Judicial de la Federación y otro que en cada entidad federativa desempeña
el Poder Judicial.
La función judicial del Estado no se encuentra totalmente concentrada
en la estructura formal del Poder Judicial de la Federación y de las entidades
federativas, ya que existen instituciones de administración de justicia fuera
del Poder Judicial, como el Tribunal Agrario y el Tribunal Federal de Con-
ciliación y Arbitraje.
La administración de justicia abarca, por una parte, la procuración de
justicia y por otra la impartición de la misma.
La procuración de justicia implica la acción tendiente a movilizar a otra
institución del Estado para que aplique la ley a fin de sancionar a alguien
o para que resuelva un conflicto en el que un determinado interés puede
encontrarse en desventaja. La procuración de justicia forma parte de la fun-
ción judicial, al grado de que constitucionalmente se regula en el capítulo
del Poder Judicial. No obstante, la institución del Ministerio Público tiene
el carácter de organismo constitucional autónomo. Esta situación muestra
la vinculación de esta tarea con la función judicial, aunque se ha conside-
rado que la procuración de justicia debe estar separada de la impartición,
para que los jueces no sean a la vez persecutores. De cualquier modo, es
necesario, en esa relación conceptual, estudiar la procuración de justicia en
este capítulo.
La impartición de justicia propiamente dicha, consiste en declarar a quién

corresponde la razón jurídica en un conflicto determinado y, aunque en
última instancia esta tarea queda a cargo de los órganos del Poder Judicial,
existen instituciones que se encargan de dicha impartición en determinadas
materias y se encuentran formalmente adscritas al Poder Ejecutivo, como el
Tribunal Agrario y el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. Como
lo señalamos en el capítulo correspondiente, dentro de la estructura de este
Poder se encuentran también órganos que desempeñan funciones de procu-
ración e impartición de justicia.247
11.1.1. El Tribunal Federal de Justicia Administrativa

La justicia administrativa está a cargo del Tribunal Federal de Justicia
Administrativa. Esta institución en realidad es un órgano constitucional
autónomo aunque no suele incluirse en el catálogo de los mismos porque
usualmente solo se considera a los que se encargan de funciones de carácter
ejecutivo y el tribunal mencionado se encarga de tareas judiciales, pero no
se incluye en la lista de los órganos mencionados como integrantes del Po-
der Judicial de la Federación en el art. 94 y se le regula por separado en el
art. 73; de modo que si no es parte del Poder Judicial y no está adscrito al
Ejecutivo, ni al Legislativo, necesariamente debe concluirse que se trata de
un organismo autónomo. Su fundamento se encuentra en la fracc. XXIX-H
del art. 73 constitucional, que faculta al Congreso para expedir la ley que
instituyan dicho tribunal, “dotado de plena autonomía para dictar sus fallos,
y que establezca su organización, su funcionamiento y los recursos para
impugnar sus resoluciones.” (Énfasis añadido para resaltar la referencia a la
autonomía). En ejercicio de esta facultad el Congreso expidió la Ley Orgá-
nica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa publicada en el DOF el
18 de julio de 2016.
Este tribunal tiene competencia para dirimir las controversias que
se susciten entre la administración pública federal y los particulares y
es competente para imponer sanciones a los servidores públicos por las
responsabilidades administrativas que la ley determine como graves; es-
to es, conductas indebidas que violen gravemente la normatividad a la
que están sujetos, ya que los casos de infracciones leves son resueltos
por instancias internas de la administración pública. Una novedad en las
atribuciones de este órgano es la posibilidad de aplicar sanciones a los
particulares, esto es personas ajenas al servicio público, que participen
247
11. La función jurisdiccional del Estado 467
en actos vinculados con las responsabilidades de los servidores públicos.

También tiene la posibilidad de fincar a quienes resulten responsables de
esas infracciones el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias,
es decir en dinero, que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la
hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales.
El tribunal funciona en pleno o en salas regionales. La Sala Superior
se compone de 16 magistrados y actúa en pleno o en secciones, de las
cuales a una corresponderá la resolución de los procedimientos a que
acabamos de aludir.
Los magistrados de la Sala Superior son designados por el Presidente
de la República y ratificados por el voto de las dos terceras partes de los
miembros presentes del Senado o en sus recesos por la Comisión perma-
nente. La Constitución prevé que dichos magistrados duren en su encargo
15 años improrrogables. Los magistrados de sala regional son designados
de la misma manera, pero su encargo es por 10 años, aunque se indica
que pueden ser considerados para “nuevos nombramientos”. La ley ha in-
terpretado esta frase en el sentido de que pueden ser ratificados para des-
empeñarse por otros 10 años, salvo los magistrados de las salas especiali-
zadas en materia de responsabilidades administrativas, cuya designación
es improrrogable. La expresión empleada en la Constitución en cuanto a
“nuevos nombramientos” abre la posibilidad de que los magistrados de
sala regional, independientemente del tiempo que se hayan desempeñado
en ella, puedan ser designados como magistrados de la Sala Superior.
La fracción a la que venimos aludiendo establece que los magistrados
de este tribunal solo podrán ser removidos de sus cargos por las “causas
graves que señale la ley”. La referida Ley Orgánica establece las causas de
remoción en su art 44.
El art. 116 ordena que los estados establezcan también Tribunales de
Justicia Administrativa.
Debe señalarse que el Poder Legislativo desempeña de modo excepcional
algunas funciones de naturaleza jurisdiccional que abordaremos en el capí-
tulo de responsabilidades de servidores públicos.248
248
11.2. LA INTEGRACIÓN FORMAL DEL PODER JUDICIAL

DE LA FEDERACIÓN
El art. 94 constitucional establece que el ejercicio del Poder Judicial de la
Federación se deposita en: la Suprema Corte de Justicia, los Plenos Regio-
nales, los Tribunales Colegiados de Circuito, los Tribunales Colegiados de
Apelación, los Juzgados de Distrito y el Tribunal Electoral.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación es el órgano supremo del Poder
Judicial y opera como última instancia en casos especiales de resolución de
asuntos judiciales particularmente importantes, pero su función principal es
la de Tribunal Constitucional, que tiene a su cargo el control de la constitucio-
nalidad en todo el país: la sujeción de todos los actos de las autoridades y de
todas las normas reglamentarias y legales a la letra y al espíritu de nuestra
Constitución federal. También ejerce el control de convencionalidad, a fin de
asegurar que dichos actos y normas respeten los derechos humanos conte-
nidos en los tratados y convenciones internacionales. Su labor de Tribunal
Constitucional se desarrolla a través de instituciones como la controversia
constitucional, la acción de inconstitucionalidad; los conflictos de compe-
tencia judicial y, en ciertos casos, el juicio de amparo.
Los plenos regionales son órganos de nivel superior a los tribunales cole-
giados, pero inferiores a la Corte. Su autoridad se ejerce sobre varios circui-
tos según lo disponga la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
la cual indica que se compondrán por tres magistradas o magistrados de
circuito ratificados, quienes durarán en su encargo un periodo de tres años,
pudiendo ser designados para otro periodo igual.
Los Tribunales Colegiados de Circuito responden a la idea de los primige-
nios órganos revisores de las sentencias de los juzgados de primera instan-
cia que en el Derecho estadounidense efectuaban de modo itinerante esta
función, de ahí la expresión circuito.249 En la actualidad el “circuito” es una
demarcación territorial que abarca varios distritos y en la cual tienen com-
petencia dichos tribunales.
Los Tribunales Colegiados de Apelación conocen fundamentalmente de
impugnaciones contra sentencias de juzgados de distrito en asuntos dife-
rentes al amparo. Existen algunas excepciones a estas funciones básicas, las
cuales se determinan en la propia Constitución, en Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación (LOPJF) y en la Ley de Amparo.
249
Véase Legislative History of the United States Circuit Courts of Appeals, and the judges
who served during the period 1801 through March 1958, United States Congress, Senate
Committee on the Judiciary, U. S., Govt. Print. O ., Washington, 1958.
Ambos tipos de tribunales colegiados se integran por tres magistrados.

Los Juzgados de Distrito son órganos jurisdiccionales básicos en el siste-
ma de justicia federal. Ante ellos se tramitan conflictos que corresponden
a dicha competencia y también se solicitan amparos contra actos de auto-
ridad que puedan ser violatorios de derechos humanos o contra normas
generales que puedan incurrir en el mismo vicio.
La mencionada LOPJF regula las atribuciones de estos órganos jurisdic-
cionales, con base en lo dispuesto por el art. 94 constitucional que señala:
La competencia de la Suprema Corte, su funcionamiento en Pleno
y Salas, la competencia de los Plenos Regionales, de los Tribunales
de Circuito, de los Juzgados de Distrito y del Tribunal Electoral, así
como las responsabilidades en que incurran las servidoras y los ser-
vidores públicos del Poder Judicial de la Federación, se regirán por lo
que dispongan las leyes y los acuerdos generales correspondientes, de
conformidad con las bases que esta Constitución establece.
11.3. LAS FUNCIONES DE LA SUPREMA CORTE

El art. 94 constitucional remite a la legislación ordinaria en cuanto a la
competencia jurisdiccional de la Suprema Corte. La LOPJF contiene en su
art. 10 las atribuciones del Pleno de la Corte, colocando en primer término
su tarea de Tribunal Constitucional al referirse a la resolución de las contro-
versias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad previstas en
el art. 105 de la Constitución. También emite resoluciones sobre la constitu-
cionalidad de normas generales mediante el conocimiento de los recursos de
revisión contra sentencias pronunciadas por los jueces de distrito o los tri-
bunales colegiados de apelación, cuando subsista en el recurso el problema
de constitucionalidad si en la demanda de amparo se hubiese impugnado
una ley federal o local o un tratado internacional, por estimarlos directa-
mente violatorios de un precepto de la Constitución.
Las cámaras del Congreso y el Ejecutivo pueden solicitar que se dé prio-
ridad a la resolución de determinados amparos o de las controversias cons-
titucionales o acciones de inconstitucionalidad previstas en el art. 105, aun-
que deben justificar las razones de orden público o interés social que hay
para que se resuelvan con urgencia.
Corresponde al Pleno de nuestro Máximo Tribunal conocer de los re-
cursos de revisión en amparo en los casos que ejercita la facultad de atrac-
ción contenida en el segundo párrafo de la fracc. VIII del art. 107 de la
Constitución cuando considere que el asunto lo amerita por su interés y

trascendencia. Puede conocer asimismo del recurso de revisión en contra
sentencias pronunciadas en amparo directo que resuelvan sobre la cons-
titucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa
de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestio-
nes cuando hubieren sido planteadas, siempre que a juicio de la Suprema
Corte el asunto revista un interés excepcional en materia constitucional o
de derechos humanos. La materia del recurso se limitará a la decisión de
las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras.
En contra del auto que deseche el recurso no procederá medio de impug-
nación alguno.
Una importante función del Pleno de la Corte es la resolución acerca de
la constitucionalidad de la materia de las consultas populares convocadas
por el Congreso de la Unión con base en el art. 35 constitucional.
El Pleno de la Suprema Corte conocerá de las contradicciones de crite-
rios entre ella y el Tribunal Electoral; las que se produzcan entre las Salas
de la propia Corte; entre Plenos Regionales o entre Tribunales Colegiados
de Circuito.
La posibilidad de una contradicción de criterios entre la Corte y el Tribu-
nal Electoral ocurre en virtud de lo dispuesto por el art. 99 constitucional:
Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 105 de esta Constitución, las
salas del Tribunal Electoral podrán resolver la no aplicación de leyes sobre
la materia electoral contrarias a la presente Constitución. Las resoluciones
que se dicten en el ejercicio de esta facultad se limitarán al caso concreto
sobre el que verse el juicio. En tales casos la Sala Superior “informará a
la Suprema Corte de Justicia de la Nación.” Esto significa que el Tribunal
puede ejercer el control de constitucionalidad de normas electorales cuan-
do conoce de su aplicación en los casos concretos y la Corte, por medio
de las acciones de inconstitucionalidad, resolverá sobre impugnaciones a
la constitucionalidad de las leyes emitidas, con independencia de los actos
concretos de aplicación.
La Suprema Corte es la última instancia en casos de contradicción de
criterios al señalar el propio art. 99:
Cuando una sala del Tribunal Electoral sustente un criterio sobre
la inconstitucionalidad de algún acto o resolución o sobre la in-
terpretación de un precepto de esta Constitución, y dicho criterio
pueda ser contradictorio con uno sostenido por las salas o el Pleno
de la Suprema Corte de Justicia, cualquiera de las Ministras y Mi-
nistros, las salas o las partes, podrán denunciar la contradicción
en los términos que señale la ley, para que el Pleno de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación decida en definitiva cuál criterio
debe prevalecer. Las resoluciones que se dicten en este supuesto no
afectarán los asuntos ya resueltos.
Asimismo, corresponde al Pleno de la Suprema Corte conocer de las

excusas y los impedimentos de los ministros en asuntos de la competencia
de la Suprema Corte de Justicia funcionando en pleno, y de los conflictos
de trabajo suscitados con sus propios servidores en términos de la fracc. XII
del apartado B del art. 123 de la Constitución.
El art. 10 de la LOPJF contiene otras atribuciones cuyo estudio corres-
ponde propiamente a un curso de Derecho Procesal Constitucional.
Otro caso interesante en que la Suprema Corte resuelve a escala cons-
titucional es al conocer de los juicios sobre cumplimiento de los convenios
de coordinación celebrados por el gobierno federal con los gobiernos de las
entidades federativas de acuerdo con lo establecido por el art. 12 de la Ley
de Coordinación Fiscal, en términos de lo dispuesto por la Ley Reglamentaria
de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Esta-
dos Unidos Mexicanos (LRF 105), en lo referente a las controversias consti-
tucionales. Esto significa que los litigios derivados de tales convenios que se
suscriben entre la Federación y las entidades federativas para el reparto de
recursos fiscales recaudados por la Federación y que deben ser entregados a
aquellas, constituyen un caso específico de controversia constitucional.
Adicionalmente a las anteriores, el art. 11 de la LOPJF contiene atribu-
ciones del Pleno que no son de carácter jurisdiccional, entre las cuales pue-
den mencionarse como más relevantes: elegir al presidente o presidenta de
la Suprema Corte y conocer y aceptar, en su caso, su renuncia a dicho cargo.
Debe tenerse presente que este supuesto se refiere a la separación del cargo
de presidente lo cual no significa que renuncie a ser Ministro, dado que la
renuncia al cargo de Ministro debe ser aprobada por el Senado en términos
del art. 76 constitucional.
Otras importantes atribuciones previstas en el referido art. 11 de la LO-
PJF son: conceder licencias temporales a sus integrantes en términos del art.
98 de la Constitución; determinar, mediante acuerdos generales, la compe-
tencia por materia de cada una de las salas y el sistema de distribución de
los asuntos de que estas deban conocer; remitir asuntos para su resolución a
los Plenos Regionales o a los Tribunales Colegiados de Circuito, con funda-
mento en los acuerdos generales que emita; resolver sobre las responsabili-
dades administrativas y, en su caso, imponer las sanciones correspondientes,
respecto de las faltas de las y los ministros y las faltas graves cometidas por
servidores públicos de la propia Corte o sobre las revisiones administrativas

de resoluciones emitidas por el Consejo de la Judicatura.250
Respecto de los acuerdos generales a los que se alude en el texto prece-
dente, conviene precisar que derivan de lo dispuesto por el propio art. 94
constitucional en su párrafo séptimo, que a la letra dice:
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia estará facultado para expedir
acuerdos generales, a fin de lograr una adecuada distribución entre las
Salas de los asuntos que competa conocer a la Corte, así como remi-
tir asuntos a los Plenos Regionales y a los Tribunales Colegiados de
Circuito, para mayor prontitud en el despacho de los mismos. Dichos
acuerdos surtirán efectos después de publicados.
Estos acuerdos generales son disposiciones reglamentarias emitidas por el

Pleno de la Corte y, para casos de su competencia por el Consejo de la Ju-
dicatura, para regir la organización y el funcionamiento del Poder Judicial
de la Federación.
Otras importantes funciones administrativas del Pleno de la Corte, pre-
vistas en el referido art. 11 de la LOPJF, son: determinar las adscripcio-
nes de los ministros a las salas y realizar los cambios necesarios entre sus
integrantes; nombrar, a propuesta del presidente de la Suprema Corte, al
secretario general de acuerdos y a otros funcionarios, removerlos por causa
justificada, suspenderlos cuando lo juzgue conveniente para el buen ser-
vicio o por vía de corrección disciplinaria y formular denuncia o querella
en los casos en que aparecieren involucrados en la comisión de un delito;
aprobar el proyecto del presupuesto anual de egresos de la Suprema Corte
que le someta su presidente; apercibir, amonestar e imponer multas hasta
de 180 veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización al día
de cometerse la falta, a los abogados, agentes de negocios, procuradores o
litigantes, cuando en las promociones que hagan ante la Suprema Corte de
Justicia funcionando en pleno falten al respeto o a algún órgano o persona
miembro del Poder Judicial de la Federación; reglamentar la compilación, y
sistematización de la jurisprudencia.
El propio art. 11 en su fracc. XXI recoge una curiosa facultad juris-
diccional en la cual de hecho la Corte resulta juez y parte, dado que no es
posible someterla a la jurisdicción de otro órgano, para la interpretación
y resolución de los conflictos que se deriven de contratos o cumplimiento
250
Véase más adelante en este mismo capítulo lo relativo a esta facultad en relación con dicho
órgano.
de obligaciones contraídas por particulares o dependencias y entidades pú-

blicas con la Suprema Corte de Justicia o con el Consejo de la Judicatura
Federal.
En cuanto a las Salas de la Corte, el art. 21 de la LOPJF, define sus
competencias. Entre estas, resulta interesante la relativa al conocimiento de
las controversias que se susciten con motivo de los convenios a los que se
refiere el párrafo segundo del art. 119 constitucional, los cuales se suscriben
entre entidades federativas con la participación de sus respectivos órganos
de procuración de justicia, para la entrega de personas imputadas o senten-
ciadas.
Las Salas, con base en el art. 22 de la LOPJF y los acuerdos generales
expedidos por el Pleno, están facultadas para remitir los asuntos ante ellas
promovidos, para que sean resueltos por los plenos regionales o los tribu-
nales colegiados de circuito. En los casos en que un pleno regional o un
tribunal colegiado de circuito estimen que un asunto debe resolverse por
el Pleno o por una Sala, lo hará del conocimiento de los mismos para que
determinen lo que corresponda.
Una relevante atribución de las Salas es la de elegir de entre sus miem-
bros, cada dos años, a la persona que deba fungir como presidente, la cual
no podrá ser reelecta para el periodo inmediato posterior.
El art. 94 constitucional prevé que: En los términos que la ley disponga
las sesiones del pleno y de las salas serán públicas, y por excepción secretas
en los casos en que así lo exijan “la moral o el interés público.”
11.4. INTEGRACIÓN DE LA SUPREMA CORTE

La redacción original del texto constitucional de 1917 preveía que la Su-
prema Corte se integraría con 11 ministros, cantidad que fue aumentando
con el tiempo para atender el caudal de asuntos que debería resolver, hasta
llegar a tener 21 ministros numerarios y cinco supernumerarios. A fines de
1994 el presidente Ernesto Zedillo presentó una iniciativa de reforma cons-
titucional a fin de hacer una renovación integral del máximo órgano del
Poder Judicial, habiéndose dispuesto la jubilación de todos los anteriores
miembros y reducido el número a sólo 11 ministros. Al mismo tiempo se
fortalecieron sus facultades como Tribunal Constitucional y se modificó la
forma de designación de sus integrantes. En el nombramiento de los prime-
ros ministros a partir de dicha reforma el titular del Ejecutivo propuso 18
nombres para que de entre ellos quedaran seleccionados los 11 nuevos mi-
nistros por el Senado, previa comparecencia de los propuestos ante el Pleno
de dicha Cámara. Estos ministros fueron designados para periodos distintos

de modo que se renovaran escalonadamente y no salieran todos al mismo
tiempo. En la medida en que concluyeron los cargos de los primeramente
nombrados, las designaciones subsecuentes se hicieron, como lo dispone el
artículo 94, para un periodo de 15 años, sin posibilidad de ser electos para
un nuevo periodo, salvo que se hubieren desempeñado como provisionales
o interinos.
Los 11 miembros de la Suprema Corte pueden funcionar en Pleno, es
decir, todos juntos o divididos en Salas. La Constitución no precisa el núme-
ro de estas, pero de acuerdo con la LOPJF, se integran dos salas con cinco
miembros cada una.
La Suprema Corte tiene un Presidente que no integra Sala, es electo para
un periodo de cuatro años por los propios ministros funcionando en Pleno
y no podrá ser reelecto para el periodo inmediato.
La paridad de género en este Poder se prevé para los puestos que se so-
metan a concursos abiertos, en los que pueda participar cualquier aspirante.
Dado que los cargos de integrantes de la Suprema Corte no están sujetos a
concurso, la paridad de género no es constitucionalmente obligatoria en su
conformación.
11.4.1. Forma de designación de los ministros

Hasta antes de la reforma de 1994 la Constitución mexicana seguía el
modelo de la estadounidense según el cual el Presidente de la República
hace la designación de cada ministro cuando haya una vacante, y esta de-
be ser confirmada por el Senado.251 Este sistema privilegia la posición del
Ejecutivo en el nombramiento, pero a partir de la reforma de 1994, aunque
sigue participando, ahora la intervención principal corresponde al Senado.
De acuerdo con el art. 96 constitucional, al producirse una vacante por
conclusión del periodo de un ministro o por muerte, para nombrar un nue-
vo ministro
251
El texto original de la Constitución de 1917 preveía la elección de los ministros por el Con-
greso de la Unión a propuesta de las Legislaturas de los estados. Véase Felipe Tena Ramírez,
Leyes Fundamentales de México, op. cit., pág. 916. Respecto de los supuestos constituciona-
les del diseño de la Suprema Corte de Justicia en el Congreso Constituyente de Querétaro,
véase José Ramón Cossío, La teoría constitucional de la Suprema Corte de Justicia, Doctrina
Jurídica Contemporánea, Distribuciones Fontamara, S. A., México, 2002, pág. 22.
“el Presidente de la República someterá una terna a consideración

del Senado, el cual, previa comparecencia de las personas propuestas,
designará al Ministro que deba cubrir la vacante”.
Esto significa que el Presidente nombra tres candidatos que deben reunir
los requisitos que se analizarán en el siguiente apartado, y de entre ellos el
Senado elegirá a quien deba cubrir la vacante.
Las personas propuestas deberán comparecer previamente, lo cual supo-
ne que se presenten ante los senadores, para que estos puedan constatar la
idoneidad de los aspirantes. Esta presentación debe comprender una expo-
sición de la idea que el propuesto tiene sobre su misión como ministro y la
respuesta a distintas preguntas formuladas por los legisladores. La compa-
recencia prevista en la Constitución, aunque no se diga expresamente, fue
concebida como una intervención efectuada ante el Pleno, frente al cual
puede valorarse, en su mayor expresión, la capacidad de cada integrante
de la terna propuesta por el Presidente, tan es así que en el primer ejercicio
de designación de 1995 todos los propuestos comparecieron ante el Pleno,
pero esa práctica se abandonó más adelante y en subsecuentes nombra-
mientos los integrantes de las ternas solo comparecieron ante comisiones
del Senado. El procedimiento para estas designaciones se encuentra en los
artículos 255 y sigs. del Reglamento del Senado de la República en el cual
no se especifica ante quién debe efectuarse la comparecencia. Sería conve-
niente que las comparecencias recuperaran su sentido original, a fin de que
se efectúen ante el Pleno, lo que además de representar una jerarquía supe-
rior y significar una prueba de mayor nivel, implica la posibilidad de una
mayor difusión en los medios, con lo cual cada candidato está sujeto a un
más sano escrutinio público.
Si no se alcanza la votación requerida o el Senado no está conforme
con la integración de la terna, esta puede ser rechazada por dicho cuerpo
colegiado.
La decisión respecto a la designación debe ser tomada por el Senado,
según indica el párrafo primero del art. 96, dentro del “improrrogable plazo
de treinta días” que deben entenderse como hábiles y computarse a partir
del siguiente a aquel en que reciba la terna propuesta por el Presidente de la
República, para tomar una determinación, sea la de nombrar al ministro de
entre los propuestos, o bien la de rechazar la totalidad de la terna. Si dentro
de dicho plazo el Senado no resuelve, entonces el Presidente designa a quien
deba ocupar el cargo, de entre la misma terna que sometió a consideración
del Senado.
En este caso la inactividad o falta de capacidad del órgano legislativo

para tomar un acuerdo es sancionada con la pérdida de la facultad de nom-
bramiento, para que esta sea ejercitada por el Ejecutivo.
Ahora bien, si el Senado rechaza la totalidad de la terna, el Presiden-
te deberá someter, dice el párrafo segundo del art. 96, una nueva, “en los
términos del párrafo anterior”, ello significa que deberá estar conformada
por personas totalmente distintas a las que integraron la primera, las cuales
deberán comparecer ante los senadores para ser evaluadas. Empero, si el
Senado rechazare también esta segunda terna, el Presidente de la República
nombrará de manera definitiva al ministro de entre los integrantes de la
segunda terna. El objeto de esta disposición es evitar que quede acéfala una
posición del Máximo Tribunal debido a un bloqueo deliberado por parte
del Senado o porque en este no se logre la mayoría calificada de las dos ter-
ceras partes de sus miembros para hacer el nombramiento.
11.4.2. Requisitos para ser ministro

El art. 95 constitucional establece los siguientes requisitos que debe lle-
nar quien sea propuesto para ocupar el cargo de ministro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación:
a) Fracc. I. “Ser mexicano por nacimiento” y, de acuerdo con la correcta
interpretación del art. 32,252 no haber adquirido otra nacionalidad. El as-
pirante debe encontrarse, además, en “pleno ejercicio de sus derechos polí-
ticos y civiles”, es decir, no encontrarse privado de los mismos por alguna
causa legal.253
b) Fracción II. Tener cuando menos “35 años cumplidos el día de la de-
signación.”
c) Fracción III. “Poseer título profesional de licenciado en derecho”, lo
cual se justifica plenamente por la naturaleza de la función que tendrá a su
cargo. Dicho título deberá haber sido “expedido por autoridad o institución
legalmente facultada para ello”. Aquí se plantea un problema interesante en
tiempos de la globalización: ¿puede admitirse un título expedido por una
institución extranjera que de acuerdo con la ley de su país tenga facultad
para emitirlo? A mi juicio, la Constitución pretende que la preparación ju-
rídica de un ministro esté avalada por una institución de estudios que tenga
reconocimiento oficial y se encuentre facultada por la ley mexicana pa-
252
253
Véase el apartado 10.5 en relación con los requisitos para ser Presidente de la República.
ra expedir un título profesional de licenciado en derecho. El conocimiento

adecuado del orden jurídico nacional es indispensable para quien habrá de
aplicarlo en su actividad de mayor jerarquía, de manera que debe conside-
rarse implícito el requisito de que la institución que emita el título profesio-
nal solicitado sea de carácter nacional.
Además, la expedición del título debe haber sido hecha por lo menos
10 años antes del día de la designación, así debe interpretarse la expresión
“Poseer el día de la designación, con antigüedad mínima de diez años, título
profesional de licenciado en derecho. ”
d) Fracción IV. “Gozar de buena reputación, y no haber sido condenado
por delito que amerite pena corporal de más de un año de prisión; pero si se
tratare de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza u otro que lastime
seriamente la buena fama en el concepto público, inhabilitará para el cargo,
cualquiera que haya sido la pena.” El requisito referente a la buena reputa-
ción implica una valoración respecto de la moral social aceptada en lo general
pero que resulta de difícil concreción objetiva, a diferencia del requerimiento
de no haber sufrido una condena penal en los términos que ahí se indican, lo
que constituye un dato plenamente comprobable en el mundo de los hechos.
Por ese motivo, no parece conveniente que se incluyan en los textos constitu-
cionales que prevén requisitos para ocupar un cargo juicios de alto contenido
subjetivo o cuya apreciación puede tener una elevada dosis de relatividad,
como la buena reputación, cuando la persona propuesta debe ser sujeta a una
valoración en el seno de un cuerpo colegiado. Tales condicionamientos pue-
den prestarse a una deformación del proceso de evaluación de los candidatos
que conduzca a rastrear en sus vidas privadas datos que pudieran ponerlos
en entredicho, aun cuando hubiesen ocurrido mucho tiempo antes o en situa-
ciones que no necesariamente tienen que ver con su buen desempeño judicial,
como ocurrió en Estados Unidos de América en el caso del juez Clarence Tho-
mas, quien durante las audiencias para la aprobación senatorial fue acusado
por una antigua colaboradora de haberla acosado sexualmente 10 años atrás.
Similares cuestionamientos se formularon contra Brett Kavanaugh, quien in-
gresó a la Corte Suprema estadounidense en 2018.
En México, no se ha presentado de manera aguda este fenómeno en
las designaciones de ministros o ministras, pero ya se han dado algunos
intentos de desprestigiar a las personas propuestas que permiten barruntar
futuras “guerras sucias” a manera de lo que ocurre en las batallas políticas.
En Estados Unidos de América la confirmación por parte del Senado ha
propiciado este tipo de situaciones que conducen a demeritar a las figuras
que ingresan a la Corte, con la correspondiente afectación de la imagen de

un tribunal que requiere mantener un elevado prestigio.254
e) Fracción V. Haber residido en el país durante los dos años anteriores
al día de la designación. Este requisito implica la necesidad de que quien
ocupe el cargo de ministro tenga contacto reciente con la realidad nacional,
pero no debe interpretarse de manera extrema pretendiendo descalificar
a quien hubiese salido del país por un tiempo razonable durante esos dos
años previos. El Senado debe valorar de manera prudente esta situación y
eventualmente podría servir, como una referencia analógica, la previsión
existente en el art. 82 para el cargo de Presidente de la República, en el cual
se indica que una ausencia no mayor de 30 días no interrumpe la residencia
en el país.
f) Fracción VI. “No haber sido Secretario de Estado, Fiscal General de
la República, senador, diputado federal, ni titular del poder ejecutivo de al-
guna entidad federativa, durante el año previo al día de su nombramiento.”
Esta disposición pretende que los ministros no provengan de manera direc-
ta de la esfera de la política activa, de modo que transcurra un tiempo entre
su desempeño como legisladores o funcionarios de alto rango antes de pa-
sar a formar parte del máximo órgano del Poder Judicial. Vuelve a resultar
un dato interesante el que no se exija un tiempo igual para que el Presidente
de la República pueda ser nombrado ministro de la Corte. Ello se debe a
que nuestra Constitución parte de un supuesto implícito de que quien ha
ocupado la Jefatura del Estado no pretenderá ejercer ningún otro cargo en
cualquiera de los Poderes, hipótesis que debería abandonarse porque en la
práctica puede suceder que algún ex Presidente tenga este propósito.
El último párrafo del art. 95 señala que: “Los nombramientos de los mi-
nistros deberán recaer preferentemente entre aquellas personas que hayan
servido con eficiencia, capacidad y probidad en la impartición de justicia
o que se hayan distinguido por su honorabilidad, competencia y antece-
dentes profesionales en el ejercicio de la actividad jurídica.” La Constitu-
ción incurre aquí en un defecto que debería corregirse, porque la expresión
“preferentemente” es muy ambigua y no constituye una obligación precisa.
Existe la posibilidad de que se pretenda interpretar en el sentido de que de-
be preferirse a personas que hayan prestado servicios en el ámbito judicial,
pero en virtud de que dichas personas se vinculan mediante una conjun-
ción disyuntiva “o” con otro género de juristas que pueden haberse des-
empeñado en otros campos, debe entenderse que la procedencia puede ser
254
Véase Stephen L. Carter, The Confirmation Mess, Basic Books, EUA, 1994.
indistinta. Yo agregaría que incluso resulta sano que la Suprema Corte no

se configure exclusivamente por especialistas en la impartición de justicia,
porque en el seno de este órgano se requieren visiones múltiples y siempre
es útil que se incorporen personalidades de amplia trayectoria académica o
administrativa en el ramo jurídico e incluso abogados provenientes del foro,
es decir, de la actividad litigiosa activa, pues ello enriquece la calidad de los
enfoques que deben tener los ministros ante los complejos problemas que
les corresponde resolver.
11.4.3. Estatuto de los ministros de la Suprema Corte

Los ministros disponen de un estatuto jurídico constitucional que com-
prende los aspectos siguientes:
1. Gozan de fuero en los términos de los arts. 110 y 111 constituciona-
les.255
2. El tiempo de duración de su encargo es de 15 años, sin que puedan ser
nombrados “para un nuevo periodo”. La frase empleada es un tanto
ambigua, pero debe interpretarse en el sentido de que el periodo men-
cionado es improrrogable, salvo que la persona nombrada se hubiere
desempeñado como ministro de manera provisional o interina, en cu-
yo caso podrá designársele para un periodo completo de 15 años.
3. Al vencimiento de su periodo tendrán derecho a “un haber de retiro”,
es decir, una pensión vitalicia a fin de garantizar su independencia en
la función judicial, de modo que no tengan preocupación sobre su
futuro económico al saber que este se encuentra asegurado por toda
su vida.
4. La remuneración que perciben por sus servicios no podrá ser dismi-
nuida durante su encargo. Esta garantía se extiende también a los
magistrados de tribunales colegiados, dentro de los cuales deben con-
siderarse incluidos los magistrados de los plenos regionales, los jueces
de distrito, los magistrados del Tribunal Electoral y los miembros del
Consejo de la Judicatura Federal.
5. Inmediatamente después de ser nombrados, deben rendir protesta an-
te el Senado en los términos previstos en el art. 97.
6. El cargo de ministro es renunciable de acuerdo con lo dispuesto por
el art. 98. La renuncia solamente procede por causas graves. La valo-
255
ración de la gravedad de la causa debe ser hecha en primera instancia

por el Presidente de la República, ante quien se presenta la renuncia.
Si el Ejecutivo acepta la referida renuncia, debe enviarla al Senado
para su aprobación definitiva.
7. Pueden disfrutar de licencias para dejar de desempeñar temporalmen-
te su función. Si no exceden de un mes, las puede conceder la propia
Suprema Corte; si fueren por un tiempo mayor, las podrá conceder
el Presidente de la República con aprobación del Senado. En ningún
caso la licencia podrá exceder el término de dos años.
8. Están sujetos a un régimen de incompatibilidades. No pueden, en
ningún caso, aceptar ni desempeñar empleo o encargo de la Federa-
ción, de las entidades federativas o de particulares, salvo los cargos
no remunerados en asociaciones científicas, docentes, literarias o de
beneficencia. Pueden, por ejemplo, impartir cátedra en alguna uni-
versidad, pero les está prohibido recibir una remuneración por ello.
Esta incompatibilidad abarca a los miembros del Poder Judicial de
la Federación mencionados en el punto 4 anterior y a los secretarios
de la Corte, de los Tribunales Colegiados, incluidos los de los Plenos
Regionales y de los Juzgados de Distrito.
11.5. EL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL

La función jurisdiccional, como cualquiera otra, requiere de un proceso
administrativo para su desenvolvimiento. Es necesario organizar al perso-
nal y registrar las incidencias en la prestación de sus servicios, debe contarse
con un archivo de los casos; igualmente debe aplicarse el procedimiento
para designar a los jueces y magistrados, determinar su ubicación en un
órgano jurisdiccional y, eventualmente, imponer alguna sanción o medida
disciplinaria por faltas en el cumplimiento de la tarea que les corresponden.
Todas estas actividades eran desarrolladas y controladas por la Suprema
Corte de Justicia de la Nación que, en adición a su trabajo sustantivo de
juzgar, efectuaba la labor de administrar el Poder Judicial de la Federación.
Esta circunstancia conllevaba algunas desventajas, como la sobrecarga
de responsabilidades asignadas a los ministros y la probable ineficiencia que
puede provocar, así como la posibilidad de una contaminación entre ambas
funciones. Por ejemplo, si la designación de nuevos jueces recae en los mi-
nistros, ello puede propiciar una indebida influencia de estos sobre aquéllos.
Con el propósito de eliminar la superposición de estas actividades se

inició en varios países europeos256 la práctica constitucional de crear un
órgano especializado en la administración del Poder Judicial a cuyo cargo
quedara la designación de jueces, su adscripción, la verificación y evalua-
ción de su desempeño y, en general, toda la actividad administrativa que,
como es lógico, incluye decisiones muy importantes para la correcta impar-
tición de justicia.
Al inicio de su régimen presidencial, en diciembre de 1994, Ernesto Zedi-
llo presentó una iniciativa de reforma constitucional inspirada parcialmente
en los modelos italiano y español que habían creado este tipo de órganos
administrativos a la manera de cuerpos colegiados integrados por personas
con conocimiento de la materia, provenientes, en buena medida, de la pro-
pia función judicial. En algunos casos se acudía a la elección realizada entre
jueces y magistrados para definir quienes de ellos se integrarían a dicha
autoridad administrativa interna.
La reforma de 1994 creó el Consejo de la Judicatura Federal como un
órgano del Poder Judicial de la Federación, lo que lo investía de una enorme
jerarquía. De hecho, permitía dividir el enorme poder previo de la Corte, de
modo que esta se concentrara en sus decisiones jurisdiccionales y enviara
todas las decisiones administrativas al Consejo recién creado.
El texto constitucional indica en el art. 100 que se trata de un órgano
del Poder Judicial de la Federación, pero no es depositario de dicho poder.
Sin ser un organismo autónomo, la Constitución lo dota de “independencia
técnica, de gestión y para emitir sus resoluciones”.
11.5.1. Integración del Consejo de la Judicatura Federal

Este órgano, según el art. 100, se compone de siete miembros. Su pre-
sidente es ex oficio, es decir, en razón de su propio cargo, el presidente
de la Suprema Corte de Justicia. Dos consejeros son designados por el
Senado, uno por el Presidente de la República, y tres más por el Pleno
de la Suprema Corte, de entre los jueces y magistrados.
Con esta composición se pretende que intervengan los tres poderes a efec-
to de garantizar un equilibrio y la posibilidad de seleccionar a los miembros
de entre diversos medios jurídicos y no sólo del gremio judicial. Es importan-
256
Véase Juan José González Rivas, Derecho constitucional, J. M. Bosch Editor, Barcelona,
te que este se encuentre debidamente representado —de hecho, cuenta con

cuatro de los siete lugares— pero tampoco es prudente que funciones como
la adscripción de jueces y la vigilancia sobre su desempeño se efectúen exclu-
sivamente por sus pares miembros del Poder Judicial, pues pueden producirse
distorsiones propias de un entorno demasiado cerrado donde las simpatías o
antipatías influyen en las decisiones de modo que afectan la objetividad. Por
eso es bueno que se integren personas provenientes de otros ámbitos y que
sea determinante la apreciación de otros poderes. En todo caso, la Constitu-
ción es muy clara en el art. 100, párrafo sexto, en cuanto a que “Los conse-
jeros no representan a quien los designa, por lo que ejercerán su función con
independencia e imparcialidad.”
De este modo queda explícito que no hay nexo alguno de dependencia
entre el órgano que designa y los consejeros, y que estos no rinden cuentas
ante aquellos. Su remoción solo puede tener como causa la imputación de
algún tipo de responsabilidad política, administrativa o penal en los térmi-
nos del título cuarto constitucional, debido a que los consejeros de la Judi-
catura Federal gozan de fuero constitucional según lo dispuesto en los arts.
110 y 111, en consecuencia, para removerlos se necesita un juicio político
previo o una declaración de procedencia en las condiciones previstas en el
mencionado título cuarto.257 Es importante señalar que la designación de
los consejeros surgidos del seno del propio Poder Judicial, requiere el voto
de por lo menos ocho ministros; se exige, pues, una mayoría calificada.
En cuanto a los requisitos para ser consejero, estos son los mismos que
para ser ministro de la Corte.258 El párrafo tercero del art. 100 introduce al-
gunos criterios subjetivos adicionales al determinar que deben ser personas
“que se hayan distinguido por su capacidad profesional y administrativa,
honestidad y honorabilidad en el ejercicio de sus actividades” y agrega en
el caso de los designados por la Suprema Corte, deberán gozar, además con
“reconocimiento en el ámbito judicial”. El que haya una referencia expresa
al reconocimiento en el ámbito judicial, del que deben provenir los desig-
nados por el Pleno de la Corte implica que el Constituyente supone que
los designados por los otros poderes no provendrán de dicho ámbito, sin
embargo, no hay prohibición expresa al respecto.
Es interesante apreciar que la reforma original de 1994 pretendía alejar
totalmente a los ministros de la designación de miembros del Consejo de la
Judicatura Federal, pues se había previsto que los que se integraran a dicho
257
258
Consejo a partir de su condición de jueces o magistrados, fueran seleccio-

nados por insaculación, es decir, por sorteo.259 Pero en virtud de que esta
forma de designación no dio buenos resultados, los ministros recuperaron
su facultad de intervenir en el nombramiento, dado que desde un principio
se desechó también el sistema adoptado por algunos países europeos que
sirvieron de modelo, consistente en que los propios jueces y magistrados
eligieran de entre ellos a quienes habrían de representarlos de algún modo.
Se pensó que un mecanismo de esta naturaleza produciría una indeseable
actividad política en el medio judicial.
Los consejeros son nombrados para un periodo de cinco años y no pue-
den ser designados para un periodo adicional. La duración, en el caso del
Presidente del Consejo, sufre una excepción, pues tendrá ese cargo en tanto
sea Presidente de la Suprema Corte. La renovación de los consejeros se
realiza de manera escalonada, esto significa que los periodos no coinciden
entre sí y por ello nunca se renueva el Consejo de manera total en un solo
momento.
11.5.2. Funciones del Consejo de la Judicatura

Como ya indicamos, este órgano tiene a su cargo tres grandes funciones:
la administración, la vigilancia y la disciplina en el interior del Poder Judi-
cial de la Federación, con excepción del personal que labora en la Suprema
Corte y en el Tribunal Electoral.
El Consejo puede funcionar en Pleno y en comisiones, pero siempre será
el Pleno el encargado de resolver sobre la designación, adscripción, ratifica-
ción y remoción de magistrados y jueces, así como de “los demás asuntos
que la ley determine”. La ley a la que alude aquí la Constitución es la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación (LOPJF). Dicha ley debe esta-
blecer también, según lo dispone el texto constitucional, “las bases para la
formación y actualización de funcionarias y funcionarios, así como para
el desarrollo de la carrera judicial, la cual se regirá por los principios de
excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo, independencia y
paridad de género.” Para implementar los procesos de formación, capacita-
ción y actualización del personal jurisdiccional y administrativo del Poder
Judicial de la Federación y sus órganos auxiliares, el Consejo de la Judica-
tura cuenta con la Escuela Federal de Formación Judicial. El propósito de
esta disposición es contar con servidores públicos en el Poder Judicial que
259
Sobre cómo operaba este método y sus deficiencias, véase Melgar Adalid, El Consejo de la
Judicatura Federal, Porrúa, México, 1997, pág. 103.
desarrollen una carrera a lo largo de su vida, ascendiendo por una escala de

cargos mediante méritos profesionales evaluados objetiva e imparcialmen-
te, sin injerencias externas y buscando alcanzar un desempeño excelente.
El ingreso a esta escuela es determinante para los abogados que deseen
ingresar a la carrera judicial y desarrollarse en ella. El acceso a las distintas
categorías de dicha carrera se realiza a través de concursos de oposición
organizados también por la referida escuela. Los términos aplicables a estas
actividades se precisan en la Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la
Federación.
La Escuela Federal de Formación Judicial tiene asimismo la función de
capacitar a los defensores públicos, así como de llevar a cabo los concursos
de oposición para su designación y promoción en su caso. La tarea asignada
a la citada escuela en esta materia deriva de la atribución que la Constitu-
ción otorga al Consejo de la Judicatura para proporcionar el servicio de de-
fensoría pública en asuntos del fuero federal. Este servicio, regulado por la
Ley Federal de Defensoría Pública, consiste en la designación de abogados
que defiendan en juicios penales a personas que no cuenten con un defensor,
a fin de asegurar el derecho constitucional a una defensa adecuada previsto
en el art. 20. También debe extender su tarea a la asesoría jurídica brindada
en otras materias a personas que no cuenten con recursos para contratar un
abogado privado.
La independencia del Consejo no es realmente plena puesto que la Cons-
titución lo somete a la tutela de la Corte, pues si bien aquel está facultado
en los términos que establezca la LOPJF, a “expedir acuerdos generales para
el adecuado ejercicio de sus funciones”, igualmente se atribuye a la Supre-
ma Corte la posibilidad de “solicitar” al Consejo la expedición de aquellos
acuerdos generales que considere necesarios para asegurar un adecuado
ejercicio de la función jurisdiccional federal. Esta “solicitud” se convierte en
una verdadera orden, pues la propia Constitución otorga a la Corte el poder
de “revisar, y en su caso, revocar los que el Consejo apruebe”. Para ello, se
exige una mayoría calificada de cuando menos ocho votos de los ministros.
Otro aspecto que somete al Consejo a las supervisión de la Corte es la
facultad que esta tiene de revisar las decisiones que se refieran “a la adscrip-
ción, ratificación y remoción de Magistradas, Magistrados, Juezas y Jueces”
las cuales podrán ser revisadas por la Suprema Corte de Justicia, “única-
mente para verificar que hayan sido adoptadas conforme a las reglas que
establezca esta Constitución y la ley.” Esta función revisora deja en duda la
supuesta inatacabilidad de las decisiones del Consejo enunciada en el art.
100, con la expresión: “Las decisiones del Consejo serán definitivas e ina-
tacables y por tanto no procede juicio ni recurso alguno, en contra de las

mismas. ”, pero enseguida introduce como salvedad la revisión de las deter-
minaciones anteriormente indicadas que son las más importantes asignadas
al Consejo. El que se diga que la revisión tendrá por objeto la verificación
del cumplimiento de la normatividad, indica que no podrán alegarse cues-
tiones de fondo sobre las decisiones en materia de adscripción, ratificación
o remoción, por ejemplo, la valoración de los méritos que pudieran servir de
base para la ratificación o los datos y pruebas analizados para determinar
la remoción.
Es de hacerse notar que la designación de los funcionarios judiciales no
queda sometida a esta supervisión. Los resultados de los concursos de opo-
sición de acuerdo a la disposición constitucional “podrán ser impugnados
ante el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal.”
El Consejo de la Judicatura dispone de la facultad de elaborar el presu-
puesto del Poder Judicial Federal, con exclusión del correspondiente a la
Suprema Corte y al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
La Corte elabora su propio presupuesto y el Tribunal el suyo, los tres pre-
supuestos se entregan al Presidente de la Suprema Corte para que este los
remita —se entiende que al Ejecutivo— para su inclusión en el proyecto de
Presupuesto de Egresos de la Federación.
Una importante facultad de este Consejo consiste en poder determinar
cuales asuntos, que puedan estar dispersos en distintos órganos judiciales,
si están vinculados con violaciones graves de derechos humanos, se puedan
concentrar en uno o varios, aunque ello implique que la competencia del ór-
gano en que se concentran sea distinta a la que tiene originalmente asignada
o que no se siga el turno, es decir, el orden de asignación de los casos a los
juzgados o tribunales, que se rige por disposiciones específicas.
Otra limitante al Consejo de la Judicatura se encuentra en el hecho de
que solo parcialmente le compete la administración, vigilancia y disciplina
del Tribunal Electoral, la cual corresponde, según el párrafo séptimo del art.
99, a una “Comisión del Consejo de la Judicatura Federal” que en realidad
no es tal, pues se integra con tres consejeros de la judicatura, pero de ella
forman parte un magistrado de la Sala Superior de dicho Tribunal, desig-
nado por insaculación, y el presidente del propio Tribunal, que presidirá la
mencionada Comisión.
El Consejo de la Judicatura, con base en el párrafo sexto del art. 94, tiene
a su cargo la determinación del número, división en circuitos, competencia
territorial y especialización por materias, entre las que se incluirá la de ra-
diodifusión, telecomunicaciones y competencia económica, de los Tribuna-
les Colegiados de Circuito, de los Tribunales Colegiados de Apelación y de

los Juzgados de Distrito.
11.5.3. Los Consejos de la Judicatura en las entidades federativas

La reforma constitucional de 1994 en virtud de la cual se creó el Con-
sejo de la Judicatura Federal, previó marginalmente la posibilidad de que
las entidades federativas establecieran órganos de la misma naturaleza al
determinar que sus miembros disfrutaran de fuero constitucional ya que
quedaron incluidos en los listados de los arts. 110 y 111 constitucionales
para el caso de que los estados constituyeran dichos consejos.
Si bien para los estados no hay una obligación en el texto de la Constitu-
ción Federal, todos ellos han adoptado esta figura en sus constituciones. 260
En el régimen establecido para la Ciudad de México en el art. 122 sí se
prevé la existencia del Consejo de la Judicatura.
11.6. LA JUSTICIA ELECTORAL Y EL TRIBUNAL

ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA
FEDERACIÓN
El sistema de justicia electoral en nuestro país ha transitado desde el
procedimiento de plena autocalificación de las elecciones legislativas y la
calificación de la elección presidencial por un órgano político como es la
Cámara de Diputados, hasta un sistema de heterocalificación total que deja
en manos de un órgano especializado del Poder Judicial la calificación en
última instancia de la validez de los procesos electorales.
La aparición de un esbozo del sistema de heterocalificación se da al sur-
gir el Tribunal de lo Contencioso Electoral con motivo de la reforma cons-
titucional de 1986.
La función de dicho tribunal no satisfizo las expectativas de las fuerzas
políticas y después de la elección de 1988 se planteó la necesidad de im-
pulsar la creación de un Tribunal Electoral plenamente autónomo y con
facultades definitivas de decisión.
260
Sobre la primera expansión de esta figura en las entidades federativas, consúltese Los Con-
sejos Mexicanos de la Judicatura. Régimen jurídico, Consejo de la Judicatura Federal, The-
mis, México, 1996.
Por decreto publicado el 6 de abril de 1990 en el Diario Oficial de la Fe-

deración se creó constitucionalmente el Tribunal Electoral,261 para conocer
de las impugnaciones en contra de las elecciones de diputados y senadores,
pero se mantenía la figura del colegio electoral en cada una de las cámaras.
La función del Tribunal Federal Electoral era resolver las impugnaciones
y sus decisiones —decía la Constitución— tendrían carácter obligatorio,
pero podrían ser modificadas o revocadas por los colegios electorales. La
acción de estos quedaba sujeta a requisitos que parecían hacer más difícil
dicha modificación o revocación. Así, la decisión del colegio electoral para
tener tales efectos debía tomarse por el voto de las dos terceras partes de
sus miembros presentes y se condicionaba a que de la revisión del asunto se
dedujera que existían violaciones a las reglas en materia de admisión y valo-
ración de pruebas y en la motivación del fallo, o cuando este fuera contrario
a Derecho. Tenían que probarse violaciones procedimentales que hubiesen
impedido una adecuada valoración de la prueba o que existía una franca
contradicción entre el fallo y la norma jurídica, además de que la mayoría
calificada que se exigía hacía imprescindible la participación de diversos
partidos en la resolución.
De cualquier modo, el sistema seguido en la reforma de 1990 mante-
nía como última instancia a los colegios electorales de cada Cámara, en
consecuencia, el principio de la autocalificación permanecía vigente pese
al avance de las facultades del órgano heterocalificador. La oposición al
partido gobernante insistió en la necesidad de arribar a un sistema pleno
de heterocalificación después de la elección de 1991, en la cual todavía se
aplicó el método que acabamos de describir.
En la reforma de 1993 se llegó finalmente a la adopción de un sistema de
heterocalificación, depositando en el Tribunal Federal Electoral la facultad
de tomar decisiones definitivas e inatacables respecto a la validez de las
elecciones de diputados y senadores. Nótese que la elección presidencial
durante todo este proceso permaneció inalterada en cuanto a su sistema
de calificación, la cual correspondía a la Cámara de Diputados erigida en
colegio electoral.
En el art. 60 constitucional se incorporó, pues, desde 1993 el sistema de
heterocalificación, pero el Tribunal Federal Electoral resultaba un órgano
autónomo no vinculado al Poder Judicial.
261
Regulado en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y en la Ley General de
Medios de Impugnación en Materia Electoral.
En el proceso de discusión de las reformas del periodo 1995-1996 una de

las peticiones más insistentes del Partido Acción Nacional fue precisamente
la de incluir en el Poder Judicial al referido Tribunal. Las negociaciones en-
tre los partidos llegaron al consenso en cuanto a ese punto, y en la iniciativa
presentada en conjunto por los coordinadores de los grupos parlamentarios
de las cámaras legislativas y el Presidente de la República el 28 de julio de
1996, se generó una profunda modificación en esta materia al incorporarse
el Tribunal Electoral al Poder Judicial. Además de ampliar su jurisdicción al
conocimiento de impugnaciones de elecciones locales, también se constitu-
yó todo un sistema de impugnaciones en materia electoral.
Este tribunal vino a ser, de algún modo, sucesor del antiguo Tribunal Fe-
deral Electoral, con dos características de fondo que le dan una dimensión
muy diferente. La primera es que el Tribunal Electoral es un órgano del Po-
der Judicial de la Federación, de acuerdo con lo señalado en el art. 94 de la
Constitución. La segunda característica deriva de este mismo hecho y es que
el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación tiene competencia
no solo en relación con las elecciones federales, sino también para conocer
de impugnaciones de elecciones locales.
De acuerdo con el art. 99 de la Constitución, el Tribunal Electoral es la
máxima autoridad jurisdiccional en dicha materia como órgano especiali-
zado del Poder Judicial de la Federación. La única excepción es la relativa
al conocimiento de la posible inconstitucionalidad de normas electorales de
carácter general, esta facultad le está atribuida a la Suprema Corte de Justi-
cia de la Nación por la fracc. II del art. 105 constitucional.
11.S.1. Integración del Tribunal Electoral

La configuración del Tribunal Electoral está prevista en el art. 99 cons-
titucional. Existe un órgano supremo que es la Sala Superior, integrada por
siete magistrados electorales que actúan permanentemente, lo cual se justifi-
ca por la competencia que se surte para este Tribunal en cuanto a elecciones
locales realizadas de manera constante en todo el país. El presidente del
Tribunal Electoral es electo por los miembros de la Sala Superior de entre
ellos mismos y la duración de su encargo es de cuatro años, pudiendo ser
reelecto, de acuerdo con el art. 171 de la LOPJF.
La Sala Superior puede sesionar con la presencia de cuatro de sus siete
miembros y su sede, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 167 de la LOPJF,
será la Ciudad de México.
La Constitución prevé la existencia de salas regionales como parte del Tri-

bunal. Estas salas, como su nombre lo indica, tienen competencia sobre deter-
minadas áreas del territorio nacional. Se trata de mantener la idea de que ca-
da sala opere en cada una de las circunscripciones plurinominales existentes y
ese es el propósito implícito en el texto constitucional, aunque no quede espe-
cificado para permitir que la legislación secundaria adapte las salas regionales
a las necesidades prácticas en cada momento. La legislación ordinaria previó
la existencia de siete Salas Regionales y una Sala Regional Especializada; las
sesiones de resolución jurisdiccional serán públicas; los arts. 173 y siguientes
de la LOPJF regulan su integración y funcionamiento. La Sala especializada
conoce de los procedimientos especiales sancionadores previstos en la Ley
General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Para que sesionen válidamente las salas regionales deberán contar con
la presencia de los tres magistrados que las integran y sus resoluciones se
adoptarán por unanimidad o mayoría de votos.
El art. 99 constitucional señala que los magistrados electorales que inte-
gren la Sala Superior y las regionales serán elegidos por el voto de las dos
terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en
sus recesos, por la Comisión Permanente a propuesta de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación. Se prevé que la ley señalará las reglas y el procedi-
miento correspondientes.
En cuanto a los requisitos para ocupar dichos cargos, el mismo artículo
indica que para ser magistrado de la Sala Superior se necesita satisfacer los
requisitos que establezca la ley, los cuales no podrán ser menores que los
que se exigen para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
ción; en tanto que para ser magistrado electoral de las salas regionales se
deben satisfacer los requisitos señalados en la ley, que no podrán ser meno-
res que los exigidos para ser magistrado de Tribunal Colegiado de Circuito.
Esta disposición se justifica plenamente porque para ser magistrado elec-
toral, además de las características que se prevén para la función de ministro
o de magistrado, se deben cubrir algunos aspectos concretos referentes a la
imparcialidad electoral. De ahí que se disponga una cantidad mínima de re-
quisitos en la Constitución, pero se faculte al Poder Legislativo para ampliar-
los en cuanto a las funciones concretas que van a desarrollar estos juzgadores.
Así, el legislador ordinario incorporó algunos requisitos adicionales en
los arts. 193 y 194 de la LOPJF de acuerdo con la autorización que la pro-
pia Constitución señala. Estos son para los magistrados de la Sala Superior:
1. Contar con credencial para votar con fotografía; 2. Acreditar conoci-
mientos en derecho electoral 3. No desempeñar ni haberse desempeñado en
la presidencia del Comité Ejecutivo Nacional o equivalente de un partido

político; 4. No haber sido registrado como candidato o candidata a cargo
alguno de elección popular en los seis años anteriores a la designación, y 5.
No desempeñar ni haber desempeñado cargo de dirección nacional, estatal,
distrital o municipal en algún partido político en los seis años inmediatos
anteriores a la designación. El art. 194 precisa requisitos para los magistra-
dos de las salas regionales.
Para las designaciones de magistrados electorales, el art. 179 de la LO-
PJF establece el procedimiento correspondiente en los siguientes términos:
a) El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación aprobará por
mayoría simple de los y las presentes en sesión pública, las propuestas
que en terna propondrá a la Cámara de Senadores;
b) El presidente o la presidenta de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación hará llegar a la Cámara de Senadores las propuestas en una
terna para cada uno de los cargos de magistrado o magistrada a elegir
para las Salas Regionales y Superior del Tribunal;
c) Se indicará la Sala para la que se propone cada terna;
d) De entre los y las candidatas de cada terna, la Cámara de Senadores
elegirá, dentro de los quince días siguientes a la recepción de la pro-
puesta, a los magistrados o las magistradas electorales por el voto de
las dos terceras partes de sus miembros presentes, y
e) Si ninguno de los o las candidatas de la terna obtuviera la mayoría
calificada, se notificará a la Suprema Corte de Justicia de la Nación
para que se presente una nueva terna, la cual deberá enviarse dentro
de los tres días siguientes, para que se vote a más tardar dentro de los
cinco días siguientes a la recepción de la nueva propuesta, en la que
no podrán incluirse candidatos o candidatas propuestas previamente.
La ley no prevé la solución si no se consigue la mayoría calificada de

dos tercios en el caso de la segunda terna y esto haría necesario que Ley
Orgánica del Poder Legislativo prevea esta circunstancia a fin de encontrar la
solución adecuada. Esta podría ser, eventualmente, la insaculación de entre
los miembros de la segunda terna. La referida ley podría remitir el detalle
del procedimiento al Reglamento del Senado de la República cuya Sección
Tercera contiene disposiciones relativas a la aprobación o ratificación de
nombramientos y remociones pero no establece reglas específicas para pro-
blemas como el aquí planteado. Debe reconocerse que tal previsión debería
estar plasmada en la Constitución para evitar discusiones sobre la validez
del mecanismo que se adopta a fin de resolver esta dificultad.
11.S.2. Duración de los cargos de los magistrados

Los magistrados que integran la Sala Superior durarán en su encargo 9
años improrrogables, y los que integren las salas regionales serán designa-
dos igualmente para un periodo de nueve años improrrogables, salvo que
sean promovidos a un cargo superior que solo puede ser el de magistrado
de la Sala Superior. En consecuencia, un magistrado de sala regional que
haya cumplido sus nueve años, puede ser designado magistrado de la Sala
Superior para un periodo adicional hasta de otros 9 años.
La renovación de estos magistrados debe hacerse de manera escalonada.
Para ese efecto, en la designación de los que fueron nombrados por el Sena-
do en octubre de 2016, se fijaron distintos periodos para algunos de ellos.
En un principio, siguiendo la lógica que se había empleado en designaciones
anteriores, se determinó que dos de ello durarían 3 años; otros dos, 6 años y
finalmente, tres de esos magistrados cubrirían el período normal de 9 años.
No, obstante, pese a que ya habían sido nombrados, unos días después de
haber tomado protesta, el Senado modificó el artículo transitorio en que se
establecían los periodos y amplió estos, de modo que a los designados por
tres años se les extendió a siete, para concluir hasta 2023, y a los de seis
se les aumentó un año, para terminar su gestión en 2024. El asuntó generó
una intensa polémica puesto que la modificación mostraba signos de clara
inconstitucionalidad, dado que la Constitución prohíbe las leyes privativas,
es decir, las que en lugar de establecer supuestos de tipo general, tengan por
objeto regular la situación de personas o casos estrictamente particulares y
concretos. A pesar de que el cambio de los periodos incurría en este vicio, la
Cámara de Diputados avaló la alteración y desafortunadamente la Suprema
Corte, ante la cual fue impugnada la ley, determinó su validez constitucio-
nal después de un intenso debate que se resolvió por 6 votos contra 5 el 27
de junio de 2017.
Al terminar los períodos de los magistrados electos para cubrir siete y
ocho años respectivamente, los que los sustituyan serán nombrados por
nueve años de modo que se escalonarán las renovaciones.
Los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral están sujetos
al mismo impedimento que se aplica a los ministros de la Suprema Corte,
a los magistrados de circuito, a los jueces de distrito y a los consejeros de
la Judicatura Federal, en cuanto a que no pueden, dentro de los dos años
siguientes a la fecha de su retiro, actuar como patronos, abogados o repre-
sentantes en cualquier proceso ante los órganos del Poder Judicial de la
Federación. Quizás el haber incluido a los magistrados de la Sala Superior
en este impedimento pueda parecer excesivo, dado que su especialidad es
ajena a la actividad normal de los tribunales en otras materias; no obstante,

su pertenencia al propio Poder Judicial y la cercanía que esto puede produ-
cir con miembros del mismo, es un argumento poderoso a favor de que se
les incluya dentro de la misma categoría que a los otros miembros de dicho
Poder respecto a esta limitación.
Igualmente se les aplica la regla de que no pueden durante su función
aceptar ni desempeñar empleo o encargo de la Federación, de las entidades
federativas o de particulares, salvo los cargos no remunerados en asocia-
ciones científicas, docentes, literarias o de beneficencia. Los magistrados del
Tribunal Electoral quedan sujetos también al régimen de responsabilidades
de servidores públicos establecido en el título cuarto de la Constitución.
11.S.3. Atribuciones del Tribunal Electoral

La lista de atribuciones de este Tribunal se encuentra también en el pá-
rrafo cuarto del art. 99 de la Constitución. Su contenido se desarrolla en la
Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGS-
MIME) (TMX 259,796)
Es necesario señalar que el sustento constitucional de la LGSMIME está
en la Base VI del art. 41 constitucional, cuyo texto señala que
Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los
actos y resoluciones electorales, incluidos los relativos a los procesos
de consulta popular y de revocación de mandato, se establecerá un
sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta
Constitución y la ley. Dicho sistema dará definitividad a las distintas
etapas de los procesos electorales, de consulta popular y de revoca-
ción de mandato, y garantizará la protección de los derechos políticos
de los ciudadanos de votar, ser votados y de asociación, en los térmi-
nos del artículo 99 de esta Constitución.
Se incluye también en el texto del art. 41 un principio general relativo a

la materia electoral: en ella la interposición de los medios de impugnación
constitucionales o legales no producirá efectos suspensivos sobre la resolu-
ción o el acto impugnado. Esto tiene por objeto que no se entorpezca el de-
sarrollo de la formación de la voluntad electoral mediante el uso del sistema
de medios de impugnación. En consecuencia, los actos —incluidas las leyes
electorales— y las resoluciones no se suspenden ni dejan de tener aplicación
por la interposición de recursos que los combatan. De ahí también que sea
necesario que exista un tiempo prudente dado en la propia ley, como se
establece en diversas disposiciones que más adelante comentaremos, para
que sea posible tratar de invalidar un acto que se considera contrario a la

ley o a la Constitución sin que llegue a convertirse en un hecho consumado.
En el art. 49 de la LGSMIME se contempla el juicio de inconformidad
que procede durante el proceso electoral federal y exclusivamente durante
la etapa de resultados y de declaraciones de validez. Mediante él se pueden
impugnar las determinaciones de las autoridades electorales que violen nor-
mas constitucionales o legales relativas a las elecciones de Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos, senadores y diputados.
De acuerdo con lo previsto en los arts. 76 y 77 de la LGSMIME, son
causas de nulidad de la elección de diputados las siguientes: cuando alguna
o algunas de las causales de nulidad de la votación recibida en una casilla,
que se prevén en el mencionado art. 75, ocurran en por lo menos 20% de
las casillas en el distrito de que se trate; cuando no se instalen las casillas
en 20% o más de las secciones del distrito; el hecho de que los dos inte-
grantes de la fórmula de candidatos, el propietario y el suplente, resulten
inelegibles, es decir, no reúnan los requisitos previstos para hacer posible su
elección, como ser originario de la entidad en donde se desarrolle la misma
o tener en ella un tiempo mínimo de residencia de seis meses, o no contar
con la edad mínima de 21 años para ser electo.
En cuanto a las causales de nulidad de la elección de senadores en una
entidad federativa se consideran las siguientes: cuando alguna o algunas de
las causales de nulidad previstas en el art. 75 se acrediten en por lo menos
20% de las secciones de la entidad de que se trate o cuando no se instalen
las casillas en 20% de las secciones de la propia entidad.262
Acerca de la inelegibilidad se prevé también la nulidad para el caso de
que los dos integrantes de la fórmula que hubiera obtenido la constancia
de mayoría fueren inelegibles. Se establece en el inciso c) del párrafo pri-
mero del art. 77 que esta causa de nulidad, por supuesto, solo afectará a
la fórmula de candidatos en que concurran los motivos de inelegibilidad,
pero no impactará a la otra fórmula presentada por el partido político que
hubiese obtenido la mayoría en el proceso electoral correspondiente. Debe
recordarse que los senadores electos por mayoría en una entidad federativa
son dos propietarios y dos suplentes, los cuales corresponden al partido que
obtenga la mayor cantidad de votos en dicha entidad.263
262
Para profundizar en materia de nulidades, consúltese Ma. Macarita Elizondo Gasperín,
Causales de Nulidad Electoral. Doctrina Jurisprudencial, Tribunal Estatal Electoral de Chi-
huahua, México, 2006.
263
El art. 78 de la LGSMIME regula la posibilidad de que las salas del Tri-

bunal Electoral declaren la nulidad de una elección de diputados o senado-
res cuando se hayan cometido en forma generalizada violaciones substan-
ciales en la jornada electoral en el distrito o la entidad de que se trate, que
se encuentren plenamente acreditadas y se demuestre que las mismas fueron
determinantes para el resultado de la elección. Como puede apreciarse, aquí
no se plantea un porcentaje mínimo para establecer la causal de nulidad,
sino una situación de irregularidad generalizada. Se marca, no obstante,
una condición que resulta particularmente relevante para tratar de impedir
que algún partido provoque las condiciones de irregularidad a fin de bene-
ficiarse con ellas, ya que en ese caso se aplica la salvedad de que las irregu-
laridades sean imputables a los partidos promoventes o a sus candidatos.
Esto quiere decir que si el partido que promueve el juicio o los candidatos
presentados por él son los causantes de las condiciones de irregularidad, no
podrán verse beneficiados por la causal de nulidad.
La LGSMIME en su art. 61 regula el recurso de reconsideración que
procederá para impugnar las sentencias de fondo dictadas por las salas re-
gionales en los juicios de inconformidad que se hayan promovido en contra
de los resultados de las elecciones de diputados y senadores, así como las
asignaciones por el principio de representación proporcional que respec-
to de dichas elecciones realiza el Consejo General del Instituto, siempre
y cuando se cumplan los presupuestos y requisitos establecidos en dicho
ordenamiento.
Existe, pues, una posibilidad de impugnar las sentencias de las salas re-
gionales ante la Sala Superior, pero para que proceda este recurso de recon-
sideración se establecen como presupuestos en el art. 62 los siguientes:
a) Que la sentencia de la sala regional del tribunal haya:
1. Dejado de tomar en cuenta causales de nulidad previstas en el tí-

tulo sexto que hubiesen sido invocadas y debidamente probadas
en tiempo y forma o por las cuales se hubiera podido modificar el
resultado de la elección.
2. Otorgado indebidamente la constancia de mayoría y validez o
asignando la primera minoría a una fórmula de candidatos distin-
ta a la que en principio se le otorgó o asignó.
3. Anulado indebidamente una elección.
4. Haya resuelto la no aplicación de alguna ley en materia electoral
por estimarla contraria a la Constitución.
b) Que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral haya asignado de

manera indebida diputados o senadores por el principio de representación
proporcional:
1. Por existir error aritmético en los cómputos realizados por el pro-

pio Consejo.
2. Por no tomar en cuenta las sentencias que en su caso hubiesen
dictado las salas del tribunal.
3. Por contravenir las reglas y fórmulas de asignación establecidas
en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Esta es
todavía la redacción que conserva la LGSMIME pero actualmente
las reglas y fórmulas aludidas se contienen en la Ley General de
Instituciones y Procedimientos Electorales que sustituyó al referi-
do código
Es decir, en el caso de elecciones de mayoría, pueden hacerse valer cau-

sales de nulidad que se hubieren invocado y probado y que no hubieren
sido tomadas en cuenta por la sala regional; que se haya cambiado el des-
tinatario de la constancia de mayoría o haber anulado indebidamente una
elección por considerar causas de nulidad que no existían. En cuanto a las
elecciones de representación proporcional, la resolución puede basarse en
un error aritmético, omitir realizar las correcciones en los cómputos deriva-
das de las sentencias de nulidad que hubiesen expedido las salas regionales
o aplicar de manera indebida la fórmula de asignación, como ocurrió en la
elección del Estado de México en noviembre de 1996, en que el Consejo
Electoral del estado aplicó incorrectamente la fórmula y dicho acto fue co-
rregido por el Tribunal Electoral estatal.
A fin de evitar la aplicación de criterios abstractos de nulidad, se esta-
bleció en el art. 99 constitucional que: La ley establecerá el sistema de nuli-
dades de las elecciones federales o locales por violaciones graves, dolosas y
determinantes en los siguientes casos:
a) Se exceda el gasto de campaña en un 5% del monto total autorizado;
b) Se compre o adquiera cobertura informativa o tiempos en radio y
televisión, fuera de los supuestos previstos en la ley;
c) Se reciban o utilicen recursos de procedencia ilícita o recursos públi-
cos en las campañas.
Dichas violaciones deberán acreditarse de manera objetiva y material. Se

presumirá que las violaciones son determinantes cuando la diferencia entre
la votación obtenida entre el primero y el segundo lugar sea menor al cinco
por ciento.
11.S.4. Calificación de la elección presidencial

La fracc. II del párrafo cuarto del art. 99 constitucional dispone que el
Tribunal Electoral tendrá facultades para resolver en forma definitiva e in-
atacable sobre las impugnaciones que se presenten en contra de la elección
de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, las cuales serán resueltas
en única instancia por la Sala Superior. En la misma fracción se establece
una facultad no jurisdiccional del tribunal ya que no consiste en resolver
ninguna impugnación o conflicto electoral.
La Constitución atribuye al Tribunal Electoral la función de realizar
el cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos y hacer la declaración de Presidente Electo.
Este cómputo tiene lugar una vez resueltas, en su caso, las impugnacio-
nes que se hubieren interpuesto. Esto quiere decir que se faculta al Tribunal
Electoral a realizar una labor de índole administrativa electoral, que es la
realización de dicho cómputo, atribución que antes correspondía a la Cá-
mara de Diputados erigida en Colegio Electoral. De acuerdo con el texto
constitucional, se plantean dos hipótesis:
a) Que no existiere ninguna impugnación a la elección presidencial, en cuyo
caso no habría ningún conflicto que resolver, sino simplemente sumar las canti-
dades de votos obtenidos en todos los distritos del país por los candidatos parti-
cipantes y declarar a aquel que hubiese resultado triunfador.
Deben deslindarse dos tareas de cómputo relativas a la elección pre-
sidencial: una primera que adjudica la propia Constitución en el art. 41
al Instituto Nacional Electoral (INE), cuando señala que este realizará el
cómputo de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en
cada uno de los distritos electorales uninominales a través de los consejos
distritales de dicho Instituto. De tal suerte, este órgano tiene la función de
efectuar el cómputo de los votos emitidos para Presidente de la República
en cada distrito, pero a partir de ese momento entra en operación una se-
gunda tarea computacional puesto que los resultados tienen que ser remiti-
dos al Tribunal Electoral para que este efectúe el denominado cómputo final
y declare triunfador al que tenga la mayoría de votos.
b) Que existan impugnaciones a los resultados de la elección presidencial y

en tal caso deberá resolverlas en una sola instancia la Sala Superior, para que,
concluido ese procedimiento, realice el cómputo final y haga la declaratoria co-
rrespondiente.264
Hecha la Declaratoria de Presidente Electo, el Tribunal le expide la
Constancia de Mayoría y Validez. La Cámara de Diputados ahora solo tie-
ne la misión de dar a conocer la decisión del Tribunal mediante un bando
previsto en la fracc. I del art. 74 constitucional, la cual señala como facultad
exclusiva de la Cámara de Diputados: Expedir el bando solemne para dar
a conocer en toda la República la declaración de presidente Electo que hu-
biere hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Aquí
cabe plantearse una cuestión particularmente interesante: ¿qué sucede si la
Cámara de Diputados no expide este bando solemne?, ¿tiene algún efecto
sobre el resultado de la elección presidencial? A mi juicio no tendría ningún
efecto jurídico, dado que se trata de una función meramente informativa y
no de un acto constitutivo. Este último es la declaración de validez que hace
el Tribunal Electoral. Por otro lado, no cabría plantearse una controversia
entre el Tribunal y la Cámara de Diputados porque no hay previsión en el
art. 105 constitucional que aluda a esa posible controversia constitucional
para ser conocida por la Suprema Corte de Justicia. Además, el Tribunal
Electoral tiene atribuciones para resolver en materia de inconstitucionali-
dad de actos en el ámbito electoral. La negativa a expedir el referido bando
constituiría una conducta inconstitucional que podría ser impugnada ante
el propio Tribunal Electoral. En consecuencia, este podría dictar las medi-
das necesarias para subsanar tal actitud inconstitucional de la Cámara de
Diputados, como la publicación del bando por sí ante la renuencia de la
Cámara.
Las impugnaciones de la elección presidencial se realizan a través del
juicio de inconformidad, previsto en la LGSMIME. El acto impugnable en
esta elección lo constituyen los resultados consignados en las actas de cóm-
puto distrital, por nulidad de la votación recibida en una o varias casillas o
por error aritmético, según lo prevé dicha ley. De acuerdo con la disposición
constitucional que ya hemos comentado, la competencia para resolver es-
tas impugnaciones corresponde únicamente a la Sala Superior del Tribunal
Electoral.
264
El dictamen y la Declaratoria de Presidente Electo de Andrés Manuel López Obrador puede
consultarse en: https://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/
sentencias/SUP-EEP-0001-2018.pdf Consuktada el 30 de agosto de 2021.
En la LGSMIME no se incluyó un capítulo referido a las causales de

nulidad de la elección de Presidente de la República, ni un porcentaje es-
pecífico de nulidades en el ámbito nacional que permitan considerar que
existen elementos para declarar la nulidad de dicha elección. En este caso,
el Tribunal tendrá que proceder de acuerdo con lo establecido en el art. 2º
de la ley comentada, aplicando una interpretación sistemática y funcional,
y a falta de esta, los principios generales del Derecho. Cabría la posibilidad
de que dentro de dicha interpretación se consideraran por analogía las cau-
sales que hemos señalado en el caso de la elección de diputados y senadores.
11.S.5. Impugnación de otros actos y resoluciones

La fracc. III del párrafo cuarto del art. 99 constitucional se refiere a la
facultad del Tribunal Electoral para resolver las impugnaciones de actos y
resoluciones de la autoridad electoral federal distintas de las señaladas en
las dos fracciones anteriores, que violen normas constitucionales o legales,
así como en materia de revocación de mandato. Esto último implica que en
el proceso de revocación del mandato procederá también la interposición
de los recursos previstos en la ley.
11.S.S. Atribuciones en materia de derechos políticos ciudadanos

La fracc. V del art. 99 constitucional le otorga facultades al Tribunal
Electoral para conocer de las impugnaciones de actos y resoluciones que
violen los derechos político-electorales de los ciudadanos a votar, ser votado
y afiliarse libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país,
en los términos que señalen la Constitución y las leyes.
11.S.7. Competencia en materia de diferencias laborales

Estas facultades se encuentran en las fraccs. VI y VII del art. 99 cons-
titucional y tienen por objeto establecer un marco jurídico para resolver
los conflictos entre los órganos electorales y sus servidores. Tal solución
tiene el propósito de no someter a otras autoridades distintas del órgano
jurisdiccional supremo en materia electoral este tipo de conflictos, ya que
podrían llegar a tener también una naturaleza política, la cual se emplearía
para entorpecer las tareas de las autoridades electorales y contaminar otras
áreas de la judicatura. Se recurre a un método semejante al que se usa para
que la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelva los conflictos entre
ella y sus servidores, dado que en ambos casos se trata de un órgano juris-
diccional supremo, de manera que se presume la garantía de que los fallos

que emitan estarán estrictamente apegados al orden jurídico.
Ahora bien, el desarrollo de estas facultades señaladas en las fraccs. VI
y VII del art. 99 constitucional, tiene una vertiente distinta en la legislación
ordinaria. La LGSMIME contiene normas aplicables solamente a los con-
flictos o las diferencias laborales entre el INE y sus servidores y establece
un juicio específico para ello que se regula en el Libro Quinto, pero en este
instrumento legislativo no se desarrolla la función de dirimir los conflictos
o las diferencias entre el Tribunal y sus servidores pues esta queda en el
ámbito de la LOPJF.
En el propio art. 99 en su párrafo séptimo se establece una excepción
a la función general asignada al Consejo de la Judicatura Federal para en-
cargarse de la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de
la Federación. En realidad, esta excepción se agrega a la que ya existe en
relación con la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se autorregula
al respecto. Para el Tribunal Electoral el Constituyente Permanente previno
un órgano mixto, al cual considera como una comisión del Consejo de la
Judicatura Federal, si bien está integrado por miembros de este Consejo y
por magistrados del Tribunal Electoral. Así, esta comisión del Consejo de
la Judicatura se conforma por el presidente del Tribunal Electoral, quien
la preside, un magistrado electoral de la Sala Superior y tres miembros del
Consejo de la Judicatura Federal; en total, cinco personas, tres de ellas per-
tenecientes al Consejo de la Judicatura y dos al Tribunal Electoral.
11.7. LA JURISPRUDENCIA
La jurisprudencia en términos generales es la fuente de derecho derivada
de las sentencias emitidas por los juzgadores, pero en sentido estricto es
aquella a la que alude el art. 94 del modo siguiente: “La ley fijará los térmi-
nos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los Tribunales
del Poder Judicial de la Federación sobre la interpretación de la Constitu-
ción y normas generales, así como los requisitos para su interrupción.” Las
normas generales aquí mencionadas abarcan a leyes y reglamentos federales
o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano
Así entendida, la jurisprudencia se refiere a las resoluciones de los órga-
nos judiciales de mayor rango cuyo sentido se vuelve obligatorio para los
de nivel inferior. La Ley de Amparo (arts. 215 y s.s.) establece tres tipos de
jurisprudencia:
a) Por precedentes obligatorios. Estos son los casos resueltos por el Pleno
de la Corte con por lo menos ocho votos a favor, o por las Salas con
por lo menos cuatro.
b) Por reiteración, que es la establecida por los Tribunales Colegiados
de Circuito cuando sustentan por unanimidad un mismo criterio en
cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario. Se le llama
por reiteración, debido a que se produce por la repetición de un crite-
rio en casos similares que se resuelvan del mismo modo cinco veces
consecutivas.
c) Por contradicción de criterios, esta se crea mediante las resoluciones
que resuelvan las contradicciones de criterios emitidos por diversos
órganos jurisdiccionales. El Pleno de la Suprema Corte resuelve las
que ocurran entre las Salas. El propio Pleno o las Salas, las que se
produzcan entre Plenos Regionales o entre Tribunales Colegiados de
Circuito pertenecientes a distintas regiones. Los Plenos Regionales
dilucidan las ocurridas entre Tribunales Colegiados de Circuito de
su propia región. Cuando los órganos judiciales sostienen criterios
diferentes, de acuerdo a la competencia de quienes son sus superiores
jerárquicos, como se ha indicado previamente, estos determinan en
una sola ocasión cuál es el criterio que debe prevalecer. En la jurispru-
dencia por contradicción lo que resuelva el órgano correspondiente
no afecta las sentencias contradictorias que le dieron lugar, incluso
aquella que contenga el criterio rechazado queda firme.
La citada ley prevé que:

La jurisprudencia en ningún caso tendrá efecto retroactivo en per-
juicio de persona alguna.
De ahí que sea muy importante para los abogados verificar el día en que
se ha publicado una jurisprudencia en el Semanario Judicial de la Federación,
ya que a partir de ahí será obligatorio su acatamiento por los órganos ju-
risdiccionales que deban respetarla, pero no deberán aplicarla a situaciones
acontecidas antes de dicha publicación; lo cual tampoco significa que me-
diante razonamientos aplicables al asunto del que conocen, llegue a una so-
lución igual o similar a la que se estableció en la jurisprudencia. Tratándose
de la materia electoral se publicará en el órgano de difusión del Tribunal, de
acuerdo con el art. 214 de la LOPJF in fine.
El Tribunal Electoral previsto en el artículo 99 también tiene capacidad
de establecer jurisprudencia en los términos de los artículos 214 a 217 de
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Si existiese una contra-

dicción de criterios entre las Salas del Tribunal Electoral y las de la Suprema
Corte o el Pleno de la misma, este último resolverá dicha contradicción.
En materia electoral la jurisprudencia por reiteración se establece por
tres sentencias de la Sala Superior no interrumpidas por otra en contrario
que sostengan el mismo criterio de aplicación, interpretación o integración
de una norma o por cinco sentencias de las salas regionales, de las mismas
características antes señaladas y cuyo criterio sea ratificado por la Sala Su-
perior (art. 214 LOPJF). En esta materia, la jurisprudencia por contradic-
ción de criterios entre las salas regionales o entre estas y la Sala Superior
se fija por resolución de esta última a solicitud de una sala, un magistrado
electoral de cualquier sala o por las partes y el criterio que prevalezca será
obligatorio a partir de que se haga la declaración respectiva, sin que puedan
modificarse los efectos de las sentencias dictadas con anterioridad.
11.7.1. Órganos facultados para establecer jurisprudencia

Los órganos facultados para sentar jurisprudencia son el Pleno de la
Corte, las Salas de la Corte, los Plenos de Circuito; los Tribunales Colegia-
dos de Circuito, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación y las Salas Regionales de este. Algunos órganos están faculta-
dos para emitirla y al mismo tiempo quedan obligados por la jurisprudencia
establecida por sus superiores, y otros órganos sólo están obligados por
aquélla, como se muestra en el esquema siguiente:
Órganos facultados:
- Pleno de la Suprema Corte;
- Salas de la Suprema Corte;
- Plenos de Circuito;
- Tribunales Colegiados de Circuito,
- Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
ción y sus Salas Regionales.
Órganos obligados:
- Salas de la Suprema Corte
- Tribunales Colegiados de Circuito
- Tribunales Colegiados de Apelación

- Juzgados de Distrito
- Juzgados de Distrito
- Tribunales militares
- Tribunales y juzgados de las entidades federativas.
- Tribunales administrativos y del trabajo locales y federales
- Instituto Nacional Electoral
- Autoridades electorales locales de las entidades federativas en los ca-
sos previstos en el art. 233 de la LOPJF.
Al respecto, el art. 217 de la Ley de Amparo prevé lo siguiente:

• La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia de la
Nación será obligatoria para todas las autoridades jurisdiccionales
de la Federación y de las entidades federativas, con excepción de la
propia Suprema Corte.
• La jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
ción será obligatoria para sus Salas, pero no lo será la de ellas para
el Pleno. Ninguna sala estará obligada a seguir la jurisprudencia de la
otra.
• La jurisprudencia que establezcan los plenos regionales es obligatoria
para todas las autoridades jurisdiccionales de la Federación y de las
entidades federativas de su región, salvo para la Suprema Corte de
Justicia de la Nación y los plenos regionales.
• La jurisprudencia que establezcan los tribunales colegiados de cir-
cuito es obligatoria para todas las autoridades jurisdiccionales de la
Federación y de las entidades federativas de su circuito, con excepción
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los plenos regionales y
los tribunales colegiados de circuito.
En los arts. 215 y 216 de la LOPJF se establece que la jurisprudencia

del Tribunal Electoral es obligatoria para las Salas y el Instituto Nacional
Electoral. También para las autoridades electorales locales, cuando se refie-
ra a asuntos relativos a derechos político electorales de los ciudadanos o en
aquellos en que se hayan impugnado actos o resoluciones de esas autorida-
des. Para que el criterio de jurisprudencia resulte obligatorio, se requerirá
que lo declare formalmente la Sala Superior.
En los respectivos ámbitos jurisdiccionales de los estados existe también
la creación de jurisprudencia por los órganos judiciales de mayor importan-
cia que se denominan Tribunal Supremo o Tribunal Superior y que obligan al

Poder Judicial estatal de que se trate en los términos de las constituciones
locales y de la legislación correspondiente. En algunos casos, como en la
Constitución de Veracruz, se prevé que la jurisprudencia estatal obligue a
todos las autoridades y no solamente a las judiciales.
11.7.3. Interrupción de la jurisprudencia

La jurisprudencia establecida no es inmutable, puede interrumpirse de
acuerdo con las reglas determinadas en la propia ley. Estas reglas aparecen
en los arts. 228 y 229 de la Ley de Amparo:
Artículo 228. Los tribunales no estarán obligados a seguir sus propias
jurisprudencias. Sin embargo, para que puedan apartarse de ellas de-
berán proporcionar argumentos suficientes que justifiquen el cambio
de criterio. En ese caso, se interrumpirá la jurisprudencia y dejará de
tener carácter obligatorio.
Artículo 229. Interrumpida la jurisprudencia, para integrar la nueva
se observarán las mismas reglas establecidas para su formación.
La jurisprudencia electoral también puede interrumpirse siempre y cuan-

do haya un pronunciamiento en contrario de la Sala Superior por mayoría
de cinco votos y en la resolución se expresen las razones en que se funde el
cambio de criterio. Este nuevo criterio constituirá jurisprudencia.
En cuanto a disposiciones contenidas en leyes específicas de otras mate-
rias, de las que resulte un efecto de jurisprudencia, encontramos los arts. 43
y 73 de la Ley Reglamentaria de las fraccs. I y II del art. 105 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos (LRF, 105). El art. 73, aplicable a las
acciones de inconstitucionalidad, remite al 43 que dice textualmente:
Las razones que justifiquen las decisiones de las sentencias aprobadas
por cuando menos ocho votos, serán obligatorias para todas las auto-
ridades jurisdiccionales de la federación y de las entidades federativas.
Las cuestiones de hecho o de derecho que no sean necesarias para
justificar la decisión no serán obligatorias.
Se prevé asimismo que la Suprema Corte no estará obligada a seguir sus

propios precedentes. Sin embargo, para que pueda apartarse de ellos deberá
proporcionar argumentos suficientes que justifiquen el cambio de criterio.
Aunque no existe la obligación prevista, el párrafo siguiente del mismo
artículo dice de modo aparentemente contradictorio: “La Suprema Corte
estará vinculada por sus precedentes en los términos antes descritos, incluso
cuando éstos se hayan emitido con una integración de Ministras y Minis-
tros distinta.” Para salvar esta antinomia debe interpretarse que mientras no
se modifiquen los criterios, el pleno y las salas de la corte deben mantener su
apego a los precedentes establecidos sin que se pueda justificar una modifi-
cación solamente porque cambió la integración en cuanto a los miembros
que integran la salas y el pleno. No obstante, evidentemente mediante la
argumentación necesaria los precedentes pueden ser abandonados y esta-
blecerse nueva jurisprudencia.
11.7.4. El contenido de la jurisprudencia

Conforme al art. 218 de la Ley de Amparo:
Cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los plenos regio-
nales o los tribunales colegiados de circuito establezcan un criterio
relevante, se elaborará la tesis respectiva en la que se recojan las ra-
zones de la decisión, esto es, los hechos relevantes, el criterio jurídico
que resuelve el problema abordado en la sentencia y una síntesis de la
justificación expuesta por el tribunal para adoptar ese criterio.
De esta manera la tesis deberá contener los siguientes apartados:
I. Rubro: mediante el cual se identificará el tema abordado en la tesis;
II. Narración de los hechos: en este apartado se describirán de manera
muy breve los hechos relevantes que dieron lugar al criterio adoptado
por el tribunal para resolver el caso;
III. Criterio jurídico: en el que se reflejará la respuesta jurídica adop-
tada para resolver el problema jurídico que se le planteaba al órgano
jurisdiccional;
IV. Justificación: se expondrán de manera sucinta los argumentos ex-
puestos por el órgano jurisdiccional en la sentencia para sostener el
criterio jurídico adoptado en la resolución, y
V. Datos de identificación del asunto: comprenderán el número de
tesis, el órgano jurisdiccional que la dictó y las votaciones emitidas al
aprobar el asunto y, en su caso, en relación con el criterio sustentado
en la tesis.
Además de los elementos señalados en las fracciones anteriores, la
jurisprudencia emitida por contradicción de criterios deberá contener,
según sea el caso, los datos de identificación de las tesis que contien-
dan en la contradicción, el órgano que las emitió, así como la votación

emitida durante las sesiones en que tales contradicciones se resuelvan.
Las cuestiones de hecho y de derecho que no sean necesarias para jus-
tificar la decisión, en ningún caso deberán incluirse en la tesis.
Pese a que en la redacción de este artículo modificado con motivo de los

cambios introducidos en 2021, se mantuvo una incongruencia al referirse
al término tesis, que ha sido desechado de la terminología en materia de
jurisprudencia, el texto transcrito tiene la virtud de definir con precisión el
contenido de los criterios jurisprudenciales, lo cual debe servir para apar-
tarse de algunas prácticas heterodoxas que han sido motivo de excesos en
la elaboración y aplicación de la jurisprudencia.
A partir de las disposiciones previamente existentes la Suprema Corte
había incurrido en la práctica de extraer razonamientos que no tenían que
ver directamente con el fondo de la resolución tomada en el caso concreto
que había resuelto y votarlos por separado para dotarlos de una especie de
efectos generales, al sentarlos como tesis jurisprudenciales, una vez aproba-
dos por ocho votos cuando menos. Así ocurrió, por ejemplo, en el caso del
derecho a la vida,265 en cuanto a la protección de esta desde el momento de
la concepción. Este razonamiento derivó de la discusión de un caso deno-
minado Ley Robles en el que se discutía la constitucionalidad de la autori-
zación otorgada por el Ministerio Público en el Distrito Federal para poder
abortar, y la ley impugnada en la Acción de Inconstitucionalidad 10/2000
quedó firme porque no se alcanzaron los ocho votos necesarios para de-
clararla inconstitucional. Esta práctica excesiva de la Suprema Corte ha
dado pie a una especie de legislación paralela emitida por nuestro Máximo
Tribunal al fijar como criterios jurisprudenciales razonamientos que se ex-
presan a la manera de reglas generales para ser atendidas obligatoriamente
por todos los tribunales, aunque tales razonamientos no tengan que ver con
el fondo del asunto resuelto. Esto ha producido una desviación que debe
corregirse porque desvirtúa la función jurisdiccional de la Corte al invadir
la esfera del Poder Legislativo, dado que la jurisprudencia debe resultar de
la interpretación de la Constitución o de la ley a los casos concretos con-
trovertidos para que todos aquellos que tengan las mismas características
se resuelvan del mismo modo, pero no extraer fórmulas generales derivadas
del contenido de la discusión de los ministros para convertirlos en tesis de
265
Véase la tesis P./J. 14/2002, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. xv, febrero
2002, pág. 588.
jurisprudencia que no guardan relación con la cuestión controvertida que

da motivo a la sentencia.
Afortunadamente, la propia Suprema Corte empezó a percatarse de esto,
según pudo apreciarse en una interesantísima discusión desarrollada los
días 4, 6 y 10 de septiembre de 2007 respecto de la solicitud de modifica-
ción de jurisprudencia formulada por la señora ministra Margarita Beatriz
Luna Ramos respecto de las tesis números P./J.25/2002 y P./J.26/2002.266
Con motivo de las reformas realizadas en 2021 a diversas disposiciones
aplicables al Poder Judicial, se percibe una propensión a definir de mejor
modo las atribuciones de los órganos superiores de dicho Poder en materia
jurisprudencial, como se prevé en el artículo 218 ya transcrito. La elabora-
ción bastante detallada del contenido de las jurisprudencias y sobre todo la
precisión de que las cuestiones de hecho y de derecho que no sean necesa-
rias para justificar la decisión, en ningún caso deberán incluirse en la tesis,
permiten prever una acción más ajustada a la función judicial que evite
excesos tendientes a extenderla sobre el Poder Legislativo.
Independientemente de lo expuesto, debe reconocerse que la jurispru-
dencia de la Corte ha adquirido un rango muy relevante como fuente de
Derecho, pues a partir de las reformas de 1994 por las que se renovó in-
tegralmente dicho órgano y se le dotó de funciones de verdadero Tribunal
Constitucional, ha cumplido su elevada función con independencia respecto
de los otros poderes, en particular el Ejecutivo, eso le ha dado la caracterís-
tica de verdadero poder del Estado, fortaleciendo el sistema de división de
poderes previsto por la Constitución.
En la actualidad, todo estudio jurídico y cualquier litigio exigen la con-
sulta a la jurisprudencia que constituye una fuente cada día más importante
del Derecho constitucional. Al respecto debe tenerse presente el contenido
de los artículos sexto y séptimo transitorios del decreto de reformas a la ley
de amparo de 2021 que indican:
SEXTO. La jurisprudencia integrada conforme a la ley anterior conti-
nuará en vigor en lo que no se oponga a la presente Ley.
266
Véase la página web de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en donde puede con-
sultar la versión estenográfica de esta discusión sobre la naturaleza y los alcances de estos
razonamientos, si bien en relación con un caso de contradicción de tesis vinculado al cues-
tionamiento de la constitucionalidad de leyes electorales, pero que es muy ilustrativo de los
problemas que se producen a partir de la votación de estos criterios generalizados a manera
de normas abstractas desvinculadas del caso concreto.
SÉPTIMO. Para la integración de la jurisprudencia por reiteración de

criterios a que se refiere la presente Ley no se tomarán en cuenta las
tesis aprobadas en los asuntos resueltos conforme a la ley anterior.
11.7.5. Votos particulares

Aunque no tienen carácter obligatorio, en este mismo tema es convenien-
te mencionar los votos particulares, también conocidos en la doctrina como
opiniones disidentes, los cuales son documentos que contienen los razona-
mientos de uno o varios miembros del órgano jurisdiccional de que se trate
(ministros o magistrados) en los que expone un punto de vista jurídico di-
ferente al sostenido por la mayoría de dichos miembros que han tomado la
resolución del tribunal. Estos votos son importantes porque en ellos pueden
basarse alegatos contra la jurisprudencia existente. Su publicación se regula
por el art. 220 de la Ley de Amparo.
12. Defensa de la Constitución
12.1. CONCEPTO
El concepto defensa de la Constitución “hace referencia a una norma o
a un conjunto de normas —sean constitucionales o no— que tienen como
función responder frente a la infracción de la Constitución, tratando de ga-
rantizar su eficacia como norma suprema del ordenamiento”.267 Dentro de
esta noción deben comprenderse todas las normas que pretenden mantener
dicha eficacia y asegurar la supremacía y permanencia de la Constitución.
Por tanto, artículos que comprenden situaciones de excepción, como el 29
relativo a la suspensión de derechos humanos y el 136, que prevé el resta-
blecimiento del orden constitucional que hubiese sido interrumpido, deben
estudiarse en este tema. También integran el conjunto de normas defensoras
de la Constitución las que se refieren a las responsabilidades de los servido-
res públicos (que abordaremos en el capítulo 17) y la normatividad relativa
a las comisiones de derechos humanos (que abordamos en el capítulo 10).
La defensa de la Constitución surge de la necesidad de hacer efectivo el
principio de supremacía constitucional que ya hemos estudiado,268 pues si la
Constitución es la Norma Suprema a la cual no se puede oponer ninguna
otra del sistema jurídico construido a partir de ella, deben existir mecanis-
mos y procedimientos que aseguren la sujeción de todas las normas jurídi-
cas y los actos de las autoridades a la Constitución. De manera que:
la defensa de la Constitución está formada por el conjunto de nor-
mas, instituciones, medidas y procedimientos que tienen por objeto
garantizar la permanencia y vigencia efectiva de la Constitución, su
operatividad para alcanzar los fines que se propone y la sujeción de
todas las normas jurídicas y los actos de las autoridades, a la letra y
al espíritu de la Constitución.
Con el propósito de que la Constitución permanezca se incluyen en este

concepto previsiones como la del art. 136. Con el objeto de que mantenga
la operatividad en cuanto a la consecución de sus fines es preciso incorpo-
267
Leonardo Álvarez, “La defensa de la Constitución durante el periodo de entreguerras”, en
Historia Constitucional (revista electrónica), núm. 7, septiembre 2006, Universidad de Ovie-
do. España.
268
rar una institución como la suspensión de derechos humanos que implica una
modificación temporal del orden constitucional para mantener la unidad y
viabilidad del Estado a través de la preservación de sus elementos, y tam-
bién es necesario incluir en la definición la idea de que las normas jurídicas
y la actuación de los gobernantes deben ser objeto de un control que los
someta a la letra pero también al espíritu de la Constitución, interpretando
esta en su integridad y de acuerdo con los principios y fines que la inspiran.
He destacado la palabra control porque dentro del conjunto de normas,
instituciones (como el amparo), medidas (como la suspensión de derechos
humanos) y procedimientos (como las controversias constitucionales o el
juicio político) existe un subconjunto específico que opera no en los casos
excepcionales o con objeto de sancionar a funcionarios que han incurrido
en desviaciones constitucionales, sino que regularmente busca asegurar el
cumplimiento de la Constitución verificando de manera constante que to-
das las normas secundarias se apeguen a ella y que los gobernantes man-
tengan su conducta de acuerdo con sus normas, principios y fines. Dicho
subconjunto configura lo que denominamos control constitucional o control
de constitucionalidad.
El control de constitucionalidad tiene por objeto verificar que todas
las normas generales como leyes o reglamentos y todos los actos de
autoridad se ajusten a lo dispuesto por la Constitución.
Este control presenta distintos tipos en los diferentes regímenes consti-

tucionales, dependiendo del momento en que se efectúa; la naturaleza del
órgano que lo ejerce; así como del número y la competencia de los órganos
que lo aplican:
Por el momento en que se efectúa, puede ser:
• Control previo o preventivo. En este tipo de control, las normas jurídi-
cas de rango inferior se someten a consideración del órgano encarga-
do de verificar su apego al orden constitucional antes de su entrada en
vigor. Así ocurre en Francia por medio del Consejo Constitucional.
• Control posterior o correctivo. Este se ejerce después de que la norma
ha sido puesta en vigor, puede ser impugnada por distintos sujetos
según el sistema de que se trate, y el objeto del control es invalidarla.
Por la naturaleza del órgano que lo ejerce:

• Control por órgano político. Este modelo se aplica particularmente en
Francia y se realiza a través de un órgano especializado denominado
Consejo Constitucional compuesto por nueve miembros que se renue-
12. Defensa de la Constitución 511
van por tercios cada tres años, a los que se suman los ex presidentes
de la República como miembros de pleno derecho. El Presidente de la
República nombra a tres miembros, incluido el presidente del Conse-
jo; el presidente del Senado a tres más, y el de la Asamblea Nacional
a los otros tres. El mandato de los miembros nombrados es de nueve
años no renovable, su función es incompatible con la de miembro del
gobierno, del Consejo Económico y Social o de responsable de par-
tido político. Además son incompatibles con el ejercicio de cualquier
mandato electoral. La configuración de este cuerpo deriva de la parti-
cipación de los distintos órganos políticos representativos. El carácter
específico de su función controladora de la Constitución y su origen
histórico basado en la idea de que el sistema judicial ordinario no sea
el encargado de esta tarea, le han dado la connotación de órgano polí-
tico, si bien en la práctica se ha ido acercando a la conceptualización
de un tribunal constitucional como los que existen en otras partes de
Europa, con la peculiaridad de que su acción es preventiva. Se some-
ten al control del Consejo de modo obligatorio las leyes orgánicas y
los reglamentos, en tanto que de manera opcional pueden serles remi-
tidas las leyes ordinarias y los tratados internacionales. La solicitud
de control puede ser hecha por el Presidente de la República, el primer
ministro, el presidente del Senado o el presidente de la Asamblea Na-
cional equivalente a nuestra Cámara de Diputados. También puede
pedir la verificación un grupo de 60 diputados o de 60 senadores. El
control se produce después del voto pero antes de la promulgación de
los textos. El Consejo cuenta con un plazo de un mes (que puede ser
de ocho días a petición del gobierno) para juzgar sobre la conformi-
dad de los textos con la Constitución e incluso con su preámbulo, en
particular con la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciuda-
dano de 1789.269
• Control por órgano jurisdiccional o control judicial. Consiste en que sea
el Poder Judicial el que resuelva la conformidad de de un acto de
autoridad o de una norma general (ley o reglamento) con la Constitu-
ción. Este método tiene dos expresiones distintas según el número y la
competencia de los órganos que lo ejercen, la del control concentrado
encargado a un órgano único o a un conjunto específico de órganos,
y el control difuso que se encomienda en general a todos los jueces.270
269
Véase la pág. web http://www.conseil-constitutionnel.fr. Consultada el 3 de agosto de 2021.
270
Sobre la dificultad que representa la ineludible carga política de las decisiones del órgano de
control jurisdiccional, véase Pablo Lucas Verdú, Curso de Derecho Político, vol. IV, Tecnos,
a) Control jurisdiccional concentrado. En principio se denomina así al con-

trol jurisdiccional que se ejerce por un solo órgano del máximo nivel que
resuelve controversias en torno a la constitucionalidad de los actos de la
autoridad o respecto del apego a la Constitución de normas generales como
leyes o reglamentos. La idea de un Tribunal Constitucional Supremo estaba
ya presente en el pensamiento de Jellinek desde 1885,271 pero es hasta 1919
cuando, por la influencia de Kelsen, aparece en Austria el Tribunal Consti-
tucional que sirvió de modelo para el control de la constitucionalidad en el
continente europeo. Estos tribunales concentran el control del orden jurídi-
co general a efecto de que se ajuste a la Constitución.
También se clasifica como concentrado, el control atribuido a un con-
junto de órganos con competencia específica para ese efecto. Este ha sido
el criterio jurisprudencial mexicano que considera control concentrado al
que ejercen los órganos del Poder Judicial de la Federación en general y no
únicamente la Suprema Corte.
Control jurisdiccional difuso. Este es el que puede ejercer cualquier juz-
gador del fuero común. Tal sistema fue el adoptado por Estados Unidos de
América para preservar la supremacía de la Constitución Federal. Consiste
en otorgar a todos los jueces la capacidad de decidir acerca de la constitu-
cionalidad de la norma que tienen que aplicar al caso concreto, de manera
que estén en posibilidad de verificar si entra en conflicto con una disposi-
ción constitucional y, en su caso, dejar de aplicar la norma secundaria por
contravenir a la de mayor jerarquía. La Constitución estadounidense de
1789 lo expresó de la siguiente manera, en el párrafo segundo del art. 6º:
“Esta Constitución, y las leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo
a ella, y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de
los Estados Unidos, serán la suprema ley del país y los jueces de cada Estado
estarán obligados a observarlos, a pesar de cualquier cosa en contrario que se
encuentre en la Constitución o las leyes de cualquier Estado.”272 No obstante,
el pleno control constitucional ejercido al máximo nivel jurisdiccional no
deriva de esta disposición sobre el control jurisdiccional difuso. La doctrina
de la revisión judicial (judicial review) de todos los actos de autoridad y las
leyes expedidas por el Congreso en Estados Unidos, atribuida a la Suprema
Corte de Justicia, fue también una construcción jurisdiccional a partir de la
obra del juez Marshall, presidente de la Suprema Corte estadounidense a
Madrid, 1984, págs. 830 y siguientes.

