TEMA 3.

LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN Y SU ESTATUTO

1. Gestación de la misma
Los Tratados fundacionales no mencionaron a los ciudadanos por esta categoría
jurídico-política al regular el mercado común como medio para alcanzar unos objetivos
políticos últimos. No se utilizó el término "ciudadano" hasta la reforma introducida en
el Tratado de Maastricht de 1992, aunque previamente los ciudadanos aparecían
referidos como empresarios, trabajadores, usuarios, consumidores u operadores
económicos, términos que utilizaban los Tratados y la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea (TJUE en adelante).
Los Estados miembros eran conscientes del desapego existente entre el proceso
de integración y sus ciudadanos. Se creó por ello el Comité ad hoc "la Europa de los
ciudadanos" (o Comité Adonino) que propuso la bandera comunitaria. Pero no se habla
propiamente de una ciudadanía, ni se menciona la esencia de esta institución, cual es
establecer un vínculo jurídico-político entre un sujeto de Derecho Internacional y una
persona física.
El cambio de modelo se produce en el Tratado de la Unión Europea (TUE en
adelante) al introducir los derechos de los ciudadanos de la Unión con carácter finalista.
2. Significado de ciudadanía de la Unión
La ciudadanía de la Unión ocupa un lugar destacado en los Tratados. En el
Preámbulo del TUE, los Estados miembros se manifiestan "resueltos a crear una
ciudadanía común a los nacionales de sus países".
En el Tratado de Maastricht se consuma un giro decisivo: la ciudadanía y los
derechos que comporta tienen como finalidad servir al ciudadano, que se constituye en
objetivo mismo de la integración europea.
El artículo 20 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE en
adelante) proclama que "Se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la
Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro" (el artículo 9
TUE reitera parte de este contenido).
En definitiva, la creación en 1992 de la ciudadanía de la Unión Europea supuso
una novedad doble porque traspasa la barrera económica y crea derechos vinculados al
ejercicio del poder en el marco de una Unión Europea de carácter político y porque crea
una institución jurídica nueva al servicio del ciudadano en la que se encuadran esos
derechos fuera de todo vínculo nacional.
2.a. Ciudadanía y nacionalidad
El artículo 20.1 TFUE, segundo párrafo, atribuye automáticamente la ciudadanía
de la Unión a los nacionales de los Estados miembros. Se reitera su carácter
"complementario" y no sustitutiva de la ciudadanía nacional en el tercer párrafo. De ello
se derivan varias consecuencias:
 La primera, que la nueva categoría no elimina o sustituye a la institución clásica
de la nacionalidad o ciudadanía "estatal". La ciudadanía de la Unión presupone la
ciudadanía de un Estado miembro y coexiste indisolublemente con aquella.
La segunda, se establece un vínculo indisoluble entre nacionalidad de un Estado
miembro y ciudadanía de la Unión. La posesión de la nacionalidad de un Estado
miembro es conditio sine qua non para disfrutar de la calidad de ciudadano de la Unión.
En contrapartida, si se pierde la condición de nacional de un Estado miembro se pierde
automáticamente la ciudadanía de la Unión y de los derechos vinculados a la misma. Si
un Estado miembro se retira de la Unión, sus nacionales pierden el estatuto y los
derechos propios de la ciudadanía de la Unión, a menos que tengan una segunda
nacionalidad de otro Estado miembro.
Dado que ninguna norma de la Unión regula la atribución de la nacionalidad ni
la Unión Europea tiene tal competencia, los Estados miembros consideran que el
reconocimiento y concesión de la nacionalidad depende exclusivamente de las normas
adoptadas soberanamente por cada Estado miembro, si bien deben ejercer su
competencia respetando el Derecho de la Unión, como confirma la jurisprudencia del
TJUE.
