Instrumentos

para producir
CIUDAD
con equidad

● 92% de la población
argentina es urbana.

● Es uno de los países más

urbanizados del mundo.
Dr. Guillermo Tella
● En 8 aglomeraciones se concentra www.guillermotella.com
el 48% de la población total. @guillermotella
1 La cuestión del mercado del suelo
hogares
totales:
12.1M

déficit habitacional: 3M En todo el país:

● 6000 barrios populares
déficit cuantitativo: 1.2M ● 600 km2 de superficie
● 5M de personas
déficit cualitativo: 2.1M ● 1,2M de familias

índice NBI: 1,1M En la RMBA:

● 2000 barrios populares
hacinamiento crítico: 500m ● 200 km2 de superficie
● 2,5M de personas
tenencia precaria: 2M ● 0,6M de familias
Fuente: RENABAP 2023
1 La cuestión del mercado del suelo
1 La cuestión del mercado del suelo

El proceso de urbanización es resultado del crecimiento

demográfico y económico de nuestra población, que demanda
tierras y ello se refleja en la progresiva ocupación de suelo.

El crecimiento espacial se ve condicionado por las

características físicas del suelo: hechos geográficos de valor
singular, sistema viario y ferroviario, grandes equipamientos, etc.

El mercado de tierras constituye un elemento fundamental en el

proceso de construcción de las ciudades, puesto que el suelo es el
soporte y es la materia prima del desarrollo urbano.

Este mercado es un fenómeno complejo en el que intervienen

diversos actores sociales con distintas racionalidades e intereses,
donde cada una busca maximizar sus beneficios.
1 La cuestión del mercado del suelo
1 La cuestión del mercado del suelo

El mercado es cualquier trato mediante el cual vendedores y

compradores acuerdan un precio en el cual los bienes en
discusión puedan ser intercambiados.

No se trata de un único mercado, sino que se encuentra fraccionado

en submercados que responden a las distintas condiciones
urbanas (usos, cualidades, morfologías, etc.).

El suelo urbano, como mercancía o bien transable, tiene un valor

de cambio y un valor de uso (donde en algunos casos, el valor de
cambio podría ser igual al valor de uso).

El valor de cambio (según uso potencial) es el más probable de

venta en un mercado abierto. El valor de uso (según uso actual)
es el valor por su uso específico (vivienda, etc.).
1 La cuestión del mercado del suelo
2
A Características del suelo urbano

El suelo urbano posee una serie de características que son únicas y

que lo diferencian de otros bienes transables en distintos mercados:

Irreproductibilidad: la imposibilidad de que existan dos

fracciones de terreno con una misma localización, debido a su
ubicación respecto a otras actividades.

Heterogeneidad: la demanda de un terreno no pueda

satisfacerse plenamente con la oferta de otro, el producto siempre
es distinto, lo que lo torna más competitivo.

Inamovibilidad: no puede ser trasladado de un lugar a otro, no

es “transportable”, tiene una localización fija en la estructura
urbana que le otorga ciertos atributos.
3 Precios de suelo y plusvalías urbanas

En términos de oferta y demanda, los mercados de bienes

alcanzan su equilibrio cuando resulte semejante la cantidad
demandada con la cantidad ofertada.

En el mercado de suelo, las fuerzas de oferta y demanda

interactúan para determinar el valor de mercado de un bien, que
se refleja en los precios de venta.

La oferta de la tierra es esencialmente fija: no importa cuál

sea su precio, no es posible producir tierra adicional, y su precio
variará de acuerdo a su demanda.

Por otra parte, el mercado informal posee diferentes

características del suelo urbano y diferentes reglas, tal como
inseguridad en la tenencia y precariedad urbana.
3 Precios de suelo y plusvalías urbanas

En términos de oferta y demanda, los mercados de bienes

alcanzan su equilibrio cuando resulte semejante la cantidad
demandada con la cantidad ofertada.

En el mercado de suelo, las fuerzas de oferta y demanda

interactúan para determinar el valor de mercado de un bien, que
se refleja en los precios de venta.

La oferta de la tierra es esencialmente fija: no importa cuál

sea su precio, no es posible producir tierra adicional, y su precio
variará de acuerdo a su demanda.

