ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

ELEMENTOS ESENCIALES COMPETENCIA: CONCEPTO. CLASIFICACIÓN. CARACTERES:

OBLIGATORIEDAD, IMPRORROGABILIDAD, IRRENUNCIABILIDAD. EXCEPCIONES A LA
IMPRORROGABILIDAD: DELEGACIÓN, SUSTITUCIÓN Y AVOCACIÓN. CAPACIDAD DEL AGENTE Y
DEL ADMINISTRADO. CAUSA: CONCEPTO. LA CAUSA COMO ANTECEDENTE DE HECHO. LA CAUSA
COMO ANTECEDENTE DE DERECHO. OBJETO: CONCEPTO. CARACTERÍSTICAS. RELACIÓN DE
CAUSALIDAD CON LA CAUSA. PROCEDIMIENTOS: CONCEPTO. PRINCIPIO DE LA TUTELA
ADMINISTRATIVA EFECTIVA. EL ARTÍCULO 7 INC. D) DE LA LNPA Y EL DEBIDO PROCEDIMIENTO
PREVIO A TODO ACTO. LOS FINES DEL PROCEDIMIENTO EN EL ESTADO CONSTITUCIONAL SOCIAL
DE DERECHO. MOTIVACIÓN. CONCEPTO. MOTIVACIÓN IN ALIUNDE. LA MOTIVACIÓN DE LOS
ACTOS REGLADOS Y DISCRECIONALES. FINALIDAD. CONCEPTO. DESVIACIÓN DE PODER. FORMA.
NOTIFICACIÓN Y PUBLICIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. VALIDEZ Y EFICACIA. ELEMENTOS O
CLAUSULAS ACCIDENTALES. CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO: PRESUNCIÓN DE
LEGITIMIDAD, EJECUTORIEDAD E IRRETROACTIVIDAD. ANÁLISIS COMPARADO DE LAS NORMAS
DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES.

Elementos esenciales
Introducción
De acuerdo con la ley son elementos esenciales del acto administrativo los requisitos que deben
concurrir, sin vicios, para que él sea plenamente valido.

El artículo 7 de la LPA enuncia así, como requisitos esenciales del acto a: la competencia, la
causa, el objeto, los procedimientos, la motivación y la finalidad

A estos corresponde agregar la forma, la cual, pese a no haber sido enunciada en tal carácter en
dicha disposición, está contemplada por el artículo 8.

Competencia
La competencia es el conjunto de poderes, facultades y atribuciones que el ordenamiento
jurídico le atribuye a un órgano o ente estatal.

Clasificaciones de la competencia
Las clasificaciones más frecuentes respecto de la competencia son las siguientes:
- En razón de la materia: atiende al conjunto de poderes, facultades y atribuciones que le
corresponden a un ente u órgano, en razón de la naturaleza de las funciones o cometidos
asignados
- En razón del territorio: toma en cuenta el ámbito espacial en que el órgano o ente puede
válidamente desplegar el ejercicio de sus atribuciones
- En razón del tiempo: esta clasificación responde al hecho de que el ejercicio de la aptitud
legal del órgano o ente estatal, en algunas ocasiones, puede estar condicionado por el
tiempo, sea para el comienzo de su desenvolvimiento o bien para su cese.
- En razón del grado: se vincula con la ubicación que el órgano tenga en la jerarquía
administrativa, y su alcance varía, por lo general, en relación proporcionalmente inversa
a la distancia que separe al órgano del jerarca máximo
Criterios para delimitar la competencia de un órgano estatal
A modo de síntesis podemos decir que el alcance de la competencia de un órgano o ente estatal
se debe determinar, sobre la base de los siguientes elementos: en primer lugar, el texto expreso
de la norma que la regule; en segundo lugar, el contenido razonablemente implícito, inferible
de ese texto expreso y, en tercer término, los poderes inherentes derivables de la naturaleza o
esencia del órgano o ente de que se trate, interpretados, los dos últimos elementos, a la luz de
la especialidad.

