UNIDAD 6: Vicios y nulidad del acto administrativo

El acto administrativo debe satisfacer todos los requisitos relativos al objeto competencia,
voluntad y forma y producirse con arreglo a las normas que regulan el procedimiento
administrativo. Consecuentemente, los vicios son aquellas fallas o defectos con que el acto
aparece en el mundo del derecho. A su vez, esos vicios o irregularidades afectan al acto en
la medida o magnitud del requisito concretamente violado.

Vicios, en relación a los elementos del actos:

El acto administrativo tiene que satisfacer todos los requisitos relativos al objeto (causa),
competencia, voluntad (finalidad, procedimiento, motivación), forma y producirse con arreglo
a las normas que regulan el procedimiento administrativo. Así, cuando en el dictado de un
acto administrativo se ha excluido o incumplido total o parcialmente alguno de sus
elementos esenciales, se dice que está viciado.

En este orden de ideas, se define a los vicios como aquellas faltas o defectos con que el
acto aparece en el mundo del derecho y que, según el ordenamiento jurídico vigente,
lesionan su validez; o también como el irregular cumplimiento o el incumplimiento de algún
requisito exigido por el orden jurídico para el acto administrativo.

Vicios del objeto

1) Objeto prohibido: La prohibición del objeto se toma en sentido de objeto ilícito, es

decir, jurídicamente imposible. Se comprenden aquí todos los actos constitutivos de delitos,
así como también todos los casos en que el objeto del acto resulta lesivo de los derechos
individuales de los habitantes. En cuanto a su calificación legal el vicio puede ser muy grave
o grosero, según el caso.

2) Objeto violatorio de facultades regladas: Para que este tipo de vicios se

configure es necesario que existe una facultad reglada de la Administración: una norma que
haya predeterminado concretamente lo que debía hacer el administrador. Así, existiendo
facultad reglada, el objeto del acto puede:

a) Estar autorizado, pero para circunstancias de hecho diversas;

b) Ser diverso del requerido o autorizado por la ley.

El vicio en el objeto por violación de facultades regladas puede ser calificado como muy
grave o grosero.

3) Imprecisión u oscuridad: El objeto del acto debe ser cierto. Por ello, la falta de
certeza, la imprecisión o indeterminación, o la oscuridad vician el objeto del acto. La
oscuridad debe ser insanable o insuperable; es decir, que realizando un razonable esfuerzo
de interpretación no sea posible encontrar el sentido del acto. La imprecisión u oscuridad
insalvable vician groseramente al acto.

4) Imposibilidad de hecho: Respecto de la imposibilidad del hecho del objeto del

acto, ella puede producirse en tres supuestos:

a) Por falta de sustrato personal (sanción a una persona fallecida);

b) Por falta de sustrato material (ejecución imposible);
c) Por falta de sustrato jurídico (revocación de un acto ya anulado).

Normalmente el vicio en el objeto por imposibilidad de hecho es grosero, aunque en algunos

casos puede ser considerado muy grave.

5) Irrazonabilidad del objeto: La arbitrariedad tiene su antítesis en la razonabilidad.

El principio de razonabilidad tiene base en al art. 28 CN. Toda actividad del Estado, también
la administrativa, debe ser razonable, y lo no razonable excede lo constitucional. Lo
razonable es lo justo, lo proporcionado, lo equitativo, por oposición a lo irrazonable, que es
lo injusto o arbitrario. Por más que un funcionario tenga para actuar un margen de
discrecionalidad, eso no significa que pueda comportarse arbitrariamente. En el ejercicio de
facultades discrecionales hay ciertos límites jurídicos elásticos que el funcionario no debe
viola. El vicio de irrazonabilidad es considerado como muy grave o grosero, según el caso, y
puede darse en los siguientes supuestos:

a) La contradicción del acto: El acto explica y fundamenta una solución en los

considerandos y adopta la contraria en la parte resolutiva; o cuando en su
propio articulado enuncia decisiones o proposiciones antitéticas.
b) La falta de proporcionalidad: Entre los medios que el acto adopta y los fines
que persigue la ley. Es un vicio del objeto, sin perjuicio de que pueda también
aparecer como vicio de la voluntad. Hay desproporcionalidad si, por ej.: para
preservar el orden durante el estado de sitio, se dispusiera la detención de
todos sus habitantes.
c) La absurdidad del objeto: Es absurdo todo acto contrario a las reglas de la
lógica o que resulta de razonamientos falsos. Por otro lado, lo absurdo no
necesariamente debe ser risible o ridículo; sino que puede revestir una
apariencia externa de seriedad y racionalidad, y no por ello, el acto deja de
estar viciado.

6) Inmoralidad del objeto: La doctrina es conteste en que la inmoralidad del objeto

también vicia el acto; como, por ejemplo, un acto que desconociera esencialmente la
dignidad de la persona humana. Este vicio del acto administrativo es calificado como muy
grave.

Vicios en la competencia: situaciones.

