ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Requisitos de la afectación de inmueble por

construcción de vía pública / AFECTACIÓN DE INMUEBLE - Concepto.

Requisitos. Consecuencias / VÍA PÚLICA - Término de la afectación de
inmueble

De conformidad con el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, la afectación es una

restricción que una entidad pública coloca a un inmueble por causa de una obra
pública o por razones de protección ambiental, que limita o impide a su propietario
obtener licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de
funcionamiento. El inciso segundo de la norma en referencia, establece que las
afectaciones se extenderán hasta por 9 años cuando la obra a desarrollar sea una
vía pública. El inciso primero, prevé como requisitos de existencia de la
afectación, que ésta sea notificada personalmente al propietario, e inscrita en el
respectivo folio de matrícula inmobiliaria; también dispone que durante la vigencia
de la afectación, la entidad pública deberá adquirir el inmueble y, que de no
hacerlo, quedará sin efecto de pleno derecho. En el caso concreto, es inequívoco
que los inmuebles de propiedad del actor no han sido afectados por el Municipio
de Medellín o, si lo fueron, ésta es inexistente, habida cuenta que, según se
observa de los certificados de tradición y libertad de los predios aludidos, tal
circunstancia no se encuentra registrada; así como tampoco existe prueba en el
expediente que ésa situación haya sido notificada al señor Arango Jaramillo. Los
escritos que la administración municipal y otras entidades del municipio han
dirigido en varias oportunidades al actor, no disponen ni comunican sobre la
decisión de afectar sus predios, sino, que informan que los inmuebles de su
propiedad se encuentran “comprometidos” con el proyecto vial de la circunvalar
oriental, próximo a ejecutar por la entidad territorial, y determinan el porcentaje de
compromiso de cada uno de ellos con la obra. Si bien el término utilizado por el
municipio sugiere que los predios interesan a la obra, no significa que hayan sido
afectados, por cuanto, como se dijo, no se han cumplido los requisitos legales
necesarios para que eso suceda.
NOTA DE RELATORÍA: Sentencia ACU-405 de 24 de agosto de 1998. Sección
Tercera. Ponente: Ricardo Hoyos Duque. Demandado: Sociedad Guayacanes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil cuatro (2004)

Radicación número: 05001-23-31-000-2003-3755-01(ACU)

Actor: ALBERTO ARANGO JARAMILLO

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN

Se decide la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia del 29 de

enero de 2004, proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal
Administrativo de Antioquia, mediante la cual fueron negadas las súplicas de la
demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

Mediante escrito presentado el 13 de agosto de 2003 a la Oficina Judicial de

Medellín, con destino al Juez Civil del Circuito (reparto), el señor Alberto de Jesús
Arango, obrando por intermedio de apoderado judicial, instauró acción de
cumplimiento contra el Municipio de Medellín, para lo cual formuló las siguientes:

1.1. Peticiones

“1. Peticiones con relación al inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria

No. 001-106256:

“1.1. Que se ordene al Municipio de Medellín dar cumplimiento al artículo 37 de la

ley 9 de 1989 en el sentido de afectar formalmente el inmueble identificado con la
matrícula inmobiliaria No. 001-106256 ubicado en la calle 12 Sur No. 18-113, de
propiedad del Sr. ALBERTO ARANGO JARAMILLO... con destino a la
construcción de la obra denominada LONGITUDINAL ORIENTAL (ANTES
CIRCUNVALAR).

“En subsidio de la anterior petición, sírvase disponer lo siguiente:

“1.2. Que se ordene al Municipio de Medellín dar cumplimiento al artículo 37 de la

ley 9 de 1989 en cuanto impone la sanción de inexistencia de la afectación como
sanción por no haber afectado formalmente el inmueble y en consecuencia,
ordénese al Municipio de Medellín que se abstenga de impedir por cualquier
mecanismo el aprovechamiento del 100% del terreno. Para la efectividad de esta
petición, deberá ordenarse al Municipio de Medellín la expedición del certificado
de vías obligadas, obviamente sin incluir como obligación del propietario ni la de
reservar faja alguna de terreno para la construcción de la Longitudinal Oriental ni
la obligación de ceder gratuitamente faja alguna para dicho proyecto ni mucho
menos ordenando la construcción parcial de dicha vía a cargo de mi representado.

