DE LA IMPOSIBILIDAD DE REBAJAR SALARIOS

DESDE EL PRIMER DÍA DE LA HUELGA

Es un hecho ineludible que la huelga constituye un Derecho Humano, reconocido y

garantizado por los tratados y por los convenios internacionales de los cuales Costa Rica es
parte. Como Derecho Humano, reconocido también por el Derecho de la Constitución y por la
normativa interna, el país avanzó razonablemente y de manera positiva con la Reforma
Procesal Laboral, de 2017, garantizando la progresividad de una serie de derechos humanos
de las personas trabajadoras.

En cuanto al derecho de huelga se garantizó que a ninguna persona trabajadora se le rebajara

su salario hasta que una sentencia en firme determinara la ilegalidad de la huelga (proceso de
calificación).

Esto constituye una garantía en favor de la parte más débil de la relación laboral -la persona
trabajadora-, más aún, es una garantía que defiende el Estado Social y Democrático de
Derecho, poniendo a salvo la libertad de asociación y de expresión, a través, del instituto de
la huelga.

La Ley para Brindar Seguridad Jurídica sobre la Huelga y sus Procedimientos en un ejercicio
irracional y desproporcionado. Viene a establecer, posteriormente, prohibiciones y límites al
derecho humano de huelga. Por este y otros motivos, la Sala Constitucional admitió una acción
de inconstitucionalidad en contra de la ley 9808.

Dentro de los cuestionamientos realizados por el accionante, se plantea la imposibilidad de

que una ley posterior adopte normas regresivas y en perjuicio de los derechos humanos
reconocidos en ley anterior; y que, además, esta ley que viene a restringir derechos esté en
abierta oposición a las normas imperativas (ius cogens) del derecho internacional (la no
regresividad de los derechos laborales, libertad sindical, negociación colectiva y huelga).

En este sentido, las garantías que se le daban al derecho de huelga con la Reforma Procesal
Laboral de 2017, deben permanecer incólumes por superar el test de razonabilidad y
proporcionalidad de un Estado democrático como el costarricense; pero, sobre todo, por
garantizar y reconocer mejor el derecho humano de huelga.
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DESDE EL PRIMER DÍA DE LA HUELGA

Rebajar el salario a las personas trabajadoras, a partir del primer día de huelga, sin que antes
se haya dado la calificación y declaratoria de ilegalidad, no sólo viola el principio de seguridad
jurídica, sino que constituye un acto que desincentiva el ejercicio del derecho de huelga.

Aun cuando se alegue que durante la huelga se rompe la relación de trabajo, esa ruptura no
es absoluta ni definitiva (es una suspensión temporal); por consiguiente, el Estado debe
garantizar, preferentemente, el derecho fundamental y humano de huelga; y, prohibir la acción
intimidante de rebajar salario previo a la calificación del movimiento huelguista.

El fin único de rebajar el salario desde el primer día es aplicar una sanción previa, es imponer
un efecto desaliento para que las personas trabajadoras en virtud de su situación
socioeconómica no accedan al derecho. En tal sentido, es importante recordarles a las
autoridades estatales que una de sus principales obligaciones es, adoptar las medidas
necesarias para que las personas puedan acceder a sus derechos fundamentales, así como
adaptar su jurisdicción interna a los principios y mandatos de los tratados y convenios
internacionales en materia de derechos humanos.