2.b. Como complemento
Los nacionales de un Estado no ven disminuidos sus derechos "propios" de la
esfera estatal, sino que comparten esos derechos propios con los nacionales de los otros
Estados miembros. Pueden disfrutar del régimen de "trato nacional" cuando se
encuentran en el territorio de otro Estado miembro. A su vez, los nuevos derechos
vinculados estrictamente a la ciudanía se pueden disfrutar tanto en el interior del Estado
del que son nacionales como en el territorio de los otros Estados miembros.
La ciudadanía de la Unión supone aceptar que los nacionales de los Estados
miembros tienen un doble vínculo político, con su Estado y con la Unión Europea.
3. Estatuto jurídico básico de la ciudanía de la Unión
El artículo 20 TFUE establece que los ciudadanos de la Unión serán titulares de
los derechos y sujetos de los deberes previstos en los Tratados.
Algunos de los derechos que conforman la institución de la ciudadanía de la
Unión ya venían disfrutándose por los ciudadanos de los Estados miembros antes
incluso de la reforma del Tratado de Maastricht (libre circulación y residencia vinculada
a una actividad económica e igualdad de trato).
Aunque el derecho de no discriminación por razón de la nacionalidad no se
enuncia formalmente entre los derechos de ciudadanía (artículo 20 TFUE), destaca en
calidad de principio del sistema jurídico-político de la integración aportando unas
posibilidades inmensas a todos los restantes derechos, pero especialmente al derecho de
libre circulación y residencia del que es titular todo ciudadano de la Unión (artículo 18
TFUE).
Ambos derechos, de libre residencia y a no ser discriminado por razón de la
nacionalidad, han demostrado poseer unas virtualidades integradoras impensables, pero
todavía, en general los derechos de ciudadanía no se tienen respecto de la Unión, sino
frente al Estado del que no se es nacional.
Los derechos de la ciudadanía se reconocen también en la Carta de los Derechos
Fundamentales. Esos derechos no pueden alterar o distorsionar el régimen establecido
por los Tratados y su disfrute se regirá por el TFUE. Se observa que los derechos de los
ciudadanos proclamados en la Carta no se circunscriben únicamente a su Título V, sino
que se pueden extraer otros derechos del contenido de la Carta: derecho a trabajar,
libertad para buscar un empleo, establecerse libremente o prestar servicios en todos los
Estados miembros, igualdad de acceso a las prestaciones de seguridad social y a la
ayuda social en otro Estado miembro, derecho a una buena administración, derecho a
ser oído por las instituciones y órganos de la Unión Europea, derecho a acceder a los
expedientes que le afecten, obligación de la Administración de la Unión de motivar sus
decisiones, derecho a una reparación por daños causados por la Unión, derecho a la
tutela judicial efectiva.
4. Derecho de libre circulación y residencia.
En la reforma de Maastricht se declaró el derecho a la libre circulación y
residencia de todo ciudadano de la Unión, con independencia de la actividad económica,
aunque no es un derecho irrestricto, sino con condiciones.
Actualmente, el artículo 21.1 TFUE dispone que "todo ciudadano de la Unión
tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros,
con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las
disposiciones adoptadas para su aplicación".
El derecho de libre circulación por períodos inferiores a tres meses es irrestricto
para la ciudadanía de la Unión Europea pero sin derecho a reclamar beneficios sociales.
El derecho de residencia (períodos superiores a tres meses) se desarrolla en la
Directiva 2004/38/CE sobre el derecho de los ciudadanos de la Unión Europea y de sus
familias a circular y residir libremente en el territorio de la Unión Europea, que
establece las condiciones de ejercicio y exige tener un trabajo o actividad económica o
disponer de recursos suficientes y un seguro médico para que ningún ciudadanos de otro
Estado miembro sea una carga para el Estado de acogida. Las excepciones a ese derecho
relativas al orden público, seguridad y salud públicas son interpretadas muy
restrictivamente por el TJUE.
En cuanto al principio de no discriminación por razón de la nacionalidad, viene
prohibiendo desde la fundación de las Comunidades Europeas toda discriminación por
razón de la nacionalidad "en los ámbitos de aplicación de los Tratados" (artículo 18
TFUE). No es un principio invocable sin límite o restricciones, pues los hechos o
situación deben estar regidos por normas de la Unión Europea.
