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Tema 6 resumido - Apuntes 6

Economía Agraria (Universidad de Almería)

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Tema 6: La política agraria comunitaria

Índice
6.1- Origen y evolución de la PAC.
6.2- Análisis de las intervenciones y mecanismos de
intervención en los espejos
6.3- La incidencia de la PAC en el sector agrario español
6.4- Apéndice

6.1- Origen y evolución de la PAC

La necesidad de asegurar el abastecimiento a la población y la regulación de los
mercados de estos países integrantes hacen que la PAC sea una de las pocas
políticas comunes.

De esta forma más concreta, en el artículo 39 del tratado de Roma (1957), se

establecen cinco objetivos fundamentales:
1. Incremento de la productividad agraria
2. Garantía de un nivel de vida equitativo a la población agraria
3. Lograr la estabilización de los mercados
4. Lograr la seguridad de los abastecimientos
5. Asegurar el suministro al consumidor a precios razonables
En las últimas décadas también sean incorporados principios nuevos, como la
protección del medio ambiente y el desarrollo de las regiones más atrasadas.

Establece como forma de actuación las llamadas organizaciones comunes de

mercado (OCM) que son políticas comunes para cada uno de los sectores
productivos.

Hay tres principios básicos en el desarrollo de las OCM:

1. Unidad de mercado: Consiste en la libre circulación de productos agrarios
entre los países miembros. Para ello se eliminan todas las posibles trabas, las
tasas aduaneras, contingentes, etc., pero además, se establece una política
común de precios y ayudas para igualar las condiciones de competencia, y las
armonizaciones sanitarias y fitosanitarias, entre otras.
2. Preferencia Comunitaria: La implicación es que los productos agrarios
comunitarios deben ser más baratos que los productos procedentes de la
importación, de terceros países. Se consigue que sea más barato imponiendo
aranceles y tasas a los productos importados para encarecerlos. El instrumento
inicial lo constituye la tarifa exterior común (TEC) para terceros países.
3. Solidaridad financiera común: Implica que los gastos que se originen en la
PAC, sea cual sea el país o región que se producen, se van a pagar con cargo al
presupuesto comunitario.

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Para llevar a cabo la gestión de estas políticas comunes, se crea el Fondo de

Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA). Tiene dos partes: por un lado la
Sección Garantía, que ha venido representando la mayor parte del presupuesto y
es la parte encargada de la intervención de precios, del control de la oferta y de
la intervención en el mercado agrario; y, por otro lado, la Sección Orientación,
que se ha ocupado más del desarrollo tecnológico, de la formación profesional,
del desarrollo rural, de la estructura productiva, etc.

A finales de la década de los 70, la gestión de los excedentes agrarios y al mismo

tiempo el gasto agrícola comunitario sigue incrementándose. A partir de este
momento, se empiezan a plantear reformas de esta política, tratando de reducir
estos problemas:

- Reforma – 1981, orientación para la agricultura Europea: El planteamiento

fundamental de esta reforma es que, si bien los cinco principios básicos del
tratado de Roma debían mantenerse, por otra parte, la comunidad no podía
continuar ofreciendo una garantía de precios sin limitación del volumen de
producción.

Esto lleva a introducir modificaciones, por ejemplo, el llamado principio de

corresponsabilidad, que básicamente trata de que los productores participen en
el gasto de la PAC, mediante el pago una tasa (tasa de corresponsabilidad).
Otra medida es la reducción de garantía ofrecida por el FEOGA; por ejemplo,
mediante cantidades máximas de producción que van a estar garantizadas y en
cuanto se supera el límite, se reduce el precio o no se paga.

Otra medida fueron las cuotas de producción, que consisten en establecer unos
límites máximos de producción a cada país miembro, que debe pagar una
sanción en caso de superar dichos límites. Otra medida venía consistiendo en
desincentivar las ventas que se hacen a la intervención (FEOGA). Se
desincentiva aumentando la calidad de los productos o alargando el plazo de
pago por esta intervención, entre otros.

Se introducen estas medidas a partir de 1.981, pero el exceso de oferta sigue

aumentando, el gasto también se incrementa y sigue persistiendo, además, un
desequilibrio importante en las producciones europeas. Ello lleva a elaborar unos
años más tarde el llamado Libro Verde, donde se recogen los planteamientos
para una nueva reforma, se indica que es necesario un control de la producción y
es necesario un control del gasto, por lo que hay que establecer una disciplina
presupuestaria.

Hay que buscar medidas complementarias a los precios garantizados como

instrumentos de apoyo a la renta.

