RELACIÓN ENTRE ÓRGANOS Benjamin Maecheco Acuña 1

PRINCIPIOS DE LAS RELACIONES ENTRE ÓRGANOS

Benjamin Marcheco Acuña

1. Competencia

A) Concepto

La competencia es la medida en la que el ordenamiento jurídico habi-

lita a un órgano para obrar y cumplir sus fines (art. 65 COA). En otras
palabras, con un alcance jurídico más preciso, la competencia es la ca-
pacidad o aptitud legal de un órgano o entidad para obrar, habilitada
por el ordenamiento jurídico.
La competencia se ha intentado definir desde la doctrina por su distin-
ción con las atribuciones o facultades. Así, la competencia es el poder
genérico de actuación atribuido a los entes públicos y la atribución es
la manifestación concreta y específica del ejercicio de la competencia.
Este es el criterio asumido por el COOTAD, que se refiere a la com-
petencia como «la capacidad de acción de un nivel de gobierno en un
sector» y que se ejerce a través de facultades (art. 113). Estas últimas,
a su vez, las define como «las atribuciones para el ejercicio de una com-
petencia por parte de un nivel de gobierno» y comprende «la rectoría,
la planificación, la regulación, el control y la gestión, y son establecidas
por la Constitución o la ley».
Más allá de los desacuerdos doctrinales acerca de las denominaciones,
se trata, en todo caso, de dos fases o momentos del proceso de articu-
lación y delimitación de las funciones de los órganos y entes adminis-
trativos: la habilitación por el ordenamiento mediante la dotación de
poderes para actuar válidamente en el tráfico jurídico y ejercicio de
dichos poderes.
La distribución de las competencias de la es una manifestación del
principio de división del trabajo, inherente a cualquier organización.
Esta idea material que identifica la competencia con un conjunto de
funciones se corresponde con una acepción jurídica más precisa, que
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define la competencia como la medida de la potestad atribuida a un

órgano. La competencia, así, supone la habilitación previa y necesaria
para que el órgano pueda actuar válidamente (Cosculluela Montaner,
2008). En consecuencia, cualquier actuación de un órgano que carece
de competencia para ello, acarrearía, en principio, la nulidad de lo ac-
tuado.

B) Competencia, cláusulas generales de habilitación y facultades implícitas

La competencia, en sentido estricto, debe distinguirse de las deno-

minadas cláusulas generales de habilitación. La competencia se ca-
racteriza por la especificidad; esto es, que su atribución ha de efec-
tuarse de forma concreta y tasada, determinándose con la mayor
precisión posible, la materia a la que se refiere, el objeto y los po-
deres en que consiste su ejercicio. Una cláusula general de habilita-
ción es, por el contrario, un precepto constitucional o legal, que
otorga a una Administración un poder general, en términos impre-
cisos, aunque referido a su propio ámbito de actuación y a finalida-
des de interés público (Sánchez Morón, 2010).
Este tipo de cláusulas abiertas o generales, que atribuyen poderes
genéricos de actuación, sólo serían admisibles cuando no sea posi-
ble o conveniente un grado de precisión mayor en la definición de
los términos de la habilitación, en función ello de la indetermina-
ción del objeto o los supuestos sobre los que recae. En caso con-
trario, se considerarían inconstitucionales por quebrantamiento del
principio de seguridad jurídica.
En cualquier caso, las cláusulas generales de competencia no atri-
buyen poderes ilimitados. En virtud de ellas la Administración no
puede tomar decisiones o adoptar iniciativas que vulneren las leyes
y los principios generales del Derecho —entre ellos el necesario
respeto a las reglas de la competencia económica—, que no obe-
dezcan a una finalidad pública, que infrinjan la reserva de ley en las
materias en que existe o que menoscaben las competencias de otras
Administraciones (Sánchez Morón, 2010).
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Cuestión diferente, aunque relacionada con la anterior, es el de la

llamada teoría de los poderes o facultades implícitas de la Adminis-
tración pública; esto es, el reconocimiento a los órganos adminis-
trativos de algunos poderes de actuación no atribuidos expresa-
mente por la ley pero que se hallan asociados de manera intrínseca
a una competencia explicita, por resultar indispensables para su
ejercicio. Se encuentra recogida en la fórmula del art. 67 COA:
«el ejercicio de las competencias asignadas a los órganos o enti-
dades administrativos incluye, no solo lo expresamente definido
en la ley, sino todo aquello que sea necesario para el cumpli-
miento de sus funciones».
En otros ordenamientos jurídicos y en otras épocas la existencia de
esos inherent powers ha sido admitida en muchos casos; bien enten-
dido que no se trata de poderes al margen del Derecho, sino que
encuentran su justificación en el conjunto del ordenamiento jurí-
dico, que es algo más que la suma de las normas escritas. Por eso la
aceptación de este tipo de poderes, regímenes autoritarios aparte,
ha sido mayor en los países del common law, en los que la legislación
administrativa ha tenido un desarrollo más tardío y fragmentario
(Sánchez Morón, 2010).
Sin embargo, este principio es rechazado, o al menos mirado con
mucha reserva, por un sector de la doctrina administrativista, bajo
el argumento de su incompatibilidad con el principio de seguridad
jurídica y de una concepción estricta de la vinculación de la Admi-
nistración a la ley como vinculación positiva (Sánchez Morón,
2010); aunque se reconoce que pueden existir supuestos los que sea
necesario, para asegurar el servicio objetivo al interés general, el
ejercicio, motivado y justificado, de una determinada potestad no
prevista expresamente en la ley (Rodríguez- Arana, 2012).
En todo caso, no se trata de facultades existentes al margen del
derecho, ni justificadas en poderes «naturales» o «consustanciales»
a la Administración misma, sino en su instrumentalidad para el ejer-
cicio de las competencias específicamente atribuidas o para asegu-
rar el cumplimiento adecuado de las funciones encomendadas.
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C) El principio de indisponibilidad de la competencia