”Para la efectividad de esta petición, el despacho deberá disponer expresamente

que el Municipio de Medellín se abstendrá de exigir ni la construcción ni la cesión
gratuita ni la reserva del área del lote para la construcción de parte de la obra
LONGITUDINAL ORIENTAL a título de “vía obligada”.

“2. Peticiones con relación al inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria

No. 001-481576:

“2.1. Que se ordene al Municipio de Medellín dar cumplimiento al artículo 37 de la

ley 9 de 1989 en el sentido de afectar formalmente el inmueble identificado con la
matrícula inmobiliaria No. 001-048576... con destino a la construcción de la
carrera 21 y de la calle 16 A Sur.

“En subsidio de la anterior petición, sírvase disponer lo siguiente:

“2.2. Que se ordene al Municipio de Medellín que de cumplimiento al artículo 37

de la ley 9 de 1989 en el sentido de acatar la sanción de inexistencia de la
afectación allí prevista como consecuencia de no haber afectado formalmente el
inmueble y en consecuencia, sírvase ordenarle al Municipio de Medellín que se
abstenga de impedir por cualquier mecanismo el aprovechamiento del 100% del
terreno. Para la efectividad de esta petición, le ruego ordenarle al Municipio que
expida el certificado de vías obligadas del inmueble, obviamente sin incluir como
obligación del propietario ni la de reservar faja alguna de terreno para la
construcción de las carreras 21 y calle 16 A Sur, ni la obligación de ceder
gratuitamente faja alguna para dicho proyecto ni mucho menos ordenar la
construcción parcial de dicha vía a cargo de mi representado.

“3. Petición común a ambos inmuebles:

“Sírvase también ordenarle al Municipio de Medellín que de cumplimiento al

numeral 76.4.1. del artículo 76 de la ley 715 de 2001 en cuanto dispone que es el
Municipio el encargado de construir y conservar la infraestructura municipal
de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean
propiedad del municipio y como consecuencia de lo anterior, sírvase ordenarle
al Municipio de Medellín que se abstenga de utilizar cualquier medio para intentar
trasladar (total o parcialmente) dicha obligación al Sr. ALBERTO ARANGO
JARAMILLO. Ordénase también dárle (sic) cumplimiento cumplimiento (sic) al
artículo 19 de la ley 105 de 1993 que consagra la misma obligación (de construir y
conservar la infraestructura vial) a cargo de la Nación y de los entes territoriales.

“Para la efectividad de esta petición, el despacho deberá disponer expresamente

que el Municipio de Medellín se abstendrá de exigir la construcción y cesión
gratuita de parte de la obras carrera 21 y calle 16 A Sur a título de “vía obligada”.

“2.2. (sic) Que de cumplimiento al numeral 76.4.1. del artículo 76 de la ley 715 de
2001 en cuanto dispone que es el Municipio el encargado de construir y
conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas,
suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio y como
consecuencia de lo anterior, sírvase ordenarle al Municipio de Medellín que cese
en sus pretensiones de transferir la obligación de construir parte de las obras
carrera 21 y calle 16 A Sur al señor Alberto Arango. Esto en concordancia con el
artículo 19 de la ley 105 de 1993 que consagra la misma obligación a cargo de la
Nación y de los entes territoriales.

“3. (sic) Que se condene en costas al Municipio de Medellín.” (fls. 62 a 64 -

negrillas, mayúsculas fijas y subrayado del original).