Por otra parte, el mercado informal posee diferentes

características del suelo urbano y diferentes reglas, tal como
inseguridad en la tenencia y precariedad urbana.
3 Precios de suelo y plusvalías urbanas

El precio es influenciado por factores políticos, sociales y

económicos, por disponibilidad de financiamiento, por
reglamentaciones urbanas, por capital simbólico.

También hay variables físicas que impactan, como la

normativa de uso (renta potencial), la disponibilidad de servicios
e infraestructura, cercanía de equipamientos.

Las plusvalías urbanas son el incremento del valor de la

tierra que experimentan los terrenos a lo largo del proceso de
planificación urbana e inversiones públicas.

La captación de plusvalías es un mecanismo que permite

recuperar parte del aumento del valor de un suelo privado por
inversión pública que se ha hecho cerca de éste.
4 Políticas públicas y especulación urbana

Las políticas urbanas constituyen instrumentos diseñadas y

puestas en práctica por el Estado para evitar que la ciudad sea el
resultado estricto de la lógica del mercado.

El proyecto urbano prepara la ciudad para su vocación futura.

Debe ser factible y estratégico, apoyarse en las características del
lugar y exige el acuerdo de múltiples actores.

El proyecto urbano apunta a generar procesos de

recuperación de centros históricos, reutilización de antiguas
zonas, construcción de nuevas zonas, etc.

Los atributos que inciden en la valorización son: urbanos

(localización, servicios), sociales (pertenencia a grupo social),
legales (cambios de uso o intensidad, etc.
4 Políticas públicas y especulación urbana

La oscilación de los precios da lugar a prácticas especulativas para

capturar los incrementos que benefician a su propietario jurídico:

Protoespeculación: tendencia creciente de los precios de suelo

a largo o mediano plazo. La vivienda suele ser simultáneamente
bien “de consumo” y bien “de inversión”.

Especulación pasiva: apropiación de la diferencia de valor

producida por la compra de terrenos antes de los incrementos de
precio y su venta posterior (captura de plusvalor).

Especulación inductiva: los agentes promotores desarrollan

porciones de espacio urbano considerable e inciden con su
acción obteniendo las sobreganancias.
5 Políticas púbicas y actores sociales

Las políticas públicas intervienen en la estructuración

económica del territorio, en la regulación de usos y densidades, en
la protección del ambiente, en la vivienda, etc.

El Estado es un poderoso agente en el mercado de suelo.

Cuando no está presente deja librada la ciudad a la lógica del
mercado, no siendo la más equitativa.

Las obras públicas realizadas por el Estado en el territorio

(vialidades, redes, alumbrado, desagües) son asociadas con
aumentos de precios de terrenos particulares.

Además de la regulación y contralor del accionar de los actores

privados, el Estado se desempeña tanto como propietario de tierras
y como productor de espacio construido.
5 Políticas púbicas y actores sociales

Desarrollador / Developer: Es quien idea el negocio, quien

convoca a las partes, busca terreno, contrata a profesionales,
atrae al inversor y arma y administra el plan del negocio.

Inversor / Investor: Es quien cuenta con fondos -de capital

propio o apalancado con una entidad financiera- y quien determina
la renta en relación al costo de oportunidad.

Inmobiliario / Broker: Es quien realiza el acuerdo inmobiliario

con el desarrollador para proceder a la venta del emprendimiento,
articulando el proceso a los ciclos económicos.

Usuario / Recipients: Es a quien se destina el producto

inmobiliario y, para acceder a él, deberá ir generando desembolsos
(periódicos) económicos acordados con el broker.
6
A Principales instrumentos de actuación

La incidencia del Estado sobre el mercado de tierras urbanas y sus

precios es a través de distintos instrumentos de actuación:

Instrumentos generales
● Plan Urbanístico: define el proyecto de ciudad y del territorio
municipal, las directrices generales de ordenamiento, proyectos
de carácter estructural y procedimientos de gestión.
● Código Urbano: establece las disposiciones para la transformación
de la ciudad en cuanto al uso y división de la tierra, el área
edificable, destino y alturas de edificación.
● Reglamento de Edificación: define parámetros internos
de las construcciones, que se aplican por igual a
propiedades privadas y públicas.
● Legislación Específica: establece un conjunto de normas o de reglas,
que aprueba el Concejo Deliberante, referidas a políticas sobre el suelo.
6
A Principales instrumentos de actuación

Instrumentos particulares
● Plan de Distrito: especifica contenidos de la transformación urbanística para
cada uno de los distritos: operaciones estructurales, proyectos programados
(espacios públicos, red vial, infraestructuras de servicios, equipamientos y
vivienda social), protección urbanística y ambiental, etc.