1) En razón del grado: El acto puede estar viciado de incompetencia en razón del
grado de dos supuestos esenciales:

a) Competencia ilegítimamente conferida: Este problema se produce, en materia de

descentralización y delegación, cuando se discute si la descentralización debe
hacerse por ley o por decreto. La descentralización debe ser autorizada legalmente,
aun cuando el Poder Ejecutivo pueda tener facultades integrativas de la ley.
Respecto de la delegación no cabe duda de que ella es posible cuando la ley la
autoriza.
b) Exceso del órgano en ejercicio de una competencia legítimamente conferida: Este
supuesto se configura cuando un órgano inferior ejerce competencia propia del
 superior o el superior ejerce competencia que corresponde al inferior, cuando la
avocación no es admisible.

2) En razón de la materia: Hay incompetencia en razón de la materia cuando la

Administración adopta decisiones que sólo pueden ser tomadas por el órgano judicial; o
dicta resoluciones que sólo pueden ser resueltas por el Congreso, en cuyo caso el vicio
puede ser calificado como muy grave o grosero. Puede ser también que un órgano
administrativo decida respecto a materias administrativas decida respecto a materias
administrativas de otros órganos. En este caso el vicio será grave o muy grave según las
circunstancias.

3) En razón del territorio: Cuando se excede el ámbito espacial de ejercicio legítimo

de la competencia se configura un supuesto de incompetencia en razón del territorio y el
vicio será calificado como muy grave o grosero según el caso.

4) En razón del tiempo: Se refiere a los casos en que un órgano tiene facultades
conferidas sólo durante un periodo determinado. A efectos de determinar si el acto está o no
viciado, habrá de atenderse al tipo de plazo y a la finalidad por él perseguida: teniendo en
cuenta si dicho plazo es el límite al ejercicio de potestades administrativas, su transgresión
vicia el acto; si, en cambio, el plazo es en favor del administrado, el acto es válido, sin
perjuicio de la responsabilidad del agente. Respecto de la calificación del vicio, será
considerado como muy grave o grosero atendiendo a las particularidades del caso concreto.

Vicios de la voluntad

1) Vicios de tipo objetivo

a) en el origen de la voluntad: La voluntad está viciada en su origen cuando

procede de un usurpador o de un funcionario de hecho.

1) Funcionario de hecho: Es el que ostenta el cargo ya sea en virtud de un

nombramiento irregular, o estando suspendido en sus funciones o cuando ya ha
caducado su designación. Se caracteriza por estar investido de una apariencia de
 legitimidad, que hace que el acto dictado por él sea considerado válido si los
administrados actuaron en connivencia.
2) Usurpador: Es el que asume la función sin título alguno, regular o irregular. Se
caracteriza por carecer de esa apariencia de legitimidad que encontramos en el
funcionario de hecho. En los actos dictados por un usurpador la voluntad está viciada
de forma grosera.

b) De la voluntad previos a la emisión del acto: Está viciada la voluntad previa a la

emisión cuando no se han respetado o cumplido los trámites y formalidades sustanciales
exigidas, expresa o implícitamente, por el ordenamiento positivo.

1) Violación de la garantía de la defensa en juicio: Cuando o se han respetado los

principios fundamentales de la garantía de la defensa en juicio, esto es: derecho a
ser oído, derecho a ofrecer y producir prueba y derecho a una resolución fundada no
se ha preparado la voluntad en la forma prevista por el ordenamiento jurídico. A
veces la jurisprudencia ha calificado este vicio como grave y otras como muy grave.
2) Ausencia de dictamen o trámite sustancial: cuando se omite algún trámite o consulta
sustancial exigida por ley, o se omite el dictamen jurídico en la decisión de un
recurso; el acto está viciado en la voluntad previa y el vicio es muy grave.

c) La emisión de la voluntad: Estos vicios se refieren a la producción o formulación

de la o las voluntades que emite el acto.

1) Actos simples dictados por órganos colegiados: la emisión de la voluntad de un

órgano colegiado exige el cumplimiento de ciertos requisitos referidos a sesión,
quórum y deliberación. La falta de quórum o la falta de sesión vicia el acto y el vicio
podrá ser calificado como muy grave o grosero según el caso. La falta de
deliberación se considera, en cambio, vicio grave.
2) Actos complejos: La ausencia o defecto grave de una de las voluntades que
concurren al acto lo vician en su totalidad. Si en el acto hay una voluntad
preponderante, los vicios que la afecten se trasladan en un todo al acto complejo. En
la voluntad subordinada, en cambio, no se trasladan con igual fuerza al acto
complejo. Si las voluntades son iguales, el vicio de cualquiera de ellas se traslada
enteramente al acto. Respecto de la calificación del vicio, ella habrá de determinarse
según la magnitud de la violación al orden jurídico en el caso concreto.
3) Autorización: Los actos que requieren previa autorización, y se dictan sin ella, están
viciados en la voluntad en la emisión del acto y el vicio es muy grave. No es
admisible la confirmación del acto mediante una autorización a posteriori, dado que
ello importaría desvirtuar el sentido de la exigencia legal.
4) Aprobación: Un acto que con posterioridad a su emisión requiere la aprobación de
otra autoridad, no produce efectos jurídicos si dicha aprobación no se produce. Si
dicho acto es ejecutado a pesar de ello, está viciado y el vicio es calificado como muy
grave.