271
272
Véase la pág. web National Archives https://www.archives.gov/espanol/constitucion. Con-
sultada el 3 de agosto de 2021.
principios del siglo XIX. Con base en el art. 6º, antes transcrito, John Mar-
shall en 1803 impulsó la resolución del célebre caso Marbury vs. Madison
en el que sobrepuso la decisión de la Corte que presidía, por encima de los
demás órganos constitucionales. La idea no era realmente nueva, ya había
sido enunciada en Inglaterra desde el siglo XVII, pero al final fue dejada de
lado ante la proclamación de la supremacía del Parlamento con motivo de
la Glorious Revolution.273 La resolución del caso Marbury vs. Madison fue la
piedra angular del sistema estadounidense de control constitucional a partir
de la idea de que una norma contraria a la Constitución debe ser nula y por
tanto no debe ser aplicada ni por los jueces ni por las autoridades adminis-
trativas.
Si bien se observa, pese al principio básico de control difuso expuesto
en la redacción de la Constitución de EE.UU., el sistema se comporta final-
mente de modo similar a los de control concentrado, pues la Suprema Corte
estadounidense actúa como órgano de máxima instancia; la diferencia es
que no se trata de un órgano especializado en la justicia constitucional,
sino que a partir de la revisión de diversos casos concretos en ejercicio de
la facultad jurisdiccional general, ejerce una forma concentrada de control
constitucional.
e) Control mixto. En la doctrina se encuentran referencias a este tipo,
en alusión al sistema suizo en el que existe un Tribunal Federal que puede
ejercer el control de constitucionalidad de la legislación cuando surjan con-
flictos de competencia entre autoridades cantonales (locales) y federales o
se controviertan facultades de los cantones en materia de Derecho Público
reclamadas por particulares que estiman se violan sus derechos constitucio-
nales. Este método representa el control judicial, empero el control político se
ejerce directamente por el pueblo en virtud de que dicho tribunal no tiene
competencia para invalidar leyes federales pues la propia Constitución esta-
blece que expresan la voluntad popular, que elige a la Legislatura Federal la
cual se presume que siempre legisla constitucionalmente, es decir, ejerciendo
un control constitucional intrínseco y en última instancia el mismo pueblo
a través del referéndum tiene la atribución de derogar las normas federales.
Otra perspectiva desde la cual se puede considerar el control mixto re-
sultaría aplicable al sistema mexicano, según lo planteó el Ministro Javier
Laynez en la sesión del 28 de septiembre de 2021 a la que aludiremos en-
seguida. Debe indicarse que el propio ministro lo expresó más como una
duda que como una afirmación, al hacer notar que parecería darse una
273
coexistencia del control concentrado ejercido por el PJF y el difuso a cargo

de cualquier órgano judicial del fuero común. La cuestión puede resolverse
si se adopta el criterio de que la clasificación teórica del tipo de control de
regularidad constitucional debe referirse al sistema integral que tiene cada
país. En ese sentido o es concentrado, o es difuso. En teoría no podrían exis-
tir ambos sistemas puesto que al momento que se difunde entre diversos
órganos el control se está en presencia del difuso. Realmente, si se aplica
un criterio lógico, lo que debería privar desde el punto de vista teórico es la
clasificación del sistema mexicano como de control difuso desde el momento
que la jurisprudencia lo validó a partir de la modificación del criterio de la
SCJN sobre el tema, adoptada el 25 de junio de 2011, como veremos en el
apartado12.5.
De esta manera, el control difuso que prevalece en el sistema puede dar
lugar a dos modalidades distintas. En todo caso la extensión realizada por
la Suprema Corte, tendió a uniformar la realización del control en todos
los órganos judiciales cualquiera que sea el ámbito de gobierno en el que
operen y al mismo tiempo amplía la aplicación de este control para que en
todos los casos se realice ex officio.
12.1.1. Control a petición de parte o ex officio

El control judicial de la regularidad constitucional, que abarca tanto
el de constitucionalidad como el de la convencionalidad, puede tener dos
modalidades: a petición o instancia de parte, cuando la decisión del órgano
jurisdiccional está condicionada a que alguna de las partes lo excite a pro-
nunciarse al respecto y si ninguna de ellas alega que la norma que se pre-
tende aplicar es contraria a la Constitución o a un tratado internacional, el
impartidor de justicia carece de la facultad de decidir la inaplicación de una
norma. Por el contrario, el control ex officio consiste en que sin necesidad
de que las partes argumenten la irregularidad constitucional, el juzgador
decida si debe inaplicar una ley porque a su criterio violenta la Constitución
o un tratado.
Respecto al control ex officio la SCJN en una trascendente resolución
tomada en su sesión plenaria del 28 de septiembre de 2021, amplió la po-
sibilidad de este tipo de control para ser ejercido por los órganos del Poder
Judicial Federal, de modo que estos pueden resolver la inaplicación de cual-
quier ley que consideren inconstitucional. Hasta antes de esta decisión, la
jurisprudencia solo autorizaba a dichos órganos a inaplicar disposiciones
de las leyes que regulan el proceso como la Ley de Amparo, la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación y el Código Federal de Procedimientos

Civiles.
Esta decisión jurisprudencial, si bien obtuvo nueve votos, que le dan
plena vigencia, generó inquietudes en varios ministros por el riesgo de que
las atribuciones de los juzgadores se excedan y afecten derechos de quienes
podrían haber sido favorecidos por una sentencia legalmente emitida y res-
pecto de la cual no se había puesto en cuestión la constitucionalidad de una
norma que, posteriormente, un órgano del PJF considere ex officio, como
inconstitucional. Se supone que este riesgo se eliminará poniendo en cono-
cimiento de la parte posiblemente afectada, la revisión que, ex officio, esté
efectuando el órgano jurisdiccional para que manifieste lo que a su derecho
convenga. Aun así, evidentemente una facultad tan amplia para determinar
si se aplica o no una ley, puede conducir al paradójico resultado de que el
sano propósito de aumentar el control, genere un ambiente de descontrol
y esparza una percepción de inseguridad jurídica propiciada por múltiples
contradicciones de criterios entre los juzgadores. Dado que este nuevo en-
foque inicia su aplicación al tiempo de aparecer esta obra, es difícil prever
su evolución a lo largo del tiempo. Para bien de nuestro sistema jurídico,
esperemos que sus efectos sean positivos y redunden en un mejor acceso a
la justicia.
Hay otro efecto de la resolución aludida que requerirá mayores estudios
doctrinarios y es el relativo al impacto que tendrá sobre la aplicación de la
tradicional institución jurídica denominada suplencia de la deficiencia de la
queja, o simplemente suplencia de la queja, la cual está concebida constitu-
cionalmente como un método de protección a favor de las partes que acu-
den al juicio de amparo en condiciones de desventaja por distintos motivos.
La Constitución reservó al legislador la previsión de los casos en que debe
operar este método al indicar en el artículo 107: En el juicio de amparo de-
berá suplirse la deficiencia de los conceptos de violación o agravios de acuerdo
con lo que disponga la ley reglamentaria.
La resolución de la SCJN no ha producido una variación en el sistema
de control que ya era difuso, según hemos señalado, pero ha extendido la
naturaleza de dicho control para autorizarlo en todos los casos con el carác-
ter de ex officio. La consecuencia que esto produce sobre la suplencia de la
deficiencia de la queja consiste en que, prácticamente atribuye al juzgador la
potestad de efectuar dicha suplencia en todos los casos sin que se constriña
a los que se prevén expresamente en la Ley de Amparo.
El sentido protector de la referida suplencia desaparece y ello puede pro-
piciar que el efecto, no necesariamente previsto en la resolución, de igualar
a las partes, termine por propiciar un desequilibrio social que la suplencia

de la queja pretendía combatir.
12.1.2. Inconstitucionalidad y anticonstitucionalidad

No existe, desde el punto de vista del texto constitucional, una diferencia
entre estos términos; gramaticalmente, el diccionario de la Real Academia
Española los trata como sinónimos. En rigor, la contrariedad entre un acto
o una norma general y la Constitución se denomina inconstitucionalidad, de
manera que se habla de constitucionalidad o inconstitucionalidad. Sin embar-
go, los estudiantes formulan con frecuencia preguntas acerca del sentido de
los vocablos anticonstitucionalidad e inconstitucionalidad y en tales oca-
siones suelo contestar que, pese a lo señalado en las primeras líneas, sería
posible identificar una sutil diferencia entre ambos, considerando como in-
constitucionalidad al género que comprende todas las formas de contraposi-
ción con la Constitución, algunas de las cuales pueden requerir un análisis
muy minucioso y complejo para interpretar en el caso concreto el texto de
la Norma Suprema, en tanto que podríamos considerar como especie de
la inconstitucionalidad genérica a la anticonstitucionalidad como la contra-
vención evidente y patente de una acción o una norma al texto de la Carta
Magna. Por ejemplo, una ley que estableciera como pena la muerte o los
azotes, o que castigara con cárcel la falta de pago de una deuda civil, sería
francamente anticonstitucional.
12.2. EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD

En el tema del control de constitucionalidad es necesario analizar el con-
cepto bloque de constitucionalidad el cual se entiende en la doctrina como
aquella unidad jurídica compuesta por
... normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado
del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control
de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativa-
mente integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato
de la propia Constitución. Son pues verdaderos principios y reglas
de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel cons-
titucional, a pesar de que puedan a veces contener mecanismos de
reforma diversos al de las normas del articulado constitucional strictu

sensu.274
Existen, pues, normas que aunque no se encuentren redactadas en la

Constitución propiamente dicha, forman parte de los preceptos que contie-
nen o desarrollan principios fundamentales y que sirven de referencia para
controlar el resto del orden jurídico.
A mi juicio, es preciso considerar dentro de esta idea de bloque de consti-
tucionalidad los preceptos que, aun encontrándose en la legislación ordina-
ria, tienen naturaleza constitucional, por ejemplo, la norma de la Ley Gene-
ral de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE) que determina que
la elección del Presidente de la República se realizará por mayoría relativa.
Dicha norma tiene que ver con el surgimiento de un poder del Estado y, por
tanto puede afirmarse que forma parte del bloque de constitucionalidad. Lo
mismo acontece, por ejemplo, con los tratados internacionales de límites y
aguas275 en los cuales se establece la extensión de un elemento esencial del
Estado como es su territorio.
El concepto bloque de constitucionalidad surgió en el Derecho francés y
se ha ido extendiendo en la doctrina y la jurisprudencia de diversos paí-
ses, como Colombia, de cuya jurisprudencia tomamos el concepto citado al
principio de este apartado.276
En México la noción bloque de constitucionalidad se ha adoptado en la ju-
risprudencia, como en la tesis jurisprudencial de Pleno número P./J.18/2007
ESTATUTO DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL. JUNTO
CON LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS INTEGRA BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD
EN MATERIA ELECTORAL. Localización: Novena Época; Pleno;
SJF y su Gaceta; XXV, Mayo de 2007; pág. 1641; [J]. (TMX54,369)
No obstante lo anterior, la Suprema Corte de Justicia ha introducido
en su jurisprudencia una noción relativamente equivalente al denomi-
nado bloque de constitucionalidad, al que ha denominado parámetro
de control de regularidad constitucional. Independientemente de la
274
Véase Bloque de Constitucionalidad-Concepto en https://www.corteconstitucional.gov.co/
relatoria/2003/C-067-03.htm. Consultada el 3 de agosto de 2021.
275
276
Consultar Luis Favoreu y Francisco Rubio Llorente, El bloque de la constitucionalidad, Uni-
versidad de Sevilla, Cuadernos Civitas, Civitas, 1991; Juan-Sebastian Piniella Sorli, Sistema
de fuentes y bloque de constitucionalidad. Encrucijada de competencias, Bosch, Barcelona,
1994.
terminología empleada ambas nociones aluden en sentido estricto a

un conjunto de disposiciones protectoras de los derechos humanos
que pueden estar contenidas tanto en el texto explícito de la Consti-
tución como en el de tratados y convenciones internacionales y que
incluso pueden comprender principios implícitos en dichos instru-
mentos.
12.3. EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD

Se entiende por control de convencionalidad, la verificación de que
las leyes, reglamentos y actos de autoridad expedidos por los órganos
nacionales sean acordes con las disposiciones de las convenciones y
tratados internacionales.
Este concepto se ha desarrollado fundamentalmente a partir de la doctri-

na y la jurisprudencia elaborada en el ámbito del Derecho de los derechos
humanos y específicamente de la actividad de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH). México ha aceptado la jurisdicción de dicha
corte como derivación de lo previsto en la Convención Americana de De-
rechos Humanos o Pacto de San José. La aceptación de la jurisdicción sig-
nifica que nuestro país se somete en los casos en que sea demandado por
una presunta violación de derechos humanos a lo que resuelva la referida
corte. La jurisprudencia de las CIDH es considerada obligatoria de acuerdo
a lo resuelto por nuestra Suprema Corte cuando deriva de casos en los que
México ha sido parte. Por el contrario, respecto de jurisprudencias emitidas
en asuntos ajenos a nuestro país, los criterios de la Corte Interamericana
tienen solo un carácter orientador para los jueces mexicanos que ejercen,
como veremos más adelante el control difuso de convencionalidad.277
El tema de la obligatoriedad de la jurisprudencia de la Corte Interame-
ricana ha suscitado debate en la doctrina puesto que un sector de la misma
pretende extenderla hasta casos en los cuales México no ha participado. Por
otra parte hay una corriente que considera que la acción de dicha corte ha
excedido el alcance que debe tener en razón de la resolución de conflictos
277
Véase Fajardo Morales, Zamir Andrés: EL CONTROL DIFUSO DE CONVENCIONA-
LIDAD EN MÉXICO: ELEMENTOS DOGMÁTICOS PARA UNA APLICACIÓN PRÁC-
TICA. En https://www.sitios.scjn.gob.mx/reformasconstitucionales/sites/default/files/mate-
rial_lectura/Fajardo%20Control%20Convencionalidad.pdf Consultada el 31 de agosto de
2021.
y que mediante la jurisprudencia ha introducido obligaciones con base en

interpretaciones excesivas de la Convención Interamericana que pretenden
tener efectos generales y acuñar derechos que no se encuentran establecidos
en dicha convención.278 El profesor chileno Álvaro Paul Díaz dice al respec-
to: Lamentablemente, algunas prácticas de la Corte pueden favorecer una falta
de certeza jurídica, un mayor apartamiento del texto de la CADH (con la con-
secuente deslegitimación de la Corte), y una baja en el prestigio del sistema.279
12.3. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y

CONVENCIONALIDAD EN MÉXICO
En México el control de la constitucionalidad se ejerce fundamental-
mente por medio de tres instituciones: el juicio de amparo, las controversias
constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. Debe indicarse que
con motivo de la aceptación del control difuso, los jueces comunes pueden
efectuar también un control de constitucionalidad.
12.3.1. El amparo
El amparo es un medio de control que tiene por objeto original salvaguar-
dar los derechos humanos consagrados en la Constitución, no obstante, su
protección se extiende a la verificación de todo acto o norma que resulten
contrarios a la Constitución, en virtud de que dentro de dichos derechos se
encuentran el de la exacta aplicación de la ley, así como el del debido proceso
legal en cuanto al cumplimiento en los juicios de las formalidades esenciales
del procedimiento y la obligación por parte de la autoridad de que todos sus
actos estén debidamente fundados, esto es, tengan una base legal explícita, y
278
Véase al respecto el interesante artículo de Federico Ponce Rojas, ex Sub Procurador General
de la República y Presidente de la Academia Mexicana de Derecho Internacional, publicado
en el periódico Excélsior el 31 de mayo de 2013 y consultable en: https://www.excelsior.com.
mx/opinion/federico-ponce-rojas/2013/08/31/916358 Consultada el 30 de agosto de 2021.
También aporta elementos en este sentido Álvaro Paúl Díaz en ANÁLISIS SISTEMÁTICO
DE LA EVALUACIÓN DE LA PRUEBA QUE EFECTÚA LA CORTE INTERAMERICANA
DE DERECHOS HUMANOS en la Revista Chilena de Derecho, vol. 42 No 1, pp. 297–327
[2015].
279
Paúl Diaz, Álvaro; LA CORTE INTERAMERICANA IN VITRO: COMENTARIOS SO-
BRE SU PROCESO DE TOMA DE DECISIONES A PROPÓSITO DEL CASO ARTAVIA.
https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/5639003.pdf Consultada el 31 de agosto de
2021.
motivados, es decir, que su emisión contenga un razonamiento por medio del

cual se vincule la aplicación de la ley con el caso concreto.
El amparo apareció por primera vez en México en la Constitución del
estado de Yucatán de 1841 por impulso de don Manuel Crescencio Rejón;
posteriormente se incluyó en el Acta de Reformas de 1847 y se consolidó
de manera definitiva en la Constitución federal de 1857. En la actualidad se
le regula constitucionalmente en los arts. 103 y 107 y su aplicación se rige
por la Ley reglamentaria de tales artículos conocida como Ley de Amparo.
Según lo que dispone el art. 1º de esta ley, en relación con el art. 103
constitucional:
El juicio de amparo tiene por objeto resolver toda controversia que
se suscite:
I. Por normas generales, actos u omisiones de autoridad que vio-
len los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas
para su protección por la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, así como por los tratados internacionales
de los que el Estado Mexicano sea parte;
II. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad federal
que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la esfera
de competencias del Distrito Federal (sic), siempre y cuando se
violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otor-
gadas para su protección por la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; y
III. Por normas generales, actos u omisiones de las autoridades de
los Estados o del Distrito Federal (sic), que invadan la esfera de
competencia de la autoridad federal, siempre y cuando se violen
los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas
por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El amparo protege a las personas frente a normas generales, actos u
omisiones por parte de los poderes públicos o de particulares en los
casos señalados en la presente Ley.
Como puede apreciarse, se trata en primera instancia de un procedimien-

to que tiene como fin la protección de los derechos humanos, por eso solo se
encuentran legitimados para iniciarlo los particulares o gobernados y no las
autoridades para dirimir conflictos entre ellas. Empero, se prevé específica-
mente la posibilidad de que por invasión de competencias, ya sea por parte
de la Federación sobre las entidades federativas o porque estas invadan la
competencia de aquella, surja una afectación a los derechos de las personas
y por tanto puedan ejercer la acción de amparo, de modo que al defender

su interés defienden también la vigencia constitucional en su conjunto. La
legitimación para promover el amparo abarca en todos los casos a personas
tanto físicas como morales o colectivas.
El maestro Héctor Fix-Zamudio280 explica que existen cinco sectores
que pueden distinguirse en el funcionamiento del amparo:
1. Como institución protectora de la vida, la integridad corporal o la li-
bertad como derechos fundamentales de la persona, casos en que por
la importancia de los valores en juego cualquier persona distinta del
directamente afectado, incluso un menor de edad, puede solicitar la
protección de la justicia por este medio a cualquier hora del día o de
la noche y si no hay juez de distrito en la localidad, puede presentar
su demanda ante cualquier autoridad judicial disponible.
2. Como medio control de la constitucionalidad de las leyes expedidas
por el Congreso de la Unión o las Legislaturas estatales, de los re-
glamentos federales o locales y de los tratados internacionales. Este
amparo, conocido genéricamente como amparo contra leyes, es decir,
contra normas de alcance general, puede ser solicitado ante un juez de
distrito y su resolución puede ser objeto del recurso de revisión ante
un tribunal colegiado.
3. Como recurso extraordinario para impugnar sentencias definitivas de
última instancia en el ámbito estatal o federal. Esta forma de amparo
permite el control de la legalidad en todos los juicios en todas las ma-
terias y se fundamenta en que una indebida aplicación de la ley con-
figura una violación de las garantías individuales. En determinados
casos de particular importancia y trascendencia, estos juicios pueden
ser atraídos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de acuer-
do con el art. 107 constitucional. La impugnación puede referirse a
violaciones de procedimiento o a los razonamientos de fondo de la
resolución judicial.
4. Como forma de impugnar cualquier acto administrativo de la au-
toridad en caso de que no exista un medio de impugnación para
invalidarlo.
5. Como forma específica de protección de los derechos de los campesi-
nos en cuanto a las modalidades del amparo social agrario.
280
Héctor Fix-Zamudio, voz Amparo en el Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Inves-
tigaciones Jurídicas, Porrúa–UNAM, México, 1994.
Una particularidad importante del amparo es la posibilidad de solicitar

la suspensión del acto reclamado para evitar que se consumen daños irre-
parables con motivo de los actos de autoridad que resulten atentatorios de
garantías. Al respecto, la fracc. x del art. 107 dispone:
Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos
y mediante las condiciones y garantías que determine la ley regla-
mentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la
naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado
de la apariencia del buen derecho y del interés social.
Dicha suspensión deberá otorgarse respecto de las sentencias defini-
tivas en materia penal al comunicarse la promoción del amparo, y en
las materias civil, mercantil y administrativa, mediante garantía que
dé el quejoso para responder de los daños y perjuicios que tal suspen-
sión pudiere ocasionar al tercero interesado. La suspensión quedará
sin efecto si éste último da contragarantía para asegurar la reposición
de las cosas al estado que guardaban si se concediese el amparo y a
pagar los daños y perjuicios consiguientes;
Del art. 107 se desprenden cuatro principios fundamentales en materia

de amparo:
a) Principio de legitimación activa de la parte agraviada. Se encuentra en
la fracc. I del art. 107 que dispone: “El juicio de amparo se seguirá siempre
a instancia de parte agraviada, teniendo tal carácter quien aduce ser titular
de un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que
alegue que el acto reclamado viola los derechos reconocidos por esta Cons-
titución y con ello se afecte su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en
virtud de su especial situación frente al orden jurídico.”
Esto implica, por una parte, que el promovente sea la persona física o
moral cuyos derechos han sido violentados o están en peligro de serlo, en
ese caso se dice que tiene un interés jurídico porque es titular del derecho
cuyo amparo demanda. En materia penal se da la excepción en cuanto a la
intervención de una persona distinta al agraviado.
Adicionalmente a la situación previamente descrita, la Constitución au-
toriza la interposición de una demanda de amparo a quien tenga un interés
legítimo entendiendo por tal el que deriva de la afectación de un derecho
del que no es directamente titular, pero que impacta su esfera jurídica en
razón de que forma parte de una comunidad o grupo que resiente un daño
o perjuicio por el acto de autoridad que se pretende combatir. Tanto para
la doctrina como para la jurisprudencia ha resultado difícil precisar la con-
ceptualización del denominado interés legítimo. Por ese motivo me pareció

ilustrativa la tesis jurisprudencial que a continuación reproduzco:
INTERÉS LEGÍTIMO EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO.
CUANDO SE SEÑALAN COMO ACTOS RECLAMADOS LA LI-
CENCIA, PERMISO Y/O AUTORIZACIONES PARA REALIZAR
UNA OBRA DE CONSTRUCCIÓN, DEBE ACREDITARSE CON
PRUEBA SUFICIENTE QUE EL PREDIO O FINCA SE UBICA
DENTRO DEL ÁREA DE AFECTACIÓN DE LA OBRA, ASÍ CO-
MO EL PERJUICIO JURÍDICAMENTE RELEVANTE.
Hechos: Los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes llega-
ron a criterios diferentes al analizar juicios de amparo indirecto en
los que se señalaron como actos reclamados la licencia, permiso y/o
autorizaciones para realizar una obra de construcción, pues mientras
uno consideró que para la demostración del interés legítimo basta la
evidencia de ser vecino de la obra en construcción con pruebas do-
cumentales, el otro estimó que para justificar dicho interés legítimo
es necesario demostrar con prueba pericial tanto la vecindad con la
obra, como el perjuicio jurídicamente relevante generado por ella,
en virtud de la especial situación de la parte quejosa frente al orden
jurídico.
Criterio jurídico: El Pleno en Materia Administrativa del Tercer Cir-
cuito determina que cuando en el juicio de amparo indirecto se seña-
lan como actos reclamados la licencia, permiso y/o autorizaciones pa-
ra realizar una obra de construcción que, a decir de la parte quejosa,
afectan su derecho a un medio ambiente sano y saludable, e implican
una violación al entorno urbano o en materia de vialidad u otros de-
rechos análogos, es necesario demostrar el interés legítimo, entendido
como el enlace entre la norma jurídica que otorga la prerrogativa y
la afectación que se produce a ese derecho por el acto de autoridad.
Así, debe demostrarse que el inmueble donde habita la parte quejosa
está inmerso dentro del área de afectación de la obra cuya licencia,
permiso y/o autorizaciones se reclaman, así como el perjuicio jurídi-
camente relevante generado por la obra en construcción, en virtud de
la especial situación de la parte quejosa frente al orden jurídico, y la
prueba de esos dos aspectos debe demostrarse de manera fehaciente
con prueba suficiente, según lo requiera cada caso concreto.
Justificación: El interés legítimo constituye la legitimación tanto en
el proceso como en la causa que permite, por una parte, el trámite
válido del juicio y, por otra, la condición necesaria para obtener una
sentencia concesoria de amparo. Entonces, el interés legítimo debe

demostrarse de manera fehaciente con medios de prueba suficientes
que evidencien la afectación al derecho que la parte quejosa defiende
en el juicio de amparo y que deriva de su especial situación frente al
orden jurídico, que le permite expresar un agravio diferenciado del
resto de los integrantes de la sociedad, al tratarse de un interés cuali-
ficado, actual, real y jurídicamente relevante, pues de no demostrarse
esa afectación, el interés, en todo caso, resulta genérico o simple.
PLENO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUI-
TO.
Contradicción de tesis 24/2020. Entre las sustentadas por los Tribu-
nales Colegiados Segundo y Sexto, ambos en Materia Administrativa
del Tercer Circuito. 28 de junio de 2021.
Esta tesis se publicó el viernes 27 de agosto de 2021 a las 10:35 horas
en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de
aplicación obligatoria a partir del lunes 30 de agosto de 2021, para
los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario
1/2021.
Uno de los principales problemas de la conceptualización del interés legí-

timo es el hecho de que se haya empleado una terminología excesivamente
vaga como la de referirse a la especial situación frente al orden jurídico.
Evidentemente no es un problema de situación frente a dicho orden, sino
respecto de los hechos a partir de los cuales se pretende aducir un perjuicio
por parte de quien reclama dicho interés legítimo. Hubiera sido preferible
referirse a la posible afectación indirecta de la situación jurídica del quejoso
para determinar mejor la razón por la cual se le autoriza a interponer el
amparo. Pero de cualquier modo el ejemplo empleado muestra que una per-
sona, a la cual le puede afectar la realización de una obra que fue autorizada
por la autoridad, debido a la cercanía que tiene respecto de la misma y los
impactos que su realización genera sobre la comunidad aledaña, como pue-
de ser la emisión de ruido, la expulsión de polvo o incluso las trepidaciones
que causen los aparatos que realizan la obra, justifican el interés legítimo
del quejoso para hacer valer su derecho frente a la autoridad que otorgó la
licencia de construcción correspondiente.
b) Principio definitividad. Consiste en que contra el acto impugnado no
debe existir recurso alguno, ya que en caso de haberlo debe agotarse pre-
viamente.
c) Principio de relatividad de las sentencias de amparo. Significa que estas

son aplicables exclusivamente al caso concreto sin que puedan hacer una
declaración general con efectos erga omnes, es decir, “frente a todos” con
carácter general. El art. 107 en su fracc. II dice: “Las sentencias que se pro-
nuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los quejosos que lo
hubieren solicitados, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere,
en el caso especial sobre el que verse la demanda.” Sin embargo, este prin-
cipio reconoce una matización en cuanto existe la posibilidad de que el PJF
determine la declaración general de inconstitucionalidad de una norma.
d) Principio de suplencia de la deficiencia de la queja o simplemente suplen-
cia de la queja. Está prevista en la misma fracc. II en los términos siguientes:
“En el juicio de amparo deberá suplirse la deficiencia de los conceptos de
violación o agravios de acuerdo con lo que disponga la ley reglamentaria.”
En la mencionada ley se determinan los casos en que la autoridad judicial
de oficio, aunque la parte agraviada no los haya expresado, debe hacer valer
los argumentos que impliquen un concepto de violación legal o constitucio-
nal que beneficie al quejoso que ha solicitado el amparo.
El juicio de amparo es improcedente en materia electoral o contra reso-
luciones de las cámaras del Congreso cuando ejerzan funciones jurisdiccio-
nales, por ejemplo, en los juicios políticos o los procedimientos de desafue-
ro.281
En general, cada vez que en la Constitución se dice que alguna resolución
es definitiva e inatacable debe entenderse que contra ella no procede juicio o
recurso alguno, incluido el amparo.
La doctrina distingue entre amparo directo o uniinstancial y amparo in-
directo o biinstancial. El primero es el que se interpone contra sentencias o
resoluciones definitivas ante los tribunales colegiados y se resuelve en una
instancia contra la cual no hay recursos, con una sola excepción prevista en
la fracc. IX del art. 107, que señala:
En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra
de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas
generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta
Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren
sido planteadas, siempre que a juicio de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación el asunto revista un interés excepcional en materia cons-
titucional o de derechos humanos. La materia del recurso se limitará a
281
la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder

comprender otras. En contra del auto que deseche el recurso no pro-
cederá medio de impugnación alguno.
El amparo indirecto o biinstancial se interpone ante los jueces de distrito

en contra de actos que no son sentencias definitivas o contra normas de
carácter general, como ya hemos indicado, y la resolución emitida por el
juez puede ser impugnada y llevada a una segunda instancia mediante el
procedimiento de revisión ante los tribunales colegiados.
El incumplimiento de las resoluciones en materia de amparo está fuerte-
mente sancionado en la Constitución. La fracc. XVI del art. 107 ordena que
Si concedido el amparo, se repitiera el acto reclamado, la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, de acuerdo con el procedimiento es-
tablecido por la ley reglamentaria, procederá a separar de su cargo al
titular de la autoridad responsable, y dará vista al Ministerio Público
Federal, salvo que no hubiera actuado dolosamente y deje sin efectos
el acto repetido antes de que sea emitida la resolución de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación.
Se supone que la violación de las suspensiones concedidas en amparo se

encuentran igualmente protegidas de acuerdo con la fracc. XVII del mismo
art. 107 que señala: “La autoridad responsable que desobedezca un auto de
suspensión o que, ante tal medida, admita por mala fe o negligencia fianza o
contrafianza que resulte ilusoria o insuficiente, será sancionada penalmente.”
12.4. CONCEPTOS INTERPRETATIVOS DEL CONTROL

DE CONSTITUCIONALIDAD APLICABLE A LA POSIBLE
VIOLACIÓN DE DERECHOS HUMANOS
El control de constitucionalidad, así como el de convencionalidad, de los
actos o disposiciones que pueden vulnerar derechos humanos abarca dife-
rentes conceptos que son materia de la Teoría de la Constitución, los cuales
revisaremos a continuación. Gran parte de estas conceptualizaciones están
ligadas a la corriente denominada neoconstitucionalismo a la que aludimos
en el capítulo inicial. Esta posición doctrinaria ha propiciado una hiperac-
tividad de los juzgadores y abierto algunas brechas en la seguridad jurídica
como importante valor constitucional a las que nos referiremos al tratar
cada uno de los puntos siguientes.
12.4.1. Parámetro de control de regularidad constitucional

La Suprema Corte de Justicia ha acuñado esta expresión que se refiere al
control de constitucionalidad, el cual consiste en verificar si un determinado
acto o disposición normativa se ajustan a lo dispuesto por nuestra Norma
Suprema. Durante algún tiempo se recurrió a la idea del bloque de consti-
tucionalidad, al que ya nos hemos referido, según el cual no basta solo con
aludir a los textos específicamente incluidos en la Constitución, sino que
es necesario acudir al contenido de normas que tienen también una fuerza
normativa para asegurar el cumplimiento de los derechos humanos y que
pueden encontrarse en disposiciones de otro rango, como los tratados inter-
nacionales e incluso en leyes ordinarias.
En razón de la necesidad de resolver el problema de la compatibilidad en-
tre el respeto a los derechos humanos protegidos en diferentes normas tanto
las constitucionales, como las previstas en los tratados internacionales, dado
que artículo primero de nuestra Constitución extiende la protección de la
misma al contenido de dichos tratados, la Corte tuvo que elaborar un muy
sofisticado razonamiento para intentar explicar lo que en realidad es muy
claro: que la Norma Suprema, al proteger los derechos humanos, extiende
tal protección a todo tipo de normas de carácter inferior ya sean tratados
internacionales y —de manera implícita— también a disposiciones legales
que puedan proteger mejor un determinado derecho humano. Una prueba
hipotética de esto la constituye el hecho de que, si la Constitución previene
que ninguna detención podrá exceder de 72 horas sin que se justifique con
una decisión judicial que ordene la prisión o la libertad, nada impediría que
una ley ordinaria, determinase que dicho tiempo no debería exceder de 60
horas, lo cual no implicaría que dicha ley alcance un rango constitucional,
sino que dentro de las mismas posibilidades constitucionales de protección
a la libertad sería posible disminuir el tiempo máximo de detención sin que
eso signifique ninguna violación constitucional, la cual sí se consumaría en
caso de que una ley pretendiera extender el tiempo máximo que la Consti-
tución concede para este tipo de detención.
Este razonamiento, que ya existía previamente a los cambios constitucio-
nales de 2011 en materia de derechos humanos, llevó a los Ministros de la
Corte a indicar que no tendría por qué recurrirse a un esquema de jerarquía
normativa a fin de decidir cuál norma protege mejor un derecho humano,
dado que esta podría estar incluso en disposiciones de nivel inferior a las
constitucionales. A partir de esa consideración, que parece deslindarse del
concepto de jerarquía normativa, nuestro tribunal constitucional estableció
la posibilidad de recurrir a la norma que mejor proteja un derecho humano
con independencia del rango del instrumento normativo en que se ubique,

sea este una ley ordinaria, un tratado internacional o la Constitución; pero
dicha circunstancia no suprime la jerarquía de las normas, como ya lo vi-
mos con antelación, puesto que en la resolución de la contradicción de tesis
293/2011, la Corte dejó muy claro que si existe una restricción a un derecho
humano en la Constitución, esta habrá de prevalecer sobre lo que diga cual-
quier norma de rango inferior, incluidos los tratados internacionales. Si ello
es así, necesariamente se admite que la Constitución tiene un rango superior
y que siempre la medida o parámetro que determina la conformidad de una
norma de rango inferior al constitucional, deberá estarse a lo previsto en
nuestra Constitución.
De modo que el parámetro de control de regularidad constitucional que-
da conformado por todas aquellas normas que puedan servir de referencia
para constatar que un determinado acto o norma general es respetuoso de
los derechos humanos consagrados en la Constitución o en cualquier otra
norma de rango inferior que proteja dichos derechos. El órgano jurisdiccio-
nal tiene que verificar si la norma o el acto examinado se ajustan al texto
constitucional, hasta ahí realiza una verificación de su constitucionalidad
stricto sensu; pero además es preciso checar si no violentan algún derecho
humano contenido o extendido en una norma de rango menor, porque de
hacerlo, ello violaría la Constitución de modo indirecto en virtud de que
ella responde por el cumplimiento de derechos humanos contenidos en nor-
mas inferiores. Por ese motivo no se dice que sea solamente un parámetro
de control de constitucionalidad, sino se emplea la expresión más sofisticada
de control de regularidad constitucional. Este toma en cuenta la norma que
mejor protege un derecho humano aunque se encuentre en un instrumento
distinto a la Constitución, de modo que sirva también como parámetro o
medida de la constitucionalidad de la norma o el acto en cuestión.
Esto no implica que el referido instrumento tenga el mismo nivel jerár-
quico que la Constitución, sino que esta, al disponer la máxima protección
de los derechos humanos asegura que se protejan —independientemente del
documento que los contenga— con el mismo rigor previsto para aquellos
que se encuentran expresamente incluidos en su texto.
12.4.2. Categorías sospechosas.

Este concepto proviene de la actividad judicial de los tribunales esta-
dounidenses, lo que me hace sospechar que algunos académicos con poco
discernimiento y mucho afán imitativo lo introdujeron por la puerta trasera
a nuestro sistema jurídico; de manera que eso explica el uso de una termi-
nología tan ajena a lo que efectivamente significa tal concepto.
Se trata en realidad de posibles motivos de discriminación o simplemente
motivos de discriminación que son formas mucho más adecuadas de deno-
minar a las circunstancias de carácter personal que en la práctica se ha de-
mostrado que dan lugar a tratamientos discriminatorios. Las denominadas
en inglés suspect classifications provenían de la clasificación adoptada por
la Suprema Corte estadounidense para atender la posible vulneración de la
garantía de igualdad o Equality Clause.
En ese ámbito se consideraron como posibles motivos de discriminación:
la raza, la religión, el origen nacional y la extranjería. La teoría partía del
hecho de que estas condiciones personales solían dar lugar a diferenciacio-
nes que resultaban discriminatorias por afectar derechos de grupos mino-
ritarios.
De este origen surgió la noción de las mal llamadas “categorías sospe-
chosas” que se extendió doctrinariamente al mundo de habla hispana y dio
lugar a listas de posibles motivos de discriminación que se recogen, tanto
en los tratados internacionales como en nuestro texto constitucional. Al
respecto por ejemplo, el Pacto de San José y el Pacto de Derechos Civiles y
Políticos contienen la siguiente lista de posibles motivos de discriminación:
raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra
índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cual-
quier otra condición social. En el Derecho mexicano se indica una relación
de estos posibles motivos de discriminación en el párrafo quinto del artí-
culo primero constitucional, a saber: origen étnico o nacional, género, edad,
discapacidades, condición social, condiciones de salud, religión, opiniones, pre-
ferencias sexuales, estado civil, cualquier otra que atente contra la dignidad hu-
mana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las
personas. Algunos académicos con mucho juicio han optado por denominar
a estos motivos “categorías protegidas”.282
La última parte del párrafo ha dejado abierta la posibilidad para que las
decisiones jurisprudenciales incrementen la lista de estas categorías que dan
lugar a una rigurosa revisión de las normas legislativas en las que apare-
ce la posibilidad de que constituyan restricciones a los derechos humanos,
282
Véase el libro “DISCRIMINACIÓN. Piezas para armar. Publicado por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación. Capítulo 5. La prueba de la discriminacio n. Ana María Ibarra Olguín.
h
ttps://www.sitios.scjn.gob.mx/cec/sites/default/files/publication/documents/2021-04/Libro_DIS-
CRIMINACION-PIEZAS-PARA-ARMAR_19_ABRIL.pdf. Consultada el 4 de agosto de
2021
injustificadas por provenir de una discriminación. Debe tenerse en cuenta

que no toda distinción efectuada con base en algunas de las características
enlistadas constituye una discriminación, pues esta ocurre cuando se da
un tratamiento que afecta o menoscaba el ejercicio de un derecho de los
miembros de determinados grupos a quienes se considera, de alguna mane-
ra, inferiores o indignos de tener el mismo trato que los miembros de otros
grupos.
Una muy ilustrativa descripción de la naturaleza de la discriminación se
contiene en la siguiente cita:
Se entiende que hay discriminación cuando se distingue y excluye a
una persona por cualquier motivo, pero no toda discriminación es
jurídica, lo será cuando con ella se tenga por objeto menoscabar o
anular el goce o ejercicio de un derecho. Discriminar a una perso-
na no significa diferenciarla de otra en el trato significa colocarla
en una situación jurídica de inferioridad utilizando como base de la
descalificación un rasgo o una característica que es innata e inmodi-
ficable. No se trata de una diferencia de trato “entre” las personas
por cualquier razón, se trata de una diferencia injusta “contra” las
personas basadas en un prejuicio negativo que anula o restringe el
ejercicio de derechos. Al respecto se deben considerar algunos ele-
mentos para determinar que hay discriminación: En primer lugar, la
discriminación o diferenciación debe ser injustificada; es decir, que no
es la misma para todos o que no estaba prevista previamente; debe
estar basada en un rasgo inherente de la persona o atentar contra su
dignidad; y ser jurídica, es decir, que daña la esfera jurídica de la per-
sona, anulando o menoscabando un derecho.283
12.4.3. Los métodos de escrutinio

A partir del análisis de diversos casos que condujeron a revisar la consti-
tucionalidad de algunas disposiciones que parecían dirigidas a menoscabar
los derechos de ciertos grupos incluidos dentro de las suspect classifications,
se desarrollaron en la jurisprudencia estadounidense diversos métodos de
escrutinio.
283
Véase El Test de Escrutinio Estricto en https://www.centroeticajudicial.org/
uploads/8/0/7/5/80750632/el_test_de_escrutinio_estricto.pdf. Consultada el 22 de julio de
2021
Se entiende por escrutinio, la revisión que hace el órgano jurisdiccio-

nal para determinar si un acto de autoridad o una norma se ajustan a lo
dispuesto en la Constitución, o en un tratado, en cuanto al respeto a los
derechos humanos o si resultan violatorios de los mismos. Esta revisión o
escrutinio puede tener tres niveles: ordinario; intermedio y estricto.
a) Escrutinio ordinario o sobre bases racionales (scrutiny on rational ba-
sis). Como señalamos previamente este tipo de escrutinio deriva de las
primeras resoluciones de la Suprema Corte estadounidense relativas
a los casos en los que podían verse afectadas algunas categorías vin-
culadas a los caracteres de las personas y que dieran como resultado
una discriminación. Este escrutinio tiene los siguientes elementos: a)
verificar que exista una afectación a un derecho derivado de la cláu-
sula de igualdad y que pueda provenir de la disposición en análisis; b)
debe analizarse si el fin que persigue la disposición es constitucional-
mente válido; es decir, si es legítimo que el Estado trate de alcanzarlo
en virtud de tratarse de una finalidad que permite cumplir con la
Constitución y c) una vez que se ha verificado que el fin perseguido es
constitucionalmente legítimo, la siguiente cuestión a determinar es si
la medida que se examina en cuanto a su constitucionalidad es idónea
o útil para alcanzar el fin previsto. Si se cumplen estas condiciones,
debe entenderse que la limitación impuesta al derecho humano de que
se trate es válida.
b) Escrutinio intermedio. El subsecuente desarrollo de la jurisprudencia
estadounidense ha llevado a procurar introducir una mayor exigen-
cia en el escrutinio realizado sobre la norma que podría significar
una injustificada reducción de derechos para determinados grupos
en razón de afectarse las categorías protegidas. Este escrutinio con-
siste igualmente en: a) determinar si se está en presencia de una re-
gulación que limita algunos de los derechos en materia de igualdad;
b) si se determina que existe esa limitación deberá comprobarse que
el fin perseguido con ella es constitucionalmente importante, es decir,
no basta con demostrar que constitucionalmente el fin es válido sino
que debe tener un rango importante en la Constitución. Esto siempre
implica un juicio subjetivo para poder determinar el grado de impor-
tancia de una finalidad contenida en la Constitución. De cualquier
manera es algo que deben razonar los jueces al momento de decidir;
c) por último, tendría que demostrarse que la medida que se analiza
logra con toda precisión el fin constitucionalmente importante, sin
excederse en abarcar áreas que no estarían sujetas a la limitación, lo
que en la jurisprudencia estadounidense se llama sobreinclusión; o que
no va dirigida específicamente a un grupo muy reducido de casos que

pudieran quedar bajo el alcance de la disposición impugnada, lo que
implicaría una infrainclusión.
c) Escrutinio estricto. En este caso se trata de llevar al rigor extremo
el análisis de la disposición que podría afectar la igualdad de per-
sonas de las categorías protegidas y establecer una circunstancia de
discriminación. Para el escrutinio estricto se requiere: a) que se trate
de conseguir un fin constitucional imperativo, es decir, una orden que
la propia Constitución establezca para requerir una restricción a un
derecho humano y b) si efectivamente se da ese supuesto, la siguiente
parte de la análisis debe dirigirse a verificar que la disposición limita-
tiva de un derecho es no solamente necesaria para este fin, sino que no
existe otra que pudiera lograrlo con una restricción menor al derecho
humano de que se trate.
12.4.4. El test de proporcionalidad

Adicionalmente a las metodologías derivadas de la jurisprudencia esta-
dounidense, el sistema jurídico mexicano, a través de decisiones de la Su-
prema Corte ha incorporado la noción proveniente de la jurisprudencia
europea denominada test de proporcionalidad. Este test, o prueba de la cons-
titucional de una disposición, tiene bastante semejanza con el escrutinio
estricto estadounidense, pero desarrolla con mayor precisión los elementos
teóricos que forman parte del mismo.
El test de proporcionalidad parte de la misma base que las diferentes
formas de escrutinio que hemos analizado; esto es, que se trate de la posibi-
lidad de restringir un derecho humano a partir de la pertenencia un grupo
protegido por las llamadas Suspect Classifications, y comprende tres factores
a considerar:
1) La idoneidad de la medida; que sea útil para lograr el fin que se pre-
tende.
2) La necesidad de la medida, que en algunos otros textos se concibe
como racionalidad, esto es que efectivamente se requiera recurrir a la
acción limitativa de un derecho humano para lograr un fin constitu-
cionalmente imperativo, es decir que la propia Constitución indique
que necesariamente debe ser alcanzado.
3) Debe verificarse la proporcionalidad en estricto sentido, que consiste
en comparar los beneficios obtenidos a través de la limitación del de-
recho humano de que se trate, con los costos sociales que ello puede
implicar. Si la disposición pasa las tres pruebas se considerará consti-
tucionalmente válida y si no, se declarará su inconstitucionalidad.
En el sistema jurídico mexicano la Suprema Corte de Justicia ha recu-

rrido en distintos momentos a los diferentes criterios aludidos previamente.
En algunos casos aplica el escrutinio ordinario, en otros el escrutinio estric-
to y en otro más el denominado test de proporcionalidad. Es difícil precisar
la orientación exacta que sigue la Corte sobre estos temas, pero también es
entendible que los aplica en función de la necesidad de cada caso puesto a
su consideración.
Desde el punto de vista estrictamente jurídico es difícil dilucidar si estas
metodologías de análisis efectivamente constituyen una normatividad que
obligue a los Ministros a seguirlas. Lo cierto es que se trata solo de ejerci-
cios académicos que no sujetan a ningún tipo de obligatoriedad al órgano
jurisdiccional supremo y que por eso puede variar su aplicación según los
casos que conoce.
La realidad demuestra que la metodología se adapta a una especie de
preconcepción que ya tiene el juzgador correspondiente y acude a ella para
justificar lo que supone es la solución más justa. En ese sentido vale la pena
consultar la obra How Judges Think de Richard A. Posner284 quien expli-
ca cómo todos los juzgadores, al tener conocimiento de un caso concreto,
parten de una apreciación previamente elaborada con base en su visión
del mundo y de la vida, proveniente de su propia formación, sus orígenes
sociales, su educación general y jurídica y las experiencias previas a las que
se ha enfrentado.
Así, antes de la aplicación de las metodologías relativas a los escrutinios,
quien juzga una situación específica tiene ya un prejuicio que no necesaria-
mente es indebido, ni antijurídico, ni parcial, ni materialmente interesado,
sino simplemente producto de todo el bagaje de su formación personal y
profesional. De este modo, la posibilidad de que una medida limitativa de
algún derecho pueda estar o no justificada depende justamente de esa pre-
concepción. Además, habría que señalar que en el caso de nuestra Suprema
Corte, los distintos escrutinios a los que hemos aludido se efectúan en dos
dimensiones distintas. Una primera sigue la misma línea que la jurispruden-
cia estadounidense en cuanto a que se trata de evitar que se consume una
284
Posner, Richard. A, How Judges Think, Harvard University Press, 1a edición, 2010, Cambrid-
ge, Massachusetts.
discriminación injustificada, pero adicionalmente ha aplicado este tipo de

análisis a temas que no tienen que ver con las categorías protegidas, sino
específicamente con el derecho que se supone que se encuentra en cuestión.
Un ejemplo excelente que nos muestra lo señalado anteriormente es el
caso en el cual la Corte debió decidir sobre la constitucionalidad del artícu-
lo 223, fracción IX, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifu-
sión, el cual disponía que se deberá “propiciar el uso correcto del lenguaje”
en la programación difundida a través de la radio y la televisión. Al declarar
inconstitucional dicha disposición podría colegirse irónicamente que a con-
trario sensu, la Norma Suprema protege el uso incorrecto del lenguaje como
parte de la libertad de expresión.
La primera observación al respecto es que se trataba de una norma jurí-
dica imperfecta puesto que no establecía una consecuencia sancionadora y
además empleaba el verbo “propiciar” que carece de fuerza obligatoria. Al
intentar una especie de escrutinio estricto que se acercaba mucho más al test
de proporcionalidad europeo, la Suprema Corte decidió que la disposición
en comento representaba una indebida limitación al libertad de expresión.
Al efectuar su escrutinio y plantearse la primera pregunta de si el fin busca-
do era constitucionalmente legítimo, concluyó que no era así, puesto que si
se trataba de alcanzar un fin vinculado a la educación —que efectivamente
existe en el texto constitucional— este no se actualizaba puesto que las
empresas de radio y televisión no están dirigidas a la prestación del servicio
público de educación y que, por otro lado, la “corrección del lenguaje” no
implicaba un fin constitucional; puesto que la expresión gramaticalmente
correcta se juzga por el uso social y, en consecuencia, carece de una obliga-
toriedad jurídica.
Veamos ahora si la manera de juzgar el fin constitucionalmente válido
pudo ser diametralmente distinto partiendo de una posición ideológica ten-
diente a favorecer la constitucionalidad del precepto impugnado. Bastaría
con argumentar que la educación como un derecho social no solamente
se alcanza a través de las instituciones formales que la imparten sino por
distintas vías, como puede ser la emisión de mensajes a través de los medios
masivos de comunicación y que estos tienen un compromiso con el Estado
para colaborar con las finalidades educativas señaladas en el artículo 3º de
nuestra Carta Magna.
Además, la concesión de la que disfrutan las empresas de radio y televi-
sión las sujeta a una serie de condiciones señaladas por el Estado mexicano,
entre las cuales se encuentra la de su cooperación respecto de los fines edu-
cativos que el propio Estado se propone. Cuando el mayor auge de la televi-
sión llegó a decirse que esta destruía por la tarde lo que la escuela construía
por la mañana. Ello demuestra que no puede desconocerse la incidencia
de los medios de comunicación sobre los procesos educativos y que si una
finalidad imperativa de la Constitución es lograr los fines de la educación,
la participación de los medios de comunicación mediante el cuidado de
lenguaje que emplean para evitar su corrupción, ya sea en función de una
consideración de carácter social sobre los tipos de expresiones y palabras
aceptables o incluso respecto de la corrección gramatical del mismo.
La obligación de propiciar el uso correcto de lenguaje, cuenta con varios
asideros constitucionales, puesto que hay límites a la libertad de expresión,
entre los cuales se encuentra la moral, la cual implica un conocimiento ge-
neralizado de las condiciones impuestas a la conducta pública de modo que
se ciña a las costumbres generalmente reconocidas. Además, la propia ley de
telecomunicaciones vincula expresamente el servicio de radiodifusión a las
previsiones de los artículos tercero y sexto constitucionales. El primero de
ellos establece como esencia del sistema democrático el constante “mejora-
miento cultural del pueblo” y que la educación se oriente al “acrecentamiento
de nuestra cultura”. Así, es indudable el importante papel del lenguaje en la
elevación o deterioro de la cultura y la incidencia que tiene en relación con las
percepciones sociales acerca de la moral o los derechos de terceros. El artículo
sexto constitucional faculta claramente al Estado para establecer las condi-
ciones que deben regir los contenidos de la radiodifusión la cual debe brindar
“los beneficios de la cultura a toda la población”. El impacto social de estos
medios, tanto en la posible corrupción del lenguaje por su vulgaridad o pro-
cacidad, así como por el hecho de que no responda a las reglas gramaticales
que aprendemos en la escuela, justifica la vigilancia estatal sobre el contenido
de lo que sin ser objeto de censura, se emita a través de ellos.
Curiosamente la propia Corte ha analizado los efectos negativos del len-
guaje al proscribir, en otro caso, las palabras puñal o maricón por su con-
tenido discriminatorio u ofensivo. La patente contradicción entre los dos
criterios empleados por nuestro Máximo Tribunal conduciría a la extraña
conclusión de que si la libertad de expresión protege cualquier tipo de inco-
rrección en el uso de lenguaje por radio o televisión, tendría que validarse el
empleo de las palabras proscritas.
Por otra parte, en relación con la corrección gramatical podría sostener-
se, contra el criterio que sostuvo la Corte, que las reglas de la gramática,
si bien no tienen una naturaleza jurídica directa porque no son normas
emitidas por ningún legislador, sí constituyen una base de referencia con-
suetudinaria de la cual proviene un efecto jurídico. Tan es así, que la noción
de interpretación gramatical se incluye en leyes como la electoral, y la pro-
pia Constitución dice que las sentencias en materia civil deberán atenerse
a la letra de la ley. De manera que el sentido gramatical de las palabras
claramente tiene un efecto jurídico y, por lo mismo, valdría inferir que la
corrección de lenguaje es un fin legítimamente válido desde el punto de vista
constitucional.
Se constata así que la preconcepción que un juzgador tenga sobre la
legitimidad constitucional de un fin, influye en forma determinante en las
fases subsecuentes de las metodologías a las que se ha dado una exagerada
importancia, como si se tratara de fórmulas infalibles, al modo de recetas de
cocina, que necesariamente conduzcan a un único resultado justo o consti-
tucionalmente reconocido. Otra prueba irrefutable de lo hasta aquí expues-
to lo constituyen las posiciones minoritarias frecuentemente expresadas en
votos particulares de los ministros que difieren del análisis efectuado por
la mayoría; incluso a veces dentro del grupo que aprobó una resolución se
manifiestan diversos criterios de análisis que aun llegando a la misma con-
clusión, partieron de consideraciones ideológicas diferentes.
Como ha quedado demostrado puede haber por lo menos dos visiones
distintas respecto de la legitimidad constitucional de un objetivo a alcanzar
por medio de una norma que eventualmente restringe derechos humanos.
A ello se añade lo que explico en el capítulo 18, toda disposición jurídica
regulatoria de la conducta de los seres humanos en sociedad implica una
limitación de derechos. Cada disposición legislativa se propone, por su pro-
pia naturaleza, desarrollar o alcanzar un fin constitucionalmente legítimo,
puesto que busca la ordenación de la vida en comunidad.
La sacralización de metodologías académicas que tienen que ver con
las categorías protegidas (expresión mucho más propia que la de categorías
sospechosas), como los distintos niveles de escrutinio y el test de propor-
cionalidad, han generado un alejamiento de la certeza jurídica, ya que no
existen normas que determinen cómo deben aplicarse dichas metodologías.
El desconcierto aumenta al verificar que llega a ocurrir que en el mismo
caso unos ministros se inclinan por una, en tanto que otros defienden una
diferente. Es frecuente que se observe una discusión sobre procesos meto-
dológicos, en lugar de contrastar los argumentos de fondo que sostienen las
diferentes posiciones.
No se pretende desdeñar totalmente el empleo de métodos derivados de
la doctrina para la realización de los análisis jurídicos aplicables a la reso-
lución de casos conflictivos, pero no es necesario que se pretenda justificar
cada determinación jurisdiccional a partir de la aplicación de dichas meto-
dologías, cuando el propio razonamiento lógico empleado desde la antigüe-
dad para la aplicación del Derecho resuelve satisfactoriamente la necesidad

de motivación de los fallos judiciales. Basta con partir de una premisa que
sirva de base para la elaboración lógica de la conclusión y la aplicación del
sentido común para que los motivos empleados por el juzgador en su reso-
lución queden suficientemente claros.
12.4.5. Teoría de la ponderación.

Entre los temas más debatidos en relación con el control de constitucio-
nalidad de las normas, se encuentra el que plantea la denominada teoría de
la ponderación, construida a partir de una diferenciación hecha por el teó-
rico estadounidense Ronald Dworkin entre normas y principios. Este autor
considera que la estructura jurídica general comprende desde sus raíces dos
nociones distintas que son los principios y las reglas. Esta diferenciación tie-
ne sentido ya que las normas jurídicas se encuentran siempre inspiradas en
principios generales que establecen de manera abstracta un deber ser. Estas
nociones han existido siempre en la teoría jurídica, pues entre las fuentes
del Derecho se encuentran sus principios generales que suelen ser previsiones
abstractas y generales sobre los deberes éticos que el derecho debe preservar
o aspectos que obedecen simplemente a las reglas de la lógica.
Entre estos últimos podemos mencionar el principio consistente en que
los acuerdos deben ser cumplidos (pacta sunt sevanda), o en que nadie está
obligado a lo imposible y otros similares. Evidentemente, la existencia de los
principios jurídicos no está a discusión, pero la diferenciación entre estos y
las reglas o normas puede conducir a graves confusiones. Según la teoría de
la ponderación esa diferenciación conduce a que cuando se trata de normas
que explícitamente vinculan un supuesto a una consecuencia jurídica, al ve-
rificarse que en los hechos ha ocurrido el supuesto previsto en la norma, se
trata de un problema de subsunción, es decir de subsumir o colocar debajo
del supuesto genérico el hecho concreto, si coinciden habrán de producirse
las consecuencias establecidas en dicha norma. Ejemplo: el Código Penal
señala como supuesto el que una persona prive de la vida a otra. Si se com-
prueba en los hechos tal supuesto, se producirá la consecuencia jurídica
prevista en el Código, que será la penalidad de cárcel por los años que ahí
se indiquen.
Esta norma deriva de un principio general que tiene raíces éticas y jurí-
dicas muy profundas, según las cuales nadie debe privar de la vida a otra
persona. Lo que la norma hace es llevar dicho principio a una vinculación
lógica del tipo: “Si ocurre A, entonces B”, esto es: si alguien incurre en el
acto prohibido, entonces deberá sufrir una pena de cárcel.
Las apreciaciones de Dworkin, desarrolladas después por el alemán Ro-

bert Alexy, seguido en España por Manuel Atienza, desconocen un elemen-
to fundamental de los principios jurídicos el cual consiste en que los mismos
aparejan ya una sanción o consecuencia jurídica aunque no la explicitan.
Las normas relativas a los derechos humanos desde su primera generación
se han construido a la manera de principios generales. Así, por ejemplo, se
prevé que nadie puede ser detenido sin una orden de autoridad competente,
o bien que a nadie se le debe impedir dedicarse al trabajo que le acomode
siendo lícito; o la obligación del Estado de respetar la libertad de tránsito de
las personas, etc. En todos esos casos el derecho humano plantea un deber
ser genérico pero evidentemente queda implícita una consecuencia jurídica
que también termina por constituir una norma o regla. Esta norma se cons-
tituiría de modo tal que si el Estado no respeta la prohibición contenida en
el principio general, la consecuencia será la nulidad del acto estatal.
La teoría de la ponderación confunde dos aspectos siempre existentes
en la función jurisdiccional: uno es el de la subsunción a la que ya alude la
teoría y que consiste simplemente en verificar si el hecho del que conoce el
juzgador se ajusta o corresponde al supuesto jurídico contenido en la nor-
ma que debe aplicar.
Por otro lado, el tema de la denominada ponderación no es una cues-
tión de comparar dos principios que se encuentran en colisión. Si el acto o
norma a juzgar implican la violación de un principio expresado de manera
genérica, basta subsumirlos en la norma que siempre está implícita en el
principio de que se trate, para determinar su nulidad.
Ejemplo: La constitución en su artículo 23 dice Nadie puede ser juzgado
dos veces por el mismo delito. Esta expresión tiene un carácter genérico y está
expuesta como un principio general, pero evidentemente lleva una norma
implícita que se construiría de la manera siguiente: Supuesto.- Si se juzga
una segunda vez a una persona por el mismo delito; Consecuencia.- Dicho
juicio estará afectado de nulidad.
Ahora bien, si el aspecto controvertido implica que los hechos pueden
estar sujetos a la aplicación de dos normas diferentes, o dos principios
distintos, o incluso si se percibe una contradicción entre una norma y un
principio, el juez aun antes de la teoría de la ponderación, tenía que efec-
tuar un análisis para determinar en cual de los dos extremos en conflicto
podía subsumir el hecho juzgado y así determinar la norma o principio
aplicable.
Por otro lado, la teoría de la ponderación en realidad contradice total-
mente la idea de la interdependencia e indivisibilidad de los derechos hu-
manos puesto que habrá muchos casos en los que se enfrente la pretensión
de hacer prevalecer un derecho humano sobre otro y alguno deberá resultar
triunfante.
Así, cuando se tiene que resolver, por ejemplo entre el empleo de la liber-
tad de expresión dirigido afectar el honor de una persona, estamos en pre-
sencia de dos principios en pugna: el de libertad de expresión y el del dere-
cho al honor. En cada caso concreto el juzgador deberá decidir si protege la
libertad de expresión frente al derecho al honor de la persona ofendida o si,
por el contrario, debe sancionar a quien se ha excedido en el empleo de su
libertad para lesionar el derecho de un tercero. De ninguna manera puede
establecerse en forma genérica y absoluta la preeminencia de ninguno de los
dos principios ya que corresponderá a la circunstancia específica que deba
resolverse y a las normas aplicables a ella, la solución que resulte más justa.
Si se analiza cuidadosamente esta aparente antinomia se verá que en
realidad no se trata de un problema de ponderación, puesto que siempre
estamos en la necesidad de subsumir el hecho concreto al supuesto esta-
blecido en la norma. Ello es así porque en el caso expuesto, las propias
disposiciones jurídicas a nivel constitucional y convencional establecen los
límites a los que puede sujetarse la libertad de expresión. De modo que
cuando alguien alega que su honor ha sido afectado por quien ha empleado
la libertad de expresión en su contra, en realidad alega que la mencionada
libertad ha excedido la limitación que le imponen las propias normas, entre
ellas el respeto a la vida privada.
De manera que el juzgador tendrá que subsumir el hecho acontecido, es
decir, la expresión proferida, y verificar si esta va más allá del límite impues-
to por las normas a la libertad de expresión en cuanto al respeto al honor
de un tercero. Hecha esta apreciación, comparará la circunstancia concreta
con el supuesto establecido en la norma; el juez no estará ponderando o
sopesando qué principio supera al otro. Solamente analizará si la expresión
proferida rebasó los límites legales y, de no ser así, fallará a favor de quien
ejerció su libertad de expresión o, por el contrario, si la expresión empleada
violó los límites legalmente establecidos, sancionará a quien la emitió por
haber violado el derecho al honor, a la vida privada y a la intimidad de
quien resultó ofendido por dicha expresión.
Debe tenerse presente que ningún derecho humano es ilimitado. Todos
ellos están sujetos a limitaciones derivadas del respeto a los derechos de los
demás. Teniendo esto en cuenta, el juez no pondera entre principios, sino
verifica, en caso de confrontación entre dos derechos, cuál de ellos significó
un ejercicio válido de acuerdo a la norma aplicable y si por ese motivo, debe

considerar que el derecho de la otra parte no resultó afectado.
Pensemos en el caso de una manifestación que bloquea el tránsito. Los
manifestantes tienen a su favor el principio de libre manifestación el cual
sustenta el derecho a hacer valer públicamente su punto de vista, pero si
llegan al extremo de impedir el ejercicio del libre tránsito de los demás, no
se trata de saber cuál de los dos principios subyacentes a sus derechos es más
importante o tiene más peso, sino quién se ha excedido en los límites que re-
gulan el ejercicio de su derecho y quién tiene la razón en cuanto a la defensa
del ejercicio de su propio derecho que ha sido vulnerado por los excesos
cometidos, en este caso, por los manifestantes. Ahora bien, si aquel que ve
obstaculizada su libertad de tránsito decide dirigir su vehículo contra los
manifestantes y atropellarlos privando de la vida a varios, habrá incurrido
en un ejercicio de justicia por propia mano para hacer valer su derecho, el
cual también está prohibido constitucionalmente.
Los manifestantes que impiden la libertad de tránsito podrían estar su-
jetos a una sanción justificada por parte de la autoridad, pero aquel que
decidió atropellarlos no está protegido por el derecho y ha incurrido en
un exceso en el ejercicio del mismo que debe ser sancionado por haber
cometido un delito. Podemos ahora llevar el ejemplo aún más adelante.
En la hipótesis de quien ha decidido atropellar a los manifestantes aunque
evidentemente hay una acción antijurídica, existe todavía la posibilidad de
analizar si esta se justificó de alguna manera. No se trata de ponderar el
derecho de los manifestantes contra el de aquel que decidió embestirlos
sino de examinar las razones que lo llevaron a tal atropello. El juzgador
deberá verificar si, por ejemplo, las condiciones específicas de quien asumió
esa conducta derivaron de una alteración psicológica que le hizo perder
el control de sus emociones y actuar en un estado de enajenación mental
transitoria o impulsado por una emoción violenta o bien, si se encontraba
conduciendo hacia un hospital con un familiar que se debatía entre la vida
y la muerte en su vehículo y que en razón de lograr salvar esa vida tomó la
decisión de poner en peligro la de los demás. El juez no “ponderará” ningún
principio en relación con otro, ni si un derecho en abstracto es mejor que
otro, sino si la conducta de este individuo podría o no quedar protegida por
una causa de justificación prevista en las propias normas penales y en ese
caso eximirlo de sanción o aplicarle una atenuada.
12.4.S. Interpretación conforme

Sobre este concepto la literatura académica es confusa y no queda cla-
ro en la doctrina su contenido. Se ha pretendido afirmar que se trata de
una novedad aparecida con motivo de la reforma constitucional de junio
de 2011, cuando los elementos básicos con los que suele identificarse han
existido desde tiempo atrás como parte de la labor interpretativa de los
tribunales. Por eso es muy importante prevenir al estudioso del Derecho
Constitucional frente a nociones que introducen innecesarias complicacio-
nes con una pretensión de erudición que no necesariamente describe o ana-
liza el concepto adoptado por la Suprema Corte de Justicia, que veremos
más adelante, sino tratan de aportar dimensiones diferentes o ampliaciones
de su aplicación, particularmente para tratar de extenderla a la adopción de
criterios que favorezcan los contenidos de tratados internacionales e incluso
de la jurisprudencia emitida por órganos de dicho carácter. De ahí las difi-
cultades de comprensión que aparecen por ejemplo cuando encuentra uno
definiciones como la siguiente:
La interpretación conforme es una figura jurídica hermenéutica que
permite la materialización efectiva y expansiva de los derechos fun-
damentales, además de la armonización entre las normas de derechos
humanos con el bloque de constitucionalidad y de convencionalidad,
atendiendo siempre el principio pro-persona. A partir de su entrada
en vigor en el artículo 1° constitucional, en las Reformas de 2011, su
uso se vuelve una obligación constitucional-convencional de oficio
para todos los intérpretes jurisdiccionales del Estado mexicano. 285
En diversos trabajos doctrinarios encontramos redacciones de esta índo-

le que aluden a algunas finalidades que se supone deben alcanzarse a través
de la interpretación conforme o remiten a otros conceptos como el bloque de
constitucionalidad286 —que diferencian de modo inexplicable con el de con-
vencionalidad— pero no expresan claramente la naturaleza esencial de dicha
interpretación y, en todo caso, específicamente en qué se distingue de otros
métodos interpretativos.
Debemos empezar por reflexionar acerca del significado y la congruencia
de la expresión interpretación conforme, ya que de entrada supone una idea
285
Tomado de El principio de interpretación conforme en el derecho constitucional mexicano. De
Adrián Joaquín Miranda Camarena y Pedro Navarro Rodríguez. http://www.scielo.org.co/
pdf/ojum/v13n26/v13n26a05.pdf Consultada el 3 de agosto de 2021.
286
Sobre este concepto véase el apartado 12.2
incompleta: ¿conforme a qué? y desde ahí empiezan las dificultades porque

la respuesta puede ser múltiple según el punto de vista de cada académico
y su mayor o menor orientación hacia el Derecho Constitucional o al In-
ternacional. Así, algunos sostendrán que se trata de realizar una interpre-
tación conforme a la Constitución, otros dirán que es más importante que
se interprete conforme a los tratados internacionales aun si se observa un
conflicto eventual con la Constitución y otros más incorporarán la confor-
midad entre la norma a interpretar y la jurisprudencia nacional e incluso la
proveniente de órganos jurisdiccionales internacionales.
En ese mar de confusiones, lo que parece más acertado es recurrir a las
resoluciones en esta materia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
que son mucho más claras y concretas que las elaboraciones doctrinarias.
Para ese efecto me permitiré reproducir diversos párrafos contenidos en la
ejecutoria registrada bajo el número 27130 correspondiente a la Décima
Época, emitida por la Primera Sala y publicada el 26 de mayo de 2017 a las
10:31 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
La primera manifestación de la denominada interpretación conforme la
describe la Corte del siguiente modo:
Es criterio de este Alto Tribunal que la interpretación conforme, im-
plica que si una norma admite dos o más entendimientos posibles,
se debe elegir, de ser posible, aquella interpretación mediante la cual
sea factible preservar la constitucionalidad de la norma impugnada,
a fin de garantizar la supremacía constitucional y, simultáneamente,
permitir una adecuada y constante renovación del orden jurídico. Así,
lo estableció la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación en la tesis, cuyo criterio se comparte.
Este fragmento arroja datos muy importantes en torno al concepto que

nos ocupa. En primer término habría que decir que no se trata de una téc-
nica de interpretación sino de un método para hacer compatible una norma
de rango inferior con la Constitución. La técnica interpretativa que se em-
plee puede ser variada para alcanzar ese objetivo de compatibilización, lo
que también implica el reconocimiento de la supremacía de la Constitución
el cual, de acuerdo al texto transcrito, es la finalidad última de la referida
interpretación. Cuando alude a la renovación del orden jurídico significa
que al elegirse la interpretación más compatible con el texto constitucional,
se va depurando el sistema jurídico, puesto que dicha interpretación será la
que prevalezca en caso de conflicto entre dos normas jurídicas inferiores.
Según el criterio contenido en la Tesis de jurisprudencia 176/2010, apro-

bada por la Segunda Sala, la interpretación conforme es un principio, veamos:
PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONFORME A
LA CONSTITUCIÓN. La aplicación del principio de interpretación
de la ley conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos exige del órgano jurisdiccional optar por aquella de la
que derive un resultado acorde al Texto Supremo, en caso de que
la norma secundaria sea oscura y admita dos o más entendimientos
posibles. Así, el Juez constitucional, en el despliegue y ejercicio del
control judicial de la ley, debe elegir, de ser posible, aquella interpre-
tación mediante la cual sea factible preservar la constitucionalidad de
la norma impugnada, a fin de garantizar la supremacía constitucional
y, simultáneamente, permitir una adecuada y constante aplicación del
orden jurídico.
Este texto expresa nítidamente conforme a qué debe hacerse la interpre-

tación y resulta que es conforme a la Constitución. Más adelante se verá que
dentro de este esquema cabe también el considerar la conformidad de la
interpretación de una norma con algún tratado internacional que dé ade-
cuada protección a un derecho humano, pero siempre en función de que la
propia Constitución así lo ordena en su artículo primero.
En otra tesis se lee lo siguiente:
DERECHOS HUMANOS. INTERPRETACIÓN CONFORME,
PREVISTA EN EL ARTÍCULO 1º. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍ-
TICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El segundo pá-
rrafo del precepto citado, reformado mediante decreto publicado en
el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, establece
que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de
conformidad con la propia Constitución y con los tratados interna-
cionales de la materia, favoreciendo en todo tiempo a las personas
la protección más amplia (principio pro persona). Ahora bien, dicho
mandato implica que una ley no puede declararse nula cuando pueda
interpretarse en consonancia con la Constitución y con los tratados
internacionales en materia de derechos humanos, dada su presunción
de constitucionalidad y convencionalidad. Esto es, tal consonancia
consiste en que la ley permite una interpretación compatible con los
contenidos de los referidos materiales normativos a partir de su de-
limitación mediante los pronunciamientos de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación y los criterios —obligatorios cuando el Estado
Mexicano fue parte y orientadores en el caso contrario— de la Corte

Interamericana de Derechos Humanos.287
En esta tesis se añaden dos criterios importantes:

a) La presunción de constitucionalidad de la ley, es decir, en principio
se parte de la premisa de que toda disposición emitida por el legis-
lador tiene a su favor una presunción de constitucionalidad, lo cual
significa que se considera que es acorde con el texto constitucional y,
además, incorpora la presunción de convencionalidad de manera que
también se estima que el legislador ha emitido normas consecuentes
con el contenido de los tratados internacionales.
b) Se introduce la idea de que la legislación también es acorde, presun-
tivamente, con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de De-
rechos Humanos que el Estado mexicano está obligado a cumplir
siempre y cuando haya sido emitida en un asunto en el que México
hubiera sido parte, del cual surgió tal jurisprudencia. En otras juris-
prudencias emitidas con respecto a diferentes países, el criterio de este
tribunal internacional no es obligatorio sino meramente orientador
para las decisiones que deban tomarse interpretando la ley de modo
que sea congruente con la Constitución, ya sea mediante el contras-
te de la ley con el texto constitucional o con un tratado que resulte
aplicable en el marco de la protección que la propia Norma Supre-
ma ofrece para todas las normas de derechos humanos. Luego añade
nuestro Tribunal Constitucional:
Así, que antes de considerar a una norma jurídica como constitu-

cionalmente inválida, es necesario agotar todas las posibilidades de
encontrar en ella un significado que la haga compatible con la Cons-
titución y que le permita, por tanto, subsistir dentro del ordenamien-
to; de manera que sólo en el caso de que exista una clara incompa-
tibilidad o una contradicción insalvable entre la norma ordinaria y
la Constitución, procedería declararla inconstitucional. Es decir, los
tribunales, en el marco de sus competencias, sólo pueden declarar la
inconstitucionalidad de una ley cuando no resulte posible una inter-
pretación conforme con la Constitución, por tanto, el principio de
interpretación conforme de todas las normas del ordenamiento a la
287
Décima Época. Tesis aislada Registro digital: 2003974. Primera Sala. Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta. Libro XXII, julio de 2013, Tomo 1. Tesis 1a. CCXIV/2013 (10a.).
Página 556.
Constitución, se ve reforzado por el principio pro persona, contenido

en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, el cual obliga a maximizar la interpretación conforme
en aquellos escenarios en los cuales, dicha interpretación permita la
efectividad de los derechos fundamentales de las personas frente al
vacío legislativo que puede provocar una declaración de inconstitu-
cionalidad de la norma.
En otra importante tesis la Corte sostuvo:

INTERPRETACIÓN CONFORME. NATURALEZA Y ALCANCES
A LA LUZ DEL PRINCIPIO PRO PERSONA. A juicio de esta Prime-
ra Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la supremacía
normativa de la Constitución no se manifiesta sólo en su aptitud de
servir como parámetro de validez de todas las demás normas jurídi-
cas, sino también en la exigencia de que tales normas, a la hora de
ser aplicadas, se interpreten de acuerdo con los preceptos constitu-
cionales; de forma que, en caso de que existan varias posibilidades
de interpretación de la norma en cuestión, se elija aquella que mejor
se ajuste a lo dispuesto en la Constitución. En otras palabras, esa
supremacía intrínseca no sólo opera en el momento de la creación de
las normas inconstitucionales, cuyo contenido ha de ser compatible
con la Constitución en el momento de su aprobación, sino que se pro-
longa, ahora como parámetro interpretativo, a la fase de aplicación
de esas normas. A su eficacia normativa directa se añade su eficacia
como marco de referencia o criterio dominante en la interpretación
de las restantes normas. Este principio de interpretación conforme de
todas las normas del ordenamiento a la Constitución, reiteradamente
utilizado por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, es una
consecuencia elemental de la concepción del ordenamiento como una
estructura coherente, como una unidad o contexto. Es importante ad-
vertir que esta regla interpretativa opera con carácter previo al juicio
de invalidez. Es decir, que antes de considerar a una norma jurídica
como constitucionalmente inválida, es necesario agotar todas las po-
sibilidades de encontrar en ella un significado que la haga compatible
con la Constitución y que le permita, por tanto, subsistir dentro del
ordenamiento; de manera que sólo en el caso de que exista una cla-
ra incompatibilidad o una contradicción insalvable entre la norma
ordinaria y la Constitución, procedería declararla inconstitucional.
En esta lógica, el intérprete debe evitar en la medida de lo posible ese
desenlace e interpretar las normas de tal modo que la contradicción
no se produzca y la norma pueda salvarse. El Juez ha de procurar,

siempre que sea posible, huir del vacío que se produce cuando se nie-
ga validez a una norma y, en el caso concreto, de ser posibles varias
interpretaciones, debe preferirse aquella que salve la aparente contra-
dicción. La interpretación de las normas conforme a la Constitución
se ha fundamentado tradicionalmente en el principio de conservación
de ley, que se asienta a su vez en el principio de seguridad jurídica y
en la legitimidad democrática del legislador. En el caso de la ley, fruto
de la voluntad de los representantes democráticamente elegidos, el
principio general de conservación de las normas se ve reforzado por
una más intensa presunción de validez. Los tribunales, en el marco
de sus competencias, sólo pueden declarar la inconstitucionalidad de
una ley cuando no resulte posible una interpretación conforme con la
Constitución. En cualquier caso, las normas son válidas mientras un
tribunal no diga lo contrario. Asimismo, hoy en día, el principio de
interpretación conforme de todas las normas del ordenamiento a la
Constitución, se ve reforzado por el principio pro persona, contenido
en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, el cual obliga a maximizar la interpretación conforme
en aquellos escenarios en los cuales, dicha interpretación permita la
efectividad de los derechos fundamentales de las personas frente al
vacío legislativo que puede provocar una declaración de inconstitu-
cionalidad de la norma.288
No pueden dejar de resaltarse algunas inconsecuencias contenidas en

este texto ya que por un lado se estima que la interpretación conforme es un
principio, pero por otro lado se le califica como regla de interpretación. Esto
no es sino el resultado de las confusiones teóricas que se han venido acumu-
lando al respecto. Por otro lado es de resaltar la relevancia que se otorga a
la presunción de constitucionalidad de las normas en razón de provenir de
un órgano con legitimidad democrática como es el Poder Legislativo. Así, se
alude al principio de conservación de la ley que se orienta hacia la seguridad
jurídica desde el momento que al ser publicadas las leyes, se asume que son
de conocimiento general y por lo tanto la conducta de los gobernados se
apega a ellas por considerarlas válidas, de modo que estos saben a qué ate-
nerse, y ello constituye un elemento de la seguridad jurídica.
288
Décima Época. Tesis aislada Registro digital: 2005135. Primera Sala. Fuente: Gaceta del
Semanario Judicial de la Federación «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 15
de diciembre de 2013 a las 13:20 horas». Tesis 1a. CCCXL/2013 (10a.). Página 530.
En la ejecutoria a la que aludí inicialmente y de la cual provienen los

fragmentos reproducidos se contiene también lo siguiente:
De la misma forma, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación ha establecido que las leyes gozan de una presunción de
constitucionalidad, la cual debe considerarse al momento de ejercer
el escrutinio constitucional en materia de derechos humanos; así, se
determinó que los Jueces deben realizar una interpretación conforme
en sentido estricto de las normas, lo cual implica que cuando hay va-
rias interpretaciones jurídicamente válidas de las mismas, los jueces
deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las le-
yes, preferir aquella que torne a su contenido normativo acorde a los
derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados
internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte y evitar aque-
llas, cuya adopción implique una contravención al contenido esencial
de estos derechos; sólo en caso de que la interpretación conforme
no evite la incidencia de la norma interpretada en algún contenido
constitucional, el Juez debe determinar la irregularidad de esa norma.
Así se plasmó en la tesis, cuyo contenido es el siguiente:

PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALI-
DAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE
DERECHOS HUMANOS.-La posibilidad de inaplicación de leyes
por los jueces del país, en ningún momento supone la eliminación o
el desconocimiento de la presunción de constitucionalidad de ellas,
sino que, precisamente, parte de esta presunción al permitir hacer
el contraste previo a su aplicación. En ese orden de ideas, el Poder
Judicial al ejercer un control de convencionalidad ex officio en ma-
teria de derechos humanos, deberá realizar los siguientes pasos: a)
Interpretación conforme en sentido amplio, lo que significa que los
jueces del país —al igual que todas las demás autoridades del Estado
Mexicano—, deben interpretar el orden jurídico a la luz y confor-
me a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los
tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte,
favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más
amplia; b) Interpretación conforme en sentido estricto, lo que signifi-
ca que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los
jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las
leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos
reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en
los que el Estado Mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar
el contenido esencial de estos derechos; y, c) Inaplicación de la ley

cuando las alternativas anteriores no son posibles. Lo anterior no
afecta o rompe con la lógica de los principios de división de poderes
y de federalismo, sino que fortalece el papel de los jueces al ser el
último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los
derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados
internacionales de los cuales el Estado Mexicano es parte.289
En este texto encontramos una diferenciación entre interpretación confor-

me en sentido amplio, e interpretación conforme en sentido estricto. La primera
significa que las autoridades, en el marco de la Constitución, protejan de la
mejor manera posible los derechos humanos. La segunda queda claramente
explicada en el texto previamente reproducido. Ahora bien, si no es posible
conformar la norma que se examina a la Constitución o a los tratados que
se encuentran protegidos por ella, entonces no quedará más remedio que
recurrir a la declaración de inconstitucionalidad de la norma en cuestión.
En otra parte de la resolución que venimos usando para explicar el prin-
cipio de interpretación conforme se señala lo siguiente:
La interpretación conforme conlleva a confrontar el contenido y al-
cance de una norma secundaria con la norma constitucional o con-
vencional que se estima violentada, es decir buscar la armonización
de la norma secundaria frente al nuevo modelo de regularidad consti-
tucional en función de los derechos humanos, y en el caso de que exis-
tan dos posibles interpretaciones del mismo, optar por la que otorgue
un mayor beneficio a la persona. No obstante lo anterior, tal circuns-
tancia no alcanza a beneficiar a la recurrente para que se revoque al
fallo combatido.
En conclusión, la interpretación conforme constituye un principio que

orienta la función del juzgador. No se trata de una norma específica que lo
obligue a realizar cierta operación interpretativa, sino un criterio dirigido a
encontrar la mayor compatibilidad posible entre una norma del orden jurí-
dico cuya constitucionalidad o convencionalidad se encuentre impugnada
y la Constitución, a fin de que se preserve la coherencia de dicho orden y
sea posible mantener la vigencia de la norma en cuestión, adaptándola en
la mayor medida posible al texto constitucional o al de algún tratado que
289
Décima Época. Tesis aislada. Pleno. Registro digital: 160525. Fuente: Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta. Libro III, diciembre de 2011, Tomo 1. Tesis P. LXIX/2011(9a.).
Página 552.
resulte aplicable, en razón de que dicha aplicabilidad está legitimada por la

propia Constitución.
En cuanto al análisis de la interpretación pro persona, remito a lector al
contenido del apartado 18.10 en el capítulo de derechos humanos.
12.5. EL CONTROL DIFUSO

El control difuso de la constitucionalidad y de la convencionalidad, con-
siste en que cualquier juez o tribunal puede decidir que se deje de aplicar
una norma si considera que es inconstitucional o si contraviene un tratado
internacional respectivamente. La jurisprudencia de la Corte vigente hasta
antes de la reforma de 10 de junio de 2011 era en el sentido de que sola-
mente operara el control concentrado ejercido mediante el amparo por el
Poder Judicial Federal, sin que admitiera que un juez común de una entidad
federativa dejase de aplicar una ley que a su juicio fuera inconstitucional.
Este criterio cambió a partir de la resolución tomada por el Pleno de la
Corte el 25 de octubre de 2011, que admite el ejercicio del control difuso.
Tal resolución dejó sin efectos las tesis jurisprudenciales números P./J. 73/99
y P./J. 74/99 cuyos rubros son: “CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTI-
TUCIÓN. ES ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL DE LA
FEDERACIÓN” y “CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALI-
DAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO
133 DE LA CONSTITUCIÓN”.
Desde la fecha indicada, en consecuencia, el sistema jurídico mexicano
admite el empleo del control difuso e incluso prevé que dicho control se
realice ex officio lo cual significa que el juzgador debe hacerlo independien-
temente de que las partes lo soliciten.
Al respecto conviene citar el texto de la tesis emitida por el Segundo
Tribunal Colegiado en Materia Civil del Séptimo Circuito al resolver el
Amparo directo 355/2019, publicada el viernes 24 de enero de 2020.
El juicio de amparo es un medio extraordinario de defensa; de esa idea
deriva el principio de definitividad del acto reclamado, lo que signifi-
ca que el juicio de amparo sólo procede contra actos definitivos, es de-
cir, aquellos respecto de los cuales no hay un juicio, recurso o medio
ordinario de defensa susceptible de revocarlo, anularlo o modificarlo;
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos regula este
principio en su artículo 107, fracciones III, inciso a) y IV; y la Ley de
Amparo, en el artículo 61, fracciones XIX y XX. Ahora bien, el prin-
cipio de definitividad del acto reclamado encuentra su justificación en
el hecho de que, al tratarse de un medio extraordinario de defensa de

carácter constitucional, el quejoso debe, previamente a su promoción,
acudir a las instancias que puedan producir la insubsistencia del acto
de autoridad que le produce afectación. Este principio tiene excep-
ciones, entre las cuales se encuentra la prevista en la fracción XIV,
tercer párrafo, del artículo 61 citado, en la que tratándose del amparo
contra leyes establece: “Cuando contra el primer acto de aplicación
proceda algún recurso, será optativo para el interesado hacerlo valer
o impugnar desde luego la norma general en juicio de amparo...”. Es-
ta excepción tiene una razón lógica, ya que hasta antes de la reforma
constitucional de 2011, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nación negaba a los tribunales ordinarios la oportunidad
de realizar control difuso de normas, ya que se había interpretado
hasta ese momento, que en México la revisión judicial de normas sólo
se podría hacer mediante control concentrado, esto es, que sólo los
tribunales federales, mediante el juicio de amparo estaban autoriza-
dos para revisar la constitucionalidad de una ley, por tanto, el recurso
ordinario sería inútil contra la inconstitucionalidad de ésta, al no po-
der la autoridad ordinaria que lo conozca, pronunciarse respecto del
planteamiento de inconstitucionalidad de la norma que se le hubiera
formulado. La razonabilidad de esa excepción carece de justificación,
pues en la actualidad, el control judicial de la Constitución dejó de ser
una facultad exclusiva del Poder Judicial de la Federación, en tanto
que ya puede ser ejercido por los tribunales ordinarios, conforme a la
fracción XIV, tercer párrafo, invocados.
En cuanto a las características del control difuso es muy ilustrativa la

jurisprudencia que se reproduce a continuación:
CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD EX OFFICIO.
SUS PRESUPUESTOS FORMALES Y MATERIALES DE ADMISI-
BILIDAD Y PROCEDENCIA.
Aun cuando el control difuso de constitucionalidad -connotación que
incluye el control de convencionalidad- que ejercen los órganos ju-
risdiccionales en la modalidad ex officio no está limitado a las mani-
festaciones o actos de las partes, pues se sustenta en el principio iura
novit curia, ello no implica que deba ejercerse siempre, pues existen
presupuestos formales y materiales de admisibilidad y procedencia
que deben tenerse en cuenta. La ley, la jurisprudencia y la práctica
muestran que algunos de esos presupuestos, que de no satisfacerse
impedirán su ejercicio, de manera enunciativa son: a) que el juzgador
tenga competencia legal para resolver el procedimiento o proceso en

el que vaya a contrastar una norma; b) si es a petición de parte, que
se proporcionen los elementos mínimos, es decir, debe señalarse con
toda claridad cuál es el derecho humano o garantía que se estima
infringido, la norma general a contrastar y el agravio que le produce,
pues de otra forma, sin soslayar su carácter de conocedor del derecho,
el juzgador no está obligado a emprender un estudio expreso oficioso
de los derechos humanos o preceptos constitucionales o convencio-
nales que se le transcriban, o que de manera genérica se invoquen
como pertenecientes al sistema; c) debe existir aplicación expresa o
implícita de la norma, aunque en ciertos casos también puede ejer-
citarse respecto de normas que, bien sea expresa o implícitamente,
deban emplearse para resolver alguna cuestión del procedimiento en
el que se actúa; d) la existencia de un perjuicio en quien solicita el
control difuso, o bien irrogarlo a cualquiera de las partes cuando
se realiza oficiosamente; e) inexistencia de cosa juzgada respecto del
tema en el juicio, pues si el órgano jurisdiccional ya realizó el control
difuso, estimando que la norma es constitucional, no puede realizarlo
nuevamente, máxime si un juzgador superior ya se pronunció sobre
el tema; f) inexistencia de jurisprudencia obligatoria sobre la consti-
tucionalidad de la norma que emiten los órganos colegiados del Poder
Judicial de la Federación, porque de existir, tal criterio debe respetar-
se, pues el control concentrado rige al control difuso y, g) inexistencia
de criterios vinculantes respecto de la convencionalidad de la norma
general, ya que conforme a las tesis de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, los emitidos por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos son vinculantes para los tribunales del Estado Mexicano.
Tesis jurisprudencial publicada el viernes 6 de diciembre de 2013 a las

06:00 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se con-
sidera de aplicación obligatoria a partir del lunes 09 de diciembre de 2013,
PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AU-
XILIAR DE LA OCTAVA REGIÓN.
El alcance y los efectos de la autorización del control difuso se encuen-
tran aún en evolución, pues la Corte, en diversas resoluciones, los ha ido
matizando y precisando. Para profundizar en este punto se recomienda al
lector acudir a la página de internet de la Suprema Corte y consultar las
tesis existentes bajo el rubro de control difuso.
12.6. LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES

Tanto la controversia constitucional, como el amparo tienen el mismo
fin de defender la vigencia de la Constitución. El amparo lo promueve un
particular contra una autoridad; la controversia, una autoridad contra otra
autoridad. En ambos casos se alegan violaciones a la Constitución.
Las controversias constitucionales para resolver conflictos de competen-
cia constitucional entre autoridades estaban previstas en el texto original
del art. 105 desde 1917, pero su regulación se perfeccionó con motivo de
la reforma de diciembre de 1994 que dio a la Suprema Corte de Justicia de
la Nación el carácter de verdadero tribunal constitucional. De acuerdo con
el actual art. 105, la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en
los términos que señale la ley reglamentaria, de las controversias constitu-
cionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se
susciten entre:
• La Federación y una entidad federativa;
• La Federación y un municipio;
• El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de
las Cámaras de este o, en su caso, la Comisión Permanente;
• Una entidad federativa y otra;
• Dos municipios de diversos Estados;
• Dos Poderes de una misma entidad federativa;
• Un Estado y uno de sus municipios;
• Una Entidad Federativa y un Municipio de otra o una demarcación
territorial de la Ciudad de México;
• Dos órganos constitucionales autónomos de una entidad federativa,
y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo de esa
entidad federativa;
• Dos órganos constitucionales autónomos federales, y entre uno de
éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión.
La materia electoral queda excluida de estas controversias pues tiene su

propio régimen constitucional aplicable a la justicia en esta materia.290
290
La controversia constitucional tiene por objeto preservar el orden

constitucional de distribución de competencias entre la Federación y
las entidades federativas, así como el principio de división de poderes.
Por eso se prevé su procedencia entre distintos órganos del Estado, tanto
en el ámbito federal como en el local y entre distintos ámbitos de competen-
cia llamados incorrecta pero gráficamente niveles de gobierno, ya que aluden
a posibles invasiones de las esferas federal, local o municipal. De este modo,
si, por ejemplo, el Poder Ejecutivo estima que una disposición legal interfie-
re con sus atribuciones constitucionales, puede entablar una controversia de
este tipo; de igual forma si el Congreso o alguna de sus cámaras considera
que una acción del Ejecutivo afecta sus facultades, puede recurrir a este
instrumento. Así, en 2004, con motivo del veto que el Presidente de la Re-
pública aplicó contra el Presupuesto de Egresos aprobado por la Cámara de
Diputados, se planteó una controversia entre esta y aquél, en la que la Su-
prema Corte determinó la facultad del Presidente para vetar el Presupuesto
y fijó —a mi manera de ver, de modo excesivo— límites a las decisiones de
la Cámara en materia de asignación de partidas.
La controversia constitucional se emplea también con considerable fre-
cuencia para resolver disputas entre las autoridades estatales y las munici-
pales o entre la Federación y las entidades federativas.
El procedimiento para tramitar una controversia constitucional se en-
cuentra establecido en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artí-
culo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (LR105).
Con base en esta ley es posible identificar a las partes que intervienen en una
controversia constitucional y son:
a) Actor o demandante. La entidad, poder u órgano que promueva la con-
troversia, es decir, la autoridad municipal, local, o poder de la República
que se siente afectado por un acto o norma general que invade sus atribu-
ciones. Es importante destacar que entre poderes sólo pueden enfrentarse
el Legislativo y el Ejecutivo, puesto que el Judicial es el árbitro que habrá
de resolver.
Ante la Suprema Corte se ha planteado la posibilidad de que algún ór-
gano distinto a los expresamente enlistados en la fracc. I del art. 105 cons-
titucional inicie una controversia. En 2007, lo intentaron dos organismos
constitucionales autónomos, la Comisión Nacional de los Derechos Huma-
nos (CNDH) y el entonces Instituto Federal Electoral, alegando invasión
de facultades, pero la Corte resolvió, con acierto, que la legitimación activa
para interponer este juicio debe constreñirse a aquellos órganos a los que el
Constituyente facultó para tal efecto, entre los cuales no se encontraban los
organismos autónomos, los cuales posteriormente fueron habilitados como

promoventes de estas acciones. La acción de inconstitucionalidad es un ins-
trumento muy delicado para preservar los equilibrios constitucionales y su
ampliación a actores no especificados en el art. 105, por muy justificada que
parezca, excede la competencia de la Suprema Corte puesto que de agregar
promoventes, estaría integrando la Constitución y no meramente interpre-
tándola, con lo cual invadiría las funciones del Poder Constituyente.
El Máximo Tribunal de nuestro país tiene el poder de “interpretar” la
Constitución, pero nunca debe proceder a “integrarla”. Esto significa que
el órgano supremo de control constitucional no puede atentar contra el
sistema jurídico que tiene la obligación de preservar. Su misión debe llegar
solamente hasta el punto de encontrar el sentido de lo que dijo el Consti-
tuyente, pero de ningún modo sustituir a este pretendiendo señalar lo que
debió decir o lo que hubiera sido conveniente incluir en las disposiciones
constitucionales.
La atribución de competencias es función característica y esencial del Po-
der Constituyente o, si se prefiere, del complejo orgánico capaz de reformar
la Carta Magna y no le es dable a la Corte asignar una competencia que el
Constituyente no confirió, aunque lógicamente convenga hacerlo o le pueda
parecer útil dicha solución a la Corte. Si esta desplaza al Poder Constituyente,
deja de ser garante del orden constitucional y se transforma en instrumento
del desorden jurídico generalizado ya que nadie tendría certeza de qué aña-
dido al texto de la Norma Suprema se le ocurrirá introducir a la Corte en el
momento menos pensado.
Es preciso recordar que para que una autoridad pueda actuar de forma
legítima tiene que estar expresamente facultada por la Constitución o la
ley. Así como para los particulares opera el principio de que todo aquello
que no está prohibido les está permitido, a las autoridades se les aplica en
sentido inverso, es decir, sólo pueden realizar lo que les está permitido por
la ley, lo demás, les está vedado.
Una situación particular de interpretación puede darse en el caso de las
instituciones de educación superior autónomas por ley. Dado que dicha
autonomía proviene de lo dispuesto en el art. 3º constitucional cabría la
posibilidad de considerar a las universidades autónomas incluidas entre los
organismos habilitados para interponer una controversia constitucional en
caso de que su autonomía resultara vulnerada.
b) Demandado o demandados. “La entidad, poder u órgano que hubiere
emitido y promulgado la norma general, pronunciado el acto o incurrido
en la omisión que sea objeto de la controversia.” Por este motivo, cuando
se interpone, por ejemplo, una controversia respecto de una ley federal por
parte de una entidad federativa, aparecen como demandados tanto el Con-
greso de la Unión que aprueba la ley, como el Ejecutivo que la promulga y
ordena su publicación.291
c) Tercero o terceros interesados. Las entidades, poderes u órganos a que se
refiere la fracc. I del artículo 105 constitucional, que sin tener el carácter de
actores o demandados, pudieran ser afectados por la sentencia que llegare a
dictarse. Por ejemplo, si un estado controvierte una ley federal por conside-
rar que afecta sus atribuciones sobre los municipios, los ayuntamientos de
la entidad pueden participar como terceros interesados.
d) Fiscal General de la República. Su intervención deriva de lo dispuesto
en el art. 102 de la Constitución que le confiere la función de intervenir en
estos procedimientos como institución que tiene a su cargo la vigilancia de
la preservación del orden constitucional de la Nación.
Para interponer una demanda, el art. 21 de la LR105 establece que el
afectado dispone de 30 días “contados a partir del día siguiente al en que
conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución
o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de
su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos”.
Cuando lo que se impugne sean normas generales, es decir, leyes, tra-
tados o reglamentos, se conceden también 30 días “contados a partir del
día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se
produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la con-
troversia.”
Tratándose de los conflictos de límites, el plazo previsto en el la fracc.
III del art. 21 antes mencionado, es de “sesenta días contados a partir de
la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los
origine.”
La ley, en el art. 40 prevé que si la demanda presenta alguna deficiencia,
la Corte prevenga al actor para que la subsane e incluso faculta al Máximo
Tribunal para que supla la deficiencia de la queja, pues se entiende que con
independencia del interés concreto de las partes, existe uno superior que
es la prevalencia del orden constitucional, de manera que si los juzgadores
se percatan de algún argumento que debe hacerse valer en favor de alguna
291
Véase el folleto ¿Qué son las controversias constitucionales? editado por la Coordinación
General de Compilación y Sistematización de Tesis, Suprema Corte de Justicia de la Nación,
México, julio de 2001.
parte en razón de garantizar el cumplimiento del orden constitucional, la

Corte debe hacerlo de oficio.
La LR105 regula el procedimiento para tramitar las controversias cons-
titucionales en sus arts. 24 a 38, en lo no previsto en esos preceptos se
aplica supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles. Una vez
recibida la demanda, el presidente de la Corte la turna a un Ministro para
que inicie su estudio. Este ministro recibe el nombre de ministro instructor
y puede acordar su admisión para que de inmediato se emplace a la parte
demandada y se dé vista a posibles terceros interesados, así como, si encuen-
tra algún motivo de indudable improcedencia, podrá desechar la demanda.
En cuanto a la suspensión de los actos impugnados, el art. 14 de la LR105
prevé que puede concederse tanto de oficio como a petición de parte. Cuan-
do lo que se impugna son normas generales, no procede la suspensión.
Las controversias constitucionales pueden dar origen a tres tipos de sen-
tencias:
Sentencias de sobreseimiento. En virtud de estas sentencias se decide que
la controversia es improcedente, por ejemplo, si se demuestra que el acto
impugnado no existe o que ya fue materia de otra resolución, o que la
norma impugnada dejó de tener vigencia. Evidentemente, este tipo de con-
troversias no proceden contra resoluciones jurisdiccionales de ningún tipo.
Sentencias estimatorias. La Corte establece que el acto o la norma ge-
neral objeto de impugnación en efecto es atentatoria de la competencia
del promovente y por tanto debe invalidarse. Cuando se trata de normas
generales es necesario distinguir entre dos efectos, el que solamente opera
entre las partes, que se da en el caso en que la resolución de la Corte se haya
tomado por mayoría de los ministros pero no se hayan alcanzado ocho vo-
tos, y las sentencias adoptadas por lo menos con el voto de ocho ministros
que privan de manera general de efectos a la norma impugnada siempre que
se trate de controversias que “versen sobre disposiciones generales de las
entidades federativas, de los Municipios o de las demarcaciones territoriales
de la Ciudad de México impugnadas por la federación; de los Municipios o
de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México impugnadas por
las entidades federativas, o en los casos a que se refieren los incisos c), h),
k) y l) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare
invalidas.” Así está previsto en el art. 105 que agrega: “en los demás casos,
las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente
respecto de las partes en la controversia”.
Sentencias desestimatorias. Son las que declaran explícitamente la cons-
titucionalidad de la norma o el acto impugnados o bien aquellas que no
declaran su inconstitucionalidad por no haberse alcanzado la mayoría de

ocho votos que se requieren para ese efecto.
Las controversias constitucionales se tramitan en una única instancia
ante la Suprema Corte de Justicia y la resolución puede corresponder al
Pleno o a alguna de las Salas. Este último caso se da cuando por algún mo-
tivo mediante la controversia no se impugnan normas generales, sino actos
administrativos.292
12.7. LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD

La acción de inconstitucionalidad es un medio de control constitu-
cional que tiene por objeto determinar si una ley o un tratado inter-
nacional se ajusta o no a la Constitución. Se tramita en una única
instancia ante el Pleno de la Suprema Corte de Justicia.
El art. 105 en su fracc. II dispone: “Las acciones de inconstitucionalidad

podrán ejercitarse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha
de publicación de la norma”; es decir, se computan todos los días, incluidos
los inhábiles o festivos, y el cómputo se inicia desde el día siguiente a su
publicación, independientemente del momento en que entre en vigor.
La acción de inconstitucionalidad puede ser interpuesta por:
1. El equivalente a 33% de los integrantes de la Cámara de Diputados
del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales;
2. El equivalente a 33% de los integrantes del Senado, en contra de leyes
federales o de tratados internacionales celebrados por el Estado mexi-
cano;
3. El Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobier-
no, en contra de normas generales de carácter federal y de las entida-
des federativas;
4. El equivalente a 33% de los integrantes de alguna de las Legislaturas
de las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por el pro-
pio órgano;
5. Los partidos políticos con registro ante el INE, por conducto de sus
dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o loca-
les; y los partidos políticos con registro en una entidad federativa, a
292
Véase Controversia Constitucional 203/2020
través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales

expedidas por la Legislatura de la entidad federativa que les otorgó el
registro.
6. La CNDH, en contra de leyes de carácter federal o de las entidades
federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el
Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que
vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y
en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo
los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes
en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Le-
gislaturas locales.
7. El “organismo garante que establece el artículo 6° de esta Constitu-
ción” esto es, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la In-
formación Pública y Protección de Datos Personales (INAI) en contra
de leyes de carácter federal y local, así como de tratados internaciona-
les celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de
la República, que vulneren el derecho al acceso a la información pú-
blica y la protección de datos personales. Asimismo, los organismos
garantes equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes
expedidas por las Legislaturas locales.
8. El Fiscal General de la República respecto de leyes federales y de las
entidades federativas, en materia penal y procesal penal, así como las
relacionadas con el ámbito de sus funciones;
La acción de inconstitucionalidad es un instrumento que permite a las

minorías parlamentarias oponerse a una decisión mayoritaria que puede
haberse impuesto en razón del número, pero que atropella principios cons-
titucionales. En consecuencia, no solamente es un método de control jurí-
dico, sino también de equilibrio político, al permitir que quienes se encuen-
tran en minoría en los órganos legislativos cuenten con un medio de defensa
de sus posiciones en razón de una posible inconformidad entre las normas
aprobadas y la Constitución de la República.
Un interesante ejemplo de controversia constitucional lo constituye la in-
terpuesta por tres partidos políticos nacionales contra la reforma electoral
de 2014. En ella puede constatarse el esquema de su planteamiento, cómo
se desenvuelven las argumentaciones y la forma como las atiende y resuelve
el Pleno de la SCJN. Invito al lector que desee profundizar en el tema a con-
sultar la sentencia emitida en este caso, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 13 de agosto de 2015; consultable en:
http://diariooficial.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5403802&fec
ha=13/08/2015
La facultad otorgada a los partidos políticos es congruente con el tra-
tamiento que les otorga la Constitución en el art. 41 como entidades de
interés público, por eso también los faculta para demandar la anulación
de una ley electoral que pueda infringir aquélla. Aquí se trata de una atri-
bución restringida al ámbito estrictamente electoral, además el propio art.
105 prevé que “La única vía para plantear la no conformidad de las leyes
electorales a la Constitución es la prevista en este artículo.” Dado que en
su fracc. I excluye expresamente la materia electoral de las controversias
constitucionales, es claro que sólo puede cuestionarse la constitucionalidad
de una ley electoral mediante la acción de inconstitucionalidad, de manera
que tampoco puede emplearse el amparo para cuestionar tal inconstitu-
cionalidad. El hecho de que los partidos políticos estén legitimados para
ejercer la acción no significa que las otras partes mencionadas en la fracc. II
no puedan hacerlo cuando se trate de este tipo de leyes.
Las comisiones de derechos humanos u órganos equivalentes también
pueden impugnar, de acuerdo con lo señalado en el inciso g), las leyes y los
tratados de cualquier materia, pero con las limitaciones siguientes: que la
impugnación verse sobre la inconstitucionalidad por violación de derechos
humanos, y que si lo hacen los organismos de las entidades federativas, la
acción se refiera a leyes de su respectiva entidad.
Asimismo, los órganos garantes en materia de acceso a la información
tienen acotada su posibilidad de ejercer la acción solo en cuanto asuntos de
su competencia. Lo mismo ocurre en relación con la Fiscalía General pero
llama la atención que el constituyente no otorgó directamente a las fiscalías
locales el derecho de impugnar la constitucionalidad de las leyes penales de
su entidad federativa.
En las acciones de inconstitucionalidad también opera la suplencia de la
deficiencia de la queja, tanto en los conceptos de invalidez o los argumentos
planteados por las partes, como respecto de posibles errores u omisiones
en los preceptos jurídicos citados. Empero, en materia electoral no puede
ejercer esta suplencia, como se explica en el apartado correspondiente a la
justicia electoral.293
En la acción de inconstitucionalidad no opera la suspensión de las nor-
mas generales o los tratados impugnados y la sentencia no puede tener
efectos retroactivos. Dicha sentencia puede ser de sobreseimiento si ocurre
293
una causa de improcedencia o bien declarar la constitucionalidad de la nor-

ma impugnada. En caso de declararse la inconstitucionalidad la disposición
queda sin validez a partir de la emisión de la sentencia. También puede inva-
lidar toda una ley, algunos de sus artículos e inclusive porciones normativas
de los mismos, es decir, suprimir una expresión o un aspecto específico de
un precepto por estimarlo viciado de inconstitucionalidad, respetando el
resto de la redacción.
Para que proceda la declaración de inconstitucionalidad se requiere la
votación calificada de ocho ministros. Si la votación es mayoritaria, pero
no alcanza los ocho votos, la norma impugnada mantiene formalmente su
constitucionalidad y no puede ser invalidada.
El procedimiento que regula la tramitación de las acciones de inconstitu-
cionalidad se encuentra previsto en los artículos del 64 al 70 de la LR105 y
se aplica también supletoriamente para lo no previsto en dicha ley el Código
Federal de Procedimientos Civiles.
12.7.1. La Declaración General de Inconstitucionalidad

La Suprema Corte puede pronunciar declaraciones generales de inconsti-
tucionalidad que tengan efectos para todas las personas a las que se preten-
diera aplicar una disposición inconstitucional. Esto ocurre cuando, en virtud
de una jurisprudencia establecida por la Suprema Corte o los Tribunales Co-
legiados de Circuito, se determina la inconstitucionalidad de una norma de
carácter general; en ese caso la Corte lo notifica a la autoridad que emitió la
norma, que puede ser el Poder Legislativo o el Ejecutivo federales o locales,
para que subsane la inconstitucionalidad, y si no lo hace, la propia Suprema
Corte puede emitir –con la anuencia de por lo menos ocho ministros– una
declaratoria general de inconstitucionalidad que deje sin efecto la norma
en cuestión. Curiosamente, esta regla no opera frente a normas en materia
de impuestos, con la consecuencia de que solo los que interpongan y ganen
amparos podrán beneficiarse de la inconstitucionalidad, pero a los demás se
les seguirá aplicando, de manera injusta, una norma que la propia Corte ha
calificado como inconstitucional. Esta disposición, aunque establece un tra-
tamiento desigual, constituye una restricción jurídicamente válida por estar
contenida en la Norma Suprema, pero debería someterse a una revisión futu-
ra porque entraña un trato inequitativo hacia las personas que tienen menos
capacidad de defensa jurídica.
En las disposiciones transitorias de las reformas a la ley de amparo intro-
ducidas en 2021 se prevé que las declaratorias generales de inconstitucio-
nalidad no podrán ser hechas respecto de tesis de jurisprudencia aprobadas

conforme a la ley anterior
12.8. EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD

DE LOS ACTOS Y LAS RESOLUCIONES DE LAS
AUTORIDADES ELECTORALES
Existen dos formas de control, una corresponde a la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, y la otra al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación. Esta dualidad resulta correcta porque el control de constitucio-
nalidad que se reserva a la Suprema Corte de Justicia tiene que ver con las
normas de carácter general, incluso cuando se trate de la materia electoral.
En la fracc. II del art. 105 el inciso f) legitima como sujetos activos de las
acciones de inconstitucionalidad a los partidos políticos con registro ante el
INE, por conducto de sus dirigencias nacionales en el caso de impugnación
de leyes electorales federales o locales, y también se otorgó posibilidad de
accionar en este último rubro a los partidos políticos con registro estatal,
a través de sus dirigencias, exclusivamente en el caso de que se impugne la
inconstitucionalidad de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo
de la entidad federativa que les hubiese otorgado el registro.
Se plantea aquí la duda de si la legitimación para hacer valer la presunta
inconstitucionalidad de una ley electoral solo puede ser considerada como
otorgada a los partidos políticos. Es evidente que la interpretación correcta
es en el sentido de que las leyes electorales pueden ser impugnadas por cual-
quiera de los legitimados en los incisos a) al d), que son grupos de parlamen-
tarios minoritarios, siempre y cuando lleguen a 33% mínimo en la Cámara
de Diputados, en el Senado, o en los órganos legislativos de las entidades
federativas, y también el Presidente de la República. De esta manera, todos
ellos tienen la posibilidad de interponer la acción de inconstitucionalidad
referida a leyes electorales. La manera correcta de interpretar el inciso f) es
que los partidos políticos tienen esa posibilidad solamente respecto de las
leyes de esa materia y no de otras.
En el art. 71 de la Ley Reglamentaria de las fraccs. I y II del art. 105
constitucional (LRF105) se incluyó una disposición restrictiva en cuanto a
que la Suprema Corte de Justicia, al sentenciar los casos sobre no confor-
midad de las leyes electorales con la Constitución, sólo podrá referirse a la
violación de los preceptos expresamente señalados en el escrito inicial; es
decir, aquí no hay suplencia de la queja acerca de la posibilidad de examinar
otras razones de inconstitucionalidad distintas a las que haya planteado el
promovente. Tal precepto se justifica en razón de que podría considerarse

que la Corte asume una posición parcial a favor de algún partido político,
dado que estos son los interesados en ese tipo de acciones de inconstitu-
cionalidad y entre los dos valores en juego —preservar la vigencia de las
normas constitucionales aun en el caso de que no se hubiere reclamado una
inconstitucionalidad específica que pueda ser percibida por la Corte, y no
politizar a ese alto Tribunal o no hacerlo aparecer como asumiendo posi-
ciones partidistas— se escogió este segundo como prioritario para evitar
algo que tradicionalmente se ha mantenido como un principio de nuestro
sistema jurisdiccional: el carácter apartidista de la Suprema Corte de Justi-
cia de la Nación.
Se añadió en el texto constitucional también una expresión aparente-
mente innecesaria pero tendiente a reforzar la exclusividad de la acción de
inconstitucionalidad como forma de impugnar la posible desviación de una
ley electoral respecto del texto de la Norma Suprema. En ella se indica que
esta es la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a
la Constitución, con objeto de dejar claramente establecido que no procede
el amparo contra las leyes electorales.
Asimismo, se incorporó al art. 105 de la Constitución la obligación de
que las leyes electorales tanto de carácter federal como locales se promul-
guen y publiquen por lo menos 90 días antes de que se inicie el proce-
dimiento electoral en que vayan a aplicarse y durante dicho proceso no
podrá haber modificaciones legales fundamentales. Aquí, el Constituyente
Permanente aplica una garantía para hacer posible la impugnación de la
constitucionalidad de las leyes dentro de un término razonable y le impone
una prohibición a los legisladores para modificar de manera fundamental
las leyes electorales durante el periodo señalado. Finalmente, la naturaleza
fundamental o no de dichas reformas tendría que ser resuelta por la propia
Corte a través de una acción de inconstitucionalidad o por la Sala Superior
del Tribunal Electoral si se alega su aplicación en un caso concreto.
En cuanto a la impugnación que cuestione la constitucionalidad de actos
concretos efectuados por las autoridades electorales, esta puede interponer-
se a través de los recursos previstos por la LGSMIME y resulta competente
el Tribunal Electoral. De tal manera que el control de constitucionalidad de
actos específicos no se ejerce ni por la vía de amparo a través de los órganos
tradicionales del Poder Judicial, ni por controversias de tipo constitucional
ante la Suprema Corte de Justicia, sino que se deja en el ámbito del Tribunal
Electoral para que este sea la máxima autoridad jurisdiccional en la mate-
ria, como lo expresa el art. 99 que señala claramente ese rango supremo
del Tribunal, excepto lo referente a la fracc. II del art. 105 en cuanto a la
competencia de la Suprema Corte para el control de constitucionalidad de

las leyes electorales.
La LGSMIME dice en su art. 3º que para garantizar la constituciona-
lidad y legalidad de los actos y las resoluciones de la autoridad electoral
federal se establecen los recursos de apelación, el juicio de inconformidad y el
recurso de reconsideración. Como ya hemos dicho, el recurso de apelación
se refiere a actos que no están vinculados directamente a los resultados
electorales, el juicio de inconformidad permite impugnar dichos resultados
y el recurso de reconsideración da lugar a que las resoluciones recaídas en
el juicio de inconformidad sean revisadas por la Sala Superior.
Mención aparte merece el control de la constitucionalidad de actos es-
pecíficos realizados por autoridades locales, dado que permite al Poder Ju-
dicial de la Federación establecer un sistema de supervisión de todos los
procesos electorales del país incluyendo, por supuesto, a los que se efectúan
en el interior de las entidades federativas. Con ese objeto, la ley mencionada
crea el juicio de revisión constitucional electoral “para garantizar la constitu-
cionalidad de actos o resoluciones de las autoridades locales en los procesos
electorales de las entidades federativas”.
Se configura así un sistema integral de control constitucional de las elec-
ciones tanto en el plano federal como en el local; es decir, el Poder Judicial
de la Federación queda facultado por la vía del control de la constitucio-
nalidad para revisar incluso el apego a la legalidad local de actos de las
autoridades electorales, pero cumpliéndose ciertos requisitos. El primero
es que se trate de resoluciones o actos definitivos y firmes, esto quiere decir
que se hayan agotado todas las instancias señaladas en la legislación local
de manera que solo una vez que haya quedado firme el acto a nivel de la
autoridad jurisdiccional de la entidad federativa, sea posible acudir a la
jurisdicción federal. Además, debe tratarse de actos o resoluciones que pue-
dan resultar determinantes para el desarrollo del proceso o el resultado final
de las elecciones, lo cual significa que los actos cometidos puedan constituir
situaciones que modifiquen el resultado final o que impidan que este pueda
producirse en un determinado sentido; por ejemplo, si se niega el registro
por una supuesta inelegibilidad a un candidato, es evidente que si ese ac-
to queda firme a nivel local y es ilegal, no le permitiría a dicho candidato
participar y, evidentemente, mucho menos triunfar, de tal modo que sí sería
impugnable porque sus efectos son determinantes para el desarrollo del
proceso. Asimismo, si se trata de una situación en la que por no haberse
anulado un determinado número de casillas que eran anulables se modifi-
que el resultado de la elección, es procedente la impugnación ante el Tri-
bunal Electoral. En cambio, si la decisión tomada se refiriera, por ejemplo,
a la no acreditación de cierto número de representantes en las casillas, aun

suponiendo que ese hecho hubiera sido ilegal, no sería determinante para el
resultado del proceso si no se demuestra que hubo alteración de resultados;
o bien si se alegara que se dejaron de anular cinco casillas, cuya votación,
en todo caso, no implicara la modificación del resultado electoral, entonces
es claro que tampoco procedería un recurso ante el Tribunal.
Por otro lado, se condiciona el uso de esta vía a que la reparación soli-
citada sea posible en lo material y lo jurídico dentro de los plazos electora-
les y sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para
la instalación de los órganos o la toma de posesión correspondiente. Esta
última condicionante debe interpretarse de manera sistemática en relación
con otras disposiciones, tanto constitucionales como legales tendientes a
que las decisiones se tomen dentro de ciertos plazos y a que las leyes se
emitan con anterioridad suficiente como para que sea posible acudir al
sistema de impugnaciones a nivel federal. No es admisible que por una
situación estrictamente fáctica que haga imposible la reparación se evite el
empleo de la vía constitucional para el control de las elecciones locales, si-
no que dadas las condiciones de emisión de la legislación local y los plazos
que esta debe contener para que sea posible acudir al Poder Judicial Fe-
deral se debe, pues, estar en condiciones de cumplir con las disposiciones
que buscan someter todos los actos de las autoridades electorales al Poder
Judicial. Es evidente que, si dentro de los plazos razonables previstos y
por motivos no atribuibles a los órganos jurisdiccionales y legislativos o a
las autoridades electorales resulta materialmente imposible la reparación,
entonces procedería la aplicación de la parte final de esta fracc. IV del art.
99, pero la idea general es que todo el sistema esté construido de tal ma-
nera que los tiempos permitan acudir con oportunidad a la impugnación
ante las autoridades tanto locales como federales.
La LGSMIME crea el juicio de revisión constitucional electoral para dar
trámite a este tipo de impugnaciones, estableciendo las condicionantes para
acudir a dicha vía en el ámbito federal y reitera lo que señala la fracc. IV del
párrafo cuarto del art. 99 constitucional.
La competencia para resolver los juicios de revisión constitucional elec-
toral es exclusiva de la Sala Superior del Tribunal Electoral en única instan-
cia. Según el artículo 88 de la ley mencionada, este tipo de juicios solo pue-
den ser promovidos por los partidos políticos a través de sus representantes
legítimos, pero a partir de la introducción de la figura de los candidatos
independientes se abrió la posibilidad de que estos también presenten las
impugnaciones previstas en la ley, según lo dispone su artículo 13. Esta apa-
rente incongruencia deriva de que no se adecuó el artículo 88, pero eviden-
temente este es un caso en que la interpretación conforme y la orientada por

el principio pro persona conducen a concluir que, en contra de lo que podría
derivarse del principio por virtud del cual la norma especial prevalece sobre
la general, en este caso para interpretar artículo 88 de conformidad con la
Constitución que prevé las candidaturas independientes, debe entenderse
que los candidatos independientes también están legitimados para la inter-
posición del juicio de revisión constitucional.
La sentencia que recaiga podrá tener los efectos siguientes: confirmar
el acto o resolución impugnado, revocar o modificar el acto o resolución
impugnado y, consecuentemente, proveer lo necesario para reparar la vio-
lación constitucional que se haya cometido. Este inciso debe interpretarse
en el sentido de que el Tribunal Electoral tiene una amplia discrecionalidad
para tomar las decisiones que impidan la violación constitucional mediante
la asunción ilegítima de un cargo al que no se tenga derecho.
12.9. LA SUSPENSIÓN DE DERECHOS HUMANOS Y

GARANTÍAS
Esta medida constituye una forma expresa de defensa de la Constitución
y atiende a circunstancias extremas en las cuales el orden constitucional
normal debe ser temporalmente suspendido y modificado para salvaguar-
dar la unidad y viabilidad del Estado y sus instituciones, la seguridad de su
población o la integridad de su territorio. El art. 29 prevé este fenómeno en
los términos siguientes:
En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de
cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflic-
to, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, con la
aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente
cuando aquel no estuviere reunido, podrá restringir o suspender en
todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las
garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente
a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio
de prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se con-
traiga a determinada persona. Si la restricción o suspensión tuviese lu-
gar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones
que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación;
pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará de inmediato al
Congreso para que las acuerde.
La suspensión puede ser total o parcial en cuanto al ámbito territorial

en el que se aplique, es decir, puede abarcar todo el país o una región del
mismo afectada por las circunstancias que motiven este procedimiento de
excepción. Un problema distinto se plantea en torno al número de garantías
que pueden ser suspendidas.
El decreto de suspensión debe especificar con claridad los derechos cuyo
ejercicio se limita o se suspende. En el párrafo segundo del art. 29 se señalan
aquellos que no pueden ser objeto de esas medidas restrictivas. Por lo tanto,
podría estimarse que la suspensión o restricción operaría únicamente sobre
la libertad personal, específicamente respecto de algunas como las de traba-
jo, expresión e imprenta, manifestación y reunión o la de tránsito. De igual
forma, son susceptibles de suspensión derechos como la inviolabilidad del
domicilio o de las comunicaciones privadas y los inherentes a la propiedad.
Para un tratamiento más amplio de este aspecto remito al lector al capítulo
de derechos humanos.
La Comisión Permanente, dada la emergencia que por definición enfren-
ta, puede aprobar la suspensión pero no puede conceder las facultades ex-
traordinarias para legislar con las que se inviste al Ejecutivo en este caso;
de modo que tiene que ser convocado el Congreso para que acuerde qué
autorizaciones concede al Ejecutivo para que, por excepción, asuma la fa-
cultad de legislar. El antecedente inmediato anterior de la aplicación de este
procedimiento fue en 1942 durante el régimen del Presidente Manuel Ávila
Camacho con motivo de la declaración de guerra a las potencias del eje
durante la Segunda Guerra Mundial.
“El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, decreta:
ARTÍCULO 1°.- Se aprueba la suspensión de las garantías individua-
les consignadas en los artículos 4°, párrafo I del 5°, 6°, 7°, 10, 11,
14, 16, 19, 20, 21, párrafo III del 22 y 25 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, que acordó el C. Presidente de la
República previa conformidad del Consejo de Ministros, para todo el
territorio y todos los habitantes de la República.
ARTÍCULO 2°.- La suspensión a que se refiere el artículo anterior, du-
rará todo el tiempo que México permanezca en estado de guerra con
Alemania, Italia y el Japón, o con cualquiera de estos países, y será
susceptible de prorrogarse, a juicio del Ejecutivo, hasta treinta días des-
pués de la fecha de cesación de las hostilidades.
ARTÍCULO 3°.- Se autoriza al Ejecutivo de la Unión para dictar las
prevenciones generales que reglamenten los términos de la suspensión
de garantías individuales a que se contraen los dos artículos prece-

dentes.
ARTÍCULO 4°.- Se faculta, asimismo, al Ejecutivo de la Unión, para
imponer en los distintos Ramos de la Administración Pública, todas
las modificaciones que fueren indispensables para la eficaz defensa del
territorio nacional, de su soberanía y dignidad y para el mantenimien-
to de nuestras instituciones fundamentales.
ARTÍCULO 5°.- Se autoriza, igualmente, al Ejecutivo de la Unión
para legislar en los distintos Ramos de la Administración Pública, con
sujeción a lo preceptuado en el artículo precedente; y
ARTÍCULO 6°.- Al iniciarse cada periodo de sesiones ordinarias del
Congreso de la Unión, el Ejecutivo dará cuenta del uso que hay hecho
de las facultades que se le otorgan en virtud del presente decreto.
TRANSITORIOS:
ARTÍCULO 1°.- El presente decreto entrará en vigor en la fecha de su
publicación en el “Diario Oficial”.
ARTÍCULO 2°.- En esa misma fecha empezará a surtir sus efectos en
todo el país y para todos sus habitantes, la suspensión de garantías,
materia del presente decreto, sin que se requiera la reglamentación a
que se contrae el artículo 3°.”
Tanto las normas que dicte el Congreso como las decisiones del Ejecutivo
deberán tener carácter general y no referirse a una persona determinada, ade-
más deberá indicarse el tiempo durante el cual estará vigente la suspensión.
Debe entenderse que contra la suspensión de garantías y la legislación
de emergencia que se dicta en esas condiciones no procede el amparo, la
controversia constitucional o la acción de inconstitucionalidad, dado que se
preve que la constitucionalidad de los decretos que se emitan habrá de ser
revisada de oficio por la Suprema Corte de Justicia de la Nación294
El art. 29 tiene tal alcance, que en la práctica ni siquiera se usa cuando se
hace necesario y muchas veces se ha optado por suspensiones de garantías
de facto para combatir el crimen organizado o para atender circunstancias
derivadas de fenómenos naturales que causan graves daños. No se utilizó la
suspensión de garantías ni siquiera con motivo de la pandemia de Covid-19
iniciada en 2020, si bien debe apuntarse que el art. 73 permite aplicar cier-
294
Una reflexión interesante sobre este tema lo encontramos en Rubén Hernández Valle, El
Derecho de la Constitución, Juricentro, San José, Costa Rica, 1993, vol. II, págs. 355 y si-
guientes.
tas restricciones en caso de epidemias mediante la acción del Consejo de

Salubridad General, a las cuales se acudió en dicha contingencia.
Se trata de un problema constitucional serio que requiere atención para
evitar que se den circunstancias excepcionales de facto y que no se empleen
adecuadamente instrumentos jurídicos diseñados para atender estas urgen-
cias. Sería conveniente contar con una ley reglamentaria del art. 29295 o
incluso preverlo en el texto constitucional a la manera como aborda esta
problemática la Constitución española que en su art. 116 dispone:
1. Una ley orgánica regulará los estados de alarma, de excepción y de
sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes.
2. El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto
acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince
días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmedia-
tamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado
dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se ex-
tienden los efectos de la declaración.
3. El estado de excepción será declarado por el Gobierno mediante
decreto acordado en Consejo de Ministros, previa autorización del
Congreso de los Diputados. La autorización y proclamación del es-
tado de excepción deberá determinar expresamente los efectos del
mismo, el ámbito territorial a que se extiende y su duración, que no
podrá exceder de treinta días, prorrogables por otro plazo igual, con
los mismos requisitos.
4. El estado de sitio será declarado por la mayoría absoluta del Congre-
so de los Diputados, a propuesta exclusiva del Gobierno. El Congreso
determinará su ámbito territorial, duración y condiciones.
Como se aprecia, este texto constitucional permite graduar distintos ca-

sos en los que se hace necesaria la suspensión, con diferentes autorizaciones
y efectos.
295
En diciembre 2016 la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados aprobó
un dictamen que recayó a una iniciativa de Ley Reglamentaria del art. 29 constitucional, el
cual no pasó al pleno para su aprobación. Véase el Boletín Número 2783 en la página web
de la Cámara de Diputados.
12.10. LA INVIOLABILIDAD DE LA CONSTITUCIÓN

Ya en otra parte nos referimos a este principio constitucional,296 pero es
necesario reiterar que el art. 136 de la Constitución contiene un procedi-
miento de excepción para defender la vigencia de la Norma Suprema que
ha sido desafiada con éxito por medio de la fuerza, ya que el supuesto del
que parte es precisamente que una rebelión ha logrado que se interrumpa su
observancia. El propósito de esta disposición es no sólo la mera declaratoria
de la preservación constitucional, sino también el método defensivo que
implícitamente contiene al establecer la posibilidad de sanciones excepcio-
nales para los rebeldes, como se desprende del texto del referido precepto
que estipula:
Esta Constitución no perderá su fuerza y vigor, aun cuando por al-
guna rebelión se interrumpa su observancia, en caso de que por cual-
quier trastorno público se establezca un gobierno contrario a los prin-
cipios que ella sanciona, tan luego como el pueblo recobre su libertad,
se restablecerá su observancia, y con arreglo a ella y a las leyes que en
su virtud se hubieren expedido, serán juzgados, así los que hubieren
figurado en el gobierno emanado de la rebelión, como los que hubie-
ren cooperado a ésta.
Este precepto no se refiere a los procedimientos normales de control que

aseguren la vigencia de la Constitución frente a posibles infracciones aisla-
das. Se trata aquí de su defensa ante una descalificación total que pretenda
dejarla integralmente sin efecto por medio de la violencia. En tal caso se
prevé la supervivencia del sistema establecido en ella aunque de facto este
se interrumpa y de ahí deriva la legitimación de la lucha, incluso armada,
para lograr su restablecimiento.
Se plantea el problema de la naturaleza exacta de “las leyes que en su vir-
tud se hubieren expedido”, las cuales habrían de servir de base para juzgar
a los rebeldes y a los que hubieren cooperado con ellos.
El empleo del tiempo verbal “hubieren” (futuro de subjuntivo) permite
inferir que el Constituyente autoriza la expedición de un orden jurídico
de excepción basado en la expresión soberana de un pueblo que se halla
sometido a condiciones de sujeción, pero que puede manifestarse mediante
formas institucionales no necesariamente previstas en el texto constitucio-
nal. Las condiciones de validez de las normas emitidas durante el periodo
296
de lucha solo son dos: la búsqueda de la vuelta a la vigencia del orden

interrumpido y su vinculación con la voluntad del pueblo, temporalmente
privado de su libertad.
De ahí que el juicio a los alzados pueda basarse en leyes de excepción y
mediante procedimientos también excepcionales. Evidentemente, esta situa-
ción se ubica en la zona limítrofe entre el derecho constitucional y la ciencia
política, pues el proyecto que resulte triunfador en los hechos prevalecerá
como legítimo, si bien siempre existe la posibilidad de que con el paso del
tiempo, aunque sea muy largo, los participantes en una ruptura constitu-
cional sean sujetos de responsabilidad al restituirse el régimen que hubiera
sido desplazado.
La defensa de la Constitución frente al propósito de sustituirla por la
fuerza se basa en que el derecho no puede admitir su destrucción por me-
dios no jurídicos.
12.11. LA REFORMABILIDAD DE LA CONSTITUCIÓN

Si la defensa de la Constitución supone conservarla vigente y asegurar
la congruencia del orden jurídico con sus disposiciones expresas y con sus
principios, debemos tener presente que la Norma Suprema no puede ser in-
mutable, por tanto se precisa disponer en el orden jurídico los métodos para
adecuar el régimen constitucional a la realidad cambiante.297
Ya hemos aludido a la distinción entre constituciones rígidas y flexi-
bles.298 Estas últimas se conforman a las necesidades políticas, económicas
y sociales por medio de reformas legales ordinarias, sin embargo la mayoría
de las constituciones son rígidas, es decir, su procedimiento de modificación
requiere formalidades mayores que las que se aplican en el procedimiento
legislativo normal.299
La rigidez se da en función de la exigencia de:
a) Mayorías calificadas en los órganos legislativos.
297
Para una interesante reflexión acerca de los motivos para el cambio constitucional véase
José Ramón Cossío, Los supuestos de la constitucionalidad, Documentos de Trabajo del
Departamento Académico de Derecho, Instituto Tecnológico Autónomo de México, núm. 8,
México, 15 de febrero de 1999.
298
299
Sobre el procedimiento de reforma constitucional véase Miguel Carbonell, Constitución, re-
forma constitucional y fuentes del Derecho en México, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
UNAM, México, 1998, págs. 233 y siguientes.
b) La intervención de órganos adicionales a los que participan en el pro-

ceso legislativo.
c) El diferimiento en el tiempo de la aprobación de la reforma, lo cual
obliga a que intervenga una legislatura proveniente de un proceso
electoral posterior al momento en que se aprobó inicialmente la re-
forma.
d) Mediante la exigencia de un referéndum que confirme la decisión mo-
dificatoria.
De estos procedimientos la Constitución federal mexicana aplica los dos

primeros, según lo dispone el art. 135 que señala:
La presente Constitución puede ser adicionada o reformada, para que
las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere
que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de
los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas
sean aprobadas por la mayoría de las Legislaturas de los Estados y de
la Ciudad de México. El Congreso de la Unión o la Comisión Perma-
nente en su caso, harán el cómputo de los votos de las Legislaturas y
la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.
La mayoría calificada de dos tercios en cada cámara federal se calcula

sobre los miembros presentes en cada una de ellas. En condiciones de asis-
tencia total en la Cámara de Diputados, ningún partido puede por sí solo al-
canzar tal mayoría, pues ninguno puede contar con más de 300 diputados.
No obstante, si la asistencia es menor, podría llegar a darse el caso de que
los miembros de un solo partido lograran votar una reforma. Empero, en
las condiciones de pluralidad imperantes en las primeras décadas del siglo
XXI, no parece factible que se actualice tal supuesto, pero podría ocurrir.
En cuanto a la aprobación por la mayoría de las Legislaturas locales,
la Constitución federal no previene ningún requisito de votación en ellas,
de modo que cada Constitución local podría fijar reglas al respecto. De
hecho, la Constitución del estado de Morelos previene en su art. 151 que
las reformas o adiciones a la Constitución federal deberán ser aprobadas en
votación nominal por las dos terceras partes de los miembros de la cámara
local presentes.
El art. 135 constitucional prevé que el Congreso de la Unión o la Co-
misión Permanente, en su caso, harán el cómputo de los votos de la Le-
gislaturas locales y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o
reformas. Con base en ese cómputo y una vez que se constata la aprobación
de la mayoría de ellas, es decir, 17 por lo menos, se efectúa por el órgano

legislativo de que se trate la declaratoria que formaliza la consumación de
la reforma o adición, la cual se envía al Ejecutivo para su publicación sin
que sea susceptible de veto.
En el sistema constitucional mexicano y en el Derecho comparado exis-
ten diversos procedimientos para reformas constitucionales, por ejemplo el
consistente en que estas deban ser aprobadas en dos periodos legislativos
consecutivos o sucesivamente por dos legislaturas distintas, para poder en-
trar en vigor. Igualmente en los sistemas de reforma de los estados de la
República generalmente participan los ayuntamientos, con lo cual el pro-
cedimiento se hace rígido por intervención de otras instituciones distintas a
las que se encargan del proceso legislativo ordinario. Existen algunas excep-
ciones a esta participación como en los estados de Nuevo León o Oaxaca.
El referéndum como método de ratificación popular de una reforma
constitucional no existe en el constitucionalismo a nivel federal. Este pro-
cedimiento se aplica en el Derecho constitucional comparado con gran fre-
cuencia pues se entiende que la soberanía popular debe intervenir expresan-
do su voluntad en torno a la decisión del poder o poderes que han aprobado
una reforma o adición a la Norma Suprema. En México es aún una asig-
natura pendiente de nuestro constitucionalismo y requiere una discusión
abierta, pues a mi parecer es necesario que se instituya el referéndum cons-
titucional para garantizar debidamente el ejercicio de la soberanía por parte
del pueblo. En tiempos en que se han afrontado múltiples presiones para
alterar decisiones políticas fundamentales de enorme peso histórico como
las relativas al derecho del trabajo o a la propiedad, así como el control
público en determinadas áreas como la explotación y el aprovechamiento
de los hidrocarburos, resulta imprescindible trasladar a la voluntad popular
las decisiones definitivas en materia de alteraciones constitucionales.
Otro tema no suficientemente resuelto en nuestro sistema constitucional
es el relativo a la reforma total de la Constitución, que equivale a sustituir
la existente por otra nueva. En nuestra experiencia histórica existe el prece-
dente de que lo que se planteó como una reforma efectuada por el Congreso
Constituyente de 1916- 1917 terminó siendo en realidad una sustitución de
la Constitución anterior aunque quedaran intactos diversos artículos, pues
significó un cambio de enfoque esencial. Empero, en el texto vigente no se
prevé un procedimiento para convocar a un Congreso o Asamblea Consti-
tuyente que proceda a redactar una nueva Constitución.
Un ejemplo de previsión de la reforma integral o general lo encontra-
mos en el art. 196 de la Constitución de Costa Rica que dice: “La reforma
general de esta Constitución, sólo podrá hacerse por una Asamblea Cons-
tituyente convocada al efecto. La ley que haga esa convocatoria, deberá ser
aprobada por votación no menor de dos tercios del total de los miembros
de la Asamblea Legislativa y no requiere sanción del Poder Ejecutivo.”
En Veracruz encontramos un caso en el que se prevé la reforma total, si
bien se sigue el procedimiento normal de modificación, y también encontra-
mos la rigidez basada en la aprobación de la enmienda por la mayoría de
los ayuntamientos. El art. 84 dispone: “Esta Constitución podrá ser refor-
mada en todo o en parte por el Congreso del Estado. Las reformas deberán
ser aprobadas por el voto de las dos terceras partes de los miembros del
Congreso.” Tratándose de la reforma total o la abrogación de las normas
contenidas en la Constitución, el referendo es obligatorio, según se establece
en el art. 17.
Existen casos en el Derecho comparado en los que no solo se plantea
la referencia a una reforma total, sino que también se fijan límites a una
posible modificación constitucional, de modo que ciertos artículos o prin-
cipios quedan excluidos de la posibilidad de reformarse. Esta limitante no
se encuentra establecida en la Constitución mexicana, pero, por ejemplo,
la de Brasil señala expresamente que no se discutirá ninguna propuesta de
enmienda tendiente a abolir la forma federativa del Estado, el voto directo,
secreto, universal y periódico, la separación de poderes y los derechos y
garantías individuales. En el mismo sentido la Constitución de El Salvador
dispone que: “No podrán reformarse en ningún caso los artículos de esta
Constitución que se refieren a la forma y sistema de Gobierno, al territorio
de la República y a la alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la
República.”300
Otro aspecto regulable en los sistemas de reforma constitucional se refie-
re a quienes tienen la atribución de iniciar dicha reforma. Así, por ejemplo,
la Constitución de la República Popular de China otorga a la Asamblea Po-
pular Nacional como primera función reformar la Constitución y en su art.
64 establece que “La reforma de la Constitución debe hacerse a propuesta
del Comité Permanente de la Asamblea Popular Nacional o a propuesta de
más de un quinto de los diputados a la Asamblea Popular Nacional y, ade-
más, con la aprobación por más de dos tercios de estos últimos.”
300
Para una ilustrativa enumeración de cláusulas inmodificables o “pétreas” véase Jorge Rei-
naldo A. Vanossi, Estudios de teoría constitucional, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
UNAM, México, 2002, págs. 275 y siguientes.
El caso más reciente de reforma integral de una constitución, el cual se

encuentra en marcha, ocurre en Chile en donde a partir de una reforma a
su Constitución se convocó un plebiscito para que el pueblo determinara
si estaba a favor de redactar una nueva norma suprema. El resultado fue
positivo y se convocó a una Convención Constitucional a la cual resultaron
electos 155 integrantes. Un dato curioso de este poder —que no es propia-
mente “constituyente” y quizá por eso no denominaron así a la Conven-
ción— es que sí se encuentra limitado por disposiciones de la Constitución
bajo cuya vigencia se convocó al proceso.
Estas limitaciones son: respetar el carácter de República del Estado de
Chile, su régimen democrático, las sentencias judiciales firmes y ejecutoria-
das y los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren
vigentes. El respeto a las sentencias y a los tratados internacionales implica
una considerable disminución del poder constituyente puesto que lo cons-
triñe a someterse a criterios jurisdiccionales emitidos por una autoridad
que debería estar por abajo de la soberanía expresada en la Convención, la
cual debería tener el derecho de modificar esos criterios si considerase que
no resulten adecuados para el nuevo escenario constitucional. Igualmen-
te la sujeción a tratados previamente suscritos por poderes anteriores a la
Convención parece una camisa de fuerza contraria al principio de soberanía
popular.
12.11.1. La reformabilidad de la Constitución frente a los com-

promisos en tratados internacionales y su posible control
previo
La supremacía constitucional como hemos visto anteriormente implica
que ninguna norma ni acto de autoridad pueden estar por encima de la
Constitución e incluso los tratados internacionales tienen que adecuarse a
esta al punto que, como ha señalado la Suprema Corte, si nuestra Norma
Suprema establece una restricción a un derecho humano está privará sobre
cualquier disposición de tratados internacionales.
12.11.2. Consecuencias en el plano internacional de la aplicación

de una restricción constitucional a un derecho humano
La solidez teórica de la afirmación de la supremacía constitucional choca
con la firme posición del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en
cuanto a la imposibilidad de alegar razones de derecho interno para dejar de
cumplir los compromisos pactados en un tratado. Tal imposibilidad jurídica
deriva justamente de un tratado: la Convención de Viena de 1969 que en su

artículo 27 impone a los Estados firmantes esa condición. Precisamente es
ese el motivo que sirve de base para sostener la supremacía de los tratados
sobre las leyes federales. El razonamiento es el siguiente: “si un Estado no
puede alegar el contenido de una ley interna para dejar de cumplir un tratado,
este tiene mayor valor que aquella”. La contundencia del silogismo es solo
aparente. Ya hemos visto que el orden interno no puede atarse para siempre
al contenido de un tratado, de modo que una ley puede disponer cuestiones
contrarias al contenido de aquel y, con mayor razón, la Constitución. Pero
además, debe tenerse en cuenta que en la misma Convención, su artículo
46 prevé la posibilidad de que los Estados protejan sus normas internas de
importancia fundamental frente a vicios de procedimiento que afectasen la
voluntad de los órganos que intervienen en la elaboración del instrumento
internacional.
En este mismo tema es necesario considerar el principio general de De-
recho según el cual la ley posterior deroga a la anterior y de acuerdo a las
razones ya expresadas, un tratado que extienda la protección de un derecho
humano puede considerarse derogatorio de una ley anterior aun habién-
dose expedido esta por un conjunto de órganos más representativos de la
soberanía. El procedimiento inverso, tiene que admitirse en lógica jurídica,
también es válido: si la voluntad soberana del pueblo, por medio de una ley
o de una reforma constitucional decide adoptar una solución jurídica que
se contrapone a lo pactado internacionalmente, debe entenderse que el le-
gislador interno o el Constituyente Permanente instruyen al Ejecutivo para
que denuncie el tratado o realice las renegociaciones consecuentes. Eviden-
temente esta decisión tiene costos. Si la nueva ley se aplica de inmediato,
ello podría acarrear sanciones al Estado por incumplir el tratado, pero en la
práctica podría resolverse este problema con una vacatio legis que permitie-
ra la adecuación en un periodo razonable.
Así, la ley puede ser derogatoria del tratado, pero un tratado, salvo que
se entienda que amplía un derecho humano, no puede ser derogatorio de
la ley pues al respecto existe disposición constitucional expresa. El artículo
72 de nuestra Carta Magna dispone en su inciso F: “En la interpretación,
reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites
establecidos para su formación”.
La posibilidad de que una disposición de derecho interno entre en con-
flicto con lo previsto en un tratado, no solamente puede generarse por una
diferencia entre este y normas generales, sean legales o constitucionales,
sino también respecto de determinaciones judiciales. Nuestra Norma Su-
prema establece en su artículo 105 el control constitucional posterior del
contenido de los tratados, dado que es posible ejercer una acción de incons-
titucionalidad contra lo dispuesto en esos instrumentos internacionales. Por
cierto, la sola existencia de dicha acción comprueba que la Constitución
sostiene coherentemente su supremacía y la sujeción jerárquica de los trata-
dos a lo preceptuado por ella, de otro modo no ratificaría lo dispuesto en el
artículo 133 mediante el establecimiento del control de constitucionalidad
de los tratados. El efecto de una declaración de inconstitucionalidad por la
Corte necesariamente debería implicar la denuncia del tratado inconstitu-
cional o bien un proceso de renegociación para modificarlo de resultar esto
posible o conseguir la aceptación por parte de los demás participantes de
una reserva o una declaración interpretativa.
Ciertamente, nuestra Ley Sobre la Celebración de Tratados
(TMX260,486) contiene una disposición que busca preservar la suprema-
cía constitucional. Su artículo 9º establece la siguiente salvedad: “El Go-
bierno de los Estados Unidos Mexicanos no reconocerá cualquier resolución de
los órganos de decisión de los mecanismos internacionales para la solución de
controversias a que se refiere el artículo 8o. cuando esté de por medio la seguri-
dad del Estado, el orden público o cualquier otro interés esencial de la Nación.”
La eventual eficacia de esta norma es muy discutible en razón del artículo
27 de la Convención de Viena. La única posibilidad jurídica de hacerlo
prevalecer consistiría en introducir en cada tratando una reserva relativa
a dicho artículo. Por otra parte su aplicación quedaría sujeta a demostrar
en un litigio internacional la existencia de alguna de las causas previstas en
él, una de las cuales debería entenderse que comprende la observancia de
la Constitución, misma que debe quedar incluida en el concepto “interés
esencial de la nación.”
De cualquier modo el resultado de una correcta decisión de nuestro
Máximo Tribunal puede acarrear una sanción para el Estado mexicano en
razón de la citada previsión de la Convención de Viena según la cual no
puede alegarse el Derecho interno de un Estado parte para dejar de cumplir
lo pactado. Nos encontramos entonces con la paradoja de que el cumpli-
miento de la Constitución nos produce un daño, tanto por lo que toca a
la sanción impuesta que, por definición, sería injusta a la luz de nuestro
sistema jurídico, como también por la afectación que sufre la imagen y el
prestigio de México ante la comunidad internacional, independientemente
de que para cumplir con la decisión de la Suprema Corte el Ejecutivo deba
realizar las acciones ya indicadas en el ámbito diplomático para que preva-
lezca lo resuelto por aquella.
En este punto debe concluirse que la resolución que declare inconstitu-
cional lo dispuesto en un tratado no puede limitarse a decretar la inaplica-
ción de la norma, sino que implica ordenar actos de ejecución consistentes

en la actividad diplomática del Ejecutivo para los efectos a los que nos
referimos en los párrafos anteriores.
Definitivamente, el control previo de constitucionalidad de los tratados
ayudaría a evitar estas confrontaciones al definir si el tratado a suscribir
podría generar un conflicto con la legislación interna por pretender tener
efectos derogatorios sobre la misma.
Al respecto Aurora Basterra Díaz hace notar que En el caso del control
sucesivo el Estado habrá de hacer frente a su responsabilidad internacional,
pudiendo crearse situaciones complejas y delicadas que pueden evitarse merced
al control previo.301
12.11.3. El control previo de constitucionalidad de los tratados

El control de constitucionalidad, en virtud del órgano que lo ejerce pue-
de ser político o jurisdiccional, y de acuerdo al momento de su realización
se clasifica en previo o preventivo y posterior, correctivo o represivo. El
previo se realiza antes de que la norma a controlar sea promulgada, en tanto
que el posterior se efectúa sobre normas publicadas.
México aplica el control jurisdiccional posterior a través de la Suprema
Corte como Tribunal Constitucional. Como hemos visto el carácter poste-
rior del control aplicado a los tratados genera problemas que pueden pro-
ducir complicaciones internacionales, de ahí la necesidad de valorar un me-
canismo que coadyuve a su prevención en el futuro mediante la aplicación
de un control previo.
Este tipo de control muestra resultados positivos en el Derecho Com-
parado. El caso más conocido en la doctrina es el del Consejo Constitucio-
nal francés cuya función de control puede ejercerse de oficio o a petición
de parte. Los tratados internacionales son revisables a petición de parte y
quienes pueden hacer la petición son: minorías parlamentarias de 60 dipu-
tados o 60 senadores, los presidentes de cualquiera de las cámaras, el Primer
Ministro y el Presidente de la República. Una interesante modalidad del
control ejercido por el Consejo Constitucional es el llamado controle a doble
détente el cual implica dos pasos sucesivos, en el primero el Consejo señala
cuales modificaciones o adiciones serían necesarias para salvar la inconsti-
301
Basterra Díaz, Aurora, Control previo de instrumentos internacionales como proceso constitu-
cional, página web de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (https://www.scjn.gob.mx ›
Becarios_029)
tucionalidad y en el segundo revisa si sus recomendaciones fueron acatadas

a fin de otorgar un visto bueno final.
La Constitución española contempla tanto el control previo como el pos-
terior. El Tribunal Constitucional es la institución encargada de ambos, es
decir, se trata de un control de tipo jurisdiccional. En un principio el control
previo podía operar sobre leyes y tratados pero por reforma constitucional
de 1985 las leyes pueden ser objeto solo de control posterior.
El artículo 95 de la Constitución española señala: “1. La celebración de
un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la consti-
tución exigirá la previa revisión constitucional, 2. El gobierno o cualquiera
de las cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare
si existe o no esa contradicción”. En consecuencias el Tribunal Constitu-
cional puede declarar inconstitucional el texto de un tratado que pretenda
celebrarse y su resolución es vinculante, de manera que el Gobierno queda
impedido para ratificarlo en tanto no se le hagan las adecuaciones necesa-
rias o se modifique la Constitución para que lo pactado no sea contrario a
la misma.
El control constitucional previo es un instrumento que permitiría resol-
ver los problemas expuestos ya que introduciría la participación del Poder
Judicial como garante adicional de las obligaciones que contraiga el Estado
mexicano.
Se evitaría así comprometer al país en temas que pudieran resultar vio-
latorios de la Constitución e incluso la posibilidad de incurrir en un incum-
plimiento de lo previsto en un tratado o convención, justificado por una
declaración de inconstitucionalidad. Hasta el momento no parece suficien-
temente explorado el efecto de una declaración de esta naturaleza.
La participación de la Suprema Corte en el perfeccionamiento de estos
instrumentos es particularmente relevante por las siguientes razones:
1a. Es un órgano jurídico especializado. Cuando se van a adquirir obliga-
ciones concretas, jurídicamente exigibles ante tribunales internacionales, no
debe bastar con la aquiescencia de los órganos políticos de representación,
así estos surjan de una elección directa. En las decisiones de los órganos
políticos influyen aspectos de negociación política que abarcan propuestas
partidistas de naturaleza diversa, situaciones coyunturales nacionales y ex-
tranjeras, modas académicas, presiones de gobiernos, organizaciones inter-
nacionales y no gubernamentales con intereses específicos, apresuramientos
parlamentarios y múltiples factores ajenos a la pureza jurídica. Todos estos
elementos actúan sobre el Ejecutivo y el Senado y por eso no parece acon-
sejable incluir a la Cámara de Diputados en el proceso de aprobación de
los tratados pese a los argumentos que podrían operar en su favor. De cual-
quier modo, el Congreso en su conjunto tiene facultad de legislar, y lo ha
hecho, en materia de regulación de los procedimientos para la suscripción
y aprobación de tratados. Esta facultad permite a la Cámara de Diputados
intervenir en la fijación de condiciones para la negociación y firma de pac-
tos internacionales. Dicha posibilidad tiene aún escaso desarrollo en la Ley
Sobre la Celebración de Tratados, la cual podría también prever lineamien-
tos para la ejecución por parte del Ejecutivo de una sentencia de la Suprema
Corte que declarase la inconstitucionalidad de lo dispuesto por un tratado.
Lo que parecería un déficit democrático en la suscripción de tratados, al
crearse obligaciones que inciden en las relaciones entre particulares sin la
participación de la representación popular asignada a la Cámara de Dipu-
tados, podría compensarse ventajosamente con la intervención de la Corte
en el proceso de aprobación de los tratados.
En el ambiente que rodea la elaboración de los tratados se presentan
intervenciones que, si bien ocurren dentro del marco jurídico para hacer
valer determinados intereses, pueden orillar a una solución que, siendo po-
líticamente conveniente u oportuna, tenga defectos jurídicos graves. Estos
defectos pueden ser advertidos a tiempo por la Corte, la cual, al declarar la
inconstitucionalidad del instrumento en proceso de creación podría evitar
que el Estado mexicano asumiera alguna obligaciones incompatibles con la
Constitución.
2a. Evita someter a la Corte a una resolución que contradiga el criterio
que estableció al resolver una cuestión interna. Es muy importante tener en
cuenta que la suscripción de un tratado internacional que permite la suje-
ción a resoluciones de instancias jurisdiccionales supranacionales supone
que dichas resoluciones no solamente obligarían al Poder Ejecutivo a reali-
zar alguna acción administrativa o al Legislativo legislar en cierto sentido,
sino también cabría la posibilidad de que se dejara de aplicar o cumplir una
sentencia de la última instancia judicial del país, que es la Suprema Corte
de Justicia.
Resulta, en consecuencia, que las obligaciones adquiridas por el Estado
mexicano, las cuales pueden afectar situaciones concretas de sus habitantes,
podrían conducir a una circunstancia en la que un derecho ya concedido a
un justiciable por el máximo tribunal nacional, fuera anulado por la deter-
minación de un órgano jurisdiccional internacional.
Los tratados y convenciones internacionales en la actualidad ya no sola-
mente implican deberes a cumplir por los poderes de origen electoral sino
que también involucran al Poder Judicial. Así, la adopción de obligaciones
jurídicas que pueden tener efecto sobre las máximas decisiones jurisdic-
cionales de la Nación, debería pasar por el filtro de la revisión del Poder
Judicial que previniera la posibilidad de una aplicación o interpretación del
tratado a suscribir, contrarias al criterio establecido por la Suprema Corte
en la materia.302
302
Ver al respecto mi artículo publicado en la Revista de la Facultad de Derecho de México.
Tomo LXVII. Septiembre-diciembre 2017. Número 269. Volumen 2. La necesidad de control
previo de constitucionalidad de los tratados internacionales.
13. Nacionalidad, naturalización y
extranjería
13.1. CONCEPTO DE NACIONALIDAD

La nacionalidad es el vínculo jurídico que une al individuo con el
Estado al que pertenece.
Como puede apreciarse, una nota central de la definición es la pertenen-

cia al Estado, que significa pertenecer o formar parte del elemento humano
del Estado que se trate. En este punto queda de manifiesto por qué, a dife-
rencia de autores que hablan de la población como el elemento humano del
Estado, siempre es preferible recurrir al concepto de pueblo para aludir a
dicho elemento.303
Sabemos, por nuestras lecciones de Teoría General del Estado, que este
se considera tradicionalmente integrado por tres elementos: territorio, pue-
blo y gobierno. Pueblo es un concepto sociológico que implica la pertenen-
cia a un conjunto humano caracterizado por ciertos rasgos comunes, entre
los cuales están la lengua, la religión, la herencia, la cultura y la historia, de
manera que es una entidad con una vida colectiva compartida y su estudio
corresponde a la sociología. Población, en cambio, es un concepto demográ-
fico, un agregado cuantitativo de personas. Si hablamos de la población de
México decimos que en 2021 son un poco más de 126 millones de personas,
sin embargo, es menor en cierto sentido que el pueblo de México, porque el
pueblo mexicano está más allá de las fronteras y sigue teniendo su idioma,
su religión, su cultura y sus costumbres. Ese es pueblo mexicano y no es
población mexicana.
También hay población mexicana que no es pueblo mexicano: la que
incluye a los extranjeros residentes en el país.
Queda pues de manifiesto que se trata de conceptos diferentes. En oca-
siones el término pueblo en un uso coloquial puede llegar a ser equivalente
a “toda la población que está sometida a la ley”, por ejemplo, en la frase:
“En un mensaje dirigido al pueblo de México el Presidente dijo...” Pero pa-
ra referirnos a este conjunto, lo correcto jurídicamente es decir población.
303
La expresión pueblo tiene dos acepciones, una amplia y otra restringida.

La primera incluye a todos aquellos que constituyen el elemento humano
del Estado porque pertenecen a él dado que son sus nacionales; en sentido
estricto, el concepto pueblo abarca solo a los ciudadanos que tiene posibi-
lidad de votar.
No escapará al lector la tautología que encierra lo explicado hasta aquí,
si bien como dice Raúl Olmedo,304 todas las definiciones son tautológi-
cas. Lo que ocurre es que hay una relación dialéctica entre el pueblo como
noción sociológica y su traslado a la conceptualización jurídica; por eso
decimos que el pueblo está formado por los nacionales y, a la vez, que la
nacionalidad es el vínculo entre el Estado y los individuos que integran
su elemento humano que es el pueblo. Las dos ideas quedan amarradas
tautológicamente porque el nexo entre el pueblo y el Estado que forma es
de carácter sociopolítico, pero se traduce en el mundo jurídico mediante el
concepto de nacionalidad que describe jurídicamente aquella relación de
facto. La nacionalidad mexicana expresa en términos jurídicos el vínculo
que liga al individuo con el Estado al que pertenece. Si el Estado tiene un
elemento que llamamos pueblo, por eso los individuos pertenecen al Estado
porque son las unidades que integran el pueblo.
Entendido el pueblo, como el conjunto de nacionales, la tautología con-
siste en que está uno encerrado en un círculo porque la nacionalidad se
define inicialmente en función de la pertenencia al pueblo. Así el individuo
pertenece al Estado, porque forma parte del pueblo en sentido sociológico.
Un extranjero no está desvinculado del Estado, pero no forma parte del
pueblo del Estado en dicho sentido. En principio, todo individuo, desde que
nace pertenece a un Estado. La nacionalidad es, en términos jurídicos, un
atributo de la persona. Sólo excepcionalmente puede ocurrir que se pierda
dicho atributo y exista un ser humano que carezca de nacionalidad, en tal
caso se dice que es apátrida.
304
Raúl Olmedo, El antimétodo, Joaquín Mortiz, México, 1980.
13. Nacionalidad, naturalización y extranjería 583
13.2. CRITERIOS DE ATRIBUCIÓN DE LA

NACIONALIDAD
13.2.1. Nacimiento y naturalización

De acuerdo con el art. 30, existen dos criterios básicos de atribución de
la nacionalidad: el nacimiento y la naturalización. El nacimiento es un he-
cho jurídico, es decir, un acontecimiento del hombre o de la naturaleza que
produce consecuencias jurídicas, en tanto que la naturalización es un acto
jurídico, es decir, una acción humana que intenta voluntariamente producir
sus consecuencias jurídicas; por ejemplo, un testamento es un acto jurídico.
Así, el nacimiento —que es un hecho jurídico— produce, entre otras con-
secuencias jurídicas, la adquisición de una nacionalidad por el solo hecho
de nacer; en cambio, la naturalización —que es un acto jurídico— supone
la voluntad expresa de la persona que desea adquirir la nacionalidad; la
consecuencia jurídica que busca es justamente convertirse en nacional de
un determinado Estado.
13.2.2. Ius soli vs Ius sanguinis

A su vez, el criterio de nacionalidad por nacimiento puede tener dos
fuentes de origen: el ius soli y el ius sanguinis. El ius soli significa el derecho
de suelo o con motivo del suelo y el ius sanguinis es un derecho de sangre. El
ius soli implica la atribución de la nacionalidad por nacimiento en razón del
lugar donde se nace, en tanto que la nacionalidad por nacimiento en virtud
del ius sanguinis se determina en función de la ascendencia; consiste en la
transmisión de la nacionalidad del ascendiente al descendiente, es decir, de
padres a hijos. Si un mexicano tiene un hijo que nace en Estados Unidos de
América, es mexicano por nacimiento en razón del ius sanguinis, indepen-
dientemente de que también pudiera ser estadounidense, por haber nacido
allá, y eso nos lleva a la doble nacionalidad que veremos más adelante.
Con base en el criterio de ius soli nuestra Constitución señala en su art.
30 dos casos de atribución de la nacionalidad, los contenidos en las fraccs. I
y IV del apartado A, que indican que son mexicanos por nacimiento: “I. Los
que nazcan en territorio de la República, sea cual fuere la nacionalidad de
sus padres; […] IV. Los que nazcan a bordo de embarcaciones o aeronaves
mexicanas, sean de guerra o mercantes.”
La Constitución no prevé el caso en que se desconozca totalmente la na-
cionalidad de los padres. Esto lo resuelve el art. 7º de la Ley de Nacionalidad
(LN) (TMX258,225), que es reglamentaria de los arts. 30, 32 y 37 constitu-

cionales, en los términos siguientes: “Salvo prueba en contrario, se presume
que el niño expósito hallado en territorio nacional ha nacido en éste y que
es hijo de padre y madre mexicanos.”
En cuanto a la fracc. IV, en ella se contiene una ficción jurídica del ius
soli, al considerar como tal a las embarcaciones o aeronaves “mexicanas”.
No debe entenderse esta última expresión como la existencia de una nacio-
nalidad de las cosas; se trata de un acto administrativo por el cual una nave
queda bajo la jurisdicción legal de un país y se dice que tiene “bandera” de
ese país. Este acto en realidad, es un registro de la nave ante las autoridades
de un determinado Estado, independientemente donde se haya fabricado.
Las naves de guerra son las que pertenecen a las fuerzas armadas de una
nación, las mercantes son, por exclusión, las que no son “de guerra” sea
que realicen o no funciones comerciales y con independencia de que sean de
propiedad pública o privada. Los barcos de investigación de la Universidad
Nacional Autónoma de México (UNAM) son “mercantes” para efectos de
esta disposición constitucional, aunque sean de propiedad pública y no rea-
licen propiamente una función comercial.
Es interesante observar que la Constitución no se acoge a la incorrecta
tesis de considerar que las embajadas o en general las sedes de representa-
ciones diplomáticas mexicanas en el extranjero son territorio nacional, ya
que no estima a los nacidos en ellas como mexicanos por nacimiento. Tam-
poco las incluye en la descripción del territorio nacional.305 La noción de
extraterritorialidad de las embajadas no tiene, pues, sustento constitucional.
Como se considera correctamente en la doctrina, el estatus jurídico espe-
cífico por el que el Estado representado en ellas puede ejercer ciertas atri-
buciones especiales y goza de determinadas excepciones respecto del orden
jurídico del país donde se ubican, se denomina inmunidad de jurisdicción,
pero no es extraterritorialidad.
Respecto al ius sanguinis, el texto constitucional consagra dos hipótesis
en las fraccs. II y III del mismo apartado A, al decir que son mexicanos por
nacimiento: “II. Los que nazcan en el extranjero, hijos de padres mexicanos,
de madre mexicana o de padre mexicano; III. Los que nazcan en el extran-
jero, hijos de padres mexicanos por naturalización, de padre mexicano por
naturalización, o de madre mexicana por naturalización.”
Antes de la reforma de 2021 solo cuando el padre o la madre eran naci-
dos en el territorio nacional podían transmitir así su nacionalidad. A partir
305
de la reforma los nacidos en el extranjero que recibieron su nacionalidad

por derecho de sangre sí la transfieren a sus hijos.
Las disposiciones transitorias de la reforma de 2021, que volvió al texto
anterior a 1997, no precisaron la condición de aquellos que son hijos de
mexicanos nacidos en el extranjero y que ya no adquirieron la nacionalidad
mexicana por ius sanguinis. Una interpretación favorable al derecho huma-
no de contar con una nacionalidad — en este caso el derecho a ostentar la
nacionalidad mexicana en razón de lo que ahora dispone el texto constitu-
cional— debería inclinarnos a pensar que quienes nacieron fuera de México
entre 1997 y 2021 siendo hijos de padres mexicanos también nacidos en el
extranjero, podrían recuperar su nacionalidad mexicana. No obstante ello
implicaría un procedimiento administrativo que no se ha desarrollado o la
necesidad de recurrir a una autoridad jurisdiccional para que se les atribu-
yera dicha nacionalidad
La fracción III señala que quien adquirió la nacionalidad por naturaliza-
ción, la transmite también a sus hijos nacidos en el extranjero. La redacción
que se empleó en la fracción II con la mencionada reforma, hacía innecesa-
ria la III, puesto que los naturalizados ya quedan comprendidos entre los
mexicanos a los que se refiere la fracción II.
Nótese que en virtud de la reforma del 20 de marzo de 1997, se redujo la
aplicación del ius sanguinis solamente a la primera generación de mexicanos
nacidos fuera de México. En consecuencia, si un mexicano por nacimiento,
nacido en territorio nacional tuvo un hijo en Texas, ese hijo es mexicano
por nacimiento, pero si este a su vez tiene un hijo en dicho estado de la
Unión America, ya no le transmitiría la nacionalidad por el ius sanguinis.
Esta limitación fue suprimida por la reforma de 2021.
Por otra parte, los naturalizados mexicanos también transmiten la na-
cionalidad por ius sanguinis. Supongamos que un español de origen obtiene
por naturalización la nacionalidad mexicana, luego se casa con española
no naturalizada y vive en España un tiempo, lapso durante el cual tienen
un hijo que nace en Madrid. El niño será mexicano por nacimiento, aun-
que también tenga la nacionalidad española. Si el padre se queda a vivir en
España y por ese motivo pierde, como veremos, la nacionalidad mexicana,
su hijo seguirá siendo mexicano para siempre, pues, como también se verá
más tarde, la nacionalidad mexicana por nacimiento no se pierde nunca.
Los fascinantes problemas jurídicos que pueden derivar de las normas sobre
nacionalidad son materia del Derecho internacional privado, así es que aquí
los dejaremos para que el estudiante los retome en su oportunidad.
13.2.3. Nacionalidad de las personas morales

La nacionalidad puede, asimismo, ser un atributo de las personas colec-
tivas, también denominadas personas morales, es decir, sociedades o aso-
ciaciones de diversa índole. Esta nacionalidad se adquiere en virtud de su
constitución, de acuerdo con las leyes del país y al tener su domicilio en
territorio nacional, según señala el art. 8º de la LN, y es independiente de la
nacionalidad de sus miembros.
Una sociedad anónima mexicana puede tener socios extranjeros. En cier-
tos casos y para determinadas actividades se exige a las sociedades mexicanas
una cláusula de exclusión de extranjeros, como miembros de las mismas.
13.3. PRUEBA DE LA NACIONALIDAD

La nacionalidad mexicana por nacimiento de las personas físicas, se
prueba de acuerdo con el art. 3º de la LN por medio de cualquiera de los
documentos siguientes:
I. El acta de nacimiento expedida conforme a lo establecido en las dis-
posiciones aplicables.
II. El certificado de nacionalidad mexicana, el cual se expedirá a petición
de parte, exclusivamente para los efectos de los arts. 16 y 17 de esta
Ley.
III. La carta de naturalización.
IV. El pasaporte.
V. La cédula de identidad ciudadana.
VI. La matrícula consular que cuente con los siguientes elementos
de seguridad:
a) Fotografía digitalizada;
b) Banda magnética,
c) Identificación holográfica.
Adicionalmente se señala que: “A falta de los documentos probatorios

mencionados en las fracciones anteriores, se podrá acreditar la nacionali-
dad mediante cualquier elemento que, de conformidad con la ley, lleve a la
autoridad a la convicción de que se cumplieron los supuestos de atribución
de la nacionalidad mexicana.”
La nacionalidad de las personas morales o colectivas se prueba mediante

su acta constitutiva levantada por un notario público o, en los casos en que
la ley lo permita, por un corredor público.
Existe un documento especialmente diseñado para comprobar la nacio-
nalidad mexicana por nacimiento en ciertas condiciones que se denomina
Certificado de nacionalidad mexicana. El art. 16 de la LN dispone que: “Los
mexicanos por nacimiento a los que otro Estado considere como sus nacio-
nales, deberán presentar el certificado de nacionalidad mexicana, cuando
pretendan acceder al ejercicio de algún cargo o función para el que se re-
quiera ser mexicano por nacimiento y que no adquieran otra nacionalidad.
Al efecto, las autoridades correspondientes deberán exigir a los interesados
la presentación de dicho certificado.” Esta disposición contraviene el espíri-
tu original del art. 32 de la Constitución, pues la idea inicial consistía en que
la nacionalidad mexicana por nacimiento exigida para ciertos cargos que
implican un compromiso esencial con los intereses nacionales, no estuviera
ni siquiera originalmente vinculada con otra nacionalidad, es decir, que el
hecho del nacimiento ligara en exclusiva al nacional con el Estado de que
forma parte, sin que su voluntad interviniera en un momento posterior para
afirmar su nacionalidad mexicana.
Como se indicó al referirnos a los cargos que requieren la nacionalidad
por nacimiento, una persona que voluntariamente adquirió una nacionali-
dad adicional a la mexicana, debería considerarse inelegible para tales car-
gos. El Certificado antes mencionado debería ser para quienes por su pro-
pio nacimiento ostentan dos nacionalidades o eventualmente adquirieron la
Segunda por razón del matrimonio. La ley debería decir: “Los mexicanos
por nacimiento que al nacer tuviesen alguna otra nacionalidad, o hubiesen
adquirido esta por matrimonio, deberán presentar…etc.” o por lo menos
así debería interpretarse el texto del citado artículo 16. Esa sería una inter-
pretación conforme a la Constitución306, pues se trata de una restricción
claramente prevista en el art. 32 de la misma.
La vinculación con el país debe darse desde el origen y no en función de
la coyuntura puesto que una persona que adquirió una segunda nacionali-
dad voluntariamente, obedece a una doble lealtad, respetable pero incom-
patible con funciones que requieren una entrega absoluta a las causas de la
nación a la que habrá de servir desde un cargo público. Es difícil imaginar
que quien ha adquirido una nacionalidad adicional a la mexicana de pron-
to, ante la oportunidad de ocupar un cargo público, incluso llegar a ser
306
Véase el concepto de interpretación conforme en el capítulo 12.
candidato a la Presidencia de la República, se presente ante la Secretaría

de Relaciones Exteriores para que le extiendan un “certificado de nacio-
nalidad” que lo deslinde de su otro vínculo nacional, sólo en razón de tal
oportunidad.
En forma truculenta la legislación secundaria ha desvirtuado el sentido
original de la disposición constitucional que buscaba ligar ciertos cargos
con la nacionalidad mexicana única y no compartida, y de manera casi gro-
tesca termina el artículo con la previsión de que: “En el caso de que duran-
te el desempeño del cargo o función adquieran otra nacionalidad, cesarán
inmediatamente en sus funciones.” La interpretación legislativa del texto
constitucional entiende —de forma equivocada— que la pretensión de la
norma es impedir que el funcionario adquiera otra nacionalidad mientras
está en ejercicio. Pues ¡sólo eso faltaba!, tal conducta sería merecedora de
una sanción penal por responsabilidad y no de una tibia amenaza de cese.
13.4. CARGOS RESERVADOS A LOS MEXICANOS POR

NACIMIENTO
El párrafo segundo del art. 32 establece lo siguiente: “El ejercicio de los
cargos y funciones para los cuales por disposición de la presente Constitu-
ción, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a quienes tengan
esa calidad y no adquieran otra nacionalidad. Esta reserva también será
aplicable a los casos que así lo señalen otras leyes del Congreso de la Unión.”
Evidentemente, el Constituyente previó aquí una fórmula para que el
requisito de la nacionalidad mexicana por nacimiento que se exige para
ciertos cargos públicos, como el de diputado, senador, Presidente de la Re-
pública o ministro de la Suprema Corte, implicara de manera forzosa el re-
chazo de aquellos que disfruten de una doble nacionalidad, a fin de evitar en
cada precepto donde se exige tal requisito agregar la condición de no “ad-
quirir” otra nacionalidad. La manera como quedó redactado el texto es un
tanto ambigua, pues podría interpretarse en el sentido de que solo cuando
voluntariamente se adquiere otra nacionalidad opera el impedimento para
ocupar el cargo, en tanto que si de origen se nace con dos nacionalidades
se pueda, mediante la obtención del Certificado de nacionalidad mexicana,
acreditar la nacionalidad mexicana por nacimiento y la no adquisición de
otra nacionalidad.
El art. 15 de la LN que se aparta del espíritu constitucional al decir: “En
los términos del párrafo segundo del art. 32 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, cuando el ejercicio de algún cargo o función
se reserve a quien tenga la calidad de mexicano por nacimiento y no haya

adquirido otra nacionalidad, será necesario que la disposición aplicable así
lo señale expresamente.” En el art. 32 constitucional la Constitución creó
una fórmula extensiva, para dar lectura a todos los casos en que las leyes
ordinarias disponen que para la ocupación de un cargo o el ejercicio de una
actividad sea necesario contar con la nacionalidad mexicana por nacimien-
to. La disposición tiene por objeto señalar que en todos los casos donde la
ley diga “mexicano por nacimiento” debe considerarse que existe implícito
el agregado de “y no adquiera otra nacionalidad” precisamente sin necesi-
dad de que lo diga de manera expresa.
Pero el legislador ordinario trastocó por completo la letra y el espíritu
de la Constitución, al hacer que la LN diga exactamente lo contrario a lo
preceptuado en la Norma Suprema. De acuerdo con esta, requieren la na-
cionalidad mexicana por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad los
siguientes cargos: Diputado (art. 55), Senador (art. 58), Auditor Superior
de la Federación (art. 79), Presidente de la República (art. 82), Secretario de
Despacho (art. 91), Ministro de la Suprema Corte (art. 95), Magistrado de
la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
(art. 99), Consejero de la Judicatura (art. 100), Fiscal General de la Repú-
blica (102), Gobernador de algún estado (art. 116) y magistrados de los
Tribunales Superiores de los estados (art. 116), Magistrados del Tribunal
Superior de Justicia de la Ciudad de México (art. 122). En cuanto al Jefe de
Gobierno de la Ciudad de México (CDMX), la Constitución federal dejó
un margen mayor al Constituyente de la Ciudad para fijar los requisitos que
debe llenar quien aspire a gobernarla, desafortunadamente la Constitución
de la CDMX no requirió la nacionalidad mexicana por nacimiento para el
jefe de gobierno, ni para los diputados del Congreso local, lo que abriría la
posibilidad de que ocupe alguno de estos cargos un mexicano por natura-
lización. Para ser integrante del Consejo de la Judicatura de la CDMX, su
Constitución exige la nacionalidad mexicana por nacimiento al indicar que
deben cumplir los requisitos previstos en las fracs. I a V del art. 95 de la
Constitución federal. Con respecto a los diputados locales de los estados, en
esta última tampoco existe previsión respecto de la nacionalidad, dejando a
la constitución estatal la disposición correspondiente.
Los miembros del Consejo General del Instituto Nacional Electoral
(INE) también deben ser mexicanos por nacimiento y no adquirir otra
nacionalidad, según la interpretación que debe darse al art. 38 de la Ley
General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE).
El art. 194 de la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación
(TMX1,853,784) establece para los magistrados de las Salas Regionales del
Tribunal Electoral: “I. Ser ciudadano o ciudadana mexicana en pleno ejerci-

cio de sus derechos políticos y civiles,…;” pero debe entenderse que tienen
que ser ciudadanos mexicanos por nacimiento, al igual que los magistrados
de la Sala Superior, así como los Magistrados de Circuito del Poder Judi-
cial Federal deben llenar el mismo requisito, con base en el art. 11 de la
Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación (TMX1,858,426).
En cuanto al Tribunal Federal de Justicia Administrativa su Ley Orgánica
(TMX1,146,229) dispone como requisito para ser magistrado ser mexica-
no por nacimiento y en aplicación correcta del artículo 32 constitucional se
entiende además que no debe haber adquirido otra nacionalidad.
También deben cumplir el requisito de ser ciudadanos mexicanos por
nacimiento tanto el Gobernador del Banco de México (art. 39 de la Ley del
Banco de México), como el Presidente de la Comisión Nacional de los De-
rechos Humanos (art. 9o de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos), pero para ser consejero de ella basta con ser mexicano, lo cual
incluye a los naturalizados.
Hasta antes de la reforma al art. 130 del 18 de enero de 1992 para
ejercer el ministerio de un culto religioso, se requería ser mexicano por na-
cimiento; la modificación en cuestión permitió el ejercicio de esta actividad
incluso a los extranjeros.
Un caso muy especial de la exigencia de la nacionalidad mexicana por
nacimiento se daba en cuanto a los requisitos para ser Presidente de la Re-
pública antes de la reforma al art. 82 efectuada el primero de julio de 1994,
pues se requería la nacionalidad mexicana por nacimiento respecto de am-
bos padres de quien aspirara a ocupar dicho cargo.307
La Constitución también prevé en su art. 32 que: “En tiempo de paz,
ningún extranjero podrá servir en el Ejército, ni en las fuerzas de policía o
seguridad pública. Para pertenecer al activo del Ejército en tiempo de paz
y al de la Armada o de la Fuerza Aérea en todo momento, o desempeñar
cualquier cargo o comisión en ellos, se requiere ser mexicano por nacimien-
to.” Esta previsión constitucional abre la opción de que en tiempo de guerra
sí puedan servir extranjeros en el ejército, lo cual supone la posibilidad de
contratar mercenarios o de contar con voluntarios de otras naciones, como
el español Francisco Javier Mina quien luchó al lado de los mexicanos por
su independencia. El artículo en cuestión, señala en otro párrafo que la
misma calidad de mexicano por nacimiento, entendiéndose que no adquie-
ra otra nacionalidad, “será indispensable en capitanes, pilotos, patrones,
307
maquinistas, mecánicos y, de una manera general, para todo el personal que

tripule cualquier embarcación o aeronave que se ampare con la bandera o
insignia mercante mexicana. Será también necesaria para desempeñar los
cargos de capitán de puerto y todos los servicios de practicaje y coman-
dante de aeródromo”. Nótese que incluso para naves mercantes opera este
requisito. Las labores de “practicaje” aluden a la conducción de barcos para
entrar y salir de los puertos.
13.5. LA NATURALIZACIÓN
La naturalización es el acto jurídico en virtud del cual un Estado concede
su nacionalidad a una persona que le solicita tal condición y que original-
mente tenía otra. Se trata de un acto complejo en el que participa en primer
término la voluntad del extranjero que solicita y obtiene la nacionalidad,
y después la del Estado que la confiere. El apartado B del art. 30 establece
que son mexicanos por naturalización: “I. Los extranjeros que obtengan de
la Secretaría de Relaciones carta de naturalización. II. La mujer o el varón
extranjeros que contraigan matrimonio con varón o con mujer mexicanos,
que tengan o establezcan su domicilio dentro del territorio nacional y cum-
plan con los demás requisitos que al efecto señale la ley.”
De la primera fracción se derivan dos cuestiones:
1. El documento en que consta el acto jurídico por el cual el Estado
mexicano otorga su nacionalidad a quien no la tenía, se denomina
Carta de Naturalización y mediante ella se prueba la nacionalidad
mexicana.
2. La autoridad facultada constitucionalmente para expedirla es la Se-
cretaría de Relaciones Exteriores.
Este es un caso muy especial en el que la Constitución le da rango cons-

titucional a una dependencia del Ejecutivo. La Ley Orgánica de la Adminis-
tración Pública Federal es la que regula la organización del Poder Ejecutivo
y en ella se establecen las Secretarías de Estado; sin embargo, se dan casos,
como este, en que la propia Constitución habla de una secretaría cuya exis-
tencia deriva directamente de una disposición constitucional, de modo que
una reforma legal no podría suprimir la Secretaría de Relaciones Exteriores,
incluso la Ley Orgánica mencionada no podría transferirle la facultad de
emitir una carta de naturalización a otra dependencia. La fracc. II contem-
pla lo que se denomina naturalización privilegiada, en la cual el origen de
la obtención de la nacionalidad es, en principio, un acto jurídico distinto y
previo a la naturalización, que es el matrimonio. Este genera una hipótesis

especial de naturalización, consistente en que la nacionalidad mexicana se
adquiere por razón de dicho matrimonio y de un acto adicional: que los
cónyuges tengan o establezcan su domicilio en territorio nacional.
Se trata también de un acto complejo en el cual la naturalización se da
por una combinación de actos jurídicos que establecen la presunción legal
de que la persona desea adquirir la nacionalidad mexicana al casarse con un
mexicano o mexicana y establecer su domicilio en territorio nacional. Antes
de la reforma de marzo de 1997 la Constitución sólo hablaba de casarse y
tener domicilio en territorio nacional, a ello se le agregó: “y cumplan con
los demás requisitos que al efecto señale la ley”. La ley en cuestión, como
hemos dicho, es la Ley de Nacionalidad (LN), reglamentaria de las disposi-
ciones constitucionales, contenidas en los arts. 30, 32 y 37.
Esto tiene particular relevancia respecto de casos en los que se simulan
matrimonios para conseguir la nacionalidad mexicana. La idea es evitar que
se contraigan matrimonios ficticios con ese propósito. Por eso el art. 20 de
la LN dispone que: “La mujer o el varón extranjeros que contraigan matri-
monio con varón o mujer mexicanos, deberán acreditar que han residido y
vivido de consuno en el domicilio conyugal establecido en territorio nacio-
nal, durante los dos años inmediatamente anteriores a la fecha de la solici-
tud.” La razón por la que se estima como privilegiada la naturalización ob-
tenida en función del matrimonio, es que el tiempo de residencia en el país
requerido para otorgarla es menor que cuando se trata de la naturalización
genérica, en cuyo caso se exigen cinco años de residencia de acuerdo con
el mismo art. 20 de la citada ley. La naturalización privilegiada que deriva
de la condición de cónyuge de un mexicano no distingue si este lo es por
nacimiento o por naturalización. Una vez adquirida la nacionalidad, esta no
se pierde por el divorcio. Empero, si se declara la nulidad del matrimonio
por causa imputable al naturalizado, sí se producirá como consecuencia la
pérdida de la nacionalidad por naturalización (art. 22 LN).
Además de la naturalización privilegiada por razón del matrimonio, la
LN prevé otros casos en que se concede la vía privilegiada para naturali-
zarse, de modo que en vez de cinco años de residencia anterior, basta con
acreditar dos; estos se establecen en el art. 20 de la LN para quien:
a) Sea descendiente en línea recta de un mexicano por nacimiento.
b) Tenga hijos mexicanos por nacimiento.
c) Sea originario de un país latinoamericano o de la península ibérica.
d) A juicio de la Secretaría, haya prestado servicios o realizado obras
destacadas en materia cultural, social, científica, técnica, artística, de-
portiva o empresarial que beneficien a la nación. En casos excepcio-

nales, a juicio del titular del Ejecutivo Federal, no será necesario que
el extranjero acredite la residencia en el territorio nacional a que se
refiere esta fracción.
Así, podrían naturalizarse de modo acelerado eminentes científicos, ex-

cepcionales deportistas o poderosos empresarios.
En general, pese a que en nuestro país se da un rechazo a la plena integra-
ción sociológica de quienes adquieren su nacionalidad por naturalización,
a los cuales siempre se les sigue atribuyendo su nacionalidad de origen, la
naturalización otorga prácticamente plena igualdad con los mexicanos por
nacimiento, excepto para el desempeño de ciertos cargos o la realización de
determinadas actividades.
13.6. PERPETUIDAD DE LA NACIONALIDAD POR

NACIMIENTO
La nacionalidad mexicana por nacimiento, no se pierde nunca de acuer-
do con la previsión del art. 37, apartado A: “Ningún mexicano por naci-
miento podrá ser privado de su nacionalidad.” A la consecuencia jurídica
de esta declaración se le conoce como irrenunciabilidad de la nacionalidad
mexicana y es lo que hace posible la doble o múltiple nacionalidad.308 Hasta
antes de la reforma del 20 de marzo de 1997 la nacionalidad mexicana era
incompatible con cualquier otra. Si se adquiría una distinta, ello significaba
la pérdida automática de la mexicana. A la situación que impide privar al
mexicano por nacimiento de su nacionalidad, también se suele denominar
“la no pérdida de la nacionalidad”, expresión que se empleaba en el texto
de la exposición de motivos de la referida reforma de 1997.309 Esta forma
de describir el fenómeno jurídico que nos ocupa, es en realidad más exacta
que el de irrenunciabilidad, y por ello, se prefirió en la redacción, tanto
de la iniciativa como de los dictámenes de la multicitada modificación. En
rigor, no se trata de una irrenunciabilidad pues la norma dice que “ningún
mexicano por nacimiento podrá ser privado de su nacionalidad”, lo cual,
supone que ninguna autoridad podrá suprimir este atributo de la persona
por ningún motivo. No obstante, el concepto doctrinario de irrenunciabi-
308
Véase “La doble nacionalidad”, en Memoria del coloquio sobre la doble nacionalidad, Cá-
mara de Diputados, Instituto de Investigaciones Legislativas, México, 1995.
309
Véase “La no pérdida de la nacionalidad mexicana”, en Memoria de los foros de análisis en
materia de nacionalidad, 2a. ed., Cámara de Diputados, México, 1997.
lidad se justifica porque la disposición constitucional tiene ese efecto. Por

ejemplo, si un mexicano por nacimiento se ve en la necesidad de renunciar a
su nacionalidad original para adquirir otra, dicha renuncia carecerá de efec-
tos en cuanto a su condición de nacional mexicano. Esta situación jurídica
produce simultáneamente el efecto de que las obligaciones derivadas de la
nacionalidad tampoco son renunciables.
Antes de la reforma del 20 de marzo de 1997, que estableció la irrenun-
ciabilidad de la nacionalidad mexicana por nacimiento sí existían motivos
para su pérdida, entre otros, la adquisición de una nacionalidad distinta,
pero quien hubiera perdido su nacionalidad mexicana por nacimiento antes
de dicha reforma puede recuperarla en cualquier tiempo, de acuerdo con el
art. 2º transitorio del decreto de reformas de marzo de 1997 en el que se
establece que: “Quienes hayan perdido su nacionalidad mexicana por naci-
miento, por haber adquirido voluntariamente una nacionalidad extranjera
y si se encuentran en pleno goce de sus derechos, podrán beneficiarse de lo
dispuesto en el art. 37, apartado A, constitucional, previa solicitud que ha-
gan a la Secretaría de Relaciones Exteriores, en cualquier tiempo.”
La LN no prevé regulación alguna en torno a la posibilidad del ejercicio
de una doble ciudadanía. En consecuencia, existe la posibilidad jurídica de
que una persona ejerza derechos ciudadanos en dos países. Debe tomarse
en cuenta, que entre las causas de pérdida de la ciudadanía mexicana no
se encuentra la relativa al ejercicio de derechos ciudadanos en el ámbito
de otro país del cual se tenga la nacionalidad. Así, por ejemplo, aunque
puede parecer contrario al propósito esencial del sufragio como forma
de participar en la configuración de la voluntad política de un Estado,
en rigor jurídico un ciudadano mexicano que simultáneamente tenga la
ciudadanía estadounidense y resida en Estados Unidos de América podría
votar en ambas naciones. En México, bastaría con que se inscriba en el
registro establecido por el INE para poder emitir su voto por correo desde
el extranjero.310
13.7. DERECHO DE PREFERENCIA DE LOS MEXICANOS

SOBRE LOS EXTRANJEROS
Los mexicanos serán preferidos a los extranjeros en igualdad de circuns-
tancias para toda clase de concesiones y para todos los empleos, cargos o
310
comisiones de gobierno en que no sea indispensable la calidad de ciudada-

no. Esta disposición está contenida en el art. 32 constitucional y se inscribe
en una filosofía general de apoyo a los nacionales frente a los intereses
extranjeros. Desafortunadamente, el contenido de tratados internacionales
de libre comercio, como el Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá
(T-MEC), o los tratados de protección recíproca de inversiones suscritos
con otros países han establecido igualdades entre nacionales y extranjeros
que son contrarias a las previsiones de nuestra Norma Suprema. De cual-
quier modo, la parte final del art. 32 podría dar lugar a amparos en contra
de asignaciones de contratos públicos —que deberían quedar comprendi-
dos en el vocablo genérico concesiones— que en igualdad de circunstancias
se hagan a favor de extranjeros en lugar de los mexicanos.
El art. 27 también establece un justificado trato preferente, en favor de
los nacionales respecto de la adquisición de propiedad privada de la tierra,
ya que los extranjeros tendrán que asumir expresamente la obligación de
considerarse como mexicanos para este efecto y comprometerse a no re-
currir a la protección de un gobierno extranjero. Ello, obedece a amargas
experiencias históricas, como la de la denominada guerra de los pasteles,
que parece haberse olvidado, pues los tratados comerciales y en materia de
inversiones suscritos por México con diversos gobiernos han creado obliga-
ciones internacionales para el Estado mexicano que le pueden ser exigidas
en ese ámbito, pero que contravienen el texto constitucional al que hemos
aludido.
En el mismo artículo constitucional, se crea la prohibición total a los ex-
tranjeros para adquirir bienes inmuebles en una faja de 100 km en las fron-
teras y de 50 km en las costas, la cual se ha matizado mediante la formación
de fideicomisos constituidos con capital extranjero destinados a beneficiar
a extranjeros con derechos como fideicomisarios que les permiten actuar
prácticamente como propietarios de bienes raíces en esas zonas.
13.8. OBLIGACIONES DE LOS MEXICANOS