La competencia de cada órgano debe ser establecida por el derecho

objetivo, lo que implica que ningún órgano puede establecer por sí
mismo su propia esfera de competencia. Toda competencia establecida
en el terreno administrativo se ha fijado en interés público y como tal
es inderogable tanto por acuerdo de particulares entre sí, como por
acuerdo entre éstos y la Administración, y esto incluso por lo que se
refiere a la competencia territorial, a diferencia de lo que ocurre en
Derecho procesal (Alessi, 1970).
El art. 68 COA establece que «la competencia es irrenunciable y se ejerce
por los órganos o entidades señalados en el ordenamiento jurídico,
salvo los casos de delegación, avocación, suplencia, subrogación, des-
centralización y desconcentración cuando se efectúen en los términos
previstos en la ley». El principio de improrrogabilidad de la competencia
tiene su fundamento en que la atribución de competencia es una deci-
sión normativa, sobre la que el órgano titular de la competencia carece
de facultad de disposición, salvo naturalmente en los casos previstos
en el ordenamiento jurídico.
Cabe notar acá el error conceptual en que incurre el legislador al incluir
a la descentralización y la desconcentración como excepciones al prin-
cipio de indisponibilidad de la competencia, cuando estados son, pre-
cisamente –como posteriormente veremos–, técnicas de distribución
o asignación de competencias que se realiza por disposición normativa,
determinando la existencia de nuevos titulares de las mismas, que en
esa calidad las ejercerán, a diferencia de la delegación y avocación que
sí constituyen técnicas de alteración del ejercicio mismo de la compe-
tencia en favor de personas distintas del titular.
Por otra parte, la subrogación y la suplencia no suponen una traslación
de las competencias y por tanto tampoco tienen que ver con la irre-
nunciabilidad, pues en estos casos, en que existe sustitución del titular
del órgano competente, el ejercicio de la competencia sigue correspon-
diendo al órgano que la tiene atribuida.
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D) Criterios de atribución de la competencia

Los criterios de distribución de la competencia que generalmente ad-

mite la doctrina y la jurisprudencia, y que recoge el COA son:
a) En razón de la materia.
El criterio ratione materiae se fundamenta en el principio de especiali-
dad, por la cual se les atribuye a los órganos las competencias por
razón de las divisiones objetivas que se realizan dentro del conjunto
de las funciones asignadas a la entidad y les permite realizar los actos
ligados a los fines específicos para los cuales fueron creados.
b) En razón del territorio
La distribución de las funciones de la entidad administrativa tiene en
cuenta las diferentes estructuras territoriales, las que constituyen las
circunscripciones administrativas sobre las cuales ejercen su compe-
tencia los órganos. Así, dos órganos pueden tener atribuidas idénticas
competencias materiales, pero son distintas en razón del territorio
donde se actúan.
c) En razón del grado
Este criterio se vincula con la organización jerárquica de las entidades
administrativas, esto es, en una estructura vertical o piramidal, gene-
rando relaciones de supraordenación- subordinación entre los órganos
de distinto grado. El grado es la posición que tiene cada órgano dentro
la estructura. Así las competencias se atribuyen de manera diferenciada
por cada grado, en función de la relevancia institucional de los asuntos.
d) En razón del tiempo
Guarda relación con el período o plazo de duración de la competencia.
Este puede estar referido, de manera diferente, a cada uno de los ele-
mentos que conforman el órgano. En relación con el elemento obje-
tivo- funcional del órgano, las competencias se confieren, por lo gene-
ral, con carácter permanente, aunque existen casos de órganos que, o
bien pueden crearse por un período de tiempo (p.ej., las Comisiones
del art. 10-1 ERJAFE) a cuyo vencimiento se extingue el órgano y con
él, las competencias; o bien se les asignan competencias que podrá
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ejercer de manera provisional o por un período determinado a cuya