Gozar de los derechos de ciudadanía supone que un nacional de un Estado
miembro no puede ser objeto de discriminaciones en el ejercicio de sus derechos ni por
las autoridades públicas ni por otros particulares en cualquier Estado miembro. Este
principio es aplicable en las relaciones verticales y horizontales a cualquier nacional de
un Estado miembro que se encuentre en el campo de aplicación de los Tratados.
 Este derecho se ha garantizado de forma muy generosa por el TJUE. El Tribunal
ha declarado que no solo prohíbe las discriminaciones ostensibles, fundadas en la
nacionalidad, sino también todas las formas encubiertas de discriminación que, por
aplicación de otros criterios de distinción, conducen de hecho al mismo resultado.
5. Los derechos de participación política en el lugar de residencia
5.a. Las elecciones municipales
El artículo 22.1 TFUE prevé el derecho de todo ciudadano de la Unión que
resida en un Estado miembro del que no sea nacional a ser elector y elegible en las
elecciones municipales del Estado miembro en el que resida.
El fundamento último de este derecho reposa en el derecho de libre circulación y
residencia: es una prolongación indispensable de dicho principio o complemento al
mismo.
Este derecho se desarrolla en la Directiva 94/1980/CE, de 19 de diciembre de
1994, por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y
pasivo en las elecciones municipales por parte de los ciudadanos de la Unión residentes
en un Estado miembro del que no sean nacionales. Su régimen se rige, por tanto, por el
Tratado y la Directiva. Las condiciones de ejercicio del sufragio activo y pasivo habrán
de ser las mismas para todos los ciudadanos de la Unión Europea sin discriminación
alguna:
- Se aplicará por igual la edad mínima para votar como para ser elegido, así
como el régimen nacional de incompatibilidades.
- Si se excluye de este derecho en virtud de una resolución civil y penal a los
nacionales, la misma privación se aplicará al resto de ciudadanos de los otros Estados
miembros.
- Se aplicarán las mismas normas de financiación y para la campaña electoral,
etc.
La Directiva establece diversas excepciones que se podrán acordar en casos
justificados cuando la proporción de ciudadanos de la Unión Europea en edad de votar
residentes en un Estado miembro sin ostentar la nacionalidad del mismo fuese superior
al 20% del conjunto de ciudadanos de la Unión en edad de votar. También se puede
excluir a los residentes del cargo de Alcalde, Teniente de Alcalde o miembro de órgano
directivo colegiado.
El ciudadano de la Unión Europea debe manifestar su voluntad de querer ejercer
su derecho de sufragio en el Estado miembro de residencia del que no es nacional, para
lo cual se debe inscribir previamente en el Censo electoral.
5.b. Las elecciones al parlamento europeo
El artículo 10 TUE reconoce a todo el ciudadano el derecho a participar en la
vida democrática de la Unión Europea. El Parlamento Europeo es la institución más
importante, aunque no la única, en que participa la ciudadanía. El artículo 22.2 TFUE
reconoce que "Todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que
no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento
Europeo en el Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los
nacionales de dicho Estado".
El desarrollo de las modalidades del ejercicio del derecho corresponde al
Consejo por unanimidad, a propuesta de la Comisión y precia consulta al Parlamento
Europeo. Las modalidades del ejercicio del sufragio activo y pasivo fueron adoptadas
por el Consejo mediante una Directiva.
El principio general es que debe ejercerse en las mismas condiciones que los
nacionales de dicho Estado, ya sea en cuanto a la residencia previa, edad mínima,
financiación, acceso a los medios de comunicación, porcentajes mínimos en el
escrutinio, etc.
Si se opta por el Estado de residencia, hay que inscribirse en el Censo electoral y
entonces se disfrutará del derecho en las mismas condiciones que se exija a los
nacionales en lo que afecta a la duración y a la prueba del período de residencia o en
caso de exclusión del derecho de sufragio establecida por resolución civil o penal.