Con base en la Acción de inconstitucionalidad interpuesta por la ANEP que impugna la Ley
para Brindar Seguridad Jurídica sobre la Huelga y sus Procedimientos, esta representación
sindical no duda de que: “…la interposición de una acción de inconstitucionalidad no
suspende la eficacia y aplicabilidad en general de las normas”, pero sí se “suspenden los
actos de aplicación de las normas impugnadas por las autoridades judiciales en los procesos
incoados ante ellas, o por las administrativas, …”

En este orden de ideas el artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional señala:

“…Al mismo tiempo dispondrá enviar nota al tribunal u órgano que conozca del asunto,
para que no dicte la resolución final antes de que la Sala se haya pronunciado sobre la
acción, y ordenará que se publique un aviso en el Boletín Judicial, por tres veces
consecutivas, haciendo saber a los tribunales y a los órganos que agotan la vía
administrativa que esa demanda ha sido establecida, a efecto de que en los procesos o
procedimientos en que se discuta la aplicación de la ley, decreto, disposición, acuerdo
o resolución, tampoco se dicte resolución final mientras la Sala no haya hecho el
pronunciamiento del caso.”
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DESDE EL PRIMER DÍA DE LA HUELGA

En el caso referido, el rebajo de salario desde el primer día de huelga no es parte de las normas
que estén vigentes y que sean de aplicación general, precisamente porque es una de las
normas impugnadas, máxime que se invoca la no regresividad de derechos laborales que
figuran dentro de los derechos humanos.

Esta representación sindical es consciente de que, si sólo estuviéramos frente a un derecho

exclusivo de la normativa doméstica, la Sala Constitucional podría graduar los alcances del
efecto suspensivo de la acción, si luego de un análisis sustentado logra determinar que la
suspensión de la eficacia de la norma impugnada puede traer graves consecuencias a
derechos fundamentales de atención preferente.

Sin embargo, en el caso que nos ocupa, por el contrario, aplicar la norma impugnada produce
graves dislocaciones de la seguridad, de la justicia y de la paz social. Así que, la invasión de
la ley 9808 sobre el ámbito de aplicación de la Ley 9343 que es anterior, vulnera el principio de
irretroactividad de las normas jurídicas del artículo 34 de la Constitución: “A ninguna ley se le
dará efecto retroactivo en perjuicio de persona, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o
de sus situaciones jurídicas consolidadas”.

MANDATOS DE TRES RELATORES ESPECIALES DE LAS NACIONES UNIDAS

Cuando se discutía en fase previa los alcances de la Ley para Brindar Seguridad Jurídica sobre
la Huelga y sus Procedimientos, tres Relatores Especiales de Naciones Unidas a través de una
Other Letter (OL CRI 5/19) advirtieron al país sobre los errores e inconsistencias de la indicada
Ley.

Estos Mandatos son, el del Relator Especial sobre la promoción y protección del derecho a la
libertad de opinión y de expresión; el del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de
reunión pacífica y de asociación; y el del Relator Especial sobre la situación de los defensores
de derechos humanos. Estos Expertos Independientes, que son los entes oficialmente
previstos para el monitoreo, cuya interpretación no carece de autenticidad y autorizados
respecto de los instrumentos jurídicos que supervisan, en interpretación auténtica y
autorizada señalaron:
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“El proyecto de ley establece un cúmulo de restricciones directas e indirectas a los

derechos de los sindicatos y de sus sindicados, a ejercer su derecho a la asociación, a
la libertad de reunión pacífica y de expresión a través del ejercicio de sus libertades
sindicales, particularmente del ejercicio del derecho a la huelga. Además, consideramos
que varias de las medidas incluidas en el proyecto de ley, no solamente representarían
restricciones desproporcionadas a los derechos mencionados, sino que también
podrían afectar el derecho de los defensores de derechos humanos a preservar las
libertades sindicales.”