expiración se extingue la competencia, aunque el órgano permanece.
En relación con el elemento subjetivo, es decir, la persona física titular
del órgano, la delimitación temporal de las competencias está determi-
nada por la investidura, con la cual se adquiere la condición de titular
del órgano y con ella del ejercicio de las competencias. En los órganos
de elección periódica, la temporalidad en el ejercicio de las competen-
cias viene determinada con carácter previo, en las normas electorales.
En los órganos de designación, el período de ejercicio de las compe-
tencias dependerá de los actos de inicio (nombramiento y toma de po-
sesión) y cese del órgano por las causas previstas en la ley.
La incompetencia en razón de la materia y el territorio, son causales de
nulidad radical de la actuación administrativa mientras que la incompe-
tencia por el grado da lugar a la nulidad relativa, esto es, que el acto no
sería nulo si es ratificado por el grado jerárquico competente. En rela-
ción con la incompetencia por razón del tiempo, el COA denota una
manifiesta contradicción, al determinarla como causal de nulidad abso-
luta de cualquier acto administrativo (art. 105. 3) y seguidamente la li-
mita a que resulten gravosos para el interesado (art. 105.4).
Probablemente, la previsión del art. 105.4 se refiera a aquellos casos en
que se produce un retraso en la resolución de un expediente y que, a
causa del plazo, el órgano se haya privado de su competencia (caduci-
dad del procedimiento administrativo), o se haya anticipado al ejercicio
de la misma y de ello resulte un acto desfavorable al interesado. No
deja de ser, sin embargo, una redacción confusa e incoherente.
Siguiendo la idea de Gordillo (2011), para determinar la nulidad de un
acto en razón de haberse dictado fuera de tiempo, deberá distinguirse
el tipo de plazo y finalidad que él tiene en el caso concreto: Si el plazo
constituye un límite al ejercicio de potestades administrativas, su trans-
gresión vicia el acto y a correspondería la sanción de nulidad. Si el plazo
es en favor del individuo —en cuyo caso se repite la situación ante-
rior—, el acto es de todos modos válido sin perjuicio de la responsa-
bilidad pertinente.

E) Clases de competencia
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Por el grado de determinación, se diferencian en competencias genéricas (si

la atribución se realiza de forma general a una entidad sin precisar las
funciones específicas que comprende o sin determinar el órgano con-
creto al que se atribuye), o específicas (cuando se especifican las funcio-
nes o se atribuyen a un órgano concreto. se precisen las funciones con-
cretas a realizar en cada supuesto. Algunos autores reservan él con-
cepto de competencia específica a las que resulten atribuidas a un ór-
gano concreto y genéricas a las que son asignadas globalmente a la
Entidad; en este supuesto, otras normas organizativas deberán precisar
qué órgano las tiene atribuidas.
Por su relación con las de otros órganos o, en la terminología de Alessi, por
la rigidez de la atribución, se distingue entre:
Competencia exclusiva: Aquella sobre la que únicamente el órgano que la
tiene atribuida puede resolver, no pudiendo ser sustituido por otro ór-
gano, ni siquiera por el superior jerárquico, para el que subsistirá, no
obstante, la potestad de controlar lo realizado por el órgano inferior,
dado que tal potestad de control en sí misma no altera la rigurosa atri-
bución de la competencia (Alessi, 1970, p. 101). Este tipo de compe-
tencia es predicable de los órganos que ponen fin a la vía administrativa
ya que, en los demás casos, la posibilidad de resolver por el superior
jerárquico a través del recurso priva a la competencia de su carácter
exclusivo.
Competencia alternativa: La que permite su ejercicio por cualquiera de los
órganos comprendidos en la escala jerárquica de la estructura adminis-
trativa (p. ej., la que se ejerce por delegación o avocación).
Competencia compartida o concurrente es la que existe sobre una misma
materia, pero con títulos diferentes de intervención de los órganos o
entidades a los que corresponde. Es decir, se trata de actuaciones o
atribuciones diferentes sobre un mismo ámbito material (p. ej., la or-
denación y gestión del Registro de la Propiedad, entre el Estado central
y el municipio, art. 265 CRE) o sobre una actividad compleja que com-
prende varias fases o etapas (p. ej., la aprobación inicial y definitiva de
un proyecto o una autorización)
Competencia sustitutoria, que se refiere a la posibilidad de ejercicio por un
órgano en sustitución del que inicialmente la tiene atribuida, por omi-
sión o en defecto de la actuación de este (p.ej., la atribuida por la Ley
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Orgánica de la Contraloría General del Estado a esa entidad, para la

sanción de los funcionarios art. 48)

F) Transferencia de las competencias

La transferencia de las competencias responde a la propia dinámica

organizativa de la Administración pública y consiste en la reasignación
de la titularidad de la competencia a un ente u órgano distinto del que
la tenía atribuida, con carácter definitivo. En estos casos, a diferencia
de las técnicas de alteración del ejercicio de las competencias –que ve-
remos en el siguiente epígrafe–, la transferencia supone una nueva dis-
tribución, de forma indefinida, de las competencias hacia nuevos titu-
lares.
Como regla, la transferencia se produce mediante la modificación de
la norma de atribución por otra norma del mismo o superior rango
(principio de paralelismo de las formas); pero en algunos casos el or-
denamiento jurídico prevé que la transferencia pueda producirse por
otras normas (p.ej. las emitidas por al Consejo Nacional de Competen-
cias, para la transferencia de funciones desde la Administración central
hacia la territorial)
En el sistema ecuatoriano la transferencia de las competencias se rige
por los principios de descentralización y desconcentración; de los órganos
centrales a los periféricos y de arriba hacia abajo; aunque ello no es
óbice para que, en determinadas circunstancias la transferencia pueda
producirse en sentido inverso (centralización o concentración) si existe
la debida justificación fundada en la mejor eficacia o eficiencia o se
requiere de un mayor control en la distribución de los recursos.
a) Descentralización
La descentralización supone que el conjunto de funciones públicas está
distribuido por el ordenamiento jurídico entre varias Administraciones
Públicas, jurídicamente independientes. La nota esencial es, pues, la
existencia de una pluralidad de Administraciones públicas jurídica-
mente personificadas (Cosculluela Montaner, 2008). En otras palabras,
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la descentralización consiste en la transferencia de cometidos, funcio-