Como fundamento de sus pretensiones, el actor expuso los siguientes:

1.2. Hechos
a) El señor Alberto Arango Jaramillo, es propietario de dos inmuebles ubicados en
el sector de El Poblado en Medellín, identificados con los números de matrícula
inmobiliaria 001-48576 y 001-106256.

b) El actor no ha podido aprovechar urbanísticamente los mencionados predios,

porque el Municipio de Medellín se lo ha impedido comprometiéndolos con el
proyecto vial No. 12-90-1 “Circunvalar Metropolitana Oriental y ampliación de la
calle 16 A Sur”, el primero de ellos en un 3.7%, y el segundo, en un 100%.

c) El 9 de mayo de 1999, el actor solicitó a la Secretaría de Obras Públicas

Departamentales que levantara la afectación de los inmuebles, o los adquiriera,
habida cuenta que habían transcurrido 10 años desde la afectación sin que ésta
hubiera sido inscrita, perdiendo así su vigencia. La entidad requerida contestó,
pero no se pronunció sobre los aspectos señalados en el escrito.

d) La Secretaría de Hacienda - División Catastro Municipal, mediante Resolución

No. 9679 de 10 de noviembre de 1999, resolvió el recurso de reposición que
había sido interpuesto por el actor contra la Resolución No. 5264 de 1999, por
medio de la cual se revisó el avalúo catastral al inmueble matriculado con el
número 49576. En dicho acto, la entidad no se pronunció sobre la afectación de
los predios.

e) En adelante, hubo una serie de comunicaciones y respuestas entre el actor y la

administración municipal, en cuanto a la afectación de los inmuebles por la
construcción de una vía pública, sin que a la fecha se haya resuelto su situación.

f) El 8 de febrero de 2000, el actor solicitó a la Personería Municipal de Medellín

que investigara la situación, debido a los perjuicios económicos que le estaba
causando. La entidad le contestó que se habían solicitado pruebas a Catastro
Municipal, EEVV y Planeación Municipal, para conocer las razones por las cuales
los predios eran objeto de diferentes facturaciones, a pesar de estar
comprometidos con la construcción de una obra vial. Pero, el actor asegura que
hasta el momento no ha habido decisión definitiva por parte de la Personería.

g) En febrero de 2003, el actor obtuvo nuevos certificados de libertad de los

predios, evidenciando que no se encontraba registrada para ninguno de ellos
alguna afectación. Sin embargo, el 24 de enero de 2003 le había sido enviado por
la administración municipal un certificado de vías obligadas en el cual se le
informa que el inmueble No. 001-106256 se requeriría totalmente para la
ejecución de un proyecto vial, y que el municipio adelantaría las gestiones para
adquirirlo.

h) Finalmente, el apoderado del actor manifestó que han transcurrido 13 años

desde la programación del proyecto hasta la fecha, sin que se haya registrado la
afectación, mientras que el propietario ha debido asumir las cargas que ello
conlleva. Agregó que el Municipio justifica su actuación en que el hecho de que el
inmueble no se encuentra afectado sino “comprometido”, lo cual tiene los mismos
efectos de la afectación porque igualmente le impide obtener permisos de
construcción, o enajenar los bienes.

2. Trámite en primera instancia

2.1. El Juzgado 8° Civil del Circuito de Medellín, mediante auto de 26 de agosto

de 2003 (fl. 77), se declaró incompetente para conocer el asunto, y lo remitió al
Tribunal Administrativo del Atlántico.

2.2. El apoderado del actor apeló la decisión del Juzgado, y el Tribunal Superior
de Medellín, en auto de 1° de octubre de 2003 (fls. 89 a 91), declaró inadmisible el
recurso de apelación por improcedente.

2.3. Recibido el expediente por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el

magistrado sustanciador del proceso admitió la demanda mediante auto de 29 de
octubre de 2003 (fls. 95 a 96), y ordenó la notificación al Alcalde de Medellín.

2.4. Intervención del Municipio de Medellín

El apoderado de la entidad territorial demandada contestó la demanda (fls. 100 a

120), señalando principalmente que los inmuebles de propiedad del actor no han
sido afectados, sino, que se encuentran comprometidos en la futura ejecución de
un proyecto vial, razón por la que nada impide al actor solicitar licencias de
construcción ante el órgano competente; y, además, que el municipio no está
obligado a afectar los predios. Sobres éste aspecto, manifestó que el actor
confunde los conceptos de “afectación por obra pública”, “vías obligadas para
urbanización”, y “cesión gratuita”.
De otra parte, el demandado formuló las excepciones de: inexistencia de la
obligación, por no estar el municipio obligado a afectar los inmuebles; inepta
demanda, porque la afectación del predio generaría gastos; y, falta de legitimación
en la causa por pasiva, debido a que la afectación de los inmuebles
correspondería al área metropolitana.