Los Expertos Independientes señalaron una serie de cuestiones de la ley que no se ajustaban
a los estándares internacionales, esto cuando aún era un mero proyecto. Las advertencias
fueron ignoradas por las autoridades del Estado costarricense. Sin embargo, esta
representación sindical, en fiel apego a nuestra función de defensores de derechos humanos
y al respeto de los tratados y convenios internacionales en la materia; así como, de las
recomendaciones de los Expertos Independientes e intérpretes legítimos de los instrumentos
internacionales de derechos humanos, fundamentamos nuestros criterios con base en sus
dichos y recomendaciones. En tal sentido, y para efectos del caso que nos ocupa, nuevamente
advertimos lo que estos Relatores Especiales le indicaron al país:

“…consideramos que actualmente, el proyecto de ley presenta discrepancias con las

normas y estándares internacionales de protección de los derechos humanos, en
particular en los siguientes puntos:”

a) La posibilidad de disolución de un sindicato siempre que se pruebe en juicio que

“organizan o incitan a sus afiliados a impedir la libertad de tránsito de los ciudadanos”
(artículo 350);
b) El establecimiento del requisito según el cual para que una huelga se considere legal
debe estar ejecutada por un mínimo de tres personas trabajadoras que representen más
de la mitad de los votos emitidos para acordar la huelga (artículo 371);
c) La prohibición de “huelgas políticas”, sin especificar su definición (artículo 371);
d) La prohibición de celebrar huelgas por motivos por los cuales ya se celebró una en el
pasado (artículo 378);
e) Limitaciones temporales al ejercicio de la huelga, incluso en casos de servicios no
esenciales, por razones de “graves daños de difícil o imposible reparación a la
ciudadanía;” conceptos jurídicos indeterminados (artículo 661 bis);
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f) La reducción retroactiva de salarios como sanción en casos de que se determine que

la huelga fue ilegal (artículo 379); (subrayado nuestro).
g) La ampliación de la lista de “servicios públicos esenciales” y otros servicios públicos
“protegidos” de la huelga (artículo 376).

Sobre las sanciones previstas, los Relatores Especiales indicaron:

“Nos mostramos preocupados sobre el efecto que algunas disposiciones del proyecto
de ley, en particular la reducción retroactiva de los salarios, podrían tener en los
trabajadores que deseen participar en una huelga, haciendo valer sus derechos
fundamentales, y por temor se abstengan de participar en la misma.”
“Si bien es entendible que el derecho a huelga sea regulado, ningún trabajador, público
o privado debe ser objeto de un vaciamiento absoluto de su libertad de ejercer la protesta
sindical, incluso a través de la huelga.”
“Entendemos que es necesario regular las huelgas y que esto se haga a través de
limitaciones o restricciones. Sin embargo, como enfatizó el anterior Relator Especial
sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, al igual que todas
las restricciones a estos derechos, las restricciones al derecho a huelga deben ser la
excepción y no la norma (A/71/385 párr. 68).”

DERECHO DE HUELGA DE ACUERDO CON LA OPINIÓN CONSULTIVA

DE LA CORTE (OC 27/21 DEL 5 DE MAYO DE 2021)

“…cabe destacar que el artículo 3 del Convenio 87 reconoce el derecho de las organizaciones
de trabajadores de “organizar con plena libertad sus actividades y el de formular su programa
de acción”.
En ese sentido, el Comité de Libertad Sindical ha reconocido la importancia del derecho a la
huelga como un “corolario indisociable del derecho de sindicación protegido por el convenio
87”.
En ambos casos, la huelga constituye un medio legítimo de defensa de los intereses
económicos, sociales y profesionales. Se trata de un recurso que ejercen los trabajadores y
las trabajadoras como medio de presión sobre el empleador a fin de corregir una injusticia, o
bien para la búsqueda de soluciones a las cuestiones de política económica y social y a los
problemas que se plantean en las empresas y que interesan directamente a los trabajadores y
las trabajadoras.
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Asimismo, la Corte IDH advierte que, además de estar ampliamente reconocido en el corpus
iuris internacional, el derecho a la huelga también ha sido reconocido en las Constituciones y
en la legislación de los Estados miembros de la OEA. En ese sentido, puede ser considerado
como un principio general de derecho internacional.

Para el Comité de Libertad Sindical se entiende por huelga, por lo general, “la interrupción
temporal del trabajo (o disminución) voluntaria efectuada por uno o más grupos de
trabajadores con el fin de obtener reivindicaciones o rechazar exigencias o expresar quejas o
de apoyar las reivindicaciones o las quejas de otros trabajadores”.