El art. 31 constitucional establece como obligaciones de los nacionales
las siguientes:
I. Ser responsables de que sus hijas, hijos o pupilos menores de diecio-
cho años concurran a las escuelas, para recibir la educación obligato-
ria y, en su caso, reciban la militar, en los términos que establezca la
ley, así como participar en su proceso educativo, al revisar su progreso
y desempeño, velando siempre por su bienestar y desarrollo;
II. Asistir en los días y las horas designados por el ayuntamiento del
lugar en que residan para recibir instrucción cívica y militar que los
mantenga aptos en el ejercicio de los derechos de ciudadano, diestros
en el manejo de las armas y conocedores de la disciplina militar.
III. Alistarse y servir en los cuerpos de reserva, conforme a la ley, para
asegurar y defender la independencia, el territorio, el honor, los dere-
chos e intereses de la Patria, y
IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como de
los Estados, de la Ciudad de México y del Municipio en que residan,
de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.
Resulta interesante apreciar que pese a la precisión y el alcance de estas

obligaciones, en la realidad no son exigidas como se debería. La fracc. I se
corresponde con la obligatoriedad de la educación prevista en el art. 3°. Las
fraccs. I, II y III fijan la base constitucional para la prestación del servicio
militar regido por la Ley del Servicio Militar.311
Incluso, la fracc. II crea una facultad atribuida a los ayuntamientos en
virtud de la cual estos podrían impartir la instrucción cívica y militar que
ahí se señala, pero se entiende que para ello tendría que existir una ley dicta-
da previamente. Empero, una cuestión constitucional no definida de forma
precisa es la de quién tiene competencia para la emisión de una ley de tal
naturaleza. Debido a que es una atribución otorgada por la Constitución
de manera directa al Ayuntamiento, podría justificarse la emisión de una
ley estatal al respecto. No obstante, el art. 73 de la Carta Magna reserva al
Congreso de la Unión la facultad de legislar en materia de nacionalidad y
podría entenderse que esta obligación al derivar de la condición de nacio-
nal quedaría comprendida en dicha facultad. Como en rigor se trata de un
asunto materialmente distinto a la nacionalidad en sí, habría que separar lo
relativo a la instrucción cívica que pudiera ser materia de una ley estatal, de
la militar que por su propia naturaleza ya se encuentra regulada por una ley
federal: la Ley del Servicio Militar. Resultan interesantes la previsiones de
esta ley que establecen la obligación de los extranjeros de prestar servicio
militar, cuando sean nacionales de países que participen junto con México
en una guerra internacional. Dadas las facultades federales en la materia,
puede concluirse que los ayuntamientos no estarían facultados, en razón
del texto que analizamos, para convocar a la instrucción militar a sus ha-
bitantes.
311
La fracc. IV del art. 31 constituye la base constitucional del régimen

fiscal. Debe señalarse, en primer término, que el hecho de que la obligación
de contribuir a los gastos públicos se encuentra señalada respecto de los
nacionales, no significa que queden excluidos los extranjeros. Así, el art. 1°
del Código Fiscal de la Federación, determina la obligación generalizada
para todas las personas físicas y morales sin distinción de nacionalidad, de
contribuir para los gastos públicos conforme a las leyes fiscales respectivas.
La contribución constituye el concepto genérico que abarca, de acuerdo
con el propio Código Fiscal: los impuestos, las aportaciones de seguridad
social, las contribuciones de mejoras y los derechos. Según este Código, los
aprovechamientos y los productos no son propiamente contribuciones.312
El Constituyente dejó en claro que la obligación de contribuir para los
gastos públicos abarca los distintos ámbitos de gobierno: el municipal, el de
las entidades federativas y el de la Federación.
Un aspecto central de esta obligación, es la característica de proporcio-
nalidad y equidad que deben tener las contribuciones. La Suprema Corte
de Justicia de la Nación ha establecido que dichas características, aunque se
encuentren fuera del capítulo de derechos humanos, constituyen requisitos
que debe cumplir la ley que cree obligaciones tributarias. Así, en razón del
cumplimiento del principio de legalidad, si un impuesto, por ejemplo, no re-
sulta proporcional o equitativo, está viciado de inconstitucionalidad y esta
puede reclamarse por vía de amparo. De hecho, la mayoría de los amparos
en materia fiscal se sustentan en el alegato de que la contribución exigida
implica una violación a los principios de proporcionalidad o de equidad.
Nuestro Máximo Tribunal ha entendido básicamente por proporciona-
lidad, la congruencia entre el tributo y la capacidad contributiva de los
causantes; en tanto que la equidad tributaria implica que las normas no den
un trato diverso a situaciones análogas o uno igual a personas que están en
situaciones dispares. Ambos conceptos sirven de base para la aplicación de
impuestos progresivos, es decir, que gravan en mayor medida a quien tiene
un ingreso más alto o a quien realiza una transacción de mayor valor. Si,
por ejemplo, se cobra un impuesto de 10% a quien recibe un ingreso men-
sual de 10 mil pesos y uno de 30% a quien gana 100 mil pesos mensuales,
aunque los porcentajes sean distintos existe respeto a la proporcionalidad
y a la equidad porque con la disponibilidad de ingresos que le quedan a
quien obtiene la percepción más alta, puede atender a muchas más nece-
312
Consúltese el Código Fiscal de la Federación, arts. 1o a 4o. El estudiante desarrollará estos
conceptos derivados del precepto constitucional en cuestión en la materia de Derecho Fiscal.
sidades e incluso lujos, que las que pueden ser satisfechas por quien gana
menos. En términos generales, la progresividad de los impuestos resulta
más proporcional y equitativa, que el trato absolutamente igualitario a los
contribuyentes.
13.9. PÉRDIDA DE LA NACIONALIDAD POR

NATURALIZACIÓN
La nacionalidad obtenida por naturalización puede perderse por ad-
quisición voluntaria de una nacionalidad extranjera, por hacerse pasar
en cualquier instrumento público como extranjero, por usar un pasaporte
extranjero, por aceptar o usar títulos nobiliarios que impliquen sumisión
a un estado extranjero o por residir durante cinco años continuos en el
extranjero.
El uso del pasaporte extranjero tiene efecto cuando se emplea para en-
trar o salir del territorio nacional, porque si se usa un pasaporte distinto
para cruzar otra frontera, dicho acto no queda bajo la jurisdicción de la
autoridad mexicana.
La pérdida de la nacionalidad por naturalización se declara por la Se-
cretaría de Relaciones Exteriores mediante un acto administrativo denomi-
nado revocación de la carta de naturalización que, por supuesto, puede ser
controvertido mediante el amparo.
13.10. LA CIUDADANÍA. REQUISITOS, DERECHOS Y

OBLIGACIONES
La ciudadanía es la condición jurídica en virtud de la cual, un Estado
otorga a las personas físicas que cumplan ciertos requisitos, la posibilidad
de participar en las decisiones políticas y desempeñar cargos públicos. Se
trata de una institución que proviene desde la Antigüedad. Las ciudades
de la Grecia clásica ya tenían el concepto de ciudadanía, que hacia posible,
solo a ciertas personas, participar en las decisiones que afectaban a la co-
munidad. En la Atenas de Pericles, se calcula que había una población de
300 mil personas, de las cuales sólo 50 mil eran ciudadanos; el resto estaba
constituido por mujeres, extranjeros, esclavos y menores de 20 años. Pre-
cisamente, a esa edad se otorgaba la ciudadanía.313 La ciudadanía romana

también era restringida y codiciada en el mundo antiguo.
Los derechos de ciudadanía ni siquiera en la corriente jusnaturalista se
han estimado anteriores al Estado, aunque en la actualidad se considera que
algunos derechos políticos, son básicamente derechos humanos. Empero, la
ciudadanía es una condición que otorga cada Estado en función del ejerci-
cio de su soberanía y no se entiende accesible a cualquier persona, solo por
el hecho de serlo.
La ciudadanía lleva consigo la posibilidad de ejercer derechos políticos,
entre los cuales, además del de votar y ser votado, está el de reunirse, mani-
festarse o asociarse políticamente, o el de hacer uso del derecho de petición
en materia política (arts. 8° y 9° constitucionales).
13.10.1. Requisitos para ser ciudadano

Nuestra Constitución establece en su art. 34: “Son ciudadanos de la
República, los varones y mujeres que, teniendo la calidad de mexicanos,
reúnan, además, los siguientes requisitos: I. Haber cumplido 18 años, y II.
Tener un modo honesto de vivir.”
La condición de género. Aunque este ya no es un requisito de ciudada-
nía, llama la atención la referencia expresa a “los varones y mujeres” que
deriva de razones históricas. Durante mucho tiempo —como hemos visto,
desde la Antigüedad— la ciudadanía era privilegio masculino. El primer
lugar donde se implantó el voto femenino, fue el estado estadounidense de
Wyoming, en 1890, la Gran Bretaña lo introdujo en 1918, Francia en 1944
y Suiza —que lo tenía que aprobar por referéndum en el que solo participa-
ban los hombres— hasta 1971. En México, por reforma constitucional del
17 de octubre de 1953, promovida por el Presidente Adolfo Ruiz Cortines,
se concedió la ciudadanía a la mujer en el ámbito federal. Poco antes, por
reforma al art. 115 promovida en el sexenio de Miguel Alemán, el 12 de
febrero de 1947 se había otorgado el derecho al voto a las mujeres para las
elecciones municipales.
La nacionalidad. Aunque parezca obvio, es importante señalar que la
ciudadanía tiene como precondición la nacionalidad mexicana. Únicamente
los mexicanos, sea por nacimiento o por naturalización, pueden alcanzar la
ciudadanía. En algunos países europeos, se dan casos en que se concede el
313
Véase mi Teoría General del Estado, op. cit., capítulo segundo en lo relativo a las institucio-
nes políticas atenienses.
derecho de votar a los extranjeros en las elecciones municipales; la Unión

Europea ha abierto esta posibilidad; el art. 13 de la Constitución española
autoriza a que por medio de un tratado o de una ley, atendiendo a criterios
de reciprocidad, se otorgue el derecho de sufragio tanto activo como pasivo
en las elecciones municipales. Esto implica, que en determinados casos los
extranjeros no solamente pueden votar (sufragio activo), sino también ser
electos para los cargos del ayuntamiento (sufragio pasivo). Por eso resulta
conveniente apuntar esta característica de nuestro Derecho constitucional,
en el cual la diferenciación entre nacionalidad y ciudadanía está plenamente
consagrada, y aquélla es una condición previa de esta. Dicha distinción con-
ceptual no es clara en otros regímenes jurídicos como el estadounidense.314
La edad. También desde las épocas más remotas se ha considerado, con
razón, que se requiere de cierto discernimiento que la edad normalmente
confiere a la persona, para poder conocer y valorar los asuntos públicos, a
fin de intervenir en ellos. Esta condición para acceder a la ciudadanía varía
según tiempos y circunstancias. La edad para participar en las decisiones
colectivas ha fluctuado durante la historia entre los 18 y los 25 años, si
bien recientemente en Brasil, Cuba y Nicaragua la han hecho descender a
los 16 años. La Constitución francesa de 1793 fijaba la edad en 21 años,
mientras otras legislaciones conservadoras europeas del siglo XIX la esta-
blecían entre los 23 y 25 años. La tendencia general actual se ubica en los
18 años. En general, la ciudadanía y la mayoría de edad para el ejercicio de
derechos civiles son coincidentes. No obstante, una de las consideraciones
para conceder el voto a personas con 16 años de edad, es que no hay razón
para que quien está capacitado para trabajar y pagar impuestos, no lo esté
para tomar parte en las decisiones políticas del país.
La obtención de la ciudadanía produce de inmediato el acceso al dere-
cho de voto, como lo prevé la fracc. I del art. 35. Una cuestión distinta a la
edad para acceder a la ciudadanía, es la relativa a la exigencia de una edad
mínima para el desempeño de cargos públicos sean o no de elección popu-
lar. Si bien, la ciudadanía tiene como uno de sus efectos la posibilidad del
ejercicio de dichos cargos, Estos quedan sujetos a los requisitos que indique
la ley. Así lo establece el art. 35, fracc. II, referida a las prerrogativas de la
ciudadanía al disponer: “Poder ser votada en condiciones de paridad para
todos los cargos de elección popular, teniendo las cualidades que establezca
314
Consúltese Francisco Ibarra Palafox y Aline Rivera Maldonado, “Comentario al artículo 34
constitucional” en Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus Constituciones,
secc. segunda, t. XVII, 7a. ed., Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, México,
2006.
la ley”; de modo que la ciudadanía no conlleva de forma automática la po-

sibilidad de desempeñar dichos cargos, sino que únicamente es un requisito
fundamental que tiene que ser complementado con otros en cada caso, en-
tre ellos, el de la edad, que, por ejemplo, para ser diputado —como hemos
visto— es de 21 años; para ser senador, de 25 años; para ser Secretario de
Estado, de 30 años, y para ser Presidente de la República o Ministro de la
Suprema Corte, de 35 años.
La naturaleza del voto. En cuanto al ejercicio del voto, este es simultá-
neamente una prerrogativa, que para efectos prácticos significa un derecho,
pero también una obligación, como lo indica la fracc. III del art. 36. Esta
dualidad implica la importante cuestión de la legitimidad del abstencionis-
mo. Si consideramos al voto en esencia como prerrogativa, resulta incues-
tionable que el ciudadano puede válidamente ejercerla o no. Esta posición
se refuerza si tomamos en cuenta, que el art. 41 señala como una de las
características del voto el que sea libre. En una interpretación amplia de la
libertad, debe entenderse que esta encierra tanto la posibilidad de votar co-
mo la de no hacerlo. En cambio, si lo apreciamos como obligación, habría
que verificar la sanción que conlleva su incumplimiento. Debido a que en
el sistema mexicano no existe sanción al respecto, debemos convenir que,
en todo caso, se trata de una obligación de las que la doctrina denomina
imperfectas, por carecer de sanción; en consecuencia, debe estimarse que
predomina la connotación de prerrogativa sobre la de obligación y, por
tanto, que la abstención es una postura legítima y jurídicamente válida. Ello
no imposibilita al legislador ordinario para determinar sanciones aplicables
a quien no vote, si así lo estimare conveniente, en cuyo caso solamente per-
feccionaría el carácter de obligación que la Constitución prevé para el voto.
En este punto, debe añadirse que el ejercicio del derecho de votar está
legalmente sujeto a dos requisitos adicionales de carácter formal y pro-
cedimental, que aunque no están constitucionalmente determinados, son
imprescindibles para el cumplimiento del principio constitucional de cer-
teza que rige el proceso electoral: la inscripción en el Registro Federal de
Electores y la obtención de la Credencial para Votar, según lo dispone el art.
9º de la LGIPE.
El modo honesto de vivir. Esta condición de la ciudadanía constituye
una presunción juris tantum, como bien lo ha sostenido el Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación en una jurisprudencia sentada al respec-
to.315 Eso quiere decir que, en términos generales, la Constitución supone

que toda persona que llega a los 18 años de edad tiene un modo hones-
to de vivir y, consecuentemente, adquiere la ciudadanía. Sin embargo, tal
presunción puede ser desvirtuada en razón de ciertas circunstancias que la
propia Constitución prevé como privativas de los derechos del ciudadano,
relacionadas con la falta de este modo honesto de vivir. El art. 38 contiene
algunas previsiones que tienen que ver con la falta de dicho requisito, como
estar sujeto a un proceso criminal por delito que merezca pena corporal, a
contar desde la fecha del auto de formal prisión; durante la extinción de
una pena de cárcel, o por vagancia o ebriedad consuetudinaria, que deben
ser declaradas en términos de ley, es decir, previo proceso que defina, por
ejemplo, la interdicción. También se suspenden los derechos ciudadanos,
por estar prófugo de la justicia o por sentencia que imponga como pena
dicha suspensión.
La suspensión de las prerrogativas de los ciudadanos por estar sujeto a
“proceso criminal por delito que merezca pena corporal” constituye una
indebida excepción al principio de presunción de inocencia consagrado en
el art. 20. Al respecto el problema empezó a resolverse en la elección federal
de 2021 mediante un programa piloto para permitir a los procesados suje-
tos a prisión preventiva, votar desde la cárcel. Si el procesado se considera
inocente hasta ser condenado, no habría motivo para no permitirle votar
durante su cautiverio. En cuanto a la postulación de una persona a un cargo
de elección popular, que se encuentre en prisión remito al lector al apartado
7.3 del capítulo 7.
Desde mi punto de vista, la consideración del modo honesto de vivir
no puede quedar a la apreciación discrecional de un funcionario, pues la
privación de un derecho requiere que se juzgue conforme a leyes. En conse-
cuencia, solo la ley puede determinar las hipótesis de pérdida o suspensión
de derechos ciudadanos que deriven de una forma deshonesta de vivir o de
una tacha en la honestidad, que provoca la imposibilidad de ejercer tales
derechos. Igual criterio debe prevalecer respecto a la causa de pérdida de
la ciudadanía, prevista en la fracc. I del art. 38 en cuanto a la falta de cum-
plimiento de cualquiera de las obligaciones ciudadanas. Es decir, no puede
derivarse directamente del texto constitucional una posible sanción; por
ejemplo, que un presidente de casilla electoral negara el derecho de votar
a una persona, por no haber votado en una elección previa, alegando que
está demostrado el incumplimiento de la obligación de votar. La sanción
315
Véase la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2002 publicada por
el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, págs. 133 y 134.
por falta de cumplimiento de una obligación ciudadana debe estar prevista

en una ley que, a su vez, determine la causa y siempre debe ser un juez quien
resuelva en definitiva.
El Tribunal Electoral ha desbordado el principio de reserva de ley para
la determinación de los supuestos en que se pierden o suspenden los dere-
chos de ciudadanía y trastocado la lógica jurídica al sostener que el modo
honesto de vivir es un requisito de elegibilidad. Un requisito de este índole es
una condición que debe llenar un(a) ciudadano(a) para acceder a un cargo
público de modo que contar con la ciudadanía es un presupuesto que debe
llenarse para luego verificar si se cumple o no el requisito de elegibilidad.
Si una persona no ha perdido la ciudadanía por una causa prevista en la
Constitución o la ley, la autoridad electoral solamente debe tener la facultad
de verificar si llena los requisitos para ser elegible, no si cumple la condición
de tener un modo honesto de vivir y menos de estimar de modo arbitrario,
sin referencia a un texto legal, cuando se cumple ese requisito de la ciuda-
danía y, para colmo, solamente privar al ciudadano del derecho a ser electo
sin afectar otros de sus derechos. La lógica indica que si la persona dejara
de tener un modo honesto de vivir, perdería la condición de ciudadana de
modo total, no solamente para efectos de postularse a una candidatura.
Pues bien, el Tribunal decidió que si un servidor público incurre en violencia
política de género, deja de tener un modo honesto de vivir y no puede ser
postulado. Al respecto razonó:
Esta Sala Superior considera que, atendiendo a la interpretación sis-
temática, funcional y consecuencialista de la norma constitucional,
el modo honesto de vivir, como requisito de elegibilidad, consiste en
que, quien aspire a la reelección inmediata en un cargo público, en su
actuar como servidor público debe respetar la prohibición de violen-
cia política por razón de género.316
Las inconsistencias saltan a la vista. En primer lugar es un exceso soste-

ner que se realiza una interpretación consecuencialista, pues el consecuencia-
lismo no puede validarse como técnica de interpretación jurídica ya que es
una cuestionable posición ética que considera que el fin justifica los medios.
Por otra parte la Sala Superior redujo la aplicación de su razonamiento a
los servidores públicos, cuando, en todo caso, suponiendo que fuera válido,
tendría que extenderse a cualquiera que incurriese en la presunta causa de
inelegibilidad.
316
SUP-REC-531/2018 TMX1,445,629.
Debe aclararse que después de esta sentencia el legislador añadió expre-

samente como requisito de elegibilidad para ser diputado(a) o senador(a),
el No estar condenada o condenado por el delito de violencia política contra
las mujeres en razón de género. Esta previsión acota al Tribunal Electoral en
cuanto a que se requiera una condena en la jurisdicción penal —no elec-
toral— para que se considere incumplido un requisito de elegibilidad es-
pecificó y no se prive a alguien al derecho de ser electo por una valoración
genérica e imprecisa sobre el modo honesto de vivir.
13.10.2. Pérdida y suspensión de la ciudadanía

Aunque la nacionalidad mexicana por nacimiento no puede perderse, la
Constitución prevé diversos casos que producen como sanción, la pérdida
de la ciudadanía mexicana, los cuales están ligados a actitudes desleales
del ciudadano para con su Patria, como la aceptación o uso de títulos no-
biliarios, la prestación de servicios oficiales a un gobierno extranjero o la
admisión de títulos o funciones provenientes de dichos gobiernos, así como
ayudar a alguno de ellos o a un extranjero en una reclamación en contra de
la Nación.
Los títulos literarios, científicos o humanitarios no quedan comprendi-
dos en la prohibición señalada; quien obtenga un premio Nobel lo puede
recibir libremente. Ciertos impedimentos previstos como causas de pérdida
de la ciudadanía, pueden ser superados mediante la obtención de un per-
miso otorgado por el Ejecutivo Federal. Por este medio, se puede autorizar
a una persona para que acepte o use alguna condecoración de un gobierno
extranjero o para que le preste servicios. Por ejemplo, un mexicano que sea
contratado para trabajar en la embajada de otro país requiere el otorga-
miento del permiso correspondiente del Ejecutivo Federal.
¿Qué pasa si la persona que tiene dos nacionalidades nace con título
nobiliario? Supongamos que alguien nace en España, hijo de padre español
y madre mexicana y por la vía paterna hereda un título nobiliario español.
Es evidente que el régimen jurídico mexicano le mantiene su nacionalidad
independientemente de que tenga otra y no puede perderla aunque use su
título nobiliario, pero en México su título no tiene ningún valor pues el art.
12 constitucional dice claramente: “En los Estados Unidos Mexicanos no se
concederán títulos de nobleza, ni prerrogativas y honores hereditarios, ni se
dará efecto alguno, a los otorgados por cualquier otro país.”
Ahora bien, debe entenderse que el uso del título nobiliario aunque sea
en el país que lo otorgó, es causa de pérdida de la ciudadanía.
13.11. LA CONDICIÓN DE EXTRANJERO

La noción de extranjero se pierde en lo más remoto de los tiempos pre-
históricos; tiene que ver con la identificación de los miembros de un grupo
humano que se reconocen como tales y consideran ajeno o extraño a quien
no pertenece al grupo. De ahí provienen los términos alien, en inglés, y
extranjero, en español. Por este origen la definición de extranjería suele ha-
cerse por exclusión. El art. 33 constitucional así lo hace, al señalar que “son
extranjeros los que no posean las calidades determinadas en el art. 30”, es
decir, tienen la condición de extranjeros aquellos que no son nacionales.
La Ley de Migración (LM) (TMX258,221) establece que la Secretaría de
Gobernación tiene facultades para formular y dirigir la política migratoria
del país. Dicha ley determina en general, el régimen al que están sujetos los
extranjeros y prevé en su art. 37 que para internarse al país deberán presen-
tar los siguientes documentos:
a) Pasaporte o documento de identidad y viaje que sea válido de con-
formidad con el derecho internacional vigente, y
b) Cuando así se requiera, visa válidamente expedida y en vigor, en
términos del artículo 40 de esta Ley; o
c) Tarjeta de residencia o autorización en la condición de estancia
de visitante regional, visitante trabajador fronterizo o visitante por
razones humanitarias.
Una vez en territorio nacional, los extranjeros podrán permanecer en él

según establece el art. 52 de la LM, en las condiciones de: estancia de visi-
tante, residente temporal y residente permanente, siempre que cumplan con
los requisitos establecidos en dicha ley y su reglamento.
Los extranjeros gozarán de los derechos humanos y las garantías esta-
blecidas en la Constitución, con excepción de las exclusiones expresas que
ella se señala, en virtud de las cuales se les impide participar en asuntos de
naturaleza política. El propio art. 33 prohíbe de manera general a los ex-
tranjeros “inmiscuirse en los asuntos políticos del país”.
Este artículo contiene una importante atribución asignada al Presiden-
te de la República, quien “previa audiencia, podrá expulsar del territorio
nacional a personas extranjeras con fundamento en la ley, la cual regulará
el procedimiento administrativo, así como el lugar y tiempo que dure la
detención.” Esta facultad Del Ejecutivo federal constituye una excepción al
principio genérico señalado en el art. 14 de que nadie puede ser privado de
un derecho sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente es-
tablecidos. Si bien no se requiere un procedimiento judicial para expulsar a

un extranjero, el Ejecutivo tiene que darle la oportunidad de ser oído antes
de que se produzca la expulsión; de no cumplirse este requisito dicho acto
sería inconstitucional. Además, el procedimiento a seguir debe estar esta-
blecido en una ley; la expulsión no puede darse por la exclusiva voluntad
presidencial, pues debe cumplir los requisitos que se fijen en la ley, la cual,
si el extranjero es detenido previamente a su expulsión, tiene que establecer
las condiciones y los límites de la referida detención. Hasta abril de 2022 no
se había expedido la ley reglamentaria del articulo 33.
Un tema estrechamente vinculado con la extranjería, es el régimen apli-
cable a las inversiones económicas en nuestro país hechas por extranjeros,
el cual se rige por la Ley de Inversión Extranjera.
13.12. LEGISLACIÓN REGLAMENTARIA EN MATERIA

DE NACIONALIDAD
La facultad para legislar en esta materia corresponde, como es lógico, al
Congreso de la Unión, según lo dispone la fracc. XVI del art. 73 en el que
se indica que dicho Congreso tiene facultad para “dictar leyes sobre nacio-
nalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización,
colonización, emigración e inmigración...” No obstante, las constituciones
locales suelen contener disposiciones relativas a la condición de ciudadano
de las respectivas entidades federativas, así como referencias a la pertenen-
cia al pueblo de dichas entidades, en virtud de las cuales se considera a una
persona nativa, natural u originaria de una de ellas, lo cual tiene relevancia
para la adquisición de la ciudadanía local y, por ejemplo, para la posibilidad
de desempeñar cargos públicos de los estados y la Ciudad de México.317 Las
leyes federales que regulan estas materias de manera principal son la Ley de
Nacionalidad, la Ley de Migración y la Ley General de Población.
317
Véase mi Derecho Municipal, op. cit.
14. El Territorio nacional
14.1. CONCEPTO JURÍDICO-POLÍTICO

El territorio es un concepto jurídico y político necesariamente vinculado
a la noción de Estado. Por eso una extensión de la superficie terrestre no
habitada y no sujeta al poder de un Estado no es un territorio en sentido
jurídico-político, aunque lo sea desde el punto de vista geográfico; así, las
aguas internacionales no forman parte de ningún Estado, ni la superficie de
la Antártida.
El territorio es un elemento del Estado o su presupuesto físico indispen-
sable, según la teoría que se adopte. En la doctrina clásica el Estado tiene
tres elementos definitorios que son: pueblo, territorio y gobierno o poder.
Para otros autores el territorio no es propiamente un elemento del Estado,
sino un presupuesto del mismo, es decir, una condición fáctica que haga
posible el asentamiento de una población sujeta a un poder central.
Independientemente de la teoría asumida:
El territorio es el espacio físico dentro del cual el Estado ejerce su
poder sobre los seres humanos.
La eficacia del poder del Estado que se da en el mundo de los hechos po-
líticos determina la extensión de su territorio. Así, un Estado que expande
su acción y logra el control efectivo de determinadas áreas geográficas pue-
de crecer a costa de otro que no tenga esa capacidad real, como ocurrió con
Estados Unidos de América respecto de México en el siglo XIX. Igualmente,
la imposibilidad efectiva de mantener la vigencia de su poder por parte de
un Estado puede llevar a la desmembración de su territorio y a la formación
de nuevos estados en el área que antes dominaba uno solo; tal es el caso de
la disolución de la URSS en 1992.
El poder estatal contemporáneo se ejerce de acuerdo con normas jurídi-
cas, por eso Kelsen estima que el territorio, jurídicamente hablando, es el
ámbito espacial de validez del orden jurídico llamado Estado.
14.2. RELACIÓN JURÍDICA ENTRE ESTADO Y

TERRITORIO
¿Cuál es la relación jurídica entre el Estado y ese ámbito de validez de
sus normas? o, dicho de otro modo, ¿cuál es la naturaleza del derecho que
el Estado tiene sobre su territorio?, e incluso, cabe preguntarse si existe tal
derecho sobre el territorio o solo es un derecho sobre las personas.
Sabemos que en un sentido teórico riguroso, las relaciones jurídicas solo
existen entre personas, pero dada la capacidad que el Estado tiene para
realizar acciones que afectan física y jurídicamente al espacio geográfico en
el que actúa, podemos decir que sí hay un derecho real del Estado sobre su
territorio al cual se le llama dominio eminente.
Por tanto, podemos afirmar que la Constitución mexicana tiende más
a ubicarse en la concepción teórica de Laband, para quien el derecho del
Estado sobre su territorio tiene cierta analogía con el derecho de propiedad,
pero aquel es un derecho real de naturaleza pública. Esta posición contrasta
con la teoría de Jellinek, quien considera que el Estado solamente puede
ejercer el dominio sobre el territorio a través de sus súbditos y de ahí la dis-
tinción entre dominium, que es un derecho de propiedad no atribuible al Es-
tado, e imperium, que es el poder de mando del Estado sobre los hombres.
En nuestro Derecho constitucional, de acuerdo con el art. 27, la pro-
piedad de las tierras comprendidas dentro de los límites del territorio
nacional corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido
y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares,
constituyendo la propiedad privada.
El Estado ostenta, entonces, un derecho primario sobre el territorio que,

además de las tierras y aguas superficiales, comprende el subsuelo y el espa-
cio aéreo, como se indica también en el mencionado art. 27. Este derecho lo
sustentó el Constituyente de Querétaro en la concepción de la propiedad,
que privó durante el periodo colonial. Así lo planteó el ingeniero Pastor
Rouaix al frente de un grupo de diputados constituyentes, quienes señala-
ron en su iniciativa referente al art. 27 lo siguiente:
El principio absoluto de la autoridad del rey, dueño de las personas
y de los bienes de sus súbditos, dio a la propiedad sobre todos estos
bienes el carácter de precaria [...] El rey era el dueño, a título privado,
de las tierras y aguas, como cualquier particular que puede disponer
de los bienes de su patrimonio; pero dentro de ese derecho de dispo-
sición concedía a los pobladores ya existentes y a los nuevamente lle-
14. El Territorio nacional 609
gados, derechos de dominio [. ] Por virtud precisamente de existir en

dicha legislación colonial el derecho de propiedad absoluta en el rey,
bien podemos decir que ese derecho ha pasado con el mismo carácter
a la nación. En tal concepto, la nación viene a tener el derecho pleno
sobre las tierras y aguas de su territorio, y sólo reconoce u otorga a
los particulares el dominio directo en las mismas condiciones en que
se tuvo, por los mismos particulares, durante la época colonial, y en
las mismas condiciones en que la República después lo ha reconocido
u otorgado.
El resultado práctico de este derecho preeminente es la supeditación de

la propiedad a las necesidades públicas.
14.3. LA NOCIÓN CONSTITUCIONAL DE TERRITORIO

NACIONAL
Nuestra Constitución no define jurídicamente el concepto territorio, solo
hace una descripción o enumeración de lo que el territorio comprende. El
art. 42 dispone al respecto lo siguiente:
El territorio nacional comprende:
I. El de las partes integrantes de la federación;
II. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacen-
tes;
III. El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en
el Océano Pacífico;
IV.La plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, cayos
y arrecifes;
V. Las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije
el derecho internacional y las marítimas interiores, y
VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensión y
modalidades que establezca el propio derecho internacional.
14.4. LA CONFORMACIÓN POLÍTICA Y FÍSICA DEL

TERRITORIO
Para sistematizar las ideas sobre el territorio nacional, es necesario dis-
tinguir dos aspectos: su connotación política y sus elementos físicos. La
primera, implica el espacio en el que se ejerce el poder del Estado y dado
que el sistema federal supone una superposición del poder federal y los
poderes de las entidades federativas, de ello deriva que la fracc. I del art. 42
disponga una definición basada en la conjunción de los ámbitos espaciales
de los poderes locales cuya existencia es teóricamente primigenia,318 de la
que surge el ámbito espacial de validez federal que constituye jurídicamente
el territorio. Empero, hay otras áreas que no corresponden al territorio de
los estados sobre los que también ejerce su dominium la Federación y es a
ellas a las que se refiere el resto de las fracciones del artículo citado.
Desde el punto de vista de los elementos físicos que conforman el te-
rritorio cuyas características son relevantes para un tratamiento jurídico
diferenciado, podemos distinguir, con base en el texto de los arts. 42 y 27
constitucionales:
• La superficie territorial continental de las partes de la Federación.
• El subsuelo.
• Los elementos acuáticos internos.
• El territorio insular.
• Los elementos marítimos.
• El espacio aéreo.
14.4.1. El concepto entidad federativa. Los territorios

El estudiante debe tener muy presente el concepto jurídico de entidad
federativa, para no incurrir en errores comunes cometidos por personas
no versadas en la materia que suelen confundir esta noción con la de los
estados de la República. En realidad, estos son la especie, en tanto que
las entidades federativas son el género. El art. 43 dice: “Las partes inte-
grantes de la Federación son los estados de Aguascalientes, Baja California,
Baja California Sur, Campeche, Coahuila de Zaragoza, Colima, Chiapas,
Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México,
Michoacán de Ocampo, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla,
318
Véase el capítulo 15 sobre la naturaleza teórica de la Federación como forma de Estado.
Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Ta-
maulipas, Tlaxcala, Veracruz de Ignacio de la Llave, Yucatán, Zacatecas; así
como la Ciudad de México.”
Entidad federativa es equivalente a parte integrante de la Federación, de
modo que actualmente el género entidad federativa comprende dos espe-
cies: los estados, que son 31, y la Ciudad de México, que es también parte
de la Federación pero no es estado, se trata de una entidad federativa de
naturaleza diferente.319
Existen pues 32 entidades federativas, 31 de ellas son estados y una dis-
tinta es la Ciudad de México. Hasta antes de 1974 existía otro tipo de
entidades federativas que eran los territorios, los cuales eran partes de la
Federación que dependían directamente de los poderes federales, pues care-
cían de soberanía y no tenían, por ello, poderes propios. El Presidente de la
República les designaba un gobernador ya que eran áreas que no contaban
ni con la población suficiente ni con los recursos económicos para sostener-
se por sí mismas. Entre 1917 y 1952 existieron tres de estos territorios: el
de Baja California, el de Baja California Sur y el de Quintana Roo. En 1952
Baja California adquirió la categoría de estado y los dos últimos territorios,
Baja California Sur y Quintana Roo, se transformaron igualmente en esta-
dos en 1974.
14.4.2. La superficie territorial continental de las partes de la Fe-

deración
Como ya vimos, la Constitución General de la República estima que el
territorio nacional es, en primer lugar, la suma de territorios de las entida-
des federativas, ya que estas son las partes integrantes de la Federación.
Esta fórmula data de la Constitución de 1824, cuyos autores no podían
en el momento de su redacción expresar una delimitación exacta del terri-
torio basada en referentes geográficos o físicos, como pueden ser ciertos
accidentes del terreno, elementos como ríos, lagos o montañas, y menos
coordenadas geográficas precisas. Por tal motivo, se indicó en el texto de
la primera Constitución del México independiente que una ley posterior de
naturaleza constitucional habría de definir la demarcación de los límites de
la Federación, cuando las circunstancias lo permitieran. El caso es que nun-
ca se emitió dicha ley y por tanto se ha recurrido mayormente a nociones
fácticas y a comportamientos consuetudinarios para establecer la extensión
319
y los límites superficiales del territorio de las entidades federativas situadas

en la extensión continental del país.
Efectivamente, en el art. 43 no se hace alusión ni a la extensión ni a los
límites de los territorios de las mencionadas entidades, en consecuencia, es
necesario consultar las constituciones de los estados para verificar cuál es el
territorio que corresponde a cada una de ellas.
Ahora bien, en la mayor parte de los casos, las constituciones estatales
no aluden a los límites y las características del territorio de cada estado, de
manera que nos encontramos con una falta de precisión jurídica expresa, en
cuanto a la extensión y demarcación de las partes que forman la Federación
y, por ende, al territorio de la Federación misma.
Es curioso observar que frecuentemente se da un proceso de remisión
recíproca entre la Constitución General de la República y las constitucio-
nes locales. Respecto de la primera, esta remisión es implícita, pues de la
lectura de los arts. 42, 43 y 45 se desprende que la Constitución General da
por sentada la existencia de una delimitación del territorio de las entidades
federativas que por no estar precisada en el propio texto constitucional de
la Federación, debería entenderse que en las constituciones locales habría
de configurarse. No obstante, algunas de ellas, como la de Michoacán o la
de Jalisco, remiten explícitamente a la Constitución federal en lo referente
a su territorio.
El art. 14 de la Constitución de Michoacán dice que dicho estado “es
parte integrante de los Estados Unidos Mexicanos, y está constituido por
la porción de territorio nacional que le reconozcan la Constitución fe-
deral, las leyes y los convenios”. Por su parte, la Norma Suprema del
Estado de Jalisco dijo durante mucho tiempo en su art. 3º: “El territorio
del estado es el que le corresponde conforme a la Constitución federal”;
actualmente dice: “El territorio del Estado es el que por derecho le co-
rresponde.” Otras constituciones, como la de Morelos y Coahuila, hacen
alusión a fórmulas como “límites geográficos legalmente reconocidos” o
“límites que legalmente le corresponden”, respectivamente, sin que se de-
fina si el término legalmente se refiere a la emisión de alguna ley específica
que delimite el territorio estatal.
Chiapas señala que el territorio de dicha entidad, según el art. 2º de su
Constitución, “es el que posee desde que forma parte de los Estados Unidos
Mexicanos”. El Estado de México en el art. 2º de la Constitución local
dice “El Estado de México tiene la extensión y límites que le corresponden
históricamente y los que se precisen en los convenios que se suscriban con
las entidades colindantes o los que deriven de las resoluciones emitidas de
acuerdo a los procedimientos legales.” Puede apreciarse en estas dos últimas

formulaciones una referencia a lo que podríamos llamar costumbre consti-
tucional, ya que no se remiten a la Constitución General ni a un concepto
de legalidad, sino a una situación de hecho, establecida largo tiempo atrás.
Quizá por su tardía incorporación a la Federación con el carácter de
estados, Baja California Sur y Quintana Roo sí delimitan con precisión su
extensión territorial, señalando los límites y puntos de referencia basados
en la aplicación de criterios geográficos que permiten ubicarlos claramente
en la superficie del globo terráqueo. Además, precisan las islas que corres-
ponden a la jurisdicción de estas entidades federativas. También los estados
de Oaxaca y Yucatán en su Constitución han señalado los límites precisos
con los estados colindantes.
En esta materia nos encontramos, en términos generales, en presencia
de un típico caso en que opera el Derecho Constitucional Consuetudina-
rio. Desde el siglo XIX diversas disposiciones relativas al territorio de las
entidades federativas aludían a la extensión y límites que ya tenían dichas
entidades, incluso esa expresión se recoge en el art. 45 vigente, pero tales
extensiones y límites no fueron nunca definidos por un instrumento legal
unitario que los señalara. En virtud de que nunca se emitió la ley prevista en
la Constitución de 1824, ha operado una situación de hecho que mediante
una práctica inveterada ha demarcado el territorio de las entidades federa-
tivas y solo por excepción se han suscitado conflictos, cuya resolución está
prevista en los arts. 46, 76 fracc. X y 105 de la Constitución, aunque no
siempre se ha recurrido a estos mecanismos y hay aún zonas en donde existe
indefinición en cuanto a los límites entre estados. El régimen vigente para
la solución de conflictos territoriales contempla las siguientes posibilidades:
a) La prevista en el artículo 46, según la cual las entidades federativas
pueden firmar convenios amistosos, que deben ser aprobados por el
senado.
b) Si no existe convenio, la Suprema Corte de Justicia es la autoridad
competente para resolver el conflicto, a instancia de alguna de las
partes, mediante el ejercicio de una controversia constitucional.
Algunas partes del territorio continental que corresponde a las entidades

federativas, quedan sujetas a un régimen que las somete a la jurisdicción
administrativa federal. Estas son áreas que se denominan zonas federales
por estar vinculadas a una propiedad federal o a la prestación de un servicio
de ese carácter; por ejemplo, las costas y playas que tienen contacto con las
aguas marinas de propiedad federal, las riberas y los cauces o vasos de ríos
o lagos, los márgenes de las carreteras federales o los aeropuertos. Es muy

importante destacar la naturaleza administrativa de la jurisdicción federal
sobre estas zonas, en virtud de la cual se somete su uso o aprovechamiento
por particulares al régimen de concesión, por ejemplo, el que se autorice a
alguien a poner un restaurante en una playa. Empero, no debe incurrirse en
el error de pensar que las entidades federativas pierden su soberanía primi-
genia sobre tales partes del territorio y en consecuencia dejen de aplicar su
régimen jurídico general. Así, por ejemplo, un homicidio cometido en ese
hipotético restaurante de la playa es de competencia del fuero común y no
federal.
En cuanto a las costas y las zonas fronterizas, el art. 27 establece una res-
tricción para la adquisición de propiedades territoriales por los extranjeros
al disponer: “En una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de
cincuenta en las playas, por ningún motivo podrán los extranjeros adquirir
el dominio directo sobre tierras y aguas.”
En este punto es importante recalcar que la Constitución cuida también,
por experiencias históricas anteriores, que el derecho de propiedad concedi-
do a extranjeros no se convierta en pretexto para actos de intervención de
otros países en el nuestro y fija condiciones en la fracc. I del párrafo noveno
consistentes en que:
Sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las socieda-
des mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras,
aguas y sus accesiones o para obtener concesiones de explotación
de minas o aguas. El Estado podrá conceder el mismo derecho a los
extranjeros, siempre que convengan ante la Secretaría de Relaciones
Exteriores en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes
y en no invocar, por lo mismo, la protección de sus gobiernos por lo
que se refiere a aquellos; bajo la pena, en caso de faltar al convenio, de
perder en beneficio de la Nación, los bienes que hubieren adquirido
en virtud del mismo.
La suscripción de acuerdos internacionales como el Tratado entre Mé-

xico, Estados Unidos y Canadá (T-MEC) y algunos acuerdos relativos a la
protección recíproca de inversiones han accedido a conceder un trato igua-
litario a los extranjeros en materia de propiedad, que riñe con esta previsión
del art. 27 o, por lo menos, la matiza en exceso, colocando a nuestro país en
la condición de someterse a jurisdicciones extranjeras en razón de posibles
afectaciones al derecho de propiedad de extranjeros, pese a la claridad de la
disposición antes transcrita.
14.4.3. El subsuelo
Hemos distinguido la superficie del territorio, del subsuelo que se en-
cuentra bajo ella porque el régimen constitucional de este tiene caracterís-
ticas peculiares según se desprende de los párrafos cuarto y quinto del art.
27. En estricto rigor, la regulación establecida en el párrafo cuarto tiene
que ver con la naturaleza de los recursos que en él se mencionan, aunque se
encuentren en la superficie o puedan ser explotados a cielo abierto, pero es
válido aludir a la concepción teórica del subsuelo en el entendido de que el
derecho de propiedad privada no se entiende atribuido a la manera del De-
recho romano, en el que el propietario de la tierra lo era también de lo que
se encontraba abajo y encima de ella sin limitación alguna. Por el contrario,
el modelo mexicano supone, en principio, la propiedad nacional sobre los
elementos que “constituyen depósitos cuya naturaleza sea distinta de los
componentes de los terrenos”.
Es claro que el propietario de un terreno puede actuar más allá de la
superficie, para la realización de las actividades que deriven del uso de suelo
para su explotación agrícola, o para establecer una industria, un servicio o
construir una vivienda, pero la explotación de determinados materiales, co-
mo antes se mencionó, no queda comprendida en el derecho de propiedad
privada que la Nación le transmite, de acuerdo con el art. 27, en donde se
describen tales materiales del modo siguiente:
“Corresponde a la Nación el dominio directo [...] de todos los mine-
rales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, consti-
tuyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de
los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan meta-
les y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras
preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las
aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las
rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yaci-
mientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utiliza-
das como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo
y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos;…”
Particular trascendencia tiene el hecho de que el párrafo sexto del mismo

artículo expresamente previene que para la explotación, el uso o aprove-
chamiento de este tipo de recursos se requerirá concesión otorgada por el
Ejecutivo Federal. La concesión es una figura del Derecho administrativo en
virtud de la cual los particulares, previo cumplimiento de requisitos legales,
pueden usar o aprovechar en su beneficio determinados recursos de propie-
dad nacional. Tratándose de hidrocarburos como petróleo y gas, así como

de minerales radioactivos, no se admite la figura de la concesión, pero a par-
tir de la reforma del 20 de diciembre de 2013 los particulares pueden par-
ticipar en su explotación, a través de los contratos regulados en las leyes de
Hidrocarburos, de Petróleos Mexicanos, de Ingresos sobre Hidrocarburos
y del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo.
Además, la regulación en el Derecho administrativo del régimen del sub-
suelo se hace a través de la Ley Minera y la explotación y el régimen general
de los minerales radiactivos, se regula en la Ley Reglamentaria del Art. 27
Constitucional en Materia Nuclear.
14.4.4. Los elementos acuáticos internos del territorio

La Constitución establece una referencia separada a las tierras y las
aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, a efecto de
regular su propiedad. Por ese motivo, es necesario aludir a esta diferencia-
ción y estudiar por separado estos elementos del territorio nacional. A ello,
hay que añadir una distinción adicional en materia de aguas: por una parte,
las aguas interiores a las que nos referimos en este apartado y, por otra, las
aguas marítimas a las que aludiremos más adelante. En cuanto a las prime-
ras, el párrafo quinto del art. 27 comprende las siguientes:
a) Las aguas marinas interiores, las cuales son entradas de mar que for-
man albuferas o golfos.
b) Las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o inter-
mitentemente con el mar.
c) Las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados di-
rectamente a corrientes constantes.
d) Las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto
del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o
torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de
propiedad nacional.
En realidad, al incluir esta descripción de las aguas que fluyen en forma
de ríos o arroyos en el art. 27, parecería innecesario el detalle abordado en
las referencias que sistematizamos en los siguientes incisos, pero de cual-
quier forma, es importante prestar atención al detalle de las referencias ju-
rídicas a la naturaleza limítrofe de carácter internacional o entre entidades
federativas que atienden aspectos que pudieran no quedar precisados en la

descripción general.320
e) Las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos
o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte
de ellas sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas,
o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de
la República. En este último dato tenemos un elemento que demuestra la
utilidad de las precisiones adicionales, pues las corrientes nacidas en el ex-
tranjero, podrían no considerarse en la descripción inicial de ríos y arroyos
y dar lugar a un resquicio jurídico en un litigio internacional. Ciertamente,
en caso de conflicto con otro país por aguas de este tipo, el gobierno federal
sería partícipe como sujeto del Derecho Internacional, pero de cualquier
modo, es mejor que la Constitución se refiera expresamente a la circunstan-
cia de ríos que cruzan las fronteras.
f) Las de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas estén
cruzados por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República
y un país vecino; o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos
entidades federativas o a la República con un país vecino. En este caso, vale
la observación hecha en el inciso anterior.
g) Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cau-
ces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y
las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos
y corrientes interiores en la extensión que fije la ley.
h) Las aguas del subsuelo tienen su propio régimen y por ello, era
importante distinguir los elementos acuáticos del territorio de otros, que
también lo constituyen. Dichas aguas, dice el párrafo quinto del art. 27:
“pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiar-
se por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público o se
afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar
su extracción y utilización y aún establecer zonas vedadas, al igual que
para las demás aguas de propiedad nacional”.321 La extracción de aguas
del subsuelo se regula mediante un régimen de concesión otorgada por la
320
Existe jurisprudencia de la Suprema Corte acerca de las características de las corrientes de
agua que forman parte de las aguas nacionales. Véase al respecto Thalía, Dentón Navarrete,
op. cit., pág. 51.
321
Obsérvese lo señalado previamente en la nota al final del apartado 14.4.3 sobre el subsuelo.
Comisión Nacional del Agua (CONAGUA)322 a las personas físicas o mo-

rales para el uso, aprovechamiento y explotación de las que se encuentran
bajo la superficie del Territorio Nacional y que se extraen mediante pozos,
norias, tajos, etc. Aquí se precisa también la competencia federal sobre las
aguas interiores, con excepción de lo dispuesto en la parte final del párra-
fo que venimos comentando, al que alude el inciso siguiente.
i) Finalmente se señala, por excepción, el régimen de “cualesquiera otras
aguas no incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como parte
integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que
se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más predios, el
aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y queda-
rá sujeto a las disposiciones que dicten las entidades federativas”. Se presen-
ta la duda de si los ríos subterráneos pudieran quedar bajo la jurisdicción
local, pero en este punto impera el criterio de la naturaleza del río descrita
en la parte inicial, de manera que sólo los depósitos pequeños e inmóvi-
les pueden ser regulados localmente. Por eso, Enrique Quiroz323 apunta,
con singular agudeza, “que siempre que se trate de aguas en movimiento o
aguas que impliquen la definición interestatal, o aguas que desborden en un
mar” corresponde su control a la Federación.
La legislación ordinaria que desarrolla los principios constitucionales
en esta materia está constituida principalmente por la Ley de Aguas Nacio-
nales, la Ley General de Bienes Nacionales y la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección del Ambiente.324
14.4.5. El territorio insular

Además de la tierra firme que en el continente ocupan las partes inte-
grantes de la Federación, el territorio nacional también comprende las islas,
cayos y arrecifes sobre las que nuestro país ha ejercido su jurisdicción, la
cual puede ser de carácter federal o estatal. Las islas que se han considerado
tradicionalmente parte del territorio de los estados o aquellas que de ma-
nera expresa están señaladas en sus constituciones como pertenecientes al
mismo, son administradas por dichas entidades, en tanto, que la Federación
322
Un modelo de las concesiones de CONAGUA se puede consultar en
h
ttp://www.conagua.gob.mx/CONAGUA07/Contenido/Documentos/SOLICITUD%20DE%20
CONCESIÓN%20DE%20AGUAS%20SUBTERRANEAS.pdf Consuktada el 13 de sep-
tiembre de 2021.
323
Enrique Quiroz Acosta, op. cit., pág. 92.
324
Véase José Trinidad Lanz Cárdenas, Legislación de aguas en México, Ángel Editor, México,
1982.
tiene a su cargo las que no se encuentren sometidas a la jurisdicción antes

señalada, según lo dispone el art. 48.
De acuerdo con el Catálogo del Territorio Insular Mexicano publicado
por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) en 2015, Méxi-
co cuenta con 4,111 elementos insulares, de los cuales la mayoría “son islas
propiamente (3,210 del total de elementos) que alcanzan a cubrir 7,559.9
km2, lo que representa 94.2% de la superficie insular registrada. Compa-
rativamente, las subcategorías insulares de arrecifes (sólo se consideran los
superficiales) y cayos cubren solo un 4.5% y1.3%, respectivamente.”325
Según la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la adminis-
tración de las islas de jurisdicción federal está encomendada a la Secretaría
de Gobernación. En la fracc. XI del art. 27 de dicha ley, se señala que “En
las islas a que se refiere esta fracción regirán las leyes federales y los trata-
dos, y serán competentes para conocer de las controversias que en ellas se
susciten los tribunales federales con mayor cercanía geográfica.”
En la fracc. III del art. 42 constitucional se alude específicamente, a los
grupos de islas de Guadalupe y de Revillagigedo, lo cual deriva de una pro-
puesta que en el Congreso Constituyente hizo el diputado Adame para que
no quedara duda de que tales islas, junto con la de La Pasión, también lla-
mada Clipperton, corresponden a nuestro país pese a encontrarse bastante
lejanas de sus costas.
La isla de Clipperton fue perdida por México frente a Francia, país que
alegó derechos sobre ella. En 1931 el rey Víctor Manuel III de Italia, a quien
se sometió la disputa para ser resuelta por la vía arbitral, falló en favor de
Francia. Ello obligó a modificar el texto del art. 42, para suprimir la refe-
rencia que en él se hacía a la isla de La Pasión.326
14.4.S. Los elementos marítimos del territorio nacional

La plataforma continental también forma parte del territorio nacional y
está definida por el art. 76 de la Convención de las Naciones Unidas sobre
Derecho del Mar, firmada en Jamaica el 10 de diciembre de 1982. Esta
325
Catálogo de Territorio Insular Mexicano, Instituto Nacional de Estadística Geografía e
Informática, México. Véase https://datos.abiertos.inecc.gob.mx/Datos_abiertos_INECC/
CGACC/DocumentosRIslasMarias/Eje2_InstrumentosDelTerritorioInsularMexicano/Cata-
logoInsularDelTerritorioMexicano.pdf Consultada el 11 de septiembre de 2021.
326
Véase Miguel González Avelar, Clipperton, Isla Mexicana, Fondo de Cultura Económica,
México, 1992.
definición, ha sido recogida por el derecho interno en el art. 62 de la Ley

Federal del Mar (TMX259,369), en el que se indica que:
La plataforma continental y las plataformas insulares mexicanas,
comprenden el lecho y el subsuelo de las áreas submarinas que se
extienden más allá del mar territorial y a todo lo largo de la pro-
longación natural del territorio nacional, hasta el borde exterior del
margen continental, o bien hasta una distancia de 200 millas mari-
nas, contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide
la anchura del mar territorial, en los casos en que el borde exterior
del margen continental no llegue a esa distancia, de acuerdo con lo
dispuesto por el Derecho Internacional. La definición anterior com-
prende la plataforma de islas, cayos y arrecifes que forman parte del
territorio nacional.
El margen continental abarca la prolongación sumergida de la masa de

tierra del estado costero y está formado por el lecho marino y el subsuelo
de la plataforma, el talud, que es un escalón más profundo de la plataforma
misma, y la llamada elevación continental, que es el punto donde arranca
precisamente la masa continental desde el fondo del océano. Esto quiere
decir, que la plataforma continental, en términos jurídicos internacionales,
puede ir más allá que la plataforma geológicamente considerada. Si el mar-
gen continental se extiende más de 200 millas náuticas, entonces, se consi-
dera plataforma continental la extensión sumergida que llegue hasta esas
200 millas.
De acuerdo con la mencionada Convención, el mar territorial abarca 12
millas marinas, cada milla marina o náutica mide 1852 metros. La Ley Fe-
deral del Mar en su art. 25 recoge esta disposición y fija la anchura del mar
territorial mexicano en 22 224 metros.
Las aguas de los mares territoriales son propiedad de la nación y a ella
corresponde el dominio directo de todos los recursos naturales de la plata-
forma continental y los zócalos submarinos de las islas, de acuerdo con el
art. 27 constitucional. Lo que la Constitución llama zócalos de las islas se
denomina técnicamente plataforma insular.
14.4.7. El espacio aéreo

El ámbito espacial de validez que constituye el territorio del Estado,
abarca además de las áreas ya explicadas, el espacio aéreo que se encuen-
tra sobre el territorio nacional, el cual, es un bien del dominio público de
la Federación, según lo establece la fracc. II del art. 2° de la Ley General
de Bienes Nacionales (TMX262,288). El espacio aéreo es particularmente

importante por la regulación de la aviación y de las señales radioeléctricas
que se difunden por él. La regulación original en materia de concesiones de
radio y televisión consideraba este bien nacional como susceptible de conce-
sionarse para la difusión de las señales correspondientes. En la actualidad la
Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión considera la actividad
de la radiodifusión como un servicio público, pero para efectos de otorgar
las concesiones a las estaciones de radio y televisión lo que se concesiona
es el espectro radioeléctrico compuesto por ondas que se difunden a través
del espacio aéreo.
En cuanto a la dimensión del espacio aéreo que forma parte del territo-
rio nacional la Constitución prevé que dicho espacio tendrá “la extensión
y modalidades que establezca el propio Derecho Internacional”. Entre los
más importantes tratados internacionales en esta materia podemos citar los
siguientes: Convención Interamericana de Comunicaciones Eléctricas, Con-
vención Interamericana sobre Radiocomunicaciones, Acuerdo Interameri-
cano de Radio, Convención para la Unificación de ciertas reglas relativas al
Transporte Aéreo Internacional y Protocolo Adicional, Convención sobre
Tránsito de Aviones, Convenio de Aviación Civil Internacional, Convenio
relativo al Tránsito de los Servicios Aéreos Internacionales, Convenio sobre
la Distribución de Señales Portadoras de Programas Transmitidas por Sa-
télites, Tratado sobre los Principios que deben regir las Actividades de los
Estados en la Exploración y Utilización del Espacio Ultraterrestre incluso
la Luna y otros Cuerpos Celestes. No existe una definición precisa de la
altura que abarca el espacio aéreo en el conjunto de tratados. Para algunos
efectos que tienen que ver con la navegación aérea se estima una altitud de
aproximadamente 30 km pero en relación con el límite del espacio exterior
se aplican criterios que abarcan hasta los 100 km.
14.4.8. La zona económica exclusiva

Aunque no forma parte del territorio nacional propiamente dicho, la so-
beranía y jurisdicción de México se ejercen también sobre el área marítima
denominada zona económica exclusiva definida en el art. 27 constitucional
de la manera siguiente:
La Nación ejerce en una zona económica exclusiva situada fuera del
mar territorial y adyacente a éste, los derechos de soberanía y las ju-
risdicciones que determinen las leyes del Congreso. Esta zona se exten-
derá a 200 millas náuticas, medidas a partir de la línea de base desde
la cual se mide el mar territorial. En los casos en que esa extensión
produzca superposición con las zonas económicas exclusivas de otros

Estados, la delimitación de las respectivas zonas se hará en la medida
en que resulte necesario, mediante acuerdo con estos Estados.
Como veremos en el apartado final de este capítulo, existen tratados fir-

mados en torno a la delimitación de esta zona, de cuyos derechos exclusivos
de explotación de sus recursos naturales, tanto renovables (pesca) como no
renovables (extracción de minerales e hidrocarburos), dispone el Estado
titular de dichas zonas.
14.5. CONFLICTO DE PREEMINENCIA TEÓRICA ENTRE

FEDERACIÓN Y ESTADOS
Un problema interesante en cuanto a la redacción de la fracc. I del art.
42 —que es en apariencia sencilla, comprensible y parece señalar lo obvio—
se plantea por el hecho de que se diga que el territorio nacional es el de sus
partes integrantes, ya que parecería que el derecho real, ya explicado, que
corresponde al Estado en esta materia, radica originalmente en los estados
federados y en consecuencia estos podrían disfrutar de alguna preferencia
sobre la explotación de su territorio frente a las decisiones de la Federación.
Esta reflexión es un ejercicio teórico de trascendencia, pues se han dado
casos, como en el conflicto armado surgido en Chiapas a principios de ene-
ro de 1994, en que algunas organizaciones representantes de indígenas y
campesinos incluyeron entre sus demandas, por ejemplo, que la explotación
del petróleo de Chiapas estuviera sujeta a una anuencia previa de las auto-
ridades locales. La tensión entre los estados y la Federación con motivo de
acciones de explotación de recursos naturales, particularmente el petróleo,
hace que este sea un asunto de gran importancia.
Felipe Tena Ramírez327 ha sostenido la tesis de que el derecho sobre el
territorio que, según lo señala el art. 27, corresponde originariamente a la
Nación, lo tiene en primer término la Federación, como el todo incluyente
de las partes federadas. Para él, la Federación es la expresión jurídica de la
Nación y por tanto, las entidades federativas no tienen un derecho sobre su
territorio; sostiene que estas solo ejercen su imperium sobre los ciudadanos,
admite que se trata de dos órdenes coextensos, el federal y el local, por el
ejercicio de la jurisdicción de ambos sobre el territorio nacional, si bien se
entiende que respecto de áreas diversas y de espacios delimitados para cada
327
Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, op. cit., págs. 188 y siguientes.
estado. En favor de su tesis apunta la facultad del Congreso de la Unión,

contenida en la fracc. XIX del art. 73, relativa a las reglas a que deba su-
jetarse la ocupación y enajenación de terrenos baldíos y el precio de estos,
y dice: “Si el territorio de los estados pertenece a estos no se explicaría por
qué no son los estados, sino la Federación, quienes pueden legislar sobre
terrenos que, como los baldíos, caen bajo el dominio de la Nación.”328
Este autor admite que el contenido del art. 132 constitucional serviría
para sostener la tesis contraria, ya que en dicho artículo se indica que:
Los fuertes, cuarteles, almacenes de depósito y demás bienes inmue-
bles destinados por el gobierno al servicio público o al uso común,
estarán sujetos a la jurisdicción de los Poderes federales en los térmi-
nos que establezca la ley que expedirá el Congreso de la Unión, mas
para que lo estén igualmente los que en lo sucesivo adquiera dentro
del territorio de algún estado, será necesario el consentimiento de la
legislatura respectiva.
De esta redacción se desprende que el Constituyente de 1917 confirmaba

el estatus de los bienes inmuebles, sobre los que ya ejerciese jurisdicción la
Federación, pero obligaba a esta a sujetarse a la voluntad del órgano legis-
lativo local para poder extender sus pertenencias territoriales en los estados.
Tena Ramírez no admite, sin embargo, que este artículo contenga una
facultad preferente para los estados en materia de disposición de su territo-
rio, pues afirma que se trata de “un caso de ampliación de jurisdicción, no
de desplazamiento en la propiedad territorial”.
Un argumento adicional en favor de la Federación en cuanto a los dere-
chos sobre el territorio nacional lo encontramos en el art. 46, en el cual se
indica que los arreglos entre estados en materia de límites deben ser aproba-
dos por el Senado de la República. De esta afirmación se desprendería que
los estados no pueden disponer de su territorio como les parezca más con-
veniente, sino que la Federación debe decidir en última instancia al respecto.
En cambio, la entonces Procuraduría General de la República, sostuvo
una tesis en favor de los estados en mayo de 1935, para defender la cons-
titucionalidad del decreto número 228 de Yucatán.329 Para rebatir la tesis
de la sentencia del juez de Distrito, la Procuraduría presentó los siguientes
puntos de vista legales ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
328
Idem, pág. 190.
329
Eduardo Andrade Sánchez (coord.), Historia de la Procuraduría General de la República,
Procuraduría General de la República, México, 1987.
Primero. El régimen de la propiedad privada, se dijo, ha sido tradi-

cionalmente de la competencia de los estados y esa tradición ha sido
decididamente sancionada en el texto constitucional.
Segundo. La propiedad ha sufrido toda clase de restricciones y moda-
lidades por las leyes locales.
Tercero. A los estados no les está prohibido legislar en materia de
propiedad privada, materia de derecho civil, como se les prohíben
expresamente en el art. 117, determinadas facultades.
Cuarto. La competencia no concedida expresamente a los funciona-
rios federales se entiende reservada a los estados.
Finalmente —concluía la Procuraduría—, la jurisprudencia de la Supre-

ma Corte era contraria tanto a la estructura misma de régimen político
constitucional, como a la interpretación textual del art. 27, por tanto, ca-
recía de fundamentos jurídicos, económicos y políticos para señalar que la
atribución de los estados de imponer a la propiedad privada las modalida-
des del interés público, constituía una amenaza a la vida constitucional del
país.
En realidad, la solución no está claramente establecida en nuestro régi-
men constitucional, pero debe entenderse que es una cuestión de competen-
cias. No se trata de si la Federación o los estados tienen un derecho prefe-
rente sobre el territorio nacional en términos generales, sino que en función
de cada materia concreta y según la distribución de competencias puede
darse preeminencia a la decisión del estado o de la Federación. Es claro,
que los estados tienen capacidad para afectar su propio territorio, bástenos
los ejemplos relativos a las facultades expropiatorias de que disponen o a
las de crear áreas naturales protegidas de acuerdo con la legislación eco-
lógica local. En consecuencia, tanto la Federación como los estados tienen
capacidad para emitir actos jurídicos en virtud de los cuales disponen, en la
práctica, del territorio sobre el que ejercen su jurisdicción y someten su uso
o explotación a determinadas reglas según la competencia que les asignen
las leyes federales y locales. La propia Constitución, como hemos indicado
en los puntos precedentes, señala en el art. 27 determinadas competencias
federales expresas, y donde no existe disposición de esta índole, de acuerdo
con el art. 124 constitucional, se entiende que los estados pueden ejercer sus
facultades.
14.6. LA DELIMITACIÓN DEL TERRITORIO FRENTE A

OTROS PAÍSES
Ya hemos dicho que la Constitución no delimita de manera clara el te-
rritorio nacional, de modo que debe recurrirse a otros instrumentos jurí-
dicos que, por referirse a cuestiones fundamentales del Estado —como la
precisión de uno de sus elementos—, alcanzan el rango de normas consti-
tucionales, formando parte de lo que en la teoría se ha denominado bloque
de constitucionalidad.330 Así, en cuanto a la delimitación respecto de otros
Estados independientes, nuestras fronteras están fijadas con base en los tra-
tados internacionales siguientes:331
Con Belice:
Tratado sobre Límites con Honduras Británica Celebrado entre los Esta-
dos Unidos Mexicanos y el Reino Unido de la Gran Bretaña. Lugar y fecha
de firma: México, D. F., 8-VII-1893. Entrada en vigencia: 21-VII-1897.
Convención Complementaria del Tratado de Límites con Honduras Bri-
tánicas entre los Estados Unidos Mexicanos y el Reino Unido de la Gran
Bretaña e Irlanda (Belice) del 8 de julio de 1893. Lugar y fecha de firma:
Ciudad de México, 7-IV-1897. Entrada en vigencia: 21-VII-1897.
Con Estados Unidos de América:
Tratado de Guadalupe-Hidalgo. Tratado de Paz Amistad, Límites y
Arreglo Definitivo entre la República Mexicana y los Estados Unidos de
América. Lugar y fecha de firma: Guadalupe Hidalgo, México, 2- II-1848.
Entrada en vigencia: 30-V-1848.
Tratado de la Mesilla. Tratado de Límites entre los Estados Unidos Mexi-
canos y los Estados Unidos de América. Lugar y fecha de firma: México, D.
F., 30- XII-1853. Entrada en vigencia: 30-VI–1854.
Convención entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos
de América para Facilitar la Ejecución de los Principios contenidos en el
Tratado del 12 de noviembre de 1884 y Evitar las Dificultades Ocasionadas
con Motivo de los Cambios que tienen lugar en el Cauce de los Ríos Bravo
del Norte y Colorado. Lugar y fecha de firma: Washington, DC, EUA, 1o-
III-1889. Entrada en vigencia: 21-XII-1890.
de América para la Rectificación del Río Bravo del Norte (Grande) en el
330
331
Véase la página web https://aplicaciones.sre.gob.mx/tratados/introduccion.php
Valle de Juárez-El Paso. Lugar y fecha de firma: Ciudad de México , 1º-

II-1933. Entrada en vigencia: 10-XI-1933.
de América para la Solución del Problema del Chamizal. Lugar y fecha de
firma: Ciudad de México, 29-VIII-1963. Entrada en vigencia: 14-I-1964.
Tratado entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de
América por el que se deroga el art. 8° del Tratado de Límites celebrado el
30 de diciembre de 1853. Lugar y fecha de firma: Washington, DC, EUA,
13-IV-1937. Entrada en vigencia: 21-XII-1937.
Tratado para Resolver las Diferencias Fronterizas y Pendientes y para
Mantener a los Ríos Bravo y Colorado como la Frontera Internacional entre
los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América. Lugar y
fecha de firma: Ciudad de México, 23-XI-1971. Entrada en vigencia:18-
IV-1972.
Tratado sobre límites marítimos entre los Estados Unidos Mexicanos y los
Estados Unidos de América. Lugar y fecha de firma: México, D. F., 4-V-1978
Entrada en vigencia: 13-XI-1997.
Tratado entre el gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el gobier-
no de los Estados Unidos de América sobre Delimitación de la Plataforma
Continental en la Región Occidental del Golfo de México más allá de 200
millas náuticas. Lugar y fecha de firma: Washington, DC 9-VI-2000. Entra-
da en vigencia: 17-I-2001.
Con Guatemala:
Tratado de Límites entre los Estados Unidos Mexicanos y la República
de Guatemala. Lugar y fecha de firma: México, D. F., 27-IX-1882. Entrada
en vigencia: 1o-V-1883.
Convenio entre los Estados Unidos Mexicanos y la República de Gua-
temala para el Arreglo de las Diferencias Suscitadas entre Ambos Países
con Motivo de la Ejecución del Tratado de Límites del 27 de septiembre de
1882. Lugar y fecha de firma: Ciudad de México, 1-IV-1895. Entrada en
vigencia: 15-V-1895.
Tratado para Fortalecer la Comisión Internacional de Límites y Aguas
entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de la
República de Guatemala. Lugar y fecha de firma: 17-VII-1990. Entrada en
vigencia: 16-I-2003.
Con Cuba:
Acuerdo sobre Delimitación de los Espacios Marítimos de los Estados
Unidos Mexicanos y la República de Cuba, en las Áreas en que dichos Espa-
cios serán colindantes en virtud del establecimiento de la Zona Económica

Exclusiva de México y la eventual creación de una Zona Económica de Cu-
ba (o su equivalente). Lugar y fecha de firma: México, D. F., 26-VII-1976.
Entrada en vigencia: 26-VII-1976.
Tratado entre los Estados Unidos Mexicanos y la República de Cuba
sobre la Delimitación de la Plataforma Continental en el Polígono Oriental
del Golfo de México Más Allá de las 200 Millas Náuticas. Lugar y fecha
de firma: La Habana, Cuba, 18-I-2017. Entrada en vigencia: 27-VII-2018.
15. El sistema federal y el municipio
15.1. NOCIÓN Y ORIGEN DEL FEDERALISMO

México optó al inicio de su vida independiente por organizarse siguien-
do el modelo federal de Estado. Ya en el capítulo histórico332 hemos estu-
diado las vicisitudes que condujeron a una alternancia entre federalismo y
centralismo en el siglo XIX, hasta que se estabilizó la organización federal
consagrada en el art. 40.
El sistema federal consiste en que el Estado-Nación se organiza a partir
de la asociación de un conjunto de estados soberanos previamente existen-
tes, que ceden parte de su propia soberanía para integrar una unidad de
mayor dimensión a la que se da el nombre de Federación, pero cada una de
las unidades originales conserva un conjunto de atribuciones propias que
ejerce de manera autónoma en su territorio.
Este sistema tuvo su origen con motivo de la formación de Estados Uni-
dos de América. Después de haberse independizado del poder británico, ca-
da una de las 13 colonias asentadas en territorio de Norteamérica tenía su
propio gobierno y organización internos. Sus dirigentes pretendían unirlas
y en un principio buscaron crear una confederación.
La confederación es una alianza o unión de Estados para ciertos fines;
en ella, cada integrante conserva todos sus poderes; existen “órganos con-
federales, temporales o permanentes que atienden las funciones que se les
han encomendado, pero siempre subordinados a los gobiernos de los esta-
dos confederados”.333 Estos conservan su derecho de separarse en cualquier
momento del conjunto, que se sustenta en tratados internacionales y carece
de un gobierno distinto del de los estados miembros.
El Congreso Continental reunido en Filadelfia, después de proclamar la
independencia de las colonias se dio a la tarea, a partir de julio de 1776,
de discutir los llamados Artículos de la Confederación y Unión Perpetua.
Aprobados en 1777 y ratificados por los estados, entraron en vigor en
1781. Se constituía una República: Estados Unidos de América, que tendría
un Congreso, pero carecía de órganos ejecutivos y judiciales propios. El
332
333
Manuel Barquín Álvarez, voz “Confederación” en Diccionario Jurídico Mexicano, 7a. ed.,
Porrúa e Instituto de Investigaciones Jurídica, UNAM, México, 1994, t. I, pág. 592.
Congreso no tenía facultades para establecer impuestos o regular el comer-

cio. La debilidad de este modelo obligó a desecharlo pronto y en 1787 el
Congreso de la Confederación, aprobó instituir una Convención Constitu-
cional para revisar los artículos de aquélla. El resultado fue la Constitución
de 1787 en la que se diseñó, por primera vez en la historia moderna, un
gobierno de tipo federal.
Cuando México, al inicio de su vida independiente, decide asumir la
forma federal de Estado, recurre a una teoría que no correspondía a la si-
tuación práctica del país.334 Aunque efectivamente, algunas áreas de lo que
había sido el territorio de la Nueva España se habían proclamado como es-
tados independientes antes de la suscripción del Acta Constitutiva de la Fe-
deración Mexicana del 31 de enero de 1824, la Colonia había consolidado
una unidad política que debería ser dividida en partes, las cuales no habían
tenido una existencia aislada e independiente con anterioridad, como sí ha-
bía ocurrido con las ex colonias británicas que formaron Estados Unidos
de América. Empero, la construcción teórica del Estado mexicano parte de
la suposición de que los estados que forman la Federación tenían un poder
soberano original que conservan en lo relativo a su régimen interior, y por
decisión propia edificaron un centro de poder derivado que constituye la
autoridad federal.335
Esta fórmula implica la existencia previa de poderes estatales soberanos
que conciertan entre sí su unificación para constituir un Estado comple-
jo, en el cual las entidades originales se reservan algunas facultades para
seguirlas ejerciendo sin sujeción a una autoridad jerárquica superior que
les dé instrucciones, en tanto que ciertas facultades son transferidas a los
órganos de autoridad de la instancia de mayor extensión. Este Estado com-
plejo, al que llamamos Federación, supone dos ámbitos de competencia su-
perpuestos: el ámbito federal, de alcance nacional en todo el territorio de
la Unión formada por la agregación de los estados anteriores, en el que se
desarrollan ciertas competencias atribuidas a la autoridad nacional, y un
ámbito específico reservado a las autoridades locales que desenvuelven au-
tónomamente sus poderes sobre áreas competenciales distintas a las que se
asignaron a la Federación.
334
Una interesante visión del federalismo mexicano en su etapa de formación, la encontramos
en Tadeo Ortiz, De la inviolabilidad de las instituciones políticas y leyes fundamentales,
Cuadernos Causa, núm. 5, Ediciones del Centro de Documentación Política, A. C., México,
1977.
335
Para una visión más profunda del surgimiento del federalismo mexicano, véase Nettie Lee
Benson, La Diputación Provincial y el Federalismo Mexicano, 2a. ed., II Legislatura, Cámara
de Diputados y el Colegio de México, México, 1980.
15. El sistema federal y el municipio 631
De esta manera, en el federalismo cada unidad regional tiene un poder

original que permanece descentralizado en cuanto no decide cederlo al po-
der del centro. De algún modo este es derivado, aunque en las competencias
que le son otorgadas sea jerárquicamente superior al de las unidades que se
lo entregaron. Estas, en cambio, mantienen, acerca de las facultades que se
reservaron, un ejercicio descentralizado del poder original.336
15.2. LAS PARTES DE LA FEDERACIÓN

En el capítulo sobre el territorio, nos referimos a las partes de la Federa-
ción y ya hemos establecido que estas son los estados libres y soberanos que
integran dicha Federación a partir de la voluntad de configurar un sistema
federal y que a ellos se suma, como una parte de naturaleza diferente, la
Ciudad de México, según lo dispone expresamente el art. 43 constitucio-
nal.337 La Federación como tal no es inmutable y su conformación podría
cambiar, ya sea por la admisión de nuevos estados a la misma, como por la
creación de alguno o algunos a partir de los actualmente existentes. Para
que procedan estas modificaciones deben cumplirse los requisitos señalados
en el art. 73 relativo a las facultades del Congreso, como ya lo hemos ex-
plicado.338
15.3. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN EL

SISTEMA FEDERAL
Dado que el sistema federal supone siempre, independientemente de sus
modalidades concretas, la convivencia de dos ámbitos de competencia en
un mismo espacio territorial —es decir, dos ámbitos espaciales de validez
normativa, de manera que coexisten dos sistemas jurídicos aplicables, uno
a cierto tipo de asuntos sobre los cuales tiene competencia el gobierno fede-
ral, y el otro a las cuestiones que corresponden a las autoridades estatales—,
existen distintos mecanismos jurídicos para definir cuáles competencias co-
rresponden a un ámbito y cuáles al otro.
La distribución de competencias la hace la Constitución federal a partir
de aquellas que los estados miembros trasladan a la autoridad superior. Las
336
Sobre los fundamentos del sistema federal mexicano, recomiendo la lectura de José Barra-
gán Barragán, Introducción al Federalismo, Universidad de Guadalajara, México, 1994.
337
338
atribuciones de la autoridad federal corresponden originalmente a los Es-

tados federados y las que estos se reservan no provienen de las autoridades
federales. Hay dos procedimientos principales para asignar competencias:
1. Enlistar las facultades otorgadas a la Federación dejando todo aquello
que no corresponda expresamente a esta en el ámbito de competencia
de las entidades federativas. (Estados Unidos de América, México).
2. Señalar las facultades de los estados, lo no asignado expresamente a
ellos se estima que compete a los órganos federales.339
El sistema que adopta nuestra Constitución, el cual se diseñó sobre el

modelo estadounidense, consiste en precisar en la Constitución federal las
materias que corresponde regular al gobierno de la Federación y dejar que
todo lo no atribuido expresamente a este le corresponda a los poderes loca-
les. El artículo clave en este punto es el 124 que señala:
“Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Cons-
titución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los
Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas
competencias.”
El principio es congruente con la teoría que lo inspira, pues si son los

estados los que ceden facultades propias al constituir la Federación, es en-
tendible que pretendan especificar de manera explícita cuáles son las facul-
tades que están transfiriendo al gobierno al que se van a someter en esas
materias y lo que no le han trasladado expresamente siga considerándose
como atributo de ellos.
Pese a que la concepción es nítida en cuanto a que la Federación solo
puede hacer aquello que las entidades federativas que la conforman le han
autorizado, en la práctica la capacidad del poder central se ha impuesto
por diversas vías, como el control casi absoluto de los recursos fiscales,
interpretaciones constitucionales tendientes a la prevalencia de tal poder,
claudicaciones de los poderes locales, inercias burocráticas y la existencia
de un control judicial federal por medio del amparo. Aunque este se justifi-
que por frenar abusos locales, no ha dejado de ser un factor en la expansión
desmedida de las funciones federales, en detrimento de las de los estados.
339
Sobre distintas formas de distribución de facultades y distribución territorial del poder en
América Latina, véase Domingo García Belaúnde, La Constitución y su dinámica, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2004, págs. 65 y siguientes.
15.4. FACULTADES CONCURRENTES Y COINCIDENTES

La noción de facultades concurrentes es muy amplia en la doctrina y en
el Derecho comparado. Esencialmente, se entiende que hay concurrencia
de facultades cuando sobre una misma materia pueden legislar y aplicar la
legislación autoridades de distintos ámbitos gubernamentales. En algunos
países, se entiende la concurrencia como un mecanismo en virtud del cual,
en determinada materia, uno de los ámbitos concurrentes puede tener pre-
ferencia para legislar, pero en tanto no lo haga, puede hacerlo el otro. Por
ejemplo, si una materia está reservada al ámbito federal y este no ha legis-
lado, pueden hacerlo los estados, o viceversa.
Suele discutirse si conviene diferenciar entre facultades concurrentes y
las coincidentes, sin que se llegue a dilucidar en la doctrina la naturaleza
exacta de cada una de ellas. Por eso resulta conveniente definir el grado
de superposición de las facultades de que se trata para denominarlas co-
rrectamente. Debe tenerse en cuenta que en el Derecho mexicano no existe
el concepto de concurrencia en el sentido de posibilidad de legislar sobre
una materia idéntica por dos ámbitos gubernativos, de entre los cuales uno
tenga preferencia y al ejercer su facultad desplace al otro, como se explicó
anteriormente.
Puede darse el caso, de que concurran en un mismo espacio autorida-
des administrativas o jurisdiccionales para aplicar una legislación única de
carácter federal, como ocurre con la Ley Federal del Trabajo, que es una
sola para todo el país, pero en razón de ciertas actividades, su aplicación
corresponde a los órganos judiciales locales en el ámbito de las entidades
federativas y a los federales en el ámbito federal, o también en el Código de
Comercio, que es una legislación federal, pero las controversias mercantiles
pueden transcurrir tanto ante autoridades judiciales del fuero común como
las federales.
Para efectos de la legislación que puede incidir sobre una misma materia
hay tres posibilidades:
a) Que dicha materia sea total y exclusivamente competencia de la au-
toridad federal, sin que en ella puedan intervenir las autoridades locales en
cuanto a su regulación, aunque, en algunas, pueden hacerlo en su aplica-
ción. En estas materias solo legisla la Federación, por ejemplo, en materia
de banca, de moneda, de trabajo —con excepción del trabajo al servicio del
Estado—, de petróleo, de radio y televisión, de energía eléctrica, de energía
nuclear, etc. En esos casos se trata de facultades exclusivas o excluyentes,
que únicamente puede ejercer el ámbito federal.
b) Que la materia de que se trate pueda desenvolverse en dos planos di-

ferentes dando lugar a regímenes distintos, ambos derivados de bases cons-
titucionales, similares. En estos casos, es cuando debe hablarse propiamente
de facultades concurrentes. Estas, se presentan cuando sobre una misma
materia legisla la Federación para aplicarse en todo el país y las autoridades
locales, para su jurisdicción específica. Ello ocurre, por ejemplo, en materias
como la fiscal, la civil, la sustantiva penal o la administrativa. Cada ámbito
emite y aplica por separado la legislación de que se trate, sobre la misma
base constitucional.
c) En una tercera hipótesis nos encontramos frente a las facultades coin-
cidentes propiamente dichas, las cuales, consisten en que la misma materia
es regulada por la Federación y los estados dejando a cada quien un espacio
determinado de aplicación, y en general dando distintos grados de inter-
vención a las autoridades federales y estatales a partir de una Ley General
que distribuye las competencias. Las anteriores son las que en rigor deben
denominarse facultades coincidentes pues ambas rigen sobre la misma ma-
teria y en el mismo espacio territorial pero en compartimientos diferentes
en los que se señalan los asuntos que son competencia local y los que co-
rresponden a la Federación. Por ejemplo, en materia ecológica cada ámbito
de gobierno tiene responsabilidades específicas; así, en la disposición de de-
sechos actúa en primer término el municipio, el estado se encarga de ciertas
actividades, pero los desechos tóxicos o peligrosos deben ser manejados por
las autoridades federales, de acuerdo con la Ley General del Equilibrio Eco-
lógico y la Protección del Ambiente. Otras materias coincidentes son, por
ejemplo, las de salud, educación, asentamientos humanos, y otras previstas
en el art. 73, respecto de las cuales existen leyes generales.
La diferencia central entre una materia concurrente y otra coincidente es
que en la concurrente la distribución de competencias deriva de la propia
Constitución que atribuye a la Federación la regulación de la materia en
su ámbito, pero admite la legislación sobre la misma materia en el ámbito
interno de cada entidad federativa. En cambio, hay facultades coincidentes
cuando la Constitución expresamente asigna el mismo ámbito material y
espacial de competencia a la Federación y a los estados, al tiempo que ha-
bilita al Congreso de la Unión a emitir una Ley General que distribuya las
competencias específicas entre Federación, estados e incluso municipios.
El estudiante debe tener presente que esta distinción teórica facilita la
comprensión de este tipo de facultades, pero el texto constitucional y la
doctrina siguen siendo imprecisos al respecto y muchas veces engloban en
la expresión facultades concurrentes tanto a las de tal naturaleza, como a
las coincidentes propiamente dichas. Así, dado que las disposiciones cons-
titucionales emplean la noción de concurrencia para aludir a las facultades

coincidentes doctrinariamente podría zanjarse esta confusión adoptando
una terminología que denomine genéricamente concurrentes a las facul-
tades que no son exclusivas de la Federación, para luego distinguir entre
concurrencia en sentido amplio, que aluda a la hipótesis descrita en el inciso
b) indicado en párrafos precedentes, y concurrencia en sentido estricto o
coincidencia a la situación que se describe en el inciso c).
15.5. LA REGULACIÓN FEDERAL SOBRE LAS

ENTIDADES FEDERATIVAS
El Constituyente crea el marco jurídico-político fundamental de los esta-
dos, sujetándolos a dos condicionantes: una referente a la forma de gobier-
no y la otra relativa a la organización y distribución del poder en el inte-
rior de su territorio. En cuanto a lo primero, los estados deben mantenerse
dentro de la forma gubernativa que ellos mismos, de acuerdo con la teoría,
diseñaron para la nación en su conjunto, y así, a imagen y semejanza de ella,
sus partes integrantes tienen que mantener un gobierno: a) republicano,
es decir, no podrían en uso de su soberanía para asuntos internos, decidir
nombrar un rey que transmita su función por herencia; b) representativo,
esto es, las autoridades actúan en representación del pueblo, que no ejerce
de modo directo su soberanía, sino por medio de los poderes constitucio-
nalmente instituidos, c) laico, lo que significa ajeno a cualquier doctrina re-
ligiosa, y d) popular, lo cual implica que la representación no puede ser, por
ejemplo, de tipo aristocrático, sino basada en la participación del pueblo
mediante procedimientos democráticos, fundamentalmente la participación
electoral, si bien pueden existir otros métodos de participación y consulta
ciudadana que se han establecido en el ámbito local como son los métodos
de democracia semidirecta que abordamos en el capítulo 3.
En el art. 115, en adición a las características de la forma de gobierno
ya reseñadas, se le dicta a los estados, por las razones históricas que lo
justifican, la manera en que se organizarán política y administrativamente
a partir de una institución que será la base de su división territorial: el mu-
nicipio libre.
Al suscribir el pacto federal, los estados aceptan una serie de prohibi-
ciones vinculadas justamente con las materias cuyo control pasa a la Fede-
ración. Entre estas prohibiciones contenidas en el art. 117 constitucional
están, celebrar alianzas, tratados o coaliciones con otro estado federado o
con potencias extranjeras; acuñar moneda o emitir papel moneda, estam-
pillas o papel sellado; gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen

su territorio; gravar la circulación o el consumo de efectos nacionales o
extranjeros, con impuestos o derechos; expedir o mantener en vigor leyes
o disposiciones fiscales que impliquen diferencias de impuestos o requisitos
por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, sea pa-
ra proteger la producción local de ciertas mercancías o diferenciar entre las
de distintas procedencias; contraer directa o indirectamente obligaciones o
empréstitos con gobiernos de otras naciones, o con sociedades o particula-
res extranjeros.
Estas prohibiciones y cualesquiera otras impuestas constitucional-
mente a los estados, deben entenderse también señaladas para los
municipios que están inmersos en tales entidades federativas.
El mismo criterio resulta procedente en relación con los impedimentos

previstos en el art. 118, de acuerdo con los cuales, los estados no pueden
establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer con-
tribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones; asimismo, tie-
nen prohibido contar con tropa permanente o buques de guerra y hacer
la guerra por sí, a alguna potencia extranjera, exceptuándose los casos de
invasión y de peligro tan inminente que no admita demora; situaciones en
que deberán dar cuenta de inmediato al Presidente de la República.
Debe aclararse que a diferencia de los impedimentos contenidos en el
art. 117, que son de naturaleza absoluta, los del art. 118 tienen un carácter
relativo, ya que el Congreso federal puede dar su consentimiento para que
los estados realicen esos actos que normalmente les están vedados. La Cons-
titución faculta a los estados, para suscribir convenios con la Federación
para asumir algunas funciones de esta; la ejecución y operación de obras
o la prestación de servicios públicos, en los términos de la ley. Debe en-
tenderse, que estos convenios no pueden abarcar actividades de naturaleza
estratégica como la explotación y exploración de petróleo o la generación
de energía eléctrica.
Un artículo que se ha explorado poco en nuestro Derecho constitucional
es el 120, que obliga a los poderes ejecutivos de las entidades federativas a
publicar y hacer cumplir las leyes federales. La publicación de dichas leyes
se hace a través del Diario Oficial de la Federación y por supuesto su vali-
dez en todo el territorio nacional no depende de la publicación que hagan
o dejen de hacer los ejecutivos locales. Es probable que el Constituyente
pretendía una solidaridad expresa de aquéllos con las leyes federales y co-
rresponsabilizarlos de su aplicación.
Esta prescripción, prácticamente caída en desuso, va a dar lugar a pro-

blemas jurídicos interesantes en la medida en que surgen conflictos con
motivo de la aplicación de leyes del Congreso de la Unión que parecen
invadir la esfera local, como ocurría a principios de 2008 en relación con la
legislación para proteger a los no fumadores.
En realidad, ningún ejecutivo local publica las leyes federales de manera
formal en su entidad federativa, pero la Federación podría exigir el cumpli-
miento de tal obligación contenida en el art. 120 para forzarlo a cumplir
una ley. Empero, podrían alegar que a partir de las controversias constitu-
cionales reguladas en el art. 105, la referida obligación queda condicionada
a que no se decida entablar por parte de su estado una controversia en
cuanto a la aplicación de una ley que invade su soberanía y que incluso, la
negativa expresa a publicar la ley la privaría de efectos en su estado hasta
que la Corte resolviera la controversia. El gobernador en cuestión, podría
argumentar que si cumple lo dispuesto en el art. 120 se usaría en su contra
tal hecho, pues se diría que ya ha consentido la aplicación de la ley que está
impugnando.
De cualquier modo, la obligación del art. 120 es tajante y en caso de
que se le exigiera a algún gobernador o jefe de gobierno de la Ciudad de
México, este debería cumplirla sin perjuicio de que pudiere, al entablar la
controversia contra la ley que impugna, argumentar que tal publicación no
implica conformidad con ella.
La Federación tiene también obligaciones para con las entidades federa-
tivas; el art. 119 le impone la de protegerlas “contra toda invasión o vio-
lencia exterior”. En los casos de sublevación o trastorno interior el propio
artículo prevé el deber de prestar la misma protección pero lo condiciona a
que los Poderes de la Unión “sean excitados”, es decir, que exista una soli-
citud de parte de la Legislatura del Estado o del Ejecutivo del que se trate,
si aquélla no estuviere reunida.
El propio art. 119 regula la figura de convenios de colaboración entre
entidades federativas para la entrega de reos, procesados o sentenciados en
lo que se conoce como extradición interna.
Las determinaciones tomadas por las entidades federativas en ejercicio
de facultades que corresponden a su régimen interno, deben ser reconocidas
en todo el país. Así lo previene el art. 121, referente a la validez que debe
otorgarse en toda la Federación y por supuesto en cada una de sus partes,
a los actos jurídicos realizados en alguna entidad federativa. El precepto en
cuestión señala:
En cada entidad federativa se dará entera fe y crédito de los actos

públicos, registros y procedimientos judiciales de todas las otros. El
Congreso de la Unión, por medio de leyes generales, prescribirá la
manera de probar dichos actos, registros y procedimientos, y el efecto
de ellos, sujetándose a las bases siguientes:
I. Las leyes de una entidad federativa sólo tendrán efecto en su propio
territorio y, por consiguiente, no podrán ser obligatorias fuera de él;
II. Los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de
su ubicación;
III. Las sentencias pronunciadas por los tribunales de una entidad
federativa sobre derechos reales o bienes inmuebles ubicados en otra
entidad federativa, sólo tendrán fuerza ejecutoria en este, cuando así
lo dispongan sus propias leyes.
Las sentencias sobre derechos personales sólo serán ejecutadas en
otra entidad federativa, cuando la persona condenada se haya some-
tido expresamente o por razón de domicilio, a la justicia que las pro-
nunció, y siempre que haya sido citada personalmente para ocurrir al
juicio;
IV. Los actos del estado civil ajustados a las leyes de un estado ten-
drán validez en los otros, y
V. Los títulos profesionales expedidos por las autoridades de una enti-
dad federativa con sujeción a sus leyes, serán respetados en los otros.
El art. 116 de la Constitución está dedicado en una extensión conside-

rable a regular la vida interna de los estados. En él, se establece que estos
deberán dividir su poder público en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
15.5.1. Reglas aplicables al Poder Ejecutivo

El periodo de ejercicio de los titulares de los Ejecutivos de las entidades
federativas se fija en un máximo de seis años, pero un estado puede esta-
blecer un periodo más breve. Es interesante indicar, que no hay una norma
equivalente para el término del desempeño de los presidentes municipales,
lo cual queda al arbitrio del constituyente local.
Se impone a los estados la obligación de incorporar la revocación del
mandato. No se obliga a regular la revocación de los mandatos de otros
funcionarios de elección, pero queda abierta la posibilidad de que en ejerci-
cio de su soberanía los estados la establezcan para otros cargos.
No se puede exigir para el cargo de gobernador una edad mayor a los

30 años, pero las constituciones locales pueden determinar una edad menor.
Se establece para los gobernadores de los estados el requisito de ser ciu-
dadanos mexicanos por nacimiento, haber nacido en el estado o, de no ser
así, tener una residencia efectiva en él no menor de cinco años inmediata-
mente anteriores al día de la elección. La residencia no se pierde cuando se
desempeñan ciertos cargos públicos fuera del estado, que generalmente es-
tán definidos en las constituciones locales. El art. 115, relativo al municipio,
no contiene ninguna regla de residencia para los cargos del ayuntamiento,
de modo que queda al arbitrio del legislador local establecerlo cuando lo
considere prudente.
El requisito de ser mexicano por nacimiento no se exige al Jefe de Go-
bierno de la Ciudad de México340,
Los gobernadores electos popularmente, en ningún caso y por ningún
motivo, podrán volver a ocupar ese cargo, ni aun con el carácter de interi-
nos, provisionales, sustitutos o encargados del despacho. No podrían, por
ejemplo, ejercer de manera temporal el gobierno en reemplazo del gober-
nador electo, desde la posición de secretarios de gobierno, a los cuales las
constituciones locales suelen facultar para encargarse del despacho en las
ausencias temporales del titular del Ejecutivo.
No obstante, quienes se hubieren desempeñado como sustitutos, interi-
nos, provisionales o encargados del despacho, sí podrán ser electos popu-
larmente con posterioridad, siempre que no sea para el periodo inmediato.
Cuando se trate de gobernador interino, provisional o quien supla las faltas
temporales, esta prohibición rige siempre y cuando hubiese desempeñado el
cargo durante los dos últimos años del periodo.
15.5.2. Reglas aplicables al Poder Legislativo

Para la conformación de las Legislaturas o Congresos locales en los que
se deposita el Poder Legislativo se establece que el número de sus miembros
debe ser proporcional al de habitantes del estado de que se trate, pero no
podrá ser menor de siete diputados en los estados con población menor a
400 mil habitantes; de nueve si no llega a 800 mil y de 11 si pasa de esa
cantidad. En general, los cuerpos legislativos estatales rebasan considerable-
mente esos mínimos.
340
Véase cap. 13
Se obliga a los estados a establecer la reelección consecutiva hasta por

cuatro periodos de los diputados locales. La Suprema Corte determinó que
la interpretación correcta de esta disposición es que cada estado puede de-
cidir si aplica la reelección por uno, dos o tres periodos adicionales, lo cual
implica que un diputado local pueda permanecer en el cargo por seis, nueve
o 12 años consecutivos. La postulación para la reelección debe ser hecha
por el mismo partido o por alguno de los que integraron la coalición que
hizo la primera, por las razones ya explicadas al analizar la reelección de
diputados federales.
Es interesante observar que no se indica la duración del periodo de los
diputados; lo usual es que dure tres años, pero podría ser más breve o más
prolongado.
Para la conformación de los congresos locales se fijan límites a la sobre-
rrepresentación y a la subrepresentación, de modo que si un partido obtie-
ne, pongamos por caso, 30% de los votos, no pueda ocupar más de 38% de
los lugares en el órgano legislativo, salvo que rebase ese límite de ocho pun-
tos por haber ganado un número de distritos que le den derecho a ocupar
un espacio mayor. Por ejemplo, un Congreso integrado por 50 diputados,
30 electos en distritos por mayoría y 20 plurinominales; supongamos que
un partido gana 25 distritos, que son 50% del total, pero su porcentaje de
votos fue de 35%. En ese caso, aunque ocupe un porcentaje del Congreso
que rebasa en 15 puntos el porcentaje de votación obtenida, puede conser-
var todas las curules ganadas.
Por otra parte, se exige que ningún partido ocupe en el Congreso una
proporción por debajo de ocho puntos porcentuales de su votación obte-
nida. Por ejemplo, si un partido sacó 20% de los votos, pero en el mismo
Congreso hipotético va a ocupar solo cinco espacios, resultaría que recibió
20% de votación pero sus curules representan 10% del Congreso. Enton-
ces, habría que asignarle un diputado adicional para que tuviera seis, lo cual
representa 12% del Congreso que nos sirve de ejemplo; así, su porcentaje de
dicho órgano legislativo será 8% inferior a su porcentaje de votos y se cum-
plirá con el requisito de que su representación no sea menor al porcentaje
de votación que hubiere recibido menos ocho puntos porcentuales, como
indica el artículo comentado.
Un partido político local, para mantener su registro en el estado de que
se trate y para poder acreditar diputados de representación proporcional,
debe alcanzar por lo menos 3% de los votos válidos emitidos en la elección
de gobernador o de diputados. La de ayuntamientos no se toma en cuenta
para esos efectos.
15.5.3. Reglas aplicables al Poder Judicial