2) Vicios de tipo subjetivo

a) Desviación de poder: Este vicio se configura cuando el funcionario persigue con

el dictado del acto una finalidad distinta de la prevista por la ley. Si el administrador, que
tiene su competencia restringida a lo que la ley determina, se aparte de la finalidad prevista
por ella, incurre en una conducta antijurídica. El vicio de desviación de poder, cuya
calificación es de muy grave, ostenta una gran dificultad probatoria, no obstante lo cual se
puede acreditar por medio de prueba documental, testimonial, e indiciaria que permita
presuponer una finalidad desviada. Tres son los supuestos de desviación de poder:

1) Cuando el funcionario actúa con una finalidad personal;

 2) Cuando el funcionario actúa con la finalidad de beneficiar a un tercero o grupo de
terceros;
3) Cuando actúa con la finalidad de beneficiar a la Administración.

b) Arbitrariedad: En este caso, es un vicio de tipo subjetivo, ya que el administrador

prescinde de la sujeción a la ley o a la prueba, o razona falsamente, con lo cual el acto se
funda en su sola voluntad, veleidad o capricho personal. Conviene tener presente que si
bien el vicio es de tipo subjetivo, su apreciación es objetiva; el funcionario se aparta de lo
determinado por la razón y el derecho. Su calificación es de muy grave. Hay arbitrariedad en
la voluntad en los siguientes casos:

1) Actos que omiten decidir: el acto no resuelve puntos oportunamente propuestos por
el recurrente y comprendidos en el expediente, que además son conducentes a la
solución del caso.
2) Decisiones que prescinden de los hechos: el acto desconoce hechos acreditados en
el expediente, o se funda en hechos o pruebas inexistentes o carece de una
situación de hecho que lo justifique.
3) Actos que prescinden de toda fundamentación normativa seria, o incurren en error de
derecho: la falta de fundamento jurídico debe tener cierta envergadura para que
invalide el acto; el requisito de la motivación suficiente abarca tanto a los hechos
como al derecho aplicable; es más importante la motivación fáctica que la jurídica, ya
que esta última es más fácilmente suplible por el intérprete o destinatario del acto. En
este sentido se aplican los principios elaborados por la Corte Suprema en materia de
sentencia arbitraria, en cuanto a la invalidación de actos, en los supuestos de falta de
fundamentación normativa seria o comisión de error de derecho.
4) Actos ilógicamente motivados: un acto fundado en razonamientos falsos, o que no
tienen relación con los fundamentos del recurso.

c) Error: El error debe ser esencial, es decir versar sobre un aspecto importante del
acto, y en virtud de él la voluntad de la Administración debe resultar excluida. Si reviste
estas características el vicio es muy grave, de lo contrario, puede ser leve o grave, según las
circunstancias.

En el llamado error de derecho no hay vicio en la voluntad, puesto que el administrador,

aunque erróneamente, ha dictado el acto que quería dictar. En su lugar podría haber vicio de
arbitrariedad en el objeto, por dictar un acto contrario a la ley, pero no en la voluntad.

La distinción es importante porque la calificación del vicio es diferente y, por tanto, son
también diferentes las consecuencias que acarrea. Si fuera vicio de error, el acto sería
anulable, vicio grave; en cambio, siendo el vicio en el objeto el acto es nulo o inexistente,
vicio muy grave o grosero.
 d) Dolo: La LNPA caracteriza este supuesto como aquel acto que tiene como
existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos. Sin embargo, pueden darse otros
supuestos, además del previsto por la norma. Puede haber dolo del administrado, que debe
ser previo a la emisión del acto y determinante para la adopción de la decisión; puede haber
dolo del funcionario y hasta connivencia dolosa entre funcionario y administrado, producto
de soborno o cohecho.

En general, la jurisprudencia ha considerado estos vicios como graves, salvo en el caso de

connivencia dolosa, donde la trascendencia del vicio es mucho mayor y, por tanto, su
calificación es de muy grave.

e) Violencia o intimidación: Puede ser que la violencia la ejerza el administrador

forzando un asentimiento expreso o implícito del acto por parte del administrado, en el caso
en que tal asentimiento sea condición de validez del acto; o el administrado sobre el agente
que ha de emitir el acto. El vicio es tenido normalmente como grave.
 f) Simulación: La simulación absoluta constituye un vicio muy grave de la voluntad y
se da generalmente para desvirtuar u obviar alguna norma legal. La calificación de este vicio
se justifica si tenemos en cuenta el carácter de instrumento público del acto administrativo.
Sería incoherente atribuir dicho carácter al acto y simultáneamente permitir la simulación de
él, sin la sanción de nulidad que apareja calificar este vicio como muy grave.

Vicios de forma:

Los defectos de forma normalmente determinan la anulabilidad del acto (vicios leves o
graves), porque su naturaleza es estrictamente instrumental

1) Defectos de la declaración

a) Forma escrita: En cuanto a los requisitos que exige la forma escrita del acto
administrativo se puede manifestar:

- La falta de fecha puede ser subsanada por la notificación del acto, teniéndose por
fecha la de su notificación, y en cuyo caso el acto es válido. Sin embargo, hay casos
en que la fecha es necesaria para determinar si no se ha excedido el límite temporal
de una competencia o para determinar si se han cumplido los requisitos de sesión y
quórum de los órganos colegiados; en cuyo caso, el vicio puede llegar a ser
calificado como muy grave.
- La falta de mención del órgano del cual emana el acto, si no puede determinarse de
ninguna manera, constituye un vicio muy grave y hasta grosero en la forma del acto.
- La falta de firma es un vicio grosero, ya que la firma acredita que la voluntad
efectivamente ha sido emitida en la forma que el acto indica.