El Tribunal coincide con esta definición, y considera que el derecho de huelga es uno de los
derechos fundamentales de los trabajadores y las trabajadoras, y de sus organizaciones, pues
constituye un medio legítimo de defensa de sus intereses económicos, sociales y
profesionales. Se trata de un recurso que ejercen los trabajadores y las trabajadoras como
medio de presión sobre el empleador, a fin de corregir una injusticia, o bien para la búsqueda
de soluciones a las cuestiones de política económica y social, y a los problemas que se
plantean en las empresas y que interesan directamente a los trabajadores y las trabajadoras.

En ese sentido, el Tribunal Europeo ha calificado a la huelga como el instrumento “más

poderoso” de protección de los derechos laborales. Respecto a la finalidad o reivindicaciones
perseguidas por la huelga y que son objeto de protección, este Tribunal considera que pueden
sintetizarse en tres categorías: las de naturaleza laboral, que buscan mejorar las condiciones
de trabajo o de vida de los trabajadores y las trabajadoras; las de naturaleza sindical, que
persiguen las reivindicaciones colectivas de las organizaciones sindicales; y las que
impugnan políticas públicas.

Por otro lado, la Corte IDH advierte que el criterio de legalidad de la huelga es un elemento
central respecto de la posibilidad de ejercicio del derecho de huelga. En ese sentido, este
Tribunal considera la necesidad de que los Estados adopten las medidas de derecho interno
necesarias para hacer compatible sus legislaciones al contenido de dicho derecho. Para tales
efectos, los Estados deben tener en consideración que, salvo las excepciones permitidas por
el derecho internacional, la ley debe proteger el ejercicio del derecho de huelga de todos los
trabajadores y las trabajadoras.
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En relación con la facultad de declarar la ilegalidad de la huelga, el Tribunal resalta que ésta
no debe recaer en un órgano administrativo, sino que corresponde al Poder Judicial, en
aplicación de causales taxativas establecidas previamente en la ley, y conforme a los derechos
a las garantías judiciales previstas en el artículo 8 de la Convención Americana.

Asimismo, el Tribunal considera que el Estado debe abstenerse de aplicar sanciones a los
trabajadores y a las trabajadoras, cuando participen en una huelga legal, en tanto se trata de
una actividad sindical lícita que constituye además el ejercicio de un derecho humano, y
garantizar que estas sanciones tampoco sean aplicadas por las empresas privadas.

En relación con el derecho de huelga el Tribunal advierte que los Estados deben respetar y
garantizar que éste pueda ser ejercido de manera efectiva por todos los trabajadores y las
trabajadoras, sin discriminación. Para tales efectos, deben adoptarse aquellas medidas
necesarias para evitar que las condiciones y requisitos previos para que se establezca la
huelga constituyan un obstáculo para su efectiva realización.

Asimismo, el Estado debe garantizar que los trabajadores y las trabajadoras puedan ejercer
su derecho a huelga sin ser objeto de penalización por parte del empleador particular, o del
propio Estado. En ese sentido, los Estados deben suprimir aquellas normas penales que
puedan ser utilizadas para perseguir el ejercicio del derecho de huelga.

VINCULATORIEDAD DE LAS RESOLUCIONES DE LA CORTE IDH

Advertimos, de la manera más respetuosa, que la Opinión Consultiva tiene un rango superior
al derecho interno, toda vez que la Sala Constitucional les proporciona a los instrumentos de
Derechos Humanos un valor superior a la Constitución, cuando estos otorguen mayores
derechos o garantías a las personas.1

1
Véase Resolución 3435-92 y su aclaración en la Resolución 5759-93, ambas de la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia de Costa Rica.
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De manera que, la Opinión Consultiva no sólo es de acatamiento obligatorio para el Estado y

sus agentes, sino de aplicación preferente e inmediata. Esto, por ser una resolución emitida
por los jueces de la Corte IDH, o sea, el órgano natural de interpretación de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.