● Plan Maestro: programa que impulsa la transformación de una extensión

particular del territorio municipal que incluye situaciones excepcionales, que
demandan políticas de renovación y/o protección, mediante estudios específicos.

● Plan Especial: proyecta la transformación física y funcional para un

determinado sector o barrio. Tiene precisiones acerca de la red de espacios
públicos; la definición de indicadores urbanísticos; la localización de vivienda
pública y la división en planes de detalles, sí correspondiera.

● Plan de Detalle: instrumento técnico de pequeña escala que sirve de puente

entre la escala urbana y la escala edificatoria. La finalidad es precisar los
indicadores urbanísticos para una manzana, parcela o áreas de reserva.
7 Mecanismos de gestión del suelo

Dificultades estructurales para acceder a suelo

● Altos precios del suelo urbanizado.

● Dificultad de generar suelo urbanizado a precios accesibles.
● Procesos de especulación con los precios del suelo.
● Informalidad jurídica y/o urbanística.
● Precariedad habitacional (cuanti/cualitativa).
● Desigual distribución de equipamientos y servicios.
● Segregación y diferenciación socio-espacial.
● Falta de regulación por parte del Estado.
● Catastros desactualizados y conceptualmente erróneos.
● Falta de cumplimiento de las normas urbanísticas.
7 Mecanismos de gestión del suelo

Estos mecanismos permiten controlar el desarrollo de suelo, definidos

por una determinada política local. Los principales son los siguientes:

Mecanismos de actuación
Concretan las obligaciones del municipio en la ejecución de proyectos de urbanización.

● Convenios Urbanísticos: establecen las obligaciones que asumen el

municipio y el emprendedor (organismo público, privado y/o mixto) para la
ejecución de un proyecto urbanísticos o reforma urbana.
● Régimen de Concesión: permite la ejecución de obras en el espacio
público y su explotación por el sector privado. Terminada la concesión, el total
de las instalaciones es transferida al Estado.

Mecanismos de recaudación
Obtienen recursos económicos para el mantenimiento y para el funcionamiento local.
7 Mecanismos de gestión del suelo
● Impuesto Inmobiliario: se cobra a la propiedad inmueble, rural y urbana en
cada jurisdicción provincial. Opera como valor de referencia para imposiciones de
otros niveles de gobierno, tales como tasas de alumbrado, barrido y limpieza.
● Tasa General de Inmuebles: cuota o derecho que le permite al
contribuyente acceder a un paquete de servicios públicos (alumbrado, barrido,
pavimentación). Divide a la ciudad en radios tributarios.
● Tasa Adicional a Terrenos Baldíos: terrenos vacíos a los que se les asigna
un canon más elevado para desestimular la retención de tierras, incentivar la
urbanización y desalentar la especulación con intervenciones que agreguen valor.
● Contribución de Mejoras: corresponde solo a obras públicas y permite
cobrar un porcentaje del costo al propietario debido que repercute favorablemente
sobre la misma. Su uso ha ido perdiendo importancia con el tiempo.
● Fondo Municipal de Tierras: permite al Municipio obtener recursos, tanto
sea en dinero o tierras, para la realización exclusiva de obras públicas de
infraestructura, equipamientos y urbanización de viviendas.
● Gravámenes sobre la Tierra: afecta cuantitativamente los precios del suelo
y condicione las prácticas de los agentes: Impuesto Inmobiliario, Tasa General de
Inmuebles, Tasa Adicional a Terrenos Baldíos, Contribución por Mejoras}, etc.
7 Mecanismos de gestión del suelo

Mecanismos de compensación
Intervienen en la construcción, recibiendo una compensación por la valorización de su propiedad.

● Venta de Derechos sobre Edificación: permite al sector público

cobrar el mayor valor que adquiera la tierra por construir con niveles
superiores a los preestablecidos en el Código Urbano, a través del
cobro de derechos de edificación.