El Poder Judicial se ejercerá por los tribunales que establezcan las Cons-
tituciones respectivas. En estas suele crearse un Tribunal Superior o Supre-
mo, como órgano de máxima jerarquía y juzgados de primera instancia.
Se prevé también el desarrollo de una carrera judicial para garantizar la
independencia de magistrados y jueces; la selección de dichos funcionarios
entre las personas de mayor preparación y experiencia; su inamovilidad, y
una remuneración adecuada e irrenunciable.
Los magistrados de los tribunales de mayor rango deben reunir los mis-
mos requisitos previstos para los ministros de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación.
15.5.4. Reglas en materia electoral

En el art. 116, fracc. IV, se indican las bases para la legislación de los
estados en materia electoral. El art. 115 al aludir al origen electoral de los
ayuntamientos, solo contempla el carácter directo de la elección popular de
la cual deben surgir los integrantes de dichos cuerpos colegiados. Esto sig-
nifica, que no debe haber electores intermedios entre los ciudadanos cuando
acuden a las urnas y las autoridades surgidas del proceso. En adición a ese
requisito, el art. 116 prevé que la elección de los gobernadores, de los miem-
bros de las legislaturas locales y “de los integrantes de los ayuntamientos se
realice mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo”.
Respecto de la regulación de las elecciones estatales, la Constitución es
prolija en cuanto a los requisitos que debe cumplir la legislación local en la
materia, establecidos en la fracc. IV del art. 116.
Para ser un sistema federal, la minuciosa regulación del tema comicial
parece excesiva, pues llega al extremo de imponer una fecha única para la
realización de las elecciones de todas las entidades federativas que renuevan
Ejecutivo, Legislativo o ayuntamientos en un determinado año, para que el
proceso electoral se efectúe precisamente el primer domingo de junio del
año de que se trate, con lo cual se desconocen hasta las particularidades
climatológicas de los estados federados. Empero, el inciso a) de la fracc.
IV señala una excepción a esta regla, para aquellos estados cuyas jornadas
electorales se celebren en el año de las elecciones federales y no coincidan
en la misma fecha de la jornada federal. Por otra parte, se constriñe a los
estados a modificar sus calendarios electorales para que hagan coincidir por
lo menos una de sus elecciones, sea la de alcaldes, la de diputados o la de
gobernador, con la fecha en que se celebre una elección federal.
La existencia de una autoridad electoral nacional, el INE341, desplaza a

los organismos electorales estatales que hasta antes de la reforma de 2014
eran autónomos. Los integrantes de estos organismos son designados por el
INE, y los magistrados de los tribunales electorales locales, por el Senado.
Las elecciones de los poderes locales pueden ser organizadas en su totalidad
por el INE, si este así lo determina, con base en la Ley General de Institu-
ciones y Procedimientos Electorales. Los partidos políticos locales quedan
regulados por la Ley General de Partidos Políticos emitida por el Congreso
de la Unión.
La legislación local deberá regular el registro de candidatos indepen-
dientes, es decir, no postulados por partidos políticos. En este punto, la
Constitución deja un margen para que cada estado establezca los requisitos
y modalidades a las que se ajustarán estas candidaturas; pero se establece
la obligación de proporcionarles financiamiento público y acceso a la radio
y a la televisión.
15.6. LAS CONSTITUCIONES ESTATALES

Como hemos explicado, el régimen federal parte de la consideración teó-
rica según la cual cada estado dispone de una soberanía original propia.
Ello, se refleja en el texto del art. 41 de la Constitución General de la Repú-
blica que establece “el pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes
de la Unión, en los casos de la competencia de estos, y por los de los estados
y la Ciudad de México, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los
términos respectivamente establecidos por la presente Constitución federal
y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir
las estipulaciones del pacto federal”.
El texto incluye los poderes de la Ciudad de México en relación con el
ejercicio de la soberanía; no obstante, una interpretación integral y sistemá-
tica de la Constitución obliga a considerar la existencia de una distinción
entre la condición de los estados, a los que el art. 41 atribuye el carácter
de “libres y soberanos”, y la Ciudad de México, a la cual en el art. 122,
dedicado específicamente a su regulación, se le considera “autónoma”, pero
no libre y soberana como los estados. La capital de la República, a la que
se refiere el art. 44, se estableció en el sitio que determinaron los estados
federados y el Congreso puede cambiarlo. Por eso, la condición de capital
del país por definición, impide la posibilidad de una proclamación soberana
341
Véase cap. 6
realizada por el pueblo que la habita. Así, ninguna parte del territorio puede
tener a la vez la condición de capital y de estado federado: ambos caracteres
son excluyentes. De ahí que pese a la alusión a un ejercicio de soberanía
por parte de los poderes locales de la ciudad capital, debe entenderse en
términos de los arts. 2o, 40, 43, 116 y 122 que la Ciudad de México dispo-
ne de “autonomía” en cuanto a la posibilidad de darse su propio régimen
jurídico, mas no de “soberanía”, como la de los estados, cuya cesión parcial
a los poderes federales constituye la esencia del “pacto federal” al que alude
este precepto.
Considerar al concepto soberanía de los estados de la República como
inútil, ilusorio o anticuado, obedece al desconocimiento teórico e histórico
de la esencia de un sistema federal. Este surge por la unión de varios entes
políticos que tienen previamente la condición de estados independientes;
incluso suponiendo que en la práctica no tuviesen tal condición, su carácter
de estados unidos en un “pacto federal” implica que la Constitución es el
convenio del que cada estado forma parte por voluntad de su pueblo, y
por tanto un cambio de la naturaleza de esta unión federal, por ejemplo
su conversión en un Estado unitario no integrado por estados soberanos,
facultaría a estos a reasumir su soberanía, ya que la misma se cede a una
instancia superior con la condición implícita de que esa instancia mantenga
su estructura de república federal y reconozca la soberanía original de ca-
da estado integrante. La adopción no consentida de un régimen centralista
que desconozca la soberanía de un estado constituye la ruptura de dicho
pacto federal y abre la posibilidad de que el estado reasuma su soberanía.
Esto ocurrió en el caso de Texas, que usó como motivo para separarse de
la República mexicana la aplicación de un sistema centralista en 1836, y de
Yucatán en 1841, por la misma razón.
Las normas supremas en el ámbito estatal son rígidas, como lo es la
federal. Para reformar esta se requiere el voto de las dos terceras partes
de los miembros presentes en cada una de las dos cámaras federales y la
aprobación de la mayoría de las legislaturas estatales. De manera semejan-
te, las constituciones estatales para ser modificadas requieren una mayoría
calificada en el respectivo Congreso local y en la mayor parte de ellas, un
mecanismo de participación de los municipios.
Las constituciones estatales señalan la forma en que deben intervenir
los municipios para aceptar las reformas aprobadas por los congresos
locales a dichas Normas Supremas. En Aguascalientes, por ejemplo, las
modificaciones que han merecido aprobación por las dos terceras partes
del número total de diputados, deben ser también aprobadas por la ma-
yoría de los ayuntamientos. Se prevé que si después de recibir el proyecto,
un ayuntamiento no se pronuncia en el término de 15 días, se entenderá

que acepta la reforma o adición. Es decir, opera un procedimiento de afir-
mativa ficta.
En la mayor parte de las entidades federativas existen normas semejantes
por las que se requiere la aprobación de la mayoría de los municipios y se
aplica el esquema de la afirmativa ficta en términos de 15, o 30 días como
en Veracruz.
Algunos estados como Querétaro y Zacatecas establecen que las refor-
mas constitucionales deberán ser aprobadas cuando menos por las dos ter-
ceras partes de los ayuntamientos.
Excepcionalmente, como ocurre en Nuevo León y Oaxaca, los munici-
pios no tienen participación en el proceso de reforma constitucional.
En algunas legislaciones se establecen requisitos sobre la forma como
deben ser votadas las reformas constitucionales por los ayuntamientos. La
Constitución de Colima, por ejemplo, prevé en su art. 129 que el cómputo
de votos de los ayuntamientos se hará por corporaciones y no por personas,
es decir, se cuenta la voluntad de cada ayuntamiento como una unidad, sin
que tenga que ver el número de votos emitidos en cada cuerpo colegiado o
corporación.
El sistema federal mexicano tiene por su propia naturaleza dos órdenes
constitucionales vigentes: el general o federal, pues igual se denomina a la
Constitución como General de la República; de los Estados Unidos Mexi-
canos o Federal, y el local existente en cada uno de los estados, que cuenta
con su Constitución expedida por su propio Poder Constituyente.342
Las constituciones estatales tienen una estructura muy similar a la fede-
ral. Contienen un capítulo de derechos humanos o garantías individuales
que ratifican los contenidas en esta y, en ocasiones, añaden algunas espe-
cialmente reconocidos por el estado de que se trate. Establecen normas que
definen la condición de natural o nativo del estado, así como de habitante,
vecino o ciudadano del mismo. En su parte orgánica regulan los poderes
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, como lo exige la Constitución federal. Asi-
mismo, incluyen los organismos autónomos como los organismos garantes
de la transparencia y acceso a la información pública o las comisiones de
derechos humanos de carácter local, y también un título destinado a la re-
gulación básica de los municipios. De manera habitual se reiteran las bases
generales previstas en el art. 115 constitucional, como la referencia a la
342
Al respecto véase Máximo N. Gámiz Parral, Derecho constitucional y administrativo de las
entidades federativas, UNAM, México, 1990.
libertad del municipio y a la prohibición de que existan autoridades inter-

medias entre este y los poderes del estado. En cada caso, la Constitución
estatal de que se trate da cuenta de la división municipal del estado, en
ocasiones, se refiere específicamente a las características de cada municipio
y sus cabeceras, como la de Baja California Sur, y en otras hacen alusiones
más amplias, para dejar los detalles a la Ley Orgánica Municipal o al Códi-
go Municipal, que es la denominación que han dado recientemente algunas
entidades al cuerpo normativo destinado a la organización y regulación de
la vida municipal.
15.7. LA CIUDAD DE MÉXICO

Una parte de la Federación que cuenta con un régimen constitucional
específico y muy particular es la Ciudad de México. Dada la enorme impor-
tancia histórica, cultural, económica, política y demográfica que posee, su
regulación adquiere gran trascendencia. De acuerdo con el art. 44 constitu-
cional: “La ciudad de México es la entidad federativa sede de los Poderes
de la Unión y Capital de los Estados Unidos Mexicanos; se compondrá del
territorio que actualmente tiene y, en el caso de que los poderes federales se
trasladen a otro lugar, se erigirá en un Estado de la Unión con la denomina-
ción de Ciudad de México.”
La Ciudad de México es una entidad federativa por ser parte componen-
te de la República federal, si bien con un estatus diferente al de los estados,
ya que se hace de ella una mención aparte, como ocurre también en el art.
43, en el cual se listan “las partes integrantes de la Federación”. En el arti-
culo 44 el carácter de libres y soberanos se predica respecto de los estados,
pero no de la Ciudad de México, a la cual la Constitución atribuye, en sus
arts. 2o y 122, la condición de “autónoma”, mas no de soberana. La Ciudad
de México tiene un carácter constitucional híbrido. La reforma constitu-
cional de 2016 la dotó de una Constitución propia, lo cual es teóricamente
inconsistente con su condición “autónoma” y no “soberana”. Esta última
se atribuye solo a los estados de la República en el art. 41, y justamente esa
condición híbrida quedó de manifiesto en la integración de la Asamblea
Constituyente prevista para redactar su Constitución, en la cual, además de
representantes popularmente electos, se previó la participación de consti-
tuyentes designados por las cámaras legislativas federales, por el titular del
Ejecutivo federal y por el jefe de gobierno del Distrito Federal, distrito cuya
denominación desapareció a partir de la referida reforma de 2016.
La Constitución mexicana al adoptar en 1824 la forma de república

federal determinó, aplicando una solución similar a la de Estados Unidos
de América, que el Congreso General elegiría un lugar para servir de resi-
dencia a los poderes de la Federación, el cual no tendría la naturaleza de un
estado, puesto que el propio Congreso ejercería las funciones legislativas en
ese Distrito.
El Congreso Constituyente, por decreto del 28 de noviembre de 1824,
fijó la residencia de los poderes federales en la ciudad de México y deter-
minó que el distrito correspondiente a esta, quedaría comprendido en un
círculo cuyo centro sería la plaza mayor de la propia ciudad y su radio de
dos leguas, es decir, una distancia aproximada de 11 kilómetros de radio,
medido desde el Zócalo. Al referirse la Constitución al entonces Distrito Fe-
deral atribuyéndole el territorio “que actualmente tiene”, el Constituyente
de 1917 aludía al que había asignado para el Distrito Federal el Congreso
de la Unión mediante los decretos expedidos el 15 y 17 de diciembre de
1898 en virtud de los cuales se establecieron los límites del Distrito, que
perduran hasta la fecha. Estos decretos, estima el ilustre tratadista mexica-
no Felipe Tena Ramírez, resultaban inconstitucionales pues variaban por
la vía del Poder Legislativo ordinario la extensión que el Constituyente de
1856-1857 había señalado para el Distrito, que correspondía al decreto del
16 de febrero de 1854 expedido por Santa Anna, el cual había extendido
considerablemente el área original prevista por el Constituyente de 1824.
Sin embargo, este vicio constitucional quedó subsanado al emplear la Cons-
titución de 1917 la expresión que venimos comentando, de manera que se
convalida el área geográfica que para el Distrito Federal, ahora Ciudad de
México, fijaron los citados decretos de 1898.
En el art. 44, se establece explícitamente que la sede de los poderes fe-
derales y capital de los Estados Unidos Mexicanos es la Ciudad de Méxi-
co. El tema de la residencia de los poderes federales se ha debatido en va-
rias ocasiones a lo largo de la historia en nuestro país. En el Constituyente
de 1856-1857 se planteó la posibilidad de que su sede fuera la ciudad de
Aguascalientes o la de Querétaro. Después de intensa deliberación, se en-
contró una fórmula de transacción al establecer el art. 46 de la Constitución
de 1857 que “el Estado del Valle de México se formará del territorio que
en la actualidad comprende el Distrito Federal, pero la erección sólo tendrá
efecto cuando los Supremos Poderes Federales se trasladen a otro lugar”. El
precepto suponía que esto último ocurriría en algún momento futuro, pero
entre tanto la Ciudad de México seguía siendo la sede de dichos poderes.
Esporádicamente, al discutirse los problemas relativos a la enorme con-
centración urbana en torno al área metropolitana de la Ciudad de México,
denominada megalópolis, surgen voces que tienden a hacer efectiva la hipó-

tesis planteada en el art. 44 de trasladar los poderes de la Unión a otro sitio
del territorio nacional. Pese a que esto contribuiría a una efectiva descen-
tralización de las actividades nacionales, existen obstáculos de naturaleza
práctica y económica, que parecen insalvables. Al iniciarse el periodo del
Presidente López Obrador en 2018, este determinó como un esquema favo-
rable a la referida descentralización, ubicar las oficinas de diversas Secreta-
rías de Estado en diferentes ciudades de la República, sin que ello alterara la
sede de los poderes federales en la Capital, pero hasta fines de 2021 se había
avanzado poco en ese propósito.
De llegarse a tomar la decisión de instalar los poderes federales en otro
sitio del país, se estaría ante una paradoja constitucional. Por un lado, la
propia Constitución está autorizando un acto que significaría su reforma de
modo flexible puesto que puede ejecutarse por el Congreso de la Unión. Ello
supone una excepción a la rigidez de la Constitución. Como sabemos, se
denominan constituciones rígidas aquellas que para ser reformadas exigen
requisitos mayores que para la expedición de leyes ordinarias. En cambio,
se llama flexibles a las constituciones que pueden ser reformadas mediante
procedimientos comunes de legislación. Así pues, con respecto al punto es-
pecífico relativo al cambio de los supremos poderes federales, puede decirse
que nuestra Constitución es, por excepción, flexible.
Esta flexibilidad se sustenta en la propia voluntad del Constituyente que
define en el art. 44 lo que ocurrirá en el caso de que se trasladen los pode-
res federales a un lugar distinto de la Ciudad de México, lo cual puede ser
dispuesto por el Congreso de la Unión que tiene facultades para ello, de
acuerdo con la fracc. v del art. 73.
No obstante, cabría plantear otra sofisticada interpretación según la
cual el Congreso solamente pondría en ejecución el operativo previsto en
la Constitución en su artículo 44, sin que eso implique una modificación
de la misma. Esta interpretación partiría de considerar que cualquiera que
sea el área geográfica en que se ubique, la capital siempre se denominaría
Ciudad de México, en los términos del artículo mencionado. Ahora bien,
ciertamente dejaría de tener el territorio que tenía en el momento de expe-
dirse la Constitución, pero se acudiría a interpretar la frase “se compondrá
del territorio que actualmente tiene” en un sentido dinámico refiriéndola al
que, en su caso, decida el Congreso de la Unión si se produjere un cambio.
Es curioso observar que la segunda parte del art. 44 participa de la na-
turaleza de las disposiciones transitorias, expedidas para regular una situa-
ción determinada por cierto tiempo. En este caso, encontramos que se trata
de una norma sujeta a una condición. Si se trasladan los poderes —decisión

que tomaría el Congreso de la Unión— deberá procederse como el texto
indica, y su vigencia se agotaría al concluir el procedimiento de erección del
Estado de la Ciudad de México.
Desde este punto de vista, podrá sostenerse la interpretación de que en
realidad no se está en presencia de una modificación constitucional por la
vía legislativa ordinaria, sino de una aplicación del art. 44 constitucional
por parte del Congreso federal. Esta línea de pensamiento se vería reforzada
por el hecho de que el efecto de la traslación del asiento de los poderes no
modificaría en lo absoluto el texto de la Constitución, pues la Ciudad de
México tendría por territorio “actual” el dispuesto por el Congreso y, por
otro lado, la existencia del Estado denominado Ciudad de México, no men-
cionado en el art. 43, surgiría de la aplicación del art. 44.
El cambio de sede de los poderes federales por decisión del Congreso,
sin realizar la modificación del art. 44 por medio de una reforma consti-
tucional, condicionaría a dicho órgano legislativo a respetar el nombre de
Ciudad de México para la Capital, cualquiera que fuese el punto del territo-
rio donde se ubicara, y también implicaría mantener el nombre constitucio-
nalmente previsto para el estado creado a partir del cambio de sede de los
Poderes de la Unión: Estado de la Ciudad de México, pudiendo modificar
sus límites y extensión. Surge aquí el problema de saber si podría integrarlo
a alguno de los estados colindantes. La respuesta, en los términos constitu-
cionales vigentes, es que no podría ser así por la disposición específica de
que se integre a la Federación, precisamente como Estado de la Ciudad de
México. Tampoco podría ampliar la extensión de este estado hasta el extre-
mo de abarcar completamente alguno de los vecinos, pues ello, implicaría
su desaparición y esta facultad no está concedida al Congreso de la Unión.
Si se pretendiera llegar a alguna de estas soluciones, entonces sí tendría que
modificarse la Norma Suprema.
Evidentemente, la actualización de estas hipótesis es poco probable y los
problemas que plantea pueden parecer teorizaciones elaboradas como com-
plejos ejercicios intelectuales. Empero, esa es la labor del constitucionalista,
analizar y desentrañar las consecuencias de las previsiones contenidas en
la Norma Suprema, pues nunca se sabe cuándo puede tener aplicación una
hipótesis por alejada que parezca de la realidad. Esta, lo ha demostrado la
experiencia, que llega en ocasiones a superar la más fértil de las imagina-
ciones.
15.8. LAS AUTORIDADES DE LA CIUDAD DE MÉXICO

El régimen gubernativo de la Ciudad de México (CDMX) se contiene
en el art. 122 constitucional, el cual refleja la evolución de esta parte de la
Federación desde su condición de territorio total y exclusivamente sujeto
a los Poderes de la Unión, hasta su situación actual en la que cuenta con
autoridades propias electas popularmente. Por ese motivo, el párrafo inicial
del referido artículo está redactado de la manera siguiente: “La Ciudad de
México es una entidad federativa que goza de autonomía en todo lo con-
cerniente a su régimen interior y a su organización política y administra-
tiva.” En el apartado A del mencionado artículo se señala que el gobierno
de la CDMX estará a cargo de sus poderes locales y debe tener las mismas
características que el del país, ser republicano, representativo, democrático
y laico, y por supuesto, aplicar la división de poderes. A diferencia del Eje-
cutivo federal, que excepcionalmente puede ejercer la función legislativa en
las situaciones previstas en los arts. 29 y 131, el depositario del Poder Eje-
cutivo en la Ciudad de México en ningún caso puede ejercer atribuciones
legislativas.
15.8.1. Congreso de la Ciudad de México

Al respecto, la Constitución federal precisa que el ejercicio del Poder Le-
gislativo se deposita en la Legislatura de la Ciudad de México, en el art. 122
el órgano legislativo recibe indistintamente las denominaciones de Legisla-
tura y de Congreso, pero la Constitución local le atribuye solo el nombre de
Congreso, el cual se integra por diputados electos cada tres años por voto
universal, libre, directo y secreto, según los principios de mayoría relativa y
representación proporcional, en los términos que disponga la Constitución
Política de la entidad.
Al igual que los congresos estatales, el Poder Legislativo de la Ciudad
puede legislar en todas las materias que no estén expresamente reservadas
al Congreso de la Unión, de acuerdo con lo señalado en el art. 124. Se esta-
blece también que el Congreso de la Ciudad podrá reformar su Constitución
por el voto de dos tercios de los diputados presentes. Aquí la Constitución
federal prevé de modo preciso cómo se hará la reforma de la Constitución
local; en cambio, a los estados les deja total libertad al respecto. La referida
Legislatura puede presentar iniciativas de ley ante el Congreso de la Unión
en cualquier materia, según el art. 71. También participa, junto con el resto
de las legislaturas locales, en el proceso de reformas constitucionales fede-
rales previsto en el art. 135.
Se prevén los mismos límites de sobrerrepresentación y subrepresenta-

ción aplicables a los Congresos estatales que ya hemos examinado. También
operan las mismas reglas para la reelección de legisladores.
Se dota al Congreso local de facultades de fiscalización similares a las del
Congreso federal respecto de la Federación.
La fracción. V del art 122 establece que la Administración Pública de
la Ciudad de México será centralizada y paraestatal. Además, señala que
la hacienda pública de la Ciudad y su administración serán unitarias. Esto
significa que el régimen de cobro de impuestos y el manejo de los mismos lo
harán los órganos centrales de gobierno, por lo que las alcaldías en que está
dividida la Ciudad no podrán imponer contribuciones.
15.8.2. El Jefe de Gobierno de la Ciudad de México

El titular del Poder Ejecutivo de la Ciudad se denomina Jefe de Gobierno
de la Ciudad de México, como puede apreciarse, el Constituyente eligió una
clara diferenciación con los titulares de los ejecutivos estatales, a los cuales
se les reserva el título de gobernador. Es también electo popularmente para
un periodo de seis años, como se establece en la Constitución local, y puede
ser objeto de revocación del mandato.
Otra diferencia con los gobernadores es que cuando estos no han sido
elegidos popularmente y han ocupado el cargo como interinos o sustitutos,
sí pueden ser postulados para un ejercicio sexenal, según lo dispone el art.
116 constitucional, en tanto que un jefe de gobierno, cualquiera que sea la
causa por la que ocupó el cargo, no puede volver a desempeñarlo. Por otra
parte, la Constitución federal dejó un margen mayor al Constituyente de la
Ciudad para fijar los requisitos que debe llenar quien aspire a gobernarla,
en tanto que para ser gobernador se exige ser mexicano por nacimiento.
Infortunadamente, la Constitución de la Ciudad de México no requirió la
nacionalidad mexicana por nacimiento para el jefe de gobierno. La Consti-
tución federal tampoco impuso la exigencia que impide a los constituyentes
estatales pedir una edad mayor de 30 años para ser gobernador. El Consti-
tuyente local la fijó precisamente en 30 años.
15.8.3. La función judicial en la Ciudad de México

La Base Cuarta del apartado A del art. 122, dispone que el ejercicio del
Poder Judicial de la CDMX se deposita en el Tribunal Superior de Justicia,
el Consejo de la Judicatura y los juzgados y tribunales que establezca su
Constitución local. Llama la atención que dentro de los órganos que ejercen
el Poder Judicial se incluya al Consejo de la Judicatura, principalmente por

dos motivos. El primero, porque contradice la propia filosofía adoptada
por el Constituyente en cuanto al ejercicio de dicho poder en la Federación,
puesto que en el art. 94 queda claro que la función de resolver conflictos
aplicando el Derecho –que implica el ejercicio de un poder sobre los go-
bernados– la realizan los jueces de distintos niveles, pero la administración
interna del Poder Judicial, que es la tarea que desarrolla el Consejo de la
Judicatura343, no constituye una forma de ejercicio del Poder Judicial, pues
no implica que el poder del Estado esté incidiendo sobre los derechos de los
particulares.
La segunda peculiaridad de la mención del Consejo de la Judicatura co-
mo depositario del Poder Judicial consiste en el hecho de que nuevamente
el Constituyente federal regula en el texto constitucional un asunto cuya
resolución deja a la soberanía de los estados. Por lo demás, las normas apli-
cables al Poder Judicial son similares a las dispuestas para los estados en el
art. 116. Se dispone que los magistrados del Tribunal Superior de Justicia de
la Ciudad de México deberán reunir como mínimo los requisitos estableci-
dos en las fracciones I a V del artículo 95 de la Constitución federal y que
no podrán ser magistrados las personas que hayan ocupado en el Gobierno
de la Ciudad de México el cargo de Secretario o equivalente, el de Fiscal
General o de integrante del Poder Legislativo local, durante el año previo al
día de la designación. Curiosamente, no se previó un impedimento para que
el Jefe de Gobierno pueda pasar a ser magistrado.
Aunque no forma parte del Poder Judicial por estar dotado de autono-
mía, el Tribunal de Justicia Administrativa de la Ciudad de México también
participa de la función jurisdiccional. La organización y funcionamiento
de este tribunal se deja a lo dispuesto en la constitución local de la Ciudad.
15.8.4. La división territorial de la Ciudad de México

La Ciudad de México estuvo sujeta a un régimen municipal, el cual fue
suprimido en 1928, a partir de entonces su territorio se dividió en delega-
ciones. La reforma de 2016 señala que las demarcaciones territoriales de la
Ciudad de México tendrán un órgano de gobierno denominado alcaldía.
Esta figura, pese a que su denominación parece vinculada a los ayuntamien-
tos, es en realidad un cuerpo colegiado de naturaleza diferente, ya que no
dispone de la autonomía que caracteriza a los municipios, si bien guarda
343
Véase cap. 11
cierta analogía con los ayuntamientos, que son los órganos gubernativos de
aquellos.
Al frente de cada alcaldía estará el alcalde y habrá un Concejo integrado
por lo menos por 10 concejales, pero no por más de 15, de acuerdo con la
población de la demarcación de que se trate. Estos concejales se eligen por
planillas que son listas de candidatos presentadas por los partidos políticos,
según se entiende de la parte final del inciso a) de la fracc. VI, si bien la
Constitución local tendrá que regular la postulación de candidatos indepen-
dientes, por lo menos para los puestos que se elijan por mayoría de votos,
pues se prevé también que deben mezclarse los principios de mayoría y de
representación proporcional. El 60% de los cargos se elegirán por mayoría
y el 40% por representación proporcional. Esto quiere decir que si una al-
caldía está compuesta por 15 concejales, nueve de ellos serán elegidos por
mayoría y los otros seis se distribuirán de acuerdo con la proporción de
votos obtenida por las planillas.
La Constitución federal deja al Constituyente local la definición de las
atribuciones de estas alcaldías, pero sí les otorga la de aprobar el proyecto
de presupuesto de egresos, el cual quedará sujeto a la aprobación final del
Congreso local. Las alcaldías manejarán con autonomía los recursos que les
sean asignados, una vez que la recaudación se ha hecho centralmente, como
ya indicamos.
También se les concede la atribución de supervisar y evaluar las acciones
de gobierno y controlar el ejercicio de los gastos.
15.8.5. Relación de la Ciudad de México con el gobierno federal

La Norma Suprema señala que los poderes federales tendrán respecto de
la Ciudad de México exclusivamente las facultades que expresamente les
confiere esta Constitución. No obstante, es muy importante la disposición
que concede al Congreso de la Unión la facultad de emitir leyes para la
coordinación entre los poderes federales y los de la Ciudad. La idea es que el
Congreso federal dicte reglas que impidan que se entorpezca el ejercicio de
las funciones de los poderes federales que tienen preeminencia constitucio-
nal sobre los locales. Una demostración de este criterio constitucional lo en-
contramos en la norma que permite al presidente de la República remover
al funcionario que tenga el mando de la fuerza pública en la Ciudad. Esta
remoción no puede ser arbitraria, sino basada en lo dispuesto por una ley
del Congreso federal señalando las causas graves que justifiquen la medida.
Adicionalmente, se impone al gobierno de la Ciudad, en su condición de
Capital, la obligación de garantizar en todo tiempo las condiciones necesa-
rias para el ejercicio de las facultades constitucionales de los poderes fede-

rales. Por otro lado, precisamente su carácter de Capital del país, le ofrece
beneficios adicionales pues se determina que en el Presupuesto de Egresos
de la Federación, se le asignen recursos para apoyarla. Por otra parte se
aclara que los bienes inmuebles de la Federación ubicados en la Ciudad de
México estarán exclusivamente bajo la jurisdicción de los poderes federales.
Otro aspecto de gran trascendencia es la facultad concedida al Congreso
federal para establecer el Consejo de Desarrollo Metropolitano que atienda
problemas comunes de la enorme zona conurbada en torno a la Ciudad de
México. Las condiciones de las megalópolis exigen soluciones que abar-
quen a todo el conglomerado, más allá de los límites de las demarcaciones
políticas sobre las cuales se extiende la mancha urbana. Se prevé que este
Consejo pueda tomar determinaciones basadas en la ley, las cuales, por esa
razón, debe estimarse que estarán dotadas de fuerza obligatoria.
Finalmente es importante señalar que el apartado D, del artículo 122,
dispone que “las prohibiciones y limitaciones que esta Constitución esta-
blece para los estados aplicarán a la Ciudad de México”. Debe entenderse
que esta disposición rige para lo establecido en los artículos 117 y 118 y
para cualesquiera otras limitaciones que se establezcan en la Constitución.
15.9. EL RÉGIMEN MUNICIPAL DE LOS ESTADOS

El municipio es un ente político administrativo con personalidad ju-
rídica y patrimonio propios, constituido por uno o varios núcleos de
población establecidos sobre una demarcación territorial que consti-
tuye la base organizativa de los estados, y está dotado de una capaci-
dad de decisión autónoma de carácter derivado.
Empleamos la expresión ente político administrativo, para destacar que

se trata de un ser identificable en la realidad jurídica y aunque su personali-
dad jurídica y patrimonio propios podrían haber quedado encuadrados en
esa idea, nos pareció que además de ser rasgos previstos constitucionalmen-
te, permiten poner de relieve la naturaleza jurídica del ente definido y su
dimensión patrimonial, que es determinante para su función.
El carácter urbano está presente desde los inicios del municipio. Es una
unidad de convivencia sedentaria y no solo una extensión territorial, aun-
que esta le sirva como marco de referencia. La vida rural queda incluida en
su interior en virtud de que constituye una base de organización territorial.
Prácticamente, todo el territorio nacional queda dividido en municipios,
los cuales adquieren su existencia en relación con una zona urbana que se
conoce como cabecera. La referencia a un territorio específico es esencial al
municipio, ya que constituye la medida del alcance de las actividades polí-
ticas y administrativas que se registran sobre esa base física la cual sirve de
unidad organizativa del Estado. Esta característica hace posible establecer
la división territorial de cada estado federado en nuestro sistema federal y
organizar las tareas políticas y administrativas que en él se desenvuelven,
como lo ordena nuestra Constitución.
En cuanto a su capacidad de decisión autónoma de carácter derivado,
puede parecer contradictoria. La autonomía es la capacidad que tiene un
ente para darse sus propias normas, pero esto puede ocurrir en el marco de
una normatividad de mayor dimensión. La autonomía universitaria o la de
la autoridad electoral están sujetas a un marco legal; lo mismo ocurre con
la autonomía o libertad municipal.
La Constitución mexicana considera al municipio la base de la división
territorial y de la organización política y administrativa de los estados de
la Federación.
Existen tres dimensiones de la naturaleza jurídica del territorio muni-
cipal: a) ámbito espacial de validez de las normas municipales; b) espacio
en el que se desarrollan las funciones administrativas del municipio y la
prestación de los servicios públicos a su cargo, y c) patrimonio inmobiliario
municipal.
a) Ámbito espacial: ya hemos aludido a este concepto teórico que da
cuenta de la extensión físico-geográfica del poder del Estado, gené-
ricamente hablando y sobre el cual se ejerce el poder de los órganos
constitucionales, sean del estado federado o del propio municipio que
tienen competencia sobre dicha demarcación.
b) Funciones administrativas y servicios públicos: en el territorio muni-
cipal se prestan los servicios públicos que corresponden a este ámbito
de gobierno, con algunas excepciones que veremos más adelante y
que constituyen fenómenos de extraterritorialidad previstos en la ley.
De igual forma, se ejercen sobre dicho territorio diversas funciones
administrativas; una de las principales, regulada en la fracc. I del art.
36 constitucional, es la elaboración del catastro municipal. También
es de particular relevancia la función de prestar seguridad pública a
los habitantes, la cual se encuentra establecida en el art. 21 consti-
tucional, además de la alusión específica que a ella se hace en el art.
115. Las funciones públicas encargadas al municipio, pueden también
desempeñarse sobre una extensión que abarque el territorio de dos o
más municipios, siempre en concordancia con lo dispuesto para ello

en la Constitución federal y en las leyes.
c) Patrimonio: la noción de patrimonio implica el ejercicio del derecho
de propiedad por parte del municipio sobre determinados bienes in-
muebles. Este derecho comprende dos tipos de bienes: los de dominio
público y los de dominio privado. Los primeros, de acuerdo con la
clasificación de la Ley General de Bienes Nacionales, abarcan los bie-
nes de uso común como las plazas, calles, avenidas, parques públicos,
canales, caminos, zanjas, acueductos, etc.; los inmuebles destinados a
un servicio público municipal; los monumentos históricos y artísticos,
y otros de naturaleza similar. En cuanto a los inmuebles de dominio
privado, se suelen considerar aquellos que no tienen propietario con
título registrado o los que hubiesen formado parte del patrimonio de
organismos públicos municipales que se extingan, los que por cual-
quier título adquiera el municipio y que no estén comprendidos entre
los de dominio público.
En relación con el territorio municipal es necesario referirnos a la conur-

bación. Se denomina así al fenómeno descrito en la fracc. VI del art. 115
constitucional, consistente en que dos o más centros urbanos situados en
territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan
a formar una continuidad demográfica. La previsión constitucional alude a
la configuración de unidades urbanas que rebasan los límites de un muni-
cipio, pero también los de una entidad federativa, pues esa hipótesis es lo
que justifica su previsión en el texto constitucional federal. La conurbación
como circunstancia que ocurre entre municipios de un mismo estado, debe
quedar sujeta a las disposiciones de la legislación local en materia de asen-
tamientos humanos.
Como puede observarse, la conurbación supone que lo que suele llamar-
se la mancha urbana que se extiende a partir de una población determinada,
rebasa los límites de su municipio original y se extiende hacia otra. Igual-
mente puede ocurrir, de modo más apegado a la descripción constitucional,
que dos centros urbanos crezcan de modo tal que al aproximarse, la ciudad
como realidad física y sociológica se vuelva una unidad, sin solución de
continuidad geográfica, haciendo que existan necesidades comunes y com-
partidas, independientemente de que se encuentre asentada sobre el territo-
rio de dos o más municipios.
Al respecto, tanto la legislación federal en materia de asentamientos hu-
manos, es decir, la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Urbano, como las respectivas legislaciones estatales

contienen disposiciones para regular este fenómeno.
15.10. EL GOBIERNO MUNICIPAL

La Constitución señala que el gobierno del municipio corresponde al
ayuntamiento. El término ayuntamiento proviene del latín adiunctum, que
era la forma nominal del verbo adiungere, juntar, reunir. De ahí proviene
también el adjetivo castellano adjunto. Como vemos, tiene la misma raíz
que junta en su sentido de reunión y también de “cuerpo colegiado”.
Desde su origen, el ayuntamiento está vinculado a la expresión de la
voluntad popular; por tanto, en mayor o menor medida se trata de una
institución con raigambre democrática. En México, esta tradición se recoge
en el plano constitucional, de modo que el art. 115 señala expresamente que
“cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular
directa”. Esta condición se convierte en una característica esencial de la
institución que nos ocupa.
Otro aspecto definitorio es el carácter colegiado de los ayuntamientos,
por lo que deben actuar como cuerpos deliberantes que toman decisiones
de carácter colectivo. Respecto a su funcionamiento, las leyes orgánicas de-
terminan el quórum para que puedan sesionar válidamente, lo que por lo
general implica la asistencia de más de la mitad de sus miembros.
Nuestra Constitución establece también en el art. 115 que dicho órgano
de gobierno del municipio se integrará “por un presidente municipal y el
número de regidores y síndicos que la ley determine, de conformidad con el
principio de paridad”.
El presidente municipal es la cabeza del ayuntamiento, ejerce la conduc-
ción de sus trabajos y ejecuta sus decisiones.
El síndico es un integrante de la comuna cuyo nombre se remonta al
griego clásico, donde quería decir “encargado de la justicia”. En las leyes
orgánicas municipales también se regula la actividad de los síndicos y según
el tamaño de los ayuntamientos puede haber uno o dos.
Los regidores han sido miembros característicos de los cuerpos colegia-
dos que gobiernan los municipios desde mucho tiempo atrás. Generalmen-
te, sus tareas están relacionadas con la vigilancia y atención de diversas
funciones y servicios que corresponden al municipio, de modo que a cada
uno de ellos se le asignan una o varias áreas específicas como el orden en la
vía pública, el tránsito, el servicio de limpia, los panteones, etcétera.
La función revisora de los regidores no debe confundirse con la gestión

directa de las ramas administrativas que se le encomienda vigilar, pues para
eso hay funcionarios de la administración pública municipal designados
para la gestión específica de las áreas a su cargo.
La cantidad de integrantes de los ayuntamientos varía según el tamaño
de las poblaciones en las que ejercen su función. Así, por ejemplo, en el
Estado de México, que es el más poblado del país, el art. 16 de su Ley Or-
gánica Municipal establece que habrá un presidente municipal, un síndico y
cuatro regidores de mayoría relativa y tres de representación proporcional
en los municipios que tengan hasta 150 mil habitantes; un presidente, un
síndico, cinco regidores de mayoría relativa y cuatro de representación pro-
porcional en los municipios de más de 150 mil y hasta 500 mil habitantes;
un presidente, dos síndicos, siete regidores de mayoría relativa y cinco de
representación proporcional, en los que tengan más de 500 mil habitantes.
15.11. COMPETENCIA DEL AYUNTAMIENTO Y

PROHIBICIÓN DE AUTORIDADES INTERMEDIAS
El párrafo primero de la fracc. I del art. 115 dice tajantemente: “La com-
petencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá
por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia
alguna entre este y el gobierno del Estado.” Se comprenden ahí dos ideas
vinculadas a la autonomía municipal; por lo que respecta a la noción de
competencia exclusiva, debe interpretarse en el sentido de que lo que el
Constituyente, sea el originario o el llamado Permanente o Poder Reforma-
dor, ha venido disponiendo como atribuciones de los ayuntamientos a lo
largo de toda la evolución del art. 115 debe corresponder exclusivamente
a ellos, sin que otra autoridad pretenda despojarlos de esas facultades o
entrometerse en su ejercicio. La frase relativa a la competencia exclusiva se
introdujo en la reforma de 1999 para reafirmar el propósito de fortalecer
al ayuntamiento en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio, por supuesto,
de la posibilidad de convenir, por voluntad propia, con el estado en el que
se ubica, para que en ciertos casos este participe en la prestación de deter-
minados servicios.
En cuanto a la prohibición de autoridades intermedias, debemos re-
cordar la inconformidad surgida durante el porfiriato contra los llamados
jefes políticos, que desarrollaban una injerencia indebida en el gobierno
municipal, contra la cual se hicieron múltiples pronunciamientos durante
el movimiento revolucionario de 1910. Por eso, desde la redacción original
de la Constitución de 1917 se puso el énfasis en la necesidad de impedir el

establecimiento de personas o corporaciones que con cualquier pretexto,
como la mayor eficiencia administrativa, pretendieran tomar decisiones de
autoridad por encima de los ayuntamientos, salvo cuando se trate del ejerci-
cio directo de atribuciones conferidas por la Constitución local o la federal
a los poderes de los estados o de la Unión.
Los mecanismos en virtud de los cuales puede intentarse esta intermedia-
ción rechazada en el texto constitucional, pueden ser variados y aparecen
esporádicamente en el Derecho mexicano. Cuando ello ocurre, se producen
litigios que han dado lugar al establecimiento de tesis jurisprudenciales por
nuestro Máximo Tribunal, que ha interpretado con precisión el sentido y
alcance de la mencionada prohibición. En algunos casos, ha razonado que
ciertos procedimientos ideados por el legislador, sea local o federal, no cons-
tituyen formas de autoridad intermedia, en tanto que en otros ha decidido
anularlos por vulnerar este principio constitucional.
En el primer caso, se encuentra una tesis jurisprudencial fijada con mo-
tivo de una controversia constitucional entre el municipio de Hermosillo,
Sonora, y el Congreso de ese estado por la creación del Consejo Estatal de
Concertación para la obra Pública del Estado de Sonora, creado con base
en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado.
Esta tesis es particularmente relevante para el tema que nos ocupa, por-
que en ella la Suprema Corte estableció criterios que permiten identificar
con claridad cuándo estamos en presencia de una autoridad intermedia en-
tre el estado y el municipio, y determinó que dicho Consejo Estatal para la
Obra Pública no tenía tal carácter. A continuación reproducimos la tesis
mencionada:
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia
10/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 509, ha
sostenido que para determinar la existencia de una autoridad inter-
media de las prohibidas por el art. 115, fracc. I, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, hay tres supuestos: a) Que
fuera del Gobierno Estatal y Municipal se instituya una autoridad
distinta o ajena a ellos; b) Que cualquiera que sea su origen o denomi-
nación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando
sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial
del Ayuntamiento, y c) Que se instituya como un órgano intermedio
de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, que impida o
interrumpa la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno.
En ese sentido, se concluye que el Consejo Estatal de Concertación

para la Obra Pública del Estado de Sonora no es una autoridad in-
termedia entre el Gobierno Local y los Municipios, ya que, en primer
lugar, de los artículos 3o y 35 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
del Estado y 1o a 3o del decreto que lo crea, se advierte que es un
organismo que depende de la administración pública paraestatal; en
segundo lugar, de los artículos 2º a 4º, 7º, y 9º a 15 del citado decreto,
se desprende que tiene como objeto estimular e inducir la partici-
pación de la sociedad en la realización de obras de infraestructura
y programas de gobierno, apoyar en la ejecución de obras públicas,
proyectos y acciones de gobierno a través de la concertación de los
grupos sociales, celebrando convenios con los sectores público, priva-
do y social y operar el Programa Estatal de Participación Social del
Estado a efecto de garantizar la obra pública y los programas guber-
namentales, por lo que no se limita o vulnera la esfera de competencia
de los Ayuntamientos al no revestir sus atribuciones la calidad de de-
cisorias, unilaterales o ejecutivas; y, en tercer lugar, no tiene una posi-
ción de supremacía frente a los Municipios sino que, por el contrario,
sus atribuciones son de mera coordinación, concertación y apoyo, al
no otorgársele facultades unilaterales de decisión o ejecución, sin inte-
rrumpir la comunicación entre el Gobierno del Estado y el Municipio.
Clave: P/J., Núm.: 10/2005
Controversia constitucional 19/2004. Municipio de Hermosillo,
Estado de Sonora. 24 de agosto de 2004. Unanimidad de 10 vo-
tos. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretarios: Pedro Alberto Na-
va Malagón y Martín Adolfo Santos Pérez. El Tribunal Pleno, en
su sesión privada celebrada hoy catorce de marzo en curso, apro-
bó, con el número 10/2005, la tesis jurisprudencial que antece-
de. México, Distrito Federal, a catorce de marzo de dos mil cinco.
Nota: La ejecutoria relativa a la controversia constitucional 19/2004
y su acumulada 10/2004, aparece publicada en el Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo xx, octubre de
2004, página 1109.
Por el contrario, con motivo de otra controversia constitucional plan-

teada por el ayuntamiento de Mérida, Yucatán, contra la Cámara de Di-
putados del Congreso de la Unión, para oponerse a la intervención de los
Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable en la aplicación de
aportaciones federales provenientes del ramo 33, según lo dispuesto por el
Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal 2004, la Suprema Corte esti-
mó, con razón, que esta interferencia sí constituía la creación de una auto-
ridad intermedia que afectaba atribuciones reservadas al ayuntamiento.344
15.12. ELECCIÓN DE AYUNTAMIENTOS

El proceso electoral municipal está regido por disposiciones de rango
constitucional federal, constitucional local y por las leyes electorales aplica-
bles. La Constitución General de la República contiene las siguientes nor-
mas aplicables a la elección de las autoridades municipales:
a) La elección debe ser directa, de acuerdo con la fracc. I del art. 115.
Esto significa, que no debe haber electores intermedios entre la voluntad de
los ciudadanos y la autoridades que surgen del proceso electoral. En una
elección indirecta, como la que se emplea en Estados Unidos de América
para elegir Presidente, los ciudadanos acuden a las urnas el día de la jornada
electoral y eligen a un cuerpo de electores, quienes a su vez, en un momento
posterior, se reúnen para elegir a la autoridad de que se trate.
b) La elección debe combinar los principios de mayoría y de represen-
tación proporcional. La Constitución no específica el tipo de mayoría que
debe aplicarse en la elección de las autoridades municipales y, por tanto,
esta determinación queda al arbitrio de las legislaturas locales. En términos
generales se aplica el principio de mayoría relativa, pero en San Luis Potosí
se realizó un experimento consistente en requerir la mayoría absoluta y en
el caso de que ninguno de los contendientes la alcanzara, debía recurrirse a
una segunda vuelta de votación. El sistema solo se aplicó durante algunos
años y luego fue abandonado.345
En cuanto al principio de representación proporcional, su aplicación en
las elecciones municipales está expresamente dispuesta en la fracc. VIII del
art. 115 constitucional que indica: “Las leyes de los estados introducirán el
principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamien-
tos de todos los municipios.”
344
Controversia constitucional 12/2004. Ayuntamiento de Mérida, Estado de Yucatán. 23 de
noviembre de 2004. Mayoría de 10 votos; votó en contra José Ramón Cossío Díaz. Encar-
gado del engrose: Genaro David Góngora Pimentel. Secretario: Marat Paredes Montiel. El
Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy catorce de marzo en curso, aprobó, con
el número 13/2005, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a catorce
de marzo de dos mil cinco.
345
Para un mayor detalle sobre este procedimiento invito al lector a consultar mi obra Derecho
Municipal publicada por esta misma editorial.
c) Reelección consecutiva, a partir de la reforma de 2014 al art. 115, las

Constituciones de los estados deberían establecer la reelección de los inte-
grantes del ayuntamiento por un periodo adicional, siempre y cuando sea
de tres años. Algunos estados como Veracruz y Coahuila habían ampliado
el término de ejercicio del ayuntamiento a cuatro años, de manera que se
interpretaba que en tales casos no se podría aplicar la reelección. Actual-
mente la totalidad de los estados tienen establecido un término de tres años
de duración para los ayuntamientos y por lo tanto en todos ellos se permite
la reelección como se ha indicado.
La reelección posibilita que los integrantes del ayuntamiento permanez-
can en el mismo cargo hasta por seis años consecutivos e incluso puedan
volver a ser elegidos, siempre que dejen de ocupar el referido puesto durante
un periodo. Es interesante hacer notar que no hay impedimento alguno pa-
ra que quien ocupa uno de los cargos del ayuntamiento pueda ser elegido en
el periodo inmediato para otro distinto, por ejemplo, quien ha sido síndico
puede ser electo presidente municipal o regidor en el trienio siguiente.
La postulación para la reelección debe ser hecha por el partido que ha-
ya presentado originalmente la candidatura o, tratándose de coalición, por
cualquiera de los partidos integrantes de la misma, con el objeto de no pro-
piciar que una persona pase de un partido a otro solo para mantenerse en el
puesto, o evitar que un alcalde, por ejemplo, amenace a su partido con irse
a otro si no lo postula de nuevo. Se hace una excepción a esta regla si quien
busca la reelección dejó de pertenecer al partido que lo postuló durante la
primera mitad del tiempo de ejercicio del cargo. En esta última hipótesis,
puede ser registrado por otro partido o lanzarse como independiente.
d) La suplencia. Aunque la Norma Suprema federal no dispone expre-
samente que por cada miembro propietario del ayuntamiento se elegirá un
suplente —como sí lo hace cuando se refiere a los Diputados y Senadores
en sus arts. 51 y 52—, en el 4º párrafo de la fracc. I del art. 115 señala que
si alguno de los integrantes del ayuntamiento “dejare de desempeñar su
cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la
ley”. De cualquier manera, la figura de la suplencia de los miembros del
ayuntamiento está regularmente prevista en las constituciones locales y en
las leyes electorales locales en cuanto disponen que se registrarán fórmulas
integradas por un propietario y un suplente para los distintos cargos.
e) La participación de los partidos políticos. La Constitución General es-
tablece en su art. 41, fracc. I, que los partidos políticos nacionales, es decir,
los que han cumplido los requisitos para ser registrados como tales por el
Instituto Nacional Electoral, tienen derecho de participar en las elecciones
estatales y municipales. El sentido de esta disposición es que cuando una or-

ganización ha conseguido su registro como partido político nacional, dicho
registro le habilita para postular candidatos a los puestos de elección po-
pular en los estados y los municipios, sin tener que llenar nuevos requisitos
que le pretendiera imponer la legislación local. En el ámbito de los estados,
las leyes electorales facultan a los partidos que obtienen registro estatal
para intervenir, por ese solo hecho, en las elecciones municipales sin que
las autoridades del ayuntamiento puedan exigir requerimientos adicionales.
En los municipios la elección usualmente se realiza con base en planillas
formadas por el presidente municipal, el síndico o síndicos y los regidores.
Por lo regular hay un solo síndico, pero excepcionalmente existen dos y se
colocan por su orden: el síndico primero y el síndico segundo. Luego vienen
los regidores, que varían según la población que tenga el municipio de que
se trate. Estos regidores suelen numerarse de manera sucesiva, desde el pri-
mer regidor hasta el que corresponda al último de los regidores susceptibles
de ser electos.
Las planillas para elegir ayuntamientos en México ya no son cerradas,
pues la ganadora no se lleva todos los puestos sino solo el de presidente,
síndico o síndicos y los regidores que, de esa lista, le correspondan propor-
cionalmente, ya que los diferentes partidos tendrán acceso al ayuntamiento
según la cantidad de votos alcanzada por ellos.
15.12.1. Requisitos de elegibilidad

Los requisitos de elegibilidad para ser miembro del ayuntamiento se de-
terminan generalmente en la Constitución local. Valdría la pena señalar que
estos requisitos pueden dividirse en positivos y negativos o de incompatibi-
lidad. Estos últimos comprenden las incompatibilidades simultáneas y las
sucesivas. Los requisitos positivos tienen que ver con el origen, la edad mí-
nima o el grado de educación. Los negativos pueden implicar incompatibi-
lidades con otros cargos o funciones, por ejemplo, no ser ministros de algún
culto, no tener cargos de elección popular o en la administración pública, o
no ser integrantes de los organismos electorales. También, la incompatibili-
dad puede revestir una dimensión temporal, pues la Constitución permite la
reelección sucesiva de los integrantes del ayuntamiento solo para el período
inmediato adicional.
Por último, en lo concerniente a los requisitos de elegibilidad hay que
mencionar el relacionado con el principio de paridad de género establecido
en la fracc. I del artículo 115, el cual tiene por objeto que se iguale el núme-
ro de mujeres y de hombres en el ejercicio de los cargos públicos.
15.12.2. Usos y costumbres

En estados donde existe población indígena se ha seguido la tenden-
cia de reconocer las prácticas ancestrales consuetudinarias de elección de
sus autoridades, las cuales generalmente consisten en la celebración de una
asamblea pública en la que el pueblo, siguiendo ciertos criterios de recono-
cimiento social, una especie de ascenso escalafonario y mecanismos infor-
males para la formación del consenso, acuerda de manera colectiva quiénes
habrán de ocupar los cargos de dirección de la comunidad.
Estas fórmulas, a las que se conoce como usos y costumbres, se recono-
cen en el tercer párrafo del artículo 2º y son recogidas por la ley y validadas
por las autoridades electorales como legítimas; mediante ellas se desarro-
llan los procesos electorales en múltiples municipios indígenas, constituyen-
do una manifestación específica de la autonomía municipal.
15.13. LA SUSPENSIÓN DE AYUNTAMIENTOS

La suspensión de ayuntamientos es un procedimiento previsto por la
Constitución federal que consiste en despojar de su autoridad y de las fa-
cultades de que está investido a todo el cuerpo colegiado que integra el
cabildo. Para algunas legislaciones locales la suspensión puede ser temporal
o definitiva. El planteamiento constitucional no hace esta distinción y debe
entenderse que el Constituyente tuvo en mente una especie de destitución
general de todos los miembros del ayuntamiento, como una forma de san-
ción por conductas violatorias de la ley que afecten el debido cumplimiento
de sus funciones.
La suspensión está condicionada, en términos constitucionales, a que se
cumplan los requisitos siguientes:
1. Que existan “causas graves” que la justifiquen.
2. Que estén previstas en una ley estatal.
3. Que la aprueben las dos terceras partes del total de los integrantes de
la legislatura del estado de que se trate.
4. Que los posibles suspendidos tengan oportunidad de defenderse.
15.14. DECLARACIÓN DE DESAPARICIÓN

La declaración de desaparición de un ayuntamiento es el acto por el que
una legislatura estatal, con la aprobación de por lo menos las dos terceras
partes del total de sus integrantes, constata que no existen condiciones de
gobernabilidad en un municipio porque el ayuntamiento ha dejado de ope-
rar. Desde el punto de vista teórico, la Legislatura no toma una decisión san-
cionadora, como ocurre en la suspensión, sino da cuenta de una situación
de hecho, a partir de la cual establece jurídicamente, por medio de la decla-
ración correspondiente, que ha desaparecido el ayuntamiento, es decir, que
dejó de existir como tal y, en consecuencia, debe procederse a su sustitución.
En tal caso, según la Constitución federal, los afectados deben tener oca-
sión de defenderse y presentar pruebas. Esta noción, no obstante, presenta
algunas dificultades teóricas en la declaración de desaparición de un ayun-
tamiento. En términos rigurosamente lógicos, no se requeriría defensa en
un procedimiento que, en principio, no debería ser controvertido, pues si
se constatan de manera objetiva las condiciones de desintegración de un
cuerpo edilicio, por la falta absoluta de la mayoría de los miembros, o se
comprueban las circunstancias de hecho que imposibilitan el funcionamien-
to del ayuntamiento, eso debería ser suficiente para hacer la declaratoria
correspondiente. Puesto que no se trata, en teoría, de la imposición de una
sanción, parece innecesario el seguimiento de un proceso en el que una par-
te acuse y otra defienda y presente pruebas y alegatos, como lo indica el art.
115 de la Constitución federal.
Empero, en primer término porque justamente así lo pide el texto de la
Norma Suprema y segundo, porque el Constituyente previó con acierto que
detrás de la declaración de desaparición puede haber condiciones en las
que se trate de hacer valer una supuesta circunstancia fáctica para proceder
de manera arbitraria contra el gobierno municipal, y resulta en la práctica
necesario que aun cuando se trate de dicha declaración de desaparición, se
desarrolle un procedimiento controversial en que los miembros del ayun-
tamiento afectado, tengan oportunidad de desvirtuar las pruebas que se
presenten para considerar que efectivamente el ayuntamiento ha quedado
desintegrado o se encuentra imposibilitado para funcionar.
15.15. SUSPENSIÓN Y REVOCACIÓN INDIVIDUAL DEL

MANDATO
El art. 115 constitucional federal contiene en el párrafo tercero de la
fracc. I, la hipótesis de la suspensión o revocación del mandato de alguno
de los miembros del ayuntamiento. Nos encontramos aquí en presencia de
una sanción individualizada, en contra de un integrante del cuerpo colegia-
do que puede derivar de alguna infracción a sus deberes prevista en la ley,
la cual también debe merecer el calificativo de grave, como lo dispone la
propia Constitución.
En apego a una teoría bien elaborada, la suspensión aplicada individual-
mente debe tener un carácter temporal siempre, porque cuando los efectos
son definitivos en cuanto a la destitución de un edil, entonces la figura que
procede es la de revocación del mandato. Así debe interpretarse la Cons-
titución, con congruencia. Aunque es de reconocerse que el Constituyente
no fue muy preciso, ni actuó con rigor en cuanto a la terminología por lo
general aceptada en el Derecho político comparado, pues en la bibliografía
jurídico-constitucional y de la ciencia política se habla de revocación del
mandato o recall para significar el procedimiento por el que los propios
votantes deciden, mediante un proceso electoral, la destitución de un fun-
cionario electo popularmente. La revocación, en esas circunstancias, es un
castigo político impuesto por los ciudadanos que eligieron a una autori-
dad con cuyo desempeño no están conformes, pero no implica una sanción
jurídicamente determinada como resultado de una violación legal. Espe-
cialmente, con motivo de la incorporación a la Constitución federal de la
figura de revocación del mandato como un procedimiento de democracia
semidirecta, sería más conveniente que en lugar de revocación el artículo
115 hablara claramente de destitución, que es lo que en efecto se aplica, y
no de revocación. Además, hay una razón de terminología jurídica e incluso
común, que milita a favor de este punto de vista, y es que la revocación solo
puede ser hecha por quien originalmente realizó un acto u otorgó alguna
cosa; así, se dice revocar el mandato, revocar un testamento o revocar un
nombramiento. En tanto las legislaturas no designan a los miembros del
ayuntamiento, mal pueden revocar el mandato que les otorgó el pueblo.
Con esta base podemos afirmar que una interpretación sistemática de la
Constitución conduce a considerar que la denominada revocación en rela-
ción con el mandato de los integrantes del ayuntamiento en realidad cons-
tituye una destitución.
Pero, en fin, revocación se llama en nuestro Derecho a la acción de desti-
tuir a un edil por las causas graves previstas en la ley, mediante la decisión
de las dos terceras partes del total de los miembros de un Congreso estatal,
previo procedimiento en el cual, el funcionario destituido haya tenido la
oportunidad de defenderse debidamente.
15.16. EL CONCEJO MUNICIPAL

Esta es una figura también prevista en el ámbito constitucional federal en
el párrafo quinto de la fracc. I del art. 115, en los términos siguientes: “En
caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta
absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede
que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones,
las legislaturas de los estados designarán de entre los vecinos, a los Concejos
Municipales que concluirán los periodos respectivos; estos concejos estarán
integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes debe-
rán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.”
No está de más aclarar que en la terminología municipal a los nombres
de estos cuerpos colegiados se les escribe tradicionalmente con c, contra la
ortografía empleada en otros usos de la palabra consejo.
15.17. PERSONALIDAD JURÍDICA Y PATRIMONIO DE

LOS MUNICIPIOS
Al establecer la fracc. II del art. 115 constitucional que los municipios
están “investidos de personalidad jurídica”, les otorga la característica de
sujetos de derechos y obligaciones. Constituyen, por supuesto, una perso-
na jurídica colectiva o persona moral. Es frecuente, por tradición, que los
códigos civiles mencionen expresamente entre las personas morales a los
municipios.
Desde luego, la personalidad jurídica del municipio es de carácter pú-
blico: se trata de una persona jurídica pública que dispone de un género
especial de derechos, entendidos estos en su sentido más amplio, a los que
denominaremos facultades o atribuciones que ejerce en su calidad de au-
toridad. Precisamente como autoridad, puede crear obligaciones de forma
unilateral a cargo de los gobernados, mediante la emisión de normas y actos
administrativos. Junto con Jorge Fernández Ruiz, rechazamos la teoría de
la doble personalidad del municipio, recogida en el dictamen de la reforma
constitucional de 1999, según la cual dicho ente tiene una personalidad de

derecho privado y otra de derecho público.346
El municipio tiene una personalidad única, pero su actuación puede ma-
nifestarse en el terreno del derecho público cuando actúa con ese carácter
y realiza actos que implican el desarrollo de sus funciones de autoridad,
sea que imponga sus potestades en relaciones de suprasubordinación, como
cuando cobra una contribución o dicta un bando de policía y buen gobier-
no, o incluso cuando entra en relaciones de coordinación con otro ente de
derecho público, por ejemplo, al firmar un convenio con el estado para
la prestación de un servicio público. Existen, en cambio, circunstancias en
que la misma persona jurídica entra en relaciones de coordinación con los
particulares, sus gobernados, pero actuando bajo el imperio de normas de
derecho privado, como cuando firma un contrato de arrendamiento o in-
cluso una compraventa.
Para Salvador Valencia Carmona, el patrimonio municipal es “el con-
junto de bienes, derechos e inversiones que el municipio posee a título de
dueño”.347 En efecto, el municipio, como persona jurídica, tiene entre sus
atributos poseer un patrimonio como universalidad de bienes, derechos y
obligaciones susceptibles de valorarse económicamente. Es importante aña-
dir al concepto de este autor, la parte correspondiente a las obligaciones
crediticias que forman también parte del patrimonio municipal.
No debe confundirse el patrimonio con la hacienda municipal, pues esta
es parte de aquél. Por ser más extenso el primer concepto, la Constitución
de la República fue muy precisa al establecer en el art. 115, fracc. IV, la
atribución exclusiva del ayuntamiento para administrar libremente su ha-
cienda, lo cual no implica todo el conjunto de bienes muebles e inmuebles
que forman parte de su patrimonio. Estos bienes se clasifican en bienes de
dominio público y bienes de dominio privado.
En especial los inmuebles del dominio público, quedan generalmente su-
jetos a un régimen en virtud del cual solo puede disponerse de ellos previa
desafectación decidida por la Legislatura estatal.
346
Véase Jorge Fernández Ruiz (coord.), Régimen Jurídico Municipal en México, Porrúa y
Facultad de Derecho, UNAM, México, 2003, y particularmente para el problema de la per-
sonalidad del municipio, del mismo autor, el comentario al art. 115 en Derechos del Pueblo
Mexicano. México a través de sus Constituciones, 6a ed., Cámara de Diputados, México,
2003.
347
Salvador Valencia Carmona, Derecho municipal, Porrúa e Instituto de Investigaciones Jurí-
dicas, UNAM, México, 2003, pág. 229.
De acuerdo con la fracc. IV del art. 115 constitucional, la hacienda mu-

nicipal se forma de los rendimientos de los bienes que pertenezcan al mu-
nicipio, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas
establezcan a su favor. La hacienda municipal es, por así decirlo, la parte
líquida del patrimonio municipal.
En materia de hacienda municipal, las legislaturas estatales disponen de
diversas facultades, algunas de ellas señaladas en la propia Constitución de
la República. Las más importantes de estas, tienen que ver con el necesa-
rio requerimiento de un sustento legal para poder cobrar contribuciones.
El inciso a) de la fracc. IV del art. 115 prevé que las legislaturas estatales
pueden establecer contribuciones e incluso tasas adicionales sobre la pro-
piedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación
y mejora, y las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
Independientemente de que, en rigor, bastaría que el Congreso federal no es-
tuviera facultado de manera expresa en esta materia para que se entendiera
como atribución de los estados, el mencionado inciso constituye una base
indubitable de la capacidad que tienen los congresos locales para establecer
el impuesto predial, fijar las mencionadas tasas adicionales y vincular el
citado impuesto al valor de los inmuebles.
Queda a cargo de las legislaturas locales, asimismo, determinar las bases,
los montos y los plazos para la cobertura, por parte de la Federación, de las
participaciones de los impuestos federales a los municipios.
Corresponde también a la Legislatura local la fijación de los ingresos
derivados de la prestación de servicios públicos a cargo de los municipios.
Esto significa que los derechos de determinados servicios o incluso las ta-
rifas que pudieran cobrar organismos municipales descentralizados por la
prestación de algún servicio público que tuvieran a su cargo, deben quedar
establecidos en una ley expedida por la Legislatura local.
En términos generales, como se infiere del párrafo tercero del inciso c)
de la fracc. IV del art. 115, las mencionadas legislaturas deben determinar
las cuotas y tarifas para los diferentes impuestos o derechos que perciban
los ayuntamientos y también las aplicables a las contribuciones de mejoras.
De acuerdo con el art. 2º del Código Fiscal de la Federación, las contri-
buciones de mejoras “son las establecidas en la Ley a cargo de las personas
físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas”.
Estas contribuciones son particularmente importantes para los municipios.
Del texto constitucional federal se extraen también algunas facultades
que en materia hacendaria otorga la Norma Suprema de manera directa a
los municipios. La primera y más importante de ellas es, como ya lo hemos
indicado, la capacidad de administrar con libertad su hacienda. Una vez que

los ingresos determinados en la ley respectiva son enterados al erario muni-
cipal, el ayuntamiento tiene facultades plenas para su ejercicio, sea en forma
directa o por medio de quien esté autorizado por el cuerpo colegiado para
esta función. Generalmente es el tesorero municipal quien ejerce, con base
en atribuciones legales y en las órdenes y los acuerdos que disponga el ayun-
tamiento, los recursos del municipio. Asimismo, el cuerpo edilicio puede
autorizar a determinados organismos municipales a hacer las erogaciones
que correspondan; estas atribuciones se encuentran también previstas en la
Carta Magna, en el párrafo último de la fracc. IV del art. 115.
En cuanto a la elaboración de las leyes de ingresos que aprueban las
legislaturas, los ayuntamientos, por disposición constitucional federal pre-
vista en el párrafo tercero del inciso c) de la fracc. IV del art. 115, tienen la
capacidad de proponer a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplica-
bles a los impuestos, derechos y contribuciones de mejoras.
Por disposición de la Constitución General, los municipios tienen el de-
recho de percibir las contribuciones dispuestas a su favor en las leyes de
ingresos, así como las participaciones federales que les correspondan. Para
asegurar que no se coarte el derecho de los municipios a recibir los ingresos
que les corresponden, la Constitución prevé en la fracc. IV del art. 115:
Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para estable-
cer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán
exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán
exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de
dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público
de la Federación, de las entidades federativas o los Municipios, salvo que
tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares,
bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los
de su objeto público.
Otra facultad municipal dispuesta en el ámbito constitucional federal, es
la de celebrar convenios con el estado al que pertenecen, para que este se
haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración
de las contribuciones percibidas por los ayuntamientos, según lo señalado
en el párrafo segundo del inciso a) de la fracc. IV del art. 115.
Un importante ingreso de los municipios lo representan las participacio-
nes federales,348 constituidas por los recursos que la Federación distribuye
348
Para una amplia explicación de este concepto, véase mi Derecho Municipal de esta misma
editorial.
entre estados y municipios tomados de la recaudación que aquélla hace

centralmente de impuestos federales.
El párrafo cuarto del inciso c) de la fracc. IV del art. 115 constitucional
otorga directamente a los municipios, la facultad de aprobar sus propios
presupuestos de egresos con base en sus ingresos disponibles. Es decir, a
partir del contenido de su correspondiente Ley de Ingresos, los ayuntamien-
tos como órganos gubernativos de los municipios, elaborarán, discutirán y
aprobarán su presupuesto, que es la lista anual de los gastos que habrán de
efectuarse.
15.18. LA CUENTA PÚBLICA MUNICIPAL

Se entiende por cuenta pública municipal el registro detallado de los in-
gresos del municipio y del ejercicio de su presupuesto a través de los gastos
efectuados, incluido el correspondiente soporte documental que compruebe
unos y otros.
La cuenta pública debe rendirse anualmente y entregarse a la Legislatura
estatal. Esta tiene facultades para revisarla y fiscalizarla en razón de lo dis-
puesto por la fracc. IV, inciso c), párrafo cuarto, del art. 115 constitucional.
Las actividades de verificación y control que corresponden a los congresos
locales, se realizan a través de órganos de auditoría que han tenido distintas
denominaciones, como Contaduría mayor de glosa o Contaduría mayor de
Hacienda. A partir de la introducción en el ámbito constitucional federal
en el art. 79 de un organismo autónomo que actúa como “entidad de fisca-
lización superior de la Federación”, la cual se llama Auditoría Superior de
la Federación, se han venido incorporando en las constituciones estatales
órganos de la misma naturaleza y las denominaciones empleadas también
varían.
15.19. LA DEUDA MUNICIPAL

La capacidad de los ayuntamientos para contraer deudas mediante la
contratación de empréstitos está reconocida en el art. 117 de la Constitu-
ción General, que dispone:
Los estados y los municipios no podrán contraer obligaciones o em-
préstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas y
a su refinanciamiento o reestructura, mismas que deberán realizarse
bajo las mejores condiciones del mercado, inclusive los que contrai-
gan organismos descentralizados, empresas públicas y fideicomisos

y, en el caso de los Estados, adicionalmente para otorgar garantías
respecto al endeudamiento de los Municipios. Lo anterior, conforme
a las bases que establezcan las legislaturas en la ley correspondiente,
en el marco de lo previsto en esta Constitución, y por los conceptos
y hasta por los montos que las mismas aprueben. Los ejecutivos in-
formarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública. En ningún caso
podrán destinar empréstitos para cubrir gasto corriente.
En la medida en que se establecen los condicionamientos indicados en

este precepto, se entiende que contiene, a contrario sensu, los requisitos que
deben cumplirse para contraer deuda pública, es decir, que debe ser pagada
con el erario municipal, cuando se trata de los municipios. Las bases a las
que alude el artículo constitucional federal se contienen normalmente en
leyes de deuda pública emitidas por los congresos locales y en otras dispo-
siciones legislativas cuyo objeto es la regulación de la hacienda pública de
estados y municipios.
15.20. REQUERIMIENTOS CONSTITUCIONALES PARA

LA REGULACIÓN MUNICIPAL
La Constitución federal da una serie de lineamientos acerca del conte-
nido de las leyes relativas a la regulación de la actividad del municipio que
deben expedir las legislaturas locales. Tales lineamientos se detallan en la
fracc. II del art. 115, la cual establece que la facultad concedida a los ayun-
tamientos para emitir bandos de policía y buen gobierno, en los cuales se
regula la convivencia en la comunidad y, genéricamente, la facultad para
dictar reglamentos de todo tipo, debe someterse a un marco legal contenido
en las leyes en materia municipal, por lo general las leyes orgánicas muni-
cipales.
En el inciso a) de la fracción citada se dispone que en dichas leyes deben
establecerse las bases generales de la administración pública municipal, es
decir, el conjunto de órganos que desempeñarán las funciones administrati-
vas adscritas al municipio.
El mismo inciso determina que las referidas leyes deben incluir los me-
dios de impugnación, es decir, los medios jurídicos de defensa de que dis-
pongan los particulares para oponerse a los actos de la administración pú-
blica que les puedan causar un daño o perjuicio, así como establecer los
órganos encargados de impartir justicia administrativa, la cual tiene por
objeto “dirimir las controversias entre dicha administración y los particula-

res”. En ese mismo texto, se señalan los principios aplicables a los que debe
sujetarse esa función jurisdiccional: a) igualdad, consistente en que todas
las personas físicas o morales reciban igual tratamiento; b) publicidad, esto
significa que los procedimientos se ventilen públicamente y no en secreto; c)
audiencia, el cual implica que el afectado debe ser oído y vencido en juicio, y
d) legalidad, en virtud del cual dicho juicio ha de respetar el debido proceso
legal y la resolución debe encontrarse correctamente fundada en la ley.
Las leyes en materia municipal deben desarrollar las condiciones para el
cumplimiento de los deberes encomendados a los municipios por la Cons-
titución federal, en razón de las atribuciones que directamente les confiere
como las relativas a la prestación de los servicios públicos y el desempeño
de las funciones públicas enumerados en la fracc. III del art. 115, tales como
agua potable, drenaje, alcantarillado, alumbrado público y limpia; recolec-
ción, traslado, tratamiento y disposición de residuos; mercados y centrales
de abasto, panteones y rastro; calles, parques, jardines y su equipamiento;
seguridad pública, y otros que determine la legislatura local correspondien-
te.349
La Constitución General incorpora entre los contenidos de las leyes en
materia municipal, el relativo a la regulación de los diversos tipos de conve-
nios que puede suscribir un municipio. Estos deben regirse por las normas
de aplicación general dispuestas en dichas leyes para los convenios que ten-
gan por objeto la coordinación y asociación con otros municipios, a fin de
obtener la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio
de las funciones públicas.
Entre las disposiciones de tal legislación debe contemplarse la forma en
que las legislaturas estatales habrán de aprobar los mencionados convenios,
como lo exige el penúltimo párrafo de la fracc. III del art. 115 constitucio-
nal federal.
La legislación local tendrá asimismo que prever la mecánica para la ce-
lebración de convenios entre los municipios y los estados para la prestación
por parte de estos, de servicios públicos que originalmente deben estar a
cargo de aquéllos en términos constitucionales. Otro tipo de convenios que
deben sujetarse a los principios generales contenidos en las leyes, son los
que pueden celebrar los municipios para que los estados se hagan cargo de
algunas de las funciones relacionadas con la administración de contribucio-
349
Para profundizar sobre el régimen de estos servicios públicos remito al lector a mi Derecho
Municipal, op. cit., capítulo 10.
nes municipales. Los convenios mencionados en este párrafo están previstos

en la fracc. III y en el inciso a) de la fracc. IV del art. 115 constitucional, así
como en la fracc. VII del art. 116.
En el inciso i) de la fracc. V del art. 115 se hace alusión a los convenios
que celebren los municipios para la administración y custodia de las zonas
federales, como las playas. Estos convenios no están específicamente men-
cionados en el inciso c), fracc. II, del art. 115 como regulables por las leyes
estatales, pero es lógico que se entienda que aunque se celebran entre el mu-
nicipio y la Federación, no pueden pactarse fuera del marco de referencia
de la legislación estatal.
Los incisos d) y e), fracc. II, del art. 115 constitucional establecen un
método de supletoriedad. El primero de ellos, prevé el caso en que no exis-
ta convenio entre municipio y estado para que este asuma una función o
preste un servicio, pero la legislatura estatal estime que aquel no está en po-
sibilidad fáctica de ejercerla o prestarlo. La ley correspondiente en materia
municipal, deberá establecer el procedimiento y las condiciones para que el
gobierno estatal sustituya al municipio en las actividades citadas. Empero,
la Constitución, a fin de que los poderes estatales no arrebaten injustificada-
mente a los municipios tareas que deben ser de su competencia, indica que
en tales circunstancias, es necesario que con anterioridad el ayuntamiento
respectivo formule una solicitud al estado. Esta solicitud debe ser aprobada
cuando menos por las dos terceras partes de los integrantes del ayuntamien-
to.
Un caso adicional de supletoriedad aparece en el segundo de los incisos
citados y consiste en que las leyes estatales relativas a las funciones muni-
cipales dispongan lo necesario para que en los municipios que no cuenten
con bandos de policía y buen gobierno o reglamentos administrativos, se
apliquen directamente las disposiciones legislativas que deban suplirlos.
Esta regla tiene como propósito evitar un vacío de regulación en la vida
cotidiana de las comunidades y la posible acción arbitraria de la autoridad
del ayuntamiento, lo que tiene particular relevancia sobre todo para las
comunidades pequeñas.
Las leyes estatales en materia municipal, de acuerdo con lo dispuesto en
el párrafo último de la fracc. II del art. 115 constitucional, deben también
contener “normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales
se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobier-
no del estado o entre aquéllos” con motivo de la aplicación o interpretación
de los convenios mencionados en el apartado anterior. Independientemente
de esta disposición, los municipios pueden entablar una controversia cons-
titucional contra el estado. Igualmente puede darse una controversia cons-

titucional entre un municipio y la Federación, con motivo de un conflicto
derivado de un convenio entre ambos.
15.21. LA FUNCIÓN PÚBLICA MUNICIPAL

MATERIALMENTE JURISDICCIONAL
La función jurisdiccional del Estado es aquella que tiene por objeto la
resolución de conflictos aplicando la ley al caso concreto controvertido.
En el actual sistema municipal mexicano, la función jurisdiccional en ese
ámbito local de gobierno ha tendido a disminuir su relevancia. Con todo,
aún conserva un papel importante, fundamentalmente en tres ámbitos: la
justicia impartida en materia civil y penal en casos de menor cuantía; la
justicia administrativa, y la función conciliatoria.
La justicia civil y penal en la esfera del municipio, normalmente es im-
partida por los jueces menores, cuya competencia se contrae a casos de dis-
putas vecinales de escaso monto o de delitos de menor gravedad que no se
castigan con cárcel. Estos jueces suelen vincularse con el Poder Judicial del
estado del que forman parte, pero su competencia territorial corresponde al
municipio donde actúan.
La justicia administrativa en el ámbito municipal queda a cargo de los
tribunales de justicia administrativa instituidos en cada estado, según lo
dispone el art. 116. Estos órganos judiciales dirimen entre otras contro-
versias, las que se susciten entre la administración pública municipal y los
particulares por posibles arbitrariedades cometidas en contra de estos por
los funcionarios de los órganos de gobierno.
15.22. LAS FUNCIONES PÚBLICAS MUNICIPALES

ADMINISTRATIVAS
Las funciones necesarias para la operación del municipio y la realización
de las actividades del ayuntamiento a través de oficinas que dependen de
organismos desconcentrados o empresas de participación municipal, son las
que se comprenden en este rubro. La primera y más importante de las fun-
ciones administrativas del municipio, es la que tiene que ver con la recau-
dación de las contribuciones que hace posible la realización de las demás.
Otra función central que debe atender el municipio, de carácter público
y que se basa en la ejecución y el cumplimiento de la ley a efecto de que
se preserve el orden público y la viabilidad de la vida en comunidad, es la

relativa a la seguridad pública y se desenvuelve por medio de la policía mu-
nicipal, que tiene un carácter preventivo y está asignada a los municipios
directamente por la Constitución, pues, como ya hemos visto, la policía
preventiva o policía municipal debe estar a cargo de la autoridad del mu-
nicipio.
Existen diversas funciones administrativas que implican el desenvolvi-
miento de actos de autoridad, como la función registral en el caso del re-
gistro civil, que está a cargo de las autoridades municipales, o la función
catastral, que consiste en el registro de los bienes inmuebles existentes en el
municipio, la determinación de su ubicación y el cálculo de su valor para el
cobro de las contribuciones correspondientes. Esta función catastral, tiene
también su origen en el art. 36 de la Constitución, en el que se habla de las
obligaciones de los ciudadanos mexicanos, y en el propio texto constitucio-
nal se prevé que estos deben inscribirse en el catastro de su municipalidad y
declarar las propiedades con las que cuentan.
15.23. LA RELACIÓN LABORAL ENTRE EL MUNICIPIO

Y SUS TRABAJADORES
La Constitución General de la República en su art. 115, fracc. VIII, pá-
rrafo segundo, señala que las relaciones de trabajo entre el municipio y sus
trabajadores se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los es-
tados con base en lo dispuesto en el art. 123 de la Constitución y sus dispo-
siciones reglamentarias. Con este fundamento, cada estado debe legislar al
respecto creando un cuerpo específico de normas para regular esta materia
laboral dentro de los lineamientos señalados. Ello implica desarrollar en
mayor o menor medida esos lineamientos.
15.24. SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES

Los servicios públicos específicos que tiene a su cargo el municipio, son
prestados de manera directa o controlados y supervisados por áreas ad-
ministrativas que son de menor o mayor magnitud según la cuantía del
servicio y las dimensiones de la población. Normalmente existe además una
comisión del ayuntamiento encargada de efectuar la supervisión de la ofi-
cina, dependencia u organismo responsable en el ámbito administrativo.
Dicha comisión está presidida por un regidor, de modo que suele hablarse
del regidor de agua, el regidor de limpia, el regidor de mercados, etcétera.
Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas

residuales. Este conjunto de servicios públicos íntimamente relacionados, es
el primero que se menciona en la fracc. III del art. 115 constitucional como
reservado en exclusiva al municipio. La prestación de estos servicios públi-
cos, supone la necesidad de construir obras e instalaciones y mantenerlas en
funcionamiento regular a fin de captar, potabilizar, conducir y distribuir el
agua para distintas formas de consumo como el doméstico, el industrial, el
que se otorga a instalaciones públicas, entre otros.
Alumbrado público. Se entiende por tal, el servicio de luz eléctrica que el
municipio otorga a la comunidad y que se instala en todos los lugares públi-
cos o de uso común, mediante la instalación de arbotantes, que pueden em-
plear distintos sistemas como la luz mercurial, vapor de sodio o alguna otra
tecnología, así como las funciones de mantenimiento y demás similares.
Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.
Este servicio comprende: a) el aseo de las áreas públicas ubicadas dentro
del municipio, como calles, plazas, jardines, parques y, en general, todos los
lugares públicos o de uso común, b) el servicio de recolección de basura y
desperdicios y c) el transporte de esos desperdicios y basura a los tiraderos
que fije la autoridad.
Mercados y centrales de abasto. Una buena definición de este servicio pú-
blico la encontramos en el art. 3º del Reglamento de Mercados y Centrales de
Abasto del Municipio de Hermosillo, que dice: “El servicio público de merca-
dos y centrales de abasto comprende el establecimiento, operación y conser-
vación de lugares adecuados para la realización de actividades comerciales,
que faciliten a la población municipal el acceso a la oferta de mercancías de
consumo generalizado que satisfagan sus necesidades básicas.”
Panteones. El servicio público de panteones se presta por los municipios
de forma directa o a través de licencias o concesiones. Por ejemplo, en Méri-
da, además de los panteones que maneja directamente el municipio, se pue-
de otorgar concesión a particulares para que presten el servicio; en cambio,
la ciudad de Monterrey permite que mediante simple licencia se preste de
manera particular dicho servicio.
Rastros. Son los establecimientos destinados a la matanza del ganado
y a la distribución de carne para su consumo por la población. Dada la
necesidad de abastecer de este producto a las tiendas y los mercados en las
mejores condiciones de higiene y vigilar que los animales no tengan enfer-
medades que dañen la salud de los consumidores, los municipios asumen
la prestación de este servicio público, el cual puede llevarse a cabo también
por colaboración con los propios usuarios mediante la creación de una em-
presa de participación estatal o ser concesionado a particulares.
Calles, parques, jardines y su equipamiento. Estos conceptos quedan eng-
lobados entre los servicios públicos, cuya atención se asigna al municipio
en la fracc. III del art. 115 constitucional. Como hemos visto en los casos
anteriores, existen reglamentos municipales para su regulación. Una clara
definición de estos servicios aparece en el Reglamento de Calles, Parques y
Jardines del Municipio de Navolato, Sinaloa, cuyo art. 3º indica: “El servi-
cio público de calles, parques y jardines comprende el alineamiento, trazo,
construcción, ampliación y mantenimiento de las vías públicas, así como
el establecimiento, ampliación y mantenimiento de áreas verdes, espacio
recreativos, plazas, fuentes y la ornamentación de las áreas y vías públicas.”
Otros servicios públicos municipales. Además de los expresamente men-
cionados en la Constitución, existen otros servicios públicos que se prestan
en los municipios y que estos pueden tener a su cargo por virtud de las
respectivas legislaciones de los estados, los cuales son materia de reglamen-
taciones expedidas por los ayuntamientos. Algunos de estos servicios son el
de estacionamiento de vehículos, transporte colectivo urbano, taxis, biblio-
tecas, educación o salud.
Formas de prestación de los servicios públicos municipales. La presta-
ción de los servicios públicos en los municipios puede hacerse de distintas
maneras, como ya lo hemos adelantado al referirnos a cada uno de ellos.
Las principales son: por la administración pública centralizada municipal,
por organismos desconcentrados, por organismos descentralizados del mu-
nicipio, por empresas de participación municipal, por fideicomiso público
municipal, por asociación intermunicipal, por medio de convenio celebrado
con el estado o mediante concesión a particulares.
16. El modelo económico constitucional
16.1. CONCEPTO
En términos generales, un modelo es “un sistema de conceptos relaciona-
dos que permiten representar abstractamente los hechos que se pretende co-
nocer y explicar”.350 A su vez, el modelo económico se define como la “con-
ceptualización mediante la cual se pretende representar matemáticamente
y de forma simplificada la realidad, para, de esta forma, poder establecer y
cuantificar las relaciones entre las variables económicas que se analizan”.351
En el ámbito del Derecho constitucional, el modelo económico supone la
vinculación de conceptos y principios de naturaleza económica, pero enfo-
cados al marco normativo que rige la organización del Estado y el ejercicio
de su poder, de manera que podemos adoptar la siguiente definición:
El modelo económico constitucional es el conjunto de conceptos y
principios económicos básicos relacionados entre sí, que orientan la
regulación normativa aplicable a las relaciones entre los factores de la
producción y entre las distintas funciones económicas.
Debemos tener presente que las primeras constituciones surgieron del

pensamiento político y económico liberal que tendía a minimizar la inter-
vención del Estado en los fenómenos económicos, por ello adoptaban una
conceptualización de la vida económica basada en la creencia de que una
especie de mano invisible ordenaría la existencia de la comunidad, dejando
que los individuos se relacionaran en plena libertad, sin ninguna interfe-
rencia de parte del Estado. Este, por ejemplo, no debería asignar tareas
económicas a ciertos grupos ni darle privilegios especiales a los gremios
integrados por quienes realizaban determinadas actividades y oficios, sino
dejar que cada individuo participara libre e independientemente en el mer-
cado de trabajo. Todo esto implica un conjunto de conceptos y principios
que orientan el contenido de la regulación jurídica, tanto en lo que dispone
de manera expresa como en aquello que no regula para dejarlo en la esfera
de los particulares.
350
Véase https://www.eco-finanzas.com. Consultada el 19 de julio de 2021.
351
Véase https://sites.google.com/site/economicaecci/. Consultada el 19 de julio de 2021.
La primera ideología inspiradora de los textos constitucionales impuso a

estos un modelo económico liberal, en el que el mercado desempeña el papel
central en la regulación de la actividad económica, de modo que el Estado,
por ejemplo, no debe fijar los precios de los productos, sino dejar que estos
emerjan del libre juego de la oferta y la demanda. Empero, el Estado no
puede dejar de estar presente para garantizar que los principios económicos
adoptados se cumplan. Por tanto, debe asegurar mediante un sistema de
justicia que lo pactado entre los particulares sea jurídicamente exigible, de
otro modo, el cumplimiento de las obligaciones quedaría al arbitrio de la
fuerza privada que cada quien pudiera ejercer para hacer valer su derecho.
Asimismo, el Estado debe suprimir cualquier actividad o práctica mono-
pólica o desmantelar las que pudieran existir con antelación. En el caso de
los primeros estados constitucionales, estas derivaban específicamente del
antiguo sistema absolutista feudal.
El modelo estrictamente liberal se modificó en razón de los abusos que
cometían contra los débiles quienes tenían el poder económico, aprovechan-
do su capacidad de imponerse en un mercado totalmente libre. La brutal
explotación de los trabajadores a la que condujo el modelo liberal, propició
la aparición de normas protectoras a favor de los asalariados, de manera
que el Estado intervenía como factor de emparejamiento entre las clases
sociales. El nacimiento de los derechos sociales y la idea de que el poder
público debe intervenir para corregir ciertas desigualdades, generaron el
modelo conocido como Estado Social de Derecho. También se suele deno-
minar Estado Benefactor o Welfare State al modelo que crea instituciones de
seguridad social y considera al Estado como la organización tendiente a
buscar como meta de su regulación, la elevación del nivel general de vida
de sus habitantes.
Otro modelo de Estado que emergió a principios del siglo xx fue el Es-
tado Socialista, inspirado en la ideología comunista de Marx, Engels y Le-
nin. Se puso en práctica por primera vez en Rusia, transformada en Unión
Soviética352, se basó en el concepto de que la diferencia de clases y con ella
la injusticia social, desaparecería si se suprimía la propiedad privada de los
medios de producción. La propiedad de estos debería ser pública (ejercida
directamente por el Estado) o colectiva (atribuida al conjunto de los pro-
pios trabajadores o campesinos).
352
Para una explicación detallada de los modelos estatales y en particular del Estado Socialista
véase mi Teoría General del Estado, op. cit., de esta misma editorial.
16. El modelo económico constitucional 681
Debe advertirse aquí a lector que la terminología neoliberal ha ido susti-

tuyendo el concepto de empresa pública para aplicarlo a aquellas compañías
privadas que emiten acciones puestas a la venta al público en el mercado
accionario. De esta manera, la “empresa pública” según el contexto puede
significar dos cosas totalmente diferentes: la propiedad estatal de las mis-
mas o su condición de sociedades privadas que emiten acciones en bolsa.
Los modelos económicos constitucionales adoptan, en consecuencia, dis-
tintas formas de atribución de la propiedad y de regulación mayor o menor
de las actividades económicas, así como diversos grados de realización de
estas por parte del Estado.
16.2. EL MODELO ECONÓMICO MEXICANO

Los principales contenidos de nuestra Carta Magna en materia econó-
mica se encuentran en los arts. 25 a 28, los cuales no están regidos por un
rubro formal que les dé la naturaleza de capítulo económico de la Cons-
titución, pero el tratamiento jurisprudencial de la Suprema Corte sí les ha
otorgado dicha connotación en diversas tesis. No obstante, en otros textos
constitucionales también hay elementos del modelo económico, como en
los arts. 123 y 131.
La Constitución de 1917 y sus reformas hasta antes del régimen pre-
sidencial de Carlos Salinas, iniciado en 1988, adoptaron plenamente un
modelo económico de Estado Social de Derecho con economía mixta, el
cual sufrió una modificación formal en la Constitución con tendencias a un
modelo neoliberal en las últimas décadas del siglo xx, propensión que se
acentuó con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLC), mismo que fue modificado en 2018 con una nueva denominación de
Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC); si bien el mode-
lo contenido en el texto constitucional sigue vigente en teoría.
A continuación, describiremos los rasgos básicos del modelo económico
de la Constitución mexicana.
1S.2.1. Propiedad originaria estatal

En materia de propiedad, el modelo económico de la Constitución mexi-
cana se rige por el predominio de la sociedad sobre el individuo. Rechaza la
idea liberal de que la propiedad privada, por lo menos la inmobiliaria, sea
un derecho natural y la concibe como derivada de la propiedad originaria
de la Nación sobre las tierras y las aguas. El art. 27 dice desde su redacción
original en 1917:
“La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lími-
tes del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación,
la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a
los particulares, constituyendo la propiedad privada.”353
1S.2.2. Limitaciones, formas y modalidades de la propiedad

A partir de las declaraciones expuestas, el régimen jurídico aplicable a
la propiedad territorial impone límites a la extensión que puede alcanzar la
propiedad privada, de manera que se evite la concentración de la tierra en
pocas manos, situación típica del latifundismo que había dado lugar a la
inconformidad social que desembocó en la Revolución Mexicana. De ahí
que expresamente la fracc. xv del art. 27 señale: “En los Estados Unidos
Mexicanos quedan prohibidos los latifundios.”
Inmediatamente después, fija el concepto de pequeña propiedad como la
única otorgable a individuos particulares, distinguiendo como “Pequeña
propiedad agrícola la que no exceda por individuo de cien hectáreas de
riego o humedad de primera o sus equivalentes en otras clases de tierras.
Para los efectos de la equivalencia se computará una hectárea de riego por
dos de temporal, por cuatro de agostadero de buena calidad y por ocho de
bosque, monte o agostadero en terrenos áridos.” Se considera: “Asimismo,
como pequeña propiedad la superficie que no exceda por individuo de cien-
to cincuenta hectáreas cuando las tierras se dediquen al cultivo de algodón,
si reciben riego; y de trescientas, cuando se destinen al cultivo del plátano,
caña de azúcar, café, henequén, hule, palma, vid, olivo, quina, vainilla, ca-
cao, agave, nopal o árboles frutales.”
En cuanto a la ganadería: “Se considerará pequeña propiedad ganadera
la que no exceda por individuo la superficie necesaria para mantener hasta
quinientas cabezas de ganado mayor o su equivalente en ganado menor,
en los términos que fije la ley, de acuerdo con la capacidad forrajera de los
terrenos.”
Acerca de la propiedad rural en manos de sociedades comerciales, esta se
encontraba originalmente prohibida para efectos de explotación agrícola, la
cual se modificó con la reforma de 1992, que abrió esa posibilidad de ma-
353
Para conocer los orígenes de este texto, véase el capítulo 14.
nera ambigua al establecer en la fracc. IV que: “Las sociedades mercantiles

por acciones, podrán ser propietarias de terrenos rústicos pero únicamente
en la extensión que sea necesaria para el cumplimiento de su objeto.”
Respecto a las formas de propiedad, además de la pequeña propiedad
privada, la Constitución de 1917 estableció la propiedad ejidal y la comu-
nal. La ejidal respondía a antiguas fórmulas de participación conjunta en la
explotación de la tierra y podía abarcar el ejido propiamente colectivo, sin
diferenciación específica de la parcela asignada a cada miembro y la orga-
nización ejidal en la que se identificaban parcelas, las cuales, sin embargo,
eran inalienables como forma de proteger a los ancestrales poseedores de
la tierra del acoso de terratenientes, que aprovechando su necesidad les
compraran sus terrenos en condiciones injustas. La reforma salinista del 6
de enero de 1992 introdujo concepciones neoliberales, tendientes a eliminar
esta forma de protección y hacer a las parcelas susceptibles de enajenación
hacia afuera del ejido, manteniendo un laxo mecanismo de control legal
al prever que la ley: “fijará los requisitos y procedimientos conforme a los
cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcela.”
En el propio ejido se determinan limitaciones al ejercicio de la propiedad
ya que: “Dentro de un mismo núcleo de población, ningún ejidatario podrá
ser titular de más tierra que la equivalente al 5% del total de las tierras
ejidales. En todo caso, la titularidad de tierras a favor de un solo ejidatario
deberá ajustarse a los límites señalados en la fracc. xv.”
Una importante limitación al derecho de propiedad se establece en cuan-
to a la forma de expropiación. Esta figura es reconocida como necesaria
incluso en los regímenes de mayor raigambre liberal, cuando se trata de
aprovechar una propiedad particular para una finalidad de utilidad pública,
pero la Constitución mexicana de 1917 señaló una característica específi-
camente favorable al interés social al determinar que la expropiación no
podrá hacerse sino mediante indemnización. Con ello eliminó la condición
de que la indemnización fuera previa, es decir, que para tomar posesión
de la propiedad fuera indispensable hacer con antelación el pago de dicha
indemnización, de modo que esta pueda hacerse posteriormente, a plazos o
por medio de bonos.
Por supuesto, la restricción máxima al derecho de propiedad consiste en
su pérdida, como ocurre en la expropiación, empero, la Constitución facul-
ta a la autoridad para imponer modalidades, es decir, restricciones al uso,
usufructo o disposición de una propiedad en atención al interés público.
No solamente la tierra en sí misma, es objeto de condicionamientos
constitucionales en cuanto a la propiedad, sino también todo tipo de recur-
sos naturales, según lo indica el párrafo tercero del art. 27 al prever que la
Nación tiene el derecho: “de regular, en beneficio social, el aprovechamiento
de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer
una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación,
lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condicio-
nes de vida de la población rural y urbana.”
Desgraciadamente la legislación derivada de la reforma energética de
2013, en contra del espíritu constitucional, empleó la facultad de la Nación
para imponer modalidades a la propiedad privada, en contra del interés de
los propietarios privados, ejidatarios y comuneros, obligándolos a someter-
se a una negociación con las empresas privadas que disfrutan de contratos
de exploración y explotación petrolera.
La Ley de Hidrocarburos establece que si los titulares de terrenos en los
que puedan realizarse esas actividades, no llegan a acuerdos para el uso de
sus tierras o se negasen a negociar, pueden ser obligados por una resolu-
ción judicial o por la vía de la imposición de una servidumbre legal, a que
sus terrenos sean objeto de ocupación en beneficio de empresas petroleras
particulares nacionales o extranjeras. Estas medidas constituyen una grave
contradicción a la filosofía que informa a nuestra Constitución e implican
un retroceso en cuanto a la protección constitucional de la propiedad agra-
ria en favor de la actividad de empresas privadas, al estilo de lo que ocurría
antes de la expropiación de la industria petrolera en 1938 por el presiden-
te Lázaro Cárdenas. Los detalles de cómo se aplican estos procedimientos
pueden revisarse en la Ley de Hidrocarburos en el capítulo IV denominado
“Del uso y ocupación superficial”; del artículo 100 en adelante.
1S.2.3. Rectoría del Estado

