Unidad I, puntos a) Concepto de finanzas públicas.

El Estado: fines y funciones del

mismo. Necesidades públicas y servicios públicos. La actividad financiera del Estado:

El Estado, como persona pública a cuyo cargo está llevar a cabo una serie de tareas dirigidas
al bienestar de los individuos en particular y de la sociedad en general -que,en el caso de la
República Argentina, están enunciados en el Preámbulo de su CN-, requiere de medios
económicos (elementos materiales) para desempeñarse. A modo de simple enumeración: ha
de pagar sueldos y salarios; ha de construir y mantener una infraestructura adecuada para el
progreso social; debe adquirir bienes y servicios para llevar adelante todos sus cometidos.
Para cubrir las necesidades amplias del conjunto de sus habitantes, el Estado precisa realizar
una serie de gastos, y para ello debe procurarse concomitantemente los ingresos con los
cuales hacerles frente. Ordena medios (recursos) para aplicarlos a sus funciones (por medio
de gastos).
La actividad económica que lleva a cabo el Estado para el cumplimiento de sus fines se
denomina FINANZAS PÚBLICAS → actividad del Estado encaminada a obtener
ingresos y realizar gastos, a fin de lograr la satisfacción de las necesidades públicas.
Características de las finanzas públicas:
- Actividad sustancialmente económica
- Tiene contenido político
- Tiene contenido jurídico
- Posee un aspecto cuantificable y contable

Concepto de necesidades públicas:

"necesidad pública" se identifica con "tarea" o "cometido estatal", ya que toda la actividad del
Estado está dirigida a cumplir con fines públicos, los que buscan el bienestar de la población
a su cargo.
La mayor o menor cantidad de necesidades de los hombres que se estime que el Estado debe
satisfacer ("necesidades públicas") dependerá de la idea de Estado que se tenga. → Por lo
tanto, las "necesidades públicas" no forman parte de una categoría apriorísticamente
determinada, sino que son las que los Estados definen como tales en cada momento histórico
determinado, y para una situación dada.

Unidad II, puntos a) Origen y contenido del Derecho Financiero. Fuentes. Autonomía
científica y didáctica del Derecho Financiero. Distintas posturas doctrinales. b) Aspectos
constitucionales que gravitan sobre la función ingresos-gastos públicos. El Programa
Constitucional, regulaciones, principios, derechos y garantías.

Es la porción del ordenamiento jurídico de un Estado, conformado por normas de Derecho

Público, que se ocupa de organizar los recursos financieros que constituyen la Hacienda
Pública (el tesoro) de ese Estado, regulando los procedimientos para el establecimiento y
percepción de los ingresos públicos, y para la programación y realización de los gastos
públicos. Es el conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad financiera estatal en sus
diferentes aspectos: los órganos que la ejercen, los medios en que se exterioriza, y el
contenido de las relaciones que origina.

Fuentes normativas del derecho financiero:

- Constitución: dada la organización federal del Estado que fija el art. lo CN, ha de
verse que el Derecho Financiero argentino está compuesto por normas federales (para
el Estado Nacional) y normas locales (las del Derecho Financiero de las provincias y
sus municipios, y de la CABA).
- La ley. Los decretos de necesidad y urgencia. Los tratados internacionales: La CN
establece con firmeza el principio de legalidad en materia financiera, por medio tanto
de la reserva de ley en materia tributaria (arts. 4"; 17; 52; 75, incs. 1" y 2"; 99", inc.
3"), como de la reserva de ley en materia presupuestaria (art. 75, inc. 8o), que importa
la necesidad de una ley formal que autorice el gasto a realizar. En cuanto a los
decretos de necesidad y urgencia, contemplados en el art. 99, inc. 3", CN, como
competencia del PEN, la CN se encarga de establecer en qué excepcionales
circunstancias pueden ser dictados, como así el procedimiento para su dictado y para
su control por parte del Congreso. Igualmente, en materia tributaria sustantiva, el
mismo inciso, con total claridad, prohíbe su dictado.
Los tratados internacionales, una vez ratificados por el Congreso Nacional, se
convierten en ley y tienen validez con la misma jerarquía, a excepción de aquellos a
los que se refiere el inc. 22 del art. 75, cuya jerarquía equivale a la de la propia CN.
En el derecho interno, también deben mencionarse aquí, de manera separada, los
convenios interjurisdiccionales en materia tributaria. Los dos más importantes son
la ley de coparticipación federal de impuestos y el Convenio Multilateral.
- Los reglamentos: Los incs. lo y 2" del art. 99 CN habilitan al PEN para dictar
reglamentos. Por una parte, el PEN tiene la facultad de reglamentar las leyes, entre
ellas las tributarias. Por otra, también el PEN ha de dictar reglamentos autónomos, en
 ejercicio de competencias propias otorgadas por la CN. En materia fmanciera posee la
atribución de recaudar las rentas de la Nación (arts. 99, inc. 10; y 100, inc. 7", CN),
por lo que los reglamentos en tal sentido son la herramienta natural para disponer la
forma de pago, los lugares de pago, las condiciones, los formularios, los
empadronamientos, y demás detalles relativos a su cobro, etc.
En tal sentido, cobran importancia los reglamentos emanados de los organismos de
administración tributaria (AFIP y sus homólogos en las provincias), que se suelen
denominar "resoluciones generales", sujetas a la ley y subordinadas a los decretos
del PEN y demás reglamentos de jerarquía superior. Por medio de estas resoluciones
generales, la Adrnmistración Fiscal regula los pormenores de su función, a fm de
organizar la forma de ejercer sus tareas y el cumplimiento de los deberes formales por
parte de los ciudadanos y demás habitantes.
- Los actos administrativos singulares con relevancia financiera: Aquí se pueden
enumerar los millones de actos administrativos que produce el Estado en los que, por
ejemplo, ordena pagos, fija su pretensión tributaria, liquida un impuesto, impugna una
declaración jurada de un contribuyente, da por pagado un contrato, etc. A diferencia
de lo que ocurre con las leyes y con los reglamentos, no se trata de normas generales,
sino de normas particulares, cuyo destinatario es una persona en concreto.
- La jurisprudencia y la doctrina de los autores:
- La costumbre: Los usos y costumbres no son fuente de Derecho tratándose de
cuestiones de Derecho Público. No pueden darse ejemplos positivos en nuestro
ordenamiento jurídico en el cual sea la costumbre fuente de derecho, salvo aquellos en
los cuales es la ley la que remite expresamente a los usos y costumbres (p.e. art. 10
ley del IVA, para los descuentos y bonificaciones que sean costumbres en el
comercio del lugar).

Autonomía científica del derecho financiero:

La actividad financiera, como hecho en sí, tiene una naturaleza compleja, que es económica,
política, jurídica, y contable a la vez. La duda puede plantearse en cuanto a si esa
multiplicidad de aspectos hace que la Hacienda Pública, como objeto de conocimiento, pueda
ser asumida por una sola disciplina científica igualmente polifacética, o bien si es objeto de
conocimiento y abordaje por diversas ciencias → Actualmente, la respuesta
mayoritariamente dada finca en decir que cada uno de sus aspectos ha de ser tratado por la
ciencia a la que corresponde.
 - Griziotti sostenía que el fenómeno financiero es complejo, puesto que en él confluyen
cuatro aspectos: el político, el jurídico, el económico y el técnico. Así, desde ese
punto de vista, la "Ciencia de la Hacienda" sería la síntesis de la política financiera,
del Derecho Financiero, de la economía financiera y de la técnica financiera, que
conformarían una ciencia unitaria, cuyas conclusiones serían el resumen de sus
respectivos resultados → doctrina Italiana 1920, carecía de validez científica.
- Martín Queralt y Lozano Serrano → conexión entre el ingreso público y el gasto
público es la esencia de la actividad financiera, motivo por el cual su estudio debe
realizarse en el marco de una disciplina, de forma unitaria, con una metodología
común y bajo las directrices de unos principios comunes, que no son otros que los de
justicia financiera.
Calvo Ortega sostuvo que la autonomía de una rama del Derecho es consecuencia lógica de
dos factores concurrentes: a) la existencia de un conjunto de relaciones sociales que para su
desarrollo necesita una porción propia; b) la existencia de unos principios jurídicos
específicos, aplicables a tales relaciones.
Entonces, en cuanto a la autonomía del derecho financiero, tanto el ingreso público como el
gasto público tienen una razón de ser común: satisfacer necesidades públicas, que no es otra
cosa que cumplir y hacer cumplir los postulados de los derechos humanos. No son elementos
escindibles sino cara y seca de la misma moneda: la actuación estatal concreta.

b)
El concepto del "programa constitucional":
El programa constitucional hace referencia a los fines, valores y objetivos que persigue una
determinada constitución.
Se sostiene que la constitución, en sí misma considerada, implica un programa, que el
programa constitucional no es ni previo ni externo a la norma constitucional, sino que se
encuentra dentro de ella, si bien no está escrito como tal. Su aceptación implica también
admitir dos tipos de técnicas interpretativas sobre la norma fundamental.
Por una parte, la interpretación dinámica, dado que la constitución es un plan, un propósito de
futuro, hace hincapié en su contenido teleológico, puesto que ella en su mayor parte implica
marcos muy amplios y -a veces- deliberadamente imprecisos, como los mandatos o principios
constitucionales, y entre ellos los principios del ámbito tributario. Y, por otro lado, también es
necesario recurrir a la interpretación sistémica o sistemática, consistente en recalcar la
vinculación y armonía, la ausencia de contradicción entre las normas de la constitución.
Aspectos constitucionales de la función ingreso-gasto:
El Derecho Financiero, al ocuparse de los ingresos públicos y de su aplicación a los gastos
públicos, es esencialmente redistributivo, y su eje central no son los ingresos tributarios, sino
primordialmente -o cuanto mucho a la par- los problemas del empleo de esos ingresos
públicos, es decir los gastos públicos.
La ordenación jurídico constitucional del Derecho Financiero lleva a un enfoque total y
unitario del fenómeno financiero, como un proceso de interdependencia de ingresos y gastos
públicos. Es la regulación de un fenómeno de circulación de riqueza, de los particulares hacia
el Estado, y de éste hacia aquéllos, cuando vuelve a aplicarlo para la satisfacción de
necesidades comunes y colectivas que, en definitiva, son el conjunto de necesidades de cada
uno de los individuos.
Rodríguez Bereijo señaló que el hecho de que los ingresos públicos (tributarios) se
establezcan en virtud del deber general de contribuir (según la capacidad económica), tiene
como condición sine qua non que los gastos a cubrir sean públicos, con lo cual están vedadas
las finalidades que no sean públicas. Si no se establece o reconoce la fijación de límites o la
delineación de deberes jurídico constitucionales al gasto público, habría una amenaza para los
derechos de los contribuyentes, porque se produciría un aumento injustificado de la presión
fiscal directa. Y, por otro lado, una amenaza en la esfera jurídico política porque se
descuidarían ciertos deberes jurídico constitucionales, como la educación, la salud, la
seguridad, etc. Ergo, el problema no está en discutir si el gasto público está sujeto a límites o
deberes jurídicos porque es claro que sí lo está, sino en: a) demostrar cuándo una decisión del
legislador sobre el gasto público es inconstitucional; b) establecer mecanismos de tutela para
garantizar a los ciudadanos el cumplimento por parte del Estado del deber de perseguir fines
públicos, y ello por vía de los procedimientos y procesos de los ciudadanos, y por vía
institucional y orgánica (defensor del pueblo, los controles parlamentarios, etc.).

Unidad III, puntos a) El presupuesto público. Evolución del concepto de presupuesto.

Presupuesto económico y presupuesto financiero. Formulaciones clásicas y modernas
sobre el tema. Presupuestos múltiples, funcionales y por programas, b) El Derecho
Constitucional Presupuestario. Forma federal y distribución de potestades
presupuestarias. El Tesoro (art. 4, C.N.) como eje del régimen financiero de la
Constitución. La cláusula presupuestaria (art. 75, inc. 8). La reserva de ley
presupuestaria: extensión del principio; c) El ciclo de la ley de presupuesto: creación,
ejecución, modificación durante su ejecución, control. La transparencia (ley de
solvencia fiscal) y d) Decisiones judiciales con efectos erogatorios. Régimen jurídico de
la renta pública: el problema de su embargabilidad. La ley de presupuesto, la
reglamentación de los derechos fundamentales, la razonabilidad (art. 28, C.N.) y la
tutela judicial efectiva.