● Recuperación de Plusvalías por Mayor Aprovechamiento

Urbanístico: otorgan mayores beneficios a los particulares involucrados
por la aplicación de indicadores urbanísticos especiales (cambios de usos,
alturas, factores de edificabilidad u otros). Estas compensaciones quedarán
establecidas en diferentes instrumentos (planes especiales y de detalle).

● Reajuste de Parcelas: rediseña y optimiza la estructura parcelaria

otorgando los usos deseados por el plan, optimizando la provisión de
infraestructura y equipamientos. Garantiza valores proporcionales, e incluso
revalorizados, de las propiedades aportadas por los actores afectados
(consorcio o fideicomiso).
8 Lineamientos para la gestión de suelo

Garantizar el derecho al suelo y al hábitat sustentable

● Ejecutar políticas de provisión de suelo para los sectores
que no tienen acceso por vía del mercado.
● Considerar la diversidad de demandas habitacionales y
promover su abordaje integral.
● Promover la integración social y urbanística de villas,
asentamientos y barrios populares.

Promover una gestión democrática de la ciudad

● Considerar las diferentes perspectivas de actores, con
intereses variados y contrapuestos.
● Incentivar procesos de participación ciudadana en diferentes
instancias del diseño de políticas públicas.
8 Lineamientos para la gestión de suelo

Fomentar la planificación y el ordenamiento territorial

● Fomentar experiencias auto-organizativas y de gestión de los
sectores populares y sus procesos de producción.
● Tender a la densificación, consolidación y completamiento de las
áreas urbanas, favoreciendo el aprovechamiento racional de
inversiones en equipamientos y redes de servicios.
● Integración socio-espacial, con mixtura de usos y actividades, con
riqueza y complejidad de la vida urbana.
● Garantizar que el nuevo suelo urbano solo se habilite si éste se
encuentra adecuadamente dotado de infraestructuras y servicios
urbanos acordes a la densidad habitacional prevista.
● Garantizar instancias periódicas de monitoreo, evaluación y análisis
de impactos de planes y políticas públicas implementadas.
8 Lineamientos para la gestión de suelo
Propender la función social de la ciudad y la propiedad
● Fortalecer la regulación pública sobre el suelo urbano con la
finalidad de desalentar prácticas especulativas.
● Promover la equitativa distribución de cargas y beneficios
del proceso de construcción de la ciudad.

Construcción de conocimiento colectiva (y no individual)

Para garantizar la defensa de derechos colectivos, se requiere:
● Incorporación de información.
● Producción de conocimiento.
● Formulación de propuestas.

Los instrumentos de gestión no son parte de un recetario. Deben innovar

permanentemente para adaptarse a las particularidades locales.
11 Principales instrumentos de implementación

Los instrumentos de actuación permiten reconocer

escalas de intervención y definen usos, morfología, flujos.

Ahora examinaremos al conjunto de instrumentos para

implementar acciones territoriales. Los instrumentos son:

● Instrumentos de Participación
● Instrumentos de Promoción
● Instrumentos de Regulación
● Instrumentos de Gestión
Instrumentos de Participación
Aquellos que involucran a diferentes actores de la
comunidad local en determinadas etapas del proceso
de la intervención urbana.

Instrumentos de Promoción
Premio a actividades urbanas o desarrollos deseados
y penalización a aquellas no deseadas, para el
financiamiento de obra pública.

Instrumentos de Regulación
Disposiciones que regulan construcción y formas de
uso de la ciudad. Se articulan habitualmente en
códigos por temáticas afines.

Instrumentos de Gestión
Articula el proceso de concreción de las
intervenciones, aplicando los instrumentos legales y
promoviendo el proceso para la participación.
12 Instrumentos de Participación
● Análisis de Actores
Identifica a aquellas personas, grupos, agentes
y organizaciones con intereses significativos y
legítimos en temas específicos.
Permite conocer las características de los
actores involucrados, asegurando su inclusión y
maximizando su rol activo en todo el proceso.