2) Vicios relativos a la forma de publicidad: El acto administrativo es aquel que produce

efectos jurídicos inmediatos, los que surgen recién a partir de que aquél sea dado a
publicidad del acto afecta a su validez, por ser la publicidad un elemento del acto mismo
(forma).

El acto no produce efectos jurídicos hasta que haya sido notificado y, por tanto, no es acto
administrativo, tal y como se ha definido, como como productor de efectos jurídicos
inmediatos.
Nulidad: teoría de la invalidez administrativa.

A) Consideraciones generales: El acto administrativo debe satisfacer todos los requisitos

relativos al objeto competencia, voluntad y forma y producirse con arreglo a las normas que
regulan el procedimiento administrativo.
Consecuentemente, los vicios son aquellas fallas o defectos con que el acto aparece en el
mundo del derecho. A su vez, esos vicios o irregularidades afectan al acto en la medida o
magnitud del requisito concretamente violado.

Ahora bien, la teoría de la invalidez administrativa debe explicar cuáles son las
consecuencias jurídicas que habrán de asignarse a esos vicios o defectos. La gravedad de
las consecuencias se mide por la lesión que produce el acto administrativo en los intereses
de los afectados y en el orden público y jurídico estatal, dando lugar a distintas categorías de
consecuencias jurídicas aplicables a los actos según el vicio de que adolezcan.

Distintas clasificaciones existentes en el derecho argentino: Estas clasificaciones

pueden agruparse en dos tesis: una que llama de la “tripartición” y otra de la “bipartición”.
Por la primera, la invalidez del acto jurídico responde a tres supuestos: inexistencia, nulidad
y anulabilidad; mientras que para la segunda hay dos categorías de nulidad: absoluta o
relativa y actos nulos o anulables.

Sin embargo, para algunos autores la denominación bajo la cual se agrupan las
consecuencias que se derivan de un vicio no es esencial; lo verdaderamente importante es
determinar cuáles son esas consecuencias.

Efectos de la declaración de invalidez: Los vicios determinan una serie de consecuencias

relacionadas con la validez (y eficacia) del acto. Esas consecuencias se las puede agrupar
en distintas categorías:

1) Para Gordillo: las consecuencias son:

a) Si el vicio es leve o muy leve, el acto es válido;
b) Si el vicio es grave, el acto es anulable,
c) Si el vicio es muy grave, el acto es nulo;
d) Si el vicio es grosero, el acto es inexisten

Inexistencia: Esta categoría no está contemplada expresamente en la norma positiva

nacional, aunque sí lo está en otras leyes provinciales, y ha sido admitida tanto
jurisprudencialmente como por un gran sector de la doctrina. El acto inexistente se
caracteriza porque:

a) No se considera regular;
b) Carece de presunción de legitimidad y ejecutividad;
c) Los particulares no están obligados a cumplirlo y los agentes públicos tienen el
derecho y el deber de no cumplirlo ni ejecutarlo;
d) La declaración de inexistencia produce efectos retroactivos (extunc);
e) La acción para impugnarlo judicialmente es imprescriptible;
f) En sede judicial procede de oficio la declaración de inexistencia.

Nulidades civiles y administrativas: diferencias generales y específicas.

a) Diferencias generales: Conforme a lo manifestado, habría una teoría de las nulidades o

de la invalidez, que si bien se desprende de los conceptos del Código Civil, es propia del
derecho administrativo. Las diferencias generales entre ambos sistemas de nulidades son:

1) Carácter de la nulidad: en el derecho civil la nulidad se concibe como una sanción

por la ausencia o alteración de un elemento constitutivo del acto, mientras que en el
derecho administrativo la nulidad deriva fundamentalmente de la imposibilidad del
acto de integrarse al ordenamiento jurídico. Hay una violación objetiva de principios
jurídicos.
2) Órganos que la declara: En derecho civil es siempre declarada por el órgano judicial,
mientras que en derecho administrativo puede serlo por órgano administrativo o
judicial.
 3) Carácter expreso o implícito de la regulación: en materia civil los vicios están en su
mayor parte expresamente contemplados en el Código Civil. Tienen un carácter
estático y permanente. En materia administrativa, en cambio, usualmente o están
explícitamente contemplados. Existe un mayor margen de interpretación que hace al
sistema más dinámico y mutable.
4) Fuente normativa: Las normas que determinan los vicios del acto jurídico están
enunciadas en el Código Civil y en las leyes civiles complementarias. Las fuentes de
los vicios del acto administrativo, en cambio, son múltiples y están más dispersas,
pudiendo ser constitucionales, legales o reglamentarias.
5) Posibilidad de alegar su propia torpeza: Mientras que en derecho privado no se
puede alegar la propia torpeza, en derecho administrativo la Administración puede y
debe hacerlo, revocando los actos ilegítimos que haya dictado, en tanto no se haya
declarado un derecho subjetivo y el acto esté notificado (estabilidad del acto
administrativo).
6) Finalidad que persiguen: las nulidades civiles tienden a custodiar la voluntad de las
partes, mientras que las administrativas buscan primordialmente, restablecer la
vigencia objetiva del orden jurídico.

b) Diferencias específicas:

TIPOS DE NULIDADES EN EL CÓDIGO TIPO DE NULIDADES EN EL DERECHO

CIVIL Y COMERCIAL.- ADMINISTRATIVO.-

Cada autor las nombra de manera diferente pero

siempre son 2 las características básicas:
1) Mavor o menor GRAVEDAD del vicio o defecto
del acto: para la mayoría es la clasificación de
nulidad absoluta y relativa. 2) Mavor o menor
VISIBILIDAD del vicio o defecto: para la mayoría
es la clasificación de nulidad manifiesta y no
manifiesta.