El presupuesto es un instituto jurídico, propio del Derecho Financiero, que se plasma en una
ley que contiene, para un determinado período de tiempo -llamado ejercicio financiero-, la
previsión total de ingresos que obtendrá el Estado (de sus diversas fuentes) como así también
la autorización de todos gastos a realizar, con un determinado grado de detalle en sus
aplicaciones concretas por los diversos funcionarios, para brindar los servicios estatales
programados (v. gr. defensa, seguridad, sanidad, desarrollo económico, asistencia social,
justicia, etc.), tendientes a la satisfacción de las necesidades públicas.
Refleja los recursos previstos y para qué se aplicarán. Por ende, no ha de llevar a confusión la
idea de "equilibrio" presupuestario, que a lo único que alude es -en una primera aproximación
en trazos gruesos- a que los gastos sean cubiertos con ingresos "genuinos", prescindiendo del
endeudamiento.

Evolución del concepto:

Durante los siglos XV y XVI, el rey se convirtió en el personaje central de la vida nacional,
preludio de las monarquías absolutas de los siglos XVII y XVIII. A partir del siglo XV, dice
González García, los reyes europeos estuvieron concentrados en consolidar los territorios y
adquirirlos, para unificarlos en un Estado, tanto territorial como nacionalmente. Para llevar
adelante estas tareas, necesitaron que los recursos públicos fueran regulares y crecientes, por
lo que tuvieron que acudir a los tributos, expandiendo este instituto, el que pasó de tener un
carácter subsidiario a uno de primer plano.
En esas épocas existieron ciertos documentos que daban una idea de una suerte de "plan
financiero", que servía de guía para la acción del monarca, y también estados contables que
reflejaban la recaudación de ingresos y los pagos realizados, que fueron llevando a la
distinción entre el patrimonio y los ingresos de la Corona, y el patrimonio y los ingresos del
Estado.
En ese contexto, la doctrina señala el caso inglés del siglo XVII, más precisamente en 1676,
durante el reinado de Carlos 11, cuando el Parlamento obtuvo la "Cláusula de apropiación",
de forma tal de ligar los gastos públicos con los recursos que éstos requerían.

Concepción actual del instituto:

Modernamente, el presupuesto es concebido como un instituto legal, cuya naturaleza es
idéntica a la de cualquiera otra ley, por la casi totalidad de la doctrina, y por nuestra CSJN
(Fallos: 325:2394, "Zofracor S.A. v. Nación Argentina del 201912002).
En lo que respecta a la CN y al ordenamiento jurídico argentino (nacional y local), no cabe
duda de que el presupuesto posee naturaleza jurídica de ley, tanto en sentido formal (forma de
ley) como material (sustancia normativa). Es decir que es una ley que contiene normas
jurídicas, con valor de ley, y emanadas del Parlamento con forma de tal. Ello obliga al
Estado, al darle una orden al Poder Ejecutivo, y también resulta invocable por terceros.
El art. 75, inc. 8", CN, no limita la competencia del Congreso a "aprobar" el proyecto que le
envíe el Poder Ejecutivo sino que, como ocurre con cualquiera otra ley, puede introducirle las
modificaciones que estime prudentes, sea ampliando o suprimiendo partidas. Y, al igual que
sucede con cualquier otro proyecto de ley, el Presidente puede promulgarlo, u observarlo de
manera total o parcial en cuyo caso la parte que no haya sido vetada deberá examinarse con
rigor a fin de determinar si puede ser promulgada (arts. 78 y 80 CN). No empece a ello que la
ley 24.156 -denominada Ley de Administración Financiera, LAF-, art. 26, obligue al Poder
Ejecutivo a presentar el proyecto de ley a la Cámara de Diputados antes del 15 de septiembre
del año anterior al que regirá.

El derecho constitucional presupuestario:

El Derecho constitucionalpresupuestario puede definirse como el sector del Derecho
Constitucional que contiene y estudia las normas referidas a la elaboración, ejecución y
control del presupuesto del Estado.

Forma federal de Estado y distribución de potestades presupuestarias.

Se hace hincapié en las particularidades que ofrece la legislación federal sobre él. Pero
ello no debe llevar a confusión en cuanto a que las provincias poseen también su propia
normativa sobre sus respectivos presupuestos, lo que conforma un bloque que podría
denominarse de Derecho Presupuestario local para cada una de ellas. Por ello, las provincias
poseen sus propias Haciendas Públicas, es decir que han de realizar los gastos que requiere el
desempeño de sus competencias propias, que no han delegado en la Nación al momento de
sancionarse la CN, y también poseen sus propios ingresos públicos, producto del ejercicio de
sus respectivos derechos patrimoniales, del empleo de su crédito público, y de sus potestades
tributarias. Por ende, lógico es colegir que han de contar con su propio presupuesto que
articule los ingresos y los gastos de cada una.
Esta diferenciación de presupuestos se debe a que los patrimonios de la Nación y de cada una
de las provincias permanecen separados. Y ello se advierte en la jurisprudencia de la CSJN en
su doctrina sobre los delitos que pueden afectar a la hacienda pública, que según sea de la
Nación o de las provincias, corresponderá su investigación a los jueces federales o a los
locales. Por ejemplo, en Fallos: 295:775, "Provincia de Salta v. Robustiano Castro y otros",
del 91911976, señaló que si el subsidio otorgado por la Nación a la provincia de Salta
consistió en una suma de dinero, su sola entrega implicó la transferencia del dominio sobre
ella, sin que a dicha conclusión pudiera obstar la subsistencia, en favor de la Administración
Pública nacional, del derecho a requerir la rendición de cuentas y a vigilar el cumplimiento de
los fines para los cuales el beneficio fuera acordado. Por tal razón, al ser el patrimonio
lesionado el de la provincia, la investigación del eventual delito correspondía a los tribunales
locales.
Con relación a los municipios ocurre algo similar, con la diferencia que, en virtud de la regla
de los arts. 5" y 123 CN, cada provincia es la que establece preceptivamente su régimen
municipal y, dentro de éste, ha de reglar su alcance y contenido en el orden institucional,
político, administrativo, económico y financiero. Se entiende entonces que las normas
provinciales han de encargarse también de dictar preceptos relativos al Derecho Financiero
municipal, motivo por el cual cada municipio, en uso de su autonomía, habrá de dictar su
presupuesto anual, para establecer sus gastos propios y los recursos con los que cuenta, pero
siguiendo lo que establezcan las normas provinciales a su respecto, en cuanto a forma,
manera de aprobar el presupuesto, publicidad, control, etc.

El Tesoro Nacional como eje del régimen financiero de la Constitución (art. 4', CN). La
cláusula presupuestaria (art. 75, inc. 8", CN).
El art. 4' CN, en cuanto establece la conformación del Tesoro Nacional, es decir cuáles son
los elementos que nutren la Hacienda Pública federal. Allí se encuentran recursos tributarios
(los derechos aduaneros y las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la
población imponga el Congreso), patrimoniales (venta y locación de tierras federales, y la
renta de correos) y provenientes del uso del crédito público (los empréstitos y operaciones de
crédito que decrete el Congreso).
Hay una indudable correlación entre cada uno de estos recursos y el conjunto de facultades
del Congreso Nacional recogidas en el art. 75 CN. Así, los incs. lo y 2" se encargan de los
recursos tributarios, los incs. 4" y 7" del acceso al crédito y del arreglo de la deuda de la
Nación (interior y exterior); y los incs. 5" y 14 de los recursos patrimoniales indicados (las
tierras de propiedad nacional y la renta de correos).
Por su lado, el art. 75, inc. 8", CN otorga al Congreso Nacional la facultad de fijar
anualmente los gastos del Estado, a lavez que aprobar o rechazar la cuenta de inversión, es
decir la rendición de cuentas que hagan los poderes estatales (principalmente el PEN, a cargo
de la Administración general del país, pero también el Poder Judicial y el propio Congreso
con relación a sus respectivos gastos). Pero también tienen innegable trascendencia financiera
en general y presupuestaria en especial los incs. 2" y 3" del art. 75 CN, en cuanto fijan el
régimen de coparticipación federal de impuestos, como así también el inc. 9", que permite al
Congreso acordar subsidios del Tesoro Nacional hacia las provincias. Debe agregarse
también el inc. 18, en cuanto en su parte final autoriza al Congreso para que la
implementación de las medidas tendientes al progreso del país se hagan mediante
concesiones temporales de privilegios (exenciones) y recompensas de estímulo (subsidios).
Por otra parte, en lo que al PEN se refiere, la CN prevé en el art. 99, inc. lo, que el presidente
es el jefe del gobierno y responsable político de la administración del país, y en el inc. 3" que
participa en la formación de las leyes Importa aquí el inc. 10, en cuanto obliga a supervisar al
Jefe de Gabinete de Ministros en el cumplimiento de su facultad de recaudar las rentas de la
Nación (sin distinción de tipo de rentas, sean tributarias o no) y de invertirlas de acuerdo con
la ley de presupuesto de gastos nacionales. En el art. 100 CN se establecen las competencias
del Jefe de Gabinete de Ministros, indicándose en el inc. 6" que debe enviar al Congreso el
proyecto de ley de presupuesto nacional, y en el inc. 7" que debe hacer recaudar las rentas de
la Nación y ejecutar la ley de presupuesto.
Auditoría General de la Nación (AGN) con rango constitucional, en consonancia con el inc.
8" del art. 75 CN, determina que el control externo del sector público nacional (en sus
aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos) es una atribución propia del
Congreso, y que el examen y opinión sobre el desempeño y la situación general de la
Administración Pública Nacional estarán sustentados en los dictámenes de la AGN, ordenada
como un organismo de asistencia técnica, con autonomía funcional e integrada de acuerdo al
modo que establezca una ley sancionada por la mayoría absoluta de los miembros de cada
cámara.
Por debajo de las normas constitucionales, hay tres leyes que resaltan. La primera es la ley
24.156, denominada de Administración Financiera (LAF en adelante), que es una suerte de
ley general sobre el presupuesto nacional. Se refiere a cómo debe ser formada cada ley anual
de presupuestos desde su proyecto, su estructura y su forma de aprobación; la información
que debe contener y los criterios clasificatorios de exposición; el circuito presupuestario de
aprobación, ejecución y control; y lo atinente al control aposteriori de la ejecución
presupuestaria.
También es importante, en segundo lugar, la ley 11.672, denominada "ley complementaria
permanente de presupuesto" (LCPP). Ella es, como su nombre lo indica, una ley que recoge
un conjunto de disposiciones varias, contenidas en diversas otras leyes, como por ejemplo las
de presupuestos anuales, pero que, al contener mandatos de carácter general y permanente, no
se agotan al finalizar el ejercicio financiero de su dictado.

Presupuesto económico y presupuesto financiero. Formulaciones clásicas y modernas sobre

el tema.
El concepto de "presupuesto" que se ha señalado es el que se suele conocer, adjetivado, como
"presupuesto financiero", en el sentido de perteneciente o relativo a las Finanzas Públicas.
El "presupuesto económico", en cambio, es un concepto más amplio, que comprende al
anterior y que no conforma un "presupuesto" en el sentido técnico en que se define el
presupuesto financiero, sino que es un conjunto de documentos que contiene las cuentas
nacionales, cuadros económicos, estudios, previsiones económicas sobre las principales
variables de toda la economía nacional (y no sólo del sector público) durante un período de
tiempo determinado. A diferencia del presupuesto financiero, carece de contenido jurídico ya
que no es una norma sino un elemento informativo sobre el plan económico del país y las
previsiones del gobierno.

