PRESUPUESTO Y DINAMICA DEL PRESUPUESTO

NOCIÓN: Para poder concretar sus fines el Estado necesita efectuar gastos y obtener recursos. Ello significa la
administración de importantes sumas de dinero, que, por cuestiones de orden, transparencia y
responsabilidad, deben ser calculadas y autorizadas previamente. De esa forma, el conjunto de gastos y
recursos es previsto por adelantado, para un periodo que generalmente es de un año. Así, en principio,
ningún gasto puede ser efectuado y ningún ingreso percibido fuera de los incluidos en la planificación. Este
programa económico y financiero anual es lo que se denomina presupuesto. Su contenido normativo es
diferente de la mayoría de las leyes, pero su esencia es la de un marco legal dentro del cual debe
desarrollarse la acción del gobierno (asignación/actuación/política financiera).

DEFINICIÓN: Un acto de gobierno mediante el cual se prevén los ingresos y los gastos estatales, y se
autorizan estos últimos para un periodo futuro determinado, que generalmente es de un año.

ORIGEN Y EVOLUCIÓN: En la antigüedad se carecía de un presupuesto.

El presupuesto tuvo origen netamente político y sus primeros antecedentes surgen en Inglaterra. En 1215 los
barones del reino triunfaron sobre el monarca al lograr que se estableciera en la carta magna, que ningún
tributo podía ser impuesto sin el consentimiento del Consejo del Reino. Este concepto se produjo en la
petición de derechos de 1628, y culminó en 1689 con la sanción del Bill de Derechos de los Lores y los
Comunes, en donde se estableció que era ilegal toda cobranza de impuestos sin el consentimiento del
Parlamento, al reconocer no sólo el derecho a la autoimposíción sino también a la disensión de los gastos
anuales, salvo los relativos a la Corona y al gobierno civil, mantenidos como fondos indiscutidos hasta el siglo
XIX, más precisamente en 1837, durante el reinado de Victoria, momento en que el Parlamento inglés
consiguió el control sobre todas las erogaciones.

FUNCIONES DEL PRESUPUESTO (FUNCIÓN FINANCIERA)

A. Los recursos públicos deben ser racionalizados (asignación). Al tratarse las Finanzas Públicas de una
actividad de contenido económico, ésta involucra asignar bienes escasos y susceptibles de usos
alternativos, a necesidades que son más amplias que aquéllos. Por tal motivo, dado el volumen y la
enorme diversificación de las actividades públicas del Estado, es necesario efectuar una administración lo
más ordenada, racional y sensata posible de los gastos que han de realizarse (funciones estatales) y de los
recursos con los que ellos serán atendidos.

B. Posibilita el control que el Poder Legislativo debe ejercer sobre el Poder Ejecutivo (política económica).
Como se señaló, es corolario del Estado de derecho no sólo la representación y consentimiento de los
tributos, sino también la aplicación de todos los ingresos públicos a los gastos decididos
democráticamente. Aquí se suma que la Administración sólo puede hacer aquello para lo cual está
habilitada (competencia en sentido formal) y para realizar tales cometidos ha de contar con los
instrumentos necesarios para ponerse en marcha (es decir, estar dotada de medios económicos o
materiales para conseguir el objetivo: personal, instrumental, servicios, etc., todo lo cual insume el gasto
de sumas de dinero). Así, es el Poder Legislativo el que determina los objetivos a cumplir en un lapso
temporal, dando también la medida económica y jurídica en que tales objetivos deben realizarse.

C. La vinculación de la actuación del Estado con la economía del país en su conjunto (actuación). Como se
vio, el papel del Estado no se limita a cumplir las funciones elementales de las que era responsable hasta
los primeros años del siglo XX, sino que debe atender a objetivos más complejos de política económica: la
asignación de recursos, la distribución equitativa de la renta en sentido interpersonal e interterritorial, la
estabilización de los mercados y el desarrollo económico del país en su integridad. Así, estas actuaciones
estatales han de estar previstas al momento de formular el presupuesto.
NATURALEZA JURÍDICA: En los estados modernos, el impuesto adopta forma de ley. Se discute
doctrinalmente si el presupuesto es una ley formal sin contenido material, o si, por el contrario, se trata de
una ley perfecta con plenos efectos jurídicos, al igual que todas las leyes materiales. La mayoría de la
doctrina (Jeze, Gianini, Bielsa, entre otros) se han inclinado por la primera postura, mientras que otros optan
por la segunda (Ingrosso, Mortara, Giuliani Fonrouge).