Nulidad absoluta (art. 387): son los actos
que contravienen el orden público, la moral
o las buenas costumbres. La nulidad
absoluta puede declararse por eljuez, aun
sin mediar petición de parte, si es
manifiesta en el momento de dictar
sentencia. Puede alegarse por el Ministerio
Público y por cualquier interesado, excepto
por la parte que invoque la propia torpeza
para lograr un provecho. No puede
sanearse por la confirmación del acto ni por
la prescripción.
La Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos regula esta clasificación en forma
expresa en sus arts. 14 y 15:
Nulidad absoluta (art. 14 de la Ley): - El acto
afectado de nulidad absoluta no goza de
presunción de legitimidad por tener un vicio grave,
es decir que no se necesita investigación previa
para constatar su nulidad y debe ser revocado en
sede administrativa de oficio (salvo que el acto
estuviera firme y consentido y hubiera generado
derechos subjetivos que se estén cumpliendo -art.
17 de la Ley-, en cuyo caso solamente opera la
revocación judicial).
- Esta nulidad se da cuando el vicio afecta a los
elementos esenciales del acto (arts. 7 y 8)
lesionando el orden e interés públicos (por ello no
es subsanable). La acción para demandar la
nulidad es imprescriptible y su extinción produce
efectos retroactivos.

Nulidad relativa (art. 388): los actos a los
cuales la ley impone esta sanción sólo en
protección del interés de ciertas personas.
La nulidad relativa sólo puede declararse a
instancia de las personas en cuyo beneficio
Nulidad relativa (art. 15 de la Ley): - El acto
afectado de nulidad relativa es aquel que tiene un
vicio leve, no manifiesto, que no afecta elementos
esenciales del acto, es prescriptible y tiene cierta
estabilidad (se presume legítimo y por eso es
se establece. Excepcionalmente puede
invocarla la otra parte, si es de buena fe y
ha experimentado un perjuicio importante.
Puede sanearse por la confirmación del
acto y por la prescripción de la acción. La
parte que obró con ausencia de capacidad
de ejercicio para el acto, no puede alegarla
si obró con dolo
Nulidad Total: es la que se extiende a todo
el acto.
Nulidad parcial: es la que afecta a una o
varias de sus disposiciones. La nulidad de
una disposición no afecta a las otras
disposiciones válidas, si son separables. Si
no son separables porque el acto no puede
subsistir sin cumplir su finalidad, se declara
la nulidad total. En la nulidad parcial, en
caso de ser necesario, el juez debe integrar
el acto de acuerdo a su naturaleza y los
intereses que razonablemente puedan
considerarse perseguidos por las partes.
tratados como válido hasta que sea anulado o
revocado de oficio o a pedido de parte).
- Se pide una investigación previa para que el juez
determine su invalidez.
- El acto puede ser saneado (corregir los vicios
leves o defectos que tiene dicho acto) a través de
los 2 sistemas establecidos en el articulo 19:
a) Ratificación por el órgano superior, ante la
incompetencia en razón de grado y solamente
cuando esté permitida la avocación, delegación o
sustitución.
b) Confirmación, por el órgano que dicto el acto,
subsanando éste el vicio que afectó a aquél
Nulidad manifiesta:
- Es cuando el vicio que tiene el acto
administrativo surge en forma patente y notoria,
sin necesidad de que deba realizarse una
investigación de hecho para comprobar su
existencia.
- Se puede suspender el mismo en sede
administrativa y judicial.
- El acto no tiene presunción de legitimidad.
- Si además de manifiesta es absoluta (ej: afecta
elementos esenciales del acto), la Administración
debe revocar el acto de inmediato, salvo que el
mismo estuviera firme y consentido y hubiere
generado derechos subjetivos que se estén
cumpliendo (en ese caso se debe anular en sede
judicial). Ejemplo: el PE dicta un decreto donde
revoca por ilegitimidad una concesión dada por el
PL.
Nulidad no manifiesta: como el vicio que tiene el
acto administrativo no surge en forma notoria, se
exige una investigación, juzgamiento para conocer
el vicio de hecho y consagrar al acto nulo.
DE LAS NULIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

ARTÍCULO 24.- El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable, en los

siguientes casos:

a) cuando la voluntad de la administración resultare excluida por error esencial; dolo, en

cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos;
violencia física o moral ejercida sobre el agente, o por simulación absoluta;
b) cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, y
del tiempo; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho
invocados; o por violación de la ley aplicable, de los requisitos esenciales o de la
finalidad que inspiró su dictado.