En el art. 25 se plantean los principios básicos del sistema económico
mexicano. El primer concepto al que debe hacerse referencia es al de Estado,
al cual se le atribuye de acuerdo con dicho artículo, la rectoría del desarrollo
nacional. Así, debe desglosarse su contenido a partir de tres conceptos bási-
cos: Estado, rectoría y desarrollo nacional.
El concepto Estado es muy complicado y con él se hace alusión al com-
plejo organizacional a través del cual se regula la vida colectiva. El término
Estado en un sentido extenso se identifica con país, es decir, la unidad terri-
torial que contiene una población sujeta a un determinado sistema de do-
minación jurídicamente organizado. Pero esta concepción tradicional no es
la que recoge nuestra Constitución en el art. 25. Realmente debe entenderse
por Estado, al gobierno de la Federación que a través de sus tres poderes

ejerce la soberanía nacional.
Por otra parte, el concepto rectoría está vinculado con el de desarrollo
nacional, ya que lo que se atribuye al Estado es precisamente ser el rec-
tor del desarrollo nacional. Valdría la pena aclarar el segundo punto para
entender con precisión el primero. Por desarrollo nacional debe entenderse
—empleando términos que contiene la propia Constitución— el constante
mejoramiento económico, social y cultural del pueblo y el avance en alguna
de las ramas de la producción o la tecnología; supone el perfeccionamiento
de la vida de la colectividad y abarca las distintas actividades nacionales.
Además, de acuerdo al art. 25 debe ser “integral y sustentable”, debe for-
talecer la “Soberanía Nacional y su régimen democrático”, y mediante la
competitividad debe fomentar el “crecimiento económico y el empleo y una
más justa distribución del ingreso y la riqueza”, así como permitir “el pleno
ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases socia-
les, cuya seguridad protege esta Constitución”.
El art. 25 constitucional define a la competitividad como “el conjunto
de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico
promoviendo la inversión y la generación de empleo.”. Este es un concepto
totalmente ideologizado y su descripción constitucional carece de conteni-
do concreto, porque ¿cuáles son esas condiciones necesarias para generar
un mayor crecimiento económico? Para algunos, consistirán en la apertura
de fronteras; la liberalización de todos los servicios y su privatización, así
como la disminución del gasto público; la contención de los salarios; la dis-
minución de prestaciones laborales y la reducción de impuestos. En cambio
para otros podría significar todo lo contrario.
En cuanto a la expresión “promoviendo la inversión”, no se especifica a
qué tipo de inversión se refiere, ¿la pública o la privada? ¿nacional o extran-
jera? Podría decirse que al no distinguir entre una u otra, las comprende a
todas, pero si no se precisa en qué proporción cada una o cuál es preferente,
desde la posición nacionalista se buscaría mayor inversión pública y priva-
da nacional, desde el punto de vista neoliberal mayor inversión extranjera.
Realmente la inclusión del término competitividad provino de los sectores
neoliberales que promueven la disminución del papel del Estado y la aper-
tura cada vez mayor de las fronteras, así como la propensión a atraer in-
versión foránea. Para esos sectores un país es más competitivo en la medida
en que facilita el ingreso de capital extranjero, disminuyendo sus exigencias
internas en materia laboral, es decir, disminuyendo sueldos, facilitando los
despidos y reduciendo prestaciones sociales, así como el relajamiento de las
regulaciones financieras y fiscales, de manera que el capital circule con la

mayor facilidad, tanto para ingresar, como para salir del país. Las corrientes
de pensamiento inclinadas al beneficio social, más que al individual y las
que se preocupan por el mantenimiento de la soberanía nacional rechazan
ese concepto de competitividad porque estiman que coloca al país en una
posición de alta vulnerabilidad frente a los intereses externos de los que se
hace muy dependiente, al tiempo de que dichas medidas neoliberales acen-
túan la desigualdad económica y social de la población.
La competitividad es un término extraído de la terminología empresa-
rial privada en cuyo campo tiene mucho sentido pues, como la define la
Cámara de Comercio de España expresa efectivamente las condiciones de
competencia entre entes que se disputan un mercado, a saber: “ser compe-
titivo es la capacidad que tiene nuestra empresa de hacer las cosas mejor
que su competencia, ya sea en términos de producto, producción, costos,
calidad…. de manera que al final suponga una ventaja, a la hora de hacer
nuestro negocio más rentable”.354 Como puede observarse la rentabilidad es
un concepto típicamente económico que tiene que ver con beneficios mate-
riales especialmente de naturaleza monetaria.
En las instituciones orientadas por la ganancia es evidente que cumple
una función, pero el Estado no es una entidad cuyo éxito se mida solo en
los beneficios crematísticos, ya que su función es la regulación de la vida
colectiva para alcanzar un conjunto de valores que no se miden en dinero,
sino en distintos grados de satisfacción de las necesidades individuales y co-
lectivas. Por eso, la noción de competitividad no debería formar parte de las
características de la economía nacional en términos constitucionales, pues
no se trata solo de ganar dinero.
Si observamos con atención veremos que aun ampliando el concepto a
términos no estrictamente económicos tendríamos que la competitividad es
la capacidad de contar con mejores condiciones para alcanzar un fin determina-
do, el cual también pretenden lograr otros participantes. Así, la competitividad
supone competencia que en su sentido gramatical es: Disputa o contienda
entre dos o más personas sobre algo. Oposición o rivalidad entre dos o más
personas que aspiran a obtener la misma cosa. Situación de empresas que ri-
valizan en un mercado ofreciendo o demandando un mismo producto o servicio.
De modo que procede preguntarse si la competitividad es un medio para el
desarrollo económico ¿contra quien competimos y para obtener qué? Dado
354
Véase la página web de la Cámara de Comercio de España: https://www.camara.es/innova-
cion-y-competitividad/como-ser-competitivo. Consultada el 19 de julio de 2021.
que no hay claridad en ese punto debemos insistir en que el Estado no tiene
necesariamente que propiciar la rivalidad, puesto que su finalidad superior
no consiste en arrebatar a otros una ganancia, sino en conseguir que la eco-
nomía genere mejores condiciones de vida para el conjunto de la población
y asegure la permanencia y estabilidad de la organización política.
Esos propósitos no se consiguen en un juego de suma cero en el que
forzosamente compitamos con otros Estados, si bien se entiende que en de-
terminadas situaciones un Estado trate de obtener mejores condiciones para
desarrollarse económicamente, pero esas condiciones deben ser compatibles
con el bienestar de su población y no sacrificar el nivel de vida de una parte
de la misma para obtener beneficios económicos que pueden ir destinados
solamente a una minoría.
La rectoría del Estado significa que la forma de organización social que
el Estado representa, debe disponer de una supremacía de decisión en cuan-
to a los asuntos que se refieren al desarrollo nacional. En este sentido, la
Constitución de 1917 había creado, sin que tal nombre estuviere aún teóri-
camente acuñado, un Estado Social de Derecho, pues tal fue el esquema plan-
teado desde entonces por los constituyentes, que rechazaron expresamente
el individualismo liberal del siglo anterior, para poner en primer plano a la
sociedad como cuerpo capaz de expresar su voluntad a través del Estado y
plantear sus fines como superiores a los de cualquiera de sus partes.
En este precepto nuestra Constitución mantiene su tendencia original
de 1917 y se apega a la corriente ideológica defensora del Estado Social de
Derecho, reiterando su rechazo al individualismo liberal del siglo XIX. Se
plantea así una tensión entre el jusnaturalismo adoptado en el art. 1º con
motivo de la reforma de 2011 y el criterio social que sigue informando el
capítulo económico. La solución a esta aparente contradicción debe ir en el
sentido de considerar que en las decisiones económicas prevalece el interés
colectivo sobre el interés puramente individual y que la expresión relativa
a la interpretación que favorezca la más amplia protección a las personas,
contenida en el art. 1º, se entiende en este contexto como una protección
que abarque a los grupos y clases sociales como tales, y no solo a los titula-
res de un derecho individualizado.
Las finalidades que expresamente consagra el párrafo primero del art.
25 a la acción rectora del Estado, con respecto al desarrollo nacional, son:
a) Garantizar que el desarrollo nacional sea integral y sustentable. Esto
quiere decir, que el Estado deberá velar porque el progreso y mejoramiento
que el pueblo se propone realizar mediante su organización, abarque al con-
junto de la población y a toda la extensión del territorio nacional, así como
a las diferentes ramas de actividad; es decir, que no se realice de manera

desequilibrada, con beneficios exclusivos para algunos grupos o regiones
del país, sino que alcance íntegramente a toda la sociedad y al mismo tiem-
po favorezca el desarrollo de diversos renglones, sin que sea contraria a esta
idea de integridad la necesaria fijación de prioridades respecto de distintas
actividades concretas. Podría decirse que la noción de integridad se refiere a
la necesidad de hacer avanzar los distintos sectores, pero de ello no se sigue
que de manera forzosa todas y cada una de las actividades concretas deban
recibir el mismo tratamiento, y que si esto no ocurre, se atente contra el
carácter integral del desarrollo. Básicamente la idea es que no se otorguen,
en el proceso de rectoría del desarrollo nacional, ventajas o privilegios inde-
bidos a algún grupo o área específica de la Nación.
La sustentabilidad implica la permanencia del proceso de desarrollo me-
diante el cuidado del medio ambiente y su aprovechamiento racional, de
modo que se preserven los recursos y elementos naturales a fin de que se
renueven constantemente y no se destruyan.
b) Fortalecer la soberanía de la Nación. Es este un objetivo vital para cual-
quier Estado y particularmente importante en aquellos que no completan
aún sus distintas etapas de desarrollo y se encuentran en condiciones de des-
ventaja frente a los más avanzados. Todo intento de organizar una sociedad
en torno a ciertos fines por medio de la formación estatal, supone la preser-
vación de la capacidad de decisión de tal instancia estatal y esa capacidad de
decisión, es lo que se entiende por soberanía. Es claro que ya recoge aquí la
Constitución una concepción relativizada de la soberanía.
El concepto tradicional de soberanía no admitía grados pues se entendía
con carácter absoluto: se es soberano o no se es. Esta idea se ha modificado
a la luz de la realidad diferenciada de los Estados. Lo cierto es que unos
son más fuertes que otros y la medida de la verdadera independencia varía
según la capacidad real de cada uno. Por tanto, la soberanía es la posibili-
dad efectiva de autodeterminarse, que en un mundo interdependiente nunca
es plena. Las decisiones de cada Estado están condicionadas por diversos
factores externos e internos. Vale decir, que la soberanía se fortalece en la
medida en que estas decisiones puedan tomarse con un menor grado de
presión o influencias externas. No quiere decir que no se consideren las
condiciones internacionales importantes, sino que al tomarlas en cuenta no
obliguen necesariamente a adoptar una determinación solo en función de
esas condiciones.
La finalidad de fortalecer la soberanía nacional debe estar presente en
la acción rectora del Estado y actualizarse en la medida que asegure, por
ejemplo, el aprovechamiento por parte de los mexicanos de sus propios re-

cursos naturales, la preservación de la riqueza generada por el país, el afian-
zamiento de la cultura nacional, la capacidad de proporcionar a todos los
satisfactores básicos, el desarrollo de tecnología propia y, en general, toda
medida que tienda a permitir que efectivamente las decisiones que afectan
al pueblo de México se tomen con el menor número de interferencias ex-
ternas posibles.
c) Fortalecer el régimen democrático. Esta es una finalidad sustancial del
Estado mexicano. El verdadero desarrollo no puede detenerse en la idea de
crecimiento como única meta por alcanzar. No basta con que aumente la
producción o que se logren éxitos en alguna actividad específica realizada
por algún grupo en particular. Podría decirse, que el fortalecimiento del ré-
gimen democrático está íntimamente vinculado al hecho de que el desarro-
llo sea integral y fortalezca la soberanía de la nación. Estos tres fines se in-
terrelacionan y complementan. El carácter democrático del desarrollo, debe
referirse a la propia definición de democracia que contiene la Constitución
en su art. 3°, que la entiende “no solamente como una estructura jurídica y
un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante
mejoramiento económico, social y cultural del pueblo”. Como vemos, el sis-
tema democrático que plantea nuestra Constitución se funda en un proceso
de desarrollo que debe entenderse como participativo. En consecuencia, la
rectoría estatal del desarrollo nacional procurará que las determinaciones
relativas a dicho desarrollo se funden en la participación popular, es decir,
que todos los sectores sociales puedan intervenir en la toma de decisiones y,
al mismo tiempo, que los beneficios del desarrollo se distribuyan de manera
que alcancen a toda la población.
d) Conseguir el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de individuos, gru-
pos y clases sociales. Este fin asignado al Estado es correlativo al anterior, en
el sentido de que la democracia verdadera únicamente puede darse garanti-
zando el ejercicio de la libertad, la cual debe entenderse no en la estrechez
de un valor vinculado con el individuo, sino también con los grupos y las
clases sociales. Por ello, se entrelazan en el precepto los valores de libertad
y dignidad, ya que se contempla a la libertad no como la mera posibilidad
abstracta de elegir entre varias opciones, sino también como la capacidad
real de que a partir de condiciones dignas de vida, se haga efectivamen-
te factible escoger entre diversas alternativas. No basta, por ejemplo, con
que el Estado se abstenga de impedir a alguien dedicarse al trabajo que le
convenga, siempre que este sea lícito —como lo señala el art. 5°—, el pleno
ejercicio de la libertad de trabajo supone la creación de condiciones que en
efecto hagan posible el acceso al trabajo.
Es importante destacar que los sujetos que reconocen la Constitución en

este punto, son tanto los individuos como los grupos y las clases sociales.
Esto quiere decir, que el Derecho debe garantizar la satisfacción de deman-
das colectivas. Por grupos se entiende los conjuntos sociales organizados
específicamente, como las asociaciones para cualquier finalidad legítima
y aquellos que surgen del hecho de compartir determinadas condiciones
objetivas, como los grupos étnicos, los grupos de edad, las mujeres —con-
sideradas como conglomerado con demandas sociales concretas—, la fa-
milia como grupo primario, etc. El concepto clases sociales se refiere a los
agrupamientos en relación con los medios de producción; los trabajadores,
los campesinos, los empresarios y las llamadas clases medias encuentran
también, un reconocimiento de sus necesidades específicas, aseguradas por
la Ley Suprema.
El art. 25 plantea la necesidad de que la rectoría del Estado, para alcan-
zar sus fines, fomente el crecimiento económico y el empleo. Esto significa,
que la organización social estatal debe asumir una posición activa en cuan-
to a la creación de condiciones que generen dicho crecimiento, a fin de au-
mentar las oportunidades de trabajo y propiciar una más justa distribución
del ingreso y la riqueza. Pudiera parecer que se trata de meras declaraciones
abstractas, pero debe tomarse en cuenta que constituyen el fundamento
de las acciones del Estado en esta materia. Por ejemplo, si se pretendiera
exclusivamente un crecimiento económico basado en tecnologías altamente
sofisticadas que desplazaran mano de obra, estas medidas podrían conside-
rarse contrarias a la Constitución pues es claro que el desarrollo debe alcan-
zarse mediante el fomento del empleo. Tampoco es admisible un desarrollo
desequilibrado que concentre la riqueza en pocas manos ya que la propia
Constitución señala que dicho crecimiento económico debe pasar por una
“más justa distribución del ingreso y la riqueza”.
En el art. 25 se mencionan las diversas actividades que debe realizar el
Estado como rector del desarrollo: planear, conducir, coordinar y orientar
la actividad económica.
a) Planeación implica el establecimiento de los fines concretos que se
plantea la colectividad, así como los medios y las etapas fijados para con-
seguirlos.
b) Conducción supone la labor directiva del gobierno mediante actos le-
gislativos y ejecutivos que garanticen la aplicación de las medidas nece-
sarias para que la actividad económica responda a los fines propuestos y
abarca también la gestión directa de las ramas de la economía de las que se
encarga el propio Estado.
c) Coordinación se refiere al sistema de concertación de acciones entre los

diversos ámbitos del Estado: la Federación, los estados y los municipios. La
rectoría del Estado se desenvuelve en estos tres planos, en el entendido de
que la Federación, en su carácter integrador del Estado mexicano, asume la
responsabilidad principal de realizar esta tarea coordinadora con estados y
municipios, respetando las atribuciones legales de estos.
d) Orientación se produce a través de las medidas inductivas que, sin tener el
carácter de disposiciones obligatorias, tiendan a dirigir la actividad económica
de los particulares en forma congruente con los fines generales de la sociedad.
Para hacer más explícitas estas funciones, se declara que el Estado regulará
y fomentará las actividades que demande el interés general en el marco de
libertades que otorga la propia Constitución. Esta parte, es de primordial
relevancia porque señala claramente que es el interés de la sociedad, el que
en cada momento determina las actividades que deban ser reguladas de
manera específica o fomentadas prioritariamente. No cede la Constitución
a presiones o intereses que pudieran pretender armar de una vez y para
siempre un catálogo de actividades económicas que reconozcan como sus-
ceptibles de ser normadas o fomentadas con énfasis especial; si así fuera,
el Estado renunciaría a representar el interés de la sociedad que cambia de
acuerdo con las circunstancias y a tales cambios debe responder mediante la
capacidad que se le otorga constitucionalmente en este campo.
1S.2.4. Economía mixta, sectores económicos y áreas estratégicas

y prioritarias
La Constitución incorpora el concepto sector económico, cuando estable-
ce que al desarrollo económico nacional concurrirán los sectores público,
social y privado. Debe hacerse notar que en esta parte del texto se habla de
desarrollo económico nacional, lo que presenta una restricción al área estric-
tamente económica respecto del concepto empleado en el primer párrafo
del art. 25: el de desarrollo nacional.
Por eso, deben entenderse los sectores como áreas de actividad econó-
mica definidos por el tipo de propiedad de los medios productivos que
caracteriza a cada uno de ellos. Así, el sector público de la economía es el
integrado por las empresas de propiedad pública, ya sea total o mayorita-
ria, como Petróleos Mexicano (PEMEX) y la Comisión Federal de Electri-
cidad (CFE). Las empresas productivas del Estado son propiedad de este y
se dedican a actividades industriales o de servicios con un criterio de ob-
tención de utilidades para beneficio público, pero regidas por sistemas ad-
ministrativos iguales a los de las empresas privadas. No debe identificarse
al sector público con el gobierno de la República; el gobierno no es un

sector económico sino el depositario del poder público que desarrolla las
funciones atribuidas al Estado en ejercicio del mandato popular soberano.
El sector social está constituido por las actividades económicas fundadas
en la propiedad social, la cual se configura por formas de apropiación colec-
tiva o compartida de los medios de producción, como ocurre en los ejidos,
comunidades agrarias, cooperativas o sindicatos. Aunque en determinados
casos se reconozcan derechos individuales de explotación o apropiación de
la propiedad, en estas formas de organización social se entiende atribuida a
la comunidad de que se trate, en su conjunto.
El sector privado es el conformado por los medios de producción de pro-
piedad privada, es decir, que ejercen individuos en lo particular, sea de ma-
nera directa o como titulares de acciones o cualquier otra forma de partici-
pación en sociedades, que puedan ser transmitidas a otros individuos.
Es importante hacer referencia a que la disposición constitucional prevé
que la concurrencia de los sectores en la actividad económica deberá hacer-
se con responsabilidad social. Aparece aquí nuevamente el interés priorita-
rio de la sociedad que, por medios legales, puede determinar la forma de
verificar el cumplimiento de esta responsabilidad.
Se establecen así, constitucionalmente, las bases de lo que se denomina
economía mixta, en la que participan diversas formas de propiedad sin que
unas excluyan a las otras, de manera que se garantiza la coexistencia de la
propiedad pública, social y privada, sujetas al interés de la Nación, siempre
bajo el principio de legalidad, y al mismo tiempo se rechaza la idea de la
exclusividad de algún tipo específico de propiedad y se puntualiza en los
párrafos siguientes el régimen correspondiente a cada una de ellas.
Al sector público se encomienda de manera exclusiva el manejo de las
que la Constitución denomina áreas estratégicas, que se especifican en el art.
28, párrafo cuarto. Por áreas estratégicas se entienden las actividades econó-
micas que representan particular importancia para el desarrollo nacional,
debido a que se trata de la producción de bienes o servicios que constituyen
el fundamento de otras actividades derivadas de ellos o son recursos no
renovables, básicos y de alto valor por su escasez o uso especializado para
ciertos fines, como el petróleo o el uranio, cuyo control por potencias extra-
ñas pone en riesgo la independencia. Originalmente estas áreas quedaban
totalmente bajo la propiedad y el control del Estado, desafortunadamente
a partir de la reforma energética de 2013 se abrieron al sector privado na-
cional y extranjero en lo relativo a los hidrocarburos y la energía eléctrica.
Se faculta también, al sector público a impulsar y organizar las áreas

prioritarias del desarrollo. Por áreas prioritarias deben entenderse aquellas
que, de acuerdo con la circunstancia, resulta más conveniente fomentar en
función de las necesidades específicas del desarrollo nacional. No son estas,
como las áreas estratégicas, necesariamente fundamentales o básicas para
el desarrollo económico o para salvaguardar la soberanía, pero sí pueden
constituir esferas que, por las particulares circunstancias imperantes, sea
necesario atender con antelación. En este campo se establece también la
posibilidad de que intervengan los sectores social y privado en conjunción
con el público.
Desde que se introdujeron las reformas de 1982 al art. 28, las áreas es-
tratégicas incluidas en este, se han reducido a lo largo de casi medio siglo
de aplicación de medidas neoliberales. Estas han tendido a privatizar el
mayor número de actividades económicas para reducir al mínimo o supri-
mir de plano la propiedad pública de medios de producción. Así se eliminó
la banca, que prácticamente ha pasado por completo a manos extranjeras;
de igual manera se suprimieron como áreas estratégicas la comunicación
satelital y los ferrocarriles. Andrés Manuel López Obrador fue electo a la
Presidencia en 2018 con base en una plataforma anti neoliberal e inició un
proceso de reversión de esa tendencia privatizadora.
Se prevé también el apoyo e impulso a las empresas de los sectores social
y privado de la economía, para lo cual se fijan como criterios la equidad
social en concordancia con la finalidad estatal de que el desarrollo sea inte-
gral. Por equidad social debe entenderse la aplicación de fórmulas que man-
tengan el equilibrio del desarrollo y no beneficien a una parte de la sociedad
en detrimento de otra. A este criterio se agrega el de productividad, que signi-
fica el rendimiento óptimo de los recursos disponibles. Además, se establece
la sujeción de las empresas de los sectores social y privado a las modalida-
des que dicte el interés público, lo que quiere decir que las necesidades de
la colectividad deberán traducirse en normas que regulen las actividades
de dichas empresas. Se determina asimismo que los recursos productivos
deben emplearse con un sentido social, al señalarse que su uso atenderá al
beneficio general, cuidando su conservación y el medio ambiente; con esta
última expresión se recogen las preocupaciones, plenamente justificadas, de
las corrientes de pensamiento y acción que pugnan por la conservación del
entorno ecológico, como condición fundamental para un sano desarrollo.
Particular importancia se da en el art. 25 a la organización y expansión
de la actividad económica del sector social, previéndose el dictado de leyes
que creen mecanismos con ese fin. Esta preocupación programática seña-
lada en la Constitución, responde al hecho real de que el sector social es el
menos desarrollado de la economía mexicana y dentro de él, pueden gene-

rarse fórmulas que permitan alcanzar la finalidad de fomentar el empleo y
lograr una más justa distribución de la riqueza, al tiempo que se propicie la
producción, distribución y consumo de bienes y servicios necesarios. Este
último concepto es muy importante, porque se refiere a un criterio de valo-
ración que no plantea como finalidad primordial de la producción el lucro,
sino la satisfacción de necesidades fundamentales. En realidad, no todos los
bienes y servicios resultan socialmente necesarios en la misma medida. Para
el desarrollo nacional es más importante fomentar la producción de bienes
que respondan a una necesidad social y no a demandas creadas de manera
artificial. Por ejemplo, es indiscutible que la producción de alimentos, desde
el punto de vista social, tiene mucha mayor relevancia que la de cosmé-
ticos o aparatos electrónicos sofisticados. Aquellos bienes que satisfacen
necesidades fundamentales son los que deben entenderse como socialmente
necesarios.
Finalmente, el art. 25 dispone el aliento y la protección de la actividad
económica del sector privado, dentro de un marco en el que contribuya
también “al desarrollo económico nacional, promoviendo la competitivi-
dad e implementando una política nacional para el desarrollo industrial
sustentable que incluya vertientes sectoriales y regionales”. Esto quiere de-
cir que al establecer las condiciones de funcionamiento del sector privado,
las leyes respectivas deben tener en cuenta los fines generales que el Estado
propone para alcanzar el desarrollo nacional.
16.3. PLANEACIÓN DEMOCRÁTICA Y LOS VALORES

QUE LA ORIENTAN
La planeación económica surge como un instrumento que permita orde-
nar de manera racional las actividades necesarias para generar y distribuir
la riqueza. Su aplicación busca sustituir la mano invisible de la que hablaba
Adam Smith, para poner en su lugar, otra plenamente visible: la voluntad
estatal, cuya misión sería corregir las injusticias y desigualdades propiciadas
por el libre mercado. Por su propia naturaleza, en principio, planeación y
mercado libre son términos antitéticos. No obstante, como veremos, su evo-
lución histórica ha dado lugar a la búsqueda de una síntesis entre ambos.
Entendida como un proceso en el que se definen los grandes objetivos de
la economía nacional —cuantificando las metas que deben alcanzarse—, se
determinan y asignan los recursos necesarios para el logro de tales metas y
se establecen los tiempos en que deberán cumplirse los sucesivos pasos re-
queridos para llegar a los fines previstos, la planeación económica se aplicó

originalmente en los países socialistas, una de cuyas características princi-
pales es la existencia de una economía centralmente planificada.
Algunos países capitalistas fueron adoptando técnicas de planeación
económica compatibles con la actividad privada, mediante instrumentos
flexibles en los que el Estado establecía proyectos y ordenaba los medios
para hacerlos factibles.
Después de la Segunda Guerra Mundial, se extendió la aplicación de
la planeación en diversas naciones capitalistas con sectores públicos de la
economía más o menos amplios. Por sector público entendemos el conjunto
de entidades que son total o parcialmente propiedad del Estado y que se
dedican a producir o comercializar bienes y servicios.
Así, el concepto planeación económica355 ha devenido más complejo al
consistir en una actividad tendiente a fijar los principales fines de desarro-
llo económico que se propone el país, establecer metas a ser logradas por
el sector público, crear dispositivos para inducir —no obligar compulsi-
vamente— a los sectores social y privado para que realicen determinadas
tareas, formular instrumentos para concertar acciones con diversos agentes
económicos y diseñar estrategias para equilibrar las cargas y los beneficios
entre distintos grupos de la sociedad y regiones del territorio nacional.
Todas estas acciones requieren para su ejecución de instrumentos jurídi-
cos que establezcan el marco normativo en el que habrán de desarrollarse.
En ellos se plasman desde las normas que se refieren a las facultades de la
autoridad para ejercitar las tareas planificadoras, hasta las que tienen que
ver con la manera como se crean los acuerdos de voluntades entre el sector
público y aquellos que aun cuando no estén obligados coactivamente al
cumplimiento de determinadas metas económicas, sí puedan adquirir com-
promisos jurídicamente exigibles.
Ello, traslada el concepto de planeación del ámbito económico al jurí-
dico y da origen a lo que se denomina derecho de la planeación, que es el
conjunto de normas que tienen por objeto regular el proceso de planeación
económica tal y como ha sido descrito con antelación.
El concepto jurídico de la planeación aparece en la Ley de Planeación,
que en su art. 3° dice:
355
Sobre este concepto, véase Marcos Kaplan et al, Estudios de Derecho Económico, Instituto
Para los efectos de esta ley se entiende por Planeación Nacional del
Desarrollo la ordenación racional y sistemática de acciones que, con
base con el ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en mate-
ria de regulación y promoción de la actividad económica, social, polí-
tica y cultural, tiene como propósito la transformación de la realidad
del país, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la
propia Constitución y la ley establecen.
Mediante la planeación se fijarán objetivos, estrategias y prioridades;
se asignarán recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, se
coordinarán acciones y se evaluarán resultados.
Debemos tener en cuenta que si la planeación constituye un ejercicio de

carácter nacional que tiene por objeto el logro de las principales aspiracio-
nes del país, es evidente que dichas aspiraciones solo pueden ser definidas
por medio de la actividad política y que, en consecuencia, la política es el
ámbito propio de las definiciones de la planeación. No es esta, pues, un me-
ro ejercicio administrativo; en ese ámbito se desarrolla y se aplica, pero los
objetivos básicos se tienen que establecer mediante el proceso político, en-
tendido, de acuerdo con David Easton,356 como una asignación autoritaria
de valores. Esta expresión significa la selección de los aspectos que se consi-
deran valiosos por parte de la sociedad, para que su alcance se realice a tra-
vés de los actos de órganos de autoridad que efectúen las tareas necesarias
e impongan las condiciones precisas a fin de que los objetivos se consigan.
Así, apreciamos que la planeación o planificación, para ser analizada con
profundidad, debe ser considerada no solamente como un concepto econó-
mico o jurídico, sino también fundamentalmente político.
La democracia se sitúa como finalidad explícita en el contenido de los
instrumentos jurídicos de la planeación, como el Plan Nacional de Desarro-
llo. Empero, la democracia no solamente aparece en la conceptuación teóri-
ca de la planeación misma o como una de las características que debe cum-
plir dicha actividad. El art. 26 constitucional dice: “El Estado organizará
un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional, que imprima
solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento
de la economía para la independencia y la democratización política, social
y cultural de la Nación.”
356
Véase David Easton, Esquema para el análisis político, 2a. ed, Amorrortu Editores, Buenos
Aires, 1973.
Esto quiere decir, que la democracia es condición y propósito. Por un

lado, la planeación debe ser democrática y, por otro, debe tender a la demo-
cratización. ¿Cómo puede compatibilizarse esta dualidad? En primer lugar,
reforzando la idea de que el valor democracia está considerado como cru-
cial, puesto que guía la actividad que se dirige hacia ella, y además dicha
actividad, al realizarse, debe cumplir con los principios democráticos.
Hay que hacer notar que el proceso de planeación, independientemente
de los resultados a los que llegue, puede ser, en su origen, democrático o no
democrático. Un ejemplo extremo es el siguiente: supongamos a un dicta-
dor autoritario que emplea métodos represivos y que sin embargo elabora
un plan para pasar de su autocracia a la democracia; el plan tiene buenas
intenciones y funciona de modo que se llega al establecimiento del régimen
democrático a partir de él. Obviamente, el plan no tuvo raíces democráti-
cas, pero arribó a un resultado democrático.
Lo que quiere nuestra Constitución es que el ejercicio de planeación sea
democrático en sus orígenes y en sus productos. En sus orígenes, en cuanto
a que deben participar en él los sectores sociales. Aquí es preciso ir más allá
de la planeación, como acto administrativo realizado por el Ejecutivo de la
Unión, pues parecería que solo los procesos de consulta auspiciados por di-
cho poder, para generar los contenidos del plan, cumplen con el requisito de
que la planeación sea democrática. En realidad, las mismas condicionantes
constitucionales en las que se establecen los valores a los cuales debe ir diri-
gido el plan, tienen un origen democrático en cuanto a que provienen de un
proceso constituyente representativo en el que participan órganos surgidos
de la voluntad popular. Igualmente, los instrumentos legislativos que sirven
de sustento al plan están elaborados por el Congreso de la Unión, poder
representativo de origen democrático.
Esta observación es más trascendente si consideramos que estos instru-
mentos son modificables. Si el Congreso de la Unión en un momento deter-
minado decide cambiar la Ley de Planeación, entonces la voluntad popular
podrá influir sobre los principios y valores de la planeación, al actuar en
el plano legislativo. Por ello, insisto, la democracia en el procedimiento de
planeación no se agota en las consultas que el Ejecutivo pueda realizar, sino
que se extiende a la legislación como fuente de la estructura jurídica regu-
ladora de dicha planeación.
El art. 26 constitucional señala como responsabilidad del Estado orga-
nizar el sistema de planeación del desarrollo nacional. Su finalidad es el
establecimiento de la solidez, el dinamismo, competitividad, la permanencia
y equidad del crecimiento de la economía. Por solidez debe entenderse, en
estricto sentido, la congruencia de las diferentes finalidades dentro de un

marco general que permita realmente alcanzarlas. Las actividades sociales
son muy diversas y corresponde al Estado otorgarles un determinado lu-
gar dentro del desarrollo que se propone, de allí que debe especificarse el
planteamiento de prioridades, es decir, determinar cuáles objetivos deben
alcanzarse en una primera etapa y cuáles posteriormente.
Se exige también que el sistema sea dinámico, es decir, que no se encierre
en fórmulas permanentes, sino que sea capaz de responder a las necesidades
cambiantes que plantea la vida actual. A la denominada competitividad ya
aludimos en párrafos anteriores. Paralelamente debe tener un propósito de
permanencia, lo cual no es contradictorio porque los fines especificados para
el desarrollo nacional implican la necesidad de acciones continuadas que,
sin perder de vista las necesidades que se modifican, mantengan la prosecu-
ción de los objetivos planteados. La equidad requiere que se establezca un
equilibrio entre todos los sectores de la población: para que no por preten-
der llegar a una meta concreta, se abandonen o se posterguen demandas de
los diferentes grupos y clases sociales.
Todas estas finalidades quedan condicionadas por la independencia y la
democratización política, social y cultural de la nación. Esto significa que se
conserve en la mira, la necesidad de preservar las dos caras de la soberanía
nacional: su capacidad autónoma de decisión y la participación del pueblo
en las decisiones que se refieren al desarrollo del país.
La Constitución mexicana no solamente establece una regulación jurídi-
ca del sistema político, sino que también plantea un programa por realizar.
Los objetivos que la Constitución señala en su conjunto, constituyen lo que
en el art. 26 se denomina proyecto nacional, y son los criterios en ella conte-
nidos los que deben determinar los objetivos de la planeación.
Se demanda que este ejercicio de planeación sea democrático y delibe-
rativo , es decir, que el pueblo participe en él. En este aspecto la Consti-
tución rechaza expresamente prácticas de planeación que se finquen sólo
en criterios técnicos, al exigir que se recojan en el plan y los programas de
desarrollo las aspiraciones de la sociedad expresadas por los diversos sec-
tores. Así, se faculta al Poder Ejecutivo para que establezca procedimientos
de participación y consulta popular, esto es, que se mantengan abiertos los
canales de comunicación entre las autoridades y los ciudadanos. Sin embar-
go, este artículo no propone específicamente la realización de procesos de
referéndum para decidir tales cuestiones. De cualquier modo, una interpre-
tación sistemática de la Constitución haría posible el empleo de la consulta
popular prevista en el artículo 35, que ya hemos estudiado, para poner a
consideración de la gente aspectos que correspondan a la planeación del

desarrollo.
Las facultades otorgadas al Ejecutivo responden a las características del
Estado contemporáneo que no sólo en México, sino en todos los países,
dotan al Ejecutivo de instrumentos que le permitan detectar con velocidad y
rápida capacidad de respuesta, los planteamientos que formula la sociedad.
A partir de la participación que la Constitución señala, debe formularse el
plan correspondiente: instrumentarse, es decir, llevarse a la práctica; contro-
larse, que significa mantener dispositivos de verificación durante el curso de
aplicación del plan, y evaluarse, que implica fijar criterios para determinar,
cada cierto tiempo, si se ha logrado o no el avance propuesto.
Para llegar a estas finalidades se prevé que exista un Plan Nacional de
Desarrollo, en el que se documenten explícitamente tanto los objetivos por
alcanzar, como las medidas que deben tomarse para tal efecto, y se define
que de manera obligatoria los programas de la administración pública de-
berán sujetarse a dicho plan. La diferencia entre el plan y los programas es
de grado: el plan recoge el conjunto de las aspiraciones y les da unidad y
congruencia; los programas son elaborados por cada una de las ramas de
la administración pública, es decir, las secretarías encargadas de atender
las tareas encomendadas al gobierno. El plan, en general, debe armonizar
las distintas finalidades propuestas y ser un amplio marco en el que tengan
cabida los programas específicos.
El art. 26 prevé que deben determinarse los órganos responsables del
proceso de planeación. Esto exige que mediante acciones del Poder Eje-
cutivo se determinen responsabilidades y se designen ciertos órganos para
llevar el control y evaluar las finalidades de la planeación. También señala
como método de esta, la coordinación con otro plano del Estado mexicano
constituido por las entidades federativas, a través de convenios, figura que
así adquiere rango constitucional y hace posible la vinculación orgánica
de los estados de la Federación y la Ciudad de México por un lado, con el
gobierno federal por el otro.
Al mismo tiempo, y en congruencia con lo señalado en el art. 25, se defi-
ne la inducción y la concertación con los particulares, figuras indispensables
en un régimen democrático y de respeto a las libertades individuales, para
realizar las actividades de planeación correspondientes.
A leer el texto constitucional que alude a la planeación, es evidente que
contiene todo el conjunto de aspiraciones supremas de la Nación. Hay una
frase clave al respecto en el art. 26: “los fines del proyecto nacional conte-
nidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación”.
A partir de esta aseveración podemos identificar los siguientes valores que

orientan al proceso de planeación.
Justicia social. Desde la perspectiva económico-social, la justicia social es
el valor supremo de la planeación. Empero, puede ser lograda tanto en un
medio anti democrático como en uno democrático; salvo que, según nuestra
filosofía, la justicia social obtenida anti democráticamente no implica desa-
rrollo. Puede haber crecimiento económico, incluso justo desde el punto de
vista material, sin democracia. También, puede existir una democracia for-
mal con crecimiento injusto por el intolerable acaparamiento de la riqueza.
Si la democracia ha de tener una dimensión económica, esta tiene que ver
con el reparto equitativo de los bienes socialmente producidos.
El proyecto nacional, democráticamente construido, tiene que desembocar
en un valor que recoge, primero, las aspiraciones en materia económica re-
sumidas en dos términos: crecimiento y justa distribución; pero va más allá:
como expresión de un desarrollo integral comprende la extensión universal
de los satisfactores indispensables, como la educación, la salud, la preserva-
ción ambiental, la cultura y la recreación. La justicia social intenta que todos
esos bienes sean accesibles y estén equitativamente distribuidos entre todo el
espectro social, sin que nadie quede por debajo de la línea de la pobreza.
El fenómeno de la injusticia social se agrava también en el mundo desa-
rrollado, por el hecho de que se ha acentuado la concentración del ingreso
y aumenta la brecha entre ricos y pobres. A ello se añade el fenómeno de
los migrantes, que perciben una parte inferior de lo que deberían recibir en
términos no sólo monetarios, sino también sociales y políticos. Se les me-
nosprecia en el salario, pero también como personas. Por eso la planeación
de la justicia social a largo plazo, no aquel en que todos estaremos muertos,
sino proyectado a unos 20 años, plantea un problema de alcance global.
No puede haber justicia social cuando una persona gana la vigésima
parte que otra por hacer el mismo trabajo en el mundo globalizado. Esa
preocupación tiene también que recalar en el concepto de democracia. La
tendencia natural de las unidades económicas en el transcurso de la historia
ha sido que correspondan también a unidades políticas. Si admitimos como
válida la idea de la globalización como la lógica tendencia del desarrollo de
la economía, tendríamos que aceptar asimismo que sea la natural inclina-
ción del desarrollo de la política y que las decisiones colectivas planetarias
se tomen democráticamente en un organismo mundial, y no por las elites
dirigentes de una o muy pocas naciones que, pese a su capacidad hegemóni-
ca, no representan, en sentido político, la voluntad de los miles de millones
de seres humanos que no participan en la formación de las decisiones que

les afectan.357
Soberanía. La soberanía ha sido siempre un hecho relativo expresado
por un concepto supuestamente absoluto. Ahora bien, la soberanía debe es-
tar definida en función de su origen; no puede haber, por lo menos en teoría,
soberanía nacional si no hay soberanía popular. Si un pequeño grupo, una
elite, un puñado de elegidos, ha usurpado la voluntad general y a nombre de
ella dispone el destino de la nación, puede haber “soberanía nacional” pero
no habrá soberanía popular, y sin ésta no hay verdadera soberanía. Por eso
la soberanía está subordinada a la democracia.
La soberanía popular requiere un cierto grado de justicia social como
soporte. Su aseguramiento, su permanencia, tiene que ver con el fortaleci-
miento de valores concretos referidos a necesidades básicas de la sociedad,
como la salud, el empleo o la educación, los cuales hacen posible que los
miembros de la colectividad estén en condiciones de participar en la forma-
ción consciente de una voluntad general, que tenga posibilidades de mani-
festación soberana.
Seguridad. El siguiente valor es la seguridad, la cual implica que no sólo
se preserve al individuo en su integridad física, sino también en su vida
socialmente considerada. No nada más tiene que ver con saber que si sale
uno a la calle no será asesinado; también supone que si uno muere, sus seres
queridos estarán protegidos; que si uno ha laborado por muchos años, reci-
birá una retribución razonable cuando esté viejo e incapaz de trabajar; que
si por algún infortunio sufre un accidente, no dependerá solo de lo que ha
ahorrado individualmente, sino además de lo que la comunidad ha guarda-
do para preservar de estas desgracias a sus miembros, e incluso la seguridad
de que al nacer en sociedad, sus congéneres le garantizarán la educación
indispensable para desenvolverse en ella.
Legalidad. La legalidad supone la prevalencia de la ley, expresión obje-
tiva y conocida por aquellos a quienes va dirigida para que regule la inte-
racción subjetiva que significa la vida comunitaria. De ahí que los grandes
valores iniciales necesiten condensarse en la ley y realizarse por la ley. La
planeación, los objetivos, los proyectos que significan compromisos sociales
compartidos tienen que contar con un sustento en el texto de la ley; si no,
carecen de garantía.
357
Consúltese una interesante reflexión sobre soberanía y globalización en Jorge Carpizo, Al-
gunas reflexiones constitucionales, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México,
Libertad. La libertad individual considerada como un concepto puro se

contrapone a cualquier forma de planeación colectiva. Al manifestarse tal
libertad, incluso en un medio muy participativo, como parte de un proceso
de planeación, queda circunscrita a los objetivos de este; esa es la naturaleza
de toda acción planificadora ejercitada colectivamente.
Los resultados de la planeación, entendida como expresión de un proyec-
to nacional, comprometen, además de a aquellos que estuvieron de acuerdo
originalmente con los objetivos planeados, también a quienes no hubiesen
manifestado dicho acuerdo. Por supuesto, si la planeación es democrática,
debe mantenerse el respeto a los disidentes, quienes en un momento futuro
pueden convencer a la mayoría, para que cambie de opinión.
Si se pretendiera democráticamente tomar una decisión definitiva y eter-
na respecto de todas las cosas, la democracia se convertiría en autocracia;
la mayoría suprimiría a todos sus contrarios, incluyéndolos por la fuerza o
excluyéndolos. Por eso la democracia es un proceso, un medio y, a la vez,
un desideratum, y constituye la proyección comunitaria de la libertad como
valor individual, pero del mismo modo que la libertad personal está limi-
tada por los derechos del prójimo, la democracia encuentra sus límites en
el respeto a la dignidad de la persona individualmente considerada y a los
grupos minoritarios.
Dignidad. Se entiende que toda planeación, al igual que todo Derecho
considerado como conjunto normativo, debe detenerse ante el meollo de la
autoestimación. La realización de tareas que tienden a la elevación del nivel
de vida y a dotar a las personas de elementos para su sobrevivencia, no pue-
de llevarse a cabo mediante la pérdida del propio respeto y la humillación.
La dignidad se expresa en derechos tales como, el derecho a la educa-
ción, a la salud, a una vivienda digna o al trabajo digno y socialmente útil.
En su dimensión colectiva, este valor es parte de la soberanía y se manifiesta
por la no admisión de una injerencia externa y la preservación de la comu-
nidad a la que uno pertenece.
En la sociedad contemporánea, la planeación enfrenta dos obstáculos de
gran envergadura: por un lado, la extensión del neoliberalismo que —como
ya dijimos— es, por definición, adverso a los procesos de planificación;
por otro lado, la velocidad de los cambios tecnológicos que genera una
transformación de variables difícil de prever en el mediano y largo plazos.
El neoliberalismo le ha restado valor a cualquier forma de planeación, y
la rapidez de las transformaciones tecnológicas disminuye la confiabilidad
de la previsión de escenarios futuros. No obstante, como ya empiezan a
apuntarlo algunos analistas contemporáneos, los principales problemas del

mundo exigen métodos de planeación.358
El capitalismo enfrenta problemas de largo plazo, que deben ser previs-
tos y ordenadamente resueltos como, entre otros, planificar la conviven-
cia a partir de recursos limitados, lo cual exige a las actividades humanas
preservar el equilibrio ecológico global, y plantear esquemas de educación
y capacitación para el trabajo a largo plazo, en un mundo en el que los
avances tecnológicos obligan a la reasignación de tareas de los seres hu-
manos. Estamos enfrentando nuevas formas de trabajo, nuevas formas de
producir, nuevas formas de relación entre capital y trabajo; cada vez son
más preocupantes los fenómenos migratorios y otros problemas derivados
del desordenado crecimiento demográfico, y seguramente se nos presentará
otro conjunto de retos que aún no podemos imaginar.
Ni el más exacerbado liberalismo capitalista podrá eludir en las próxi-
mas décadas, el valor de la planeación en un mundo con recursos finitos y
con una aparente infinita capacidad de reproducción humana. La planea-
ción a escala mundial supone adecuadas respuestas en los planos nacional
y supranacional. Los países debemos planear no sólo nuestros objetivos
derivados de necesidades internas, sino también la manera como hemos
de insertarnos en unidades económicas de mayor tamaño, así como for-
mas que hagan posible la toma de decisiones colectivas para esas unidades.
Hay que crear condiciones para que a la globalización económica siga una
globalización democrática, con el fin de permitir a todos los involucrados
participar en las decisiones mundiales.
16.4. LIBRE COMPETENCIA

La libre competencia o libre concurrencia es un principio económico de
carácter liberal que inspiró los textos constitucionales originales, los cuales
la concebían como una garantía individual a fin de hacer posible a cada in-
dividuo concurrir libremente al mercado sin restricciones. Está íntimamente
vinculada con la libertad de trabajo, comercio o industria, establecida en
el art. 5°, y tiene que ver con la remoción de obstáculos que restringían el
acceso a determinadas actividades a quienes pertenecían a ciertos gremios
358
Para verificar estas nuevas tendencias véase Lester C. Thurow, El futuro del capitalismo,
Paris Arnopoulos, Sociopolitics. Political Development in Postmodern Societies, Michel Al-
bert, Capitalisme contre Capitalisme, Charles Hampden-Turner y Alfonse Trompenaars, Las
siete culturas del capitalismo, Bill Gates, Camino al futuro, y Charles A. Reich, Opposing the
System.
o disfrutaban de autorizaciones especiales expedidas por la autoridad de

acuerdo con las prácticas del Estado absolutista que, a su vez, había recogi-
do estas prácticas provenientes del sistema feudal.
El principio de libre competencia se expresa tanto en el art. 5°, al dispo-
ner que a “Ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión,
industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos”, como en el
art. 28 que ordena: “En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos
los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos 359 las condonacio-
nes de impuestos y las exenciones de impuestos en los términos y condicio-
nes que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a
título de protección a la industria”.
El combate a los monopolios se desarrolla mediante la Ley Federal de
Competencia Económica e instituciones como la Comisión Federal de Com-
petencia Económica, si bien estas han puesto énfasis en el sentido neoliberal
y transnacional de la competencia argumentando las ventajas del libre co-
mercio y restringiendo medidas de protección a la economía nacional que
están constitucionalmente previstas en el art. 131. En apariencia hay una
contradicción entre el art. 28 y lo dispuesto en el art. 131, pero debe enten-
derse que la regla general es la libre concurrencia y el no establecimiento de
protecciones especiales; sin embargo, existen excepciones en el propio ám-
bito constitucional que se justifican por la necesidad de alentar el desarrollo
de ciertos sectores o actividades económicas, como lo establecido en el art.
25, o evitar el daño a la economía del país en su conjunto o a una parte de
ella, para lo cual se adoptan las previsiones del art. 131cuyo texto señala:
Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se
importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacio-
nal, así como reglamentar en todo tiempo y aún prohibir, por motivos
de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República
de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia.
El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para au-
mentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e
importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; así
como para restringir y para prohibir las importaciones, las exporta-
ciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime
359
El estanco consiste en el “embargo o prohibición del curso y venta libre de algunas cosas o
asiento que se hace para reservar exclusivamente las ventas de mercancías o géneros fijando
los precios a que se hayan de vender”, según definición del Diccionario de la Real Academia
Española.
urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la

estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro
propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Con-
greso el Presupuesto Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el
uso que hubiese hecho de la facultad concedida.
Por otra parte, debe tenerse presente el profundo sentido social de las
disposiciones antimonopólicas del art. 28, que no entiende la libre con-
currencia como un valor absoluto en sí mismo, sino como una forma de
proteger la economía popular y los intereses del consumidor. Basta leer el
párrafo segundo de este precepto que dice:
En consecuencia, la ley castigará severamente, y las autoridades per-
seguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o
pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por ob-
jeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o
combinación de los productores, industriales, comerciantes o empre-
sarios de servicios que de cualquier manera hagan, para evitar la libre
concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores
a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una
ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determi-
nadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.
Resulta clara la intención del Constituyente en cuanto a la intervención

estatal activa contra los acaparamientos, sean monopólicos u oligopólicos y
la búsqueda del beneficio colectivo en la regulación de la economía. Se trata
de un liberalismo acotado por medidas dirigistas tendientes a beneficiar a
las mayorías, como se desprende del párrafo tercero del mismo artículo:
“Las leyes fijarán bases para que se señalen precios máximos a los
artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la
economía nacional o el consumo popular, así como para imponer mo-
dalidades a la organización de la distribución de esos artículos, ma-
terias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias
o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de
precios. La ley protegerá a los consumidores y propiciará su organi-
zación para el mejor cuidado de sus intereses.”
16.5. REGULACIÓN SOCIAL DEL TRABAJO

Una característica esencial del Estado Social de Derecho es la acción
legislativa y ejecutiva a favor del factor trabajo a fin de conseguir un equi-
librio justo con el capital. Se trata de una regulación de las relaciones entre
estos factores de la producción. En el criterio liberal clásico, el contrato de
trabajo se entendía normado por la autonomía de la voluntad de las partes
en un ambiente de libertad que no tenía por qué ser alterado mediante la in-
tervención del Estado. Evidentemente, la realidad práctica demostraba que
la igualdad teórica entre las partes era ilusoria y que el trabajador siempre
se encontraba en desventaja frente al patrón por sus condiciones de debi-
lidad económica o por la ausencia de otras alternativas para negociar los
términos de su contrato. Se comprendió entonces, que la equidad exigía una
acción correctiva del Estado para compensar las desventajas de la posición
del obrero. La legislación debía ser protectora de los intereses y derechos
de este, al extremo de que dichos derechos fuesen incluso considerados irre-
nunciables. Surgió la legislación laboral que se colocó en el ámbito consti-
tucional por primera vez en todo el mundo con motivo de la redacción de
la Constitución mexicana de 1917. Hasta antes, se había considerado que
la Norma Suprema no debía ocuparse de este tema que era propio de la
legislación ordinaria.
La regulación social del trabajo fija las condiciones básicas en que este
se presta. El art. 123 establece la jornada máxima de trabajo, el salario
mínimo, el derecho a la sindicalización, la contratación colectiva, la huelga
y en general las garantías grupales que protegen a los trabajadores como
clase social.
Algunas reformas introducidas con motivo de la denominada reforma
laboral impulsada por el neoliberalismo, tenían la tendencia a afectar a
algunos de estos derechos; principalmente la práctica del outsourcing que
permite desplazar la mano de obra de una empresa a otra constituyendo
en muchos casos una verdadera simulación. Las reformas introducidas en
abril de 2021 en el ámbito legislativo han permitido acotar el uso abusivo
de esta práctica
El Derecho del trabajo constituye una rama jurídica autónoma, al igual
que el Derecho agrario, pero sus normas forman parte del modelo económi-
co adoptado por nuestra Constitución.
16.6. PROTECCIÓN DE LA ECONOMÍA NACIONAL

Las medidas proteccionistas están consagradas en distintos preceptos
constitucionales. El art. 27, como ya hemos visto, impone límites a la pro-
piedad por parte de extranjeros;360 el art. 25 dispone, según ya analizamos,
el apoyo de distinta índole a los sectores social y privado de la economía in-
terna, si bien en este último puede participar la inversión extranjera. Como
ya indicamos, el modelo acuñado en nuestra Carta Magna reservaba deter-
minados sectores exclusivamente a la propiedad pública, como los hidro-
carburos, la energía eléctrica o la generación de energía nuclear y otros en
los que aun cuando sean privados no podía participar el capital foráneo o
hacerlo solo en proporción minoritaria. Estas actividades se contemplaban
en la Ley de Inversión Extranjera entre los artículos 5º a 9º, pero la mayor
parte de las mismas fueron eliminadas en la reforma de 2014 por una polí-
tica de apertura que puede llegar a resultar excesiva.
No está de más insistir en que las áreas estratégicas originalmente fueron
actividades que por su importancia para la economía nacional eran reali-
zadas exclusivamente por el Estado, por eso el artículo 28 todavía dispone
que no se considerarán monopolios. En la actualidad continúan constitu-
yendo actividades en las que el Estado se reserva medios especiales de con-
trol e incluso cuenta con empresas productivas que participan en el merca-
do de bienes y servicios, como PEMEX y la CFE, pero desde la reforma de
2013, en las referidas actividades pueden participar inversionistas privados
nacionales y extranjeros mediante autorizaciones otorgadas por el Estado.
Un tratamiento similar tienen las áreas prioritarias, como la comunicación
por satélite y los ferrocarriles, que fueron privatizadas, pero los canales de
comunicación y las vías férreas siguen siendo propiedad nacional.
En el caso de los hidrocarburos, como gas y petróleo, y de la electrici-
dad, que durante mucho tiempo fueron áreas exclusivas del Estado, pese a
su apertura al sector privado, se ha tratado de cuidar el interés nacional,
de ahí la creación del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización
y el Desarrollo, regulado por una ley del mismo nombre, que debe admi-
nistrar los recursos recibidos por el erario provenientes de su explotación.
Además, hay una Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos relacionada con la
misma materia y dos órganos reguladores que son la Comisión Nacional de
Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía, las cuales son depen-
dencias del Poder Ejecutivo regidas por la Ley de los Órganos Reguladores
Coordinados en Materia Energética.
360
En el mes de septiembre de 2021 el Presidente Andrés Manuel López

Obrador envió al Congreso de la Unión una iniciativa a fin de que el Es-
tado recupere la rectoría del sector energético. El propósito es generar una
transición en materia energética conducida por el Estado fortaleciendo a la
Comisión Federal de Electricidad y suprimiendo su condición de “empresa
productiva del Estado” a fin de que retome su carácter de órgano estatal
para la conducción de la política energética. La recuperación de la rectoría
estatal en la materia, sin embargo, no implica que el Estado vuelva a asu-
mirla de modo exclusivo, pues la iniciativa mantuvo el reconocimiento de
la participación del sector privado en la generación de energía, si bien la
propuesta contenida en dicha iniciativa va en el sentido de que la Comisión
Federal de Electricidad asegure por lo menos la cobertura del 54 % del mer-
cado. Hasta el cierre de la edición de esta obra no se había aprobado esta
reforma constitucional.
Por último, el art. 131 se inscribe también en el conjunto de normas pro-
tectoras de la economía nacional como indicamos previamente.
La suscripción de Tratados de Libre Comercio, especialmente, el celebra-
do con Estados Unidos y Canadá, así como los tratados y las convenciones
cuyo objeto es la protección recíproca de inversiones, han constituido fór-
mulas dirigidas a abrir excesivamente la economía nacional frente a intere-
ses extranjeros, apartándose de la filosofía original del modelo económico
constitucional.
17. El Régimen de Responsabilidades
17.1. CONCEPTOS FUNDAMENTALES

El Título Cuarto de la Constitución regula las responsabilidades de los
servidores públicos, por tanto, sus dos conceptos fundamentales son res-
ponsabilidad y servidor público. El término responsabilidad proviene del
latín respondere, entre cuyos significados se encuentran los de “prometer”,
“merecer” o “pagar”. En términos jurídicos, “un individuo es responsable
cuando, de acuerdo con el orden jurídico, es susceptible de ser sancionado”.
La responsabilidad, entonces, presupone un deber jurídicamente estableci-
do cuyo quebrantamiento conlleva una sanción.
En cuanto a la noción de servidor público se considera como tal en tér-
minos generales a toda persona que desempeña un trabajo en el gobierno,
independientemente del ámbito en que este sea ejercido, es decir: municipal,
estatal o federal.
17.2. LOS TIPOS DE RESPONSABILIDAD

En nuestro régimen constitucional existen cuatro tipos de responsabili-
dades: política, penal, administrativa y civil.
17.2.1. Responsabilidad política

Esta deriva del incumplimiento de los deberes genéricos atribuidos al
desempeño del cargo de que se trate, pero solamente es exigible res-
pecto de ciertos funcionarios de alto rango que se enumeran en el art.
110 y otros que aparecen mencionados en diferentes preceptos cons-
titucionales. La fórmula empleada en la fracc. I del artículo 109, seña-
la que la responsabilidad política se actualiza cuando el funcionario
incurre en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses
públicos fundamentales o de su buen despacho. La legislación secundaria
desarrolla el contenido bastante ambiguo de dicha expresión, pero el
legislador tampoco definió con precisión las conductas que pueden
actualizar esos perjuicios a los intereses públicos fundamentales o a su
buen despacho. La técnica seguida en el Título Cuarto de la Consti-
tución es deficiente y desordenada; el art. 110 contiene otros supues-
tos más concretos que dan lugar a la responsabilidad política, pero

estos operan en exclusiva para funcionarios estatales de quienes se
señala que serán políticamente responsables por violaciones graves a
la Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como
por el manejo indebido de fondos y recursos federales.
17.2.2. Responsabilidad penal

Surge, como es lógico, de la comisión de delitos y, en términos generales,
es exigible a los servidores públicos del mismo modo que a cualquier otra
persona. Empero, adquiere un tratamiento específico en el Título Cuarto
porque a un determinado número de servidores públicos, que se enumeran
de manera exhaustiva en el art. 111, se les otorga una inmunidad relativa
consistente en que, para que se actualice la acusación penal es preciso des-
pojarlos de dicha inmunidad, de acuerdo con lo previsto en dicho artículo.
No se trata, pues, de un tipo de responsabilidad diferente a la imputabilidad
penal genérica, sino de una manera especial de hacerla exigible cuando se
trata de servidores públicos de rango superior.
17.2.3. Responsabilidad administrativa

Se actualiza a partir de la infracción de diversos deberes que están a
cargo del servidor público en el cumplimiento de sus funciones, a partir de
la previsión de que su actividad debe apegarse a los principios de legalidad,
honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen la función pública de
acuerdo con lo dispuesto en el párrafo primero de la fracc. III del art. 109.
Igualmente tienen que cumplir, al administrar los recursos económicos
que se les confíen, con las exigencias de eficiencia, eficacia y honradez conte-
nidas en el art. 134 de la propia Constitución. A esto se añade, por supues-
to, la obligación de cumplimentar todos los requisitos que establezca la ley
para el desempeño de sus funciones administrativas.
17.2.4. Responsabilidad civil

En cuanto a los servidores públicos, como tales, la responsabilidad civil
no está específicamente reglamentada en este Título de la Constitución. La
única referencia que contiene alude al caso en que se presenten demandas
del orden civil contra los servidores públicos, en cuya circunstancia la Cons-
titución precisa que no se requiere declaración de procedencia para que se
17. El Régimen de Responsabilidades 711
ejercite y proceda la acción civil; esta puede provenir de asuntos del orden
estrictamente privado, como una demanda de divorcio, pero no hay impedi-
mento de índole alguna para que en caso de negligencia o con motivo de la
realización de una conducta antijurídica, los particulares pudieran reclamar
por la vía civil algún daño derivado de la mala actuación de un servidor pú-
blico, y correspondería al Poder Judicial del ámbito de que se trate resolver
al respecto. Eventualmente, la acción irregular de un servidor público puede
abrir paso a una reclamación por la responsabilidad objetiva del Estado que
se decreta en el último párrafo del art. 109 de la Constitución.
Cada tipo de responsabilidad da lugar a sanciones distintas y es posible
que la misma conducta produzca varias de ellas, ya que se señala que no
podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones “de la misma
naturaleza”. De ello se sigue que sí podrán aplicarse sanciones de natura-
leza diversa, es decir, una infracción administrativa que puede conllevar la
realización de un delito, podría dar lugar a una multa por la primera y a una
pena de cárcel por la segunda, simultáneamente, e inclusive pudiera dar pie
a la realización de un juicio político.
Aunque teóricamente la consideración de que se trata de ámbitos dife-
rentes, haga parecer razonable esta disposición, en la práctica puede dar
lugar a verdaderas injusticias pues pudiese ocurrir que alguien que ha sido
condenado por la comisión de un delito y con ese motivo, además de ser pri-
vado de la libertad, ha cubierto una cantidad por concepto de multa y otra
por reparación del daño, pudiese ser nuevamente multado por su respon-
sabilidad administrativa. También puede ocurrir, que juzgada la conducta
a la luz de la legislación penal, no se hubieran encontrado elementos que
probaran su realización y por tanto se hubiese absuelto al servidor público
por parte del Poder Judicial y, sin embargo, la autoridad ejecutiva en el ám-
bito administrativo impusiera un castigo por una conducta que la autoridad
judicial consideró inexistente. Esto demuestra que es necesario replantear
las consideraciones teóricas que están en la base de las sanciones múltiples,
por la injusticia de los efectos que pueden generar.
17.3. LA NOCIÓN DE SERVIDOR PÚBLICO

El Título Cuarto de la Constitución pretende dar un tratamiento integral
a la responsabilidad de todos los servidores públicos a partir de la reforma
de 1982. El propósito inicial del Constituyente de Querétaro fue regular
las responsabilidades de los “altos funcionarios de la Federación”, según
la mención que se hacía a ellos en diversos artículos. Como consecuencia
del intento de otorgar un trato aparentemente igualitario a todos los ser-

vidores públicos a fin de combatir la impresión de que se trataba de modo
privilegiado a los cargos superiores, se incorporaron dos asuntos de natu-
raleza distinta en el art. 108: el establecimiento de una base constitucional
genérica para la exigencia de responsabilidades a todo aquel que ejerce una
función pública y la fijación de los fundamentos del régimen específico co-
rrespondiente a quienes desempeñan cargos superiores, a los que se alude
parcialmente al inicio del artículo por lo que toca al ámbito federal y los
mencionados en el párrafo tercero en cuanto a la competencia estatal.
De este agregado, resulta la adopción de un concepto genérico de servi-
dor público contenido en el párrafo primero, cuando señala que se reputa-
rán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los
miembros del Poder Judicial de la Federación, los funcionarios y empleados
y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión
de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión o en la Administración
Pública Federal, así como a los servidores públicos de los organismos a los
que esta Constitución otorgue autonomía, quienes serán responsables por
los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas
funciones.
Al mismo tiempo, el art. 108 enumera un grupo específico de servidores
públicos que merecen mención especial porque quedan sujetos a un régimen
propio, en virtud del cual se les pueden exigir determinado tipo de respon-
sabilidades mediante el seguimiento de procesos particularmente diseñados
para tal fin y, en algunos casos se les rodea de protecciones especiales, con
el objeto de que las acusaciones que se les dirijan por supuestas o reales
violaciones legales de carácter penal, sean revisadas con antelación por un
órgano político que autorice, en su caso, a que se proceda. Este último as-
pecto es el que comúnmente se conoce con el nombre de fuero, cuya nota
predominante es la exigencia de un requisito de procedibilidad, como expli-
caremos más adelante.361
Para el caso del juicio político el art.110 menciona específicamente a un
conjunto de funcionarios expresando el cargo en tanto que a otros se refiere
genéricamente en relación con el tipo de organismo en el que se desempeña.
El referido art. dice:
Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congre-
so de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de Despacho, el
361
Fiscal General de la República, los magistrados de Circuito y jueces de

Distrito, el consejero Presidente, los consejeros electorales y el secretario
ejecutivo del Instituto Nacional Electoral, los magistrados del Tribunal
Electoral, los integrantes de los órganos constitucionales autónomos, los
directores generales y sus equivalentes de los organismos descentraliza-
dos, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asocia-
ciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.
Hemos constatado que la definición de servidor público resulta amplí-

sima. En lo relativo a los “servidores públicos de los organismos a los que
esta Constitución otorgue autonomía”, debe considerarse a quienes prestan
servicios en el Banco Central, denominado Banco de México; la Comisión
Nacional de Derechos Humanos (CNDH); el Instituto Nacional de Esta-
dística, Geografía (INEGI); la Fiscalía General de la República; el Instituto
Nacional de Acceso a la Información Pública (INAI); la Comisión Federal
de Competencia Económica (COFECE); el Instituto Federal de Telecomu-
nicaciones (IFETEL); el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social (CONEVAL) y el Instituto Nacional Electoral (INE). A
mi juicio debe considerarse entre estos organismos para el efecto del juicio
político a la Auditoría Superior de la Federación (ASF).
En cuanto al Banco Central el art. 28 de la Constitución señala que: “las
personas encargadas de la conducción del banco central, podrán ser sujetos
de juicio político conforme a lo dispuesto por el art. 110 de esta Constitu-
ción”. Acerca de la ASF, su titular “Podrá ser removido, exclusivamente,
por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida
para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos
previstos en el Título Cuarto de esta Constitución.”, de acuerdo al art. 79
constitucional.
Esta fórmula es ambigua porque tales causas y procedimientos abarcan
los distintos tipos de responsabilidad, pero dado que entre ellos se encuen-
tra el procedimiento de desafuero, se abre la posibilidad de plantear la duda
en cuanto a si el titular de la ASF goza de fuero. Debido a que la inmunidad
que este otorga constituye un tratamiento excepcional para los servidores
públicos a los que se les concede una protección especialísima, debe consi-
derarse que el fuero solo se entiende otorgado a quienes de manera limita-
tiva se mencionan en el art. 111 de la Constitución y que el intérprete no
está autorizado para extenderlo ni siquiera en atención a la naturaleza de la
función conferida, de modo que la referencia al Título Cuarto debe enten-
derse exclusivamente hecha en relación con el juicio político. Si el constitu-
yente, que modificó el art. 79, hubiese deseado de manera expresa conferir
una inmunidad relativa de carácter penal al titular de la ASF, podía haberlo

incluido, con motivo de la misma reforma constitucional, en la lista de los
servidores públicos del art. 111.
Podría argumentarse que al no aludirse expresamente a este organismo
autónomo en el párrafo primero del art. 108, la condición de servidores
públicos de quienes en él prestan sus servicios no queda clarificada. A mi
parecer, esta duda debe resolverse mediante un principio de interpretación
analógica, que no resulta aplicable al fuero por ser una institución de ex-
cepción, pero sí es útil para equiparar en términos generales a los servidores
de la ASF con todos los demás servidores públicos, puesto que prestan sus
servicios a una institución estatal. Como una razón adicional debe tenerse
en cuenta el hecho de que su titular sea remitido al tratamiento previsto en
el Título Cuarto de la Constitución que se refiere precisamente a las respon-
sabilidades de los servidores públicos.
La misma argumentación puede hacerse valer para quienes realizan sus
tareas en la CNDH, cuyo titular, en los términos del párrafo séptimo del
apartado B del art. 102 Constitucional, “sólo podrá ser removido de sus
funciones en los términos del Título Cuarto de la Constitución”. Para este
funcionario valen exactamente los mismos argumentos analizados en rela-
ción con el Auditor Superior de la Federación y añadiré que dado que se
alude a la remoción del cargo en ambos casos, y que ello supone la priva-
ción del mismo, se refuerza la idea de que la remisión al Título Cuarto sólo
puede operar para el juicio político, mas no para una eventual concesión
de fuero.
En el apartado B del art. 26 constitucional se regula el Sistema Nacional
de Información, Estadística y Geografía, en él se establece que estará a car-
go de un organismo autónomo dirigido por una Junta de Gobierno, cuyos
integrantes “sólo podrán ser removidos por causa grave [...] y estarán suje-
tos a lo dispuesto por el Título Cuarto de esta Constitución”.362
Este tratamiento da lugar a efectos similares que los antes comentados
y agrega más confusión en el sistema constitucional de responsabilidades,
porque no deja claro el mecanismo de remoción que eventualmente pudiera
estar determinado en la ley.
La solución no es constitucionalmente clara porque según una interpre-
tación la única posibilidad de removerlos sería mediante juicio político, pe-
ro también sería posible que la ley determinara otras formas de remoción.
362
Véase el capítulo 10 en relación con el organismo autónomo a cuyo cargo debe estar este
sistema.
Es claro que en nuestro sistema jurídico la posible sujeción a un juicio po-

lítico no impide otras formas de remoción, por ejemplo, las de los directo-
res generales de organismos descentralizados que puede ser dispuesta por
el Ejecutivo. Asimismo, el Ejecutivo tiene la facultad de remover al Fiscal
General de la República, sin necesidad de recurrir al juicio político. No obs-
tante, dicha remoción puede ser impedida por el voto de la mayoría de los
miembros presentes de la Cámara de Senadores, según dispone la fracc. IV
del apartado A del art. 102.
Es interesante observar que los miembros de la Junta Directiva y del
Consejo Técnico de Educación, de la Comisión Nacional para la Mejora
Continua de la Educación prevista en el art. 3º son también incluidos entre
los servidores públicos que solamente pueden ser removidos en los términos
del Título Cuarto, lo que implica que pueden ser sujetos de juicio político
aunque la referida Comisión no tiene el carácter de organismo autónomo
constitucional.
La Constitución remite a su Título Cuarto la remoción de los comisiona-
dos del INAI, de la COFECE, del IFETEL y del CONEVAL; lo que quiere
decir que pueden ser sometidos a juicio político.
Una dificultad adicional se plantea en cuanto a resolver si están prote-
gidos por la inmunidad a la que alude el concepto de fuero como requisito
de procedibilidad. En sentido estricto, ya hemos dicho que dada la natu-
raleza excepcional de esta figura debe interpretarse que su aplicación solo
tiene efectos respecto de los funcionarios específicamente mencionados en
el art. 111 y no debe derivar de una alusión genérica al Título Cuarto de la
Constitución, pues en todo caso debe entenderse que la remisión a dicho Tí-
tulo implica la sumisión al sistema general de responsabilidades, pero no el
otorgamiento de un fuero que de haberlo querido conceder el Constituyente
Permanente hubiese ampliado la lista de personas sujetas a dicho procedi-
miento, como lo ha hecho en otros casos específicos.
La expresión “representantes de elección popular” contenida en el art.
108, debe comprenderse en su sentido más amplio que abarca a todos los
funcionarios que surgen del procedimiento electoral en el ámbito federal,
esto es: Diputados, Senadores y Presidente de la República, puesto que en
una república representativa, como la nuestra, los poderes se ejercen en
representación del pueblo, titular de la soberanía, de modo que el deposita-
rio del Poder Ejecutivo es también un “representante de elección popular”.
Empero, el fuero establecido a favor del Presidente de la República363 es de

naturaleza distinta al conferido a otros funcionarios.
En cuanto a otros servidores públicos que tienen su origen en la elección
popular, encontramos a los gobernadores de los estados, los diputados lo-
cales, los miembros de los ayuntamientos, el Jefe de Gobierno de la Ciudad
de México, y los Alcaldes de esta misma entidad federativa.
A los ejecutivos de las entidades federativas y diputados a las legislaturas
locales, al igual que los magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia
y los miembros de los Consejos de la Judicatura en el ámbito local, se les
somete al régimen especial de responsabilidades previsto en la Constitución
federal por los motivos que más adelante se indican; pero los presidentes
municipales, en relación con posibles violaciones a normas federales, no
tienen previsto un tratamiento especial y debe entenderse que si incurren
en infracciones a dichas normas, la manera de proceder contra ellos sería
la misma que contra cualquier otro presunto responsable, sea o no servidor
público.
De acuerdo con el penúltimo párrafo del art. 108 corresponde a las cons-
tituciones de los estados precisar el carácter de los servidores públicos que
se desempeñan en dicho ámbito, pero esto deberá hacerse en los mismos
términos en que lo hace la Constitución federal, así se acota la forma en que
debe conceptualizarse a los servidores públicos, pero queda claro que entre
ellos se encuentran también los que desempeñan empleos, cargos o comi-
siones en el ámbito municipal y en las Alcaldías de la Ciudad de México,
aunque estos no dispongan de la protección constitucional que se otorga a
los integrantes de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial de las entida-
des federativas.
Por tanto, los funcionarios de las entidades federativas pueden incurrir
en responsabilidades de índole federal por violación a la Constitución Ge-
neral de la República o a las leyes federales, o bien por el manejo indebido
de fondos federales. Se entiende que las entidades federativas deben contar
con sus propias leyes en materia de responsabilidades en las que se establez-
can las causas locales para exigirlas, y por ese motivo se menciona a dichos
funcionarios locales solamente en relación con el incumplimiento de dispo-
siciones federales o la malversación de fondos de este origen.
363
17.4. EL CONCEPTO DE FUERO

Es necesario introducir aquí la explicación del fuero como una noción de
mayor extensión que la que le asigna el lenguaje vulgar. Se trata de un voca-
blo con antigua y profunda raigambre jurídica. En latín, forum significaba
“recinto sin edificar, plaza pública, vida pública y judicial; por extensión, así
se le denomina al sitio donde se administra justicia, al local del tribunal”.364
La recepción de este concepto en el castellano tiene desde tiempos re-
motos múltiples sentidos jurídicos, el primero de ellos es el de “norma o
código dados para un territorio determinado”, así se habla de Fuero Juzgo
o Fuero Real. También tiene la acepción de “jurisdicción” cuando aludimos,
por ejemplo, al fuero eclesiástico o al fuero militar, y puede usarse para de-
notar “competencia” como en las expresiones fuero común o fuero federal.
Otra acepción gramatical es la de “competencia jurisdiccional especial que
corresponde a ciertas personas por razón de su cargo”; el caso típico que
se utiliza para ilustrar esta connotación es el fuero constitucional. Se trata,
en consecuencia, de una institución legalmente establecida que supone un
régimen jurídico específico y una jurisdicción de la misma índole.
Por todas estas consideraciones, es conveniente y jurídicamente posible
extender la noción de fuero a todo el conjunto de normas que tienen rasgos
propios y que dan lugar a una jurisdicción específica a la que son sometidos
los funcionarios de alto rango. De ahí que podamos señalar que, en un sen-
tido amplio, el Título Cuarto se refiere al
fuero como un conjunto de normas en virtud del cual se establece la
jurisdicción y los procedimientos aplicables para exigir responsabili-
dades a servidores públicos a cuyo cargo se encuentran funciones de
alto nivel que deben ser rodeadas de protecciones especiales.
17.5. ANTECEDENTES
17.5.1. El impeachment anglosajón

Es fundamental en esta materia referirnos al impeachment, institución
de origen inglés recogida por el Derecho estadounidense, que sirvió de guía
364
Diccionario Jurídico Mexicano, 7a. ed., Porrúa e Instituto de Investigaciones Jurídicas,
UNAM, México, 1984.
a los constituyentes mexicanos. El impeachment se remonta hasta la In-

glaterra medieval. El Parlamento como representación de los nobles frente
al rey, surgido en el siglo XIII, comenzó por limitar los poderes reales en
especial mediante la facultad de aprobar las cargas tributarias para sufragar
gastos de la Corona. Como otras asambleas aparecidas en la Edad Media,
el Parlamento inglés tuvo entre sus atribuciones primigenias la de impartir
justicia. Esta función era ejercida siempre en nombre del monarca a través
de los jueces que ejercían por cuenta de él o por el propio rey actuando en
el seno del Parlamento.
En los siglos XIII y XIV aparecen registrados ciertos casos sometidos al
conocimiento regio “en el Parlamento”, por presentar dificultades para los
tribunales del rey. En tales asuntos el Parlamento emitía recomendaciones
a los jueces y en ocasiones el propio Parlamento tomaba la determinación
judicial correspondiente.
Las cuestiones de mayor trascendencia que se atendían de este modo,
eran las acusaciones por traición cometida contra el rey.
Así pues, el impeachment es tan antiguo como el Parlamento365 ya que
desde el siglo XIV se reconocía el poder de este para juzgar los casos de
traición, mediante una acusación formulada por la Cámara de los Comunes
ante la Cámara de los Lores.
Eduardo III expidió el Estatuto de Traiciones en 1352 que contenía una
lista de acciones que constituían traición, como hacer la guerra contra el
rey, atentar contra su vida o unirse a sus enemigos. A esta tipificación inci-
piente se agregaba una previsión conocida como salvo, la cual, se basaba
en que podrían darse casos susceptibles de considerarse como traición en el
futuro no previsibles en ese momento, por tanto, cualquier otra conducta
no contenida en el Estatuto tendría que ser puesta por los jueces a la con-
sideración del rey y su Parlamento, para que ahí se resolviera si debía o
no considerarse como traición. Los jueces quedaban impedidos de resolver
hasta que el Parlamento se pronunciara al respecto.
Encontramos ahí un remotísimo antecedente del desafuero, por lo me-
nos en su dimensión de constituir un requisito de procedibilidad, ya que la
justicia común estaba imposibilitada para continuar el proceso hasta que el
Parlamento hiciera la declaración correspondiente.
El Parlamento no quedaba sujeto a la lista contenida en el Estatuto y
podía valorar discrecionalmente conductas no previstas en él, pero que a
365
Véase John, Field, The Story of Parliament, Politico’s & James Publishers, 2002.
su juicio significaban actos de traición. Varios casos ocurridos en los años

posteriores a la expedición del Estatuto permiten constatar esta práctica, en
la que el Parlamento ejercía su ancestral facultad de impeachment. Durante
los siglos XIV y XV tal impeachment se empleó como instrumento para
proceder contra los ministros del rey, que de otro modo hubieran escapado
a la autoridad del Parlamento.
La Constitución de Estados Unidos de América fue heredera de esta tra-
dición, adaptando el antiguo impeachment a sus necesidades, y aunque es el
antecedente inmediato de los preceptos que encontramos en nuestra Carta
Magna dirigidos al enjuiciamiento de altos funcionarios, no contiene una
institución equivalente al “fuero” mexicano en su dimensión de “inmunidad
relativa” para proteger determinadas funciones públicas. Esto en razón de
que el “desafuero” como nosotros lo entendemos, supone necesariamente la
existencia del “fuero”, cuya remoción es el propósito de aquél.
En el sistema de nuestros vecinos del norte, no existe conceptualmente
una protección explícita al ejercicio de ciertos cargos que pueda considerar-
se de la misma naturaleza del fuero en el derecho constitucional mexicano,
aunque pueden observarse algunos efectos similares. El texto de la Consti-
tución estadounidense evitó de manera deliberada cualquier referencia que
pudiera dar la impresión de establecer privilegios o tratamientos especiales
a los funcionarios del gobierno federal. Los estados se integraban con recelo
a la nueva Unión y por eso eran particularmente sensibles a toda posible
extensión indebida del poder que se confería a los órganos federales.
El impeachment estadounidense es una acusación que tiene por objeto
juzgar si un determinado funcionario ha incurrido en una conducta por
virtud de la cual deba ser removido de su cargo y, eventualmente, impo-
sibilitado para ocupar otro en el futuro. Entre estos funcionarios figuran
de manera expresa, en primer término, el Presidente y el Vicepresidente de
Estados Unidos de América.
Las sanciones previstas son sólo la remoción y la inhabilitación. En la
doctrina estadounidense, existen distintas opiniones para resolver el su-
puesto de que los motivos que dan lugar a dichas sanciones configuren
delitos, pues no queda claro si la remoción debe proceder previamente a la
realización de un juicio penal. Pese a criterios en ambos sentidos, nunca se
ha procedido penalmente contra un Presidente.
El referido impeachment366 equivale a nuestro juicio político, pero apli-

cable también a las figuras del Presidente y del Vicepresidente. No obstante,
dado que en la práctica se ha entendido que la causa seguida contra el
presidente para despojarlo del cargo en Estados Unidos de América es un
paso previo al desarrollo de un posible juicio penal en su contra, sí pode-
mos observar un paralelismo entre el impeachment y el juicio de desafuero
mexicano, en el entendido de que este es aplicable a funcionarios distintos
del presidente, entre los cuales se incluye a los legisladores. Este último
punto supone una diferencia importante: en Estados Unidos no se considera
aplicable el impeachment a los miembros del Congreso. En su sistema sola-
mente los altos cargos del Ejecutivo y todos los jueces federales están com-
prendidos en esta previsión, en tanto que los legisladores están excluidos,
ya que se entiende que cada Cámara puede proceder a expulsar a alguno de
sus miembros que incurra en conductas que merezcan tal sanción; además,
desde 1797 quedó sentado el criterio de la Suprema Corte en el sentido, de
que los legisladores no son funcionarios o servidores públicos, es decir, no
están comprendidos en la noción de civil officers.
17.5.2. El constitucionalismo mexicano

El antecedente jurídico más remoto del sistema para exigir responsabi-
lidades en el Derecho mexicano es el “juicio de residencia” procedente del
Derecho español, el cual se aplicaba durante el régimen colonial. Este juicio
se denominaba así por consistir en obligar al funcionario a permanecer
en el lugar en el que había ejercido su cargo hasta en tanto se revisaran y
aclararan las cuentas del mismo. Tal figura, aparece en el primer documen-
to constitucional propiamente dicho que se elaboró en México: el Decreto
Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, sancionado en
Apatzingán el 22 de octubre de 1814.
Por otra vertiente histórica encontramos los arts. 168 y 226 de la Cons-
titución de Cádiz de 1812. En el primero de ellos, se establecía que “la
persona del rey es sagrada e inviolable, y no está sujeta a responsabilidad”.
Ese lejano antecedente sigue inspirando buena parte de las protecciones que
rodean al Jefe de Estado. El otro precepto establecía en términos genéricos
la responsabilidad de los secretarios del despacho ante el Poder Legislativo
depositado en las Cortes. Dicha responsabilidad podía derivar de las órde-
366
Sobre este tema consúltese Raoul Berger, Impeachment. en Constitutional Problems, Har-
vard University Press, Cambridge, 1974.
nes que autorizaran contra la Constitución o las leyes, sin que les sirviera de
excusa decir que lo había mandado el rey.
La primera Constitución del México independiente, del 4 de octubre
de 1824, establecía que ambas cámaras, la de Diputados o la de Senado-
res, que tenían idénticas facultades como legisladoras, estaban capacitadas
para conocer en calidad de “gran jurado” sobre determinadas acusaciones
contra funcionarios, incluido el Presidente de la Federación quien podía ser
acusado por delitos de traición contra la independencia nacional o la forma
establecida de gobierno, y por cohecho o soborno cometidos durante el
tiempo de su empleo.
Podemos percatarnos en este texto tanto de la influencia que tuvo el
contenido de la Constitución estadounidense, de la cual se dice circulaba
una mala traducción entre los miembros de aquel constituyente, como de la
permanencia de algunas expresiones hasta nuestros días.
La Constitución centralista de 1836, famosa por el establecimiento de
un Supremo Poder Conservador, era tajante en cuanto a que este no era
responsable de sus operaciones “más que a Dios y a la opinión pública, y
sus individuos en ningún caso podrán ser juzgados ni reconvenidos por sus
opiniones”. De aquí resalta, por una parte, que por lo menos había señas
de un respeto a la “opinión pública” aunque su juicio adverso no pudiese
hacerse valer jurídicamente y, por otra, la constatación de fórmulas sintác-
ticas que han permanecido en la letra constitucional desde esa época y que
ahora se aplican a la inviolabilidad de los legisladores consagrada en el art.
61 en vigor.
La diferenciación entre delitos “comunes” y “oficiales” parece haber si-
do producto de modificaciones graduales que no obedecían a un esquema
teórico integral. En los antecedentes constitucionales la referencia explícita
a los delitos “oficiales” aparece por vez primera en el Proyecto de Reformas
a las Leyes Constitucionales de 1836 elaborado en junio de 1840.
Esta concepción se va afirmando en subsecuentes documentos constitu-
cionales. Don Mariano Otero, en su voto particular relativo al Acta Consti-
tutiva y de Reformas de 1847, emplea la diferenciación entre delitos “comu-
nes” y “de oficio”, en el entendido de que estos últimos eran aquellos que
se encontraban directamente vinculados con el ejercicio del cargo público.
La Constitución de 1857 incorporó este mismo esquema siguiendo, ade-
más, muy de cerca el texto de la constitución de Estados Unidos de América.
El texto original de la Constitución de 1917 basaba el régimen de res-
ponsabilidades de los funcionarios públicos en la mencionada distinción
entre dos tipos de delitos: comunes y oficiales. Esta concepción partía de la
idea de que el sistema habría de regir para un conjunto de funcionarios de

alto rango que se enumeraban de manera específica y eran los diputados
y senadores al Congreso de la Unión, los magistrados (sic) de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, los secretarios de despacho y el Procurador
General de la República. Vemos, cómo se limitaba claramente el ámbito
personal de validez del esquema de reclamación de responsabilidades. El
art. 110 del texto constitucional primigenio se refería a este grupo de fun-
cionarios como “altos funcionarios de la Federación”.
Había también una alusión a los gobernadores de los estados y a los
diputados a las legislaturas locales, a quienes era posible fincar responsabili-
dades por violaciones a la Constitución y leyes federales. El régimen aplica-
ble al Presidente de la República era prácticamente el mismo que prevalece
hasta ahora, modificado por la reforma de 2021 que extendió a posibilidad
de juzgar penalmente el titular del Ejecutivo por cualquier delito.
Los demás funcionarios a los que ya hemos aludido, podían incurrir en
una responsabilidad penal si cometían un delito oficial o uno de naturaleza
común, pero el tratamiento era diferenciado. Por delito oficial se entendía
el cometido con motivo del desempeño del cargo público. Por exclusión,
delito común era cualquier otro que se cometiera sin relación a la función
desempeñada.
Los procedimientos previstos para hacer efectiva la responsabilidad
proveniente de estos distintos supuestos eran diferentes. En caso de delito
común, debía darse inicio a un juicio de desafuero; por el contrario, si se
reclamaba la comisión de un delito oficial o de faltas u omisiones del mismo
carácter, lo que procedía era un juicio político. Esta expresión no derivaba
de la ley, sino de la doctrina y hacía referencia a un juicio penal en toda
forma en el que intervenían las Cámaras de Diputados y Senadores ejer-
ciendo en conjunto, una función materialmente jurisdiccional; la Cámara
de Diputados debía actuar como órgano acusador y el Senado sería jurado
de sentencia. Si el acusado era hallado culpable, quedaría privado de su
puesto e inhabilitado para obtener otro por el tiempo que determinara la
ley. Las sanciones previstas eran, en consecuencia, la privación del cargo y
la inhabilitación para ocupar otro durante cierto tiempo.
De hecho, en el régimen inicial de responsabilidades creado por el cons-
tituyente de 1917 se daba una excepción al principio de non bis in idem,
en virtud del cual nadie debe ser juzgado dos veces por el mismo delito, ya
que existía la posibilidad de que el condenado en un juicio político de la
naturaleza descrita fuese sometido a un juicio común si la conducta que se
le hubiese imputado fuese además acreedora a otra pena.
Los delitos comunes no serían juzgados directamente por las Cámaras

legislativas y daban lugar sólo a un proceso de desafuero, el cual debía ser
desahogado ante la Cámara de Diputados que podía separar del cargo al
presunto infractor para ser puesto a disposición del juez penal correspon-
diente.
Resulta interesante hacer notar cómo la legislación secundaria introdujo
una contradicción que se ha venido arrastrando con el tiempo, en cuanto a
la tarea que debe ejecutar la Cámara de Diputados al conocer de un juicio
de desafuero. La ciencia jurídica y la redacción inicial de las normas cons-
titucionales aplicables, han desarrollado como sustento de la institución
del fuero la idea de que se trata de proteger la función y, por tanto, debe
valorarse políticamente por un órgano legislativo formal, configurado en
esencia bajo criterios también políticos, la conveniencia o no de separar del
cargo a un funcionario público.
No obstante, la Ley de Responsabilidades expedida en 1940 introdujo
elementos de naturaleza estrictamente jurisdiccional derivados del Derecho
penal para dilucidar si debía o no desaforarse a un funcionario por delitos
del orden común.
La fuente real del actual contenido del Título Cuarto, fue la inconfor-
midad imperante a fines del sexenio de José López Portillo (1976-1982)
quien pese a haber promovido importantes avances en materia de refor-
mas políticas y administrativas, había padecido un severo desgaste en la
opinión pública por la extensión que habían alcanzado los fenómenos de
corrupción. El candidato a sucederlo por parte del PRI, entonces partido
ultradominante, Miguel de la Madrid Hurtado, colocó como eje de su cam-
paña el tema de “La Renovación Moral de la Sociedad” a fin de combatir
las corruptelas que causaban tanto desprestigio al gobierno del cual él sería
seguro continuador. La primera iniciativa de reforma constitucional que
remitió al Congreso una vez que asumió la Presidencia de la República, el
primero de diciembre de 1982, tuvo por objeto modificar el régimen de res-
ponsabilidades de los servidores públicos. Se trataba de una transformación
muy extensa que abarcaba todo lo relativo al tema de responsabilidades
ampliando los principios en materia de administración pública, para exigir
un compromiso más firme de los funcionarios con la sociedad a la que de-
bían servir, e incluso establecía disposiciones de rango constitucional para
sancionar el enriquecimiento ilícito.
La reforma también pretendía eliminar cualquier sensación de privi-
legio a favor de los funcionarios públicos que gozaban de fuero. Se com-
prendía que la protección que se les otorgaba constituía una necesidad
para salvaguardar su función, mediante la exigencia de su desafuero antes

de proceder penalmente contra ellos, pero se suprimió el criterio que dife-
renciaba entre delitos comunes y delitos oficiales a fin de dar igual trata-
miento a todas las conductas delictivas.
En cuanto al primer propósito se introdujo una referencia genérica a los
servidores públicos, si bien se mantuvo el régimen específico para los altos
funcionarios, aunque no se les denominase de ese modo, y se suprimió del
Título Cuarto toda referencia al término fuero para borrar cualquier signo
de tratamiento privilegiado. De cualquier manera, en el art. 61 sobrevi-
vió una mención al “fuero constitucional”, que ha mantenido vigente hasta
ahora el concepto fuero en el texto de la Constitución.
Sin embargo, se creó confusión doctrinaria al dejar vigentes las antiguas
causales de responsabilidad constituidas por los denominados delitos ofi-
ciales para que ahora dieran lugar al juicio político. Esta expresión adquiría
rango constitucional para referirse al procedimiento de exigencia de res-
ponsabilidad política que se incorporaba como un nuevo concepto distinto
al de la responsabilidad penal.
Por otra parte, el procedimiento tendiente a suprimir la inmunidad rela-
tiva de los altos funcionarios públicos que se conservaba, aunque ya no se
le denominara fuero, seguiría realizándose en la Cámara de Diputados y su
resultado en lugar de llamarse desafuero habría de llamarse declaración de
procedencia.
La intención de igualar a todos los servidores públicos resultó fallida
pues, necesariamente, tenía que reconocerse a algunos su condición de alto
rango a quienes se aplican procedimientos diversos a los que rigen para la
generalidad de los empleados públicos. Para estos, existe un sistema legal
general derivado de las propias disposiciones constitucionales que aluden a
la función pública, en tanto que, por tratarse de cargos que están señalados
en la Constitución, parece lógico que se dedicara un título a la regulación
de las responsabilidades que se exigen a quienes acertadamente el texto
anterior denominaba “altos funcionarios de la Federación”, en virtud de
que son los únicos a los que se puede destituir, inhabilitar o ambas cosas
mediante ese procedimiento especial llamado juicio político.
Si bien es cierto que el sistema antiguo tenía los inconvenientes de tratar
en forma disímbola conductas, que en todos los casos se estimaban como
delictivas y la absurda posibilidad de juzgar penalmente en dos ocasiones a
un sujeto por la misma conducta, el mecanismo adoptado en 1982 no logró
despojarse de algunos efectos que parecen repetir los vicios de antaño pues
en tanto se adoptó la tesis, en términos jurídicos correcta, de considerar
siempre del mismo modo las conductas delictivas, el haber mantenido el

juicio político como una forma de exigir responsabilidad, que reproducía
con otro nombre el método anterior para los delitos oficiales, introdujo el
aberrante resultado de que se pueda privar de su cargo a un servidor públi-
co por actos que no sólo no sean delictivos, sino que inclusive pudieran no
ser ilegales, dada la vaguedad del desarrollo legislativo de las causales del
juicio político.
17.6. JUICIO POLÍTICO

Desde el punto de vista teórico, el juicio político, propiamente dicho, es
el procedimiento previsto en la Constitución para hacer exigible la respon-
sabilidad política. Esta, como comentamos en los apartados anteriores, solo
puede surgir en un número delimitado de funcionarios que desempeñan
cargos de categoría superior indicados en el art. 110 que reprodujimos pre-
viamente en el apartado 17.3. Esta disposición introduce en nuestro siste-
ma político un rasgo parlamentario, ya que no es necesario que se acuse al
funcionario de una violación a una ley específica, pues el Congreso podría
destituirlo simplemente por la adopción de políticas que le parecieron per-
judiciales a los intereses públicos o al buen despacho de los mismos. De
manera que el diseño del juicio político en el constitucionalismo mexicano,
resulta francamente disfuncional e incongruente con la conceptualización
teórica de un sistema presidencial.
En el párrafo segundo del art. 110, de manera separada se trata a los
funcionarios de los estados de la República, para los cuales un juicio polí-
tico de orden federal tiene efectos distintos que para los demás servidores
públicos, así como causas diferentes. Se especifica que es necesario imputar-
les “violaciones graves” a la Constitución o a las leyes federales, o bien el
manejo indebido de fondos y recursos federales. Por lo que concierne a los
efectos del juicio político en estos casos, la resolución tendiente a la aplica-
ción de las sanciones carece de efectos ejecutivos y se constriñe a una mera
declaración que debe ser comunicada a las legislaturas locales para que “en
ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda”. Esta disposición
atendió a la necesidad de hacer prevalecer la soberanía de los estados como
criterio fundacional del Estado federal, pero luego se extendió a la Ciudad
de México aunque carezca de soberanía.
En la doctrina constitucional, en términos generales, se reconoce que
la facultad última de decidir acerca de la aplicación o no de las sanciones
queda atribuida al órgano legislativo local. Esto supone la necesidad de que
en las constituciones locales existan las previsiones esenciales, desarrolladas

a su vez por la legislación ordinaria, en las que se prevea cómo correspon-
de proceder en los casos en que un funcionario local ha sido enjuiciado y
condenado en un juicio político. Se sobreentiende que si no procedió la
acusación o el funcionario resultó absuelto, no hay posibilidad de que se de-
sarrolle ningún procedimiento posterior en la legislatura local pues, por de-
finición, la infracción imputada debía tener necesariamente carácter federal.
Al momento de cerrar la edición de esta obra la reglamentación del pro-
cedimiento de juicio político se contiene en la Ley Federal de Responsa-
bilidades de los Servidores Públicos (LFRSP). No obstante, se encuentra
en proceso de aprobación una legislación específicamente dirigida a dicha
regulación mediante la La Ley Federal de Juicio Político y Declaración de
Procedencia (LFJPDP) que fue aprobada a principios de septiembre de 2021
por la Cámara de Diputados pero el Senado de la República realizó mo-
dificaciones y devolvió el proyecto a la cámara de origen sin que hasta el
momento se haya tomado una decisión al respecto. Como existe una alta
probabilidad de aprobación de la nueva ley, procuraré hacer referencia al
texto de la hasta ahora vigente y añadir las previsiones que formarían parte
del nuevo procedimiento en caso de aprobarse el proyecto que se encuentra
en estudio en el Congreso.
La LFRSP en su art. 7º contiene un catálogo de conductas que pueden
dar lugar al juicio político. El texto de la proyectada LFJPDP, prácticamente
lo reproduce. Como un ejercicio comparativo a continuación indico el con-
tenido del vigente artículo 7º marcando en negritas y entre paréntesis los
cambios que se introducirían.
Artículo 7º. Redundan en perjuicio de los intereses públicos funda-
mentales y de su buen despacho:
I. El ataque a las instituciones democráticas.
II. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, (lai-
co) y federal.
III. Las violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales o
sociales. (Las violaciones a los derechos humanos).
IV. El ataque a la libertad de sufragio (o a la posibilidad material de
emitirlo).
V. La usurpación de atribuciones (o el uso ilícito de atribuciones y
facultades).
VI. Cualquier infracción (violación) a la Constitución (Política de los
Estados Unidos Mexicanos) o a las leyes federales cuando cause per-
juicios graves a la Federación, a uno o varios Estados de la misma, o

a la sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento normal
de las instituciones;
VIl. Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción
anterior, y
VIII. Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y
presupuestos de la Administración Pública Federal y a las leyes que
determinan el manejo de los recursos económicos federales.
Como es evidente, la vaguedad campea en cada una de las fracciones y

haría posible acusar a un funcionario casi por cualquier cosa. Solamente
la fracc. V contiene referencias a conductas tipificadas en el Código Penal,
las cuales deberían dar lugar a la declaración de procedencia tratándose de
servidores públicos provistos de fuero.
17.S.1. Las sanciones en el juicio político