El hecho de que la ley presupuestaria sea solo ley formal, o que contenga normas sustanciales creadoras de
reglas jurídicas generales o especiales, depende del alcance o limitaciones que cada país asigne a la ley de
presupuesto (dcho. positivo)

Es una ley formal en aquellos Estados cuyas constituciones o leyes disponen que la ley presupuestaria no
puede incluir disposiciones extrañas a la fijación de gastos y a la previsión de ingresos, por lo cual el
presupuesto solo debe limitarse a calcular y autorizar, sin que sea licito incluir disposiciones de otro tipo,
entre ellas las de carácter sustancial. En cambio, en aquellos sistemas en que el presupuesto incluye la
creación de tributos que, para mantener vigencia, deben ser votados anualmente, es indudable que la ley
presupuestaria no es solo formal, pues contiene normas jurídicas sustanciales.

Con relación a nuestro país concordamos con la corriente de ley formal, al menos en el marco teórico, ya que
las reiteradas violaciones a este sistema hacen dudar del encuadramiento. Respecto a los recursos, el
presupuesto solo los calcula, pero no los maneja, ya que están establecidos por otras leyes, con total
independencia de la ley presupuestaria. En cuanto a los gastos, la ley de presupuesto tampoco contiene
normas sustanciales, pues se limita a autorizarlos sin obligar por ello al PE a realizarlos. Este no está forzado a
efectuar todas las erogaciones contenidas en el presupuesto, por el contrario, puede llevar a cabo economías
de funcionamiento o inversión.

Por otra parte, art. 20 de la ley 24.156 establece: el presupuesto no podrá contener normas de carácter
permanente, ni reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos.

Esta ley si bien carece de jerarquía constitucional, tiene el claro propósito de limitar el presupuesto a su
función formal de acto gubernamental, cuyos objetivos son autorizar los egresos a realizar en el próximo año,
y calcular los recursos probables con que se solventaran esos gastos.

La ley 24.156 -denominada Ley de Administración Financiera, LAF-, art. 26, obliga al Poder Ejecutivo a
presentar el proyecto de ley a la Cámara de Diputados antes del 15 de septiembre del año anterior al que
regirá.

Giuliani Fonrouge indica que su naturaleza jurídica de ley no se ve disminuida ni desdibujada por el hecho de
que el presupuesto sólo contenga un cálculo respecto de los recursos, sin crearlos, ya que ellos poseen un
carácter temporal independiente de ella (sean permanentes o limitados en el tiempo). Su vinculación está
dadá como explicación, aplicación y respaldo a los gastos que ordena realizar.

Teorias

Ley formal (Bielsa/Ahumada)

Ley material (Guliani Fonrouge/Ingrosso)

Villegas (Derecho positivo de cada país)

Ley 24156 -> art 20

EL PRESUPUESTO EN ARGENTINA

Nación Poseen sus propias haciendas

Constituciones provinciales
Provincia (presupuesto)

Municipio Derecho financiero municipal

DESCRIPCIÓN DE LA ESTRUCTURA DEL DERECHO PRESUPUESTARIO FEDERAL. EL TESORO NACIONAL COMO

EJE DEL RÉGIMEN FINANCIERO DE LA CONSTITUCIÓN (ART. 4°, CN).

LA CLÁUSULA PRESUPUESTARIA (ART. 75, JNC: 8O, CN).

Dentro de la CN, es importante reparar, al menos, en las siguientes normas. El art. 4° CN, en cuanto establece
la conformación del Tesoro Nacional, es decir cuáles son los elementos que nutren la Hacienda Pública
federal. Allí se encuentran recursos tributarios (los derechos aduaneros y las demás contribuciones que
equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso), patrimoniales (venta y locación de
tierras federales, y la renta de correos) y provenientes del uso del crédito público (los empréstitos y
operaciones de crédito que decrete el Congreso).

Hay una indudable correlación entre cada uno de estos recursos y el conjunto de facultades del Congreso
Nacional recogidas en el art. 75 CN. Así, los incs. 1° y 2° se encargan de los recursos tributarios, los incs. 4°y
7° del acceso al crédito y del arreglo de la deuda de la Nación (interior y exterior); y los incs. 5° y 14 de los
recursos patrimoniales indicados (las tierras de propiedad nacional y la renta de correos).

Por su lado, el art. 75, inc. 8°, CN otorga al Congreso Nacional la facultad de fijar anualmente los gastos del
Estado, a la vez que aprobar o rechazar la cuenta de inversión, es decir la rendición de cuentas que hagan los
poderes estatales (principalmente el PEN, a cargo de la Administración general del país, pero también el
poder Judicial y el propio Congreso con relación a sus respectivos gastos).