Caracteres jurídicos
Son caracteres jurídicos de la competencia: la obligatoriedad de su ejercicio, la
improrrogabilidad y su irrenunciabilidad

- Obligatoriedad
En la jurisprudencia judicial y administrativa se ha sostenido este principio, y en particular, se lo
ha aplicado a la obligatoriedad de resolver las peticiones de los administrados, a cargo de los
órganos y entes de la administración.

Al mismo principio se refirió la PTN al sostener que el artículo 3 LPA determina la obligatoriedad
del ejercicio de la competencia del órgano administrativo, la que tiene carácter de irrenunciable
en atención al interés público que motiva su establecimiento

El artículo 3 prevé, sin embargo, la posibilidad de delegación, sustitución o avocación, aunque

con arreglo a pautas de procedencia diferentes.

En efecto, la LPA condiciona la delegación y la sustitución a la existencia de una autorización

normativa expresa, y habilita la avocación, como principio

- Improrrogabilidad
La competencia es improrrogable, debido a que se halla establecida en interés público por una
norma estatal. Las excepciones a ese carácter son la sustitución, la delegación y la avocación.

1. Sustitución
La sustitución consiste, no en una modificación de la competencia del órgano, sino en un cambio
en la persona del funcionario, en razón de que su titular se halla imposibilitado de ejercer la
competencia.

2. Delegación
La delegación consiste en la transferencia parcial del ejercicio de la competencia de un ente u
órgano a otro ente u órgano, de donde se genera, respectivamente, la delegación intersubjetiva
e Inter orgánica.

3. Avocación
Respecto de la avocación, que es el acto por el cual un superior jerárquico o titular de una
relación de tutela asume el conocimiento o la decisión de un asunto que corresponda al ámbito
de la competencia de un inferior o, en su caso eventualmente, ente sujeto de tutela, la LPA la
habilita como principio, a menos que una norma expresa disponga lo contrario.
Y el artículo 2 del reglamento determina, por su parte, que aquella procede a menos que una
norma hubiere atribuido competencia exclusiva al inferior, norma esta que no comprende al
propio presidente de la nación.

Finalmente, cabe aclarar que no se debe confundir la avocación con la revocación de la

delegación. La primera, en efecto, importa el ejercicio por el superior de la competencia propia
del inferior en un asunto concreto y determinado; la segunda, por su lado, implica la reasunción
por el delegante del ejercicio de la competencia transferido al delegado y puede ser referida a
un asunto en particular o a toda la materia delegada.

Causa
A diferencia de lo que sucede en el derecho privado, en cuyo ámbito la causa es referida al origen
o fin de las obligaciones, en la LPA ella se vincula a los hechos y antecedentes del acto y al
derecho aplicable, y su validez hace a la legalidad de la decisión.

La causa que funda el dictado de un acto administrativo son las circunstancias de hecho y
derecho que motivan su emisión y, según la PTN, no puede ser “discrecional” porque debe
hallarse referida a circunstancias perfectamente verificables.

En cuanto a los antecedentes de derecho el citado órgano asesor ha señalado que las
reglamentaciones dictadas por la propia administración integran el bloque de legalidad al que
esta se debe ajustar al emitir los actos individuales de aplicación de aquellas y ha puntualizado,
asimismo, que la circunstancia que determina la validez de un acto administrativo individual
consiste en la correspondencia de este último con el derecho objetivo vigente al momento de
su dictado, ello constituye la esencia del principio de legalidad de la actividad administrativa.

Y en lo referente a los antecedentes de hecho, vinculó el ejercicio de facultades discrecionales

con la apreciación de ellos, sosteniendo que la apreciación o valoración de las razones de
oportunidad, merito o conveniencia pertenecen al ámbito de las facultades discrecionales del
organismo competente, las que, no obstante, tienen ciertas limitaciones jurídicas, entre ellas,
que tal discrecionalidad debe enmascararse en la real existencia de los hechos objetivos que se
invoquen como causa del acto.

Por nuestra parte, pensamos que la causa del acto, no puede consistir, exclusivamente, en la
voluntad del agente, siendo, por ende, siempre necesario que ella se sustente en factores
objetivables.