Las sanciones constitucionalmente previstas para ser impuestas como
consecuencia de un juicio político, son la destitución del servidor público,
su inhabilitación o ambas. La ley actual prevé que la inhabilitación sea de
entre uno y 20 años; el proyecto en estudio establece entre 10 y 30 años. Es
claro que si el servidor público se encuentra en el desempeño de su cargo,
el objetivo del juicio político será privarlo de él si se acredita la conducta
imputada. Empero, puede acontecer que el juicio político se inicie cuando el
servidor público ya ha abandonado el puesto. En esta segunda hipótesis, de
acuerdo con el art. 114, el juicio político no procede si ha transcurrido más
de un año desde que dejó la correspondiente función pública.
El juicio político tampoco procede por la mera expresión de ideas, es
decir, que tienen que imputarse acciones concretas y no solamente dichos,
para que se considere que se ha incurrido en las conductas descritas en el
art. 110.
La inhabilitación consiste en el impedimento legal para desempeñar fun-
ciones, empleos, cargos o comisiones “de cualquier naturaleza en el servicio
público”. Surge la duda del alcance que puede tener la expresión de cual-
quier naturaleza: ¿comprende a los cargos de “naturaleza local” o solo tiene
efectos en cuanto a los cargos federales? A mi juicio, debe estarse a esta
segunda interpretación para respetar las diferencias entre los dos órdenes de
gobierno, ya que esta es la filosofía imperante en el artículo, según pudimos
apreciar en la diferencia de trato dispuesta para los efectos de la resolución,
incluso cuando consiste en una condena tratándose de juicios políticos se-

guidos a los servidores públicos locales.
Un punto que merece particular atención, es el relativo a si una inhabi-
litación decretada con motivo del juicio político puede impedir el acceso a
un cargo de elección popular, como el de diputado, senador o Presidente de
la República. Es mi convicción que la inhabilitación no puede extenderse a
dichos cargos y únicamente abarca al servicio público por designación en
puestos administrativos, ya que los requisitos constitucionales para acceder
a tales funciones de elección popular no incluyen el no haber sido inhabi-
litado para el desempeño del servicio público. Podría argumentarse que el
impedimento debería darse por sobreentendido si la inhabilitación procede
de un juicio constitucionalmente establecido, pero desde mi perspectiva hay
dos motivos más poderosos para inclinarse por la interpretación que pro-
pongo:
1. Ni siquiera una condena de carácter penal (salvo por violencia políti-
ca de género en el caso de diputados y senadores) constituye impedi-
mento para la postulación a los mencionados cargos de elección.
2. Desde el punto de vista de la filosofía democrática, es sostenible afir-
mar que la voluntad política de un cuerpo representativo no puede
estar por encima de la definición que en su momento haga el propio
electorado al resolver sobre el otorgamiento de un cargo de elección
popular.
17.S.2. El procedimiento
El procedimiento del juicio político abarca dos fases, una ante la Cámara
de Diputados que valora la procedencia de la acusación. Para realizar esta
se necesita la aprobación de la mayoría absoluta, es decir, más de la mitad
de los miembros presentes en la sesión que deba resolver. El papel de la Cá-
mara de Diputados es el de un fiscal, pero su investigación para determinar
si procede o no incoar el juicio adquiere también un carácter controversial,
ya que el funcionario inculpado debe ser oído.
Si la Cámara de Diputados resuelve acusar al servidor público, debe lle-
var el caso ante el Senado de la República para que este cuerpo colegiado
se erija en jurado de sentencia y resuelva sobre la aplicación de la sanción
correspondiente, lo que constituye la segunda fase del juicio político. A dife-
rencia de la mayoría exigida en la Cámara de Diputados para que proceda
la acusación, la de Senadores requiere una mayoría calificada de dos tercios
de los miembros presentes para condenar al acusado, quien tendrá el dere-
cho de audiencia y todas las garantías procesales aplicables a los juicios de

carácter penal, lo cual proviene de la época en que efectivamente se regula-
ba como un proceso de esta índole.
El párrafo final del art. 110 establece que tanto la declaración de la Cá-
mara de Diputados de que ha lugar o no ha lugar a acusar, como la re-
solución de la Cámara de Senadores, sea condenatoria o absolutoria, son
inatacables, es decir, no pueden ser impugnadas mediante juicio o recurso
alguno. Contra ellas no procede el amparo ni son revisables por el Poder
Judicial federal, a petición de la parte en el procedimiento que se estime
agraviada por la decisión. Sin embargo, existe la posibilidad de que se pre-
tenda impugnar una decisión procesal o que, con motivo de la resolución
adoptada, se genere un eventual conflicto competencial con un órgano legis-
lativo local, situaciones que ya han ocurrido en la práctica en relación con
procesos de desafuero para los cuales se sigue un procedimiento similar al
del juicio político, a ello nos referiremos más adelante.367
El procedimiento para el desahogo de un juicio político se detalla en la
LFRSP, pero le resultan también aplicables disposiciones contenidas en la
Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LO-
CG) e incluso en los Reglamentos de la Cámara de Diputados y del Senado
de la República.
La LFRSP regula el juicio político y parte de los supuestos constituciona-
les a los que ya hemos aludido, consistentes en la realización de conductas
que redunden en perjuicio de los intereses públicos o de su buen despacho.
Se prevé que el Congreso de la Unión valorará la existencia y gravedad
de los actos u omisiones. Cuando tengan carácter delictivo se recurrirá a
la legislación penal y, en su caso, al procedimiento de la declaración de
procedencia que veremos posteriormente. Esto significa que eventualmente
puede desarrollarse el juicio político respecto de las personas contra las que
procede y al margen de él existe la posibilidad de iniciar una persecución
penal por conductas que específicamente constituyan delitos.
Esto es posible porque la propia Constitución en su art. 109 prevé que
Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas en las
fracciones anteriores se desarrollarán autónomamente. No podrán impo-
nerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.
En tal virtud es factible que una misma conducta genere la sanción de in-
habilitación y por otra parte dé lugar a una pena de prisión, ya que no se
consideran de la misma naturaleza.
367
Esto corrobora lo que ya explicamos en el sentido de que los actos que

dan lugar al juicio político no necesariamente deben ser delictivos y su ile-
galidad puede ser muy discutible en cuanto a, por ejemplo, qué acción pue-
de quedar encuadrada en “el ataque a las instituciones democráticas”, de
modo que además de la sanción derivada de este juicio, el inculpado podría
ser perseguido por la jurisdicción penal federal o del fuero común acusado
de una conducta delictiva.
Cualquier ciudadano bajo su más estricta responsabilidad, podrá for-
mular por escrito una denuncia para iniciar un juicio político. La expre-
sión “bajo su más estricta responsabilidad” significa que puede generarse
una acción en su contra por parte del servidor público denunciado si el
contenido de la denuncia es falso o se demuestra que el denunciante actúa
ilegalmente o con el propósito de causar un daño o perjuicio al denunciado.
Para iniciar el procedimiento se prevé la participación de la Subcomisión
de Examen Previo de la Cámara de Diputados que opera a manera de filtro
y está facultada para desechar de plano la denuncia. De aprobarse la nueva
legislación conocerá de inmediato la Comisión Jurisdiccional de la Cámara
para que valore los elementos de prueba aportados, si estima que estos no
son suficientes la ley la faculta también para determinar un desechamiento.
En cambio, si declara procedente la denuncia, esta pasa al conocimiento de
la Sección Instructora, que se integra con miembros de la Comisión Juris-
diccional.
La resolución de la Sección Instructora se pone a la consideración del
Pleno de la Cámara. Si este resolviese, por mayoría absoluta del número
de los miembros presentes en la sesión, que procede acusar a la persona
denunciada, se remitirá la acusación a la Cámara de Senadores. Si la Cáma-
ra de Diputados resolviese, por igual mayoría, que no procede acusar a la
persona denunciada, se dará por concluido el procedimiento y se archivará
el asunto.
17.7. LA DECLARACIÓN DE PROCEDENCIA

Esta figura se refiere al llamado fuero constitucional en sentido estricto.
Al inicio de este capítulo aludimos al concepto de fuero en sentido amplio,
ahora abordaremos el fuero como inmunidad relativa frente a posibles per-
secuciones de carácter penal, la cual, solo puede ser levantada mediante el
cumplimiento de un requisito de procedibilidad a través del juicio de des-
afuero.
17.7.1. El concepto de inmunidad relativa

Este concepto tiene que ver con uno de naturaleza más extensa que se
denomina inmunidad constitucional, que consiste en una protección espe-
cialmente concedida a un conjunto de servidores públicos en razón de la
función que tienen encomendada, para que contra ellos no opere el sistema
regular de persecución en caso de que se les impute una conducta delictiva.
El maestro Enrique Quiroz resume en unas líneas, con gran acierto, el crite-
rio generalizado en la doctrina en cuanto a que “no se trata de un privilegio
por ocupar el cargo, sino se trata de una medida para proteger la función
de quien desarrolla el cargo de los que se establecen en el art. 111 constitu-
cional para tal efecto”.368
Esta inmunidad puede ser absoluta como en el caso de los diputados y
senadores respecto de las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus
cargos, ya que de acuerdo con el art. 61 constitucional, “jamás podrán ser
reconvenidos por ellas”. Esto significa que bajo ninguna circunstancia y
por ningún motivo podría iniciarse un juicio, de cualquier naturaleza, para
reclamar un supuesto daño causado por tales expresiones. No obstante, la
intención de salvaguardar completamente la libertad de expresión de los
parlamentarios que tiene sus raíces en el derecho inglés desde el siglo XVII,
enfrenta inesperados desafíos a partir de la tendencia a exigir responsabi-
lidades a los legisladores por sus opiniones, no desde el ámbito del órgano
persecutor del Estado sino a través de la presión social por medio de las re-
des sociales o mediante airadas peticiones por parte de grupos minoritarios
que pueden sentirse ofendidos. En algunos casos se exige al parlamentario
que se disculpe por una expresión que jurídicamente está plenamente pro-
tegida, pero que desde el punto de vista social resulta impropia u ofensiva.
Es grave que la amenaza de obligar a la retractación va dando paso a una
especie de censura que no proviene del poder público sino de poderes socia-
les específicos que limitan la libertad de expresión y crítica de los miembros
de los poderes legislativos.369 En el ámbito de la violencia política de género
hay barruntos de que pudiera pretender exigirse responsabilidad penal a un
legislador por emplear términos que pudieran considerarse configurativos
de ese delito, lo cual sería absolutamente inconstitucional, salvo que se re-
formase el artículo 61 para incluir algún tipo de excepción.
368
Enrique Quiroz Acosta, op. cit., Segundo curso, Porrúa, México, 2002, pág. 584.
369
Sobre estas nuevas formas de limitación a la libertad de expresión recomiendo el artículo
The threat from the illiberal left publicado en la revista The Economist del 4 de septiembre
de 2021.
Por otra parte, la inmunidad relativa supone una protección frente a

persecuciones penales, la cual puede ser retirada y su propósito es evitar el
empleo de las acusaciones de carácter penal para perseguir políticamente a
un funcionario, por ello, se encomienda a un órgano político, como es la
Cámara de Diputados, la atribución de revisar los fundamentos de la acu-
sación para, de ser el caso, levantar tal inmunidad.
17.7.2. La noción de requisito de procedibilidad

En la teoría penal, se conoce como requisito de procedibilidad aquel
trámite que debe ser desahogado previamente al ejercicio de la acción pe-
nal para que sea procedente. Por ejemplo, en los delitos perseguibles por
querella, la presentación de esta es un requisito de procedibilidad, pues si
no se cumple, la autoridad está impedida para “proceder”. En tanto que
la doctrina y la práctica jurídicas han admitido que el Ministerio Público
no puede ejercitar la acción penal contra alguno de los servidores públicos
enumerados en el art. 111, sin que sea despojado de su fuero o inmunidad
relativa, es claro que se trata de un requisito de procedibilidad en materia
penal.
El art. 111 señala que:
Para proceder penalmente contra los diputados y senadores al Con-
greso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral,
los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de Despacho,
el Fiscal General de la República, así como el consejero Presidente y
los consejeros Electorales del Consejo General del Instituto Federal
Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encar-
go, la Cámara de Diputados declarará, por mayoría absoluta de sus
miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el
inculpado.
17.8. EL JUICIO DE DESAFUERO

El trámite que debe agotarse para que se considere cumplido el mencio-
nado requisito, se denomina en términos de la teoría constitucional juicio
de desafuero cuyos aspectos básicos se regulan en el art. 111 constitucional.
Aunque algunos autores aún se apegan al vetusto criterio de que no se trata
en sí de un proceso jurisdiccional, sino de un mero acto administrativo, es
evidente que para retirar el fuero a un alto funcionario se efectúa todo un

conjunto de actos procesales, en los que se resuelve una controversia jurídi-
ca entre el Ministerio Público y el servidor público inculpado. La Cámara
“dice el Derecho”, previamente erigida en Gran Jurado, y determina si debe
separarse de su cargo el acusado para que se le someta a un juicio penal.
Ello, implica un verdadero acto de privación que no podría tener lugar
constitucionalmente si no estuviera precedido por un verdadero juicio, así
sea este entendido en sentido amplio.
A raíz de la modificación terminológica de 1982, por haberse suprimido
las alusiones a la palabra fuero, se ha denominado a este juicio como proce-
dimiento para la declaración de procedencia y a dicha declaración se le em-
plea como sinónimo de desafuero, la doctrina, los medios de comunicación
y el habla común, aún emplean las palabras fuero y desafuero para aludir a
las instituciones jurídicas que hemos explicado.
Un problema interpretativo delicado es el referente a la expresión “por
la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo”, la cual daría la
impresión de que el fuero no protege por los delitos que hubieran podido
cometerse con anterioridad al ejercicio del mismo, aunque la acusación ten-
ga lugar cuando el servidor público está desempeñando la encomienda a la
que se asigna la inmunidad relativa prevista en el art. 111.
Resulta evidente que se trata de una falla en la redacción, que ha sido
subsanada por la doctrina y por la práctica adoptada en los casos en que
la Cámara de Diputados ha realizado juicios de desafuero. El recto sentido
constitucional, consiste en entender que para proceder penalmente contra
los servidores públicos indicados, durante el tiempo de su encargo, por deli-
tos que le sean imputados, cualquiera que sea el momento en que se hayan
cometido, es preciso en primer lugar desposeerlos del fuero. No es admisible
la estricta interpretación gramatical derivada de la mala sintaxis, porque
se arribaría a una de dos conclusiones igualmente absurdas. La primera,
consistiría en entender que el funcionario dotado de fuero no podría ser
perseguido mientras ejerciese su función por delitos cometidos con anterio-
ridad, lo que supone una forma de impunidad; la segunda, llevaría a la idea
de que por los delitos cometidos con antelación al inicio del cargo, no sería
operante el fuero y se le podría perseguir sin necesidad de iniciar el juicio de
desafuero, con lo que quedaría desprotegida la función, que es precisamente
la razón de ser de esta figura jurídica.
La resolución de la Cámara de Diputados deberá tomarse por mayoría
absoluta de los miembros presentes en sesión, es decir, más de la mitad de
los asistentes. En caso de que el órgano legislativo resuelva que no ha lugar
a proceder, la Constitución indica que se suspenderá todo procedimiento

ulterior, lo cual significa que por la misma causa, la Cámara no podrá rea-
lizar ninguna otra diligencia, pero ello no es obstáculo —como lo indica el
propio precepto— para que el presunto responsable, pueda ser perseguido
por la justicia una vez que haya concluido el ejercicio de su cargo, debido
a que la resolución no prejuzga los fundamentos de la imputación. Aquí, es
necesario precisar que de esta expresión se ha pretendido derivar la idea de
que la Cámara no se pronuncia sobre los hechos imputados y que solamen-
te resuelve acerca de la conveniencia o inconveniencia política de retirar el
fuero,370 pero en realidad, la Sección Instructora que tiene a su cargo, como
su nombre lo indica, la instrucción del proceso, debe verificar la existencia
del delito y la probable responsabilidad del inculpado.
Constitucionalmente se establece que el efecto de la declaración de pro-
cedencia o desafuero es el de separar de su cargo al servidor público “en
tanto esté sujeto a proceso penal”. La LFRSP —que es la ley reglamenta-
ria— precisa en su art. 28 que una vez declarada la procedencia el fun-
cionario quedará “inmediatamente” separado de su encargo. La solución
legislativa es adecuada pues se requiere que el servidor público haya sido
desposeído de la función para poder proceder contra él. De otro modo, se
incurriría en un círculo vicioso, ya que no debería ejercitarse la acción penal
en tanto siga en el cargo. No es lógico pensar que el inicio del proceso penal
es lo que lo priva de la función, sino la resolución de la Cámara.
Una cuestión teórica que merece particular atención y sobre la que se
ha explorado poco, tiene que ver con el alcance de la decisión por la que se
priva del fuero a un funcionario, ya que esta solo debe permitir juzgarlo por
los delitos que le fueron imputados y cuya existencia fue constatada por la
Sección Instructora, así como su probable responsabilidad respecto de los
mismos. La decisión de la Cámara de que “ha lugar a proceder” se basa
en la revisión que esta hace del expediente puesto a su consideración, por
tanto, el desafuero debe limitarse a la persecución por tales delitos y no por
otros que se añadan con posterioridad y que le sean imputados al servidor
público después de haber abandonado el cargo, sobre los cuales no tuvo
oportunidad de pronunciarse la Cámara. Aquí debe operar un principio de
exclusividad, similar al que se aplica en materia de extradición.
El art. 111 prevé también, que el Ejecutivo no pueda conceder la gracia
del indulto a un servidor público que ha sido condenado penalmente. Una
370
Véase Elisur Arteaga Nava, Derecho constitucional, 2a. ed., Oxford University Press, Méxi-
co, 1999, pág. 739.
vez más aquí se usa de manera incorrecta la referencia a los delitos come-
tidos “durante el ejercicio de su encargo”. Esta es una reminiscencia de las
alusiones a los antiguos delitos oficiales. Como quedó redactado, parecería
que el Presidente de la República sí puede conceder un indulto, cuando el
delito no se hubiese cometido durante el ejercicio de la función dotada de
fuero. Esa interpretación es inaceptable porque de lo que se trata, es de que
el servidor público que ha delinquido, no reciba un favor de naturaleza
política que evite la aplicación de la sanción correspondiente. Podría pre-
tenderse traer a colación el principio de que en caso de duda debe estarse a
favor del reo, pero este principio opera para el juez en el momento de dictar
la sentencia, no para crear condiciones que permitan otorgar un beneficio
político indebido. Por otra parte, se entiende que la prohibición de indultar
no rige para el caso del indulto necesario, que se concede cuando se demues-
tra la inocencia del individuo condenado.
La LFRSP rige el procedimiento de desafuero al cual se aplican “en lo
pertinente” las disposiciones procesales previstas para el juicio político. No
obstante que este juicio puede ser promovido por cualquier persona, la Cá-
mara ha adoptado el criterio de que la legitimación para iniciar una decla-
ración de procedencia corresponde al Ministerio Público. En el proyecto de
la futura LFJPDP se precisa que el procedimiento debe ser necesariamente
iniciado a promoción del Ministerio Público federal.
Aunque en teoría la Cámara no prejuzga sobre los fundamentos de la
imputación, la ley exige que se verifiquen elementos jurídicos sustanciales
que corresponden a la averiguación previa. Tanto en la legislación en vigor
como en la que eventualmente la sustituiría, se establece que la Sección
Instructora deberá verificar la existencia del delito y la presunta respon-
sabilidad del inculpado, además de constatar que este en efecto está pro-
tegido por el fuero constitucional. En ambas se determina un conjunto de
garantías procedimentales a favor del imputado que abarcan el derecho a
ser informado de la materia de la denuncia; que se le haga saber su garantía
de defensa para que designe a un defensor; se le da opción de comparecer
o informar por escrito respecto del contenido de la denuncia; tiene derecho
a que se ponga el expediente a su disposición y la de sus defensores para
poder formular alegatos, y tiene derecho de presentarse, asistido por su de-
fensor, ante el pleno de la Cámara el día que se erija en Gran Jurado y alegar
frente al pleno lo que a su derecho convenga.
Además de la LFRSP resulta aplicable para este procedimiento la LOCG
que regula la creación del órgano de la Cámara investido con facultades de
autoridad para instruir el procedimiento, que es la Sección Instructora.
17.9. LA INATACABILIDAD
Tanto el art. 110 como el 111 establecen que “las declaraciones y resolu-
ciones de las Cámaras de Diputados o Senadores son inatacables” refirién-
dose respectivamente al juicio político y a la declaración de procedencia.
Por inatacabilidad se entiende la imposibilidad de impugnar la resolu-
ción de la Cámara por cualquiera de las partes que intervienen en el proce-
dimiento o por el denunciante original, mediante la interposición de algún
juicio o recurso; por supuesto, contra tales resoluciones no procede el am-
paro. Respecto a la responsabilidad penal prevista en el segundo de estos
artículos, cabe apuntar que lo que pareciera ser un defecto técnico al men-
cionarse a la Cámara de Senadores, la cual no interviene en la declaración
de procedencia, se justifica porque en su mismo texto hay una referencia al
juicio penal del Presidente de la República en el que sí participa el Senado.
La ley reglamentaria que se encuentra aún en estudio en la Cámara de
Diputados dejaría en claro que: En términos de lo dispuesto por los artí-
culos 110 y 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-
nos, son inatacables todas las resoluciones emitidas en los procedimientos
dispuestos en esta Ley, tanto las dictadas por las Cámaras de Diputados y
de Senadores, por sí o erigidas en Jurado de Procedencia o de Sentencia, así
como las formuladas por la Sección Instructora de la Cámara de Diputados
y por la Sección de Enjuiciamiento de la Cámara de Senadores.
Esta redacción obedece a que en la Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Públicos, se establece que las resoluciones definitivas de las
Cámaras son inatacables. Eso supone la posibilidad de interponer el ampa-
ro contra resoluciones dictadas durante el proceso. De hecho, diversos pro-
cesados han recurrido al amparo para combatir este tipo de resoluciones.
En el procedimiento seguido contra el senador Ricardo Aldana, durante la
LVIII Legislatura, el juez cuarto de Distrito concedió la suspensión defini-
tiva de la resolución de la Cámara hasta en tanto se resolviera el amparo
interpuesto con base en presuntos vicios procedimentales. En 1989 en la
revisión promovida en el juicio de amparo 684/89 por Cuauhtémoc Cár-
denas Solórzano, el Cuarto Tribunal Colegiado en materia administrativa
del Primer Circuito, estableció que una resolución expedida por acuerdo
del presidente de la Cámara que declara improcedente la tramitación de
una denuncia de hechos en materia de juicio político, no tiene el carácter
de definitiva y, por tanto, admitió la posibilidad de impugnarla por vía de
amparo, pero la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció la total
improcedencia del amparo en mayo de 2004 contra cualquier resolución de
la Cámara en el procedimiento de desafuero.
17.10. EL FUERO PRESIDENCIAL

La regulación del fuero aplicable al Presidente de la República está dis-
persa entre los arts. 108, 110 y 111. La inmunidad relativa en materia penal
dispuesta constitucionalmente para el Presidente, hasta antes de la reforma
de 2021 era más amplia que para cualquier otro servidor público, ya que
sólo podía ser acusado por delitos graves del orden común y por traición
a la patria, este último no constituye un concepto genérico susceptible de
llenarse con cualquier contenido, sino que alude a un delito específicamente
tipificado en el art. 123 del Código Penal Federal. A partir de dicha reforma,
el segundo párrafo del art. 108 dispone los siguiente:
Durante el tiempo de su encargo, el Presidente de la República podrá
ser imputado y juzgado por traición a la patria, hechos de corrupción,
delitos electorales y todos aquellos delitos por los que podría ser en-
juiciado cualquier ciudadano o ciudadana.
Como se puede apreciar, esta reforma introducida en 2021 amplió la

posibilidad de imputarle prácticamente cualquier delito, que en una inter-
pretación muy amplia podría incluir hasta los que se persiguen por querella
de parte. El procedimiento, previsto en los artículos 110 y 111, consiste en
que la acusación debe ser hecha por la Cámara de Diputados, y el Senado
actuar como autoridad judicial. Es decir el Presidente no es juzgado por los
órganos del poder judicial.
Ahora bien, el art. 111 remite al procedimiento del juicio político pre-
visto en el art. 110, en el cual la Cámara de Diputados actúa como órgano
acusador y el Senado como jurado de sentencia. En el entendido de que
la acusación contra el Presidente deberá provenir del Ministerio Público
procede interpretar que ante la Cámara de Diputados tanto el federal co-
mo el del fuero común de cualquier entidad federativa, puede presentar la
carpeta de investigación con las diligencias realizadas. Sin embargo, este
criterio requiere una considerable revisión para acotar esta facultad de mo-
do que, en virtud de que el sujeto activo de la conducta imputada es el más
alto servidor público de Federación, la iniciación del procedimiento debería
competer al MP federal.
El Poder Legislativo se convierte en el escenario de un proceso judicial
penal en toda forma; de manera que la Cámara de Diputados, siguiendo
con total rigor el procedimiento penal a través de la Sección Instructora, de-
be configurar los elementos para el ejercicio de la acción penal y ejercitarla
formalmente ante la Cámara de Senadores. Esta, con base en el proceso es-
tablecido para el juicio político, dando al inculpado su derecho de audiencia
y defensa, debe absolver o condenar y en esta última hipótesis determinar

la pena correspondiente, siempre dentro de lo especificado en la ley penal
aplicable. Su resolución se da en una única instancia y es inatacable.
En la proyectada LFJPDP se dispondrá —de aprobarse— que en aspectos
procesales no previstos en ella o en la Ley Orgánica del Congreso General
de los Estados Unidos Mexicanos (LOCG) o los Reglamentos de la Cámara
de Diputados y del Senado de la República se acudiría supletoriamente al
Código Nacional de Procedimientos Penales y en lo conducente al Código
Penal Federal. También se prevé disponer que los procesos no deberán inte-
rrumpirse por los recesos de las cámaras.
Pese a que en ocasiones se ha hablado de la posibilidad de aplicar el jui-
cio político al Presidente, debe considerarse que el régimen especificado pa-
ra dicho juicio está claramente delimitado en el art. 110 a los funcionarios
que ahí se enumeran y a los previstos en otros artículos constitucionales ya
indicados. El que la referencia al universo de servidores públicos hecha en
el párrafo primero del art. 108 abarque a un gran número de ellos, entre los
cuales podría considerarse que se encuentra el propio Presidente de la Re-
pública por su condición de representante popular, no autoriza la interpre-
tación extensiva que haga posible someterlo a juicio político una vez con-
cluido su mandato. Ello, solo sería posible si se modificara la Constitución
para incluirlo en la lista del art. 110, lo cual no me parece recomendable en
razón de la naturaleza del régimen presidencial, ya que si durante el periodo
para el que fue electo se permitiera su procesamiento político, la naturaleza
del citado régimen cambiaría en esencia y se convertiría de hecho en parla-
mentario, pues el Congreso podría destituirlo prácticamente sin demostrar
la ilicitud de su conducta, dada la vaguedad de las causales que permiten
la apertura de un juicio político; y la pretensión de inhabilitarlo una vez
concluido su periodo, solo daría lugar a persecuciones políticas muy pro-
bablemente con intenciones electorales, por las que ya ha transitado el país,
las cuales tienden a agudizar y perpetuar los conflictos.
17.11. LA LICENCIA Y EL FUERO

El art. 112 establece que “no se requerirá declaración de procedencia de
la Cámara de Diputados cuando alguno de los servidores públicos a que
hace referencia el párrafo primero del art. 111 cometa un delito durante el
tiempo en que se encuentre separado de su encargo. Si el servidor público
ha vuelto a desempeñar sus funciones propias o ha sido nombrado o electo
para desempeñar otro cargo distinto, pero de los enumerados por el art.
111, se procederá de acuerdo con lo dispuesto en dicho precepto”.
Desde el punto de vista interpretativo, el principal problema que susci-
ta este texto es si el otorgamiento de una licencia al servidor público con
fuero lo despoja automáticamente del mismo. En apariencia, su lectura no
debería dejar lugar a dudas, pero en el pasado, a la luz de las disposiciones
constitucionales originalmente plasmadas en el título relativo a las respon-
sabilidades de los funcionarios, la Suprema Corte de Justicia de la Nación
sostuvo un criterio basado en una concepción teórica opuesta por comple-
to. En una célebre resolución emitida en 1946 expuso de manera un tanto
confusa, que el otorgamiento de una licencia a diputados que la habían
solicitado justamente para someterse a un proceso penal, en virtud de las
imputaciones que se les formulaban, no les privaba del fuero adscrito a su
función representativa.
Esta interpretación fue enmendada por la reforma constitucional de
1982 en cuya exposición de motivos se lee que el propósito de la modifica-
ción era establecer “con claridad que los servidores públicos con esa pro-
tección constitucional debida para el adecuado desempeño de su encargo,
no disfrutarán de ella cuando estén separados de su empleo, cargo o comi-
sión”. Ese era prácticamente el objetivo central del cambio de redacción de
este precepto. José de Jesús Orozco Enríquez al referirse a este tema afirma:
De este modo, ha quedado superado el criterio sustentado en alguna
ocasión por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido
de que el “fuero” no era renunciable por tratarse de “una prerroga-
tiva parlamentaria de orden público”, conforme al cual se llegó a
considerar que el disfrute de una licencia no suspendía la vigencia de
la prerrogativa al “fuero” [véase, por ejemplo, las ejecutorias relati-
vas a Carlos A. Madrazo, y Joffre Sacramento, Semanario Judicial de
la Federación, quinta época, respectivamente, t. LXXXVII, pp.1877-
1884, y t. LXXXVIII pp. 325-329]. En relación con este último cri-
terio judicial, se estima que no puede ser alegado en la actualidad, ya
que el texto constitucional en que la ejecutoria respectiva se basó se
encuentra derogado, en tanto que existe disposición constitucional
expresa que prescribe lo contrario.371
371
José de Jesús Orozco Enríquez, “Régimen constitucional de responsabilidades de los servi-
dores públicos”, en Las responsabilidades de los servidores públicos, UNAM–Manuel Po-
rrúa, México, 1984, págs. 109 a 129.
Es verdad que la redacción del párrafo primero del art. 112 no es su-
ficientemente precisa, pues parece que se alude a delitos cometidos solo
durante el tiempo en que el servidor público esté separado del empleo y no
antes, pero ello, es absurdo a la luz del contenido de la exposición de moti-
vos, ya que equivaldría a decir que el ex funcionario tiene fuero, aunque ya
no desempeñe el cargo, por cualquier delito cometido como funcionario o
aun antes de serlo y que solamente queda desprotegido respecto de conduc-
tas delictivas cometidas después de su separación del cargo.
La interpretación correcta consiste en captar el sentido de lo que busca-
ba la reforma: sustituir la interpretación previa de la Suprema Corte a fin de
que la separación “temporal” del cargo —pues dice “durante el tiempo”—
produzca el retiro de la inmunidad relativa que el fuero otorga.
Ese criterio fue seguido en 1994 por la Cámara de Diputados en el céle-
bre caso de la supuesta licencia solicitada mediante el envío de un documen-
to vía fax, por el entonces diputado Manuel Muñoz Rocha, presuntamente
implicado en un homicidio. Empero, en una incomprensible decisión, la
Cámara varió su interpretación recuperando el antiguo criterio jurispru-
dencial de 1946, ya superado por el vigente texto del art. 112, y en 2004
en el caso del desafuero de René Bejarano, entonces diputado con licencia
a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, decidió seguirle un juicio de
desafuero a pesar de encontrarse separado de su encargo.
He sostenido que este asunto debe considerarse definitivamente resuelto
por la reforma de 1982, puesto que el propósito de esta disposición fue bo-
rrar cualquier duda acerca de que la separación del cargo, así sea temporal,
priva del fuero. Para interpretarla debemos percatarnos de que no alude a
la cesación en el empleo público, cuando este se deja de desempeñar por
completo como cuando concluye el plazo de la función correspondiente por
haber terminado los periodos para los que son electos los legisladores, o el
tiempo para el que es designado un ministro de la Suprema Corte de Justicia
o con motivo de la remoción o la renuncia a un cargo. De manera que esta
separación supone el tiempo en el que por una licencia o por algún otro
motivo, el funcionario que tiene el cargo se separa de él temporalmente.372
La interpretación según la cual la licencia o cualquier otra forma de
separación temporal priva del fuero, se refuerza con la lectura del párrafo
segundo del art. 112 en el que se indica cómo proceder cuando el funciona-
rio regresa al cargo del cual se había separado de forma temporal o asume
otro provisto de fuero. Al decir que en tales circunstancias se procederá
372
Eduardo Andrade Sánchez, El desafuero en el sistema constitucional mexicano, op. cit.
“de acuerdo con lo dispuesto” en el art. 111, queda en mayor evidencia,

mediante la interpretación a contrario sensu que en tanto esté separado del
cargo no se aplica el artículo que contiene las disposiciones relativas a los
servidores que tienen fuero, precisamente porque quien se separa del cargo
de manera temporal deja de tenerlo.
17.12. REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA

RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
Las bases constitucionales de la responsabilidad administrativa las en-
contramos en los arts. 109 y 134. En la fracción III del primero de ellos se
señala:
Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por
los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de
sus empleos, cargos o comisiones. Dichas sanciones consistirán en
amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en
sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los be-
neficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable
y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u
omisiones. La ley establecerá los procedimientos para la investigación
y sanción de dichos actos u omisiones.
Para efectos de la exigencia de este tipo de responsabilidad opera la Ley

General de Responsabilidades Administrativas (LGRA).
El art. 134 constitucional fija los principios generales que rigen la actua-
ción de los servidores públicos en el desempeño de su actividad administra-
tiva:
• Los recursos económicos deben administrarse con eficiencia, eficacia,
economía, transparencia y honradez.
• Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las
instancias técnicas de fiscalización.
• Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de bienes, la pres-
tación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra
se llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convo-
catoria pública. Cuando estas licitaciones no sean idóneas para ase-
gurar dichas condiciones, las leyes establecerán los elementos para
acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez

que aseguren las mejores condiciones para el Estado.
• Los servidores públicos serán responsables del cumplimiento de estas
bases en los términos del Título Cuarto de la Constitución.
• Los servidores públicos tienen la obligación de aplicar con impar-
cialidad los recursos públicos sin influir en la competencia entre los
partidos políticos.
• La propaganda que difunda cualquier ente público deberá tener ca-
rácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación
social, y no debe incluir nombres, imágenes, voces o símbolos que
impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.
Se fijan así los principios básicos de la administración pública de todos

los ámbitos de gobierno, el federal, el estatal, el municipal y el de la Ciudad
de México y sus alcaldías, para que cumplan de manera eficaz su función y
se alejen de la corrupción. La eficiencia supone alcanzar los resultados pro-
puestos al menor costo posible; la eficacia alude solo al logro del objetivo,
lo cual a veces puede ser vital, independientemente del costo. La economía
podría quedar inmersa en la eficiencia, pero se coloca aparte para enfatizar
la necesidad de darle el mejor uso a los recursos; la transparencia se refiere a
informar públicamente del uso del dinero, y la honradez implica que el fun-
cionario no se haga en forma indebida de recursos que no le corresponden
ni permita que otros los obtengan y supone que se castiguen los compor-
tamientos consistentes en pedir o aceptar recompensas a las que no tienen
derecho o en apoderarse de bienes que les son confiados. Esto da lugar a
delitos como el peculado.
Las instancias técnicas que se mencionan son los organismos de control
del gasto conocidas como entidades de fiscalización al estilo de la Audito-
ría Superior de la Federación y otras similares que, con distintos nombres,
existen en los estados.
Las licitaciones consisten en convocatorias para que todos los que de-
seen participar como proveedores del gobierno o ejecutores de obras ofrez-
can sus servicios, indicando las condiciones de precio, calidades, tiempos de
entrega, etc., a efecto de que se pueda optar por la que garantice las mejores
condiciones, no únicamente de precio, pues a veces lo barato sale caro, sino
tomando en cuenta todas las condiciones a que alude el artículo.
Si los servidores públicos no cumplen con las obligaciones legales de-
rivadas de este precepto, se les pueden imponer las sanciones previstas en
las leyes de responsabilidades, según se establece en el Título Cuarto. Tales
servidores tienen prohibido hacerse propaganda personal con fines electo-

rales, por eso en los anuncios sobre actividades o servicios de los gobiernos
se señala que no podrán aparecer los nombres, imágenes, voces o símbolos
que impliquen una promoción de esa índole.
La Responsabilidad administrativa surge de la infracción de diversos de-
beres que están a cargo del servidor público en razón de la función que des-
empeña. Las conductas que impliquen faltas o infracciones administrativas
deberán definirse por la ley en caso de no apegarse a los principios indica-
dos en el artículo 109. El de legalidad implica que los funcionarios deben
cumplir con la ley; al de honradez ya nos hemos referido. El de lealtad se
refiere a honrar la confianza que se le otorga al servidor público, de modo
que se le sancione si la traiciona, por ejemplo, revelando o aprovechando in-
formación confidencial a la que tiene acceso en virtud de su cargo. El de im-
parcialidad consiste en no favorecer indebidamente a alguien; el nepotismo,
por ejemplo, implica una parcialidad hacia los familiares. La eficiencia, co-
mo vimos, se caracteriza por alcanzar los objetivos de su función al menor
costo posible. La violación de estos principios tiene que describirse como
faltas o delitos previstos en las leyes, pero no se pueden aplicar en abstracto
porque le parezca a un jefe, por ejemplo, que un subordinado le es desleal.
También se puede exigir responsabilidades a los particulares, es decir, a
personas que no son servidores públicos pero que intervienen en actos de
corrupción. Esta intervención puede ocurrir incluso si la falta no se con-
suma, por ejemplo, si se comprueba que el particular ofreció dinero para
obtener un contrato o preparó una simulación o una alteración de proce-
dimientos de común acuerdo con un servidor público, como podría ser que
este le diera a conocer los ofrecimientos hechos por otro participante en una
licitación para construir una obra pública.
Los Tribunales de Justicia Administrativa realizan dos funciones: resuel-
ven reclamaciones de los particulares contra actos del gobierno que los per-
judican, como la impugnación de una multa, y juzgan a servidores públi-
cos y a particulares que intervienen en faltas administrativas graves. La ley
aplicable define cuáles son las faltas graves. Las que no revistan gravedad
serán sancionadas por los órganos internos de control de cada dependencia
u organismo público. Estos órganos se han denominado usualmente contra-
lorías, pero pueden tener otros nombres.
La investigación y sustanciación de las faltas consiste en la preparación
del expediente en el que se contengan los datos, documentos, declaraciones
y pruebas en general que se presentarán ante el Tribunal de Justicia Ad-
ministrativa para que este resuelva y, si se comprueba la responsabilidad,

imponga las sanciones correspondientes.
A los servidores públicos se les puede sancionar, según la gravedad de
la falta, con castigos que van desde la amonestación, es decir, una llamada
de atención, hasta la destitución o inhabilitación, que consiste en el impe-
dimento para desempeñar un cargo público. Además, se les puede imponer
multas como sanciones económicas y obligarlos a devolver lo que hubieren
obtenido ilegalmente.
Los particulares pueden también ser multados e inhabilitados a fin de
que no vendan bienes o presten servicios al gobierno. Además, se les exi-
girá que regresen los beneficios obtenidos y reparen los daños y perjuicios.
Las personas morales, es decir, las sociedades cuyos socios o directivos las
utilicen para incurrir en actos de corrupción, también podrán ser objeto de
sanción, consistente en que se suspendan sus actividades, se intervengan sus
cuentas e incluso se les disuelva y dejen de existir.
En el referido artículo 109 se prevé que contra las investigaciones de los
actos de corrupción no se puede hacer valer el secreto bancario. Asimismo
se establece que la Auditoría Superior y la secretaría de Estado encargada
de combatir la corrupción pueden recurrir, es decir, inconformarse con las
resoluciones de la Fiscalía Anticorrupción cuando esta decida no presentar
acusación formal contra alguien a quien se considera involucrado en actos
de corrupción. Igualmente pueden impugnar lo resuelto por el Tribunal de
Justicia Administrativa.
Este precepto dispone que no podrán imponerse dos veces “sanciones de
la misma naturaleza” por una sola conducta. Por tanto, sí podrán aplicarse
sanciones de naturaleza diversa, es decir, una infracción administrativa que
conlleve la realización de un delito podría dar lugar a una multa por la
primera y a una pena de cárcel por la segunda, e incluso dar pie a un juicio
político.
También se prevé la penalización del enriquecimiento ilícito, permitien-
do que respecto de esta conducta se exija al servidor público que haya in-
crementado ostensiblemente su patrimonio que justifique que adquirió sus
bienes de manera lícita. En este caso la presunción de inocencia no opera
porque no es la autoridad la que tiene que demostrar la culpabilidad del
acusado. De igual manera se abre la posibilidad de decomisar los bienes
objeto del enriquecimiento ilícito, sin que tal acto pueda considerarse con-
fiscación; esos bienes también pueden ser objeto de extinción de dominio de
acuerdo con el art. 22 constitucional.
Este mismo artículo contiene una fórmula que doctrinariamente se ase-

meja a la “acción popular”, al dar pie para que cualquier ciudadano pueda
presentar una denuncia ante la Cámara de Diputados respecto de las con-
ductas a las que se refiere el precepto. En el caso del juicio político, puede
justificarse que solo los ciudadanos lo hagan por ser materia política, pero
en otros se debe interpretar que cualquier persona está legitimada.
Un aspecto importante de la regulación constitucional en materia de res-
ponsabilidad administrativa lo constituye la obligación de los servidores
públicos de presentar su declaración patrimonial y la de intereses, según lo
dispone el artículo 108.
La declaración patrimonial se refiere a que al ingresar o salir del ejercicio
de un cargo público, quien lo ocupa debe manifestar las propiedades que
tiene, tanto bienes inmuebles como muebles. Estos últimos abarcan mobi-
liario de casa, joyas, obras de arte, etc. También si posee ganado; acciones o
participaciones en empresas y, por supuesto, sus cuentas bancarias o de in-
versión. La declaración abarca los bienes del cónyuge y de sus dependientes
económicos, como pueden ser los hijos, a fin de que no se oculten bienes del
servidor público que están a nombre de sus familiares cercanos y, en todo
caso, se aclare si estos los han adquirido por otras vías que no deriven de los
ingresos del funcionario. Estas declaraciones deben actualizarse cada año.
La declaración de intereses obliga a indicar con qué empresas o institu-
ciones ha tenido vínculos de trabajo o si participa en la propiedad de ellas,
a fin de determinar si su actuación puede verse influida por esas relaciones.
Por ejemplo, un alto funcionario del área de la salud, si es a la vez accionista
de una institución privada hospitalaria, debe declararlo a efecto de que se
exima de resolver sobre un asunto que afecte a la institución en la que tiene
intereses personales.
17.13. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL

ESTADO
El párrafo último del art. 109 dispone: “La responsabilidad del Estado
por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cau-
se en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los
particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases,
límites y procedimientos que establezcan las leyes.”
Este tipo de responsabilidad es de naturaleza diferente a la que analiza-
mos en los párrafos anteriores, pues no se exige de los servidores públicos
en particular como individuos, sino de la institución estatal como tal, deri-
vada de una actividad administrativa que se haya desviado de la regulari-

dad entendida como el apego tanto a ley como a la normatividad aplicable
a la administración en su conjunto. Independientemente de la posible res-
ponsabilidad de un servidor público, el Estado tiene que responder de los
daños causados a los particulares.
Álvaro Castro Estrada sostiene que “el principio cardinal en el que des-
cansa la institución de la responsabilidad patrimonial [...] no será más la
culpa o ilicitud de la actuación administrativa del Estado o sus agentes, sino
el derecho a la integridad patrimonial de los particulares, que da base de
justificación a la indemnización debida cuando se ha producido una lesión
en los bienes o derechos del individuo que no tenía la obligación jurídica de
soportar”.373
Por eso se trata de una responsabilidad objetiva, la cual surge del hecho
mismo, “objetivo”, de que se ha producido un menoscabo en el patrimonio
del particular. Un ejemplo clásico es el del automóvil que sufre un daño
por un bache no señalizado en una vía pública. La circunstancia como tal,
al margen de quién tuviera la obligación de tomar las medidas preventivas
o correctivas, origina el daño, que el particular no tenía la obligación de
admitir y en consecuencia aparece para el Estado la obligación de reparar-
lo.374 La Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (LFRPE)
publicada el 31 de diciembre de 2004, desarrolla los principios constitucio-
nales en esta materia. De acuerdo con su art. 2º, los sujetos obligados son
los entes públicos federales, entendiendo por tales, salvo mención expresa
en contrario, a los Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la Federa-
ción, organismos constitucionales autónomos, dependencias, entidades de
la Administración Pública Federal, los Tribunales Federales Administrativos
y cualquier otro ente público de carácter federal.
El art. 4º de esta ley incorpora también la posible cobertura de perjuicios
y no sólo de daños, especificando que unos y otros de carácter material
podrán incluir tanto los personales como los morales, pero habrán de ser
“reales, evaluables en dinero, directamente relacionados con una o varias
personas, y desiguales a los que pudieran afectar al común de la población”.
Se prevé también, en el art. 13 de la LFRPE, que el monto de la indemni-
zación que deban cubrir los entes públicos federales por daños y perjuicios
373
Véase Álvaro Castro Estrada en Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus
constituciones, t. XIX, 7a. ed., Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, México,
2006, comentario al art. 113.
374
Para una visión amplia de este tema consúltese Álvaro Castro Estrada, Responsabilidad
patrimonial del Estado, Porrúa, México, 1997.
materiales, se calculará de acuerdo con los criterios establecidos por la Ley

de Expropiación, el Código Fiscal de la Federación, la Ley General de Bie-
nes Nacionales y demás disposiciones aplicables, debiéndose tomar en con-
sideración los valores comerciales o de mercado.
El art. 18 de la citada ley determina que el procedimiento se efectuará a
petición de parte interesada, ante la dependencia o entidad presuntamente
responsable u organismo constitucional autónomo, conforme a lo estable-
cido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Un requisito in-
dispensable para que los particulares obtengan la indemnización es probar
fehacientemente la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la
acción administrativa irregular imputable al Estado.
17.14. LA PRESCRIPCIÓN EN MATERIA DE

RESPONSABILIDADES
Esta institución jurídica consiste, en términos genéricos, en un medio de
adquirir bienes o de librarse de obligaciones, mediante el transcurso de cier-
to tiempo y bajo las condiciones establecidas en la ley. Cuando el término
se refiere a la adquisición de bienes se denomina prescripción adquisitiva;
cuando, en cambio, alude a la liberación de obligaciones se le conoce como
prescripción extintiva.
Los instrumentos derivados del estudio de la prescripción en materia
penal, resultan útiles a fin de entender el sentido genérico de la prescripción
de una acción pública para exigir responsabilidades. En dicho ámbito suele
distinguirse entre la prescripción que extingue la posibilidad de ejercitar
la acción penal y la que impide hacer cumplir la pena impuesta. Según la
teoría de la prescripción de la acción penal, esta prescripción consiste en la
extinción de lo que se denomina pretensión punitiva. Esto significa la des-
aparición de la posibilidad de imponer un castigo a quien ha infringido la
ley. Así, se entiende fácilmente que es posible englobar la prescripción san-
cionadora como género que de manera específica se manifiesta en el ámbito
de la responsabilidad política, penal o administrativa.
La responsabilidad política, como ha sido explicada, es exigible a partir
de la promoción hecha por cualquier ciudadano, por supuesto, durante el
tiempo en que el funcionario desempeña el cargo y, una vez que lo ha deja-
do, el tiempo de prescripción es de un año a partir de que cesó en el desem-
peño del mismo; el año debe empezar a contarse a partir del momento de
la separación de su encomienda, aun si ocurre por una licencia, y no de la
conclusión del periodo constitucional para el que hubiere sido electo.
Por otro lado, si el procedimiento para exigir la responsabilidad política

empieza dentro del tiempo constitucionalmente previsto, la autoridad dis-
pone de un año a partir de tal inicio para desahogarlo en su totalidad, ya
que las sanciones solo pueden aplicarse durante ese plazo.
En cuanto a la responsabilidad penal, la Constitución remite a los pla-
zos de prescripción consignados en la ley, estableciendo tajantemente que
tales plazos nunca podrán ser menores de tres años. Evidentemente, para
considerar que el delito ha prescrito, es necesario que el plazo de la prescrip-
ción se haya agotado previamente al inicio del ejercicio del cargo público
protegido por el fuero, para evitar la posible impunidad. El desempeño de
un nuevo cargo con fuero debe interrumpir la prescripción. Si se permitiese
que esta continuara corriendo mientras el funcionario se encuentra desem-
peñando un puesto investido de fuero, se le aseguraría burlar la acción de
la justicia. Si la Cámara de Diputados decidiera no retirar el fuero, ello no
sería obstáculo para que la justicia común lo persiguiera una vez que haya
dejado de ejercer el cargo.
Por lo que respecta a la prescripción de las sanciones administrativas, la
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públi-
cos debe establecer el plazo, pero si se trata de las faltas calificadas como
graves por la propia ley, este no podrá ser inferior a siete años contados a
partir del día siguiente en que se hubiere cometido la infracción El plazo
de siete años busca que la responsabilidad se pueda exigir después de que
haya concluido un sexenio para impedir que el propio gobierno que está en
funciones proteja a sus miembros.
Respecto a la prescripción de las sanciones administrativas a las que alu-
de el art. 114, el art. 74 de la Ley General de Responsabilidades Administra-
tivas (LGRA) será de tres años, contados a partir del día siguiente al que se
hubieren cometido las infracciones, o a partir del momento en que hubieren
cesado o a partir del momento en que la infracción hubiere cesado, cuan-
do se trata de las que son de carácter continuo. En el caso de infracciones
graves definidas en la propia ley o faltas de particulares el plazo se amplía a
siete años con base en lo dispuesto por el art. 114 constitucional.
17.15. EL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN

Con la reforma de 2015 al artículo 113 constitucional se creó el Sistema
Nacional Anticorrupción, instaurado a raíz de una considerable presión so-
cial derivada de la extendida presencia de conductas ilícitas que involucran
abusos de servidores públicos para obtener beneficios indebidos, vinculados
con intereses particulares que participan de tales beneficios.
La corrupción es un fenómeno extendido mundialmente y para diseñar
el Sistema se tomaron en cuenta fórmulas aplicadas en otros países. Los
cambios constitucionales sistematizan y coordinan leyes preexistentes que
en sí no eran defectuosas, sino aplicadas con negligencia e, igualmente, or-
ganizan una red entre instituciones que ya operaban, pero que se pretende
trabajen de manera complementaria, con base en la conducción de un orga-
nismo encargado de asegurar su funcionamiento conjunto y en el cual par-
ticipen también las organizaciones de ciudadanos interesados en mejorar la
eficiencia y honestidad en la función pública.
La mencionada reforma al art. 113 dio lugar a la abrogación de la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos de
2002, a partir del 19 de julio de 2017 por Decreto publicado en el DOF el
18 de julio de 2016. Esta ley fue substituida por la Ley General del Sistema
Nacional Anticorrupción; la Ley General de Responsabilidades Adminis-
trativas, y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
La coordinación del sistema se encarga a un comité denominado Comité
Coordinador del Sistema, en el que están representadas las instituciones que
tienen que ver con la prevención y combate a la corrupción, así como un
comité de ciudadanos que se hayan destacado en esa tarea. La integración
y funciones de este Comité de Participación Ciudadana se definen en la Ley
General del Sistema Nacional Anticorrupción.
El Comité Coordinador del Sistema no es una autoridad y no tiene facul-
tades directas en la materia, es solo una instancia para propiciar el trabajo
coordinado de las autoridades y el intercambio de información entre ellas;
asimismo, podrá hacer propuestas sobre medidas que deben adoptarse y
formular recomendaciones que no tendrán el carácter de obligatorias.
En cuanto a las entidades federativas, se dispone que deben establecer
sistemas anticorrupción, y aunque no se desarrollan las características de
los mismos, en el dictamen formulado en el Senado se especifica que se trata
de reproducir en el ámbito local los principios y procedimientos que en esa
materia están previstos en la Constitución federal para el Sistema Nacional.
18. Los Derechos Humanos
18.1. PREÁMBULO
El Derecho Constitucional mexicano ha estado comprometido intensa-
mente con los derechos humanos desde sus orígenes.375 En los Sentimientos
de la Nación de José María Morelos, documento fundador de nuestra esen-
cia constitucional, se proclama la igualdad de todos ante la ley, proscribe
para siempre la esclavitud y la distinción de castas “quedando todos iguales
y sólo distinguirá a un americano de otro el vicio o la virtud”; protege el
derecho de propiedad y la inviolabilidad el domicilio; en su punto 18 dice
textualmente: “Que en la nueva legislación no se admita la tortura”. En el
Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana de 22 de
octubre de 1814 se garantizan explícitamente la igualdad, la seguridad, la
propiedad y la libertad. También se establecía la presunción de inocencia
respecto de los inculpados y la garantía de audiencia y se consagraba el
derecho de petición y la libertad de opinión.
La Constitución de 1824 no tenía un catálogo específico de derechos
individuales. Algunas garantías de libertad, seguridad jurídica y protección
de la propiedad se establecían en un capítulo referente a las reglas aplicables
a la administración de justicia en todos los estados y territorios. Se prohibía
la confiscación de bienes, la retroactividad de la ley, la aplicación de tor-
mentos, la detención sin elementos de prueba o indicios, y la declaración
autoincriminatoria. Se imponía como obligación al Congreso General y a
los estados proteger la libertad de imprenta.376
Incluso la Constitución centralista conservadora de 1836 incluía algu-
nas garantías a partir de la prohibición al Congreso de proscribir a ningún
mexicano, privar de su propiedad a nadie, dar efecto retroactivo a las leyes
375
Empleo aquí el concepto de derechos humanos como derechos consagrados en favor de la
persona en nuestros textos constitucionales a reserva de analizar más adelante las caracterís-
ticas teóricas de tales derechos.
376
Para un muy interesante análisis del desarrollo en las constituciones estatales de las garan-
tías individuales véase La protección de las garantías individuales en las primeras constitu-
ciones de los Estados Unidos Mexicanos, por Óscar Castañeda Batres en la obra Colección
de Constituciones de los Estados Unidos Mexicanos. Régimen constitucional 1824; editado
por Mariano Galván Rivera en 1828. Reimpresión publicada por Miguel Angel Porrúa.
México, 1988.
o privar o suspender a los mexicanos de sus derechos declarados en las leyes

constitucionales de ese año.
El proyecto de Constitución de 1842 por primera vez tuvo un capítu-
lo denominado de garantías individuales. En el voto particular relativo al
mismo proyecto suscrito por Espinosa de los Monteros, Mariano Otero
y Muñoz Ledo, se encuentra el primer antecedente de nuestro moderno
amparo protector de los derechos humanos. El Acta de Reformas de 1847,
que restableció el régimen federal, disponía que por medio de una ley se
asegurarían los derechos del hombre y se fijarían las garantías de libertad,
seguridad, propiedad e igualdad.
La Constitución de 1857 puso en primer plano los derechos humanos
bajo el nombre usado en ese tiempo de derechos del hombre. La sección
primera de su título primero, llevaban justamente la denominación de Los
Derechos del Hombre, y el artículo primero establecía “ El pueblo mexica-
no reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las ins-
tituciones sociales. En consecuencia declara que todas las leyes, que todas
las autoridades del país deben respetar y sostener las garantías que otorga
la presente Constitución.” Resulta evidente la influencia del iusnaturalismo
en los constituyentes de 1857.
El texto original de la Constitución de 1917 consagró los derechos hu-
manos bajo la denominación de garantías individuales en su artículo pri-
mero. La actual redacción de este artículo se incorporó en 2011 y significó
una profunda modificación de la filosofía jurídica asumida por los consti-
tuyentes de 1917, quienes adoptaron un criterio positivista según el cual
los derechos fundamentales derivaban de las garantías otorgadas por la
Constitución, rechazando la existencia de derechos anteriores y superiores
al Estado a fin de defender los entonces novedosos preceptos constitucio-
nales en materia de propiedad y derechos sociales frente a las pretensiones
de validez de las normas de derecho natural. Este último, sostenido por la
corriente jusnaturalista, afirma que los derechos humanos son superiores y
anteriores al Estado, el cual se limita a reconocerlos, de modo que pueden
alegarse aunque no formen parte del derecho positivo.
Para que un derecho sea tal, debe ser exigible frente al sujeto obligado.
Todo derecho subjetivo supone una permisión otorgada por la norma a al-
guien para hacer u omitir cierta conducta con la garantía de una protección
judicial. Tiene que ser una autoridad, sea la del Estado o de algún tribu-
nal internacional cuyas sentencias deban ser cumplidas por los Estados, la
que garantice el goce del derecho de que se trate o la reparación del daño
causado por su violación, de modo que, en la práctica es ilusorio hablar
18. Los Derechos Humanos 753
de derechos que no estén positivamente establecidos. Así, pese a que en la

redacción del texto vigente se ha regresado al jusnaturalismo que privó en el
siglo XIX, debe tenerse en cuenta que la exigibilidad de los derechos queda
sujeta a su existencia positiva en el texto constitucional o en los tratados
internacionales firmados por México. Esto último ha dado lugar a que al-
gunos autores estimen que los tratados internacionales adquieren el mismo
rango que las normas constitucionales, lo cual no es correcto, pues eviden-
temente dichos tratados claramente deben estar subordinados a la Consti-
tución de acuerdo al art. 133. Tan es así, que la Suprema Corte de Justicia
de la Nación ha resuelto que en caso de que la Constitución establezca una
restricción a un derecho humano contenido en un tratado, deberá prevale-
cer dicha restricción.
18.2. CONCEPCIÓN BÁSICA DE LOS DERECHOS

HUMANOS
Debemos empezar por señalar que la noción de “derechos humanos”
ha alcanzado tal nivel de generalidad y abstracción que ya resulta difícil
convenir en una definición precisa que permita delimitar claramente su con-
tenido. Un primer aspecto, que no hay que olvidar, es el hecho de que el
campo de conocimiento en el que surge esta noción es la filosofía, a partir
de cuestionamientos acerca de la naturaleza esencial del hombre y su condi-
ción frente al poder público.
Los planteamientos filosóficos fueron influidos por concepciones religio-
sas y por aspiraciones prácticas de un sector social con poder económico
en ascenso durante la época del absolutismo monárquico. Evidentemente,
la enseñanza cristiana de la igualdad de los hombres como hijos de Dios,
aunque todavía dejaba al margen la condición específica de la mujer en esa
igualdad, se encuentra en una de las raíces del pensamiento filosófico que
avanza a lo largo del siglo XVII. La burguesía emergente, frente a la nobleza
que le cerraba el paso a las posiciones de poder, aspiraba a la igualdad y a
la libertad que el sistema estamental le negaba y, por supuesto, a que estas
categorías predicadas de la naturaleza humana se convirtieran en derechos
efectivos jurídicamente reconocidos por el poder público. La seguridad per-
sonal ante las acciones del gobierno y la protección de la propiedad privada,
formaron parte también de los derechos que el Estado se encuentra obliga-
do a respetar; todo ello sujeto a las limitaciones que solamente la ley puede
establecer a tales derechos, en razón de que estos no se ejerzan en perjuicio
de otras personas o de la colectividad.
El origen y la esencia de los derechos humanos es la protección de la

persona respecto de los actos de las autoridades.
18.2.1. Sus raíces históricas y su evolución

El Iluminismo del siglo XVIII fue el caldo de cultivo de la los derechos
humanos como producto filosófico, pero los antecedentes de estos se re-
montan muy lejos en el tiempo. La libertad, por ejemplo, ha sido conside-
rada un derecho merecedor de la más alta protección desde la Antigüedad,
si bien restringido a quienes gozaban de ciudadanía, pues evidentemente se
encontraban excluidos los esclavos.
La evolución moral y jurídica ha permitido suprimir a la esclavitud como
institución regulada por el Derecho, pero no puede negarse que la protec-
ción frente a detenciones arbitrarias ya existía en Roma mediante el inter-
dicto denominado De homine libero exhibendo, que de acuerdo a un co-
mentario de Ulpiano contenido en las Pandectas, era un remedio instituido
para proteger la libertad personal a fin de que ninguna persona libre natural
fuere detenida. La protección abarcaba a toda persona libre independien-
temente de su edad o sexo. Aunque probablemente no haya una conexión
directa, tal interdicto puede estimarse como un lejano antecedente de fór-
mulas creadas dentro de incipientes manifestaciones representativas como
las asambleas de las comunidades de los pueblos asentados en el continente
europeo, a partir de las cuales surgieron los reinos medievales después de
la caída del Imperio Romano de Occidente. En esas asambleas ya existía la
idea de que el poder del monarca debería someterse a determinadas limita-
ciones, pero estas operaban solamente a favor de las clases pudientes como
los nobles o quienes, sin serlo, disponían de riqueza considerable.
Una de esas fórmulas era la institución inglesa del habeas corpus, remoto
antecedente de procedimientos protectores de la libertad personal como
nuestro juicio de amparo, la cual existía varios siglos antes de la emisión de
la ley que reguló el procedimiento en 1679, puesto que el recurso de habeas
corpus surgió desde el siglo XII en las ordenanzas de Clerendon en materia
procesal penal (Assize of Clarendon) de 1166 y luego se garantizó en la
Carta Magna. Este documento, que se conserva en la Biblioteca Británica en
Londres, es reconocido como uno de los antecedentes más connotados del
constitucionalismo de Occidente. Se suscribió en 1215 por el rey inglés Juan
Sin Tierra presionado por los nobles de su reino y su artículo 39 rezaba:
“Ningún hombre libre podrá ser detenido o encarcelado o privado de sus
derechos o de sus bienes, ni desterrado o privado de su rango de cualquier
otra forma, ni se usará la fuerza contra él sino en virtud de sentencia judicial

de sus pares y con arreglo a la ley del reino.”
En la península ibérica, encontramos que en el Reino de Aragón se pro-
hibió la tortura en 1325, con algunas excepciones. Como una garantía de
libertad, en ese mismo reino existía la Manifestación de personas, que tenía
por objeto “librar a la persona detenida en sus cárceles [en las de los jueces
reales] de la opresión que padeciese con tortura o [de] alguna prisión in-
moderada”. Esta institución tiene gran semejanza con el habeas corpus del
derecho inglés y “consistía en que el Justicia de Aragón podía ordenar a un
juez o a cualquier otra autoridad que le entregara —«manifestara»— a un
aforado detenido con el fin de que no se cometiera ninguna violencia contra
él antes de dictarse la sentencia, y solo tras dictarse esta y haberse cerciora-
do de que la misma no estaba viciada, el Justicia devolvía al reo para que
cumpliera su castigo”.377
El habeas corpus constituye un antecedente de gran importancia en ma-
teria de derechos fundamentales. La ley inglesa que institucionalizó formal-
mente su procedimiento fue la Habeas Corpus Act de 1679. La burguesía
inglesa continuó consignando garantías de sus derechos a través de normas
emitidas por el Parlamento, como el Bill of Rights de 1689, un siglo anterior
a la Declaración francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. En
el Bill of Rights se disponía que el rey no podría suspender las leyes dictadas
por el Parlamento ni establecer contribuciones sin la anuencia de este y una
limitación particularmente trascendente en cuanto a la libertad y la seguri-
dad jurídica: la prohibición de sancionar a cualquier persona por el hecho
de formular reclamaciones al rey por agravios sufridos.
En América del Norte un documento vital en la historia de los derechos
humanos fue la Declaración de Derechos de Virginia de 1776 en la que se
declara que “todos los hombres son por naturaleza igualmente libres e in-
dependientes, y tienen ciertos derechos inherentes, de los cuales, cuando en-
tran en un estado de sociedad, no pueden ser privados o postergados”, tales
conceptos son teóricamente admirables, pero pese a ellos Virginia mantuvo
sin pudor la esclavitud.
377
Véase https://vlex.com.mx/vid/derechos-fundamentales-676642297. Consultada el 20 de
julio de 2021.
18.2.2. Su dimensión presente

Para poder contender con los problemas que se plantean en la actualidad
en relación con los derechos humanos, es indispensable fijar el contenido
y alcance de la expresión, en el entendido de que esta ha evolucionado a
lo largo del tiempo. En su inicio, fueron exigencias dirigidas a contener el
poder de la autoridad pública a partir de la aceptación de que esta proviene
de la libre voluntad de los ciudadanos, que la instituyen para su beneficio a
través de un proceso democrático, de manera que los derechos humanos de
la llamada primera generación se expresaban como prohibiciones o límites
a las potestades de la autoridad. Más adelante se entendieron asimismo
como obligaciones positivas del Estado a fin de tomar medidas de protec-
ción a las personas frente a actos de otras que las hicieran víctimas de su
poder económico o social. Las normas estatales, entonces, no tendrían que
detenerse ante el derecho individual, sino compensar las desigualdades de-
rivadas de esas diferencias económicas o sociales. Así surgen las garantías
clasistas o grupales en los campos del derecho laboral o agrario, por citar
algunos ejemplos.
Posteriormente, se conciben los derechos humanos como aspiraciones a
una vida en la que el respeto a la dignidad personal no quede en el ámbito
de la eliminación de abusos cometidos directamente por el poder público o
por quienes disponen de mayor fuerza en la sociedad y se amplíe a la reali-
zación de acciones de políticas gubernativas que hagan posible el acceso a
satisfactores imprescindibles para una vida plena, tales como la educación o
la salud, luego extendidas al goce de un medio ambiente sano, a la alimen-
tación, al agua y otros.
Esas subsecuentes etapas evolutivas han sido clasificadas por los estudio-
sos como generaciones.
• La primera contenía derechos civiles y políticos, como la libertad y
la igualdad, que la burguesía hizo valer frente al poder monárquico
absoluto; implicaban una abstención del poder estatal frente a los
individuos.
• La segunda comprendía los derechos económicos, sociales y cultu-
rales, que suponían una actividad del Estado para garantizar condi-
ciones de igualdad entre miembros de grupos con poderes diferentes,
como trabajadores y patrones, o para prestar servicios socialmente
necesarios, como la educación y la salud.
• La tercera abarcaba la creación de condiciones para hacer posibles un

desarrollo sustentable y una vida social digna, como el derecho a la
alimentación, a un medio ambiente sano, a la cultura o a la paz.
• Hoy se habla de una cuarta y hasta de una quinta generación, que
comprenden derechos frente a la manipulación genética, por ejemplo.
18.3. LA LIMITACIÓN DEL PODER DEL ESTADO COMO

BASE DEL CONSTITUCIONALISMO
Este repaso de los fundamentos en materia de derechos humanos y el
recordatorio de que el constitucionalismo como corriente jurídica se sus-
tenta, en principio, en la limitación del poder del Estado y, posteriormente
en el empleo de este poder para corregir desigualdades sociales, no resulta
ocioso puesto que a partir de él se construye la tesis esencial de este ámbito
de la ciencia del Derecho: el sujeto obligado por estos derechos, estableci-
dos dentro del orden jurídico siempre es el Estado, ya sea porque tiene el
deber de omitir una conducta lesiva a los derechos de la persona o porque
su legislación, jurisdicción o administración, deben garantizar condiciones
de igualdad reales y no únicamente plasmadas en las normas, pero sin efec-
tividad práctica por las condiciones de marginación y carencia de oportuni-
dades a las que se encuentran sujetos los integrantes de ciertos sectores de
la sociedad históricamente desfavorecidos.
Para efectos de la premisa fundamental de este análisis es preciso insistir
en que los en un principio denominados derechos del hombre, ahora correc-
tamente caracterizados como derechos humanos y también catalogados por
muchos autores como derechos fundamentales, están estrechamente vincu-
lados con el constitucionalismo en tanto este consiste esencialmente en la
limitación del poder del Estado frente a la esfera individual. La Constitu-
ción, como Norma Fundamental y a la vez Suprema cumple dos funciones
insoslayables, que son su razón de ser: definir las facultades de los órganos
estatales entre los que deben dividirse los poderes y establecer explícita-
mente las prohibiciones impuestas a la autoridad, tendientes a permitir el
ejercicio de los referidos derechos fundamentales.
18.4. NECESARIO REPLANTEAMIENTO FILOSÓFICO DE

LOS DERECHOS HUMANOS COMO FUNDAMENTO DE
SU INTERPRETACIÓN JURÍDICA
Con frecuencia se deja de lado la reflexión filosófica en torno a los dere-
chos humanos y se actúa a partir de nociones técnicas interpretativas asu-
midas de manera acrítica repitiendo mecánicamente slogans acuñados en el
ámbito doctrinario del garantismo, como: su condición de inherentes al ser
humano, la superioridad del derecho internacional de los derechos huma-
nos, el respeto a la dignidad humana, los principios que les son atribuidos,
la interpretación pro personae, el interés superior del menor, el libre desa-
rrollo de la personalidad y otros de ese jaez no siempre conceptualmente
bien identificados.
Primero, debemos tener muy claro que:
Ningún derecho es natural. El Derecho es un producto cultural.
La única “ley natural” es la ley del más fuerte, y precisamente contra ella
se levanta el Derecho. Este es una creación de la cultura que, por supuesto,
tiene bases naturales. Entre estas bases, cabría admitir la existencia de una
tendencia o si se quiere, de una segunda “ley natural” que es la de coopera-
ción. La realidad natural de nuestra condición de animales sociales produce
un condicionamiento que nos obliga a cooperar para subsistir. La brutal ley
del más fuerte cumple un papel importante para esa cooperación pues en
cierta medida sirve para la conducción, la unidad y la seguridad del grupo.
Pero la cohesión del grupo es una fuerza superior, al grado que este puede
llegar a imponerse al individuo más fuerte.
La cohesión cooperativa surge de la necesidad de sobrevivencia que solo
la vida comunitaria hace viable y la cooperación exige organización; esta
a su vez requiere reglas prácticas: cómo y dónde ubicarse para cazar una
presa; quién hace qué y cómo. Las reglas técnicas de comportamiento para
la consecución de un fin compartido son el sustento “natural” sobre el que
se levanta la creación cultural de norma en su sentido de “deber ser”. La
ruptura de reglas de cooperación conduce a la noción de lo justo y lo injus-
to. Toda norma en ese sentido es un producto de la cultura.
Las múltiples definiciones de derechos humanos sostienen su indefec-
tible carácter normativo, a partir del cual procede revisar su contenido
filosófico.
Con base en esas varias definiciones, que contienen elementos simila-

res378, podemos válidamente caracterizarlos del modo siguiente:
Los derechos humanos se definen como las facultades, prerrogati-
vas, libertades y pretensiones de carácter civil, político, económico,
social o cultural que se consideran inherentes a la naturaleza de
la persona, cuya realización efectiva resulta indispensable para el
desarrollo integral del individuo en el seno de la sociedad.
Es frecuente, como lo hace Jesús Rodríguez y Rodríguez, que se incluya

en la definición que tales facultades, prerrogativas, libertades y pretensiones
se “reconocen al ser humano individual y colectivamente”379; esto es, son
reconocidas, no creadas u otorgadas por el orden jurídico y pueden enten-
derse también en favor de grupos de personas e incluso a todo el conjunto
de una sociedad.
Resulta obligado como parte del análisis filosófico propuesto, así sea
someramente, examinar algunas de las notas usualmente atribuidas a los
derechos humanos.
Al establecer como género próximo de los derechos humanos, las facul-
tades, se impone cuestionarnos: ¿Qué entendemos por “facultad”? Tene-
mos que recurrir en primer término a su acepción gramatical: 1. Aptitud,
potencia física o moral. (Usado más en plural); 2. Poder, derecho para hacer
algo380. Estas acepciones gramaticales se reflejan en el mundo del Derecho,
como veremos más adelante, pero por el momento me detengo en la pri-
mera de ellas que atiende al mundo de los hechos. Independientemente de
cualquier norma, efectivamente el ser humano nace con aptitudes o poten-
cialidades, es decir posibilidades para hacer determinadas cosas. Amaman-
tarse, moverse, percibir a través de sus sentidos, desplazarse, pensar, hablar,
desear, etc. Tales facultades ¿quién las reconoce?, el Derecho, se supone.
¿Qué significa ese reconocimiento? A mi juicio tales facultades inherentes
al ser humano, existen las reconozca o no el Derecho, son preexistentes al
mismo.
En su segunda acepción entramos al territorio jurídico, el “derecho para
hacer algo” implica la facultad en su primer sentido ligada a la regulación
378
Véase CONTRERAS NIETO Miguel Ángel, “El derecho al desarrollo como derecho hu-
mano”, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM-Comisión de Derechos Humanos del
Estado de México, México, Segunda edición, 2001, págs. 4y ss.
379
Diccionario Jurídico Mexicano. T. III. Instituto de investigaciones jurídicas. UNAM. 1983,
p. 223.
380
Diccionario de la lengua española. Real Academia Española, 22ª edición, Madrid, 2001.
jurídica de la misma. Rolando Tamayo y Salmorán explica que todo dere-

cho subjetivo presupone la existencia de una fuente del mismo.
Si un pretendido derecho no satisface ese criterio, entonces no es un
derecho jurídicamente hablando (aunque pudiera haber otros funda-
mentos para su justificación). Todo derecho subjetivo que existe satis-
face este criterio: un derecho subjetivo (o simplemente, un derecho)
existe, si existe una norma que lo establezca, con independencia de si
entra o no en conflicto con otro derecho (deber o facultad) e indepen-
dientemente de su efectivo ejercicio.381
Detenernos para preguntarnos qué significa para esta posición “recono-

cer”. De todas sus acepciones gramaticales la única que parece aplicable es:
“12. Acatar como legítima la autoridad o superioridad de alguien o cual-
quier otra de sus cualidades.”382 El acatamiento de algo como legítimo deri-
va de una valoración hecha siempre a la luz de criterios culturales los cuales
varían según tiempo, lugar y circunstancia. Los valores son conceptos que
representan algo deseable, un desideratum a ser alcanzado. Las facultades
en su primera acepción son meros hechos, no valores, su existencia la co-
noce el Derecho, no la reconoce en el sentido de acatarlas como legítimas.
Lo legítimo se estima equivalente a justo, lícito, cierto, genuino, verdadero.
La certidumbre de las facultades la corroboramos por la experiencia: estas
existen, aunque en algunos casos puedan estar naturalmente disminuidas
o afectadas, lo cual da lugar a otras consecuencias jurídicas que no vienen
al caso en este momento. Por lo demás, las otras connotaciones referidas a
lo legítimo están ligadas a valoraciones normativas, las cuales son también
productos culturales. De manera que, en todo caso, el Derecho no reconoce
las facultades del ser humano, sino la legitimidad o validez de las normas
de otro orden, éticas, religiosas, sociales, consuetudinarias o técnicas, para
dotarlas de cumplimiento forzoso.
Por eso es un falso debate el que se pretende basar en la diferencia entre
“otorgar” y “reconocer” facultades del ser humano. Lo que hace el Derecho
es regularlas en cuanto se despliegan con motivo de la convivencia.
A partir de esta constatación queda claro que el derecho humano no
consiste en la manifestación de la facultad cualquiera que esta sea, la de
pensar, expresarse, movilizarse o actuar en cualquier sentido, ni en su reco-
381
TAMAYO Y SALMORÁN Rolando, Voz: Derecho subjetivo en “Diccionario Jurídico
Mexicano”, Tomo D-H, Editorial Porrúa e Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM,
México, 1994.
382
Diccionario de la Lengua Española. Op. Cit.
nocimiento, sino en su regulación, con base en consideraciones valorativas

previas al Derecho, que son una fuente real del mismo. La finalidad de esta
regulación es que se desarrollen al máximo, con un mínimo de limitaciones,
justificadas por la necesidad de que su ejercicio no afecte o restrinja las
facultades de otros. Así consideradas, las facultades naturales se convierten
en facultades jurídicas cuyo despliegue o manifestación el Derecho protege
por medio de sus normas.
La libertad, por ejemplo, como facultad fáctica innata es absoluta en
cuanto a sus posibilidades y su único límite está impuesto por la naturaleza
o por la acción de otros. Vista de este modo, es un hecho, no un derecho.
Asume carácter jurídico al momento que su ejercicio queda regulado por
normas que garantizan su ejercicio y hasta ese instante, lo que era una as-
piración filosófica, un contenido normativo ético o de otra naturaleza, se
transforma en derecho humano.
Revisemos ahora el concepto de prerrogativa como noción incluida en la
definición de derechos humanos. Se entiende gramaticalmente por tal: “1.
Privilegio, gracia o exención que se concede a alguien para que goce de ello,
anejo regularmente a una dignidad, empleo o cargo.”383 Es incuestionable,
entonces que toda prerrogativa procede de una norma que la establece.
Resulta admisible, por supuesto, que las normas de las que proviene sean,
como lo analizamos en párrafos anteriores, de carácter diferente a las jurí-
dicas, pero en todo caso es la norma de Derecho la que protege su ejercicio
y establece sus límites.
Otro concepto incorporado en la conceptualización de los derechos hu-
manos es el de la dignidad. Pedro Nikken señala que
La noción de derechos humanos se corresponde con la afirmación de
la dignidad de la persona frente al Estado. El poder público debe ejer-
cerse al servicio del ser humano: no puede ser empleado lícitamente
para ofender atributos inherentes a la persona y debe ser vehículo
para que ella pueda vivir en sociedad en condiciones cónsonas con la
misma dignidad que es consustancial.384
En el mismo ensayo, este autor reitera que “los derechos humanos impli-
can obligaciones a cargo del gobierno. Él es el responsable de respetarlos,
383
Ídem
384
NIKKEN Pedro, El Concepto de Derechos Humanos en “Estudios básicos de derechos
humanos I”, CERDAS CRUZ Rodolfo y NIETO LOAIZA Rafael (Compiladores), Instituto
Iberoamericano de Derechos Humanos y Comisión de la Unión Europea, Primera Edición,
San José, 1994. Pág. 15
garantizarlos o satisfacerlos y, por otro lado, en sentido estricto, solo él

puede violarlos.”385
En los párrafos anteriores encontramos la reiteración acerca de la natu-
raleza específica de los derechos humanos como exigibles exclusivamente
frente al Estado, como hemos venido afirmando a efecto de establecer las
condiciones en que debe darse tal exigibilidad en situaciones complejas, en
las que la protección de un derecho humano afectado por una legislación
inconstitucional o inconvencional pudiera vulnerar los derechos adquiridos
por una persona a partir de la aplicación de dicha legislación.
Con independencia de esta circunstancia, sobre la que volveremos pos-
teriormente, es conveniente a fin de profundizar en los aspectos filosóficos
que informan la conceptualización de los derechos humanos, detenernos a
considerar en qué consiste la noción de dignidad a la que se alude constan-
temente en distintas definiciones en las cuales se resalta que tales derechos
buscan preservar la dignidad humana.
La dignidad se define como la calidad de digno, entendida como mere-
cedor de algo. Se trata de un concepto de difícil comprensión por su ex-
trema ambigüedad. ¿Cómo saber qué es lo que cada quien merece?, ¿con
qué criterio se establece el merecimiento? Antonio E. Pérez Luño define los
derechos humanos como “Conjunto de facultades e instituciones que, en
cada momento histórico, concretan las exigencias de la dignidad, la liber-
tad y la igualdad humanas, las cuales deben ser reconocidas positivamente
por los ordenamientos jurídicos a nivel nacional e internacional”386, en su
definición, los valores enunciados dependen de “cada momento histórico”.
Al respecto conviene examinar igualmente la definición de Carlos F. Quin-
tana Roldán y Norma D. Sabido Peniche: “Conjunto de prerrogativas que
salvaguardan la vida y la dignidad de los seres humanos y que los criterios
valorativos de la cultura y la civilización moderna atribuyen a todos los
integrantes de la especie humana sin distinción alguna”. Salta a la vista la
relatividad de las nociones incluidas, en cuanto deben aplicarse “criterios
valorativos de la cultura y la civilización moderna”, concretamente, para lo
que aquí interesa, convengamos en la naturaleza relativa de la dignidad, en
tanto depende del momento histórico y la cultura de cada pueblo, de modo
que difícilmente podría encontrarse una concepción universalmente acepta-
ble. Pensemos en casos como el de algunos meseros o meseras cuyo perfil de
puesto no incluye ponerse un disfraz y participar en coros o bailables, a los
385
Ídem pág. 27
386
Contreras Nieto, Miguel Ángel, Op. Cit.
que se les impone como parte de sus tareas efectuar esa especie de entrete-
nimiento para los comensales. ¿Atenta contra su dignidad que se les obligue
a realizar esa función no adscrita normalmente al puesto de mesero? La
respuesta es complicada, quizá algunos se sientan incómodos al realizar
tal show, pero para otros puede representar la oportunidad de exhibir sus
habilidades histriónicas, lo cual me lleva a pensar que la relatividad puede
operar hasta niveles estrictamente individuales.
En términos actuales, la dignidad es un concepto que combina lo que
denominamos autoestima y la noción de respeto a los demás. No tengo
duda de que la filosofía cristiana ha sido determinante para transferir al
Derecho la máxima que ordena no hacer a otros lo que no deseas para ti, a
partir del reconocimiento de su total validez moral. El respeto al prójimo,
considerado en plano de igualdad, se encuentra en el vértice de la dignidad
del ser humano, la cual se lastima cuando se falta a ese respeto provocando
en el ofendido la sensación de disminución de su valor como persona.
18.5. PRINCIPIOS ATRIBUIDOS A LOS DERECHOS

HUMANOS
En la doctrina se enuncian cuatro principios en relación con los dere-
chos humanos, los cuales se recogen también en el texto del artículo 1°
de nuestra Constitución: universalidad, interdependencia, indivisibilidad y
progresividad.
La universalidad se expresa en el hecho de que todos los seres humanos
los poseen y se derivan de la dignidad inherente e igual de todas las personas
en el mundo entero, si bien se admite cierta variabilidad en la adaptación
a cada cultura. La universalidad tiene sentido en nuestro Derecho Cons-
titucional si la interpretamos como la consideración de que los derechos
humanos que forman parte del orden jurídico mexicano quedan atribuidos
por nosotros a todos los seres humanos aunque otros Estados no los garan-
ticen; de ahí por ejemplo, que el párrafo cuarto del art. 1° constitucional
que prohíbe la esclavitud, simultáneamente garantice la libertad a cualquier
esclavo que entre en el territorio nacional. Esto tuvo una gran importancia
histórica en tiempos en que existía la esclavitud jurídicamente regulada en
otros países y un adelanto de la idea de universalidad, aun antes de la acu-
ñación de este principio en la teoría. Hoy debería considerarse aplicable a
las modernas formas de esclavitud, como la trata de personas, o servir de
base para una legislación que garantice en México una vida libre para quien
huye de formas de opresión en otro país. El art. 15 también se rige por esta
noción de universalidad al prohibir la extradición de determinado tipo de

reos o la celebración de tratados que alteren los derechos humanos , por esa
razón los tratados de extradición con países que aplican la pena de muerte
contienen cláusulas que obligan al país con el que el nuestro los suscribe —
como el que existe con EE. UU.— a comprometerse a no aplicar dicha pena
a un procesado que les sea extraditado. 387
La interdependencia e indivisibilidad son prácticamente equivalentes y
significan que todos los derechos humanos de cualquier naturaleza o gene-
ración tienen el mismo rango, están interconectados y no puede conseguirse
uno a cambio del sacrificio de otro.
La progresividad tiene tres dimensiones teóricas; la primera consiste en
que siempre debe aplicarse el instrumento que garantice el derecho en mejor
forma, sin importar si la mayor garantía se encuentra en la norma interna
del Estado o en la de derecho internacional, este criterio se vincula con la
interpretación pro persona que veremos más adelante; la segunda implica
que siempre se busque el avance en la realización de estos derechos y nunca
se admita una interpretación restrictiva o regresiva; y la tercera supone un
constante desarrollo en su aplicación administrativa y judicial, de modo que
progresivamente se alcancen sus objetivos por medio de políticas públicas.
Los principios anteriores no se realizan de manera absoluta, pues
se trata de aspiraciones éticas legítimas que en la realidad quedan
truncadas por distintos motivos que las relativizan con mayor o
menor justificación en cada cultura.
El derecho a la vida sufre menoscabo en los países que aplican la pena de

muerte y, por tanto, no se actualiza su universalidad. Por otra parte:
No es verdad que no pueda conseguirse un derecho mediante el sa-
crificio o la disminución de otro, ya que es usual que la disyuntiva
entre dos o más de estos derechos se presente en la vida social y
particularmente en las decisiones que deben tomar los juzgadores.
Una demostración la constituye, por ejemplo, las medidas que debieron

tomarse con motivo de la pandemia del COVID-19 por virtud de las cuales
387
Véase sobre el tema el ilustrativo artículo: Instrumentos Internacionales firmados por
México en materia de Extradición. Continente Americano. Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión LXI LEGISLATURA. Lic. Gabriel Mario Santos Villarreal; Lic.
Cándida Bustos Cervantes Consultado en: http://www.diputados.gob.mx/sedia/sia/spe/
SPE-ISS-18-09.pdf el 15 de julio de 2021.
las restricciones a la movilidad y el libre tránsito resultaban necesarias para

preservar el derecho a la salud.
Por lo que toca a la progresividad, en teoría cualquier acción u omisión
de carácter regresivo que disminuya, menoscabe o anule el ejercicio de un
derecho humano en forma injustificada, debería ser declarada inconstitu-
cional.
Debe quedar claro que esta pretensión teórica encuentra en la
práctica medidas que la contradicen pues las condiciones concre-
tas de cada sociedad pueden hacer necesaria una regulación que
limite algunos derechos previamente reconocidos, si la limitación
se justifica a la luz de tales condiciones.
Tal es el caso de la tipificación de delitos consistentes en la difusión de

imágenes de carácter íntimo no autorizadas por quienes en ellas aparecen
que, evidentemente implican una limitación justificada a la libertad de ex-
presión. Además, si la restricción se prevé en la Constitución, se entiende
anulado el principio de progresividad, como ocurrió con el incremento de
los delitos perseguibles de oficio, introducido en el art. 19 en la reforma de
4 de diciembre de 2019.
18.6. DISTINCIÓN ENTRE DERECHOS HUMANOS Y

DERECHOS SUBJETIVOS
Del origen histórico y las consideraciones teóricas que informan el con-
cepto de derechos humanos queda claro que no todos los derechos que pue-
da tener una persona están en situación de ser categorizados como derechos
humanos, pues como hemos visto, el elemento objetivo más consistente de
su elaboración teórica y filosófica, es que estos se definen en función de su
exigencia ante el poder público, es decir, frente a quien ejerce la autoridad.
Es verdad que en estos tiempos se ha reconocido que existen casos en los
que entes particulares, que no son formalmente parte del gobierno, dis-
ponen de tal poder sobre otros particulares, que prácticamente asumen el
carácter de autoridad, dado que sus acciones no pueden ser resistidas por
aquellos a los que van dirigidas. Ello ha hecho aparecer figuras como el
amparo contra particulares. Esta excepción, no obstante, mantiene la idea
de que el derecho humano se esgrime ante las autoridades o quienes actúan
como tales. Se trata en todos los casos de un derecho basado en una relación
que la doctrina cataloga como de: supra-subordinación.
Se requiere, pues, convenir que cuando el derecho de que dispone una

persona deriva de una relación de coordinación, por ejemplo cuando se ce-
lebra un contrato entre partícipes de igual condición, digamos, un arrenda-
miento, una compraventa etc., los derechos que de ahí surgen son derechos
subjetivos, pero no comparten la condición de derechos humanos, ni en su
sentido filosófico e histórico, ni en su acepción jurídica. Es claro que desde
la más remota antigüedad y particularmente desde el Derecho Romano, del
que somos herederos, han existido derechos subjetivos, derivados de actos
privados cuyos titulares pueden exigir que sean cumplidos por los obliga-
dos, pero ello no significaba, ni significa ahora, que tales titulares tuvieran
un derecho humano. Se trata de un derecho subjetivo, que es el género del
cual el derecho humano es la especie.
Todo derecho humano es, en rigor, un derecho subjetivo cuya con-
traparte es una obligación del Estado, pero no todo derecho subje-
tivo es un derecho humano.
Sin esta distinción teórica fundamental, la noción de derecho humano se

diluye en la de derecho subjetivo y acaba resultando inútil, o tan confusa y
omnicomprensiva que sirva para colgar de ella cualquier argumento o solu-
ción jurídica, incluso las más contradictorias entre sí.
Para el conocimiento popular, resulta difícil asimilar esta distinción. El
sentido común diría: cualquier derecho, al ser de una persona, es un derecho
humano, pues sí, y en un sentido amplio, también cualquier obligación es
una obligación humana, pero no es útil ni conveniente confundir las no-
ciones de derecho humano y derecho subjetivo porque entonces la primera
pierde toda su razón de ser, en cuanto a la protección que el Estado debe
brindar al individuo, y genera un mar de confusiones que llevan a excesos
como el que supondría que al ser el derecho a la vivienda un derecho hu-
mano oponible a todos, el inquilino podría alegar que el casero viola su
derecho al pretender hacer efectiva la renta.
Se podrá afirmar, y con razón, que todo derecho subjetivo está protegido
por el derecho humano a la justicia, pero eso tampoco debe inducir a con-
fusión. El derecho a la justicia implica la posibilidad de poner en marcha
la maquinaria judicial del Estado para que resuelva el conflicto surgido de
la insatisfacción de una pretensión jurídica, pero tal derecho se exige ante
la autoridad estatal para que determine cuál derecho subjetivo, de los que
entran en colisión, debe prevalecer, sin que eso lo convierta en un derecho
humano en su sentido técnico y filosófico. Si, por ejemplo, he prestado di-
nero a un amigo y este no me paga, tengo un derecho subjetivo a mi favor
y él tiene una obligación, pero no tengo el derecho humano de cobrar mi

crédito, ni mi deudor viola derechos humanos, si no me paga. Yo tengo el
derecho humano exigible frente al Estado de acudir a la justicia para que
la deuda sea pagada y, eventualmente, pudiera mi deudor oponer la ex-
cepción de que dicha deuda se extinguió por prescripción, por ejemplo; en
esa circunstancia, al fallar el juez, queda atendido mi derecho humano a la
justicia, si bien lo que yo creía mi derecho a cobrar, no resultó satisfecho.
La definición que propone Ferrajoli de derechos fundamentales permite
ilustrar bien la diferencia entre estos —entendidos como derechos huma-
nos— y los derechos subjetivos. Dice este prestigiado autor que los derechos
fundamentales son “todos aquellos derechos subjetivos que corresponden
universalmente a «todos» los seres humanos en cuanto dotados del status de
personas, de ciudadanos o personas con capacidad de obrar”.388 Queda pues
de manifiesto, que los derechos humanos en el marco conceptual que nos sir-
ve de guía y el sentido que les da nuestro texto constitucional como derechos
fundamentales, son una especie del género “derechos subjetivos”. En párrafos
subsecuentes examinaremos la eventual distinción que se hace en un ámbito
de la doctrina entre derechos humanos y derechos fundamentales.
En cuanto a la falsa disyuntiva entre su otorgamiento o reconocimien-
to, la exposición de Ferrajoli continúa resultando útil, ya que. Nos dice:
“entiendo por «derecho subjetivo» cualquier expectativa positiva (de pres-
taciones) o negativa (de no sufrir lesiones) adscrita a un sujeto por una
norma jurídica; y por «status» la condición de un sujeto prevista asimismo
por una norma jurídica positiva, como presupuesto de su idoneidad para
ser titular de situaciones jurídicas y/o autor de los actos que son ejercicio
de estas.”389 De modo que indefectiblemente los derechos fundamentales
quedan atados a la existencia de normas jurídicas efectivamente existentes
en un ordenamiento jurídico específico, como lo afirma el propio autor en
el texto fuente de esta cita. Resulta, entonces, irrelevante discutir si están
ahí porque el derecho los creó o los reconoció, puesto que su eficacia en el
mundo del derecho se vincula indisolublemente con la norma jurídica que
regula su ejercicio.
388
FERRAJOLI Luigi, “Los fundamentos de los derechos fundamentales”, Editorial Trotta,
Cuarta edición, Madrid. 2009, pág. 19
389
Ídem
18.7. DISTINCIÓN ENTRE DERECHOS HUMANOS Y

