El Salvador: Declaración del personal técnico al término

de la misión del Artículo IV correspondiente a 2023

10 de febrero de 2023

Washington, DC: Una misión del Fondo Monetario Internacional (FMI),

encabezada por el Sr. Raphael Espinoza, mantuvo discusiones virtuales durante los
días 26 y 27 de enero, y visitó San Salvador del 30 de enero al 8 de febrero para la
realización de la consulta del Artículo IV de 2023. Al final de la visita, la misión emitió
la siguiente declaración:

Evolución económica, perspectivas y riesgos

Las políticas para reforzar el crecimiento a mediano plazo son piezas claves
del plan económico del gobierno. Se están implementando reformas para subir
el crecimiento potencial dirigidas a la mejora de la seguridad (Plan Control
Territorial), la diversificación de la economía (por ejemplo, mediante la promoción
del turismo a través de Surf City), la reducción de los costos del comercio y la
disminución del tiempo necesario para realizar trámites administrativos. El gasto en
educación ha aumentado (de 3.6 a 5.0 por ciento del PIB entre 2019 y 2022) y se
están realizando esfuerzos para desarrollar las habilidades digitales de los
ciudadanos mediante la asociación con empresas Fintech. El efecto positivo y
sostenible de estas reformas depende de los esfuerzos para reforzar la estabilidad
macroeconómica.

A pesar de choques adversos, la economía salvadoreña creció a un ritmo

robusto el año pasado. Se estima que la economía creció 2.8 por ciento en 2022,
impulsada por la demanda interna. La recuperación total de la actividad con
respecto a los niveles previos a la pandemia fue impulsada por la respuesta eficaz
del gobierno a la crisis sanitaria. Desde marzo de 2022, la reducción sin precedentes
de la delincuencia y los fuertes ingresos por remesas y turismo han contribuido a la
robusta dinámica de la actividad y la inversión. Entre tanto, la inflación anual
promedio alcanzó el 7.2% el año pasado.

Sin embargo, las vulnerabilidades aumentaron en 2022. Se estima que el déficit

de cuenta corriente creció hasta alrededor del 8 por ciento del PIB, debido al
debilitamiento de los términos de intercambio y al crecimiento del volumen de las
importaciones. Aunque el déficit fiscal global se redujo a alrededor de 2.5 por ciento
del PIB, las reservas internacionales han caído a cerca de 2 meses de
importaciones y el saldo de deuda interna de corto plazo se ubica en 8¾ por ciento
del PIB. Con el pago de un eurobono en enero de 2023, los diferenciales del EMBI
han seguido bajando, pero el Ministerio de Hacienda sigue careciendo de acceso a
los mercados internacionales de capitales.
Bajo un escenario base, se proyecta que el crecimiento se modere y se
mantengan los desequilibrios macroeconómicos. Se prevé que el PIB real
crezca un 2.4 por ciento en 2023, por arriba de su promedio histórico, impulsado por
el consumo privado, la inversión pública y el turismo, con una inflación anual
promedio moderándose hasta el 4.1 por ciento, debido al descenso de los precios
mundiales de las materias primas. Se espera que la mejora de los términos de
intercambio contribuya a reducir el déficit de cuenta corriente este año, aunque
seguirá siendo elevado (5.4 por ciento del PIB), y la política fiscal será expansiva.
En un escenario base sin acceso al mercado, se prevé un aumento de la deuda
pública de corto plazo, impidiendo el restablecimiento de colchones de reservas
adecuados.

En este contexto, los riesgos para las perspectivas son elevados y se inclinan
hacia la baja. Por el frente externo, una desaceleración marcada en Estados
Unidos podría perjudicar las exportaciones y las remesas, especialmente si se
ralentiza el mercado laboral estadounidense. Una caída de los flujos de capital
privados netos podría forzar a una mayor corrección de la cuenta corriente, con
implicaciones negativas para el crecimiento. En el plano interno, las desviaciones
sobre las políticas públicas podrían debilitar la confianza de los inversores y
choques de liquidez podrían frenar el crédito al sector privado y el crecimiento. No
pueden descartarse choques debidos al cambio climático y a otras catástrofes
naturales. En el plano al alza, la mejora de la situación de seguridad podría dar un
impulso mayor de lo previsto a la inversión privada y al crecimiento, reducir la
emigración y fomentar el retorno de migrantes.