Clasificaciones de los presupuestos:

La clasificación más útil dentro de este esquema puede ser la que se intenta entre gastos
corrientes y los de inversión, siendo los primeros gastos de mero consumo, y los segundos los
que agrupan funciones que importan la concreción de un capital durable para el patrimonio
estatal.
PRESUPUESTO POR PROGRAMAS → busca proporcionar información sobre qué bienes
y servicios en concreto produce el Estado, de manera cierta y cuantificada. Los diversos
objetivos o funciones del Estado deben estar volcados en programas de trabajo específicos, de
forma que pueda estudiarse la participación del sector público en la tarea desarrollada, para
ver su actuación en el contexto de la economía en general. El acento se pone en los objetivos
a cumplir antes que en los medios a emplear para ello. El presupuesto se estructura según las
actividades a desarrollar por el Estado para alcanzar ciertas metas y obtener así los resultados
propuestos. Se establecen diferentes programas, cada uno con una serie de objetivos a
cumplir y un costo detallado, al cual se le asigna un gasto autorizado. Por ejemplo, si el
programa es relativo a la educación y a la creación de más vacantes para los alumnos futuros,
se fijará una serie de metas para el ejercicio financiero (v.gr. escuelas a construir, aulas a
ampliar o refaccionar, cantidad de alumnos a incorporar al sistema, etc.). Estipulados así los
objetivos en los programas, y asignados para ello los recursos suficientes para costearlos, es
factible ajustar con más precisión los recursos a gastos concretos, con objetivos asignados de
antemano, a la vez que controlar luego su concreción o no.
Lo mismo puede ocurrir con los ingresos, ya que puede delinearse una política de expansión
de ciertos recursos (v. gr. obtener más ingresos por entradas a museos, o por accesos a
parques nacionales) y para ello se establecen ciertos objetivos a cumplir x ej. mejoras,
publicidad, atractivos especiales, etc.), y luego se puede evaluar si se ha incrementado o no la
recaudación en la medida esperada.

PRESUPUESTO BASE CERO → Es una técnica presupuestaria que pone la mira en la

revisión de los gastos realizados con anterioridad, para romper con la inercia de reiterarlos
consuetudinariamente, incrementando siempre las funciones a cubrir. Se parte de la premisa,
intuitiva casi, de que se podrían lograr ahorros de dinero si cada repartición estatal elaborase
el proyecto de presupuesto de sus gastos partiendo de cero, como si los programas y
funciones a su cargo fueran nuevas.

PRESUPUESTO PLURIANUAL → La expresión "plurianual" está referida a que la

previsión presupuestaria abarca, al menos, 2 años calendarios (más de un año).
En un primer sentido, de carácter estricto, hace mención a lo que podría constituir una
aparente salvedad al principio de anualidad, entendido como periodicidad, en tanto es un
mecanismo que importa que el ejercicio financiero tendrá una duración superior al año
calendario, de modo tal de evitar los riesgos del inicio de un ejercicio financiero (anual) sin
que haya un presupuesto específico para él.
La idea de plurianualidad tiene una ventaja, en cuanto a que a veces, con relación a ciertas
actividadades (v.gr. obras públicas de cierta envergadura, planes sociales de largo alcance,
reconstrucción de infraestructuras luego de una catástrofe, planes de construcción de
viviendas, infraestructura de transportes, etc.) el ejercicio anual no da cuenta acabada de la
actividad financiera realizada con respecto a ellos, y una visión de tiempo más abarcadora
podría ser de mayor utilidad.
En un segundo sentido, hay que indicar que, a pesar de mantenerse el presupuesto anual,
algunos ordenamientos jurídicos establecen, además, que el poder ejecutivo debe elaborar un
documento de carácter complementario y accesorio de aquél, que contenga detalladas ciertas
cuentas o partidas que involucren gastos que se planea desarrollar en más de un ejercicio, o
bien previsiones estimativas para uno o más ejercicios subsiguientes a aquel que es regulado
por el presupuesto anual.

Principios y reglas presupuestarias:

● Principio de reserva de Ley: Tanto los ingresos como los gastos públicos deben ser
determinados por el Poder Legislativo, es decir por los representantes del pueblo. Se
persigue así lograr la división y equilibrio de poderes. El Poder Legislativo decide, y
el Poder Ejecutivo lleva a cabo. La regla está recogida en el inc. 8" del art. 75 CN,
que exige una ley de presupuesto por ejercicio financiero, estableciendo que éste será
"anual". Por medio de la ley, producto de la asamblea de representantes, los
ciudadanos autorizan a los poderes públicos a emplear los recursos cuya recaudación
también autorizaron y consintieron por ley. Una aparente excepción a los principios
de reserva de ley y de anualidad es la llamada reconducción presupuestaria. Es decir,
si al inicio del ejercicio financiero no existe una ley del Congreso que autorice la
actividad financiera durante dicho lapso de tiempo. Al respecto, el art. 18 de la LCPP
(según arts. 56 y 95 de la ley 25.725) establece que en caso de operarse el instituto de
la reconducción presupuestaria, se faculta al Jefe de Gabinete de Ministros para
adecuar el presupuesto general de la Nación, a los efectos de incorporar las partidas
presupuestarias ejecutadas durante el período en que haya regido la prórroga prevista
en ese art. 27 LAF, sin exceder el total de créditos aprobado por la ley de presupuesto
del año correspondiente. Por otra parte, ello no impide que el Congreso retome el
ejercicio de su potestad financiera y sancione la ley de presupuestos para el ejercicio
financiero en curso, debiendo hacerse las adaptaciones que correspondan con relación
a los gastos realizados y a los recursos percibidos entre su inicio y la toma de vigencia
efectiva de esta nueva y tardía ley.
● Principio de universalidad: El presupuesto debe reflejar, de manera explícita, todos los
ingresos públicos razonablemente previsibles y todos los gastos del Estado, por sus
valores reales o brutos, sin expresarlos en términos netos. En otros términos: que toda
la actividad financiera estatal debe estar contenida en el presupuesto. La regla está
recogida en el art. 12 LAF, que prescribe que los presupuestos comprenderán todos
los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales han de figurar
separadamente y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí.
● Principio de unidad: Se procura que sólo exista una ley de presupuesto, para apreciar
 íntegra y conjuntamente todos los ingresos públicos y todos los gastos públicos, y así
obtener una clara referencia de la situación total de la Hacienda Pública a la vez que
evitar la realización de ciertas maniobras de ocultación o disimulación de gastos o de
ingresos mediante el empleo de cuentas especiales por fuera del presupuesto general.
La aprobación del presupuesto en un único documento permite una valoración global
a la vez que rápida del total del gasto a afrontar y de los recursos con los que se
cuenta.
● Principio de especialidad: Cada previsión de gasto contenida en el presupuesto está
triplemente condicionada: por el tipo de gasto para el que fue autorizada, por el límite
cuantitativo para el que fue otorgada, como también por el límite temporal del
ejercicio fmanciero para el cual fue concedida. Es decir que la autorización del Poder
Legislativo no debe consistir en sumas globales o generales que se dejen libradas a lo
que decida el Poder Ejecutivo, sino que deben contener un grado tal de detalle que las
ligue a determinadas erogaciones concretas. Este principio es la encarnación más clara
del presupuesto como autorización del Poder Legislativo para orientar y dirigir la
política de gasto del Poder Ejecutivo. Son autorizaciones taxativas y limitadas para
gastar, ligadas al principio de reserva de ley. Y el punto de referencia contable de este
principio es el "crédito" o "partida" presupuestaria, que implica asignar una
determinada cantidad de dinero en el presupuesto, para gastarla en cierto fin, y cuya
duración se extiende por un año.
● Principio de anualidad: El presupuesto tiene una vigencia temporal limitada, debido a
razones políticas y jurídicas que hacen a la efectividad de la tarea estatal y al control
financiero de ingresos y de gastos. Si bien se lo conoce como principio de
"anualidad", debería llamarse principio de "periodicidad", ya que algunos países optan
por un plazo más amplio para el ejercicio financiero. El ejercicio financiero puede
coincidir o no con el año calendario. Además, implica que el presupuesto no puede
prorrogarse en su validez una vez fenecido el ejercicio, no puede ir más allá del
período para el que fue votado. Una aparente excepción es la "reconducción"
presupuestaria, instituto que importa dotar a un ejercicio de un presupuesto especial,
dado sobre la base del existente durante el ejercicio financiero anterior, con ciertas
modificaciones, pero que no importa dar al mandato del año anterior una vigencia más
allá de ese ejercicio. En la CN, el art. 75, inc. 8", lo fija anualmente. Y el art. 10 LAF
determina que el ejercicio financiero abarca del lo de enero al 31 de diciembre de
cada año. La aprobación de los presupuestos que contengan dicha información
 plurianual (obras q duren mas de un presupuesto) implica la autorización expresa para
contratar las obras y adquirir los bienes y servicios hasta su monto total. Las leyes
anuales de presupuesto suelen establecer tales autorizaciones.
● Principio de no afectación de los ingresos: Los ingresos deberían contemplarse de
manera global e indistinta, sin estar dirigidos expresamente a la cobertura de ciertos
gastos públicos. Es decir que no debe admitirse que el presupuesto general reserve
determinados recursos para financiar específicamente unos gastos, ya que ella le dana
una rigidez poco aconsejable, originando faltantes o déficits en unos casos y
superávits o sobrantes en otros, produciéndose así desajustes inconvenientes. De esta
manera se busca fortalecer la denominada cuenta de "rentas generales" que debe
funcionar como un receptáculo único (o el mayor) de los fondos públicos, a fin de que
desde ella se asignen los gastos, para evitar la maraña que termina creándose cuando
hay afectaciones específicas por doquier. El art. 23 LAF establece que no se podrá
destinar el producto de ningún rubro de ingreso con el fin de atender específicamente
el pago de determinados gastos. Ésa es la regla, aunque inmediatamente contiene
ciertas lógicas excepciones: a) las provenientes de operaciones de crédito público, ya
que muchas veces los créditos se obtienen para realizar determinadas obras o prestar
determinados servicios cumpliendo ciertos programas (v. gr. los préstamos obtenidos
de organismos internacionales en salud, carreteras, etc.); b) los provenientes de
donaciones, herencias o legados a favor del Estado con destino específico; c) los que
por ley tengan afectación específica.
● Principio de correlación: Algunas veces se establece que cada gasto ha de contar con
la respectiva partida de ingresos que lo respalde. Es decir, que no podrán autorizarse
gastos sin que se haya previsto la forma en que se financiará. La LAF recibe esta regla
en vanas de sus disposiciones. El art. 28 establece que todo incremento del total del
presupuesto de gastos previstos en el proyecto del PEN deberá contar con el
financiamiento respectivo. Por otra parte, el art. 38 LAF establece otra autolimitación,
dado que toda ley que autorice gastos no previstos en el presupuesto general deberá
especificar las fuentes de los recursos a utilizar para su financiamiento.

El ciclo de la ley de presupuesto: creación, ejecución, modificación durante su ejecución,

control.
1 - elaboración del proyecto de ley de presupuestos;
2 - tratamiento del proyecto de ley en el Congreso y su sanción y la promulgación por parte
del PEN;
3 - eiecución de la ley durante el ejercicio financiero;
4 - control de la ejecución de la ley, tanto administrativa como políticamente, durante y luego
de la ejecución de la ley.