nes y competencias desde las entidades de Administración central ha-
cia otras entidades entes con personalidad jurídica propia e indepen-
diente de dicha Administración. El concepto central de esta figura sería
entonces el de la personalidad jurídica.
El COA identifica la descentralización únicamente con la de carácter
territorial (del Estado Central a los GADs); pero no es la única. Esta
también puede ser de tipo funcional- institucional o por servicios, que
consiste en la creación por una Administración de una entidad pública
instrumental para la mejor gestión de las funciones que tiene asignadas.
Mediante este esquema, las competencias de los órganos ubicados en
el esquema orgánico de la Administración central se transfieren a las
entidades creadas por la Administración a las que dota de personalidad
jurídica y patrimonio propio, y les encomienda la gestión de una parte
de las funciones públicas que a aquella corresponde. Esas personas ju-
rídicas no se distinguen por el elemento territorial, es decir, no es el
dato geográfico lo que determina su existencia, aunque pueden estar
limitadas también a una parte del territorio del Estado.

b) Desconcentración
La desconcentración consiste en el reajuste normativo de competen-
cias en virtud del cual la titularidad y ejercicio de éstas pasa de un ór-
gano determinado a otro de inferior nivel jerárquico (siempre dentro
de la misma persona jurídica) ya sea este último de idéntico ámbito
territorial que el primero (p. ej., de ministro a director general) o de
ámbito territorial inferior (p. ej., de ministro a director provincial).
Pero caben también, naturalmente (y no son inusuales), reasignaciones
de competencias en sentido ascendente (esto es, de órgano inferior a
órgano superior) y en sentido horizontal (entre órganos situados en un
mismo o similar nivel jerárquico) (Santamaría Pastor, 2019).
La distinción con la descentralización consiste precisamente en el he-
cho de que la transferencia de la competencia es interorgánica, es decir,
se produce dentro de la propia entidad, en los órganos de distintos
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niveles jerárquicos sin que ello de lugar a la creación de una persona

jurídica.

G) La alteración del ejercicio de las competencias de alteración del ejercicio de las

competencias

Como hemos visto, la competencia del órgano es indisponible, sin em-

bargo, este principio se ve matizado por la propia ley que permite la
alteración en el ejercicio de las competencias, si provocar la transferen-
cia de su titularidad, a través de dos técnicas muy extendidas en el de-
recho administrativo. La delegación y la avocación. Además, también
se prevén otras figuras que, sin que impliquen alteración del ejercicio
de las competencias, modifican las circunstancias de su ejercicio: la su-
brogación y la suplencia.

a) Delegación
– concepto y modalidades de delegación
La delegación es el acto por el cual un órgano, situado normalmente
en situación de superioridad jerárquica respecto de otro, o un ente ad-
ministrativo, asigna a otro, el ejercicio de competencias propias del pri-
mero. Este concepto comprende las dos modalidades clásicas de la de-
legación: la delegación entre órganos y la delegación intersubjetiva
(arts. 69. 1 y 2 COA). Sin embargo, el COA recoge otras dos modali-
dades de delegación: la que se realiza por los órganos superiores en los
titulares de otros órganos dependientes para la firma de sus actos ad-
ministrativos (delegación de firma, art. 69.4) y la delegación en sujetos de
derecho privado. Esta última, más que una delegación de competen-
cias propiamente dicha es una técnica de gestión de los servicios pú-
blicos a cargo de la Administración, por lo que será abordada en el
capítulo correspondiente a ese tema.
La delegación no supone una cesión de la titularidad de la competencia
delegada, que sigue estando atribuida al órgano delegante, sino
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únicamente su ejercicio. En virtud de ello, las decisiones adoptadas con