Política Fiscal

El desarrollo de un plan fiscal y de financiamiento completo y ambicioso,

destinado a reconducir la deuda a una senda sostenible y a facilitar el acceso
al mercado internacional de capitales, es la máxima prioridad. La deuda pública
ha descendido hasta el 77 por ciento del PIB en 2022, pero sigue siendo elevada y
se encuentra en una senda insostenible. Deberían continuar los esfuerzos para
lograr su sostenibilidad en el mediano plazo. En este contexto, es necesaria una
consolidación fiscal inclusiva y favorable al crecimiento, respaldada por medidas
estructuralmente sólidas que asciendan a alrededor de 3½ por ciento del PIB en los
próximos tres años, que impulse la confianza del mercado y proteja el gasto
prioritario en lo social y en infraestructuras. La consolidación debería
complementarse con un plan de financiación completo que gradualmente
restablezca los colchones de reserva, evite la dependencia excesiva en la deuda
interna de corto plazo y vuelva a los mercados de capitales internacionales a costos
menores en el mediano plazo.

A partir de este año, es necesario redoblar los esfuerzos para desarrollar un

conjunto equilibrado y bien articulado de medidas que apoyen la
consolidación. Si bien el presupuesto aprobado para 2023 mantiene el gasto
primario sin cambios en términos reales, es necesario un mayor esfuerzo para
 afrontar las limitantes al financiamiento, en el contexto de una disminución prevista
de los ingresos. Las principales áreas de interés son las siguientes:

 Ingresos tributarios. Tras un periodo de ingresos cíclicamente altos, los logros del
plan anti-evasión deben preservarse y debería considerarse el aumento de la tasa
de impuestos sobre el consumo.
 Remuneraciones públicas. A pesar de algunos esfuerzos por contener el gasto
salarial en el presupuesto de 2023, se prevé que el gasto en remuneraciones siga
superando el 11 por ciento del PIB. Por ello, debería considerarse la derogación de
los mecanismos especiales de indexación salarial y una reforma del servicio civil
que refuerce el vínculo entre cualificaciones y retribuciones, así como el
redimensionamiento del empleo público.
 Subsidios energéticos. Aunque se han dado pasos positivos para poner fin a la
congelación de los precios de la gasolina y el diésel en 2022 (con un costo de 1¾
por ciento del PIB), debería considerarse la eliminación del subsidio universal al
GLP (Fondo de estabilización) y mejorar la focalización del subsidio al GLP basada
en una tarjeta (Tarjeta Solidaria). Para fortalecer los controles y limitar pérdidas,
debería desarrollarse la capacidad de la recién creada unidad de subsidios en el
Ministerio de Hacienda.
 Pensiones . Dadas las tendencias demográficas, sigue siendo necesario reforzar
los incentivos y la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones para limitar los
pasivos contingentes y fomentar el desarrollo del mercado de capitales. En este
sentido, las características del sistema de pensiones tras la reforma recientemente
promulgada deberían evaluarse periódicamente sobre la base de un nuevo estudio
actuarial independiente. Concretamente, el aumento del 30 por ciento de los
derechos de pensión acelerará las disminuciones de fondos de las cuentas de
capitalización y, probablemente, se traducirá en mayores pasivos del gobierno a
mediano plazo. Del mismo modo, aunque el canje de deuda propuesto entre los
antiguos bonos emitidos por el Fideicomiso de Obligaciones Provisionales (FOP) y
los nuevos bonos emitidos por el Instituto Salvadoreño de Pensiones (ISP) podría
proporcionar cierto alivio temporal de caja al gobierno, reduciría los fondos
disponibles para la inversión privada y acentuaría la concentración de fondos en
títulos del sector público. Importantemente, la reforma podría crear grandes pasivos
contingentes, ya que la nueva ley concede una garantía pública general para todos
los derechos relacionados con las pensiones.

Sector Financiero

El sector bancario se mantiene saludable, pero se requieren medidas

oportunas para reestablecer los colchones de estabilidad financiera. Con la
mayoría de las medidas de flexibilidad relacionadas con el COVID ya retiradas, la
solvencia y la calidad de los activos bancarios han demostrado ser resilientes, con
una tasa de mora de 1.8 por ciento. Sin embargo, en el contexto de restricciones
financieras, los requerimientos de reserva se han reducido a la mitad desde 2019,
y los colchones de liquidez de todo el sistema han disminuido. Como resultado, la
 exposición de los bancos al gobierno ha aumentado, alcanzando el 11.1 por ciento
del total de activos bancarios. La consolidación fiscal y el plan de financiamiento
propuestos, junto con reformas regulatorias que restaurasen los requisitos de
reserva a al menos el 15 por ciento de los depósitos, fortalecerían los colchones de
liquidez bancarios sin socavar el crédito privado. Esto debería complementarse con
la aprobación del proyecto de Ley de Estabilidad Financiera, esfuerzos para
recapitalizar al Banco Central de Reserva y una revisión del marco legal para los
bancos cooperativos. La infraestructura de pagos del Banco Central (Transfer 365)
está mejorando rápidamente los pagos minoristas y cuenta con un alto potencial
para la inclusión financiera.