● Consulta Urbana
Evento participativo para reunir actores para
mejor comprensión de temas, para consensuar
prioridades y buscar soluciones.
Reunir a actores clave para producir acuerdos,
y para movilizar el apoyo y el consenso social y
político sobre determinadas problemáticas.
12 Instrumentos de Participación
● Pacto Urbano
Proceso de cierre de una consulta donde los
actores formalizan un compromiso de actuación
que involucre a acciones a emprender.
Requiere formalizar visiones y acuerdos
colectivos, y asegurara la concreción de los
compromisos. Promueve la inclusividad.

● Actuación Multiactoral
Conformación de un grupo de trabajo
encargado de continuar la implementación de
acuerdos, una vez concluida la concertación.
Requiere elaborar, consolidar y desarrollar los
consensos alcanzados durante la consulta,
coordinando la toma de decisiones.
12 Instrumentos de Participación
● Trabajo Multiactoral
Mecanismo institucional que permite continuar
la implementación de acuerdos una vez
concluida la etapa de concertación urbana.
Sus objetivos son elaborar, consolidar y
desarrollar consensos alcanzados y asegurar
vínculos para la toma de decisiones.

● Consejo de Desarrollo
Órgano de participación sectorial que tiene el
objeto de canalizar los aportes de técnicos de
los sectores representativos de la ciudad.
Suele estar conformado por funcionarios
públicos, representantes de organizaciones
sociales y profesionales de la ciudad.
Mapeo colectivo: experiencias y deseos
Para ello se requiere:
● Garantizar debido silencio
y debido respeto.
● Promover la escucha y
la sana convivencia.
● Asegurar la vocación de
contribuir al diálogo.
● Erradicar expresiones
seguidas de agravios.
● Construir con plena vocación
de ciudadanía.
1. Clasificación de
actores públicos,
privados, sociales.
2. Identificación de las
funciones y roles
de cada actor.
3. Análisis de relaciones
dominantes y niveles
de poder.
● ¿Qué lugares del barrio usas? 4. Elaboración de la
● ¿Qué problemas encontrás? matriz de relaciones
● ¿Qué te gustaría que hubiera? entre actores.
● ¿Te sentiste vulnerado en el espacio público?
● ¿Hay lugares a los que no podés o querés ir?
● ¿Por qué medio te movés o cómo llegaste acá?
NIMBY
Not In My Back Yard
[no en mi patio trasero]

Reacción producida por

grupos de habitantes para
enfrentarse a la instalación
de ciertas actividades o
instalaciones en su entorno
inmediato percibidas como
peligrosas, pero sin
oponerse a que se realicen
en otras zonas.
13 Instrumentos de Promoción
● Impuesto Predial
Consiste en un impuesto para inhibir el uso
especulativo del suelo. Se aplica sobre en
terrenos desocupados o subutilizados.
Permite distribuir de manera justa los costos y
beneficios de intervenciones, con límites entre
el derecho de la propiedad y el de construir.

● Transferencia de Potencial
El propietario de un inmueble a preservación
podrá utilizar otro inmueble o vender la
diferencia del área preservada.
Busca compensar a propietarios de inmuebles
cuyos intereses han sido afectados por causas
de bien público, transfiriendo ese potencial.
13 Instrumentos de Promoción
● Coeficiente de Aprovechamiento
Concesión a título oneroso del derecho de
construir sobre el coeficiente básico. Separa el
derecho de propiedad del derecho de construir.
La administración le vende a los interesados
ese porcentual diferencial y con ello genera
recursos para invertir en infraestructura.

● Banco de Tierras y de Inmuebles

Permite disponer de tierras para el desarrollo
de los proyectos y acciones, mediante la
adquisición anticipada de predios.
Para evitar la ocupación indebida de inmuebles
fuera de uso, las adquisiciones se realizarán en
instancias inmediatamente anteriores.
13 Instrumentos de Promoción
● Impuesto Progresivo a la Tierra Vacante
Un mayor impuesto inmobiliario sobre terrenos
vacantes tiende a desalentar la retención de
suelo con fines especulativos (movilizar suelo).
Asimismo, permite conformar una fuente de
recursos para obras públicas (que además
puede ser redistributivo de riqueza).