- Reforma – 1988; Paquete Delors: En este se establecen modificaciones como

la introducción de los estabilizadores agrarios, que consisten en mecanismos
para reducir los precios de garantía cuando la producción supera un determinado
volumen.
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Se introducen medidas complementarias para regular el volumen de producción,

por ejemplo, los programas de retirada de tierra, la reconversión de la producción
o la jubilación anticipada de los agricultores. Se establece, también, una
disciplina presupuestaria con un límite de gastos y se establece una política de
precios más adecuada a las necesidades del mercado.

Mencionar, por otra parte, que a partir del Paquete Delors se introducen los
fondos FEDER, Fondo Social Europeo y, en general, políticas de desarrollo rural
(las que, en el caso de España, han supuesto importantes programas de ayuda).
A pesar de todas estas medidas, los problemas no disminuyen.

- Reforma – 1992; Evolución y futuro de la PAC (Reforma de Macsharry): Entre

los elementos más destacados, por una parte, está el reconocimiento de que los
agricultores vienen desempeñando dos funciones principales: por un lado, la
actividad o función productiva y, por otro lado, una actividad de protección del
medio ambiente.

Otro planteamiento es que el desarrollo rural no depende sólo del desarrollo

agrario, sino que hay que diversificar la actividad económica para la
consolidación económica de determinadas regiones. También, se plantea como
fundamental, promover una producción agraria respetuosa con el medio
ambiente y que se suministren productos alimenticios de calidad. Junto a estos
planteamientos nuevos, se establecen medidas tradicionales para controlar la
producción, los excedentes, así como el gasto.

Además de esto, es necesaria una política competitiva para la agricultura

europea. Se mantiene que las OCM deben seguir fundamentándose en los tres
principios básicos, pero al mismo tiempo, hay que buscar sistemas de ayudas
que tengan unos efectos más directos en la renta de los agricultores, se plantean
distintas ayudas desligadas del volumen de producción.

Estas reformas tienen un poco más de éxito sobre los gastos y excedentes que
las anteriores, y está más adaptada al marco internacional.

- Reforma – 1999 (Agenda 2000): Básicamente, esta reforma de la PAC es una

continuidad de la reforma anterior y hay tres líneas principales de actuación. El
primer planteamiento es la competitividad de la agricultura europea,
fundamentalmente indica que las producciones agrarias deben tender a competir
por sí solas en el mercado internacional y los precios deben ajustarse o estar en
más sintonía a los precios de este mercado internacional.

El segundo planteamiento es la calidad y salubridad de las producciones agrarias

europeas.

El tercer planteamiento es el relacionado con el desarrollo rural donde hay que

buscar actividades complementarias a la agricultura, además de premiar al
agricultor por su función de protección medioambiental.

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- Reforma – 2003 (Ampliación de la UE): Estamos en el marco de la ampliación

de la UE, con el proceso de incorporación de los países del Este de Europa (de
15 a 25 miembros y, poco más tarde, de 25 a 27 miembros). Entre los
planteamientos más generales, tenemos la aplicación de ayudas únicas por
explotación, eliminándose totalmente las ayudas basadas en precios y
producción.

Hay una potenciación de las ayudas relacionadas con la calidad y la protección

medioambiental, así como una unificación de los distintos fondos para crear una
política única de desarrollo.

6.2- Análisis de las intervenciones y mecanismos de intervención en

los precios
Las medidas, tanto tradicionales como actuales, más destacadas son:
- Ayudas o subvenciones directas. Son ayudas destinadas al mantenimiento o
sostenimiento de la renta de los productores y, generalmente, desligadas del
volumen de la producción. Son ayudas que se suelen dar en función de la
superficie, en función de las cabezas de ganado, etc.

- Análisis al consumo: Son incentivos para aumentar la demanda de un

determinado producto.

Se suele dar, a determinadas industrias cuando hay excedente de productos.

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- Restricciones a la producción: Con esta medida se pretende básicamente

reducir la oferta.

En el caso de restricciones directas tenemos la limitación en algunos periodos de

cereales.
Nos encontramos también con medidas indirectas, por ejemplo, la reconversión
de cultivos, la retirada de tierras, etc.

- Precio de intervención: Consiste en un precio de garantía para los productores,

asegurando que toda o la mayor parte de su producción se va a dicho precio de
intervención.

Por debajo de él, no se puede comprar ni vender nada, ya que se considera

como el adecuado para el sostenimiento de la renta, de forma que lleva consigo
la aparición de excedentes. Al ser un precio mínimo, muchas veces la situación
normal de equilibrio quedaría por debajo, por lo que no permite que el mercado
llegue a un equilibrio natural, han acaparado la mayor parte del gasto de la PAC.