5.c. El derecho de iniciativa ciudadana
Como forma de democracia directa se reconoce el derecho de iniciativa
ciudadana.
La iniciativa ciudadana debe respetar el principio de atribución de competencias
de la Unión Europea. Debe hacerse en materia de competencia de la Unión Europea u
no para modificar o infringir los límites de los Tratados. La iniciativa, para que la
Comisión presente una propuesta legislativa, no puede estar manifiestamente fuera del
ámbito de competencias de la Comisión a los fines de aplicación de los Tratados.
El TUE fija en un millón la cifra umbral de participantes en el conjunto de la
Unión Europea. Han de proceder de una cuarta parte de los Estados miembros. La edad
mínima para participar se remita a la normativa nacional para las elecciones al
Parlamento Europeo. El plazo de recogida de firmas se limita a doce meses.
La Comisión tiene durante todo el período una estrecha relación con los
proponentes y el Parlamento organiza audiencias con ellos. Contra los actos de
denegación de la Comisión cabe recurso de anulación ante el Tribunal General.
La iniciativa no obliga a la Comisión a presentar una propuesta legislativa, pues
la iniciativa no altera la competencia de la Comisión. Esta debe decidir
discrecionalmente sobre la oportunidad de las propuestas y su contenido. La normativa
deja claro que es una invitación, no una imposición.
Su toma en consideración no depende del Parlamento Europeo, sino de la
iniciativa discrecional de la Comisión, que puede desecharla.
6. La protección del ciudadano de la UE fuera del territorio de la Unión
El artículo 20.2.c) TFUE dispone que los ciudadanos de la Unión tienen el
derecho de acogerse, en el territorio de un tercer país en el que no esté representado el
Estado miembro del que sean nacionales, a la protección de las autoridades diplomáticas
y consulares de cualquier Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales
de dicho Estado.
El desarrollo actual de este derecho se contiene en la Directiva (UE) 2015/637
del Consejo de 20 de abril de 2015 sobre las medidas de coordinación y cooperación
para facilitar la protección consular de ciudadanos de la Unión no representados en
terceros países y por la que se deroga la Decisión 95/553/CE. Su disfrute se circunscribe
a la asistencia consular en el sentido tradicional:
- en casos de detención o prisión; ser víctimas de un delito;
- asistencia en casos de fallecimiento, de accidente o enfermedad graves; ayuda
y repatriación en caso de emergencia; necesidad de documentos provisionales de viaje.
También las misiones diplomáticas deberán tener en cuenta no solo a sus
nacionales, sino también al resto de ciudadanos de la Unión Europea.
La protección consular se extiende a los familiares que acompañen al ciudadano
no representado en un tercer país, si bien deben probar la existencia y el tipo de relación
familiar con el solicitante.
Los solicitantes deberán acreditar la nacionalidad de un Estado miembro y
comprometerse a reembolsar al Gobierno del Estado miembro de su nacionalidad la
totalidad del anticipo o de la ayuda económica o gastos efectuados por el Estado que le
preste la asistencia, si bien este será compensado directamente por el Estado miembro
del que es nacional la persona asistida.
7. El derecho a dirigirse a las instituciones y autoridades comunitarias
Los ciudadanos de la Unión Europea tienen derecho a dirigirse a todas las
instituciones europeas que aparecen mencionadas en los Tratados y a hacerlo en
cualquiera de las lenguas oficiales recogidas en el artículo 55 TUE. Las instituciones
tienen la obligación de contestar en la misma lengua.
Se trata de un derecho general de acceso a cualquier autoridad de la Unión. No
se limita al estricto derecho de petición ante el Parlamento Europeo y el Defensor del
Pueblo europeo, sino que la petición puede hacerse ante todas las instituciones previstas
en el artículo 13 TUE.