Pero también tienen innegable trascendencia financiera en general y presupuestaria en especial los incs. 2° y
3° del art. 75 CN, en cuanto fijan el régimen de copartipación federal de impuestos, como así también el inc.
9°, que permite al Congreso acordar subsidios del Tesoro Nacional hacia las provincias cuyas rentas no
alcancen a cubrir sus gastos ordinarios, según sus propios presupuestos, implicando la transferencia de
sumas que NO son reintegrables. Ambos institutos son mecanismos qué permiten la articulación financiera
intraestatal, entre diversos niveles de gobierno, a fin de conseguir ciertos parámetros de suficiencia
financiera en cada nivel que permitan desarrollar sus propias competencias de manera armónica. Debe
agregarse también el inc. 18, en cuanto en su parte final autoriza al Congreso para que la implementación de
las medidas tendientes al progreso del país se haga mediante concesiones temporales de privilegios
(exenciones) y recompensas de estímulo (subsidios).

Por otra parte, en lo que al PEN se refiere, la CN prevé en el art. 99, inc. 1°, que el presidente es el jefe del
gobierno y responsable político de la administración del país, y en el inc. 3° que participa en la formación de
las leyes (tanto con su facultad de enviar proyectos de ley, como en la de hacer que sus ministros participen
con voz pero sin voto en los debates parlamentarios, como en la facultad de observar los proyectos de ley
sancionados por el Congreso y enviados al PEN para su promulgación). Importa aquí el inc. 10, en cuanto
obliga a supervisar al Jefe de Gabinete de Ministros en el cumplimiento de su facultad de recaudar las rentas
de la Nación (sin distinción de tipo de rentas, sean tributarias o no) y de invertirlas de acuerdo con la ley de
presupuesto de gastos nacionales.

En el art. 100 CN se establecen las competencias del Jefe de Gabinete de Ministros, indicándose en el inc. 6°
que debe enviar al Congreso el proyecto de ley de presupuesto nacional, y en el inc. 7° que debe hacer
recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de presupuesto.

Tras la reforma constitucional, la Auditoría General de la Nación (AGN en adelante) adquirió rango de
organismo constitucionalmente previsto, en el art. 86 CN.

En consonancia con el inc. 8° del art. 75 CN, determina que el control externo del sector público nacional (en
sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos) es una atribución propia del Congreso, y
que el examen y opinión sobre el desempeño y la situación general de la Administración Pública Nacional
estarán sustentados en los dictámenes de la AGN, ordenada como un organismo de asistencia técnica, con
autonomía funcional e integrada de acuerdo al modo que establezca una ley sancionada por la mayoría
absoluta de los miembros de cada cámara.

Por debajo de las normas constitucionales, hay tres leyes que resaltan.

1. La primera es la ley 24.156, denominada de Administración Financiera (LAF en adelante), que, es una
suerte de ley general sobre el presupuesto nacional. Se refiere a cómo debe ser formada cada ley
anual de presupuestos desde su proyectó, su estructura y su forma de aprobación; la información
que debe contener y los criterios clasificatorios de exposición; el circuito presupuestario de
aprobación, ejecución y control; y lo atinente al control a posteriori de la ejecución presupuestaria.
2. En segundo lugar, la ley 11.672 (t. o. 2014), denominada “ley complementaria permanente de
presupuesto” (LCPP). Ella es, como su nombre lo indica, una ley que recoge un conjunto de
disposiciones varias, contenidas en diversas otras leyes, como por ejemplo las de presupuestos
anuales, pero que, al contener mandatos de carácter general y permanente, no se agotan al finalizar
el ejercicio financiero de su dictado -como sí ocurre con la mayor parte de las partidas
presupuestarias, que cumplen su objeto y pierden vigor al final de cada ejercicio- Es decir que,
mediante la técnica del dictado de un texto ordenado (hecha por decreto, previa habilitación
legislativa), en ella se van recolectando normas que permanecen en el ordenamiento jurídico, con
vigencia hasta su derogación.
3. Y, por último, cada ley específica de presupuestos para cada ejercicio financiero anual. Esta ley, en
principio, está destinada a regir durante el ejercicio para el cual fue sancionada, y al finalizar éste
caduca por cumplimiento de su objeto. Sin embargo, puede ocurrir que contenga algunas
previsiones de carácter general (a pesar de lo establecido en el art.20 LAF), norma que permanecerá
en el ordenamiento jurídico, sea en el texto de la ley de presupuestos en el cual fue incluida
originariamente, o bien en alguna ordenación posterior será trasladada a la LCPP.

Por debajo de estas normas, encontraremos disposiciones reglamentarias, principalmente ciertos decretos
del PEN que reglamentan las normas de la LAF, con carácter general y, por debajo aún, habrá que atender a
las concretas órdenes y disposiciones de fondos que se van dictando anualmente con relación a cada
prepuesto. Son los mecanismos por medio de los cuales se pone en ejecución el presupuesto de ese año.