1- Elaboración del proyecto de Ley de presupuesto: La CN en su art. 100, inc. 6", establece
que el Jefe de Gabinete de Ministros debe enviar al Congreso el proyecto de ley anual de
presupuesto, previo tratamiento en el gabinete de ministros y con la aprobación del titular del
PEN. Por ello, la LAF, en sus arts. 24 y 25, encarga al PEN, por medio de la ONP, la
elaboración del proyecto de ley de presupuesto. Ella ha de reunir los respectivos
anteproyectos parciales elaborados por las reparticiones de la Administración Central y los
organismos descentralizados (arts. 17, inc. g, 24 y 25, LAF). La LAF asigna a la ONP el
carácter de "órgano rector" del sistema presupuestario del sector publico nacional (art. 16). El
art. 17 detalla sus competencias, entre las cuales cabe resaltar que:
a) participa en la formulación de los aspectos presupuestarios de la política financiera que,
para el sector público nacional, elabore el órgano coordinador de los sistemas de
administración financiera:
b) formula y propone al órgano coordinador de los sistemas de administración financiera los
lineamientos para la elaboración de los presupuestos del sector público nacional;
c) dicta las normas técnicas para la formulación, programación de la ejecución,
modificaciones y evaluación de los presupuestos de la Administración nacional y de los
presupuestos de las empresas y sociedades del Estado;
d) prepara el proyecto de ley de presupuesto general y fundamenta su contenido;
e) aprueba, juntamente con la TGN, la programación de la ejecución del presupuesto de la
Administración nacional preparada por las jurisdicciones y entidades que la componen.
El proyecto debe enviarse, antes del 15 de septiembre del año anterior al que se refiere, a la
Cámara de Diputados (art. 26 LAF).
La LAF divide al Estado Nacional en 4 jurisdicciones institucionales (art. 9', inc. a): Poder
Judicial, Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Ministerio Público, cada una de las cuales
realiza su respectivo anteproyecto, para enviarlo a la ONP (en la órbita del PEN), para su
inserción en el proyecto. El art. 18 LAF establece que integran el sistema presupuestario y
son responsables de cumplir con esta ley y sus reglamentos las unidades que desempeñan
funciones presupuestarias en cada una de las jurisdicciones y entidades del sector público
nacional.
2- Trámite parlamentario, sanción y promulgación de la ley anual de presupuesto: La LAF
estipula que debe presentarse ante la Cámara de Diputados, para que ésta actúe como cámara
de inicio. Pero ello no sigue disposición constitucional alguna.
En caso de que el PEN incumpla con su deber de presentar en tiempo y forma el proyecto, el
Congreso no se encuentra limitado para iniciar su tratamiento por cualquiera de sus cámaras.
Sí parece que, dado lo dispuesto por el art. 100, inc. 6", CN, si el proyecto es presentado
dentro de las previsiones legales, el Congreso se halla constreñido a darle tratamiento, sin
poderlo dejar de lado. Ambas cámaras se encuentran habilitadas para tratar el proyecto como
lo hacen con el de cualquiera otra ley, siguiendo cada una de ellas su respectivo reglamento
ejerciendo sus poderes a pleno e introduciéndole todas las modificaciones que estimen
convenientes, en ejercicio de las facultades que les otorgan los arts. 77 a 84 CN.
La CSJN en la causa de Fallos: 325:2394, "Zofracor S.A. v. Nación Argentina", del 20 de
septiembre del 2002. Señaló en los considerandos 9", 10 y 11 que "en nuestro sistema
constitucional, nada permite inferir que la función legislativa en materia presupuestaria se
limita a aprobar o a autorizar lo que propone el Poder Ejecutivo. El Congreso recibe un
proyecto de presupuesto y lo acepta, lo modifica o lo rechaza, en todo o en parte, sin
restricción alguna. No es un acto aprobatorio que pasa a integrar un acto administrativo: es
acción legislativa normal y primordial aun cuando la iniciativa corresponda al Poder
Ejecutivo, que es el responsable de la administración general del país (art. 99, inc. 1 O,
Constitución Nacional; González Calderón Juan A,, 'Derecho Constitucional Argentino ',
tomo 111, 1923, pág. 105). No hay obstáculo constitucional para que el Poder Legislativo
establezca, suprima o modifique tributos (u otro tipo de ingresos) en la ley de presupuesto.
Las autolimitaciones que el Congreso ha emitido pueden ser modificadas o dejadas sin
efecto, incluso en forma implícita. La ley de presupuesto es un acto de gran trascendencia
política y la voluntad del Poder Legislativo no está limitada por actos preexistentes de igual
jerarquía normativa".
El proyecto de ley aprobado por ambas cámaras pasa al PEN para su examen (art. 78 CN), y
éste tiene 10 días útiles para observarlo total o parcialmente. En el caso en que no merezca
observaciones de su parte, el proyecto se transforma en ley, con su promulgación, sea ésta
expresa (art. 78 CN) o tácita (art. 80 CN). En caso de veto total del proyecto de ley, se seguirá
el trámite del art. 83 CN. En caso de veto parcial, parece claro que, al tratarse de una ley que
contiene una multiplicidad de normas, muchas de ellas separables de las demás, seguramente
será posible realizar la promulgación de la parte que no haya sido observada (art. 80 CN) ya
que se podrá dar el requisito de la autonomía normativa y que la aprobación parcial no
alterará el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. Si al inicio del
ejercicio financiero no se contase con el proyecto de ley anual de presupuestos aprobado, se
aplicará el instituto de la reconducción presupuestaria, de acuerdo con el art. 27 LAF.

Procedimiento de ejecución del presupuesto:

Relativo a la percepción de los ingresos → Las sumas cuyo origen sea el crédito público y la
emisión de moneda serán obtenidas en el momento en que el Estado tenga la disponibilidad
jurídica de tales fondos. En lo referido a los ingresos patrimoniales, ellos también tienen su
devengo determinado por las normas que los rigen (v. gr. alquileres, derecho de acceso al
público, utilidades de empresas públicas, etc.), y la percepción se hará cuando los fondos
ingresen en las arcas públicas. Y lo mismo ocurre con los ingresos de carácter tributario
(impuestos, tasas y contribuciones especiales; arg. art. 32, inc. b, decreto 1.344107).
La renta devengada para el Estado -su crédito- resulta en principio indisponible por parte de
la Administración: no puede transarlo, ni condonarlo sino que debe preservarlo y recaudarlo
en su integridad → indisponibilidad del credito publico. → Ha sostenido la CSJN en la causa
CSJ 65812011 (47-D)lCSl, "D.G.I. cl Iberá S.A. Inversiones y Mandatos SI cobro de pesos",
sentencia del 21/4/2015, que "el crédito de autos, al provenir del cobro de una renta fiscal es
inderogable por voluntad de las partes y ningún acuerdo entre ellas podría dejarla sin efecto,
en tanto no es potestad del Fisco 'liberar '[desobligar] a un deudor. En este sentido, no puede
pasarse por alto que la AFIP carece de facultades para disponer de las rentas públicas".
El sistema de la tesorería → El art. 72 LAF preceptúa que el sistema de tesorería está
compuesto por el conjunto de órganos, normas y procedimientos que intervienen en la
recaudación de los ingresos y en los pagos que configuran el flujo de fondos del sector
público nacional, así como la custodia de las disponibilidades que se generen. El art. 74, inc.
c), LAF, le otorga competencia a la Tesorería General de la Nación (TGN), como Órgano
rector del sistema (conf. art. 73 LAF), para centralizar la recaudación de los recursos de la
Administración Central y distribuirlos en las tesorerías jurisdiccionales para que ellas hagan
efectivos los pagos de las obligaciones que se generen. El art. 77 LAF establece que en cada
jurisdicción y entidad de la Administración Nacional funcionará una tesorería central, que
aunará la recaudación de las distintas cajas de su jurisdicción, recibirá los fondos puestos a su
disposición, y cumplirá con los pagos autorizados.

Relativo a los gastos → 4 etapas:

La distribución administrativa del presupuesto de gastos → art. 30 LAF. En su segundo
párrafo indica que ella consiste en la presentación desagregada, hasta el último nivel previsto
en los clasificadores y categorías de programación empleados, de los créditos y realizaciones
contenidos en la ley de presupuesto general. Este instrumento implica el ejercicio de la
facultad constitucional del PEN de decretar el uso de las autorizaciones para gastar y el
empleo de los recursos necesarios para su financiamiento. De acuerdo con el art. 30 del
decreto 1.344107, es el Jefe de Gabinete de Ministros quien aprueba la distribución
administrativa del presupuesto de gastos, en cumplimiento del art. 100, inc. 7", CN.
El compromiso de gasto → Es la primera operación que efectúan los servicios
administrativos a cargo de la ejecución de las partidas presupuestarias. El compromiso tiene
por consecuencia afectar el importe por el que se realiza a un determinado fin (gasto). El art.
31 LAF da sustento al compromiso así entendido aunque no lo menciona literalmente en su
texto. La norma resuelve en qué momento un crédito presupuestario se considera "gastado", y
por ende "ejecutado", y señala que es "cuando queda afectado definitivamente al devengarse
un gasto". Por su parte, el art. 32 LAF expresa que el registro contable del compromiso se
utilizará como mecanismo para afectar preventivamente la disponibilidad de los créditos
presupuestarios. El compromiso importa el empleo o uso del crédito presupuestario para un
fin determinado y concreto; por ende, antes de realizarlo, habrá que determinar si la cuenta o
partida de la que se trata tiene fondos suficientes, ya que éstos se irán consumiendo o
agotando paulatinamente. El art. 33 LAF expresa que no podrán adquirirse nuevos
compromisos para los cuales no queden saldos disponibles de créditos presupuestarios, ni
disponer de los créditos para una finalidad diferente.
El devengamiento → La LAF adopta este término en su art. 3 1, comprendiendo lo que
tradicionalmente eran dos pasos diferentes y separados: la liquidación de la deuda y el
libramiento de la orden de pago respectiva. Dice que al devengarse un gasto se considera que
el crédito presupuestario está gastado y ejecutado, al quedar definitivamente afectado. Es
decir, ello importa una suerte de inmovilidad para la suma devengada que, aunque permanece
en las arcas públicas, dentro de su contabilidad, está directamente en camino de salida ya que
sólo resta hacer efectivo el pago.
El art. 31 del decreto 1.344107, inc. 2", establece que se considera devengado un gasto
cuando se opera:
"a) una modificación cualitativa y cuantitativa en la composición del patrimonio de la
respectiva jurisdicción o entidad, originada por transacciones con gravitación económica y/o
incidencia financiera.
b) El surgimiento de una obligación de pago mediante la recepción de conformidad de bienes
o servicios oportunamente contratados o por haberse cumplido los requisitos administrativos
dispuestos para los casos de gastos sin contraprestación.
c) La liquidación del gasto y, cuando corresponda, la simultánea emisión de la respectiva
orden de pago dentro de los tres (3) días hábiles de devengado dicho gasto.
d) La afectación definitiva del crédito presupuestario que corresponde".
Cabe recordar nuevamente que el art. 21 LAF adopta el criterio del devengado para los gastos
del ejercicio, imputándolos a él aunque no hayan implicado aún una salida de fondos hecha
efectiva, y que el art. 41 prohíbe devengar gastos imputables al ejercicio con posterioridad al
31 de diciembre. El compromiso y su devengamiento se harán en el ejercicio en curso. El art.
35 del decreto 1.344107, inc. e), 2" párrafo, establece que toda salida de fondos del tesoro
nacional requiere ser formalizada mediante una orden de pago emitida por el servicio
administrativo financiero la que deberá ser firmada.
El pago → Es la culminación del circuito erogatorio del presupuesto, que implica la salida de
fondos del erario público con dirección, por lo general, hacia el sector privado, aunque
también puede ir hacia otros entes estatales, organismos internacionales de crédito, otros
Estados extranjeros, etc.
El control → Es la etapa final del circuito presupuestario. Sin embargo, como dice
Mordeglia, toda operación presupuestaria es, en def~tivau,n ejercicio de control
administrativo sobre las facultades para recaudar e invertir las rentas públicas, sea del Poder
Legislativo sobre el Poder Ejecutivo, o sea de unos funcionarios sobre el ejercicio de sus
competencias por parte de otros, etc., por lo que el control comienza desde la previsión y
determinación de los hechos y actos a realizar, su realización y la posterior evaluación una
vez ejecutado el presupuesto anual.
En nuestro sistema federal tradicionalmente existieron dos tipos de controles: los propios del
Poder Legislativo, dados por la CN (art. 75, inc. 8"), y los correspondientes a los organismos
técnicos, de auditoría y/o jurisdiccionales que fueron produciendo las diversas leyes generales
sobre la materia presupuestaria.
La Contaduría General de la Nación (CGN) → La ley 24.156 establece que la CGN será el
Órgano rector del sistema de contabilidad gubernamental, y el responsable de prescribir,
poner en funcionamiento y mantener ese sistema en todo el sector público nacional (art. 88
LAF).
La Sindicatura General de la Nación (SIGEN) → Es un organismo creado por la ley 24.156,
ubicado en la órbita del PEN y encargado del control interno de la ejecución presupuestaria
(art. 96, LAF). Posee personería jurídica propia y autarquía administrativa y financiera,
dependiente del Presidente de la Nación (art. 97, LAF). Su competencia específica es el
control interno de las jurisdicciones que componen el PEN y los organismos descentralizados
y empresas y sociedades del Estado que dependan de él, sus métodos de trabajo, normas
orientativas y estructura orgánica (art. 98 LAF). En cada jurisdicción del PEN debe crearse
una unidad de auditoría interna, que dependerá jerárquicamente de la autoridad superior de
cada organismo, y que debe actuar coordinada técnicamente por la SIGEN (art. 100 LAF).
La Auditoría General de la Nación (AGN) → organismo encargado del control externo del
sector público nacional, en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos.
El control constitucional en la CN por parte del Congreso → Se trata del ejercicio de la
competencia contenida en el art. 75, inc. 8", CN en cuanto a "aprobar o desechar la cuenta de
inversión". Es decir, se trata de un control a posteriori, realizado luego de la ejecución del
presupuesto anual, y con base en la rendición de cuentas que el PEN (y las demás
jurisdicciones, incluyendo al propio Congreso Nacional) le envíe. El art. 95 LAF indica el
contenido mínimo de la información que debe recoger la cuenta de inversión:
a) los estados de ejecución del presupuesto de la administración nacional, a la fecha de cierre
del ejercicio;
b) los estados que muestren los movimientos y la situación del tesoro de la administración
central;
c) el estado actualizado de la deuda pública interna y externa, directa e indirecta;
d) los estados contables y financieros de la administración central;
e) un informe que presente la gestión financiera consolidada del sector público durante el
ejercicio y que muestre los respectivos resultados operativos económicos y financieros.