Los riesgos del Bitcoin deberían ser abordados. Si bien los riesgos no se han
materializado hasta el momento debido al limitado uso de Bitcoin —como sugieren
datos de encuestas y remesas— su uso podría crecer dado su estatus de moneda
de curso legal y las nuevas reformas legislativas para fomentar el uso de cripto
activos, incluyendo bonos tokenizados (Ley de Activos Digitales). En este contexto,
persisten los riesgos subyacentes a la integridad y estabilidad financieras, la
sostenibilidad fiscal y la protección del consumidor, y las recomendaciones
del Artículo IV de 2021 siguen siendo válidas. Mayor transparencia sobre las
transacciones del gobierno en Bitcoin y la situación financiera de la billetera estatal
( Chivo) sigue siendo esencial, especialmente para evaluar las contingencias
fiscales subyacentes y los riesgos de contraparte.

La financiación de compras de Bitcoin mediante la emisión de valores

tokenizados debería evitarse debido a los riesgos fiscales. Dados los riesgos
legales, la fragilidad fiscal y la naturaleza en gran parte especulativa de los cripto
mercados, las autoridades deberían reconsiderar sus planes de ampliar la
exposición del gobierno a Bitcoin, incluida la emisión de bonos tokenizados. El uso
de fondos por parte de la nueva Administración del Fondo Bitcoin debería seguir
controles de gastos ordinarios y prácticas de buena gobernanza. Las garantías
dadas por la nueva Ley de Activos Digitales deberían ser equivalentes a las de las
regulaciones de valores tradicionales.

Aspectos de gobernanza

Una gobernanza sólida, transparencia fiscal y rendición de cuentas son

fundamentales para mejorar la gestión de los recursos, reducir los costos de
financiamiento y fortalecer la confianza.

 Transparencia fiscal. Las auditorías sobre el gasto de emergencia relacionado con

la pandemia financiado por el Instrumento de Financiación Rápida de 2020 del FMI
y el préstamo de emergencia del BID deberían finalizarse en 2023. Chivo debería
ser auditado y la auditoría del Fideicomiso Bitcoin (FIDEBITCOIN) finalizará pronto.
Los estándares de transparencia fiscal vigentes antes de la suspensión de la Ley
de Responsabilidad Fiscal deberían volver al mismo nivel que existía antes del inicio
de la pandemia. Específicamente, deberían publicarse los planes macro-fiscales y
 de financiamiento de mediano plazo; mientras que las estadísticas fiscales deberían
alinearse con estándares internacionales
 Anti-Lavado de Dinero/Contra el Financiamiento del Terrorismo (ALD/CFT),
lucha contra la corrupción y compras públicas. La armonización de la Ley de
Enriquecimiento Ilícito de los Funcionarios Públicos y del Código Penal con los
estándares establecidos por la Convención de Naciones Unidas contra la
Corrupción, Grupo de Acción Financiera Internacional y G20 está casi concluida. La
actualizada legislación en ALD/CFT, que incluye normas adicionales para los
Proveedores de Servicios de Activos Virtuales (PSAV), se está armonizando con la
evaluación nacional de riesgos del país, y este trabajo debería concluirse pronto. La
Unidad de Inteligencia Financiera está reforzando su capacidad institucional para
poder supervisar e investigar adecuadamente las actividades sospechosas,
incluidas en los PSAV. La propuesta de Ley de Compras Públicas, la cual requiere
la comunicación de información sobre el beneficiario final, tiene el potencial de
mejorar la eficiencia del gasto público. Las condiciones bajo las cuales puedan
aprobarse marcos especiales de contratación pública deberían estrecharse.
Deberían proseguir los esfuerzos para proteger la independencia judicial y
garantizar un acceso imparcial al sistema judicial con el fin de atraer inversiones y
mejorar el clima de negocios en El Salvador.