ARTÍCULO 25.- Si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que no llegare
a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales y la administración no lo
saneare, el acto podrá ser anulado en sede judicial.

ARTÍCULO 26.- La invalidez de una cláusula accidental o accesoria de una acto

administrativo no importará la nulidad de éste, siempre que fuere separable y no afectare la
esencia del acto emitido.

ARTÍCULO 27.- El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y

debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aún en sede administrativa. No
obstante, si el acto estuviese firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que
se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aún
pendientes mediante declaración judicial de nulidad.

ARTÍCULO 28.- El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos
a favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede
administrativa una vez notificado.

Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede administrativa si
el derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario. También podrá ser
revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia
indemnizando los prejuicios que causare a los administrados.

ARTÍCULO 29.- El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:

a) ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con
incompetencia en razón de grado;
b) confirmación por el órgano que dictó el acto subsanando el vicio que lo afecte.

Los efectos del saneamiento se retrotraerán a la fecha de emisión del acto objeto de
ratificación o confirmación.

ARTÍCULO 30.- Si los elementos válidos de un acto administrativo nulo permitieren integrar
otro que fuere válido, podrá efectuarse su conversión en éste consintiéndolo el administrado.
La conversión tendrá efectos a partir del momento que se perfeccione el nuevo acto.

Reglamentos y otros actos de la Administración.

Reglamentos administrativos: concepto

ARTÍCULO 37.- Considérase reglamento a toda declaración unilateral efectuada en ejercicio
de la función administrativa, que produce efectos jurídicos generales en forma directa.

Sin perjuicio de las disposiciones contenidas en este Capítulo, es aplicable a los

reglamentos el régimen jurídico establecido por el acto administrativo, en lo que no resulte
incompatible con su naturaleza.

Es decir:

a) Es una declaración unilateral, es decir, que nace y se perfecciona por la sola

voluntad del órgano público competente; sin requerir la conformidad ni el
asentimiento de las personas a quienes alcanza;
b) Se efectúa en ejercicio de la función administrativa, aún más, la potestad
reglamentaria es inherente a la función administrativa y, por consiguiente, a la propia
Administración;
c) Produce efectos jurídicos generales y directos, lo que nos permite distinguirlo del
acto administrativo y destacar su carácter esencialmente normativo.

Naturaleza: El reglamento tiene un régimen jurídico propio, distinto del de los actos
administrativos y de los simples actos de la Administración sin perjuicio de que, como lo
prevé el art. 37, se les pueda aplicar supletoriamente el régimen jurídico de los actos
administrativos, en cuanto sea compatible con su naturaleza.

Características.- El reglamento presenta las siguientes características:

- acto unilateral (a diferencia de un contrato);

- que produce efectos jurídicos generales (a diferencia del acto administrativo que
produce efectos jurídicos para casos concretos);
- en forma directa;
- puede ser dictado por cualquiera de los 3 poderes (ya que los 3 pueden ejercer la
función administrativa, aunque en el caso de los Poderes Legislativo y Judicial sólo
podrá ser sobre su funcionamiento y organización interna);
- es una actividad materialmente legislativa.

Se le llama decretos a los dictados por el PE; resoluciones a los de autoridades

subordinadas al PE (ej: ministros); ordenanzas a los de órganos municipales.

Preparación: El órgano competente iniciará la elaboración del reglamento y su iniciativa irá

acompañada de los estudios e informes previos que justifiquen la legitimidad y oportunidad
de la reglamentación.

También podrá someterse la iniciativa a información pública, cuando su naturaleza lo

justifique, requiriéndose la opinión de personas físicas o jurídicas ajenas a la Administración,
incluso las que tengan representación de intereses sectoriales.

A este respecto, actualmente, los marcos regulatorios de servicios públicos consagran como
requisito previo e ineludible a la adopción de cualquier decisión, sea ésta general o
particular, el mecanismo de las llamadas “audiencias públicas”.

Objeto: Es objeto de reglamentación la usualmente llamada materia administrativa o

reglamentaria; aquella sobre la cual es posible construir un régimen jurídico en cuya
aplicación se asigna a la Administración un rol fundamental. Respecto de la materia
reglamentaria, debemos señalar que:

a) Hay materia llamada de “reserva de la ley”, que no admite regulación mediante

reglamento;
b) Hay cuestiones que pueden ser reguladas indistintamente por ley o reglamento y son
las que conciernen fundamentalmente a la organización interna de la Administración;
c) Hay materias propias y exclusivas del reglamento, donde la ley no puede intervenir,
por ej.: reglamentos de los órganos judicial, legislativo y ejecutivo.

A manera de síntesis, entre las materias administrativas, son las típicamente reglamentarias
las que pertenecen al ámbito organizativo interno de la Administración. Las que implican
imposición de obligaciones o limitación de derechos de los ciudadanos, sólo han de limitarse
a ser complemento de la ley, requiriéndose la habilitación específica que en cada caso la ley
haya hecho al reglamento.

Forma y publicación: El reglamento no está sujeto a formalidades especiales, si bien

requiere una forma expresa de declaración. Puede exteriorizarse de distintas formas:
decreto, orden ministerial, resolución, etc.; teniendo en cuenta, a efectos de evitar
confusiones, que el decreto, la orden o la resolución son formas de exteriorización jurídica
que asumen los actos de los órganos estatales, independientemente que sean actos
generales o individuales, normativos o no.