motivo de la delegación se reputan el órgano delegante (art. 71.1 COA)
y en ellas debe hacerse constar la circunstancia de la delegación, para
conocimiento de sus destinatarios. Ello es particularmente relevante
dentro del procedimiento administrativo para determinar si el acto
pone fin a la vía administrativa y la autoridad ante quien se interpone
el recurso correspondiente. Por la misma razón, la responsabilidad por
la decisión de la competencia delegada recae tanto en su titular (el ór-
gano delegante) como en el delegado (art. 72 COA)
– contenido de la delegación
El acto por el cual se decide la delegación deberá contener: la especifi-
cación del órgano delegado, del órgano delegante y la atribución para
delegar dicha competencia; las competencias que son objeto de dele-
gación, las decisiones que pueden adoptarse por delegación o los actos
que el delegado debe ejercer para el cumplimiento de las mismas; el
plazo o condición, cuando sean necesarios y otros elementos formales
como el lugar, fecha y número de la resolución o acuerdo (art. 70
COA).
La delegación no presupone el traslado íntegro de la competencia. El
órgano delegante podrá modular el contenido y alcance de la delega-
ción, estableciendo condiciones específicas de su ejercicio; someterla a
condición o plazo resolutorio (art. 73.2 COA); o reservarse algunas
atribuciones en relación el ejercicio de la competencia. Asimismo, al
conservar en todo caso la titularidad de la competencia, puede revocar
la delegación en cualquier tiempo. El órgano delegante, en suma, tiene
plena disponibilidad sobre el alcance temporal y material de la delega-
ción, ya que es, y sigue siéndolo tras la delegación, el titular de la com-
petencia delegada (Cosculluela Montaner, 2008).
– delegación entre entidades no dependientes jerárquicamente
La delegación, como técnica de traslación del ejercicio de las compe-
tencias no sólo opera entre órganos que guardan relación de jerarquía,
como era tradicional, sino que la ley contempla también la posibilidad
que la delegación opere en favor de órganos de otras administraciones,
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no dependientes del delegante. Esta delegación exige coordinación

previa de los órganos o entidades afectados, su instrumentación y el
cumplimiento de las demás exigencias del ordenamiento jurídico en
caso de que existan (69.3 COA), ente ellas, el acto expreso de la dele-
gación publicarse en el medio institucional correspondiente.
– límites a la delegación
La delegación podrá, en principio, tener por objeto el ejercicio de cual-
quier competencia, con excepción de:
– las competencias exclusivas, esto es, las reservadas por el orde-
namiento jurídico a una entidad u órgano administrativo espe-
cífico;
– las competencias que, a su vez se ejerzan por delegación, salvo
autorización expresa del órgano titular de la competencia; ello
bajo el fundamento de que no puede disponer del ejercicio de
la competencia quien no es su titular;
– la potestad reglamentaria;
– la resolución de reclamos en los órganos administrativos que
hayan dictado los actos objeto de dicho reclamo.
La delegación, además debe ser expresa, y debe publicarse para general
conocimiento por el medio institucional que corresponda, de lo con-
trario carecería de eficacia frente a terceros.
– extinción de la delegación
El art. 73 COA establece como causas de extinción de la delegación,
la revocación de la competencia delegada por parte, naturalmente, del
órgano delegante, y por el cumplimiento del plazo o de la condición re-
solutoria
Prevé asimismo que el cambio de titular del órgano delegante o dele-
gado no extingue la delegación de la competencia, pero obliga al titular
que permanece en el cargo (de delegado) a informar al nuevo titular
(delegante) dentro los tres días siguientes a la posesión, las competen-
cias que ha ejercido por delegación y las actuaciones realizadas en
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virtud de la misma. En los casos de ausencia temporal del titular del

órgano delejado, el ejercicio de funciones por quien asuma la titulari-
dad por suplencia comprende las competencias que le hayan sido de-
legadas.
b) Avocación
La avocación es un procedimiento inverso al de la delegación, a través
de ella, los órganos superiores pueden avocar para sí el conocimiento
de un asunto cuya resolución corresponda, ordinariamente o por dele-
gación a sus órganos administrativos dependientes. Está condicionada
a la existencia de circunstancias de índole técnica, económica, social,
jurídica o territorial la hagan conveniente o necesaria, lo que obliga,
consecuentemente, a la motivación (art. 78 COA). Es evidente que la
avocación no puede perseguir motivos espurios, como atribuir a car-
gos de naturaleza política o de confianza política la adopción de deci-
siones que deben ser adoptadas por órganos técnicos o especializados
en garantía de la imparcialidad administrativa (Sánchez Morón, 2010).
El COA amplía el concepto en relación con el conocimiento de un
asunto respecto del ejercicio de competencias que se ejercen por dele-
gación. En estos supuestos en que el órgano delegante «avoca» el ejer-
cicio de una competencia que previamente ha delegado, más que de
avocación, de lo que se trata es del puro y simple ejercicio de la com-
petencia por su propio titular, suspendiendo o «revocando», singular-
mente y para el caso concreto, la delegación. La revocación de una
previa delegación es siempre posible tanto total como parcial o pun-
tualmente (Cosculluela Montaner, 2008). En cualquier caso, respecto
a los órganos no jerárquicamente dependientes, solamente se puede
«avocar» la competencia por parte del órgano delegante (art. 79 COA).
Como la delegación, la avocación afecta únicamente el ejercicio de la
competencia, mas no su titularidad, que sigue conservando el órgano
avocado. Sin embargo, a diferencia de aquélla, la avocación siempre
tiene carácter singular y nunca general, esto es, que sólo afecta a un
asunto específico.
Desde la perspectiva doctrinal se plantea, como límite a la avocación,
el hecho de que la competencia se haya atribuido al órgano inferior en
virtud de una idoneidad especial. El fundamento de este límite a la
avocación radica en que, al estar la decisión vinculada a una idoneidad
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específicamente reconocida por el ordenamiento jurídico al órgano