PRINCIPIOS DE DERECHO PRESUPUESTARIO: Relacionados entre sí, tienen como objeto primordial
establecer un manejo ordenado y responsable de las finanzas del E.

1) UNIDAD: Este principio exige que todos los gastos y recursos del Estado sean reunidos o agrupados en un
único documento y presentados conjuntamente para su aprobación legislativa.
Esta regla permite apreciar el presupuesto en su integridad y volumen, ejercer el debido control, y dificultar
los intentos de disimular u ocultar gastos en presupuestos y cuentas especiales.

No son convenientes las desviaciones a este principio, ya que la regla se conecta con el control ulterior por
parte del PL sobre la forma en que el PE ha dado cumplimiento a las autorizaciones legales. Si funcionaran
varios presupuestos o no incluyesen todos los gastos públicos, esas facultades legislativas no podrían
cumplirse con efectividad.

La regla de la unidad del presupuesto tiende a posibilitar el mejor cumplimiento de las facultades del
Congreso con relación al manejo de los fondos del Estado.

La ley 24.156 estatuye el principio de unidad en su art. 12, pero su art. 23 contempla las excepciones a la
prohibición, al establecer algunos rubros en los que se admite el fin de atender específicamente el pago de
determinados gastos.

2) UNIVERSALIDAD: No puede haber compensación entre gastos y recursos. Ambos deben figurar con su
importe bruto, sin extraer saldos netos. Ej. El cobro de impuestos aduaneros realizados por la administración
nacional de aduanas, la regla de universalidad obliga a incluir en los ingresos de la aduana el monto total de
lo percibido por impuestos, y en los gastos deben comprenderse los del personal, edificios, materiales etc,
vale decir, los gastos originados en el funcionamiento del servicio aduanero. En cambio, si no se siguiera este
principio, cabría incluir en el presupuesto solo el “producto neto”, esto es la diferencia entre lo ingresado por
impuestos y los gastos que supone este ingreso.

La ley 24.156 consagra esta regla y no solo prohíbe las compensaciones, sino que además exige datos de los
resultados obtenidos y también de la correlación de bienes y servicios con la gestión prometida, lo cual es un
valioso aporte al principio de transparencia.

Es importante incorporar ingresos y gastos sin compensaciones como medio para salvaguardar la veracidad
del presupuesto, ya que mediante aquellas se podría inducir a engaño al órgano de control externo de la
hacienda (TC), de modo que los gastos del Estado aparezcan muy inferiores a los reales.

3) ESPECIALIDAD: Significa que la autorización parlamentaria no se otorga en forma global, sino

específicamente para cada crédito. A favor de este principio se sostiene que, si se dieran autorizaciones en
bloque, sería prácticamente imposible controlar que los gastos fueran a los destinos previstos.

No obstante, la regla debe tener excepciones fundadas en la conveniencia de dar al poder administrador
cierta libertad para gastar, dentro de las previsiones presupuestarias. La cuestión se salva mediante las
partidas principales y las partidas parciales contenidas en el presupuesto. Tal solución consulta la regla de
especificación, el presupuesto indica todos los conceptos de gasto y atiende a la necesidad del permitir al PE
distribuir las partidas parciales. Estas últimas, son enunciativas y solo fijan el concepto de gasto, mas no el
importe a gastar, que queda librado a la decisión del poder administrativo, siempre que las sumas de los
gastos de las partidas parciales no excedan de la partida principal correspondiente.

La ley 24.156 no contiene norma expresa que imponga la aplicación de esta regla, sin embargo, de algunas
de sus cláusulas surge que este principio fue considerado por el legislador. Ej. Partidas parciales - Art.13- “Los
presupuestos de recursos contendrán la enumeración de los distintos rubros de ingresos y otras fuentes de
financiamiento, incluyendo los montos estimados para cada uno de ellos en el ejercicio. Las denominaciones
de los diferentes rubros de recursos deberán ser lo suficientemente específicas como para identificar las
respectivas fuentes.”

4) NO AFECTACION DE RECURSOS: El objeto de este principio es que determinados recursos no se utilicen

para la atención de gastos previstos, esto es, que no tengan una afectación especial, sino que ingresen en
rentas generales, de modo tal que los ingresos se incorporen en un fondo común y sirvan para financiar
todas las erogaciones.

La ley adopta esta regla en su art. 23, aunque aclara que no rige para los ingresos provenientes de
donaciones, legados o herencias a favor del Estado y con destino específico. Tampoco rige el principio
respecto de recursos que, por leyes especiales, tengan afectación especifica.