Al respecto la Sentencia número 2313-95 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de

Justicia de Costa Rica indica:

“Debe advertirse que, si la Corte IDH es el órgano natural para interpretar la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, la fuerza de su decisión al interpretar la Convención y
enjuiciar leyes naturales a la luz de esta normativa, ya sea en casos contenciosos o en una
mera consulta, tendrá de principio el mismo valor de la norma interpretada.”

De igual manera, la Sala Constitucional, en el Voto 1278-2018 dijo: “sobre el carácter vinculante
del control de convencionalidad y la aplicación del caso Atala contra Chile y Duque contra
Colombia, resueltos por la Corte IDH en el año 2012 y la Opinión Consultiva OC-24/17 del 24
de noviembre de 2017”:

“En el mismo sentido en que ya se expresó en el Voto número 2014-012703, mencionado

en el considerando trasanterior, para esta Sala resulta claro que, el control de
convencionalidad diseñado por la Corte IDH (básicamente, a través de las sentencias
Almonacid Arellano y otros c/. Chile de 26 de setiembre de 2006, Trabajadores cesados
del Congreso c/. Perú de 24 de noviembre de 2006, Cabrera García y Montiel Flores c/.
México de 26 de noviembre de 2010 y Gelman c/. Uruguay de 24 de febrero de 2011) es
de acatamiento obligatorio para las Salas y Tribunales Constitucionales, debiendo
contrastar cualquier conducta (activa u omisiva) con el parámetro de convencionalidad
o el corpus iuris interamericano, conformado por las convenciones y declaraciones
regionales en materia de Derechos Humanos, la jurisprudencia de esa Corte y sus
opiniones consultivas.”

En otro orden de ideas, en Costa Rica, como en la mayoría de los países del mundo, rige un
sistema de jerarquía de las normas jurídicas. Por lo tanto, algunas normas por su naturaleza
tienen una aplicación preferente, es decir, por encima de las demás. Así, el artículo 7 de la
Constitución Política de Costa Rica establece que:
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“Los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos, debidamente

aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que
ellos designen, autoridad superior a las leyes”.

Lo anterior evidencia, sin equívocos que, la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
por disposición constitucional, se encuentra a un nivel superior a nuestras leyes y normas
internas.

De igual manera, el fundamento jurídico de la vinculatoriedad de todas las resoluciones de la

Corte IDH en nuestro ordenamiento jurídico se contempla en el artículo 27 de la Ley 6889 de
1981 (la Ley que aprobó el acuerdo de la Sede de la Corte IDH en Costa Rica). El citado artículo
indica: “Las resoluciones de la Corte y, en su caso, de su Presidente, una vez comunicadas a
las autoridades administrativas o judiciales correspondientes de la República, tendrán la
misma fuerza ejecutivas y ejecutorias que las dictadas por los tribunales costarricenses.”

Las resoluciones de la Corte IDH pasan en autoridad de cosa juzgada, en consecuencia, tienen
la protección del artículo 42 de la Constitución, es decir, esas resoluciones son de acatamiento
obligatorio y vinculante para todos los tribunales y órganos administrativos del país. De
manera que, la vinculatoriedad se refiere a todas las resoluciones, no exclusivamente a las
sentencias; y, si se habla de resoluciones en general, incluye a las opiniones consultivas.
Reiterar que todos los órganos del Estado, incluyendo los órganos administrativos, tienen que
aplicar las resoluciones de la Corte IDH y no pueden invocar el hecho de que tal resolución se
opone a principios o normas del derecho interno.