Este derecho se inscribe en el más amplio de la transparencia y proximidad de la
actividad de la Unión a los ciudadanos y en la necesidad de dar facilidades para acceder
a la información sobre las decisiones adoptadas por las instituciones.
8. El derecho de petición ante el Parlamento Europeo
El TFUE reconoce a todo ciudadano de la Unión el derecho a presentar
peticiones ante el Parlamento Europeo.
Cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un
Estado miembro tiene este derecho de petición. La petición puede ser individual o
colectiva y debe versar sobre cuestiones europeas que afecten directamente al
peticionario.
 En la petición deben hacerse constar todos los datos de cada uno de los
firmantes. Las peticiones que se declaren impertinentes se archivarán notificándose a los
firmantes la decisión y los motivos de la misma.
Si la petición se estima pertinente se estudiará por la Comisión parlamentaria de
Peticiones, pudiéndose celebrar audiencias o hacer visitas en el lugar de los hechos,
recabar documentos, información o acceso a los servicios de la Comisión. La opinión se
remitirá a la institución competente y se informará al Pleno sobre las medidas adoptadas
por la Comisión o el Consejo en relación con las peticiones admitidas.
9. El derecho a presentar reclamaciones ante el Defensor del Pueblo
Europeo
El TFUE reconoce a los ciudadanos de la Unión el derecho de dirigirse al
Defensor del Pueblo europeo. El Defensor del Pueblo está facultado para recibir las
reclamaciones de cualquier ciudadano de la Unión o de cualquier persona física o
jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, relativas a casos
de mala administración en la acción de las instituciones u órganos de la Unión, con
exclusión del Tribunal de Justicia y del Tribunal General en el ejercicio de sus
funciones jurisdiccionales.
Para la presentación de una reclamación basta una simple carta. Debe
presentarse en cualquier idioma oficial reconocido por los Tratados, en un plazo no
superior a dos años a partir de la fecha en que se tenga conocimiento de los hechos, no
puede ser anónima y tiene un tratamiento público, aunque puede tratarse de forma
confidencial si así se solicita.
Cuando el Defensor del Pueblo comprueba que se trata de un caso de mala
administración, lo pondrá en conocimiento de la institución interesada y buscará una
solución amistosa. Esta deberá responder en un plazo de tres meses y el Defensor
informará al Parlamento Europeo y al reclamante.
El Defensor del Pueblo elabora un Informe anual sobre sus actividades y
resultados que presenta y debate ante el Parlamento Europeo. Puede dirigir
reclamaciones a las instituciones y órganos y, si tuviera conocimiento de hechos
constitutivos de delito, los notificará a las autoridades nacionales competentes.
La oficina del Defensor del Pueblo europeo entiende por mala administración
toda actuación de instituciones y órganos de la Unión en la que se advierten medidas
deficientes que se derivan de la aplicación inadecuada de una norma, tales como
irregularidades administrativas, omisiones, abusos de autoridad, etc.
10. El derecho de acceder a los documentos comunitarios
Este derecho no aparece sistematizado junto al resto de derechos de la
ciudadanía sino entre las "disposiciones de aplicación general" y de forma concreta en
la dedicada al principio de apertura (artículo 15.3 TFUE). El derecho de acceso a los
documentos fue desarrollado mediante una norma básica común que establece los
principios generales y los límites de derecho: el Reglamento (CE) nº 1049/2001 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del
público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.
 De todos los actos adoptados se deduce un principio general: el público tiene
derecho al mayor acceso posible a los documentos. Por documento se entiende todo
escrito, cualquiera que sea su soporte, que contenga datos y obre en poder de estas
instituciones.
En determinados casos se restringe el acceso a los documentos cuando su
divulgación pueda menoscabar un interés público, como la seguridad pública o la
estabilidad monetaria, afectar a la protección de la persona y su intimidad, al secreto
comercial e industrial, a los intereses financieros de la Unión, la confidencialidad
solicitada por la persona o Estado que ha dado los datos o un perjuicio para la
protección de los procedimientos judiciales, salvo que su divulgación revista un interés
público superior.