Las afectaciones especiales son perniciosas y atacan el principio de unidad, una de cuyas condiciones es que
los gastos del E sean atendidos indiscriminadamente con el conjunto de los fondos del erario público. La
existencia de estas afectaciones, lesiona esta regla, porque no se cumple la centralización de todos los
ingresos en un solo fondo.

5) EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO: Un presupuesto es equilibrado cuando durante su vigencia, gastos y

recursos totalizan sumas iguales. Por el contrario, es deficitario cuando los gastos exceden a los recursos, y
tiene superávit cuando queda un remanente positivo, o sea, cuando los recursos son superiores a los gastos.

A su vez, el déficit es de caja, cuando este se produce en el transcurso de un mismo ejercicio financiero como
consecuencia de momentáneas faltas de fondos en la Tesorería. Así mismo, es material cuando el
presupuesto es sancionado de antemano con déficit, siendo financiero el que surge a posteriori, es decir, una
vez cerrado el ejercicio.

El superávit, en cambio, es muy raro en la actualidad, aunque se ha producido en otras épocas. Se entendió,
además que, si los recursos eran mayores que los gastos, los ciudadanos estaban soportando una carga fiscal
superior a la necesaria, afectándose sin razón su propiedad. Así los problemas de equilibrio presupuestario
más importantes y frecuentes se suelen centrar en su déficit.

6) PROCEDENCIA: Significa que la aprobación legislativa por el congreso debe ser anterior al momento de
iniciarse el ejercicio presupuestario. Dada la importancia del presupuesto como instrumento de cálculo y
autorización de gastos, su inexistencia en tiempo oportuno desnaturaliza la esencia de la institución. De no
darse solución al problema, cabría la posibilidad de paralizar las funciones y servicios públicos o llevar al PE a
disponer gastos en forma ilegal. Esta situación se configuro en ciertas ocasiones en nuestro país, ya sea por
mora o negligencia del congreso o por las tardanzas del poder administrador en la preparación de proyecto.

Art. 27 Ley 24.156. “Si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general,
regirá el que estuvo en vigencia el año anterior, con los siguientes ajustes que deber introducir el Poder
Ejecutivo nacional en los presupuestos de la administración central y de los organismos descentralizados…
etc”

7) ANUALIDAD: Designa el término de aplicación de un presupuesto que, debe ser anual y no necesita ser
votado más que una sola vez para todo el año financiero. Para ese periodo es que se calculan y autorizan los
gastos y se estiman los recursos que los cubrirán. Cuando se habla de anualidad o presupuesto anual (12
meses) esto no significa forzosamente que deba coincidir con el año calendario. En argentina se retornó al
año calendario.

De tal manera, se cumple el mandato constitucional de fijar anualmente el presupuesto de la nación (art.75
inc. 8), aunque aclarando que debe responder a un programa general de gobierno y a un plan de inversiones
públicas. La regla tiene diferente alcance, según se refiera a gastos o recursos:

A) Para los gastos: El principio es de aplicación directa, pues las autorizaciones para gastar votadas por el PL
caducan con el vencimiento del año financiero para el cual se fijaron; no se hace distinción entre los créditos
contenidos en la ley de presupuesto y los abiertos por leyes especiales de gasto. Según sea la naturaleza de
los gastos del E, la aplicación de la regla de la anualidad tiene efectos diferentes:
  Para los gastos facultativos, o sea los que el poder administrador puede o no realizar, la caducidad
anual afecta al gasto en sí y hace que este no se pueda comprometer luego de la fecha de clausura
del ejercicio. Esta fecha provoca el decaimiento de la facultad de la administración para contraer
compromisos relativos a tales gastos y con cargo a los créditos presupuestarios respectivos.
 Para los gastos obligatorios, el compromiso resulta de la ley o del contrato y es anterior al momento
de ejecución del presupuesto; los efectos de la caducidad no se hacen sentir sobre el gasto en si, sino
sobre el pago, pues cesa la facultad de la administración para ordenarlo.

B) Respecto de los recursos: El principio de anualidad no tiene un sentido concreto, pues el cálculo de los
probables ingresos a percibir en el año se incluye como mera previsión presupuestaria destinada a procurar
el equilibrio financiero.

En suma, generalmente, la regla de la anualidad solo tiene importancia para la renovación periódica de los
gastos y no para los recursos, los cuales dependen de las leyes tributarias, de vigencia fijada por las propias
leyes, mientras no sean derogadas.

8) TRANSPARENCIA: Este principio se cumple, esencialmente, dotando al presupuesto de adecuada

publicidad sobre sus aspectos esenciales y de claridad.

Las nuevas corrientes presupuestarias, sistematizadas bajo el nombre de “nueva administración pública”,
tienen el objetivo prioritario de suministrar a la población un informe adecuado sobre diversos aspectos del
presupuesto.