competente, no se justificaría entonces que éste pueda ser dictado por
quien carece de ella.
La avocación deberá ser notificada a los interesados en el procedi-
miento, con anterioridad a la expedición del acto administrativo. Al
tratarse de un acto de mero trámite que, en principio no supone inde-
fensión, contra la decisión de avocación no se concede recurso, aunque
esta puede impugnarse con ocasión del recurso que se interponga con-
tra el acto administrativo.
En relación con la responsabilidad por el ejercicio de las competencias,
a diferencia de lo que sucede con la delegación en la cual existe la co-
rresponsabilidad del delegado y el delegante, en la avocación –y aunque
la ley es omisa en este punto-, debe entenderse que la resolución que
adopte el órgano avocante se imputa a éste y no al órgano avocado, de
modo que contra la resolución que dicte el órgano avocante caben los
recursos que procedan contra los actos ordinarios de este órgano
(Gamero Casado & Fernández Ramos, 2019).

c) Subrogación y Suplencia
La suplencia es la técnica que permite la sustitución de los titulares de
los órganos administrativos en caso de ausencia temporal (art. 81
COA). Los suplentes pueden estar expresamente determinados por las
normas organizativas del ente, o ser designados por el órgano compe-
tente para el nombramiento de los titulares. La subrogación es un caso
específico de suplencia, de tipo estatutaria, en que la sustitución del
titular de la competencia corresponde al inferior jerárquico, por deter-
minación expresa de la ley (art. 82 COA).
La subrogación y la suplencia no son propiamente una alteración del
ejercicio de las competencias, pues su actuación sigue correspondiendo
al órgano que la tiene atribuida. Se trata, en todo caso de una modifi-
cación en el elemento subjetivo del órgano (la sustitución temporal de
su titular), mas no en el conjunto de atribuciones que lo componen.
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H) Conflictos de competencias

La complejidad de las organizaciones administrativas y la variedad y

heterogeneidad de las funciones que realizan sus órganos, además de
los criterios o términos empleados para definir las competencias ma-
teriales, muchas veces imprecisos, hace que sea inevitable que se pro-
duzcan conflictos de competencia entre los órganos y las entidades.
Estos conflictos pueden ser positivos, cuando dos o más entidades u
órganos reclaman para sí la competencia sobre un asunto, o negativos,
cuando ninguno se considera competente para resolver. Los conflictos
pueden ser intersubjetivos (entre entidades o administraciones) o in-
terorgánicos.
Cuando el conflicto de competencia se produce entre órganos admi-
nistrativos de la misma administración pública, será resuelto por su
máxima autoridad (art. 85 COA). En caso de conflictos negativos, el
órgano administrativo que considera que no es competente para la re-
solución de un asunto, remitirá directamente las actuaciones al órgano
que considere competente, sea de la misma u otra entidad administra-
tiva, en el término de tres días desde la fecha en que tuvo conocimiento
del asunto, y comunicará esta circunstancia a la persona interesada. Si
la persona interesada, considera que el órgano administrativo que está
conociendo su asunto es incompetente, podrá alegarlo.
Cuando el órgano requerido genere un conflicto de competencia, el
último de los órganos que haya reclamado la competencia o la haya
negado solicitará al superior común que se pronuncie en el término de
tres días. Esta previsión habrá de entenderse referida a órganos de en-
tidades administrativas distintas que tengan un superior común, por-
que para el caso de los órganos que pertenecen a la misma entidad, no
será el superior común el que resuelva el conflicto, sino la máxima au-
toridad de la misma.
En caso de que no exista un órgano superior que dirima la competen-
cia, se resolverá, el conflicto será resuelto por la vía judicial, ante el
Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo de acuerdo con lo
previsto en la ley procesal. En conflictos de competencia entre la ad-
ministración pública central y los Gobiernos Autónomos
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Descentralizados o entre estos, serán resueltos conforme con lo dis-

puesto en la Constitución y la ley.

2. Jerarquía

A) Concepto y fundamento

La distribución de competencias entre órganos determina la imposi-

ción de un sistema de relación entre estos, basado en la posición de
superioridad de un órgano respecto de otro, el que a su vez se halla en
la misma posición en relación con otros más, y así hasta la base de la
estructura piramidal con la que se suele representar de forma gráfica
esta ordenación de grados sucesivos entre los órganos. Este sistema de
situaciones de supraordenación- subordinación se explica a través del
principio de jerarquía, en virtud del cual corresponderá a los órganos
superiores el impulso y dirección de la actividad de los situados en el
grado inferior y, al mismo tiempo, de éstos surgen los criterios o ele-
mentos necesarios para la toma de decisiones por parte de aquéllos.
La jerarquía encuentra su fundamento en garantizar la necesaria unidad
de la Administración pública para la consecución de sus cometidos
institucionales, a pesar de su complejidad organizativa. La adecuada
realización de los fines públicos exige una unidad de dirección de los
distintos órganos que en ella participan, lo que se consigue mediante
la estructuración de relaciones de supraordenación- subordinación en-
tre ellos.