Ley de solvencia fiscal:

estableció pautas que complementan,
ampliando o modificando, lo dispuesto en la LAF. Entre ellas, cabe indicar las
siguientes.
a) Una serie de medidas a las que deberá ajustarse el Estado Nacional para la administración
de los recursos públicos. Entre ellas, estableció ciertas pautas para el presupuesto: 1) que esa
ley debe contener todos los gastos corrientes y de capital a ser financiados mediante tributos
o por préstamos, o por precios públicos; 2) pautas de déficit fiscal para el sector público no
financiero, para tender a lograr el equilibrio fmanciero en 2005; c) pautas para que el
crecimiento del gasto público no supere el aumento real del producto bruto interno.
b) Ciertas pautas complementarias de la LAF para la formulación del presupuesto general de
la Administración Pública nacional, entre las que se destaca que no pueden crearse fondos u
organismos que impliquen gastos extrapresupuestarios (art. 4').
c) Pautas para la eficiencia y calidad de la Administración Pública.
d) Un programa para la evaluación de la calidad del gasto público.
e) Estableció la necesidad de contar, además, con un presupuesto plurianual.
f) Pautas para la información pública y el libre acceso a ella (art. 8').
g) La creación de un fondo anticíclico fiscal.
En el art. 6' se ordena al PEN que junto con el mensaje de elevación del proyecto de ley anual
de presupuesto, en conjunto con el programa monetario y el presupuesto de divisas del sector
público nacional, eleve un presupuesto plurianual de por lo menos 3 años que contenga como
mínimo: a) proyecciones de gastos por finalidades; b) programas de inversiones de fondos; c)
programación de operaciones de crédito proveniente de organismos multilaterales; d) criterios
generales de captación de otras fuentes de financiamiento; e) acuerdos-programas celebrados
y sus respectivos montos; f) descripción de las políticas presupuestarias que sustentan las
proyecciones y los resultados económicos y financieros previstos.
El art. 7' establece que el Jefe de Gabinete y el Ministro de Economía deben concurrir a
brindar un informe -cuyas pautas mínimas detalla- a las Comisiones de Presupuesto y
Hacienda de ambas Cámaras, luego de presentada la cuenta de inversión del ejercicio anterior
y antes de presentar el proyecto de ley de presupuestos para el siguiente.
El art. 9" creó un Fondo Anticíclico Fiscal, indicando con qué recursos se compone, y que
deberá alcanzar el 3% del PBI para ser empleado cuando se verifique la reversión del ciclo
económico. Esta ley busca que cada provincia y la CABA adopten pautas legales similares
(art. 10).

Régimen jurídico de la renta pública: el problema de su embargabilidad.

Dentro de la clasificación de bienes del Estado entre los de su dominio privado y del dominio
público (ver capítulo 5, punto 4. l), la renta pública es un bien ubicable, por exclusión del
dominio privado, dentro del dominio público. De allí su carácter de inembargable. Es un error
sostener lo contrario, arguyendo el carácter fungible del dinero, ya que éste representa un
valor, y en nada desplaza hacia una inexistente tercera categoría la conceptualización de la
renta pública.

Unidad IV, puntos a) Teoría sobre el gasto público. Concepto y elementos del gasto
público. Reparto de los gastos públicos. El crecimiento de los mismos y explicación de
sus causas, b) Clasificación de los gastos públicos. Criterios: administrativo y
económico, y c) Utilización del gasto público en vista a: el desarrollo económico, la
acción anticíclica y la redistribución del ingreso. Proyecciones económicas de los gastos
públicos según su volumen y fuentes de financiamiento. Efectos: multiplicador y
acelerador.

Definición del concepto de gasto público:

El gasto público es el conjunto de las erogaciones monetarias que realiza el Estado. Como
indica Jarach, son las sumas de dinero destinadas a la adquisición de factores e insumos para
la producción de bienes y servicios, y ellas pueden ser realizadas:
a) para adquirir bienes o servicios, sean éstos instrumentales (intermedios, con los cuales
producir otros bienes finales o brindar servicios públicos) o finales o de consumo (sea que los
entregue bajo contraprestación o bien gratuitamente);
b) para transferir el dinero recaudado con los recursos a individuos o empresas, sin ningún
proceso de producción de bienes o servicios.
En términos de Ahumada: es una erogación monetaria realizada por la autoridad competente,
en virtud de una autorización legal y destinada a los fines del desarrollo nacional al que se le
asigna carácter de interés colectivo. Es el equivalente en dinero a la suma de los servicios
estatales. Este autor indica que la finalidad del gasto público es la atención de los intereses
colectivos, o públicos, los cuales se determinan en función de la historia y de las necesidades
de cada pueblo, las que varían de época en época.
El Estado, por medio de la función del gasto público, ha de actuar para incrementar la
economía nacional y para redistribuir la riqueza. Así, de una concepción en la cual el gasto
público debía ser neutro, se ha pasado a una en que posee carácter intervencionista y activo,
con una finalidad que excede el mero funcionamiento de la Administración, y que atiende a
cubrir necesidades sociales y a dar impulso a la economía.

Elementos del gasto público:

- Erogación monetaria: El gasto público implica generalmente el uso de sumas de
dinero, es decir de erogaciones monetarias que salen del patrimonio del Estado. Los
tributos cobrados en especie, o bien los que consisten en prestaciones de servicios
(obligaciones de hacer), si bien pueden ingresar en el concepto de tributo y conllevar
una mengua en el patrimonio de los particulares que los soportan, a diferencia de lo
que ocurre con los ingresos monetarios, no pueden dar lugar a una erogación posterior
del Estado. Ello siempre será así en el caso de los servicios recibidos por el Estado
pero, en el supuesto de los bienes en especie, si luego el Estado hace entrega de ellos
 hacia otras personas, sí podría considerarse esta operación como un gasto público.
- El gasto debe ser realizado por el Estado: Ello quiere decir que los fondos han de salir
del patrimonio del Estado.
- La erogación ha de estar autorizada presupuestariamente: Toda salida de fondos
estatales desde las arcas públicas ha de estar autorizada por el Poder Legislativo, y
realizada por la Administración pública (u otra repartición institucional) de acuerdo
con el circuito de controles de ejecución del gasto. Ese circuito presupuestario es el
que se construye a fin de captar fondos del sector privado (por vía de tributos, del
crédito público o bien de recursos patrimoniales) a fin de destinarlos a la satisfacción
de las necesidades públicas. Si los fondos egresan de la Hacienda Estatal sin cumplir
con estos requisitos, el movimiento no será un gasto público sino un acto ilícito, no
autorizado por el ordenamiento jurídico, sea que se lo considere como una simple
falta administrativa por carecer de algún trámite por realizar, o bien que directamente
se trate de un defalco a las arcas públicas.

Reparto de los gastos públicos: involucra decisiones jurídicas por parte de los poderes
políticos del Estado, en ejercicio de funciones financieras, que también han de verse desde la
perspectiva política, social y económica.
Eficiencia del gasto. Análisis costo-beneficio: El Estado se debe guiar por criterios sociales,
éticos y políticos. Sin perjuicio de esa observación, algunas corrientes doctrinarias proponen
el análisis costo beneficio para las Finanzas Públicas, como elemento adicional a considerar
al momento de tomar las decisiones. El principio de maximizar las ventajas colectivas puede
ser empleado para juzgar, con carácter general, los gastos del Estado. Esta regla estudia el
sacrificio comparativo del particular al pagar un tributo y el beneficio obtenido por la
colectividad al momento de recibir los servicios públicos. Busca evitar los dispendios
perjudiciales o inútiles de recursos públicos. Este principio consiste en una técnica para
calcular y determinar el beneficio social neto que representa un determinado gasto público.
Sirve para evaluar la racionalidad del gasto, y así poder asignar el gasto público con criterios
de eficiencia. Es decir, las ventajas son beneficios y las consecuencias desfavorables son los
costos.
Reparto intergeneracional: Además de tener en cuenta los grupos sociales coexistentes en un
cierto período de tiempo, a fin de contribuir al gasto público como para obtener los beneficios
de su realización, también se deben contemplar los intereses de la población con
carácter intertemporal. Es decir, la existencia de las generaciones que se suceden en el
tiempo, a fin de repartir equitativamente las cargas entre ellas y también para tomar en cuenta
los beneficios que obtendrán.
Reparto interterritorial: la distribución del gasto público también ha de ser estudiada desde
el punto de vista de quién lo realiza, sobre todo en países de estructura federal, para
determinar quién ha de ejercer cada competencia estatal y, por ende, incurrir en el gasto
correspondiente, extremo que está inescindiblemente ligado con la competencia
constitucional para procurarse el ingreso público necesario.

El crecimiento del gasto público y la explicación de sus causas.

El punto suele ser explicado señalando cuáles causas son reales, es decir que se corresponden
con un crecimiento auténtico del gasto público, y cuáles otras explican un aumento que es
meramente aparente, puesto que correctamente medido se apreciaría que no hay tal
crecimiento. Hay que advertir que, luego de una recorrida por lo estudiado por la doctrina
financiera nacional y extranjera, hay algunas causas que suelen ser consideradas por unos
como aparentes pero por otros como reales → mixtas.
Causas aparentes:
- Envilecimiento de la moneda: Si hay inflación, es fácil colegir que el gasto en un
mismo bien que consuma el Estado o en un servicio que éste demande, importará una
suma nominalmente superior cada año, aunque a moneda constante dicho bien o
servicio se mantenga en el costo anterior o, inclusive, se haya abaratado.
- Las modificaciones en los criterios de la contabilidad pública: Los cambios en los
métodos de la contabilidad pública, en la manera de reflejar los ingresos y los gastos
del Estado, pueden llevar a creer que ha habido un aumento del gasto público que, en
verdad, no es tal.
Causas mixtas:
- El incremento territorial: se da cuando un Estado aumenta su superficie por la
incorporación de nuevos territorios. Al incrementarse la superficie aumenta la zona a
atender en cuanto a las funciones estatales que allí deben desarrollarse.
- El incremento de la población: crecimiento vegetativo, corrientes migratorias o
aumento de la expectativa de vida. Es presumible que esto acarree una suba en el
gasto a realizar.
Causas reales:
- El incremento de la renta nacional: al hallarse frente a un sector privado más rico, el
estado puede exigirle una mayor cantidad de medios económicos, para satisfacer con
 mayor calidad las necesidades publicas o abarcar nuevas.
- Crecimiento de las tareas y funciones prestadas por el estado: con el advenimiento del
Estado intervencionista, se incrementaron las necesidades públicas a satisfacer por él.
- Aumento del costo de los bienes y servicios intermedios que emplea el Estado: casos
en que se requiere la misma cantidad del insumo, y éste incrementa su valor en
términos reales. (ej. gasas de hospital).
- Costos de las guerras, de la defensa nacional y del armamentismo: multiplicidad de
erogaciones en armamento cada vez más sofisticado y caro.
- Incremento de la burocracia y del aparato político del Estado: puede deberse a una
mayor especialización de los funcionarios, o a una forma encubierta de subsidio de
desempleo.
- Cambios e innovaciones tecnológicas: la existencia de aparatos nuevos, antes
inexistentes, al ser provistos por el Estado, importan un nuevo rubro de gasto público
que lo incrementa.
- Factor sociocultural: esto involucra planes de asistencia social, seguro de desempleo,
“impuesto negativo a la renta”, y otras transferencias sociales por el estilo.