NUEVAS FORMAS PRESUPUESTARIAS

 Presupuesto funcional

La mención a la clasificación funcional en los presupuestos hace referencia a la asignación de los gastos
públicos según el tipo de servicio al que se destina:

defensa, seguridad, educación, salud pública, administración de justicia, actividad financiera, actividad
productiva, etc.

La clasificación más útil dentro de este esquema puede ser la que se intenta entre gastos corrientes y los de
inversión, siendo los primeros gastos de mero consumo, y los segundos los que agrupan fijaciones que
importan la concreción de un capital durable para el patrimonio estatal.

 Presupuesto por programas

El presupuesto por programas busca proporcionar información sobre qué bienes y servicios en concreto
produce el Estado, de manera cierta y cuantificada. Los diversos objetivos o funciones del Estado deben estar
volcados en programas de trabajo específicos, de forma que pueda estudiarse la participación del sector
público en la tarea desarrollada, para ver su actuación en el contexto de la economía en general. El acento se
pone en los objetivos a cumplir antes que en los medios a emplear para ello. El presupuesto se estructura
según las actividades a desarrollar por el Estado para alcanzar ciertas metas y obtener así los resultados
propuestos.

Se establecen diferentes programas, cada uno con una serie de objetivos a cumplir y un costo detallado, al
cual se le asigna un gasto autorizado. Por ejemplo, si el programa es relativo a la educación y a la creación de
más vacantes para los alumnos futuros, se fijará una serie de metas para el ejercicio financiero (v.gr. escuelas
a construir, aulas a ampliar o refaccionar, cantidad de alumnos a incorporar al sistema, etc.). Estipulados así
los objetivos en los programas, y asignados para ello los recursos suficientes para costearlos, es factible
ajustar con más precisión los recursos a gastos concretos, con objetivos asignados de antemano, a la vez que
controlar luego su concreción o no.

Lo mismo puede ocurrir con los ingresos, ya que puede delinearse una política de expansión de ciertos
recursos (v. gr. obtener más ingresos por entradas a museos, o por accesos a parques nacionales) y para ello
se establecen ciertos objetivos a cumplir (p.e. mejoras, publicidad, atractivos especiales, etc,), y luego se
puede evaluar si se ha incrementado o no la recaudación en la medida esperada.

Con relación a los gastos, el art. 14 LAF establece que para la elaboración de la ley de presupuesto anual se
emplearán las técnicas más adecuadas para demostrar el cumplimiento de las políticas, planes de acción y
producción de bienes y servicios de los organismos del sector público nacional, así como la incidencia
económica y financiera de la ejecución de los gastos y su vinculación con su fuente de financiamiento. Y el
art. 14 del decreto 1344/2007 establece en el inc. c), punto II, la “categoría programática” para la
presentación de los gastos, entre otras.

 Presupuesto base cero

Es una técnica presupuestaria que pone la mira en la revisión de los gastos realizados con anterioridad, para
romper con la inercia de reiterarlos consuetudinariamente, incrementando siempre las funciones a cubrir. Se
parte de la premisa, intuitiva casi, de que se podrían lograr ahorros de dinero si cada repartición estatal
elaborase el proyecto de presupuesto de sus gastos partiendo de cero, como si los programas y funciones a
su cargo fueran nuevas.

Cada unidad, de gasto debe justificar anualmente el presupuesto pretendido, lo que lleva a que evalúe su
eficacia en el cumplimiento de las metas fijadas en el ejercicio. Atiende, principalmente, a revisar los montos
pretendidos más que las fruiciones a cargo, es decir que apunta a lograr mayor eficiencia en la asignación de
los recursos presupuestarios.

DINÁMICA DEL PRESUPUESTO:

Preparación: La primera fase es la preparación del presupuesto, la cual está a cargo del PE. La subsecretaria
del Presupuesto (secretaria nacional de Haciendas) de la que depende la Oficina Nacional de Presupuesto,
asume el carácter de órgano rector del sistema presupuestario del sector público nacional (art.16 ley 24.156)

Según el art.100, inc.6 CN, el jefe de gabinete es quien envía al congreso el proyecto de ley de presupuesto
previo tratamiento en acuerdo de gabinete, y con la aprobación del PE. También tiene este funcionario la
misión de hacer recaudar rentas de la nación y de hacer ejecutar la ley de presupuesto (art.100, inc.7). Esta
actividad es supervisada por el Presidente de la Nación (art.99, inc.10)

En la práctica, el peso principal de la elaboración recae sobre el Ministerio de Economía, que delega la
función en la secretaria de Hacienda. En esta secretaría se ha instituido la Oficina Nacional de Presupuesto,
que entiende en forma permanente todo lo relativo al estudio, preparación y modificación del presupuesto.
(art.17 y 25 LEY 24.156)