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- Precios subvencionados: Consiste en determinar un precio que se considera

adecuado, también para el sostenimiento de la renta, en un determinado sector,
pero no se impone en el mercado, sino que deja actuar libremente a la oferta y a
la demanda.

Si el precio queda por debajo del precio subvencionado se le paga al agricultor la

diferencia por unidad de producto, de esta forma, el ingreso del productor
aumenta y permite mantener el nivel de renta.

- Subvenciones o restituciones a la exportación: Consiste en incentivar, por una

parte, la venta de producto, por otra parte ha servido para compensar las
posibles pérdidas de los exportadores. Como consecuencia de los precios
subvencionados y de intervención, el precio de la UE ha estado por encima del
precio del mercado internacional, de forma que, cuando un exportador vende en
el mercado internacional estará obteniendo una pérdida, las subvenciones lo que
hacen es compensar al exportador de esa posible perdida.

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- Medidas estabilizadoras: Estas medidas tratan de paliar uno de los problemas

tradicionales del sector, como es la inestabilidad del mercado, tratando de
conseguir un mercado más estable tanto en precios como en producciones.

Se ha visto que mediante las distintas medidas, se puede conseguir una

estabilización del precio, pero no se consigue una estabilización del nivel de
renta. En caso de excedente, la renta aumentaría hasta PQ’. En el caso de
disminución de producción, la renta se disminuye hasta PQ’’. De ahí, que la
tendencia actual, sea que las propias organizaciones puedan gestionar el
volumen del producto en el mercado.

6.3- La incidencia de la PAC en el sector agrario español

Cuando España entra en la CEE, en 1.986, existían unas diferencias importantes
entre la política agraria nacional y la PAC.

Entre estas diferencias, podemos citar las siguientes:

1. La política agraria española tenía una menor cobertura que la PAC,
especialmente, en volumen de subvenciones y acciones de intervención. En
muchos casos, se limitaba a establecer normas de calidad.
2. Las acciones de intervención de la política española eran más rígidas que la
de la PAC, es decir, en muchos casos se obligaba a la venta obligatoria a la
administración de buena parte de la producción, la venta obligatoria alcanzaba
volúmenes importantes.
3. El llamado comercio de Estado (este como empresa comercializadora) tenía
bastante importancia, en la CEE, el comercio de Estado era prácticamente nulo.
4. Respecto a la política socio-estructural, el desfase era bastante evidente con
relación a la PAC, sobre todo, en temas como la jubilación anticipada.
5. Los rendimientos de las explotaciones españolas estaban por debajo de los de
la CEE.

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Con estas diferencias, España se adhiere a la comunidad, imponiéndole un largo

y complejo periodo transitorio a la agricultura. Además, se establecen los
denominados Mecanismos Complementarios de Intercambio (MCE), que
básicamente consistían en medidas correctoras en los volúmenes de intercambio
entre España y la CEE cuando se estimara que podían producirse distorsiones
en los mercados.

Entre las principales incidencias de la PAC en la agricultura española tenemos:

- Los primeros años, que comprende el período 1.986-1.988, se denominó por
algunos autores como “período de euforia”, ya que se plantean buenas
expectativas, sobre todo por las elevadas subvenciones procedentes de la PAC.

- En 1988, se establece la segunda reforma importante de la PAC, que implica,

entre otros, las primeras reducciones en las ayudas. Teniendo en cuenta que en
algunos sectores se había invertido bastante, por las buenas expectativas
iniciales, esta situación dio lugar a un endeudamiento, sobre todo, en los
productos continentales (se diluye esa sensación de euforia).

- Con la reforma de 1992, además, se hacen adaptaciones acordes a las

negociaciones que se están llevando en la Ronda Uruguay del GATT, sobre todo,
respecto a la mayor apertura y relación con el exterior. Ello que implica una
mayor incertidumbre, ya que va aumentar la competencia internacional. Como
efecto positivo, se intensifican los programas de desarrollo rural, que suponen un
importante ingreso de ayuda para España.

- Posteriormente, tenemos la reforma llevada en la Agenda 2.000, que como

continuación de la reforma de 1.992, continúa la reducción de las ayudas, en las
que hay una mayor orientación hacia la calidad y las prácticas respetuosas con el
medio ambiente, y siguen intensificándose los programas de desarrollo rural.
Aquí, con más intensidad, se empiezan a desligar los sistemas de ayudas del
volumen de producción, tratando de reducir costes y evitar un aumento de los
excedentes.