Objeto
El objeto del acto es aquello en que él consiste; es, concretamente, la decisión, certificación u
opinión contenidas en la declaración que el acto implica.

Debe ser cierto y física y jurídicamente posible

La cámara nacional en lo civil ha sostenido que el contenido u objeto del acto administrativo
consiste en la resolución o medida concreta que mediante el acto adopta la autoridad, y que sus
atributos son “certeza”, “licitud”, “posibilidad física” y “moralidad”.

Debe decidir todas las cuestiones propuestas

Este aspecto de la disposición legal constituye el deber administrativo correlativo del derecho
acordado al administrado por el artículo 1 inciso f apartado 3 de la LPA, según el cual el acto
decisorio debe hacer expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones
propuestas, que fueren conducentes a la solución del caso.

Puede involucrar cuestiones no propuestas, previa audiencia del interesado, siempre que no
afecte derechos adquiridos. Esta cláusula se vincula directamente con el principio de la verdad
material, uno de los soportes básicos del procedimiento administrativo.

Procedimiento
La LPA exige que antes de la emisión del acto, se dé cumplimiento a los procedimientos
esenciales y sustanciales previstos, y a los que surjan implícitos del ordenamiento jurídico

La cláusula en comentario menciona expresamente como esencial el dictamen proveniente de

los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto puede afectar derechos
subjetivos e intereses legítimos, destacando el valor del control de juridicidad que tiene la
función de los asesores letrados de la administración pública.

Motivación
En la LPA, la motivación también adquiere la calidad de elemento esencial, pudiendo ser
definida, en ese marco legal, como la exteriorización en el acto de la existencia de la causa y de
la finalidad.

La LPA se orienta, así, en las aguas de la doctrina que considera obligatoria la motivación de
todos los actos administrativos, aun cuando se admite que ella no surja solo del texto mismo del
acto sino también de sus antecedentes, tanto en el caso del acto creado exclusivamente como
complemento del principal, como el del procedimiento autónomo al cual el acto hace remisión.

La motivación del acto administrativo adquiere especial relevancia en el caso de los actos
dictados en ejercicio de facultades preponderantemente discrecionales, pues en estos la
Administración debe explicar, más que en cualquier otros, por qué y para que lo emite,
explicitando, además, su razonabilidad, esto es, la adecuada proporcionalidad que debe mediar
entre el qué del acto (objeto) y su fin (para qué).

Finalidad
La finalidad es, también, enunciada por la LPA, como un elemento esencial del acto, al
preceptuar que éste debe cumplir con la finalidad que surja de las normas que otorgan las
facultades pertinentes al órgano emisor, sin que pueda perseguir encubiertamente otros fines,
públicos o privados, distintos de los que se justifican en el acto, su causa y objeto.

El carácter encubierto a que se refiere la ley no excluye, por supuesto, la prohibición de perseguir
manifiestamente otros fines que los normativamente fijados para el acto.

El fin al cual debe propender todo acto administrativo, en tanto acto estatal, es el bien común,
considerado no como una simple suma de intereses individuales coincidentes, sino como
conjunto de condiciones de la vida social que hacen posible a asociaciones e individuos el logro
más pleno y más fácil de su propia perfección.
La atribución de potestades que el ordenamiento contiene en favor de los órganos
administrativos es formulada en razón de un fin cuya efectiva concreción debe vertebrar todo
el accionar de la administración publica.

Gordillo afirma que la falta de proporcionalidad, como especie de irrazonabilidad, puede

referirse a la relación entre los medios que el acto adopta y los fines que persigue la ley que le
dio al administrador las facultades que ejerce en el caso, o al vínculo entre los hechos que
determinan su acto y lo que este dispone.

Forma
Respecto de la forma, debe decirse que ella es el modo por medio del cual se exterioriza la
declaración en que consiste el acto administrativo.

Desde este punto de vista, todo acto administrativo es, necesariamente, formal, porque si la
declaración no se produce, no existe, técnicamente, acto administrativo.

Según la LPA, el principio es que el acto debe manifestarse expresamente y por escrito,
indicando el lugar y la fecha en que se lo dicta y con la firma de la autoridad emisora. Solo
excepcionalmente, y si las circunstancias lo permiten, se puede emplear una forma distinta.