Según lo dispone el art.26 de la ley, “el PEN presentará el proyecto de ley de presupuesto a la Cámara de
Diputados, antes del 15 de septiembre del año anterior al que regirá, acompañado de un mensaje que
contenga una relación de los objetivos que se propone alcanzar y las explicaciones de la metodología
utilizada para las estimaciones de recursos y para la determinación de las autorizaciones para gastar de los
documentos que señala el art.24, así como las demás informaciones y elementos de juicio que estime
oportunos”

Sanción y promulgación: Su sanción corresponde al PL (Arts.77 A 84 CN). Nuestra CN no establece en cuál de

las cámaras debe ser tratado, pero el art.26 de la ley dispone que este debe ser remitido a la Cámara de
Diputados, que actuará como cámara de origen. Si el proyecto no se presentara en término, el PL debe iniciar
su tratamiento por cualquiera de sus cámaras, tomando como anteproyecto el vigente en el ejercicio o
formulando su propio proyecto que permita el debate.

Nuestra CN otorga amplias facultades al PL para modificar, reformar o cambiar el proyecto. Sin embargo,
deben limitarse en el aumento de gastos solicitados por el PE, como en la supresión o creación de fuentes de
ingreso. Ya que, si no son restringidas sus atribuciones, podemos caer en un manejo desprolijo de las
finanzas, cuya consecuencia es el incremento inmoderado del gasto público y por ello, el desequilibrio
presupuestario.

PROMULGACIÓN Y VETO: El presupuesto sancionado por el Congreso ingresa al PE para su aprobación y

promulgación (art.78). Si el presidente no observa la sanción dentro del término de 10 días útiles, se la
considera aprobada y adquiere fuerza obligatoria (art.80). Él tiene el derecho de veto, consistente en la
facultad de desechar en “todo o en parte” el proyecto sancionado, devolviéndolo con sus objeciones a la
cámara de origen para nueva consideración (art.83). Sin embargo, el Congreso podrá poner en
funcionamiento el mecanismo de insistencia (art.83 CN). Así, si se logran las mayorías de 2/3 de los votos de
ambas cámaras, el texto se convierte en ley, sin que el PEN pueda ejercer nuevamente el veto.

Cierre de ejercicio: Existen 2 sistemas para referir los gastos y recursos a determinado ejercicio
presupuestario, el presupuesto de caja o de gestión y el presupuesto de competencia.

En el presupuesto de caja solo se consideran los ingresos y erogaciones efectivamente realizados durante el
periodo presupuestario, con independencia del origen de las operaciones. Según este sistema, las cuentas se
cierran indefectiblemente en el término del año financiero y, por lo tanto, no puede haber “residuo”. Lo que
no se cobró o pagó durante el año, pasa al ejercicio siguiente. EN consecuencia, el ejercicio financiero
coincide con el año financiero.

En el presupuesto de competencia se computan los ingresos y gastos originados en el periodo

presupuestado, con prescindencia del momento en que se hacen efectivos. Conforme este método, las
cuentas no se cierran al finalizar el año, pues deben quedar pendientes hasta que se liquiden las operaciones
comprometidas. El residuo que resulte al final del año se imputa al mismo ejercicio en lugar de pasar al
siguiente, y se fija un periodo de tiempo adicional para que se contabilice. El ejercicio financiero no coincide
con el año financiero, ya que el primero es más extenso.

El art. 41 de la ley, concordado con el art. 10, establece la norma general, según la cual las cuentas del
presupuesto de recursos y gastos se cierran el 31 de diciembre de cada año (inicio 1 de enero).

En cuanto a los recursos, después de la fecha de cierre, los ingresos que se recauden se consideran parte del
presupuesto posterior, con independencia de la fecha en que se hubiera originado la obligación de pago o
liquidación. En lo ateniente a gastos, el art. 41 2do párr. establece que “con posterioridad al 31 de diciembre
de cada año, no podrán devengarse gastos con cargo al ejercicio que se cierra en esa fecha” (¿sistema de
competencia?)

Ejecución: Esta etapa consiste en operaciones o actos reglamentados que tienen como objeto recaudar
distintos recursos públicos y realizar las erogaciones o inversiones previstas. Conforme a ello, la ejecución del
presupuesto comprendería 2 tipos de operaciones: las relacionadas con la recaudación de los recursos y las
vinculadas con la realización de los gastos. En la práctica financiera, solo se efectúan las operaciones relativas
a los gastos.