B) Contenido de la jerarquía

El contenido jurídico del principio de jerarquía – según explica Alessi,

es doble, abarcando en sí dos conceptos e instituciones bien diferentes:
el ordenamiento jerárquico de los órganos, es decir, un especial sistema de
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distribución y ordenación de las competencias inspirado en la jerar-

quía, y la relación jerárquica entre los titulares de los mismos órganos.
El ordenamiento jerárquico se presenta esencialmente como sistema de or-
ganización de los órganos y oficios, en cuanto especial ordenamiento
de la competencia establecido por grados sucesivos. Se trata de un or-
denamiento de las competencias (sobre la base de la jerarquía) que se
traduce en una desigualdad de atribuciones de dos órganos, superior e
inferior, respecto a una misma materia.
La relación de jerarquía, por su parte, es una relación personal obligatoria
(naturalmente de naturaleza pública) que se establece entre los titulares
de dos oficios jerárquicamente ordenados, en cuanto tales, teniendo
como contenido una relación de subordinación del inferior frente a la
voluntad del superior, es decir, una potestad de mando del superior,
que tiene por objeto la determinación de la conducta del inferior y
frente a cuya potestad existe el correlativo deber 'de obediencia por
parte del inferior (Alessi).
En las relaciones de jerarquía el titular del órgano subordinado queda
sometido a poderes de mando (mediante órdenes), de dirección (me-
diante instrucciones) y de control (inspección, anulación y revocación
de actos) del órgano supraordenado, que puede delegarle sus propios
cometidos; además, también dirime los conflictos entre oficios subor-
dinados (Cassese). También corresponden a la jerarquía, los poderes
de corrección (sanciones disciplinarias), aunque no se da en todos los
casos.
Poderes de mando y dirección: El poder de mando y dirección im-
plica la capacidad de impartir órdenes concretas (verbales o escritas) e
instrucciones o directrices de obligado cumplimiento por el órgano in-
ferior y el deber de obediencia por parte de este; así mismo de infor-
marse respecto de la actividad del subordinado y comprobar el cum-
plimiento de sus instrucciones El incumplimiento de la orden com-
porta consecuencias en el ámbito disciplinario, pero no afecta la vali-
dez de los actos dictados por el órgano subordinado (art. 121 COA) ni
su eficacia, mientras no sean revocados o por el superior.
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La instrucción o directriz e distingue de la orden, según algunos auto-

res, por el contenido u objeto: la instrucción, se limita a indicar los
fines, dejando al destinatario de la misma la determinación de los me-
dios. Hay quien, en cambio, ha sostenido que son los efectos los que
caracterizan a la instrucción, ya que ésta no vincula a su destinatario, el
cual sólo estaría obligado a motivar el incumplimiento de la instruc-
ción. Otros afirman, de forma más genérica, que la instrucción es ge-
neral y deja a su destinatario un amplio margen de acción (elección del
momento, comprobación de los supuestos de hecho, forma de actua-
ción, etc.). En cualquier otro caso, la elección entre las diversas solu-
ciones depende del derecho positivo (Cassese).
Los poderes de mando y de dirección, son de contenido exclusiva-
mente interno y, consecuentemente, dirigido únicamente a los titulares
de los órganos inferiores. Se ejercita mediante una serie de instrumen-
tos técnicos, de delimitación conceptual confusa y de muy variada ter-
minología en la doctrina, pero insertos todos en la relación supraorde-
nación-subordinación inherente a la jerarquía: El COA las clasifica en
instrucción, orden de servicio o sumilla, que pueden constar insertas
en el mismo documento al que se refieren o por separado y para su
instrumentación se puede emplear cualquier mecanismo tecnológico
(art. 121).
Facultades de control: Es la actividad por la cual el órgano superior
verifica la conformidad de las actuaciones o conductas del órgano
subordinado con las normas que regulan su actuación, pudiendo,
como resultado, adoptar decisiones de aprobación, rectificación o re-
vocación. Dentro de esta potestad de control se incluye la relativa a la
resolución de los recursos administrativos jerárquicos (apelación, al-
zada) de conformidad con las normas procedimentales.
El control puede tener por objeto actos singulares o la actividad global
del oficio subordinado, o los resultados de ésta, o el conjunto de todos
estos elementos. Existen diversos tipos de controles en función del
sujeto que lo ejercita (interno o externo), del ámbito del control (lega-
lidad u oportunidad), de su situación dentro del procedimiento
RELACIÓN ENTRE ÓRGANOS Benjamin Maecheco Acuña 19

(preventivo o a posteriori) o de su naturaleza (contable-, administra-

tiva, etc.) (Cassese)
En relación con la función del control, se habla de un control de confor-
mación, en el sentido de que tiene como objeto asegurar la conformidad
de la conducta concreta de la Administración pública al modelo nor-
mativo. Junto a este tipo va surgiendo otro control diferente, que po-
dríamos llamar de integración, en cuanto que está dirigido a asegurar la
coherencia de la conducta de las distintas Administraciones y el logro
de los resultados últimos del sistema. Pertenece a esta categoría la obli-
gación de informar, lo que da lugar a un control basado en el conoci-
miento (Cassese).
Facultades de corrección: Implica la posibilidad de imposición de
sanciones disciplinarias a los titulares de los órganos inferiores que in-
cumplen con los deberes funciones que corresponden a su cargo. Esta
facultad correctiva puede no ser plena, en el sentido de que no siempre
corresponde al órgano jerárquico inmediato superior del infractor, sino
que puede estar a tribuida, parcial o totalmente, a otros situados más
arriba en la escala organizativa.