Clasificación de los gastos públicos. Criterios: administrativo y económico.

- Criterio administrativo: los gastos se distribuyen según su objeto en: anexos, incisos,
ítems y partidas, que corresponden a las ramas de la Administración Pública. Los
anexos se corresponden con los poderes institucionales (Poder Legislativo, Poder
Judicial, Presidencia de la Nación, ministerios, entidades descentralizadas, Tribunal
de Cuentas) y otros rubros generales como, por ejemplo, "deuda pública". Los incisos
se relacionaban con las dependencias internas de cada una de tales instituciones. El
sistema permitía apreciar la evolución de la Administración en cuanto al crecimiento
de los gastos asignados.
- Clasificación económica: Las operaciones presupuestarias se ordenan de acuerdo con
un criterio económico, a fin de facilitar información valiosa y de calidad para estudiar
los efectos económicos de la producción, distribución y consumo públicos de bienes y
servicios, de la formación de capital por parte del Estado, y de la actividad financiera
pública en general. Generalmente abarca lo siguiente:
a- Operaciones corrientes: gastos de personal, intereses, etc.
b- Operaciones de capital: inversiones, transferencias de capital, etc.
c- Operaciones financieras: variacion de activos y pasivos financieros.
 - Clasificación funcional.
- Gastos ordinarios y extraordinarios.
- Gastos corrientes y de capital.
- Gastos productivos e improductivos.
- Clasificación territorial.
- Gastos fiscales.
- La ley 24.156 y el decreto 1.344107.
- Otros criterios.

Efectos del gasto público:

Musgrave señaló que el gasto público tiene efectos que son discernibles en tres funciones
diversas: la estabilización de la economía, la distribución de la renta, y la asignación de los
bienes y servicios.
Los efectos del gasto público son los fenómenos que se verifican en la economía de una
sociedad tras la actuación financiera estatal. No sólo se ha de tomar en cuenta la erogación
realizada por el Estado, sino también el momento de la detracción (tributo, deuda, ingreso
patrimonial) ya que ambos efectos interactúan entre sí, compensándose o influyéndose en
diversas medidas.
Elementos que usualmente se toman en cuenta en el análisis económico de los efectos del
gasto público:
- Suele ser muy difícil hacer un cálculo de coste beneficio en la economía del sector
público, ya que ella no se rige por el mecanismo de los precios para la asignación de
los recursos, sino por el de las preferencias del Estado.
- Sea que el recurso que se gasta provenga de un tributo, del patrimonio o del uso del
crédito público, ha de estudiarse la utilidad del gasto en comparación con el sacrificio
llevado a cabo por los privados.
- Los gastos públicos pueden producir un incremento en la renta nacional cuando los
recursos empleados para llevarlos a cabo ocasionen una disminución del gasto
privado que sea menor que aquél.
- El gasto público puede tener efectos redistributivos cuando su utilidad (directa o
indirecta) se dirige hacia sectores de menores ingresos y que no hayan soportado el
peso del recurso con el cual aquél se financió.
- En un contexto de pleno empleo de los factores productivos (capital y trabajo,
fundamentalmente), el aumento del gasto público puede producir inflación.
 - El financiamiento del gasto público mediante emisión monetaria, salvo un empleo
cuidadoso y responsable, a la vez que limitado, implicará también la aparición de
inflación.
- El gasto público ha de medirse en cuanto al sacrificio intergeneracional que puede
implicar, en tanto hay ciertas pautas intuitivas de equidad que aconsejan que los
gastos de inversión en equipamiento, en tanto van a ser aprovechados durante muchos
años, sean soportados también por las generaciones futuras.
- El gasto público produce un estímulo para la economía y un efecto de impulso en
épocas de depresión, mientras que en circunstancias de plena ocupación de los
factores productivos puede producir inflación al entrar en competencia con los
agentes económicos del sector privado.

La acción anticíclica y la redistribución del ingreso.

En los momentos de auge de la economía, a fin de evitar el acaecimiento de la inflación, y de
llevar orden a los factores de la producción y del consumo, el Estado debería realizar una
detracción económica mayor que las erogaciones a realizar (más ingresos que gastos), lo que
a la vez le servirá para actuar con más comodidad cuando el ciclo económico se invierta.
El efecto multiplicador: relaciona el gasto público con los gastos de los consumidores. es el
número (factor o coeficiente) por el que debe multiplicarse un incremento inicial de la cifra
de gastos públicos a fin de obtener el aumento del ingreso nacional atribuible a ellos. Ej.:
Supongamos que el sector privado de la sociedad -globalmente considerado- recibe una cifra
X como retribución por la prestación total de sus bienes y servicios. Cuando el sector público
realiza un gasto público adicional, ello implica una suma extra, Y, que se agrega como
ingreso a ese número X. Esa suma Y que recibe la comunidad circula por numerosas manos,
conformándose una "cadena" de ingresos y correspondientes gastos. El multiplicador permite
calcular cuánto es que aumenta el ingreso total de la economía del país, en una cifra superior
a ese aporte extra Y.
El multiplicador depende de la propensión marginal al consumo que tenga la sociedad
considerada, el cual se obtiene ponderando la propensión marginal al consumo individual de
sus integrantes. La propensión marginal al consumo refleja el incremento en la demanda de
bienes de consumo que corresponde al aumento en una unidad del ingreso. Resulta obvio que
la propensión marginal al consumo de una persona pobre será alto ya que, debido a sus
necesidades básicas insatisfechas, tenderá a gastar íntegramente la unidad adicional de
ingreso que registre. Por otra parte, en una persona rica esa propensión será menor puesto que
tenderá a ahorrar una parte de esa unidad adicional de ingreso, e inclusive toda ella.
Efecto acelerador: El acelerador consiste en el efecto que la mayor demanda de bienes de
consumo origina para la demanda de bienes de inversión. Al incrementarse la demanda de
bienes de consumo, se verifica un mayor uso de los equipos y bienes de producción (bienes
instrumentales), y una consiguiente mayor demanda de ellos.

Unidad V, puntos a) Concepto de recursos públicos. Evolución histórica de los recursos

públicos. Clasificaciones: ordinarios y extraordinarios; originarios, derivados, mixtos
(monopolios fiscales) y provenientes de liberalidades; b) Recursos de las empresas
estatales. Empresas: prestadoras de servicios públicos e industriales y comerciales.
Formas jurídicas de que se ha valido el Estado empresario en la Argentina.
Fundamentos justificantes y valoración crítica y c) Dominio financiero. El Banco
Central de la República Argentina. Recursos monetarios.

Concepto de recursos públicos: toda suma de dinero obtenida por el Estado y que está
destinada a la cobertura de los gastos públicos ocasionados por las actividades estatales.

Evolución histórica: los ingresos públicos pueden dividirse en patrimoniales, creditorios y

tributarios, según se obtengan, respectivamente, de la explotación de bienes del Estado, del
recurso de contraer deuda pública, o bien del establecimiento de tributos basados en el poder
de imperio del Estado. A lo largo de la historia y según las poblaciones, imperios, reinos y
Estados de que se trate, se puede apreciar una mutación en la conformación de las Finanzas
Públicas, en la manera de nutrirse de fondos con los cuales hacer frente a las necesidades a
cubrir.

Clasificación de los ingresos públicos:

1) Voluntarios y coactivos: voluntarios → la voluntad del ciudadano es determinante
para que se produzca la entrada de dinero al Tesoro Público. X ej.: la entrada que se
 paga para ingresar a un parque nacional, o recursos creditorios.
Coactivos → por ejemplo, los tributos. la voluntad del ciudadano no es relevante en lo
absoluto, porque la obligación de pago la establece la ley, con prescindencia de lo que
desee o deje de desear el ciudadano.
2) Ordinarios y extraordinarios: puede hacerse alusión a la periodicidad con la que se
obtienen, de tal manera que aquellos ingresos que sean regulares en el tiempo son
ordinarios (x ej. los tributos), mientras que los que se logran en circunstancias
especiales, o eventuales, son extraordinarios (x ej. enajenación del patrimonio estatal,
privatización).
3) Originarios y derivados: los recursos son originarios cuando provienen directamente
del empleo del patrimonio del Estado, es decir cuando el Estado explota bienes que le
son propios y obtiene un rendimiento por ellos, sea por la venta o por otro tipo de
utilización (arriendo, locaciones, concesiones, etc.).No hay coacción en la
contratación.
Son ingresos derivados los que el Estado obtiene ejerciendo su poder de imperio sobre
las personas sometidas a sus potestades. Tales ingresos son, en síntesis, los tributarios
(impuestos, tasas y contribuciones especiales). Se detrae una parte de la riqueza de los
particulares, con o sin compensación directa (tasas y contribuciones especiales, por
una parte; impuestos, por otra), y la voluntad de éstos, como se dijo, no cuenta, no es
relevante.
4) Patrimoniales, creditorios, tributarios: - surgen CN art. 4. Patrimoniales → el
estado explota su propio patrimonio. Creditorios → deuda pública, las personas
entregan voluntariamente al estado una suma de dinero (confianza que genera el
estado para que los ciudadanos le den dinero). Tributarios → característica
diferencial: coacción por parte del estado para obtenerlos, esa coacción surge de la
Constitución y de la aplicación del poder de imperio. (un municipio no puede cobrar
una tasa si la carta orgánica no lo faculta).
5) Presupuestarios y extrapresupuestarios: hace alusión al hecho de que los ingresos
estén previstos en la ley de presupuestos generales del Estado, o bien en normas
separadas de ésta. Los únicos ingresos extrapresupuestarios que podrían ser
admisibles -y con salvedades- son los debidos a liberalidades de terceros
(donaciones), ya que por su naturaleza es imposible que sean previstos por el
legislador al momento de formular la ley de presupuestos.
6) De derecho público y de derecho privado: si se trata de ingresos públicos regidos
 por el Derecho Público, el Estado gozará de una serie de poderes y prerrogativas que
son propios de la actividad administrativa cuando él ejerce su poder de imperio. Si se
trata de un ingreso público regido por normas de Derecho Privado, éstas suelen
regular relaciones en las cuales ambos sujetos de ellas están en un pie de igualdad. Sin
embargo, todos estos ingresos son públicos, y destinados al financiamiento del gasto
público.

Recursos patrimoniales:
- El patrimonio estatal lato sensu. Bienes del dominio público y del dominio privado.
Explotación y obtención de ingresos: Los bienes del dominio público del Estado están
ejemplificados en el art. 235 CCyCN. Su característica fundamental es que, por
disposición de la ley, están fuera del comercio, motivo por el cual son inalienables: no
se pueden enajenar, ni embargar, ni su dominio puede ser objeto de usucapión. "Vila,
Alfredo Luis vs. Gobierno Nacional - Poder Ejecutivo Nacional s/usucapión", del
181912012 dijo la CSJN que "los bienes que pertenecen al dominio público del
Estado Nacional pueden cambiar su condición jurídica a través de la desafectación.
Desafectar un bien significa sustraerlo de su destino al uso público, haciéndolo salir
del dominio público para ingresar al dominio privado, sea del Estado o de los
administrados. El principio consiste en que los bienes desafectados ingresan al
dominio privado del Estado.”
Los bienes del dominio privado del Estado, en cambio, sí están dentro del comercio, y
el Estado los posee en iguales condiciones que lo que ocurre con los particulares y sus
bienes (art. 236 CCYCN) aunque sujeto a las normas que dicte para su regulación.
Lo que interesa en este punto, y a los fines del Derecho Financiero, es indicar que los
bienes del Estado, sea que formen parte de su dominio público o de su dominio
privado, son susceptibles de generar ingresos públicos, sea por vía de enajenación
(que, en el caso de los bienes del dominio público requerirán de su previa
desafectación, es decir pasarlos a su dominio privado), como de su explotación
(ingresos a museos, a parques nacionales, arrendamientos de inmuebles, etc.).
- Monopolios fiscales: Un monopolio se da cuando en un mercado hay un único
oferente o un único cliente para determinado bien.
Interesa ahora, cuando es el Estado quien decide explícitamente que un servicio o bien
sea prestado o comercializado exclusivamente por una entidad. Es un monopolio
tutelado por el ordenamiento jurídico, un monopolio de derecho. Y, dentro de este tipo
 de monopolio, interesa cuando el Estado lo reserva para él o bien para una persona
pública (estatal o no) ligada a él. el Estado tiene dos razones primordiales para
establecer un monopolio: mejorar la prestación de ciertos servicios públicos y la
obtención de un ingreso. Por ello, se habla en este último caso de monopolios fiscales,
cuando se trata de reservar una fuente de obtención de ingresos para la Hacienda
Pública. Los que persiguen la mejora en la prestación de un servicio son los
monopolios no fiscales.