● Contribución por Mejoras

Corresponde al pago por adelantado de
impuestos para financiar obras con las que se
irá valorizando ese área.
La obra no se ejecuta en tanto no se cuente
con los fondos de su financiación. La ejecución
de la obra valoriza a esas propiedades.
13 Instrumentos de Promoción
● Acuerdos Interprediales
Acuerdos sobre los espacios interprediales de
un conjunto conformado por 4 o 5 lotes urbanos
con el propósito de, preservando la situación
dominial de cada caso, formalizar modalidades
compartidas, de tipo colectivas, referidas a
usos y prácticas sobre esos espacios
orientadas a infraestructura comunitaria.

● Suelo Creado y Transferencia de Potencial

Se implementa sobre la base de la separación
conceptual del derecho de propiedad respecto
del derecho de construir.
La aplicación del instrumento permite generar
recursos públicos para invertir en otras áreas
estratégicas de la ciudad.
13 Instrumentos de Promoción
Mayor
● Recuperación de plusvalías Edificabilidad

Movilización de aquellos
incrementos del valor del suelo
sobre la propiedad privada
producidos por factores
externos a los propietarios, es Norma Anterior Norma Actual
decir, por obra pública y/o el $ 100.000/m2 $ 300.000/m2
esfuerzo de la comunidad.
Recuperación de
plusvalías
$
generadas por $
obra pública.
Reinversión en
$
obra pública. $
La movilización se realiza por
vía fiscal. Esta contribución de
valorización o participación en
plusvalías implica el recupero
de excedentes para obra.
14
A Instrumentos de Regulación

● Código Urbanístico

● Código de Espacio Público

● Código Ambiental

● Código de Edificación

● Código de Habilitaciones
15 Instrumentos de Gestión
● Urbanización Consorciada
Promover la urbanización de áreas no provistas
de infraestructura, mediante un acuerdo
público-privado. Implica desalentar la
especulación inmobiliaria y viabilizar la
ocupación de áreas desocupadas dentro del
tejido, que no dispongan de infraestructura.

● Operaciones Condicionadas
Formula acuerdos público-privados de predios
para modificar los derechos de construcción
según fórmulas de mutuo beneficio.
Su aplicación está restringida a casos muy
especiales donde el aumento de la capacidad
constructiva no afecte la calidad de vida.
15 Instrumentos de Gestión
● Programas de Actuación
Articulación de los diversos actores
involucrados en un recorte territorial, que
implementa estrategias y asigna presupuesto.
Son formas operativas concretas de
intervención a realizar mediante la articulación
de instrumentos normativos y de gestión.

● Monitoreo y Seguimiento
Definición temporal de acciones a emprender,
seguimiento de las acciones y formulación de
acciones correctivas.
La formulación y aprobación de presupuestos
anuales es indispensable para fundamentar
realizado y proponer nuevas acciones.
 1. Análisis de Actores
Instrumentos de 2. Consulta Urbana
PARTICIPACIÓN 3. Pacto Urbano
4. Actuación Multiactoral

1. Impuesto Predial
Instrumentos de 2. Coeficiente de Aprovechamiento
PROMOCIÓN 3. Transferencia de Potencial
4. Banco de Tierras

1. Código Urbanístico
Instrumentos de 2. Código del Espacio Público
REGULACIÓN 3. Código Ambiental
4. Código de la Edificación

1. Urbanización Consorciada
Instrumentos de 2. Operaciones Condicionadas
GESTIÓN 3. Programas de Actuación
4. Monitoreo y Seguimiento
Toda implementación debe considerar:

1. Actores e intereses: reconocimiento,

inclusión y participación.

2. Gestión del suelo: administración de los

derechos del desarrollo.

3. Movilización del valor: captación y

redistribución de plusvalías.

Transformar propuestas en concreciones

requiere de la voluntad política y de
procedimientos instrumentales. Estos
instrumentos constituyen los mecanismos
más apropiados para la puesta en marcha
de las acciones de ejecutar.
Con lo cual, hemos visto entonces:

1. Instrumentos que permiten profundizar

lineamientos propositivos.

2. Instrumentos destinados a facilitar la

gestión de las acciones propuestas

3. Instrumentos que le otorgan una

continuidad a la gestión.

4. Instrumentos que permiten verificar el

cumplimiento de las metas fijadas.

Con este menú de instrumentos podremos

fomentar la equidad, la integración y la
sustentabilidad en la ciudad.
 ¡Muchas
gracias!
Dr. Guillermo Tella
www.guillermotella.com
@guillermotella