Tampoco se puede alegar que la ejecución de una resolución de la Corte IDH requiere una ley
formal bajo le excusa de que la regulación de derechos fundamentales es materia de reserva
de ley según el artículo 28 de la Constitución. Una excusa de esta naturaleza va en contra del
principio de “estoppel”, consagrado en el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados (Ley N° 7615), en el que se señala la prohibición de invocar
disposiciones del derecho interno para justificar el incumplimiento de un tratado.
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De igual forma, el “Pacta sunt servanda” del artículo 26 del mismo cuerpo normativo: “Todo
tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe.”

Finalmente, el rol principal del Estado y de cualquier funcionario o agente del mismo, debe ser
respetar y garantizar los derechos humanos sin discriminación, evitar la regresividad del
ejercicio de los derechos humanos e incentivar su progresividad; y, fortalecer la democracia
a través del cumplimiento de los pronunciamientos de los órganos internacionales del cual
sea parte.

CONCLUSIONES

1. La imposibilidad de rebajar salarios desde el primer día de huelga responde a que, la

ley que faculta dicha decisión se encuentra impugnada y la norma en concreto también
lo está (acción de inconstitucionalidad).

2. El rebajo de salario desde el primer día de huelga no es parte de las normas que estén
vigentes y que sean de aplicación general, precisamente porque es una de las normas
impugnadas, máxime que se invoca la no regresividad de derechos laborales que
figuran dentro de los derechos humanos.

3. Si se analizan los aspectos suspensivos de la acción de inconstitucionalidad, aplicar la

norma impugnada produce graves dislocaciones de la seguridad, de la justicia y de la
paz social.

4. Los Relatores Especiales de Naciones unidas consideran que la norma de reducir

salario previo a la calificación de la huelga es contraria a las normas y estándares
internacionales de derechos humanos al señalar que: “Nos mostramos preocupados
sobre el efecto que algunas disposiciones del proyecto de ley, en particular la reducción
retroactiva de los salarios, podrían tener en los trabajadores que deseen participar en
una huelga, haciendo valer sus derechos fundamentales, y por temor se abstengan de
participar en la misma.”
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5. Que la Corte IDH, en la Opinión Consultiva OC 27/21 de 5 de mayo de 2021 indica: “En
relación con el derecho de huelga el Tribunal advierte que los Estados deben respetar
y garantizar que éste pueda ser ejercido de manera efectiva por todos los trabajadores
y las trabajadoras, sin discriminación. Para tales efectos, deben adoptarse aquellas
medidas necesarias para evitar que las condiciones y requisitos previos para que se
establezca la huelga constituyan un obstáculo para su efectiva realización.” En este
sentido, el rebajo de salario ante de la calificación de la huelga, innegablemente
constituye una condición previa que desincentiva y obstaculiza el ejercicio del derecho
de huelga.

6. El rebajo salarial que se le realice a las personas que participan de una huelga previo a
la calificación de la misma, es una medida contraria a las normas y estándares
internacionales de derechos humanos que reconocen el derecho de huelga como
principio general del derecho internacional, máxime que en Costa Rica no se tienen
mecanismos efectivos, oportunos y rápidos, para resolver conflictos obrero-patronales.

7. Costa Rica había avanzado en las garantías del derecho humano de huelga. En tal
sentido, en la ley anterior no se le rebajaba el salario a las personas trabajadoras antes
que el movimiento huelguista se declarara ilegal. El cambio de esta regla no sólo es una
amenaza y sanción, sino una medida regresiva del derecho humano como tal y nuestro
país se ha comprometido a respetar y garantizar los instrumentos internacionales de
derechos humanos, así como, las recomendaciones y resoluciones de los organismos
internacionales en la materia. Además, en el tanto los instrumentos internacionales y
los organismos internacionales que interpretan estos instrumentos garanticen mejor el
disfrute de un derecho, nuestro sistema jurídico le ha concedido valor
supraconstitucional.

Posición Oficial de la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP)

Propiedad Intelectual de la ANEP
Prohibida su reproducción parcial o total sin la autorización de la ANEP
Lunes 30 de octubre de 2023.