Liberalidades: Se denominan "liberalidades" a aquellos contratos que son gratuitos, es decir

que importan la transferencia de una cosa o de un bien, sin contraprestación. El ejemplo
clásico es el de las donaciones. En este caso hay un ingreso patrimonial para el Estado, en
tanto y en cuanto ingresa a su patrimonio una cosa o un bien. Si el ingreso es en dinero, habrá
un ingreso público.
Pero también puede darse el caso en que la liberalidad consista en el perdón de una deuda, en
cuyo caso técnicamente no habrá un ingreso público para el Estado, en tanto y en cuanto el
beneficio recibido no se traduce en la incorporación de una suma dineraria, sino en que se
dejará de realizar un pago.

Recursos de las empresas estatales: Dentro del patrimonio estatal se pueden encontrar ciertas
empresas en las que participa, sea como único dueño o bien conjuntamente con otras
personas, sean públicas o privadas. Y esta actividad empresarial desarrollada por el Estado
tiene, lógicamente, un resultado comercial que, sea positivo (una utilidad) o negativo (un
quebranto), impactará en la Hacienda Pública ya que importará un ingreso o bien una deuda
de la que, como accionista, tendrá que hacerse cargo en la medida en que corresponda.

Formas jurídicas de que se ha valido el Estado empresario en Argentina:

- Entes autárquicos: importan la concesión de cierta personalidad jurídica al ente,
separado del Estado aunque ligado a él en cuanto se ubica funcionalmente dentro de la
Administración Pública. Es una persona estatal con competencia para administrarse a
sí misma y cumplir con los cometidos asignados, que están ligados a los fines del
Estado. Su régimen jurídico está constituido por normas de Derecho Público, a las
cuales queda sujeta tanto en su vinculación con la Administración Central, como en el
desarrollo de sus relaciones con terceros. Ej. AFIP.
- Empresas del Estado: a veces denominada empresa pública, y cuyo cometido es la
 realización de actividades industriales o comerciales. Su régimen jurídico suele ser de
Derecho Público, aunque con una notable aproximación al Derecho Privado. La
existencia de estas empresas del Estado dio lugar a que sus actividades, industriales y
comerciales, por lo general, fueran catalogadas como servicios públicos industriales o
comerciales.
- Sociedades de economía mixta: la actividad del ente aparece regida por las normas de
Derecho Privado, principalmente por las de regulación comercial, salvo disposición
en contrario que obligue a la aplicación de normas de Derecho Público, sean generales
o especiales para ese tipo societario o para un ente determinado. La idea rectora fue la
de buscar la participación de capitales privados en actividades estratégicas del Estado
que, por esta última característica, requerían a la vez de una fuerte dirección y control
públicos.
- Sociedades del Estado: no contemplan la posibilidad de que participen los privados en
su capital, y en cuanto se permite que sólo un ente estatal participe sea el accionista.
dándose el supuesto de la sociedad de un solo socio. Pueden desarrollar actividades
industriales, comerciales y la prestación de servicios públicos.
- Sociedades anónimas con participación estatal: El Estado puede participar como
accionista de sociedades en las que también intervengan accionistas particulares, y
que estén regidas fundamentalmente por la normativa propia de este tipo societario.

Dominio financiero. El Banco Central de la República Argentina. Recursos monetarios.

La creación de moneda es una fuente de ingresos públicos para el Estado. Es un recurso
conocido y empleado desde la antigüedad, ligado al derecho de acuñación de moneda y
también vinculado al fenómeno inflacionario, considerado como un impuesto.
El derecho por acuñación de moneda: Modernamente, el Estado reserva para sí la facultad de
crear y emitir moneda, que es un activo sin valor de uso y que los agentes económicos
emplean en sus transacciones como medio de pago, con valor cancelatorio obligado de las
deudas. Los ingresos que se derivan de este privilegio se denominan señoreaje.
La inflación: es la suba general de los precios de los productos en los distintos mercados en
que éstos se comercializan. Ella hace que el dinero (papel moneda) vea desdibujadas sus
funciones esenciales: medio de cambio o de pago, unidad de cuenta, almacén de valor y
patrón de pago diferido.
La inflación, en cuanto pérdida de valor adquisitivo de la moneda, es un fenómeno puramente
económico, pero cuyas consecuencias inmediatas ya poseen innegables repercusiones
jurídicas.
- La desvalorización de las deudas: el deudor se ve favorecido puesto que paga en una
moneda depreciada, a la vez que se ve perjudicado el acreedor, quien recibe menos
valor, menos riqueza de la que inicialmente le era debida.
- En las normas que establecen las mediciones económicas a realizar en un determinado
Estado, se establece la obligatoriedad de hacerlas de manera homogénea y creíble.
- Keynes dijo que la inflación puede ser vista y considerada como un impuesto en sí
misma. Puede apreciársela como un gravamen sobre activos monetarios, de carácter
encubierto, que recorta el poder adquisitivo de la moneda en circulación y que, por
ende, quita parte de la riqueza, poseída en moneda, por cada uno de sus tenedores.
Inflación relacionada a la emisión monetaria, la inflación como impuesto: La inflación,
considerada como un impuesto sobre los activos monetarios (sobre la tenencia de moneda
nacional), es un recorte del poder adquisitivo de la moneda nacional. Si la emisión monetaria
no está regulada y dispuesta por el Congreso Nacional, en forma de ley, será un impuesto
inconstitucional. la inflación actúa como si fuera un impuesto sobre el uso del dinero que se
halla en manos de los privados, que por el hecho de la desvalorización de su poder
adquisitivo es como si entregaran al Estado la diferencia a cambio de una suma adicional de
dinero.
La devaluación de la moneda es el reconocimiento legal de una situación de hecho: su
desvalorización más o menos pronunciada durante un determinado período de tiempo. El
Estado fija su nuevo valor con relación a las monedas de otros países u otros baremos
tomados como referencia. Para los acreedores importa una suerte de confiscación. pues el
nuevo poder de compra de la nueva moneda es menor que el que regía al momento en que
concedieron el préstamo.

Unidad VI, puntos a) Concepto de crédito público. Desarrollo histórico. Concepciones

clásicas y actuales sobre el uso del crédito público. Formas de financiación: normales y
anormales, b) Deuda pública. Clasificaciones de la deuda: interna y externa;
administrativa y financiera; flotante y consolidada, c) Concepto de empréstito.
Naturaleza jurídica: distintas teorías. Empréstitos voluntarios, forzosos y patrióticos.
Emisión; garantías; beneficios; amortización; conversión e incumplimiento; prórroga
de jurisdicción a tribunales extranjeros o arbitrales y renuncia a la inmunidad de
ejecución.

Concepto de crédito público: el crédito público es la aptitud política, económica, jurídica y

moral de un Estado para obtener dinero o bienes en préstamo basada en la confianza de que
goza por su patrimonio, por los recursos de los que pueda disponer, o por su propia conducta
anterior frente a situaciones similares.
Los conceptos de crédito público, deuda pública y empréstito suelen emplearse de manera
indistinta pero, si bien están relacionados, no son sinónimos ni términos idénticos o
intercambiables.
La solvencia del Estado no se funda en su patrimonio (sean bienes del dominio público o
privado; ver capítulo 5, punto 4.1), ya que él responde con un factor ajeno a éste, que es el
poder de imperio que puede ejercer sobre sus habitantes, es decir su capacidad para obtener
los fondos con los cuales pagar los servicios de la deuda (los intereses) y restituir el capital en
el tiempo convenido. Esa aptitud, en definitiva, está vinculada con su potestad de establecer y
recaudar tributos sobre sus habitantes, por lo que también es importante tomar en cuenta la
riqueza de la economía del país que es la que, en definitiva, procurará a ellos los medios para
hacer frente a sus tributos.
El concepto de "riesgo país" da cuenta de la noción de crédito. En efecto, él sirve para medir
la diferencia porcentual entre el crédito que tiene EE.UU., considerado como uno de los
países que mejor ha honrado sus deudas a lo largo de la historia, y que por ello posee un muy
buen crédito, y otros países sobre cuyas posibilidades hay algún margen de duda.

El "empréstito" es el vínculo jurídico por medio del cual el Estado obtiene dinero en
préstamo de manos de particulares u otras instituciones públicas -del país o del extranjero-.
Por lo común, es un contrato de mutuo (préstamo de uso), que suele ser oneroso pues
devenga intereses, y que obliga al Estado a realizar el pago de éstos a los acreedores (sean
originarios o secundarios) y a restituir el capital de la manera en que se haya convenido. La
palabra "empréstito" hace referencia a la forma en que el préstamo queda dividido en
porciones, y representadas éstas en "títulos" valores, sean nominativos o no, y por lo general
negociables por diversas formas.

La "deuda" es el resultado patrimonial -pasivo- de haber obtenido un préstamo en dinero

-activo-. Puede definirse como el conjunto de obligaciones que asume el Estado al contraer
un empréstito, el que abarca tanto aquellas consistentes en la devolución del capital, como
aquellas otras relativas al pago de los intereses.
La deuda puede consistir en una suma global, obtenida de un único prestamista o bien puede
haberse generado en la emisión de títulos (sean al portador o nominativos, transmisibles o
no), que hará que los acreedores sean una multiplicidad de personas, cada una de ellas con
derecho sobre una suma pequeña e inferior a la deuda total. La posesión del título da derecho
al cobro de los intereses durante la vigencia del préstamo, y a la devolución del capital en las
fechas en que corresponda su amortización.
Cabe indicar una obviedad, en cuanto a que el pago de los intereses y la amortización del
capital son gastos públicos, en tanto son pagos de obligaciones que pesan sobre el patrimonio
del Estado.

Desarrollo histórico.

A partir de la Revolución Francesa la contracción de la deuda suele hacerse mediante lo que

se llama la "emisión de deuda", es decir un empréstito (mutuo oneroso), con las condiciones
fijadas por el Estado de forma unilateral, en una oferta indeterminada al público, realizada
directamente (por medio de organismos estatales) o bien indirectamente (por medio de
entidades financieras que colocan los títulos entre sus clientes, en el mercado).

Concepción de la deuda pública en las diversas escuelas financieras.

- Visión de las finanzas clásicas: la deuda se justificaba sólo para su aplicación
extraordinaria, para aquellos gastos públicos que supusieran una inversión, bien que le
significaran al Estado obtener ciertos ingresos para pagarla, o que importaran para la
población una sustancial mejora en los servicios públicos que derivara en un aumento
de sus rentas futuras.
- Visión keynesiana y escuelas posteriores: la deuda pública no es un recurso que sólo
debe emplearse en situaciones extraordinarias, sino una herramienta más de las tantas
que posee el Estado y puede recurrirse a ella cuando la situación sea oportuna. El
 endeudamiento se convirtió en una herramienta de financiamiento ordinario, en el
sentido de habitual. Ya no se debate el desequilibrio presupuestario en sí, sino que la
discusión se centra en determinar el nivel admisible de endeudamiento en
comparación con el PBI.