3. La sentencia impugnada

La Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante

fallo de 29 de enero de 2004 (fls. 192 a 208), declaró no probada la excepción de
falta de legitimación por pasiva, y negó las súplicas de la demanda.

En cuanto a la excepción, encontró que el área metropolitana no tenía

considerado en las obras a ejecutar a mediano y largo plazo el proyecto de la
circunvalar oriental.

En relación con las pretensiones formuladas por el actor, consideró que la

afectación solicitada hacía improcedente la acción porque establecía gastos a la
administración, en la medida en que según el artículo 122 de la Ley 388 de 1997,
es requisito para la afectación de inmuebles que la entidad pública disponga de la
apropiación presupuestal correspondiente para el pago de la compensación, que
debe reconocerse a favor del propietario por los perjuicios sufridos por tal
situación. Sobre el particular, hizo alusión a la sentencia proferida en un caso
similar por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 24 de agosto de 1998,
dentro del expediente ACU-405.

La pretensión subsidiaria de imponer la sanción de inexistencia de la afectación,

fue considerada por el a quo como un supuesto que no contenía el artículo 37 de
la ley 9 de 1989.

El tribunal de instancia tampoco accedió a la orden de cumplimiento del artículo

76 de la Ley 715 de 2001, porque implicaba gastos conminar al municipio a
desarrollar cualquier obra.

Finalmente, la solicitud de ordenar al demandado que se abstuviera de trasladarle

la obligación de construir la obra, arguyó que, en el caso en que así lo dispusiera
el municipio, el actor contaba con las “acciones ordinarias” para impugnar el acto
correspondiente.

4. La impugnación

El apoderado del actor expuso como razones fundamentales de su inconformidad

con la decisión de primera instancia, las siguientes:

a) Las restricciones que ha impuesto el municipio de Medellín sobre los inmuebles

del actor sí constituyen una afectación, sólo que ésta no se ha hecho oficialmente.
Sobre este aspecto, agregó que: “con la afectación se busca fundamentalmente
ponerle un límite a la duración del mismo pues sólo con la formalización de la
misma comienzan a correr los términos previstos en el artículo 37 de la ley 9 de
1989, vencidos los cuales pierde eficacia la misma y por lo tanto desaparecen las
limitaciones impuestas por vía de afectación, quedando “liberado” el inmueble”.
(fl. 212).

b) El cumplimiento no implica un gasto, en la medida en que de la aplicación de la

norma que regula la afectación, no surge inmediatamente la obligación de adquirir
el inmueble, porque para esto debe celebrarse previamente un contrato con el
propietario.

c) En la demanda no se solicitó que se ordenara al municipio la ejecución de la

obra, sino, que se le impidiera colocar tal obligación en cabeza del actor.

d) No puede ejercer las acciones ordinarias aludidas por el a quo, toda vez que
los documentos mediante los cuales el municipio certificó la existencia de la vía
obligada, no constituyen actos administrativos.

e) No se puede predicar de la acción de cumplimiento el carácter subsidiario que

sí tiene la acción de tutela, porque el legislador no lo previó así.

f) El artículo 122 de la Ley 388 de 1997, sí consagra la sanción de inexistencia de

la afectación, para el caso en que ésta no cumpla con los requisitos que la misma
norma dispone.

II. CONSIDERACIONES
1. Competencia

Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de las acciones de

cumplimiento, de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley
393 de 1997 y, con el artículo 1° del Acuerdo 055 de 2003 por medio del cual se
modificó el reglamento del Consejo de Estado.

2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento

La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución, tiene

por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o
jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir tanto
a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta
índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto
ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a
cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico
existente. Al respecto la Corte Constitucional ha señalado:

“El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a

toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores
públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para
exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la
ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el
particular cuando asume este carácter. De esta manera, la
referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad
material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual
conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social
de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden
jurídico, social y económico justo”1.

Según se colige del contenido de la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos
exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes:

1º) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en
normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art.
1º).

1
Corte Constitucional, sentencia C-157 del 29 de abril de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonel.
2º ) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza
de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas,
frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º).