- En 2003 comienza la última reforma, donde se plantea eliminar todas las

ayudas ligadas a la producción, convirtiéndose en ayudas directas (únicas por
explotación) para el mantenimiento de las rentas. Por tanto, esto hace aumentar
también la incertidumbre en determinados sectores agrícolas.

6.4- Apéndice
Como se ha expuesto en el apartado anterior, la adhesión de España a la CEE,
implica en política agraria la imposición de un largo período transitorio, con una
transición clásica para la mayoría de los productos y transiciones específicas (de
10 años), uno para materias grasas vegetales y otro para frutas y hortalizas,
además del establecimiento de los denominados Mecanismos Complementarios
de Intercambio (MCE).

Nos centramos, particularmente, en el caso de las frutas y hortalizas.

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De partida, es preciso mencionar que el sector de las frutas y hortalizas tiene

tradicionalmente gran importancia en España. A pesar de que sólo ocupa un 11%
de las tierras agrícolas, representa el 50% de la producción final agrícola
española, además, es uno de los sectores más orientados a la exportación y con
alto grado de competitividad.

Esto, también, es como consecuencia que la mayor parte de la agricultura

intensiva está relacionada con este sector.
Para este sector, como se ha indicado, se establece un período transitorio de
diez años, divido en dos períodos. El primero de cuatro, el cual se llamó
“verificación de la convergencia”, donde se mantiene, básicamente, el régimen o
política nacional pero, al mismo tiempo, se debe ir adaptando la estructura a los
esquemas comunitarios, especialmente, en aspectos como las organizaciones de
productores, los sistemas de información en el mercado, las reglamentaciones de
calidad comunitarias, etc..

Se empiezan a reducir, en esta primera fase, los Mecanismos Complementarios

de Intercambio, aunque, por otra parte, se empieza a aplicar el sistema de tasas
basadas en “precios de referencia”. Estas tasas se aplican para igualar los
precios de los productos españoles (normalmente más baratos) cuando se
exportan a los países comunitarios (normalmente con precios más elevados),
encareciendo así las exportaciones.

La segunda fase, de seis años (hasta 1.995), comprende el desarme arancelario,

llegando a una libre circulación de productos. Para ello, se tienen que ir
aproximando los precios y eliminar las tasas basadas en el precio de referencia,
al mismo tiempo que se tienen que ir desmantelando los Mecanismos
Complementarios de Intercambio.

Estos sistemas y medidas correctoras se aplicaron con bastante intensidad en

las frutas y hortalizas, aunque se acortó el período transitorio a partir de 1.992,
con la entrada en el Mercado Único (paso previo a la Unión Económica y
Monetaria). A pesar de ello, se siguieron manteniendo algunas tasas de
referencia, sobre todo, para las hortalizas frescas, como es el caso del pepino y
la berenjena, que se mantuvo hasta el final de este período transitorio (1.995).
Los sistemas de ayudas en este sector, básicamente se centraron en el
desarrollo de organizaciones de productores (por ejemplo, a través de ayudas
importantes en la inversión inicial).

Esto supuso también una importante adaptación de las entidades de tipo

asociativo o cooperativo, hoy reconocidas en su mayoría como OPFH (que es la
figura establecida por la OCM del sector). Junto a ello, en este período se reciben
determinadas ayudas destinadas a la retirada de producto y, en algunos casos
(por ejemplo, el tomate) subvenciones a la exportación.

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En 1.996 tiene lugar una reforma de la OCM del sector (a través del Reglamento
2200/96). Estamos en un período donde la PAC mantiene las orientaciones de la
reforma de 1.992, caracterizada, como hemos visto, por una reducción de las
subvenciones y una mayor liberalización internacional, entre algunos de los
aspectos principales.

De ahí, que la OCM se orienta a conseguir mayor competitividad de las frutas y

hortalizas; en general, se reducen las ayudas a las organizaciones de
productores y los programas de apoyo se orientan más a las acciones de mejora
de calidad y medioambiente. Aumenta también la competencia de terceros
países, como consecuencia de una política más aperturista por parte de la UE y
los tratados preferenciales con determinadas áreas (como los países del Norte
de África), también, se platea la entrada de nuevos miembros como Turquía.

La última reforma de la OCM del sector, con la finalización de las negociaciones

en 2.007, tiende a seguir con una orientación en las ayudas de calidad y
acciones medioambientales, que continúan siendo reducidas (representando un
4-5% aproximadamente del total de ventas de las organizaciones de
productores). Ahora, no obstante, complementadas con ayudas de pago único
por explotación, donde la problemática planteada por los productores de frutas y
hortalizas ha sido el reducido tamaño, en general, que caracterizan a las
explotaciones familiares, que son la mayoría en el sector.

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