Formas de financiación:

- Explotación del patrimonio del estado

- Recursos tributarios, impuestos y recursos patrimoniales.
- Crédito público: dos procedimientos

Normales → incluyen categoría de empréstito a largo, mediano y corto plazo

Anómalos → deformaciones de los empréstitos (bonos del tesoro, anticipos del BCRA y
emisión de moneda).

Deuda pública, clasificación:

● Deuda real: La deuda es real si ella es colocada en el sector privado (bancos,
entidades financieras, las demás empresas, o personas físicas o jurídicas individuales),
sea éste nacional o extranjero.
Deuda ficticia: La deuda se llama fiticia cuando la adquiere alguna entidad integrante
del sector público del propio Estado endeudado.
● Deuda a corto, mediano o largo plazo:
La deuda a corto plazo (generalmente, su duración es inferior al ejercicio financiero,
aunque algunos autores la estiran hasta los 18 meses), se suele emplear para cubrir los
déficit coyunturales de la Tesorería del Estado (de la caja). La deuda se emite con
títulos usualmente denominados "letras del Tesoro", que funcionan como si fueran
letras de cambio o pagarés.
La deuda a mediano plazo (superior al año, pero inferior a 5 años, por convención de
los autores) es la que tiende a cubrir los gastos ordinarios.
La deuda a largo plazo (5 años o superior) se suele emplear para financiar gastos
extraordinarios, sean ellos rentables o no (v. gr. la construcción de obras de
infraestructura -puentes, carreteras, embalses, etc.-, o bien para financiar fondos
empleados para paliar situaciones de crisis socioeconómica.
● Deuda flotante y deuda consolidada: La deuda flotante se asimila a la deuda a corto
plazo, ya que es de carácter transitorio y con un periodo breve para su amortización.
 La deuda consolidada, por su parte, se asimila a la deuda a largo plazo o con un
periodo indefinido de amortización (deuda de renta perpetua). La diferencia con la
clasificación vista en el punto anterior radica en la finalidad perseguida con el
endeudamiento, ya que la deuda flotante tiende a resolver en el breve tiempo
(generalmente en el mismo ejercicio financiero) el problema del defasaje entre el flujo
de los ingresos y el cumplimiento de los pagos comprometidos. El presupuesto puede
estar perfectamente equilibrado desde el punto de vista económico (e, inclusive, hasta
tener superávit), pero la deuda flotante seguramente será necesaria de todas maneras,
ya que no atiende a la falta de recursos genuinos, sino a una cuestión meramente
financiera dada por las necesidades coyunturales de caja.
● Deuda interna y deuda externa: externa → el tomador está radicado en el extranjero, o
si se rige por las leyes de otros países o bien se pacta la jurisdicción de tribunales
extranjeros en caso de diferendos respecto del empréstito, o si se emite y se paga en
moneda extranjera, o si se paga en la plaza financiera de otro país. Interna → el
capital se obtiene en el mercado de capitales local, o se rige por las leyes locales y por
la jurisdicción de los tribunales nacionales, o se emite y se paga en moneda de curso
legal local, o se paga dentro del país. De todas estas características, la fundamental y
sustantiva es el lugar de proveniencia de los capitales.

Procedimientos normales y anómalos de contracción de deuda:

Los procedimientos normales para la contracción de deuda son los empréstitos, sean éstos a
largo y mediano plazo, o bien a corto plazo (letras y obligaciones de la Tesorería). Los
métodos anómalos, son los que llama "desviaciones" del empréstito (comprensivas del
empréstito forzoso, en el cual hay coacción jurídica; y del empréstito patriótico, en el cual
hay coacción moral sobre la persona, recortando por presión política su ámbito de libertad
normal).

El empréstito: es el vínculo jurídico por medio del cual el Estado obtiene dinero en préstamo
de manos de particulares u otras instituciones públicas -del país o del extranjero-.
Naturaleza jurídica: el empréstito público puede tener naturaleza contractual o bien tributaria.
En el primer caso se estará frente a un contrato libremente convenido entre las partes, el
Estado y el prestamista. En el segundo caso, también puede suceder que el empréstito sea
obligatoriamente establecido por el Estado, llamándose "forzoso" u "obligatorio", y tener
naturaleza tributaria, asimilándose a un impuesto en cuanto a su obligatoriedad y forma de
pago, pero distinguiéndose de éste en cuanto a que la detracción de capital no es a título
definitivo porque el Estado se compromete a su restitución.

Clasificación: voluntarios, forzosos y patrióticos:

Los empréstitos públicos voluntarios son un contrato, que suele adoptar la forma de adhesión,
en la cual los particulares que lo suscriben aceptan, dentro del juego de la autonomía de su
voluntad, las condiciones del préstamo propuesta por el Estado. Aquí la voluntad del
prestamista es relevante, porque sin ella no se formaría el vínculo contractual y, por ende, no
fluirían los fondos hacia el Estado. Se trata de un contrato regido por el Derecho Publico.
Dentro de los empréstitos voluntarios se denominan como "empréstitos patrióticos" a
aquellos que se establecen haciendo proficuo uso de la propaganda oficial y en los que, antes
que tentar a la inversión económica ventajosa para el particular, se apela a la contribución con
fines loables, sea por la necesidad o la urgencia, haciendo hincapié en el espíritu de
patriotismo de las personas. Así el Estado quiere lograr éxito en la colocación, aún cuando su
rentabilidad sea baja, o las condiciones ofrecidas no sean tan ventajosas para los particulares
como las que obtendrían con otras inversiones. Jarach menciona también al "empréstito
político" como una variante del anterior, en la cual la captación de la voluntad de los
suscriptores se ve lograda mediante ciertas amenazas, más o menos explícitas, de tomar
ciertas medidas en caso de no obtener el empréstito, las que sean contraproducentes para los
intereses de los candidatos a prestamistas (sean legales o no).
Empréstitos de carácter obligatorio:
Esta modalidad del empréstito constituye un tributo. Es decir, hay obligación de entregar el
dinero para todos aquellos sujetos que ingresen dentro del presupuesto fáctico descripto por
la norma, y para el cual la voluntad de ellos no cuenta en lo absoluto. Se diferencia del
impuesto en cuanto a que la detracción patrimonial no se hace a título definitivo, ya que al
cabo del plazo previsto, la suma deberá ser devuelta al "prestamista". Sin perjuicio de ello, si
bien la suscripción del empréstito es obligatoria, ella genera una deuda para el Estado, al
menos en principio.

Emisión de la deuda:
Beneficios → El atractivo de la deuda estatal puede tener un cariz financiero (mayor
retribución) o bien dado por otros rubros, como puede ser su mayor o menor liquidez
(negociabilidad en el mercado secundario), o las garantías de su retribución.
 - La tasa de interés: El interés es el precio del dinero, la suma que ha de pagarse por el
goce de un capital ajeno durante el tiempo convenido.
- Emisión bajo la par: un título se emite "bajo la par" cuando el Estado demanda por él
una suma de dinero inferior a la que figura nominalmente. Es una suerte de "prima de
emisión", una ventaja financiera que brinda al primer tenedor del título. Desde el
punto de vista financiero, además de la tasa de interés explícita, tiene otra implícita,
dada por la diferencia entre el valor de compra y el nominal. Es un mecanismo
empleado para otorgarle al empréstito una tasa de interés nominal inferior a la de
mercado, poniendo la ventaja en la adquisición.
- Cláusula de ajuste ante la inflación: Dada la pérdida de valor de la moneda por causa
de la inflación, algunas veces el empréstito contiene cláusulas de indexación del valor
del capital obtenido, sea por el IPC (índice de precios al consumidor); por el PBI
(según el crecimiento del producto bruto interno); o bien con relación a otros factores.
- Otros beneficios y garantías: Lo usual suele ser que los títulos gocen de beneficios
tributarios (exenciones), otra de las ventajas posibles es darle al título de deuda la
virtualidad de tener efecto cancelatorio, es decir que sirvan para pagar deudas con el
Estado, la declaración de inembargabilidad puede ser otra de las ventajas otorgadas a
estos títulos, de modo tal de dejarlos fuera del alcance de los acreedores del acreedor
del Estado.

Amortización de la deuda pública: "Amortizar" es el pago o cancelación del capital obtenido

en préstamo. La devolución del capital puede adoptar diversas maneras, obligatoria y
voluntaria.
- Amortización obligatoria → Es la que se da cuando la deuda es temporal, con plazo
determinado, a la fecha de su vencimiento.
(dentro de la obligatoria: en fecha única; en cuotas).
- Amortización voluntaria → Este tipo de devolución es la que se da cuando el título se
cancela antes del vencimiento establecido. Ello puede darse tanto en los empréstitos
de renta perpetua como en los de largo plazo.
(dentro de la voluntaria → directa. cajas de amortización; indirecta por compra en el
mercado secundario; indirecta por efecto de la inflación;

Conversión de la deuda: La conversión de la deuda implica la variación de las condiciones

originales, decidida por el Estado unilateralmente, y que puede afectar el plazo de reembolso
o la tasa de interés, o ambos. Equivale a sustituir los títulos existentes por otros de nueva
emisión con un interés diferente (lógicamente, menor) y con una nueva fecha de vencimiento
(lógicamente, mayor plazo). Implica una suerte de novación de la deuda, ya que la anterior
obligación se extingue y nace una nueva.
La doctrina distingue la conversión en los siguientes tipos:
- Forzosa: es la modificación unilateralmente producida por el Estado, sin opción para
el tenedor. Tiene un claro componente coercitivo, que la asimila a un tributo, siendo
de discutible constitucionalidad.
- Voluntaria o facultativa: es aquella en la cual se le da la opción al tenedor, pudiendo
éste mantener el título de la deuda original con las condiciones pactadas en ella.
- Obligatoria: el Estado brinda al tenedor del título original la alternativa de escoger
entre cambiar ese título por otro, o bien de cancelarlo anticipadamente con la
restitución del capital entregado en su momento (o la parte pendiente de amortizar).
Es decir, que la deuda se nova o se cancela.

Consolidación de la deuda:
La consolidación de la deuda consiste en una particularidad de la conversión, puesto que
importa un aplazamiento del momento del vencimiento de la deuda original, sustituyendo
dicha deuda por una nueva (novación). La segunda deuda, la resultante de la consolidación,
no es voluntaria, sino coactivamente impuesta por el Estado, de manera unilateral. Se asimila
a un empréstito forzoso u obligatorio, ya que la voluntad de los acreedores no cuenta para
nada.
Lo que ocurrirá es que los acreedores (internos o externos) están ante una situación de
incumplimiento por parte del Estado (incumplimiento de la primera deuda), y se hallan
entonces frente a una alternativa de dos vías. La primera consiste en aceptar (consentir) la
deuda novada, sea esperando pacientemente su vencimiento (la reprogramación de la
anterior) o bien vendiendo los títulos recibidos por ella en el mercado de capitales para
hacerse de líquido (experimentando, posiblemente, una pérdida con relación a su capital
original, ya que todo dependerá de la fluctuación de esos títulos en el mercado). La otra
estriba en no consentir la conducta estatal e iniciar un litigio a fin de que el Estado sea
judicialmente obligado (por tribunales nacionales o extranjeros) al pago de la deuda original,
en los términos originariamente previstos, con más los daños y perjuicios irrogados por la
demora, previa declaración de inconstitucionalidad de la medida de consolidación tomada.
Unidad VII, puntos a) Concepto de tributo. Teorías: privatistas y publicistas. El poder y
la competencia tributaria. Clasificación de los tributos: vinculados y no vinculados;
impuestos, tasas y contribuciones especiales. Empréstitos forzosos. Contribuciones
parafiscales, b) Concepto de sistema tributario. Sistemas tributarios: racionales e
históricos; de gravamen único y de gravámenes múltiples. Críticas a los sistemas de
gravamen único, c) Caracteres del sistema tributario: progresividad, regresividad,
suficiencia, economía, certeza y simplicidad. Las reglas de Adam Smith y sus
reformulaciones. Distribución de la carga tributaria. Concepto de presión tributaria.
Índices de medición de la presión tributaria. Límites de la imposición y d) Tributos a los
beneficios periódicos y no periódicos, a los consumos singulares o generales y a los
bienes individual o universalmente considerados.