3. Coordinación

A) Concepto y funcionalidad de la coordinación interorgánica

Por coordinación se entiende la actuación funcionalmente coincidente

de varios órganos dentro de sus respectivas competencias en un marco
finalista único que incumbe a la entidad en la que todos ellos están
integrados. Junto a esta coordinación interorgánica e intrasubjetiva,
existe otra intersubjetiva, que afecta a varias entidades públicas con
competencias compartidas o concurrentes en la misma materia
(Cosculluela Montaner).
El principio de coordinación interorgánica no ha tenido en mismo
desarrollo normativo ni doctrinal que la coordinación
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interadministrativa o intersubjetiva. No obstante, sí ha sido objeto de

discusiones teóricas acerca de su existencia misma como principio au-
tónomo, o como una simple derivación de las potestades de dirección
insertas en las relaciones de jerarquía
Para algunos autores y jurisprudencia, la coordinación no es un princi-
pio autónomo, sino una consecuencia del ejercicio de las facultades de
dirección. Así, sólo cuando se tienen potestades decisorias se puede
obtener ese resultado que es la coordinación; de manera que todo ór-
gano que ostente una posición de jefatura en el organigrama (sea cual
fuere su nivel, tenga o no atribuidas entre sus funciones la de coordi-
nar, aparezca o no designado como órgano de coordinación), al ejerci-
tar las funciones directivas que le son propias, estará produciendo y
obteniendo ese resultado que es la coordinación (Beato Espejo).
Para otros, sí que se trata de un principio esencial a toda organización
cuyo significado consiste en que la satisfacción de los distintos intere-
ses públicos a que atienden los órganos de una entidad (o varias enti-
dades públicas) debe obedecer a unos principios o finalidades comunes
y no contradictorios, que impliquen una economía de actuaciones y no
una duplicidad de esfuerzos y, en fin, traducir una finalidad conver-
gente y no de rivalidad en la actuación de los órganos o los sujetos
públicos (Cosculluela Montaner, 2008).
Como principio general de la Administración también lo recoge el
COA (art. 9), que establece que «las administraciones públicas desarro-
llan sus competencias de forma racional y ordenada, evitan las duplici-
dades y las omisiones». El ERJAFE, por su parte, lo define como «la
facultad de concertar los esfuerzos institucionales múltiples o indivi-
duales para alcanzar las metas gubernamentales y estatales, cuyo obje-
tivo es evitar duplicación de esfuerzos por parte de las entidades que
conforman el Ejecutivo o retrasos en la consecución de los objetivos
de desarrollo» (art. 10 c).
En cualquier caso, la coordinación, en su dimensión interorgánica, que
es ahora la que nos interesa, tiene como propósito – al igual que la
jerarquía-, la unidad funcional y coherente de los distintos órganos de
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la entidad administrativa, evitando las disfunciones que puedan produ-

cirse por el ejercicio aislado de las competencias; en relación, sobre
todo con respecto a los que se encuentran en posición de horizontali-
dad, pues, en otro caso, actúa como garante de dicha unidad en prin-
cipio de jerarquía. Exige que cada órgano debe ponderar, en el ejercicio
de sus competencias, no sólo sus fines propios, sino también los de la
Administración en la que se integra como conjunto, sin impedir ni di-
ficultar a los otros el cumplimiento de las competencias que tengan
asignadas (Gamero Casado & Fernández Ramos).

B) Técnicas de coordinación

Las técnicas de coordinación interna responden a dos tipos: orgánica

y funcional. Las primeras consisten en la creación de órganos cuya fun-
ción primordial consiste en coordinar la actividad de varios órganos.
En unos casos se trata de órganos unipersonales, a los cuales la función
de coordinación les dota de una cierta posición de superioridad, similar
a la jerárquica (p.ej un vicepresidente, coordinador general); pero tam-
bién a través de órganos colegiados, en los cuales se integran todos los
titulares de los órganos o unidades cuya actuación se pretende coordi-
nar (Gamero Casado & Fernández Ramos).
En relación con las técnicas de coordinación funcional, la más común
consiste en la participación de un órgano a través de la emisión de un
informe preceptivo en el procedimiento gestionado por otro (p.ej los
Consejos consultivos); la exigencia de que determinados actos deban
proponerse o adoptarse de común acuerdo por los órganos implicados
y también pueden utilizarse planes y programas de coordinación en
los que se fijen objetivos comunes a los que habrán de ajustarse los
centros directivos afectados, así como la emisión de directrices y crite-
rios técnicos de actuación (Gamero Casado & Fernández Ramos).

Bibliografía
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