DERECHOS FUNDAMENTALES
Precisar el concepto de derechos fundamentales exige delimitarlo en re-
lación con nociones como las de derechos humanos, derechos naturales y
derechos subjetivos, dado que en la doctrina existe confusión al respecto.
Esta confusión se explica por el hecho de que es frecuente el empleo de di-
chas expresiones de forma equivalente y porque se encuentran íntimamente
ligadas entre sí.
La relación entre los conceptos de derechos humanos y derechos funda-
mentales genera las siguientes consideraciones teóricas: según la primera,
que se fundamenta en la terminología alemana que dio origen a esta distin-
ción, los derechos fundamentales son aquellos derechos humanos que están
positivizados particularmente a nivel constitucional. De acuerdo con esta
corriente para que un derecho sea considerado como fundamental debe
aparecer en el texto de la Constitución, en tanto que los derechos humanos
son nociones que pertenecen al ámbito de la especulación filosófica. Se en-
tiende que son aspiraciones o planteamientos con contenido moral o social
considerado deseable, pero que alcanzan la condición de derechos funda-
mentales solamente cuando son reconocidos por la Constitución o, even-
tualmente, por normas a las que se les reconoce la misma fuerza normativa.
Una segunda posición parte de la fuente de la que surgen, considera
fundamentales los derechos garantizados por la Constitución y derechos
humanos en general los que se contienen en normas internacionales. Los
primeros tienen como fuente de producción al legislador constituyente y
los segundos a los Estados y los organismos internacionales a través de la
elaboración de tratados. Esta corriente parece estar predominando en el
medio académico mexicano en el que es frecuente encontrar en los planes
de estudio de las facultades de Derecho dos materias distintas, una deno-
minada derechos humanos y otra derechos fundamentales. La primera de
ellas estudia los derechos surgidos en el ámbito del Derecho Internacional
Público o Privado y la segunda que corresponde a los cursos que se denomi-
naban de Garantías Individuales antes de que tal expresión fuera sustituida
en la Constitución por la de derechos humanos.
Para una tercera posición no existe diferencia entre derechos humanos
y derechos fundamentales, ambos tienen el mismo rango y la misma natu-
raleza.
En un interesante estudio publicado en el Boletín Mexicano de Derecho
Comparado, que veremos más adelante, Gonzalo Aguilar Cavallo sostiene
esta última tesis. Él parte de admitir que existieron razones históricas y mo-
tivos académicos y terminológicos que propiciaron la distinción, sobre todo

por la influencia de la doctrina alemana que distinguió entre derechos fun-
damentales como los de origen constitucional y derechos humanos aquellos
genéricamente considerados.390 Aguilar Cavallo estima que esta distinción
es insostenible en nuestra época en la cual la esencia ontológica de los de-
rechos humanos abarca todas las fuentes y los fundamentos teóricos de los
principios que los rigen, obligarían a no distinguir algunos derechos como
fundamentales, lo cual parece otorgarles una connotación prioritaria. Ello
es así sobre todo tomando en cuenta características como la universalidad,
indivisibilidad e interdependencia que se predican de los derechos humanos.
Para estar en condiciones de definir la naturaleza exacta de los derechos
fundamentales debemos partir de que las diferentes posiciones expuestas
nos presentan dos opciones: o se trata de expresiones sinónimas, o bien la
diferencia entre ellos es de género y especie; en tal caso, el concepto de dere-
chos humanos es más extenso y los derechos fundamentales son una especie
de aquellos. Requerimos, pues, en primer término definir la naturaleza de
los derechos humanos para después verificar si hay una diferencia con los
fundamentales y en qué consiste esta.
Para esta delimitación parece necesario volver a lo expuesto sobre el ori-
gen de la noción de derechos humanos derivada del jusnaturalismo, según
el cual el ser humano nace con facultades que le son inherentes y existen
con anterioridad a la organización política. En esa virtud, son superiores a
dicha organización que solo debe reconocerlos y respetarlos puesto que se
trata de derechos naturales. Previamente ya refutamos esta teoría desde un
punto estrictamente jurídico del concepto derechos.
De lo dicho hasta aquí se desprende que desde el punto de vista estric-
tamente filosófico podrían ser usados como equivalentes los conceptos de
derechos naturales, derechos humanos o derechos fundamentales. Como ya
vimos existe una corriente que así lo considera y busca equiparar también
en el terreno jurídico los conceptos de derechos humanos y derechos funda-
mentales. Al respecto Aguilar Cavallo sostiene que:
390
En esta terminología seguramente influyó la manera de denominar a la Constitución ale-
mana en la época de la división entre la República Federal de Alemania y Alemania De-
mocrática o del Este. Sobre la primera pesaba todavía la carga de la derrota en la Segunda
Guerra Mundial y la vigilancia ejercida sobre ella por las potencias occidentales, de modo
que denominar constitución a la norma suprema, equivalía a reconocer una soberanía que
en rigor no se había aceptado plenamente como atribución del pueblo alemán en los años
de la posguerra. Así, el documento constitutivo se denominó solamente Ley Fundamental:
Grundgesetz.
Desde la perspectiva interna de los estados debería ponerse fin a es-

ta distinción entre derechos fundamentales y derechos humanos, con
el objetivo de adoptar una visión integradora de estos derechos. En
primer lugar porque... todos los derechos humanos son derechos fun-
damentales. Y, en segundo lugar, porque esta distinción contribuye
a generar más perjuicios que beneficios para el cumplimiento de los
objetivos de valor constitucional como es la salvaguarda de la inte-
gralidad de la persona humana, individual y colectivamente conside-
rada.391
La solución antes planteada resulta cómoda porque evita entrar al análi-

sis de distinciones sutiles que además carecen de un punto de referencia co-
mún en las distintas doctrinas jurídicas derivadas de concepciones teóricas
y de expresiones constitucionales diferentes. Pero quienes se han adentrado
en la posibilidad de distinguir estas dos expresiones han partido de consi-
deraciones formales derivadas principalmente del derecho constitucional
alemán el cual ha tenido influencia sobre tratadistas españoles y así, simpli-
ficando estas posiciones, podríamos señalar que los derechos humanos son
un género que comprende nociones filosóficas y jurídicas, y los derechos
fundamentales aquellos derechos humanos que se encuentran positivamen-
te expresados en las normas constitucionales. Particularmente interesante es
la exposición que sobre este punto de vista hace la profesora María Isabel
Garrido Gómez al señalar:
Cuando hablamos de derechos humanos esgrimimos una pretensión
moral fuerte que debe atenderse para hacer posible una vida digna...
la voz derechos humanos es vaga en alto grado, lo que representa una
nota de la función histórica que pretende erigirse en criterio que mida
la legitimidad de un modelo político y, por consiguiente, que justifi-
que la obediencia a sus normas... Más, cuando hablamos de derechos
fundamentales, la expresión es más precisa, siendo los derechos que
se recogen en las Constituciones de los Estados y son apoyados por
el ordenamiento jurídico y el sistema de garantías correspondiente.392
391
Aguilar Cavallo, Gonzalo, Derechos fundamentales-derechos humanos. ¿Una distinción vá-
lida en el siglo XXI? Boletín Mexicano de Derecho Comparado. Instituto de Investigaciones
Jurídicas UNAM. Nueva serie. Año XLIII. No. 127. Ene-abril, 2010, p.p. 15-71.
392
Garrido Gómez, María Isabel, Derechos fundamentales y estado social y democrático de
derecho, Madrid, Diles, 2007, p.p.18-25. Tomado de Aguilar Cavallo, Gonzalo. Op. Cit. En
el trabajo de Aguliar Cavallo se citan varias opiniones de otros autores que mantienen la
misma posición.
Este punto de vista debería completarse a partir de las nociones que

extienden la fuente positiva de los derechos humanos a los instrumentos in-
ternacionales, de manera que tendría que señalar que los derechos humanos
positivizados en el texto de la Constitución o en tratados y convenciones
internacionales adquieren el carácter de derechos fundamentales. Es más, a
la luz de la idea de que los derechos humanos pueden encontrarse registra-
dos en normas de diferentes niveles, debería admitirse que cualquiera que
sea el precepto donde se haya consagrado un derecho humano este debe
entenderse positivizado y transmutado en derecho fundamental.
La conclusión previa se opone naturalmente a la corriente que adopta
otro criterio formal de distinción consistente en considerar derechos fun-
damentales los consagrados en normas constitucionales de los Estados-Na-
ción y derechos humanos aquellos contenidos en instrumentos de carácter
internacional. A esta posición se adhiere en el ámbito doctrinario latinoa-
mericano William Ruperto Durán Ribera al afirmar:
Es posible sostener que bajo la expresión ‘derechos fundamentales’
se designa a los derechos garantizados por la Constitución y que en
cambio, la denominación de ‘derechos humanos’, hace referencia a
derechos garantizados por normas internacionales.393
Esta distinción, basada en la fuente dentro la cual se encuentra positivi-

zado el derecho —la Constitución o un tratado— carece de sustento, pues
no explica la diferencia intrínseca entre ambos que daría pie a denominarles
de distinta manera. ¿Y si el mismo derecho está consagrado en los dos tipos
de instrumentos? —lo cual ocurre con frecuencia— ¿es al mismo tiempo
derecho humano y derecho fundamental? Entonces ¿qué caso tiene distin-
guirlos? Salta a la vista la inutilidad teórica de este intento de diferenciarlos,
la cual solo enmascara la pretensión de elevar la jerarquía del Derecho In-
ternacional sobre el Derecho Constitucional interno, olvidando que ambos
provienen de la misma fuente: la voluntad soberana del Estado y que este
puede, por decisión soberana, dejar de formar parte de un tratado en razón
de resoluciones soberanas internas. Eso ocurrió cuando el del Reino Unido
de la Gran Bretaña salió de la Unión Europea, y no vale el argumento de
que se trataba de un tratado de naturaleza distinta a los derechos humanos,
puesto que el complejo de regulaciones que abarcaba la vinculación con la
referida Unión incluían el tema de los derechos humanos.
393
Durán Ribera, William Ruperto, La protección de los derechos fundamentales en la doctri-
na y jurisprudencia constitucional, Ius et Praxis, vol. 8, núm. 2, 2002, p.p. 177-194, especial-
mente 178. Tomado del artículo de Gonzalo Aguilar Cavallo, Op. Cit.
Por otra parte, la mera positivización de un derecho, cualquiera que sea

el tipo de norma en el que se plasme, no permite considerarlo como derecho
fundamental porque esta solución extremadamente formalista no aporta
elementos que permitan solidificar una teoría sobre la que se asiente una
diferencia conceptual útil para la teoría constitucional y jurídica en general.
Ni siquiera si se partiera de la idea de que exclusivamente los derechos po-
sitivizados en los textos constitucionales son fundamentales. Esto es así por-
que por un lado hay otras normas que también pueden contener derechos
humanos cuya defensa deriva de la propia Constitución y, por otro, porque
en los textos constitucionales existen disposiciones que se encuentran en el
catálogo de los derechos humanos y que por distintos motivos habría que
considerar como expresiones de derechos que no son fundamentales, ya sea
porque difícilmente pueden enlazarse a una concepción filosófico-moral de
derecho natural, tal es el caso del derecho a poseer armas; como porque las
propias constituciones pueden hacer una distinción, como lo hace la mexi-
cana, entre derechos cuya protección merece mayor cuidado.
Cabría, pues, la posibilidad de analizar una cuarta explicación teóri-
ca según la cual sí podría distinguirse entre derechos humanos y derechos
fundamentales. Al respecto debemos partir de algunas inconsistencias que
presenta la doctrina de los derechos humanos al establecer principios que
corresponden a un ámbito filosófico o moral pero que no encuentran pleno
sustento en la realidad jurídica. Basta analizar el texto de nuestra Consti-
tución para percatarnos de esta anomalía entre las consideraciones teóricas
y los efectos jurídicos concretos. En el artículo primero, como hemos visto,
se proclaman características que se estiman inherentes a todos los derechos
humanos y se expresan como principios que rigen a los mismos, entre estos:
la universalidad, la interdependencia, la indivisibilidad. De acuerdo a estos
principios no existe ninguna diferencia esencial entre los derechos humanos
y no puede establecerse una jerarquía o predominancia de unos respecto de
otros.
No obstante, del texto constitucional resulta evidente que hay un
tratamiento diferenciado de los derechos establecidos en la Cons-
titución puesto que según el artículo 29, que regula la suspensión
de los derechos humanos por condiciones excepcionales, encontra-
mos que hay un grupo de tales derechos que no puede restringirse,
ni suspenderse, aun en condiciones extremas.
Estos derechos son: a la no discriminación, al reconocimiento de la per-

sonalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección a la
familia, al nombre, a la nacionalidad, los derechos de la niñez, los derechos

políticos, las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia
religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibición de
la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la pro-
hibición de las desaparición forzada y la tortura; ni las garantías judiciales
indispensables para la protección de tales derechos.
Pese a la larga lista de derechos que no podrían ser suspendidos o restrin-
gidos en una situación de emergencia, todavía quedan algunos otros de los
enlistados en la Constitución que sí podrían ser materia de esta suspensión
tales como la libertad personal, la de trabajo y, según el criterio interpre-
tativo empleado, las de expresión e imprenta, la de asociación y reunión,
así como el libre tránsito. Resulta evidente que hay un tratamiento diferen-
ciado entre los derechos humanos a los que se alude genéricamente en el
artículo primero.
Si partiéramos de distinguir entre derechos humanos y derechos fun-
damentales considerando que estos últimos son solamente los que se esta-
blecen en el texto de la Constitución, entonces todos aquellos consagrados
en nuestra Norma Suprema tendrían que ser considerados derechos fun-
damentales y la distinción entre los que se pueden suspender o restringir
y los que no son susceptibles de estas medidas tendría que obedecer a
una clasificación con denominaciones diferentes. Pero es importante tener
en cuenta que las teorías estrictamente jurídicas deben partir del análisis
del Derecho positivo con independencia de que existan teorías filosófico-
jurídicas o morales, según las cuales puedan proclamarse diferentes aspi-
raciones, deseos o expectativas como derechos humanos, aunque no se
encuentren establecidos en disposiciones jurídicas, las cuales no tienen
que ser necesariamente normas legislativas, ya que pueden ser también
resoluciones jurisprudenciales.
En tal virtud, es preciso hacer abstracción de los principios teóricos ge-
nerales que dejan de tener aplicación al advertir que en la propia Consti-
tución aparecen dos niveles de derechos humanos: unos que por ningún
motivo pueden suspenderse, los cuales ya hemos indicado, y otros que sí
pueden ser objeto de esa suspensión, los cuales tendríamos que concluir que
tienen un nivel jerárquico inferior. A los primeros podríamos válidamente
denominarles derechos fundamentales puesto que el no poder suspenderlos
implica que se estima que su ausencia destruiría el orden jurídico, el cual
hasta en las condiciones más extremas debe seguir existiendo. En tanto que
los segundos aun siendo derechos humanos, pueden ser sacrificados, por lo
menos temporalmente, justo para poder preservar el referido orden jurídico
en su conjunto.
Un punto muy delicado de esta apreciación es que los derechos de las ge-
neraciones posteriores a la primera resultan de una categoría inferior pues-
to que una mínima parte de ellos queda en el catálogo de los derechos fun-
damentales, como son los derechos de la niñez y la protección de la familia,
pese a la declaración del artículo primero en cuanto a la interdependencia e
indivisibilidad de los derechos humanos. Llama la atención que ningún de-
recho laboral queda comprendido entre los que no pueden ser suspendidos.
18.7.1. Caracterización de los derechos fundamentales en razón

de la imposibilidad de su suspensión
La premisa de la que parto pone en cuestionamiento los principios de
interdependencia e indivisibilidad que se han atribuido a los derechos hu-
manos y según los cuales no podría haber una jerarquización entre ellos.
Empero, estos principios resultan afectados en nuestro constitucionalismo
por el hecho de que el artículo 29, relativo a la suspensión de los derechos
humanos en caso de emergencia, sí establece una distinción muy clara entre
aquellos que pueden ser suspendidos y los que ni en tales condiciones son
objeto de suspensión o restricción.
A partir de esta circunstancia incontrovertible habría que considerar que
unos derechos tienen nivel jerárquico superior o se consideran como pro-
tectores de valores de mayor importancia que otros y en consecuencia no
pueden ser suspendidos en ningún caso.
Evidentemente, el listado contenido en el artículo 29 correspondería a
los que en esta interpretación tienen que ser entendidos de modo indiscuti-
ble como derechos fundamentales. No obstante, lo que parece una clara di-
ferencia da lugar a múltiples dudas. Por ejemplo, la manifestación de ideas
garantizada por el artículo sexto, al igual que la prohibición de la censura,
no aparecen en el catálogo del artículo 29, lo cual permite concluir que son
derechos que pueden suspenderse en casos de grave peligro para la sociedad.
Esta conclusión parece chocar con el derecho a no ser discriminado por las
opiniones expresadas previsto en la parte del art. 1° no suspendible. Para
resolver esta antinomia tendríamos que determinar la interpretación aplica-
ble y para ese efecto, en primera instancia habría que resolver en favor de la
que mejor proteja el derecho de la persona si nos atenemos al principio de
interpretación pro personae consagrado en el art. 1°. Esta aproximación se
sostendría partiendo de la idea de que el referido principio de interpretación
mantiene su vigencia aun en el estado de excepción que supone la aplicación
del artículo 29; por el contrario, si se considera que el principio de interpre-
tación pro personae no se encuentra entre los derechos no susceptibles de
suspensión, es factible, en caso de duda, interpretar la norma en un sentido

que favorezca la eficacia de la acción de la autoridad frente a la pretensión
personal. Este enfoque partiría de la premisa de que, por definición, el esta-
do de excepción tiene el propósito de salvaguardar a la colectividad, puesto
que las hipótesis que darían lugar a la aplicación del artículo 29 implican un
“grave peligro o conflicto” para la sociedad en su conjunto, de tal manera
que la ratio essendi del régimen excepcional es la protección del todo, aun
a costa del sacrificio de las partes, el cual no puede llegar al extremo de su
supresión o afectación absoluta, pero evidentemente sí supone limitaciones
importantes, tan es así que la libertad, la cual como hemos visto, desde el
punto de vista filosófico tiene título de derecho fundamental, es un derecho
que puede ser suspendido en circunstancias excepcionales.
El problema se complica si se introduce un cuestionamiento adicional:
¿es la interpretación pro personae un derecho humano en sí mismo o se
trata de una “garantía judicial” comprendida entre las que no pueden sus-
penderse según el propio artículo 29?
Estas dudas tendrían que resolverse eventualmente por la Suprema Corte
de Justicia de la Nación a la que corresponde verificar de oficio la validez
y constitucionalidad de los decretos emitidos por el Ejecutivo en caso de
suspensión de derechos. Así, de la interpretación que la Corte hiciese de-
pendería saber si se acoge a una interpretación extensiva de los derechos
humanos aun en condiciones de crisis o si por el contrario, considera que
en tales condiciones debe darse preferencia a interpretaciones restrictivas de
los derechos a salvaguardar para facilitar la acción de la autoridad que debe
hacer frente “rápida y fácilmente a la situación”, según dispone el propio
artículo 29.
La definición de los derechos que alcanzan la condición de fundamentales
por estar incluidos entre los no susceptibles de suspensión, tiene por tanto,
un carácter teórico indicativo con base en el cual la doctrina puede formu-
lar algunas sugerencias interpretativas como las planteadas en los párrafos
anteriores, siempre en el entendido de que los márgenes interpretativos son
amplios y la tendencia más garantista o más proclive a la concepción colec-
tivista de cada integrante de la Suprema Corte habrá de determinar la lista
definitiva de tales derechos.
Por lo pronto, se trata de hacer reflexionar sobre los problemas que sur-
gen al aplicar el criterio de distinción basado en la suspendibilidad o no de
los derechos humanos constitucionalmente consagrados para considerar a
los no suspendibles como fundamentales.
Otro de estos problemas atiende al cuestionamiento relativo a la libertad

de expresión que no está explícitamente mencionada en el artículo 29. Si el
criterio judicial priorizara la atención de la emergencia sobre una extensiva
protección de los derechos humanos, diríase que la regla general sería que
los derechos no citados clara y explícitamente en la lista de los no suspen-
dibles, pueden considerarse no fundamentales y, consiguientemente, suscep-
tibles de suspenderse.
Si ese fuera el caso, la libre manifestación de las ideas podría ser suspen-
dida y por tanto, no tener la condición de fundamental. Esta conclusión
choca frontalmente con enfoques fundados en consideraciones históricas
y filosóficas que han apreciado a la libre expresión como sustento esencial
de una sociedad libre y democrática. Empero, una consideración que pudo
haber tomado en cuenta el Constituyente al no incluir expresamente la li-
bertad de expresión, fue el papel que en la actualidad juegan métodos de
comunicación como las redes sociales que igual pueden ayudar a coordi-
nar acciones positivas, como servir para esparcir rumores que dificultan la
atención del problema y, en esa tesitura, permitir el control oficial de dichos
medios. Aquí es necesario tener presente que la garantía para impedir exce-
sos en controles de esta índole, se encuentra en la intervención oficiosa que
ejerce la Suprema Corte, como ya se explicó.
El punto dudoso en este análisis es el uso de un concepto no clarificado
en términos constitucionales como “derecho” propiamente dicho que es la
“libertad de pensamiento”. Esta libertad no es susceptible de regulación ju-
rídica y en todo caso es imposible suspender a nadie la libertad de pensar. El
Derecho garantiza la libertad de expresar o manifestar el pensamiento, pero
no puede permitir o prohibir pensar. Nuevamente aparece la posibilidad de
hacer una interpretación extensiva según la cual, donde la Constitución dice
“libertad de pensamiento” debe entenderse la libertad de expresarlo, pero si
no se adopta esa postura y se sigue el criterio de no extender la protección
a derechos que no están expresamente plasmados en el artículo, la preten-
dida prohibición de suspender la libertad de pensamiento y de conciencia
resulta una declaración inútil y carente de sentido jurídico. En cambio, la
prohibición de suspender la profesión de la creencia religiosa de alguien sí
es sostenible en la medida en la que esta consiste en actos externos, pero el
art. 29 no autoriza dicha suspensión, lo cual genera la duda de si la asisten-
cia a los templos debe mantenerse pese a situaciones críticas de emergencia.
Un aspecto interesante de los derechos que no pueden ser suspendidos es
el relativo a la protección a la familia y a los derechos de la niñez. Se trata de
expresiones un tanto imprecisas que por lo mismo abren diferentes posibili-
dades de interpretación. La redacción de textos constitucionales que aluden
a temas tan delicados como la suspensión de garantías debería hacerse con

mucho mayor cuidado porque, por ejemplo, el derecho a disfrutar de una
vivienda decorosa está atribuido a la familia en el artículo cuarto. Como en
el artículo 29 la referencia es genérica a la protección de la familia, tendría
que quedar incluida en dicha protección la de su vivienda, pero entonces
también podría surgir un conflicto cuando por las medidas del estado de
emergencia se hiciese necesario desalojar a personas de sus viviendas, esa
circunstancia abriría la posibilidad de considerar que dicha medida resulta-
se inconstitucional.
En cuanto a los derechos de la niñez estos se expresan también en el
artículo 4°, cuya parte final se refiere a las políticas públicas dirigidas a la
niñez para hacer efectivos sus derechos. El problema es que si por alguna
circunstancia en la situación de emergencia se tuviera que suspender alguna
de estas políticas —por ejemplo, la asistencia a la escuela— podría resultar
violatoria de lo previsto en el artículo 29, consecuentemente, los derechos
de la niñez constituirían derechos fundamentales a la luz de la teoría que
venimos siguiendo.
Otra complicación proviene de la expresión derechos políticos que están
referidos de manera muy laxa en el artículo 29. Una interpretación amplia
de estos derechos podría oponerse radicalmente al propósito de un precepto
diseñado para contender con circunstancias anómalas que ponen en peligro
a la sociedad, una de las cuales puede ser la perturbación grave de la paz
pública. Si se extiende la noción de derechos políticos a los de asociación y
reunión, los cuales incluyen las posibilidades de manifestaciones públicas,
entonces tendría que considerarse a tales derechos como fundamentales y
no susceptibles de suspenderse, lo cual difícilmente se compadece con las
necesidades derivadas de un estado de emergencia. Podría decirse que los
mencionados derechos contenidos en el artículo 9° no son exclusivamente
derechos políticos, pero la realidad es que el propio artículo considera que
pueden tener finalidades políticas y que cuando así ocurre solo pueden ser
ejercidos por los ciudadanos. Para los efectos teóricos que venimos desarro-
llando estas expresiones plantean problemas singulares, ya que de manera
estricta no están incluidos en el artículo 29 los derechos de asociación y reu-
nión, por lo tanto tendría que considerarse que no tienen un carácter funda-
mental y entonces pueden ser suspendidos. Esta interpretación se orientaría
a la protección de las necesidades públicas aplicando el criterio basado en
una de las principales características de los estados de emergencia que es la
posibilidad de implantar un toque de queda el cual, por definición, afecta el
derecho de reunión o manifestación pública.
Ahora bien, si de acuerdo a los tratados internacionales por derechos

políticos se entendieran solamente los de votar y ser votado o poder ejer-
cer cargos públicos, esto también sería muy difícil de compatibilizar con
la razón de ser del estado de emergencia que da lugar a la suspensión de
derechos humanos. Supongamos una grave catástrofe natural o pandemia
que condujera a la necesidad de suspender una elección. Ello podría susci-
tar graves controversias políticas que tendrían que ser resueltas en última
instancia por la Suprema Corte.
Por lo demás, no se perciben dificultades interpretativas adicionales en
los casos de otros derechos fundamentales no suspendibles, como el dere-
cho a la vida, que se reitera en el mismo texto del artículo 29 al impedir que
pueda suspenderse la prohibición de la pena de muerte contenido en el artí-
culo 22. El derecho a la integridad personal supone que no podría atentarse
físicamente contra la persona, mutilarla o infligirle algún otro tipo de daño.
Eso está reiterado también en el impedimento de que se suspenda la prohi-
bición de la tortura. Por supuesto no podría convalidarse la desaparición
forzada de personas, ni siquiera en un estado de emergencia pues se trata de
la protección de la libertad como derecho fundamental.
También se consagran como fundamentales el derecho a la personalidad
jurídica y al nombre, que están ligados al derecho a la identidad garantizado
en el art. 4°; el derecho a la nacionalidad, en el 30. Igualmente la libertad se
reitera como derecho fundamental en tanto se prohíbe que pueda permitirse
la esclavitud o la servidumbre con motivo de la suspensión de los derechos
humanos. Por último, es evidente que el principio de legalidad no puede
suspenderse puesto que la existencia misma del estado de emergencia está
sujeta a la ley y a los decretos que con fuerza de ley emita el Poder Ejecuti-
vo en esas condiciones. Tales leyes y decretos no pueden tener carácter re-
troactivo, ni siquiera en el estado de excepción, por lo tanto el principio de
irretroactividad de la ley tiene que considerarse como derecho fundamental.
Uno de los principales problemas de este análisis es que cualesquiera
otros derechos de carácter colectivo o social no quedan considerados como
derechos fundamentales. Ocurre entonces una especie de minusvaloración
de los derechos económicos, sociales y culturales. Por ejemplo, podemos
señalar que se puede suspender el derecho a las autonomías de las comu-
nidades indígenas. Se puede también suspender el derecho a la libertad de
trabajo, lo cual haría de esta un derecho no fundamental. También quedaría
abierta la posibilidad de suspender las limitaciones que se establecen a la
propiedad privada en el artículo 27 en un estado de emergencia. Eventual-
mente, se pueden desconocer como fundamentales el derecho de asociación
sindical, a la contratación colectiva, el derecho a un salario remunerador y
a una jornada máxima de trabajo de ocho horas. Así, los derechos de las
clases desfavorecidas quedan excluidos de la prohibición de su suspensión
y por ello podría decirse que no son fundamentales.
El derecho a las garantías judiciales establecidas para la protección de
los derechos humanos está considerado como no susceptible de suspenderse
y de acuerdo a la premisa que hemos establecido se trataría de un derecho
fundamental que no puede afectarse ni con motivo de la suspensión de de-
rechos humanos prevista en el artículo 29. De este planteamiento surge la
duda sobre si el acceso al juicio de amparo puede quedar o no suspendido
con motivo del estado de excepción. El punto fino del examen de esta cues-
tión sería determinar si el acceso a dicho juicio resulta indispensable para la
protección de los derechos humanos o en una circunstancia extrema podría
suspenderse. Para resolver esta duda debe tomarse en cuenta que el propio
artículo 29 previene que los decretos expedidos por el Ejecutivo, de los cua-
les resultarán las restricciones a los derechos humanos en la circunstancia
de suspensión de los mismos, deben ser revisados de oficio por la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, en consecuencia si esta ha efectuado dicha
revisión y determinado que un decreto de los expedidos por el Ejecutivo es
constitucional, debería entenderse que no procede el juicio de amparo en su
contra. En consecuencia, la prohibición de suspender el acceso a la justicia
por la vía del amparo para combatir la eventual violación de los derechos
no susceptibles de suspenderse es inútil e inaplicable en la práctica, pues se-
rá imposible argumentar la inconstitucionalidad de un decreto que la Corte
hubiera declarado constitucional.
18.8. CRITERIOS FILOSÓFICOS APLICABLES A LA

DISTINCIÓN ENTRE DERECHOS HUMANOS Y
DERECHOS FUNDAMENTALES
A pesar de que el criterio anteriormente señalado responde sólidamente
a una caracterización basada en el tratamiento jurídico constitucional de
los derechos humanos, evidentemente plantea una posición polémica que
obligaría a explorar algunas otras posibilidades de distinción entre los de-
rechos humanos y los derechos fundamentales. Para ese efecto podemos
acudir a criterios histórico-filosóficos surgidos de las categorías básicas que
estableció el iusnaturalismo: libertad, igualdad, seguridad y propiedad. Esta
última, que era una reivindicación particularmente burguesa, inspira cierto
grado de desconfianza en torno a la validez de incorporar entre los derechos
humanos protegidos frente cualquier pretensión de limitarlos, a un conjun-
to de intereses económicos específicos que sí deben quedar sujetos a límites

en atención a la satisfacción de necesidades colectivas. Estas limitaciones,
por cierto, aparecen como sustancia de los derechos económicos, sociales y
culturales correspondientes a las generaciones de derechos humanos surgi-
das con posterioridad a las demandas primigenias de la burguesía europea
de los siglos XVII y XVIII.
De cualquier modo la seguridad jurídica como valor a preservar com-
prende la protección de derechos que impidan la desposesión de bienes sin
la justa compensación, cuando la privación de la propiedad se realiza en
función de la utilidad pública.
Podríamos entonces ensayar la idea de que los derechos fundamentales
son los que comprenden, en primer término y de modo genérico, los valores
esenciales que obligan al Estado a abstenerse de violentar al individuo en
su aspiración de libertad y de igualdad, al tiempo que le impone el deber
de otorgar al gobernado los instrumentos que le aseguren el goce de esos
derechos básicos. Por supuesto la libertad y la igualdad tienen un conjunto
de ramificaciones específicas que atienden a distintas necesidades de los in-
dividuos. En este segundo plano cada una de dichas ramificaciones puede
ser objeto de protección en el plano constitucional y cumplir el requisito
para ser considerado derecho fundamental a la luz de la teoría de la positi-
vización a la que ya hemos aludido.
A continuación procederé a analizar las categorías básicas y sus manifes-
taciones específicas en nuestro sistema constitucional. Libertad e igualdad
son los dos pilares que sustentan todo el edificio conceptual de los derechos
humanos. Ambos valores nacen como exigencia de trato justo frente a los
abusos del Absolutismo y abarcan aspiraciones diferentes.
18.8.1. La libertad jurídica y el libre desarrollo de la personali-

dad
Para abordar las nociones de este apartado y del siguiente, debemos rei-
terar el irrefutable hecho histórico de que los derechos humanos surgen co-
mo una necesidad de oponerse a las limitaciones impuestas por el régimen
absolutista a la libertad y a la igualdad; nacen como exigencia de trato justo
y abarcan aspiraciones diferentes.
Filosóficamente la libertad es facultad y potencialidad. Fácticamente, no
nacemos con ella. En la primera etapa de la vida la libertad tiene limitacio-
nes físicas e intelectuales, de modo que es una facultad natural que se va
desarrollando de hecho y, en consecuencia, en principio ajena a cualquier
consideración normativa. Se manifiesta como la posibilidad de actuar de

acuerdo al entendimiento y la voluntad sin ninguna cortapisa. En su dimen-
sión absoluta se traduce en el derecho del más fuerte.
A esa libertad fáctica se opone la de los demás; por eso, como concepto
jurídico implica necesariamente una limitación para hacer posible la vida en
común. Visto así, realmente el Derecho no “garantiza” la libertad, su misión
es acotarla para compatibilizar la de todos y como derecho humano implica
que las limitaciones sean las mínimas posibles y estén previstas en la ley, que
debe ser producto de la razón.
La libertad, pese a ser una posibilidad, facultad o potencialidad natural,
está extremadamente limitada por la naturaleza misma. Es la evolución de
la cooperación y el Derecho, la que la amplía en el marco de la convivencia,
al tiempo que la acota para hacer posible la interacción en la comunidad y
reducir el poder del más fuerte.
En el meollo del problema de la libertad y su compatibilización con las
necesidades cooperativas comunitarias ha hecho su aparición una figura cu-
ya incidencia en resoluciones jurisprudenciales está afectando el equilibrio
entre las partes en juicios civiles, como ocurrió con el divorcio sin causa,
incidiendo así en decisiones que deberían corresponder al legislador y, even-
tualmente al Constituyente Permanente, para desenvolverse después en el
ámbito de la aplicación de políticas públicas. Otro ejemplo de esta indebida
incidencia se dio con la autorización para el uso lúdico de la marihuana por
parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La figura aludida se
conoce bajo la connotación de libre desarrollo de la personalidad.
Los alcances del derecho al libre desarrollo de la personalidad no cons-
tituyen una cuestión menor, puesto que el tema ha despertado múltiples
inquietudes en el medio jurídico, si bien se observa una tendencia a no con-
vertir dicha inquietud en una clara crítica frente a un concepto tan elusivo,
pero tan de moda. Evidentemente, la cuestión cabe y debe ser estudiada en
el marco del análisis de la libertad como derecho humano, que hemos veni-
do realizando líneas arriba.
La expresión libre desarrollo de la personalidad en la doctrina de los de-
rechos humanos ha introducido distorsiones derivadas del uso de un nuevo
término para deformar el sentido de la expresión “libertad” entendida des-
de los tiempos previos a la Revolución Francesa, como derecho del hombre.
El artículo IV de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciuda-
dano dice: “La libertad consiste en poder hacer todo aquello que no cause
perjuicio a los demás. El ejercicio de los derechos naturales de cada hombre,
no tiene otros límites que los que garantizan a los demás miembros de la
sociedad el disfrute de los mismos derechos. Estos límites sólo pueden ser
determinados por la ley.”
De entre distintas consideraciones jurídicas y específicamente judiciales,
sobre la conceptualización del libre desarrollo de la personalidad, me pare-
ce particularmente ilustrativo el contenido del artículo 16 de la Constitu-
ción colombiana que dispone: “Todas las personas tienen derecho al libre
desarrollo de la personalidad sin más limitaciones que las que imponen los
derechos de los demás y el orden jurídico”.
En el estudio realizado por Manuel Enrique López Betancourt, asesor
de derechos de niñez y adolescencia de la Personería de Medellín, sobre
la sentencia T 542/92 de la Corte Constitucional de Colombia, se recogen
expresiones doctrinarias sobre el libre desarrollo de la personalidad que re-
fuerzan el planteamiento relativo a la equivalencia con la noción general de
libertad. Refiere este ensayista, a partir de la referida sentencia, que el libre
desarrollo de la personalidad consiste en:
“la libertad de hacer o no hacer lo que se considere ‘conveniente’ y
por tanto es un complemento a la autonomía personal integrando
tanto los derechos especiales relacionados con el ejercicio de las liber-
tades fundamentales como los derechos subjetivos de poder conducir
la propia vida de la manera como se considere más conveniente, sin
tener más limitaciones que los derechos de los demás y las considera-
ciones jurídicas.
Entra a jugar un papel de gran importancia la autonomía personal consi-

derando esta como la potestad propia de “decidir sobre lo más radicalmen-
te humano, sobre lo bueno y lo malo en el sentido de la propia existencia”
(sentencia 221 /94)394
Esta cita referida a la actividad jurisdiccional en Colombia, nos revela
cómo bajo el novedoso ropaje lingüístico del “libre desarrollo de la perso-
nalidad” parece reproducirse simple y llanamente la noción de libertad en
el ámbito del Derecho, consistente en poder hacer todo lo que se desee sin
perjudicar a los demás y respetando las prohibiciones de la ley. Pero esto
es solo la apariencia, pues en la nueva terminología hay algunos elementos
ocultos que conviene desentrañar.
394
López Betancourt, Manuel. Concepto Libre Desarrollo dela Personalidad en: https://docs.
google.com/document/d/1hCxRiCPG5qL9UfXpaVhAaDhGb1ySkH73sqPk-SVLDW8/
mobilebasic?hl=en_US. Consultada el 24 de julio de 2021.
En el núcleo del problema que ha surgido con motivo del empleo de la

expresión libre desarrollo de la personalidad frente a libertad en sentido
genérico, se encuentra un desplazamiento de la naturaleza de la relación
entre el individuo y la colectividad. El concepto clásico de libertad aludía
a las manifestaciones externas del ser humano en su vida en sociedad, de
modo que estas pudieran extenderse hasta el límite que no afectaran ni los
derechos concretos de cada uno de los demás miembros, ni los valores e
intereses de la comunidad en su conjunto.
En la medida en que los avances del neoliberalismo, no solamente econó-
mico sino también filosófico e ideológico, se dieron a lo largo de la última
parte del siglo XX y principios del XXI, se agudizó la tendencia a pretender
que los intereses y deseos individuales pudieran llegar a ser protegidos no
solo en el sentido de derechos humanos que deben ser respetados por el Es-
tado, sino también a que esas valoraciones individualistas debieran recibir
una atención especial y un reconocimiento por parte de la sociedad en su
conjunto, aun contra las convicciones éticas de carácter general expresadas
en la legislación, que constituyen la moral social a la que se alude constitu-
cionalmente como límite de algunos derechos, como ocurre en el caso de la
libertad de expresión.
En el fondo de esta divergencia se encuentra un choque entre la moral
social que es de carácter colectivo y representa la costumbre generalizada,
es decir, la apreciación mayoritaria en torno a ciertos valores que deben ser
respetados por cada miembro de la sociedad, y la moral individual que son
las convicciones específicas que cada persona tiene respecto de lo bueno y lo
malo. La ley, como expresión de la voluntad general, refleja el contenido de
la moral colectiva que rige sobre las disposiciones de derecho emitidas por
el legislador. Por supuesto, estas concepciones mayoritarias o generalizadas
pueden entrar en colisión con las percepciones, los gustos, las valoraciones
y los intereses individuales, pero se entiende que en una sociedad democrá-
tica estos quedan sujetos a la resolución colectiva, siempre y cuando ello no
implique una limitación de los derechos reconocidos a cada persona, caren-
te de motivo razonable a la luz de los criterios, también comunitariamente
elaborados.
Al introducirse el concepto de libre desarrollo de la personalidad como
una expresión de la moralidad individual sujeta a una protección, se abre
un inevitable conflicto con las consideraciones sobre el bien y el mal que tie-
ne la colectividad. Esta tensión, históricamente ha ido modificando las per-
cepciones colectivas. De la aceptación moral de la esclavitud en la antigua
Grecia se pasó a su absoluto rechazo en tiempos recientes. Esta evolución
social modifica también las expresiones jurídicas recogidas en la ley.
El incremento de la protección al individuo frente a la noción colectiva

de moral ha producido un cambio en la intervención de las autoridades
con capacidad para incorporar las alteraciones del ánimo social en torno
a dicha moralidad. El problema básico deriva de que si los órganos juris-
diccionales deciden proteger en específico una concepción moral distinta a
la de la colectividad, de alguna manera invaden el espacio de la legislación
que debe ser el receptáculo de los cambios sociales que, a su vez, modifi-
can las percepciones y los conceptos axiológico que rigen a la colectivi-
dad. Esto ha dado lugar a protestas de los sectores que defienden la con-
cepción tradicional frente a las nuevas consideraciones individuales, de
manera que en forma relativamente subrepticia se introduce un cambio en
esas concepciones morales el cual significa darle mayor valor a una con-
vicción ética minoritaria, que merece plena respetabilidad en la medida en
que se desenvuelve en el fuero interno de la persona y en sus actividades
íntimas. Empero, en cuanto trasciende esta consideración hacia el públi-
co, se produce una confrontación natural y los modernos mecanismos de
resolución de dicha confrontación han venido a recaer en el poder judicial
cuando, en rigor, deberían corresponder al poder legislativo que recoge las
aspiraciones colectivas.
Al consagrarse la resolución jurisdiccional que protege una convicción
específica minoritaria esta podría proteger en el caso concreto a la persona
que alega que su condición o sus convicciones personales deben ser recono-
cidas para cierta finalidad jurídica. Pero en la medida en que se extienden
tales resoluciones judiciales para procurar convertirse en normas generales,
un sector de la sociedad reacciona al considerar que se pretende imponer
una moralidad minoritaria a la que generalmente es admitida, como ocurre
con los grupos que se manifiestan en contra de la que denominan ideología
de género . Desde ese punto de vista no se trata de una protección a la liber-
tad para ejercerse en el ámbito social sino de afectar la concepción general
de libertad permisible para intentar extenderla a una especie de libertinaje
entendido como un uso excedido de la libertad personal en detrimento de
los valores mayoritariamente aceptados.
Al asumir esta función el poder judicial sustituye indebidamente a la
expresión colectiva de la voluntad plasmada en las leyes. Obviamente, co-
mo hemos dicho, los valores cambian a lo largo del tiempo y la percepción
social respecto de los mismos también; estas variaciones deben ser recogi-
das por la legislación para que tengan un carácter general y no impliquen
la imposición de una moral específica sobre otra, a partir de apreciaciones
distintas a la expresión democrática de la representación popular
Un ejemplo interesante de esta perspectiva se dio en razón del matrimo-

nio entre personas del mismo sexo. Desde el punto de vista constitucional
original el matrimonio constituye la base de la familia organizada en torno
a un concepto tradicional cuyo núcleo reside en la relación entre hombre y
mujer. Eso deriva del propio artículo 4º constitucional que establece, junto
a la igualdad entre la mujer y el hombre, la necesidad de que la ley garan-
tice la organización y el desarrollo de la familia, así como del artículo 30
relativo a la naturalización por virtud del matrimonio. De esta manera,
la Constitución recogía un concepto socialmente admitido de la familia.
Naturalmente, esta noción va evolucionando a lo largo del tiempo y la fa-
milia nuclear tradicionalmente basada en la unión de un hombre y una
mujer que procrean hijos, ha ido cediendo espacio a formas diferentes como
la familia monoparental o la basada en parejas del mismo sexo e incluso,
eventualmente, en virtud del reconocimiento de la bisexualidad como una
condición genérica admitida, tendría también que reconocerse la posibili-
dad de un matrimonio múltiple. Esto último no ha sido todavía recogido
por la jurisprudencia pero es posible que lo haga en un futuro. No obstante,
los cambios en el ánimo colectivo respecto de la naturaleza de la familia, su
función social, sus bases morales etc. deberían en todo caso ser recogidas
por el constituyente permanente para que la Norma Suprema refleje esta
renovada disposición de la sociedad. En la medida en que el reconocimiento
de las nuevas condiciones no se alcanza a través de un consenso democrá-
tico por la vía de cambios en la Constitución o en las leyes, se produce un
enfrentamiento innecesario derivado de la imposición de condiciones por
parte de los órganos jurisdiccionales que, desde una situación de menor
legitimidad democrática, —dado que no son producto de una elección po-
pular, ni deberían serlo por la naturaleza de su función— se apartan de su
facultad esencial de aplicar las disposiciones jurídicas como están previstas
por el legislador, para satisfacer requerimientos de cuestiones que merecen
ser escuchadas y atendidas pero no impuestas desde el ámbito de la judica-
tura a la sociedad en general.
Este tipo de conflictos ha aumentado y seguramente seguirá incremen-
tándose en razón de que si el libre desarrollo de la personalidad implica no
solo la aprobación de una determinada conducta moral sino su extensión
para ser admitida por toda la sociedad como válida, el problema se agu-
diza en ámbitos delicadísimos como el de la protección de los derechos de
los menores, situación que ya ocurre cuando se trata de decidir sobre la
posibilidad de adopción de niños por parejas homosexuales, campo en el
cual chocan la pretensión de un derecho de estas parejas para adoptar y el
derecho de los menores en cuanto a las condiciones en las cuales deben o
pueden ser adoptados. En general a partir de la admisión del matrimonio

homosexual se ha dado como consecuencia lógica la garantía de que dichos
matrimonios puedan adoptar. No obstante, en este ámbito la jurispruden-
cia de la Corte Suprema estadounidense en el caso Fulton contra la ciudad
de Filadelfia apoyó la posición del grupo religioso privado Catholic Social
Services (CSS) que, debido a sus principios religiosos católicos no asignaba
niños en hogares constituidos por parejas homosexuales.
Los asuntos en cuestión avanzan de modo tan dinámico que en los últi-
mos tiempos ha surgido incluso un debate sobre si la práctica de la pedofilia
puede ser aceptada como una preferencia sexual.Esta no es una exagera-
ción: existen ya páginas de Internet que defienden tal postura respecto de la
cual hay un clarísimo rechazo general de la sociedad. La protección de los
menores frente a pretensiones de carácter sexual sigue siendo una misión
del poder público y frente a ella no podría admitirse como válida la preten-
sión de que se le estime similar a otras preferencias sexuales. Sin embargo,
no puede desestimarse la posibilidad de que en el futuro alguna decisión
jurisdiccional pretendiese validar dicha preferencia.
Otra muestra de decisiones judiciales que, protegiendo la pretensión ex-
presada por un grupo minoritario de que se reconozca su derecho a fumar
marihuana, acaba imponiendo como norma general el consumo recreativo
de dicho estupefaciente llegándose al extremo, que parece peligroso por un
eventual desequilibrio de poderes, de que se exija al poder legislativo emitir
leyes permisivas al respecto.
La nueva terminología ha introducido la noción psicológica de persona-
lidad donde en realidad es innecesaria. Sin tener que recurrir a tratados de
psicología entendemos la personalidad como un conjunto de características
físicas, genéticas y sociales que reúne un individuo, y que lo hacen diferente
y único respecto del resto de los individuos.395
Más técnica resulta la definición de Gordon Allport: “la organización
dinámica de los sistemas psicofísicos que determina una forma de pensar y
de actuar, única en cada sujeto en su proceso de adaptación”396
En cuanto a las decisiones jurisprudenciales respecto de este tema en
México, es relevante la Tesis aislada P. LXVI/2009. Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta. Novena Época. 165822, Pleno. Tomo XXX, Di-
ciembre de 2009. Pág. 7.
395
Véase http://www.definicionabc.com/social/personalidad.php. Consultada el 24 de julio de
2021.
396
Véase http://es.m.wikipedia.org/wiki/Personalidad. Consultada el 24 de julio de 2021.
DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALI-

DAD. ASPECTOS QUE COMPRENDE.
De la dignidad humana, como derecho fundamental superior reco-
nocido por el orden jurídico mexicano, deriva, entre otros derechos
personalísimos, el de todo individuo a elegir en forma libre y autó-
noma su proyecto de vida. Así, acorde a la doctrina y jurispruden-
cia comparadas, tal derecho es el reconocimiento del Estado sobre la
facultad natural de toda persona a ser individualmente como quiere
ser, sin coacción ni controles injustificados, con el fin de cumplir las
metas u objetivos que se ha fijado, de acuerdo con sus valores, ideas,
expectativas, gustos, etcétera. Por tanto, el libre desarrollo de la per-
sonalidad comprende, entre otras expresiones, la libertad de contraer
matrimonio o no hacerlo; de procrear hijos y cuántos, o bien, decidir
no tenerlos; de escoger su apariencia personal; su profesión o activi-
dad laboral, así como la libre opción sexual, en tanto que todos estos
aspectos son parte de la forma en que una persona desea proyectarse
y vivir su vida y que, por tanto, solo a ella corresponde decidir autó-
nomamente.
Evidentemente, la libertad individual supone el despliegue de la perso-

nalidad de cada quien, pero la manera de ser de cada uno no es patente
para pasar por encima de las normas colectivas. Las motivaciones internas
pueden resultar relevantes para la aplicación del Derecho en circunstancias
concretas pero no porque la personalidad justifique por sí misma cualquier
comportamiento y este deba ser avalado por el Derecho, sino porque la
conducta pueda alcanzar un cierto grado de justificación, como en el estado
de necesidad, por ejemplo397. Debemos tener presente que el ejercicio de
la libertad propia, siempre está limitada por la de los demás. Aplicando la
reducción al absurdo: si alguien tiene una personalidad en la que predomi-
nan impulsos criminales, ¿está autorizado a matar con toda libertad? Es
claro que eso no puede derivar de un principio constitucional que busca
garantizar la libertad en el marco del Derecho. Este puede tomar en cuenta
el trastorno de personalidad sufrido por una persona para determinar las
consecuencias jurídicas de su comportamiento. En el caso descrito, cabe la
posibilidad de que el criminal no sea objeto de una pena de prisión propia-
mente dicha, sino de una medida de seguridad basada en su condición de
397
El estado de necesidad es una causa de justificación en el Derecho Penal por virtud de la cual
se exime de sanción a quien actúa en condiciones de extrema necesidad, para cuya satisfac-
ción recurre a afectar bienes jurídicos de otra persona.
inimputable, pero no puede quedar relevado de toda consecuencia en virtud

de haber consumado los fines de su libre personalidad.
En realidad, la única conceptualización jurídico-constitucional del libre
desarrollo de la personalidad legalmente regulada lo cataloga como un bien
jurídico tutelado en el ámbito del Derecho Penal. La tipificación de los de-
litos contra dicho libre desarrollo lo consideran principalmente como el
proceso de maduración física, sexual, mental o emocional de los menores
de edad, no sujeto a injerencias externas que lo desvíen de lo que podría
considerarse su evolución normal. Esta conclusión deriva del análisis de los
referidos delitos que son cometidos por quien induce a un menor —o a una
persona que no tiene capacidad de comprensión — a una conducta sexual,
a la mendicidad, al consumo de drogas o a la comisión de delitos. No pro-
tege la decisión de realizar libremente una determinada conducta, por el
contrario, se trata de impedir que sin el razonamiento pleno y maduro de la
persona que no ha alcanzado su cabal desarrollo se le induzca u obligue a
la realización de actos sexuales o se le utilice para actividades pornográficas
o de prostitución.
Así, un menor de edad no podría argumentar que consintió la realización
de un acto sexual en atención al libre desarrollo de su personalidad, por el
contrario, los supuestos jurídicos de los referidos delitos presumen, sin po-
sibilidad de prueba en contrario, que el menor no dispone de dicha libertad
y que si realiza el acto, aun de manera consentida, este le ha sido impuesto,
lo que implica una afectación negativa al desarrollo de su personalidad.
En otros de los delitos clasificados como contrarios al libre desarrollo
de la personalidad, cuyos sujetos pasivos pueden ser personas adultas, el
bien jurídico tutelado no es la libertad de hacer cualquier cosa que se desee,
sino la libertad entendida como no ser inducido o forzado a realizar una
conducta que no se tendría la voluntad realizar, o en la cual no se hubiera
incurrido en condiciones normales. Ese es el caso de la trata de personas, el
lenocinio o la provocación de un delito.
En este contexto, el libre desarrollo de la personalidad no es propiamen-
te un derecho humano esgrimible frente al Estado, sino un bien jurídico
que precisamente el Estado tutela a fin de que no se le afecte por parte de
quienes, en violación de la ley, imponen una conducta extraña y dañina al
desarrollo normal de los menores, o trastocan el comportamiento de otros a
los que se fuerza a realizar actos no deseados o sancionados por el Derecho.
Al margen de las recientes distorsiones conceptuales que complican un
concepto solidificado a lo largo de siglos, indiscutiblemente la libertad lla-
namente y sin añadidos es un derecho fundamental que se desenvuelve en

diversas expresiones específicas, a saber:
El párrafo cuarto del artículo primero que prohíbe la esclavitud y garan-
tiza la libertad a cualquier esclavo que entre en el territorio nacional, a lo
que ya aludimos al referirnos al principio de universalidad.
El artículo 2° contiene un derecho fundamental colectivo de libertad que
garantiza a los pueblos y las comunidades indígenas la libre determinación
para resolver sus cuestiones internas bajo la figura de autonomía que signi-
fica la posibilidad de aplicar las normas que tradicionalmente se consideran
válidas, siempre en el marco de la Constitución, sin violar el orden jurídico
fundamental que comprende los derechos humanos, la unidad de la nación
y sus instituciones de gobierno.
El artículo 4° establece la libertad para decidir sobre el número y es-
paciamiento de los hijos. En primer término, se pretende que el Estado no
pueda imponer restricciones a la procreación y que la planeación familiar
no comprenda medidas forzosas para reducir el número de hijos. Por otra
parte, debe considerarse que la Constitución no impone la obligación de
continuar un embarazo no deseado por la mujer.
El artículo 5° garantiza la libertad de dedicarse a la profesión, industria,
comercio o trabajo que a cada quien le acomode, siendo lícitos. Para pre-
servar la libertad se prohíbe que se lleve a efecto ningún contrato, pacto o
convenio que tenga por objeto el menoscabo, la pérdida o el irrevocable
sacrificio de la libertad de la persona por cualquier causa. Tampoco puede
admitirse convenio en que la persona pacte su proscripción o destierro, o en
que renuncie temporal o permanentemente a ejercer determinada profesión,
industria o comercio.
El artículo 6° contiene las libertades de expresión y de libre comunica-
ción a través del acceso a todas las tecnologías existentes o por existir. La
libertad de expresión nos garantiza la posibilidad de dar a conocer nuestros
pensamientos por medio de la palabra hablada o escrita, o mediante señas,
símbolos, imágenes u obras de arte, sin que ninguna autoridad nos lo impi-
da. Existen algunas excepciones respecto de ciertas personas previstas en la
propia Constitución, como las limitaciones a los sacerdotes de las diversas
religiones (art. 130) o a los extranjeros en materia política (art. 33).
El artículo 7° alude a la libertad de difundir los productos del pensa-
miento cualquiera que sea el medio de difusión masiva de las ideas, como
la radio, televisión, internet, y cualesquiera otros procesos tecnológicos que
hagan posible reproducir textos escritos, imágenes e incluso objetos. En sus
orígenes se entendía que este derecho se esgrimía frente a la autoridad que
podía intentar acallar la expresión de sus opositores, pero la realidad ac-

tual se recoge en este precepto al señalar que también los particulares, para
proteger algún interés, tienen la posibilidad de impedir la difusión de ideas
que les perjudiquen mediante el empleo de métodos indirectos como la con-
centración del papel y el control de la distribución de impresos o del acceso
a aparatos de comunicación o a frecuencias de radio y televisión; incluso,
entre las formas de control indirecto podría caber la presión o influencia
sobre medios de comunicación con la amenaza de dejar de comprarles pu-
blicidad, por ejemplo.
En el artículo 8° se protege una forma específica de libertad para dirigirse
a la autoridad mediante el derecho de petición, el cual deriva de la reacción
del pensamiento liberal contra el absolutismo que imponía a los súbditos el
deber de callar y obedecer. Este derecho surge de la idea de que la autoridad
está para servir a la sociedad y no a la inversa, pero ello tampoco implica
que se ofenda a los servidores públicos, por eso lo que se les solicite debe
ser de manera pacífica y respetuosa, además de hacerse por escrito para
que quede constancia. Ahora, por los medios electrónicos, como internet, se
puede cumplir también este requisito. La autoridad está obligada a contes-
tar, y si no lo hace en un tiempo razonable los peticionarios pueden pedir
amparo para que el Poder Judicial obligue a los funcionarios a contestar.
Conviene indicar que esa posibilidad también está prevista en el artículo 6°
a través de los procedimientos de acceso a la información pública. De algún
modo se ha dado una redundancia en torno a este derecho y la regulación
del artículo 6°, que es mucho más amplia, incurre en un defecto que debería
revisarse, puesto que la responsabilidad ciudadana, derivada del apego al
civismo, obligaría a que los solicitantes de información se identifiquen y no
se admita la validez del anonimato para las solicitudes de la información de
que dispone el poder público.
El artículo 9° se refiere a dos libertades fundamentales: la de asociación
y la de reunión. La primera consiste en la posibilidad de formar socieda-
des para efectuar cualquier propósito permitido por la ley. La libertad de
reunión consiste en que la gente pueda juntarse públicamente, también sin
necesidad de pedir autorización.
En el artículo 11 se consagra la libertad de tránsito, que nos permite mo-
vernos sin ninguna restricción por todo el territorio nacional y establecer
nuestro domicilio donde nos parezca más conveniente, sin requerir permiso
de la autoridad para entrar o salir de la República o para trasladarnos den-
tro de ella. Por supuesto, se autoriza la necesidad administrativa de contar
con un pasaporte.
El artículo 24 garantiza a todos la libertad de practicar la religión que

prefieran o de no practicar ninguna.
La libre competencia se garantiza en el artículo 28, como una fórmula
que permita a la economía funcionar adecuadamente en beneficio de toda
la sociedad, por eso se prohíben los monopolios, pero también contiene
previsiones para la seguridad económica colectiva al plantear la posibilidad
de que la autoridad establezca controles de precios de artículos básicos y
sancione el acaparamiento de los mismos.
18.8.2. La igualdad jurídica

La igualdad, a diferencia de la libertad, no es un hecho natural, es más,
durante mucho tiempo se consideró la desigualdad como natural. La igual-
dad es una exigencia ética, una aspiración que debe hacerse realidad por
medio de las normas jurídicas frente a las cuales todos debemos ser iguales.
Se trata de un valor a realizarse a través de un deber ser, primero ético y
luego jurídico. La exigencia de igualdad formal hubo de matizarse ante el
hecho innegable de que hay desigualdades fácticas, desde naturales, hasta
sociales, a las que ahora se ha dado en llamar, a mi juicio con carencia ab-
soluta de valor científico: “categorías sospechosas”.
El concepto de igualdad como derecho humano tiene una connotación
distinta a la que hemos examinado al aludir a las facultades naturales o
innatas de los seres humanos. A diferencia de tales facultades, la igualdad
no es un hecho dado. Se trata en realidad de una noción valorativa, de un
propósito a ser alcanzado, de un valor a cristalizar, los cuales son producto
de la cultura, de la evolución social y de las pretensiones sociales y econó-
micas de grupos humanos afectados por el tratamiento desigual consagrado
en el propio Derecho. Esto último no debe soslayarse: el valor filosófico de
la igualdad fue impulsado no solo por consideraciones religiosas de raíz
cristiana, o si se prefiere, por valores filosóficos acuñados por los estoicos,
sino por intereses materiales concretos de una clase burguesa oprimida por
las leyes que autorizaban tratamientos jurídicos desiguales a las personas.
La igualdad humana no se da en la naturaleza, no es una condición na-
tural, por el contrario, lo natural es la desigualdad, nacemos a partir de un
proceso biológico idéntico, pero a la vez somos todos distintos: “únicos e
irrepetibles” en terminología papal. Cada ser humano es distinto de otro,
somos desiguales en sexo, características físicas, cargas genéticas, aptitu-
des, temperamentos y por supuesto, ambientes naturales y sociales que nos
marcan de distinta manera. En diversos momentos de la humanidad estas
desigualdades naturales se han considerado hasta útiles y beneficiosas para
la vida colectiva; la división legal en castas, clases raciales y sociales hasta

hace muy poco tiempo era la norma establecida y en muchos casos social-
mente justificada y aceptada. El mismo descomunal talento de Aristóteles
no daba para entender que detrás de las justificaciones de que “unos nacen
para mandar y otros para obedecer” porque así funciona la sociedad, se
esconde la dominación del fuerte sobre el débil y se entroniza el abuso y la
explotación.
Las concepciones morales de justicia, equidad, respeto al prójimo,
y las necesidades materiales de los desfavorecidos confluyeron para
sostener que si bien la desigualdad ES, la igualdad DEBE SER. Así,
la igualdad como derecho humano no es reconocida, sino que es
creada, generada, establecida por las normas jurídicas.
Esta generación ha ido transformándose en la práctica, desde la inicial

consigna “Los hombres nacen y permanecen libres e iguales en derechos”,
recogida en la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de
1789 que, por cierto, no establecía iguales condiciones para las mujeres, lo
cual es una muestra de la relatividad de estas valoraciones. La expresión
propagandística servía de base justificativa para proclamar como hecho, lo
que se pretendía válidamente consagrar como derecho. Ciertamente, el De-
recho cumple la función de instrumento igualador y evoluciona desde una
apreciación de que todos debemos recibir igual trato por la ley, prohibien-
do originalmente que esta admitiera diferencias de origen para privilegiar
a unos a costa del sufrimiento de otros, hasta autorizar que la propia ley
introdujera fórmulas jurídicas que fuercen condiciones de igualdad a través
de tratamientos desiguales. El patrón no podía considerarse un igual del
trabajador, y la norma no podía quedar indiferente ante una desproporción
real de fuerzas, de modo que introdujo protecciones a favor del más débil
en la relación, para generar una igualdad donde no existía. Lo mismo ha
sucedido con las acciones afirmativas para igualar por mandato de ley a
individuos tratados desigualmente por raza o género, por ejemplo.
Las desigualdades injustas son combatidas mediante la consagración de
la igualdad como derecho, independientemente que surjan de la realidad.
Pese a que se establezca la igualdad formal, las desigualdades reales siguen
existiendo y entonces el Derecho debe intervenir para introducir tratos di-
ferentes o desiguales para compensar las diferencias. Es lo que conocemos
como equidad: “dar trato desigual a los desiguales”. La igualdad pretende,
como derecho humano o garantía jurídica, evitar el abuso de unos sobre
otros. Impedir ese abuso es el propósito común de acotar la libertad y esta-
blecer la igualdad. El antiguo régimen de Derecho juridificaba las diferen-
cias y legalizaba los atropellos. El concepto de derecho humano hace del

Derecho el instrumento para igualar a todos, a veces dándoles el mismo
trato y a veces introduciendo un trato diferente.
La igualdad es, de acuerdo a lo expuesto, un desiderátum colectivo. Es
necesariamente un producto del Derecho, no es anterior a él, salvo en un
sentido filosófico y ético.
El derecho a la no discriminación, contenido en el último párrafo del
artículo 1°, recoge en forma genérica el derecho fundamental a la igual-
dad; exigiendo que nadie sea excluido de la prestación de un servicio o
del acceso al trabajo por cualquiera de las condiciones ahí señaladas. La
mera separación de las personas, por ejemplo en áreas en que se permite
o se prohíbe fumar; baños asignados por sexo, o vagones destinados solo
a mujeres, no significa necesariamente discriminación en el sentido de este
precepto, pues su propósito es impedir que se menosprecie, se ofenda o se
rechace de manera insultante a alguien. Esta garantía opera frente al Estado
o ante particulares, pues las leyes pueden prohibir a estos realizar prácticas
discriminatorias. Tampoco puede considerarse una práctica de este tipo la
exclusión que deriva de la propia naturaleza de las cosas como la que se
justifica por una discapacidad, pues es obvio que un invidente no podría
reclamar discriminación ante la negativa a proporcionarle una licencia para
conducir un vehículo.
El art. 4° establece que las mujeres y los hombres somos iguales ante la
ley. El principio de igualdad de todos los seres humanos que impera en nues-
tro orden jurídico, obliga a prohibir la admisión de diferencias por virtud de
las cuales se reconozca a los miembros de un sector, como la aristocracia,
una dignidad o condición superior a la de los demás, que es justamente lo
que implican los títulos de nobleza como príncipe, conde, duque o marqués,
prohibidos por el art. 12.
El artículo 27 está concebido originalmente como una garantía de igual-
dad que debía evitar el desequilibrio en la propiedad de la tierra al esta-
blecer límites a la extensión de la misma que puede adquirir una persona,
buscando así evitar la concentración de la propiedad rural que propició el
estallido de la Revolución Mexicana.
Otra previsión tendiente a garantizar la igualdad se encuentra en el ar-
tículo 13 al señalar que nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por
tribunales especiales. La existencia de juzgados y tribunales especializados
por materias no se estima violatoria del referido artículo.
Las disposiciones del art. 31, por las cuales se establece que los impues-
tos sean proporcionales y equitativos, también responden al derecho funda-
mental de igualdad.
18.8.3. La seguridad jurídica como derecho fundamental

El Estado de Derecho descansa sobre un valor fundamental: el de la segu-
ridad jurídica, sin la cual nadie tiene certeza sobre sus demás derechos. Un
sustento básico de la seguridad jurídica es el derecho a la identidad y a ser
registrado de manera inmediata al nacimiento, lo cual garantiza a la persona
en el art. 4°, su condición de sujeto de derecho. El artículo 14 prevé entre
otras garantías de seguridad que las sentencias de los juicios civiles deberán
emitirse conforme a la letra de la ley o a su interpretación jurídica, solo a falta
de una ley, procede aplicar los principios generales del Derecho. El Constitu-
yente garantiza a las personas que la letra de la ley protegerá sus derechos y
que la justicia que se le imparta será pronta, completa e imparcial.
En particular, tratándose de derechos fundamentales de la primera gene-
ración, el Estado puede dar lugar a violaciones por ejercicio de cualquiera
de sus funciones, ya sea por actos administrativos que atropellan derechos
de los gobernados, por decisiones jurisdiccionales que implican una indebi-
da aplicación de la ley, o por disposiciones normativas, legales o reglamen-
tarias que contravienen los derechos establecidos en la Constitución o en
los tratados internacionales.
El gobernado dispone, en cualquiera de esos casos, de fórmulas de re-
mediación jurídica a efecto de impedir o invalidar la acción violatoria por
parte del poder público. En nuestro sistema, el juicio de amparo cumple
esta función protectora de los particulares, es la garantía de respeto a sus
derechos humanos. Por supuesto, existen otros medios de control constitu-
cional, como las acciones de inconstitucionalidad y las controversias consti-
tucionales, a las que nos referimos en otra parte de este libro.
Aparece, en consecuencia, otro derecho humano a preservar: el de acceso
a la justicia en los términos de las normas constitucionales garantes de la
seguridad jurídica, que es sustento insustituible del Estado de Derecho. El
justiciable tiene derecho a que se le administre justicia. Los referentes de
este derecho se encuentran tanto en el artículo 17 de nuestra Constitución,
como en el 14.
En este tema aparecen cuestiones adicionales derivadas de la finalidad
última de la actividad jurisdiccional. Es verdad que esta tiene por objeto
la impartición de la justicia, pero también lo es que la jurisdicción consiste
en decir el Derecho. La función del juzgador debe siempre tener en cuenta

un equilibrio entre la búsqueda de la justicia y la preservación del Estado
de Derecho; tal balance exige un margen razonable y firme de seguridad
jurídica. La búsqueda de la justicia no debe impulsar al juzgador a asumir
funciones administrativas o legislativas. La aplicación de la ley a partir de
los métodos de control difuso398 es una herramienta que debe ser empleada
con enorme prudencia. No se trata de renunciar a ella, pero sí de fijar límites
y establecer criterios que permitan compatibilizar el respeto y promoción de
los derechos humanos con la vigencia del Estado de Derecho, al tiempo que
este se funda en que el Estado debe hacerse responsable por las violaciones
de derechos humanos que cometa.
En el constitucionalismo un principio esencial que otorga seguridad a los
gobernados frente a la autoridad se enuncia mediante la fórmula:
“La autoridad solo puede hacer aquello que la ley le permite. Los
particulares pueden hacer todo aquello que la ley no les prohíbe”.
Dicho de otro modo: para el gobernado “lo que no está prohibido,
está permitido” en tanto para quien gobierna, “lo que no le está
expresamente permitido, le está prohibido”.
El principio de seguridad jurídica permite a los integrantes de una so-

ciedad democrática saber a qué atenerse; contar con que el poder público
no podrá hacer nada para lo que no esté expresamente facultado por la ley,
pero también que la propia ley dará atribuciones a la autoridad para sal-
vaguardar los valores que más interesa preservar a las personas: su vida, su
integridad personal, su libertad y su patrimonio.
Por eso la seguridad personal forma parte de los derechos que deben
garantizarse a las personas. En este punto es preciso mencionar que una
demanda del liberalismo individualista del siglo xviii frente a los gobiernos
despóticos fue la de garantizar a todas las personas la posibilidad de poseer
armas para su defensa. Esa aspiración se recogió en esta antigua garantía
individual por virtud de la cual todos los habitantes, independientemente de
cualquier condición, pueden poseer armas para su seguridad y legítima de-
fensa, como lo dispone el art. 10 de nuestra Carta Magna. Esta finalidad su-
pone que no es ilimitada la cantidad de armas que se puedan tener y por ello
la ley penal sí puede tipificar, por ejemplo, el delito de acopio de armas, si
se acumula una cantidad que no sea racional y proporcionada a la finalidad
constitucional. Este derecho se concede solo para el domicilio del gober-
398
Véase apartado 12.5
nado, esto es, el lugar donde reside en forma permanente. Un vehículo no

queda incluido en esta garantía, aunque para el efecto de la inviolabilidad
del domicilio, por virtud de la cual se impide a la autoridad una intromisión
arbitraria sin orden judicial, sí se amplía el concepto a residencias tempora-
les como puede ser un hotel o a sitios cerrados donde la persona resguarda
su intimidad, como es el caso de quien se encuentra temporal o permanente
en una casa rodante o remolque. Tampoco se considera domicilio para el fin
de poseer armas, una oficina o un local comercial.399
Para el ejercicio de este derecho se requiere que se cumplan determina-
dos requisitos administrativos, como el registro del arma ante la autoridad.
En cuanto a la portación de armas, es decir, el hecho de traerlas consigo
fuera del domicilio, no es un derecho constitucional. Se prevé también que
la ley establezca limitaciones en cuanto a cuáles armas quedan prohibidas,
al tiempo que aquellas que se señalen como de uso exclusivo de las fuerzas
armadas tampoco podrán ser poseídas por los particulares. La ley que regu-
la esta materia es la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos.
Las figuras del asilo y el refugio previstas en el art. 11 se relacionan tam-
bién con el valor de la seguridad al establecerse que en caso de persecución,
por motivos de orden político, toda persona tiene derecho de solicitar asilo;
por causas de carácter humanitario se recibirá refugio. La ley regulará sus
procedencias y excepciones.
Los artículos 14 y 16 prohíben dar efecto retroactivo a ninguna ley en
perjuicio de persona alguna, así como privar a alguien de la libertad o de
sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante
los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formali-
dades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con
anterioridad al hecho. La autoridad no debe molestar a ninguna persona,
es decir, interferir en su actividad normal, distraerla de sus tareas habituales
u obligarla a hacer algo que de otra manera no hubiera hecho, sin basarse
en una orden escrita fundada en una ley y que explique las razones por las
cuales pretende afectar a la persona. También se garantiza la protección
de los datos de las personas, que se encuentren en poder de la autoridad o
de particulares. Se precisan las condiciones que debe cumplir la autoridad
para detener a una persona así como los requisitos para realizar un cateo.
Asimismo se prevé que no podrán violarse las comunicaciones privadas de
las personas salvo que lo ordene un juez con base en la ley.
399
Consúltese la resolución del AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 249/2007.
También corresponden a garantías de seguridad las que prohíben hacer-

se justicia por propia mano, al tiempo que se otorga el derecho a todos para
acceder a la justicia. Se establecen condiciones que deben ser cumplidas
para poder privar de la libertad a alguien mientras dura un proceso penal
y también el Estado está obligado a proporcionar defensores públicos a
quienes sean acusados.
El art. 15 prohíbe la extradición de reos políticos y de personas que en
su país de origen hubieran tenido el carácter de esclavos.
Los arts. 18 a 23 contienen un conjunto de medidas que aseguran la
sujeción de los procedimientos penales a la protección de derechos funda-
mentales de los procesados, a quienes se otorgan una serie de garantías para
que puedan defenderse debidamente a partir del principio de la presunción
de inocencia y se señalan límites que deben cumplirse para que concluyan
los procedimientos evitando que se alargue la prisión de manera indebida.
Las garantías de seguridad jurídica se extienden también en favor de las
víctimas de los delitos.
Para proteger la seguridad de las personas se prohíben las penas de
muerte, mutilación, infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de
cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera
otras penas inusitadas y trascendentales. Se contempla asimismo el princi-
pio denominado non bis in ídem según el cual nadie puede ser juzgado dos
veces por el mismo delito.
La pena de muerte está abolida en nuestro país, ni la autoridad federal
ni los estados pueden aplicarla. Igualmente se prohíbe la mutilación, por
ejemplo, cortar un miembro como castigo. Debe incluirse la prohibición
de la llamada mutilación química, que consiste en suprimir, por medio de
sustancias, la función sexual de un sujeto, u otra cualquiera. Si llegase a
pensarse que una medida de ese tipo es necesaria, se requeriría reformar la
Constitución.
La infamia consiste, por ejemplo, en poner un letrero a alguien diciendo
que es un ladrón o violador. La marca supone que se haga una señal física,
como un corte, un tatuaje o una quemadura, como las que se hacen al ga-
nado. También se prohíben la multa excesiva, concepto que deben definir
los tribunales cuando se reclame el exceso por medio del amparo; las penas
inusitadas, es decir, fuera de lo común o desproporcionadas, y las trascen-
dentales, esto es, las que afectan a personas distintas al condenado, por
ejemplo, castigar al padre por una acción del hijo, siempre que, por supues-
to, no haya participado en el delito.
La confiscación consiste en despojar de sus bienes a una persona como

castigo. No es confiscación el que se le quiten bienes a alguien para cubrir
las responsabilidades derivadas de la comisión de un delito, pues de otra
forma sería imposible reparar esos daños; tampoco lo es quitarle al delin-
cuente bienes de los que se hizo ilícitamente.
La seguridad colectiva es el valor a preservar en varias disposiciones del
artículo 27, por una parte tiene que ver con el aseguramiento de los dere-
chos sobre el territorio nacional y sus recursos naturales para los mexica-
nos. Estas previsiones se han visto debilitadas por la suscripción de tratados
internacionales que obligan a reconocer derechos igualitarios a extranjeros
para proteger sus inversiones en el país.
La seguridad jurídica ha evolucionado para comprender, además de la
protección del gobernado frente al poder público, también frente a otros
poderes o vicisitudes de la vida social. Los derechos humanos económicos,
sociales y culturales deberían ser tan fundamentales como los de la primera
generación a los que se les reconoce tal carácter; ya que responden al valor
de la seguridad frente a las condiciones del medio natural y social. 400 Algu-
nos de ellos, vinculados a la seguridad también comparten características
de otros derechos sociales como es el caso del derecho a la educación, con-
tenido en el artículo 3°, que además de asegurar un servicio vital que debe
dar el Estado, al mismo tiempo genera condiciones de igualdad. El artículo
4° garantiza varios de estos derechos: a la protección de la salud; a vivienda
digna y decorosa; a la alimentación “nutritiva, suficiente y de calidad”, (lo
cual parece un exceso, pero así lo dice la Constitución); a un medio ambien-
te sano; al agua para consumo personal y doméstico; a la cultura; a la cultu-
ra física y a la práctica del deporte. Todos propósitos valiosos e importantes
pero que deben constituir el contenido de programas de gobierno impulsa-
dos desde la Constitución, mas no es razonable plasmarlos como derechos
específicos ya que su satisfacción no puede lograrse colectivamente a través
de demandas formuladas al Poder Judicial.
Otras vitales garantías sociales se contienen en el artículo 123 en tanto
que el trabajo constituye el acceso a los satisfactores sin los cuales cualquier
libertad en abstracto es ilusoria. Igualmente tienden a crear condiciones de
verdadera igualdad entre quien requiere de trabajar para vivir y su emplea-
400
Al respecto véase el extraordinario artículo del doctor Sergio García Ramirez denominado
Estado democrático y social de Derecho, publicado en el Boletín de Derecho Comparado,
No. 98 del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM en la siguiente liga: https://
revistas.juridicas.unam.mx/index.php/derecho-comparado/article/view/3634 consultada el
27 de julio de 2021.
dor que, por definición, se encuentra en posición de ventaja. De ahí que

debieran considerarse derechos fundamentales el que limita la jornada de
trabajo; el que tiende a garantizar un salario remunerador; el que asegura
un tiempo de descanso; la asociación sindical; la contratación colectiva; la
huelga y la estabilidad en el empleo, entre otros.
18.9. EFECTOS DE LA SALVAGUARDA DE DERECHOS

HUMANOS EN LOS CONFLICTOS ENTRE
PARTICULARES Y LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA
DEL ESTADO
Regresemos ahora a nuestro planteamiento inicial respecto a la necesa-
ria precisión y justificación histórica del concepto original de derechos del
hombre y del ciudadano, hoy bien entendidos como derechos humanos,
para acotar su contenido y así orientarnos en el propósito de su protección
a efecto de que esta no se esgrima de modo tan general que la vacíe de con-
tenido o le dé uno tan amplísimo, que carezca realmente de utilidad o sirva
para justificar cualquier posición, incluso las más contradictorias, llegando
a convertirse en un instrumento que se vuelva contra el respeto mismo y la
protección de tales derechos humanos. Parafraseando a Madame Roland
tenemos que evitar que sea admisible afirmar: derechos humanos, ¡cuántos
crímenes se cometen en tu nombre! La preocupación que me ha llevado a
esta advertencia tiene que ver con el riesgo, que ya he escuchado anunciado
por juristas de la más alta calidad, como el ministro de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, Jorge Mario Pardo Rebolledo401, de que la protección
de un derecho humano en sede judicial que favorece a una parte, acabe por
conculcar los derechos de la parte contraria.
La verificación de un mejor derecho, cuando hay conflicto entre parti-
culares, solamente está vinculada al derecho humano que a ambas protege,
de que la justicia del Estado se pronuncie de manera pronta, completa e im-
parcial, como manda –que no “mandata”– el artículo 17 de nuestra Norma
Suprema.
En rigor, el conflicto surgido de la preservación de un derecho humano
en un juicio entre particulares conduce a revisar el derecho humano que
está en la base del problema: el de la igualdad. Las partes en juicio deben
401
Conferencia dictada en la Barra Mexicana Colegio de Abogados, el 26 de junio de 2015 so-
bre Control de Convencionalidad y principio pro homine en la teoría y en la práctica. www.
youtube.com/watch?v=nvDLiO_Z8pU
estar en estricto plano de igualdad para que la justicia sea verdaderamente

imparcial. En principio, y salvo circunstancias de equidad autorizadas por
la ley, la igualdad procesal debe ser un derecho humano de la más alta jerar-
quía cuando las partes son ambas entes privados, por supuesto no cuando
se trata de un particular frente a la autoridad. Por eso es tan importante te-
ner presente que los derechos humanos se esgrimen, se reclaman, se ejercen
contra una autoridad que tiene la obligación de respetarlos, protegerlos o
hacerlos realidad efectiva.
Cuando la contraposición de intereses se presenta entre particulares con
motivo de la resolución de un litigio concreto, aparecen complicaciones
que deben ser analizadas con especial cuidado por la doctrina jurídica. Es
menester, en tal situación, un acucioso escrutinio si se percibe una posible
inconstitucionalidad, en condiciones diferentes a las que solo tienen que
ver con la pugna entre la pretensión de una autoridad y el interés de un
particular. Si, por ejemplo, el juez encuentra que un tipo penal vulnera la
Constitución, al dejar de aplicarlo impide la acción penal pública, pero deja
intacta la acción civil de que dispone quien se considerara víctima del ilíci-
to declarado inconstitucional. Cuestión similar encontramos en el Derecho
Administrativo si, pongamos por caso, una multa por ser excesiva se juzga
contraria a la Constitución y la norma que la impone deja de aplicarse por
su inconstitucionalidad, no hay un particular afectado. En cambio, en el De-
recho Civil, cuando se confrontan diversos intereses en juego, el problema
es más complicado.
Al decidir acerca de la posible inaplicación de una disposición legal es
necesario extremar los cuidados con respecto a los efectos que se pueden
producir en la esfera jurídica de los particulares, puesto que los derechos
humanos deben ser salvaguardados por el Estado, él es su garante y a la
vez, su sujeto pasivo. El juez, que es un agente del Estado, no debe prote-
ger el derecho de alguien, a costa de la afectación de los derechos de otro
que es titular de los mismos como resultado del orden jurídico en vigor. El
favorecimiento de un derecho humano constitucional o convencionalmente
reconocido, no debe hacerse a costa del derecho humano de otra persona
con el mismo reconocimiento.
Si, por ejemplo, la no aplicación de una disposición estimada discrimina-
toria anula un derecho adquirido con base en la aplicación estricta de la ley
— como veremos más adelante en el caso del concubinato— resulta que el
afectado por la decisión es también titular de derechos humanos igualmente
atendibles como el de acceso a la justicia y a la seguridad jurídica derivados
de los artículos 17 y 14 constitucionales, los cuales no pueden desconocerse
puesto que son derechos de la misma jerarquía que todos aquellos a que ha-
ce alusión el artículo primero de la Constitución. Ya hemos dicho que el art.

14 prevé que las sentencias de los juicios civiles deberán emitirse conforme
a la letra de la ley o a su interpretación jurídica. El Constituyente garantiza
a las personas que la letra de la ley protegerá sus derechos y que la justicia
que se le imparta será pronta, completa e imparcial.
Si con el propósito de atender un derecho a la no discriminación se fa-
vorece a una parte, el afectado puede esgrimir que ha habido una actuación
parcial y por tanto inconstitucional, ya que no se está haciendo valer como
un límite a la acción del Estado, sino como un argumento para disminuir
sus derechos subjetivos, con lo que la justicia obtenida no sería completa y,
por lo mismo, resultaría violentado su derecho humano a obtener la justicia
como lo ordena la Constitución, con las características de pronta, completa
e imparcial.
Hemos establecido como premisa básica que los derechos humanos son
derechos que se esgrimen frente al Estado; la consecuencia lógico jurídica
de tal premisa es que sólo el Estado, si falta a su deber, puede ser identifica-
do como responsable de la violación de tales derecho.
La cuestión a dilucidar es cómo se resuelven los casos en que la norma
jurídica vigente emitida por el Estado para regular una situación jurídica
concreta, violenta en perjuicio de un gobernado un derecho fundamental
consagrado en la Constitución o en un tratado. Las formas de atender esta
situación resultan distintas según la naturaleza de la norma de la que de-
rive la violación. Para ello debe diferenciarse entre el Derecho público y el
privado. Cuando la norma es de Derecho público y su aplicación supone
un tratamiento violatorio del cual deriva un beneficio para la autoridad o
supone la ejecución de sus facultades, la solución consistente en dejar de
aplicar la norma, parece la adecuada. Pongamos el caso de un impuesto des-
igualmente aplicable o de una disposición penal que sanciona a las personas
con criterios injustificadamente diferentes; en tal hipótesis, la inaplicación
de la norma repara o impide el tratamiento desigual, el gobernado resulta
beneficiado y el Estado resiente las consecuencias de la violación del dere-
cho humano infringido.
Ahora bien, supongamos que la norma cuestionada establece consecuen-
cias divergentes para situaciones que deberían resolverse de modo igualita-
rio. En un caso concreto que me correspondió analizar en el Tribunal Su-
perior de Justicia de Veracruz, encontramos que las normas que regulan la
herencia legítima en el concubinato, en determinadas condiciones, introdu-
cen un tratamiento al miembro supérstite del concubinato, distinto al que la
ley concede al cónyuge supérstite. En el matrimonio, si este último concurre
con hijos, ya sean de ambos cónyuges o solo de uno de ellos, le corresponde

una parte de la herencia igual a la de un hijo. En cambio, en el concubina-
to, si la concurrencia se da con hijos que no son de ambos concubinos, el
supérstite solo tiene derecho a la mitad de lo que corresponde a tales hijos.
Surge de inmediato la duda sobre si la ley así concebida, resulta discri-
minatoria por razón de estado civil, al establecer un trato diferente para la
esposa o esposo por una parte y la concubina o concubinario por la otra.
Aquí nos encontramos en una situación de Derecho privado en la cual la
mera inaplicación de la norma no resulta satisfactoria, pues al intentar co-
rregir una indebida desigualdad surgida de la ley, se puede generar un daño
al derecho de otras personas que la propia ley determina.
Ciertamente los hijos en cuestión, desde el momento mismo de la muerte
del de cujus, son titulares de la parte de la herencia que les corresponde; su
derecho ya existe, no es una expectativa o una posibilidad. ¿Puede el juz-
gador privarlos del mismo para compensar el trato discriminatorio al que
está sujeta la concubina o el concubinario? Si recurre a la inaplicación de la
ley estimada como discriminatoria y decide emplear el mismo tratamiento
previsto en las disposiciones que regulan la herencia entre cónyuges, podría
estar incurriendo en la afectación de derechos humanos de los justiciables,
derivada del ejercicio del poder jurisdiccional del Estado. De manera que
habiendo ley expresa que concede un derecho a los particulares, la posibili-
dad de dejar de aplicarla para favorecer a otro particular que participa del
conflicto, puede dar por resultado un nuevo desequilibrio: la cobertura de
un derecho humano afectado por la ley, a cambio de la desprotección del
otro derecho humano protegido por la misma ley. Así, cuando surge un con-
flicto producido por la aplicación de una ley que violenta o parece violentar
un derecho humano consagrado en la Constitución o en un tratado, de
cuya inaplicación resulta una lesión al derecho legítimo de un particular, es
preciso acudir al concepto básico de los referidos derechos humanos como
reclamables frente al Estado. En todo caso, este es el autor y responsable de
la existencia de una norma discriminatoria o violatoria de derechos.
En el ejemplo ya explicado, los hijos de uno u otro miembro del concu-
binato no tienen ninguna responsabilidad en la existencia de la norma, ellos
no la crearon, el beneficio que les reporta deriva de su existencia misma y
no de una voluntad de la que resultaran responsables y que pudiera afectar
el interés hereditario de la concubina o el concubinario supérstites.
A la luz de lo hasta aquí expuesto, debe sostenerse la improcedencia de
la lesión de un derecho basado en disposición expresa de la ley, para corre-
gir una inconstitucionalidad o inconvencionalidad, porque al proteger el
derecho de una parte, se lesiona aquel que corresponde a la otra, sobre todo
si incurre en la inaplicación o inexacta aplicación de la ley en afectación al
derecho a la justicia.
Dada la condición de obligado que tiene el Estado, es este el que debe
responder por la existencia de una norma que viola la Constitución o un
tratado, o que es discriminatoria. El perjudicado por la norma tiene, con
independencia de que esté o no expresamente prevista, una acción contra
el Estado. En el ejemplo que nos ha servido de base para estas considera-
ciones, la concubina (o el concubinario) que pudiera resultar afectada en la
participación de la herencia, podría ejercer acción contra el Estado por el
monto del perjuicio que hubiese sufrido, dado que la norma discriminatoria
le produjo dicha afectación.
Resulta posible llevar todavía más adelante esta tesis, en el entendido
de que si una decisión jurisdiccional, inclusive de última instancia, produ-
jera una afectación a los derechos de las personas, por ejemplo dejando
de aplicar la norma en perjuicio de los hijos que ya tenían derecho a una
determinada porción de la herencia, aquellos a quienes se hubiese privado
de un derecho para favorecer el de otro que alegó violación a derechos hu-
manos, también tendrían acción contra el Estado por una resolución que ha
lesionado derechos que la ley les daba, para que les resarza de lo que se les
hubiere privado por la resolución judicial en cuestión.
Se trata por supuesto de un territorio novedoso que habría que explorar
a partir de las propias previsiones constitucionales señaladas en el artículo
109 sobre responsabilidad objetiva del Estado, el cual dispone:
La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su
actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de
los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán dere-
cho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimien-
tos que establezcan las leyes.
Es verdad que el texto reproducido alude a una actividad administrativa

irregular, pero cabe señalar que dentro de los mismos principios constitucio-
nales se abre la posibilidad de una interpretación que resulta más favorable
a la persona en cuanto a que cualquier actividad del Estado puede producir
una afectación y la irregularidad derivar de una violación constitucional o
convencional.
Debe considerarse, igualmente, la posibilidad de que un rechazo de la
autoridad jurisdiccional a una petición de indemnización basada en las po-
sibles violaciones aquí analizadas, podría ser materia de la jurisdicción in-

ternacional aplicable a los derechos humanos.
Hemos recurrido, como puede apreciarse, al principio interpretativo pro
personae para argumentar a favor del derecho de la persona que estuviese
en condición de reclamar al Estado la violación de un derecho humano con
motivo de una resolución judicial que, por favorecer un derecho humano de
su contraparte, le hubiese parado un daño o perjuicio.
Esto nos conduce a una reflexión final en torno a este principio inter-
pretativo, a fin de mantener una línea congruente con el análisis dogmático
que hemos venido efectuando en relación con la correcta dimensión de las
características del régimen protector de los derechos humanos incorporado
en nuestro sistema constitucional.
18.10. ALCANCE DE LA INTERPRETACIÓN PRO

PERSONAE
El principio de interpretación pro personae, originalmente denominado
pro homine, ha existido en la doctrina desde prácticamente toda la historia
del Derecho constitucional. El segundo párrafo del art. 1° constitucional lo
expresa del modo siguiente: “Las normas relativas a los derechos humanos
se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados
internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la
protección más amplia”. Realmente es la última parte la que alude al refe-
rido principio, según el cual en materia de derechos humanos se debe privi-
legiar la interpretación que maximice el alcance del derecho de que se trate.
Otra manifestación de este principio consiste en que si es posible aplicar
más de una norma, se deberá preferir la que sea más favorable a la persona,
con independencia del lugar que ocupe dentro de la jerarquía normativa.
Precisamente por haberse originado el concepto en el campo académico,
la academia está obligada a explorar el tema intensamente. La doctrina es
una fuente que no debe quedar supeditada a los criterios jurisprudenciales
prevalecientes y con independencia de ellos, conviene insistir en la revisión
del significado y alcance del principio de interpretación pro personae, para
evitar conducirlo hasta el extremo filosófico de sostener que el individuo
está siempre y en todos los casos por encima de la comunidad, introducien-
do así un individualismo que termine por destruir la convivencia colectiva.
Sabemos desde Aristóteles que la dualidad de conceptos individuo-co-
munidad, se implican recíprocamente, que el ser humano no puede ser se-
parado de la sociedad a la que pertenece; que el individuo no es anterior
ni superior a la colectividad, puesto que nace en esta y su sobrevivencia

depende de la interacción social. Desde el punto de vista filosófico y so-
ciológico es imposible sostener la preeminencia absoluta del interés del ser
humano individual sobre el de la comunidad en la que está inserto. Es más,
en situaciones extremas, es el interés del individuo el que cede ante el de
la sociedad. Basta para ello leer el artículo 29 constitucional y aludir a la
literatura sobre estados o situaciones de emergencia. El ejemplo del aisla-
miento en cuarentena en casos de epidemia, es ilustrativo de como un valor
fundamental como la libertad, puede ser válidamente afectado en interés de
la preservación colectiva.
Debemos prevenirnos pues, de seguir alentando un egoísmo individualis-
ta que exalte al interés particular por encima de todas las cosas, como nueva
deidad de un mundo construido para satisfacer no la dignidad humana,
sino la ambición sin límites.
En la concepción de la interpretación pro personae es indispensable re-
tomar la finalidad original de la proclamación de los derechos humanos:
preservar una esfera de acción personal impenetrable al poder del Estado;
defender al gobernado de los abusos del poder público. Parte de las confu-
siones que se han creado con motivo de la expresión constitucional de este
principio deriva de la relación confusa entre Estado y “bienestar general”,
“interés social”, “bien común” o como prefiramos llamarle.
A partir de una concepción ideologizada que, como todo estereotipo
tiene una base objetiva, se asume como premisa válida la condición abusiva
del poder público. El Estado por definición se considera malo, arbitrario,
prepotente y agresivo; actúa para atender el interés de sus funcionarios y
no representa adecuadamente el interés colectivo. Es cierto que los exce-
sos gubernativos y, en ocasiones, sus defectos derivados de la incapacidad
efectiva de los órganos públicos para gobernar en favor de los intereses de
la comunidad que los eligió, la cual proviene de su dependencia y condi-
cionamiento de factores impuestos desde el exterior, dan sustento a la des-
confianza hacia las instituciones públicas, pero ese estado de cosas requiere
trabajar en el campo de la política a fin de acercar la actividad de gobierno
a la satisfacción real de necesidades comunes, no entronizar una concepción
extremadamente individualista que arroje al niño junto con el agua de la
bañera –como previene el dicho inglés– y termine por voltearse contra el
propio ser humano por la deshumanización de las relaciones sociales, la fal-
ta de cooperación y la ausencia de solidaridad que dejen, a fin de cuentas, a
las personas inermes ante los poderes fácticos que han invadido los espacios
de decisión, los cuales deberían corresponder a una comunidad democráti-
camente representada por las autoridades.
No debemos olvidar, al reflexionar sobre temas constitucionales básicos,

que en el texto de la Constitución se reflejan los intereses de los factores rea-
les de poder, como Lassalle enseñaba, y que las categorías filosóficas cuyo
campo de estudio es la Filosofía del Derecho, así como la axiología jurídica,
son herramientas imprescindibles para un auténtico análisis de asuntos de
esta naturaleza. La cuestión del significado de la interpretación pro persona
no es un asunto de mera técnica o aplicación mecánica de consideraciones
de lógica formal, se trata de atender a las raíces filosóficas, sociológicas e
incluso económicas de las nociones escritas en la norma constitucional.
El principio pro personae debe entenderse en cuanto a la confron-
tación entre el poder del Estado que se ejerce imponiendo límites
al individuo y los derechos de este, de manera que se favorezca a
la persona frente a una pretensión injustificada de la autoridad.
De ningún modo implica que el interés individual deba prevalecer
sobre el comunitario. Por supuesto, tampoco que el interés de una
persona en particular impere sobre el de otro gobernado con el que
ha entrado en conflicto.
La función jurisdiccional debe velar por el equilibrio entre las necesidades

individuales y las colectivas y, en última instancia, estas deben privilegiarse en
razón del interés general, lo que no es lo mismo que favorecer al Estado. El
examen judicial es tridimensional, requiere confrontar el interés personal con
la pretensión del poder público y esta, con la necesidad colectiva que debe ser
atendida. Si la autoridad actúa razonablemente en favor de un interés general,
tal interés debe ser protegido, si por el contrario es el poder público el que sin
justificación pretende limitar al gobernado, surge como guía el principio de
interpretación pro personae.
El alcance de este principio debe considerase doctrinariamente acotado
por dos circunstancias: cuando lo que se confronta es el interés de dos parti-
culares en un juicio, es absolutamente improcedente pretender recurrir a él,
puesto que de ambos lados se encuentran gobernados a quienes el Derecho
debe dar igual trato en los términos de la norma aplicable, en el entendido
de que esta puede contener un criterio diferenciador, el cual debería aten-
derse y valorarse por el juez. En suma, si el favorecimiento de la persona
implica una limitación a la acción excedida del poder público, debe privile-
giarse el interés de aquella, en cambio, si la limitación impuesta al particular
se legitima en razón del interés comunitario que protege la norma que debe
ser interpretada, es la necesidad colectiva la merecedora de protección.
Los tribunales constitucionales deben cumplir una función de equilibrio

entre la protección del interés individual y la salvaguarda de la vida colecti-
va buscando ese difícil justo medio, que en este caso no queda precisamente
en el centro, pues debe inclinarse ligeramente a favor de la comunidad.
Esta afirmación, que contradice la moda de colocar el interés personal
sobre el colectivo, obedece a las profundas bases del Estado Democrático y
Social de Derecho, el producto más acabado de la cultura occidental para
alcanzar la máxima protección de la persona.
Los juzgadores no deben perder de vista las lecciones teóricas y filosófi-
cas sobre el Estado y la Constitución. La esencia contractualista que inspira
nuestro modelo constitucional, parte de la premisa de que el Estado aparece
para proteger a las personas del daño que pueden infligirle otros miembros
de la sociedad en un estado de libertad sin freno en el que cada individuo
pueda hacer todo aquello que su voluntad y su fuerza le permitan.
Las actuales tendencias aparentemente protectoras de los derechos hu-
manos suelen olvidar la premisa hobessiana de que en estado de naturaleza
“el hombre es el lobo del hombre” y que la sociedad se constituye en Esta-
do, con una autoridad centralizada, para dar seguridad a sus integrantes.
Esa es su justificación y su más ingente función. La seguridad de cada uno
depende de limitar la libertad de todos. Si mucho me apuran, el Estado
surge para limitar la libertad no para garantizarla al extremo de que cada
quien pueda hacer lo que le plazca. El posible empleo abusivo de ese poder,
se corrige por medio de la voluntad general expresada en la Ley. Solo el
Derecho democráticamente establecido puede fijar los límites a la libertad
que resultan aceptables para la sociedad.
El Derecho penal determina límites que atienden a un delicado trián-
gulo cuyas proporciones debe cuidar el impartidor de justicia. Su justifica-
ción deriva de que una conducta es delictiva porque vulnera la convivencia
social, el menoscabo que sufre la víctima trasciende a la comunidad pero
cuando un conflicto atañe a particulares los remedios los otorgan otras
ramas jurídicas. La sociedad es pues el vértice superior, en los otros están el
procesado y la víctima.
La interpretación pro personae no puede atender solo a uno de ellos,
en particular cuando lo más favorable al procesado puede resultar lo más
perjudicial para la víctima. La filosofía de la Constitución al respecto no es
otorgar tal protección a una persona que desproteja a todas las demás. El
individualismo llevado al extremo en su propósito de protección personal,
acaba perjudicando a todos, suprimiendo al Estado y consagrando el estado
de naturaleza.
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Derecho Constitucional y Teoria de La Constitucion 9788411139564

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DERECHO CONSTITUCIONAL

MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG VÍCTOR MORENO CATENA

ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Procedimiento de selección de originales, ver página web:

EDUARDO ANDRADE SÁNCHEZ

Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México

Este libro será publicado y distribuido internacionalmente en todos los países

© Eduardo Andrade Sánchez

© EDITA: TIRANT LO BLANCH

Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de

Eduardo Andrade Sánchez

sin partidos y la Constitución Política de los E.U.M Comentada. El Instituto

INAI Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública

1. Conceptos básicos de Teoría de la Constitución

2. Desarrollo constitucional mexicano

3. Principios que rigen a la Constitución mexicana

3.2. Principios formales.......................................................................................................................................... 109

4. El Estado y sus formas de gobierno

5. Forma de Estado y de gobierno en México

5.1.1. La recepción del concepto soberanía en México antes de la Inde-

7. La estructura del Poder Legislativo

7.6.3.Elección por el principio de representación proporcional ............................. 284

8. Condiciones de funcionamiento del Poder Legislativo

9. El proceso legislativo y facultades del Congreso

9.2.3. La iniciativa en el constitucionalismo local. .......................................................... 349

10. El Poder Ejecutivo y los organismos autónomos

10.14.1. Banco de México ................................................................................................................. 444

11. La función jurisdiccional del Estado

12. Defensa de la Constitución

12.3. El control de convencionalidad ............................................................................................................. 518

13. Nacionalidad, naturalización y extranjería

14. El Territorio nacional

14.2. Relación jurídica entre Estado y territorio ...................................................................................... 608

15. El sistema federal y el municipio

15.23. La relación laboral entre el municipio y sus trabajadores..................................................... 675

16. El modelo económico constitucional

17. El Régimen de Responsabilidades

18. Los Derechos Humanos

Bibliografía ......................................................................................................... 809

de Xalapa y en el Colegio de Veracruz. La cátedra es también, una fuente

Los capítulos 7, 8 y 9 se refieren al Poder Legislativo. La extensión dedi-

Constitucional consuetudinario, la manera como se enfrentan los conflictos

tos secundarios han pretendido disminuir la importancia de la ley, de la

Mención especial de reconocimiento debo hacer al Dr. Raúl Contreras

EDUARDO ANDRADE SÁNCHEZ

1.1. DEFINICIÓN, ORÍGENES Y SIGNIFICADO

La definición anterior sintetiza prácticamente todo el contenido del

2. Esencia y calidades de una cosa que la constituyen como es y la

1.2. EMPLEO DEL TÉRMINO CONSTITUCIÓN PARA

En las traducciones de los textos griegos antiguos, la palabra consti-

1.3. LA CONSTITUCIÓN COMO CONJUNTO DE

1.4. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL

nuestras en todas las citas textuales.)

de 1017 —que contenía 14 disposiciones, cuyo objeto principal era la or-

Su contenido comprende cinco apartados: el primero establecía la liber-

primera y única Carta Constitucional que ha tenido Inglaterra”.11 En este

Sus facultades derivan de una larga evolución que interpreta la idiosin-

cidades de la cirugía moderna y la posibilidad de regular el transexualismo,

1.5. DISTINCIÓN ENTRE CONSTITUCIÓN MATERIAL Y

En consecuencia, Gran Bretaña tiene una constitución material, pero no

1.6. LA CODIFICACIÓN DE LAS NORMAS

Desde 1774 se había reunido en Filadelfia un Congreso extraoficial en

derechos individuales, los cuales se adicionaron mediante las primeras 10