Respecto de la publicación, ella es imprescindible a efectos de que el reglamento tenga

ejecutividad, ya que no son obligatorios sino después de su publicación y desde el día que
ellos determinen, o si no lo determinan, después de los 8 días, computados desde el
siguiente al de su publicación oficial. La falta de publicación o la publicación incompleta no
se subsana con la notificación individual del reglamento, el que resulta así viciado
gravemente.

La publicación debe contener la transcripción íntegra y auténtica del reglamento en el

Boletín Oficial. A los reglamentos internos no se los publica en el Boletín Oficial, sino que
comúnmente se los da a conocer mediante su exposición en vitrinas, murales o avisadores
de la Administración Pública.

ARTÍCULO 38.- Todo reglamento debe ser publicado para tener ejecutividad. La publicación
debe hacerse con su transcripción íntegra y auténtica, en el Boletín Oficial de la Provincia
y/o en los medios que establezca en sus disposiciones.

En caso de necesidad o urgencia se admitirá excepcionalmente la publicación por otros

medios idóneos para ponerlo en conocimiento del público sin perjuicio de realizarla
oportunamente en el Boletín Oficial.

ARTÍCULO 39.- Toda iniciativa que tienda a modificar o sustituir normas reglamentarias
deberá ser acompañada de una relación de las disposiciones vigentes sobre la misma
materia y establecerá expresamente las que han de quedar total o parcialmente derogadas.
Cuando la reforma afecte la sistemática estructura del texto, éste se ordenará íntegramente.

Modificación y revocación: El reglamento mantiene su vigencia mientras no sea derogado

por una ley posterior, por otro reglamento o por otras circunstancias, como puede ser la
expiración del plazo en caso de un reglamento temporario. La Administración puede revocar
o modificar un reglamento en todo momento. La derogación o revocación puede ser: total o
parcial, expresa o tácita.
Son los que emite el órgano ejecutivo en ejercicio de atribuciones constitucionales propias,
con el objeto de hacer posible la aplicación y cumplimiento de las leyes. Por su contenido
son de ejecución, y por su sujeción a la ley se los llama también de subordinación. La
existencia de una ley formal es presupuesto indispensable de este reglamento; sin embargo,
cabe aclarar que el cumplimiento de aquélla no depende en modo alguno de que ella se
reglamente o no.

Se los llama autónomos porque su dictado no depende de ley alguna. Se manifiestan por
medio de instrucciones y circulares de cumplimiento obligatorio para los agentes
subordinados a ellas, so pena de hacerse pasible de sanciones por el incumplimiento. Como
se dijo anteriormente, no se publican en el Boletín Oficial, sino que comúnmente se dan a
conocer mediante su exposición en avisadores de la Administración
Algunos autores rechazan denominar a estos reglamentos “delegados”, dado que el órgano
legislativo no puede delegar facultades en el órgano ejecutivo.

Aun cuando se rechazaba doctrinariamente la existencia de reglamentos “delegados”, con el

alcance que la delegación importa, la Constitución consagra ahora verdaderos supuestos de
delegación legislativa, que requiere hacer un replanteo del tema. De todos modos, se debe
tener presente que éste ha sido y continúa siendo un instituto de excepción.
Esta modalidad reglamentaria tiene ahora rango constitucional por obra de la reforma de la
Constitución, que la incluye entre las atribuciones del presidente de la Nación, en el inc. 3
del art. 99, que expresa: “Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible
seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y
no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los
partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán
decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el
jefe de gabinete de ministros

Finalmente, interesa remarcar las diferencias que existen entre un reglamento de necesidad
y urgencia y un decreto-ley. El decreto-ley no supone un estado de necesidad y urgencia,
emana de un ejecutivo de facto, y si bien existe el órgano legislativo en el orden normativo,
no existe en el de la realidad existencia. El reglamento de necesidad y urgencia, en cambio,
supone un grave estado de necesidad y urgencia, emana de un ejecutivo de iure y se emite
existiendo el Congreso en ambos órdenes.

Simples actos de la Administración:

Se denomina simple acto de la Administración a la declaración interna interorgánica,
realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales
en forma indirecta. Estos actos son la manifestación jurídica de las relaciones interorgánicas
de los diversos órganos de un mismo ente o persona pública.

Dictámenes

ARTÍCULO 41.- El dictamen o informe técnico será requerido cuando sea obligatorio en
virtud de norma legal expresa o sea conveniente para resolver la cuestión planteada. Los
dictámenes o informes contendrán:

a) resumen de la cuestión objeto de la consulta;

b) relación de los antecedentes que sirvan como elementos de juicio para resolver;
c) opinión concreta y fundada en normas jurídicas o técnicas aplicables al caso
consultado.

Los dictámenes o informes se referirán concretamente a los antecedentes y circunstancias

en que hayan sido requeridos.