Desde el punto de vista doctrinal, se ha indicado que el termino forma puede ser empleado en
un sentido estricto o amplio

El tratamiento de la forma como un criterio conceptual estricto, es el acogido por la LPA en su

artículo 8. Conforme con este temperamento, forma es el conjunto de requisitos que hay que
cumplir en el momento de emisión del acto administrativo, con el fin de instrumentar
válidamente la declaración en que el consiste.

Para otra corriente doctrinal, la forma comprende, en cambio, además de los requisitos a
observar para la declaración, las formalidades o serie de recaudos de índole formal que resulta
necesario cumplir antes del dictado del acto e, incluso, después, para que el adquiera eficacia.

Forma y publicidad
Una de las notas esenciales para caracterizar el acto administrativo radica en la producción de
efectos jurídicos.

Tratándose de actos de alcance particular, dichos efectos solo se generan a partir de la

notificación al interesado, en tanto que los reglamentos requieren, para producir efectos, su
publicación.

Ambos recaudos se incluyen en el genérico marco normativo de la publicidad.

De lo expuesto es posible desprender que, sin publicidad, es decir, sin notificación o publicación,
no existen, técnicamente, acto administrativo ni reglamento, pues sin ella no se producen los
efectos jurídicos que les son propios.

Ahora bien: si la forma es el medio por el cual se exterioriza la declaración constitutiva del acto
administrativo y este, a su vez, no existe jurídicamente sino después de la notificación o
publicación, es coherente concluir en que ambas integran aquella como requisito esencial de su
valida configuración.

Se diferencian los medios de publicidad según se trate de actos administrativos de alcance

individual o general.

Los primeros solo generan efectos jurídicos a partir de la notificación al interesado, en tanto que
los segundos requieren, para producir efectos, su publicación.

Los elementos accesorios del acto

Los elementos accidentales de los actos administrativos, igual que ocurre en el Derecho Privado
respecto de los actos jurídicos, son: el modo, la condición y el plazo.

El primero de ellos (modo), es una obligación accesoria que se impone sobre el beneficiario del
acto. En el marco del Derecho Público, el modo es la obligación que cae sobre el destinatario del
acto y guarda relación con el derecho reconocido. A su vez, el Estado puede exigir el
cumplimiento de tales obligaciones.

Por otro lado, la condición, según el Código Civil y Comercial, es “la cláusula de los actos jurídicos
por la cual las partes subordinan su plena eficacia o resolución a un hecho futuro e incierto" (art.
343). Las condiciones son suspensivas o resolutorias. En el primer caso el nacimiento del
derecho está subordinado al acontecimiento del hecho de que se trate; de modo que el acto
sólo produce sus efectos desde el cumplimiento de las condiciones. En otros términos, el acto
está suspendido a resultas de éstas. En el segundo, es la extinción del derecho -y no su
nacimiento aquello que está sujeto a las condiciones del caso y, consecuentemente, el acto
produce sus efectos inmediatamente (desde el principio), sin perjuicio de su cese posterior por
cumplimiento de las condiciones resolutorias.

Igualmente, en el ámbito del Derecho Público la condición es Un hecho futuro e incierto en

virtud del cual el acto estatal (objeto), Se cumple o no (eficacia). Un caso típico de acto estatal
bajo condición suspensiva es, según nuestro criterio, el acto dictado por un órgano sujeto a
aprobación o autorización de otro órgano.

Finalmente, el plazo es la modalidad que difiere en el tiempo los efectos del acto, pero que
inevitablemente ocurrirá. El plazo puede ser, en el marco del Derecho Privado, suspensivo (los
efectos del acto son diferidos hasta el cumplimiento del término), o resolutorio (los efectos del
acto comienzan; pero cumplido el plazo, cesan tales efectos).

Asimismo, el plazo puede ser cierto (así ocurre cuando el término está definido con precisión) o
incierto (el plazo es indeterminado, sin perjuicio de que necesariamente habrá de ocurrir). Por
último, el plazo puede ser expreso 0 tácito.