3º) Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por
acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que
permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º).

4º) No procederá la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro

instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el
caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e
inminente para quien ejerció la acción.

3. Las normas cuyo cumplimiento se pretende

En la demanda, el actor pretende que se ordene al Municipio de Medellín el

cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 122
de la Ley 388 de 1997, y el artículo 76 numeral 76.4.1. de la Ley 715 de 2001,
cuyos textos, en su orden, son los siguientes:

“LEY 9 DE 1989
“(enero 11)

“Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa

y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones

“ARTICULO 37. Toda afectación por causa de una obra pública tendrá una
duración de tres (3) años renovables, hasta un máximo de seis (6) y deberá
notificarse personalmente al propietario e inscribirse en el respectivo folio de
matrícula inmobiliaria, so pena de inexistencia. La afectación quedará sin efecto,
de pleno derecho, si el inmueble no fuere adquirido por la entidad pública que
haya impuesto la afectación o en cuyo favor fue impuesta, durante su vigencia. El
Registrador deberá cancelar las inscripciones correspondientes, a solicitud de
cualquier persona, previa constatación del hecho.

“En el caso de las vías públicas, las afectaciones podrán tener una duración
máxima de nueve (9) años.

“La entidad que imponga la afectación o en cuyo favor fue impuesta celebrará un
contrato con el propietario afectado en el cual se pactará el valor y la forma de
pago de la compensación debida al mismo por los perjuicios sufridos durante el
tiempo de la afectación. La estimación de los perjuicios será efectuada por el
Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" o la entidad que cumpla sus funciones, en
los términos previstos en la presente ley.
“Para los efectos de la presente ley, entiéndese por afectación toda restricción
impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de licencias de
urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento, por causa de
una obra pública, o por protección ambiental.”

“LEY 388 DE 1997

“(Julio 18)

“Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras

disposiciones.

“ARTICULO 122. Para efectos de garantizar el cumplimiento de las normas

legales sobre compensación de las cargas del desarrollo urbano, será requisito
para la afectación de inmuebles por causa de obra pública, en los términos
previstos por el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, que la entidad pública que
imponga la afectación disponga de la apropiación presupuestal correspondiente al
pago de la compensación debida a su propietario por los perjuicios sufridos
durante el tiempo de la afectación, cuya tasación será realizada por peritos
privados inscritos en lonjas o asociaciones correspondientes.

“En los casos de inmuebles declarados como de conservación histórica,

arquitectónica o ambiental, deberá garantizarse igualmente la disponibilidad
presupuestal para el pago de la compensación, de conformidad con lo previsto en
el artículo 48 de la presente ley.”

“LEY 715 DE 2001

“(Diciembre 21)

“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias

de conformidad con los artículos 151, 288,, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de
2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

“ARTÍCULO 76. COMPETENCIAS DEL MUNICIPIO EN OTROS SECTORES.

Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones,
corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del
Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o
cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes
competencias:

“76.4. En materia de transporte

“76.4.1. Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías

urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las
instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de
transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos le
sean transferidos directa o indirectamente.

“Las vías urbanas que forman parte de las carreteras nacionales seguirán a cargo
de la Nación.”

4. El caso concreto
En el asunto bajo análisis, el actor no comparte la decisión del a quo, quien negó
las súplicas de la demanda. La Sala analizará de manera independiente cada una
de las pretensiones formuladas por el actor, habida cuenta que presentó
argumentos de oposición en forma puntual frente a cada una de las
consideraciones del tribunal de instancia.

Advierte la Sala, que en la demanda el apoderado del señor Arango Jaramillo hizo
alusión a una supuesta irregularidad en cuanto a la tarifa aplicable a los inmuebles
del actor para efectos de liquidación del impuesto predial, y aportó documentos
relacionados con tal situación. No obstante, este aspecto no será abordado en el
estudio del asunto, porque no hacen parte de las pretensiones, no fue analizado
por el a quo, y tampoco constituye el objeto de la impugnación.