Concepto: Son actos jurídicos de la Administración emitidos por órganos competentes que
contienen informes y opiniones técnico-jurídicas preparatorias de la voluntad administrativa.
Del análisis del concepto se advierte:

1) Se trata de actos jurídicos de la Administración, no de actos administrativos, con

efectos mediatos, indirectos, que constituyen declaraciones internas de juicio o de
opinión;
2) Emitidos por órganos competentes, es decir, órganos a los cuales el ordenamiento
jurídico en forma expresa o razonablemente implícita ha asignado la función
administrativa específica de emitir opiniones o pareceres técnico-jurídicos;
3) Que contienen informes, mero relato y exposición de los hechos sin valoración
axiológica, u opiniones, juicio que importa una apreciación valorativa;
4) Técnico-jurídicos, se busca la opinión especializada que puede ser técnica, jurídica o
técnica y jurídica;
5) Preparatorios de la voluntad administrativa, el dictamen forma parte de los trámites
sustanciales previos a la emisión de la voluntad, integran el procedimiento
administrativo de conformación de la voluntad estatal. Los órganos consultivos no
deciden, sino que se limitan a asesorar, aconsejar, formando una declaración de
juicio u opinión que no obliga, en principio, al órgano ejecutivo decisorio; ni extinguen
o modifican una relación de derecho con efectos respecto de terceros.

Caracteres: El dictamen se caracteriza por ser:

1) Preparatorio, es decir, anterior y previo a la emisión de la voluntad para facilitar su

formación;
Indelegable, siendo la competencia improrrogable, las excepciones deberán estar
establecidas expresamente por ley;
2) Irrevocable, a menos que adolezca de graves vicios jurídicos;
3) Irrecurrible, salvo expresas excepciones.

Forma y contenido: La forma normal de exteriorización de los pareceres o dictámenes es la

escrita, aunque nada impide que puedan evacuarse oralmente.

En cuanto a los requisitos de forma que deben cumplir estos actos, además de los comunes
a toda la actividad administrativa, ellos figuran normalmente enunciados en las normas de
procedimiento administrativo y se relacionan con la indicación de fecha, lugar, resumen de la
cuestión objeto de la consulta, opinión fundada y conclusiones.
Tipos: La doctrina y la legislación han reconocido tradicionalmente tres tipos:

1) Facultativos: Son aquellos que la Administración no está obligada a requerir, pero puede
voluntariamente solicitarlos y aceptar o no sus conclusiones.

2) Obligatorios: Los órganos activos están obligados a requerirlos por imposición del orden
normativo, pero no están obligados a conformarse a ellos. Son cuasi-vinculantes, es
obligatorio solicitar el parecer, y facultativo el ser o no consecuente con él. Se ha
manifestado reiteradamente que el requerimiento y la consideración del dictamen son
elementos necesarios para la formación de la voluntad administrativa.

3) Vinculantes: La ley impone la obligación al órgano activo de requerir el dictamen y

también de conformar su voluntad a sus conclusiones. La vinculación es absoluta, porque
obliga a actuar y resolver en el sentido informado.

Este tipo de dictámenes conforma un acto complejo de la Administración y es, en general,

desestimado por la legislación y la doctrina, en virtud de que excede el alcance consultivo
que naturalmente debería ostentar. En efecto, sustituye la voluntad del órgano ejecutivo con
competencia para decidir, por la del órgano consultivo sin facultades decisorias. Por ello, los
dictámenes vinculantes sólo serán viables excepcionalmente y cuando estén previstos en
forma expresa.

Los hechos administrativos

Concepto: Al señalar las diferencias entre acto administrativo y hecho administrativo, se

definió a este último como aquella actividad material, traducida en operaciones técnicas o
actuaciones físicas, ejecutadas en ejercicio de la función administrativa, productora de
efectos jurídicos directos o indirectos. Caracteriza fundamentalmente al hecho administrativo
el ser una exteriorización material, no intelectual de la Administración.

Régimen jurídico: Los hechos administrativos tienen un régimen jurídico propio y autónomo
de cada una de las diversas formas jurídicas de la función administrativa. Constituyen en sí
una actividad neutra, que no es en principio legítima ni ilegítima, a menos que se trate de
“vías de hecho administrativas”, que comporten un obrar manifiestamente prohibido y lesivo
al orden jurídico.

Estas llamadas vías de hecho constituyen una irregularidad grosera cometida por la
Administración contra el derecho de propiedad o contra una libertad pública, generando la
ilicitud de obrar administrativo y consecuentemente la responsabilidad patrimonial de la
Administración Pública.

Efectos jurídicos: El hecho administrativo no impone deberes a los administrados. Ahora

bien, si el ordenamiento jurídico exige un acto previo a la actuación administrativa, la falta de
aquél hace responsable al ente público y al agente ejecutante por los daños y perjuicios
ocasionados. Los efectos jurídicos del hecho administrativo se reducen a imponer
responsabilidad administrativa si se ha ocasionado un daño.

CIRCULARES E INSTRUCCIONES

ARTÍCULO 40.- Las instrucciones y circulares internas no obligan a los administrados, pero
éstos pueden invocar en su favor las disposiciones que contengan, cuando ellas establezcan
para los agentes públicos obligaciones en relación a esos administrados. Deben exponerse
las instrucciones y circulares en vitrinas o murales en las oficinas respectivas durante su
vigencia y compilarse en un repertorio o carpeta que permanecerán a disposición de los
agentes públicos y de los administrados.