En el marco del Derecho Público, el plazo es un hecho futuro y cierto, en razón del cual nacen o
cesan los efectos del acto administrativo.

Explicados los elementos accesorios, cabe agregar que éstos no son piezas que integren el objeto
del acto y, por tanto, sus vicios no recaen sobre los elementos esenciales. De tal modo, las
nulidades de los elementos accesorios no afectan la validez del acto, siempre que sean
separables de aquél y de sus elementos esenciales.

Los caracteres del acto administrativo

La ley (LPA) en su artículo 12 dice que "el acto administrativo goza de presunción de legitimidad;
su fuerza ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus Propios medios".

Pues bien, el Poder Ejecutivo goza de autotutela declarativa y ejecutiva porque puede declarar
la validez y hacer cumplir sus actos por sí mismo. El acto administrativo, entonces, y a diferencia
de los actos jurídL cos rodeados por el Código Civil y Comercial, goza de presunción de
legitimidad y fuerza ejecutoria, según surge del texto del artículo 12, LPA.

La presunción de legitimidad
La ley dice que el acto administrativo es legítimo (artículo 12, LPA) y, por tanto, el Estado o quien
intente valerse de él, no debe probar su validez porque el acto es por sí mismo válido.

Cabe, sin embargo, aclarar que esta presunción es iuris tantum (es decir que cede y se rompe si
se prueba la invalidez del acto, e incluso si sus vicios son claramente manifiestos). De modo que
se impone al destinatario del acto, la carga de probar la ilegitimidad de este si pretende su
exclusión del mundo jurídico.

Una cuestión importante y controversial en este análisis es si el acto administrativo nulo de

nulidad absoluta goza o no de este privilegio o prerrogativa -presunción de legitimidad-.
Creemos que cuando el acto es nulo de nulidad absoluta y además de modo manifiesto,
entonces, debe ceder el principio de presunción de legitimidad, pues se trata simplemente de
una ficción legal que es posible desvirtuar por las circunstancias del caso.

El carácter ejecutorio del acto

El acto estatal, además de presumirse legítimo es de carácter ejecutorio (es decir, el Estado
puede hacerlo Cumplir aún contra la voluntad del destinatario y sin intervención judicial). La ley
dice que, en principio, los actos administrativos tienen fuerza ejecutoria, pero establece dos
excepciones, a saber: (a) cuando la ley dispusiese otro criterio; o (b) cuando la naturaleza del
acto exigiese la intervención judicial.

El carácter ejecutorio de los actos administrativos nace del texto de la LPA y, consecuentemente,
el legislador puede derogar o modificar este postulado sin contradecir principio constitucional
alguno.

En verdad, las excepciones que prevé la ley son tan amplias y extensas que el principio (fuerza
ejecutora) comienza a desdibujarse y concluye invirtiéndose. Es decir, el principio general de la
ejecutividad de los actos se ve transformado y constituido simplemente como excepción. Por
tanto, la excepción al principio (esto es, la suspensión del acto), Según el criterio literal de la ley,
acaba siendo la regla a seguir. En conclusión, el acto administrativo no tiene fuerza ejecutoria,
salvo casos de excepción.

El carácter no retroactivo
Los actos administrativos singulares tienen eficacia desde su notificación (artículo 11, LPA). Sin
embargo, la LPA dispone que "el acto administrativo podrá tener efectos retroactivos siempre
que no se lesionaren derechos adquiridos cuando se dictare en sustitución de otro revocado o
cuando favoreciere al administrado" (artículo 13). Es decir, la retroactividad encuentra sus
límites en el derecho de propiedad y el principio de seguridad jurídica.

Asimismo, el artículo 83 del decreto reglamentario de la ley (LPA) establece que “los actos
administrativos de alcance general podrán ser derogados, total o parcialmente, y reemplazados
por otros, de oficio o a petición de parte y aun mediante recurso en los casos en que éste fuere
procedente. Todo ello sin perjuicio de los derechos adquiridos al amparo de las normas anteriores
y con indemnización de los daños efectivamente sufridos por los administrados".