1. En materia de gastos: Según la ley 24.156, las etapas de ejecución son las siguientes:
a) Orden de disposición de fondos: Una vez en vigencia el presupuesto, el PE debe dictar una orden de
disposición de fondos para cada jurisdicción, hasta el importe de los créditos otorgados en favor de
los respectivos directores generales de administración o funcionarios que hagan sus veces. Mediante
esta norma, el PE emite una sola orden de disposición en favor de los funcionarios correspondientes,
quienes quedan facultados para distribuir los fondos concedidos por el presupuesto a sus áreas de
acción.
b) Compromiso: Una vez puestos los fondos a disposición de los jefes de servicios administrativos, estos
se hallan en condiciones de llevar a cabo las erogaciones previstas en el presupuesto, pero antes de
realizar el gasto, este debe comprometerse. El compromiso es el acto administrativo interno por el
cual se afecta el gasto al crédito pertinente autorizado por el presupuesto, a fin de que no pueda
utilizarse para objetivos distintos a los previstos. La doctrina habla de autolimitación o de
autoembargo, ya que una vez comprometido el gasto los fondos quedan imputados a él, con
prohibición de darles otro destino.
c) Devengamiento: El art.31 de la ley y su reglamentación introducen el concepto de gasto devengado.
Ello implica, entre otras cosas, la liquidación del gasto y la simultánea emisión de la respectiva orden
de pago, que debe efectivizarse dentro de los 3 días hábiles del cumplimiento de la recepción de
conformidad con los bienes o servicios oportunamente contratados, o con los requisitos
administrativos dispuestos para los gastos sin contraprestación. Asimismo, implica la afectación
definitiva de los créditos presupuestarios correspondientes.
d) Pago: El art.35 y especialmente su reglamentación (decr.2666/92) establecen las características de la
orden de pago y la competencia para librarla.
El pago no es únicamente la operación material de entrega del dinero, sino también una operación
jurídica, ya que el tesoro no es ejecutor ciego de la orden de pago, sino un controlador de la
regularidad jurídica del libramiento, que compromete su responsabilidad. (Giuliani Fonrouge)

2. En materia de recursos: La diversidad de recursos del E y sus distintos regímenes de percepción

(tributarios, patrimoniales, crédito) hacen que los procedimientos de ejecución carezcan de la
uniformidad que tienen los de gastos, excediendo el objeto de este curso el régimen jurídico de
determinación y recaudación de los diversos ingresos estatales.

CONTROL: Tiene una finalidad técnico-legal, vinculada a la comprobación sistemática de la regularidad de

cumplimiento de los actos de gestión y el adecuado manejo de los fondos públicos.

A) SISTEMAS DE CONTROL:

1. Legislativo (ingles): En Inglaterra, el control de presupuesto lo realiza directamente el parlamento, pero

ello es solo en principio, ya que la complejidad de tareas obliga a delegar la función en otros
organismos.
2. Jurisdiccional (francés): El sistema francés se ha basado en una corte de cuentas, tribunal
independiente del PE, con funciones jurisdiccionales. Además, existen organismos administrativos que
practican el control interno, subsistiendo el control final ejercido por el parlamento.

Con respecto al sistema nacional (ya que las prov. hay distintos métodos), está regulado por la ley 24.156.
Según surge de las disposiciones el Tribunal de Cuentas en el orden nacional fue suprimido por el PE. En lo
sucesivo la tarea de fiscalización externa del sector público, en sus aspectos patrimoniales, económicos,
financieros y operativos es atribución legislativa, ejercida mediante la actuación y dictámenes de la Auditoria
Gral. de la Nación. Así lo dispone el art.85 de la CN, dando al organismo controlador, sustento constitucional
(del que carecía el ex tribunal de cuentas)

B) FORMAS DE CONTROL:

1. control interno: El sistema de control en el orden nacional es ejercido por la Sindicatura Gral. De la Nación
(art.94 ley 24.156), que es una entidad con personería jurídica propia y autarquía administrativa y
financiera, dependiente del presidente de la Nación (art.97 de la ley), cuyas funciones están detalladas en
el art.104.
2. control externo: El desaparecido tribunal de cuentas nacional controlaba la legalidad de los actos del PE y
también estaba a su cargo un control jurisdiccional. El actual régimen contiene la Auditoria Gral. de la
nación, creada por la ley 24.156, y que adquirió entidad constitucional con la reforma del 94. Este
organismo fue concebido como ente de control externo del sector público nacional, dependiendo del
congreso. Se trata de una entidad con personería jurídica propia e independencia funcional y financiera.
ART. 85 CN.
3. control parlamentario: La facultad de aprobar o rechazar la cuenta de inversión (art.75 inc. 8 CN) no ha
sido generalmente ejercida en nuestro país, más allá de su trascendencia. Se trata, ni más ni menos, de
que los legisladores controlen si el PE cumple o no con las cláusulas del prepuesto que aprobó el
Congreso.