4.1. Solicitud de cumplimiento del artículo 37 de la Ley 9 de 1989

4.1.1. En cuanto a la solicitud de afectación “formal” de los inmuebles

El a quo consideró que ordenarle al Municipio de Medellín que afectara los

inmuebles del actor, establecía gastos a su cargo, en la medida en que para
disponer tal actuación la entidad territorial deberá contar previamente con la
apropiación presupuestal necesaria para el pago de la compensación por los
perjuicios causados al propietario.

El actor centró su oposición frente a éste argumento, manifestando que, aunque el

Municipio no ha afectado formalmente los inmuebles, las limitantes que ha puesto
impiden el desarrollo de los predios al actor porque tienen los mismos efectos de
la afectación. Por lo tanto, insistió en su pretensión principal, y aclaró que lo que
persigue con ésta es que empiece a correr el término previsto en la norma antes
referida, para que la afectación quede sin efecto.

Ahora bien, de conformidad con el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, la afectación

es una restricción que una entidad pública coloca a un inmueble por causa de una
obra pública o por razones de protección ambiental, que limita o impide a su
propietario obtener licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o
de funcionamiento.
El inciso segundo de la norma en referencia, establece que las afectaciones se
extenderán hasta por 9 años cuando la obra a desarrollar sea una vía pública
(como ocurre en este asunto). El inciso primero, prevé como requisitos de
existencia de la afectación, que ésta sea notificada personalmente al propietario, e
inscrita en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria. También dispone que
durante la vigencia de la afectación, la entidad pública deberá adquirir el inmueble
y, que de no hacerlo, quedará sin efecto de pleno derecho.

En el caso concreto, es inequívoco que los inmuebles de propiedad del actor no

han sido afectados por el Municipio de Medellín o, si lo fueron, ésta es inexistente,
habida cuenta que, según se observa de los certificados de tradición y libertad de
los predios aludidos (fls. 2 a 3 y 4 a 5), tal circunstancia no se encuentra
registrada; así como tampoco existe prueba en el expediente que ésa situación
haya sido notificada al señor Arango Jaramillo.

Los escritos que la administración municipal y otras entidades del municipio han
dirigido en varias oportunidades al actor (por ejemplo: fls. 10 a 11, 27, 33, 38, 40 a
43, 124 a 125, 126 a 128, 129, y 130 a 133), no disponen ni comunican sobre la
decisión de afectar sus predios, sino, que informan que los inmuebles de su
propiedad se encuentran “comprometidos” con el proyecto vial de la circunvalar
oriental, próximo a ejecutar por la entidad territorial, y determinan el porcentaje de
compromiso de cada uno de ellos con la obra. Si bien el término utilizado por el
municipio sugiere que los predios interesan a la obra, no significa que hayan sido
afectados, por cuanto, como se dijo, no se han cumplido los requisitos legales
necesarios para que eso suceda.

Además, la consecuencia de la afectación, como también se indicó, es la

imposibilidad de obtener licencias de urbanización, de parcelación, de
construcción, o de funcionamiento, y no se encuentra probado que el actor haya
solicitado a la autoridad competente alguna de tales licencias y, mucho menos,
que le hayan sido negadas por encontrarse los predios afectados.

Por lo tanto, nada impide al señor Arango Jaramillo solicitar alguna de las
mencionadas licencias. Con todo, en el hipotético caso en que el actor solicite
una licencia y le sea negada por razón de la afectación de los inmuebles, éste
podría impugnar el acto porque tal afectación no existe.
Carece de sentido, entonces, acceder a la pretensión del actor, más aún teniendo
en cuenta dos aspectos fundamentales: a) Que artículo 37 de la Ley 9 de 1989
no obliga a las entidades públicas a afectar los inmuebles; sólo desarrolla el
concepto y regula sus principales elementos; y, b) Que el artículo 122 de la Ley
388 de 1997 establece como otro requisito para la afectación -además de los
atrás referidos- que la entidad pública disponga de la apropiación presupuestal
necesaria para pagar al propietario los perjuicios sufridos durante el tiempo que
dure afectado el inmueble.

Así las cosas, al ordenar la pretendida afectación al Municipio de Medellín, no sólo

se lo estaría conminando a comportar una conducta a la que no le obliga la ley,
sino que, además, establecería gastos a su cargo, en la medida en que debería
hacer una erogación económica, según se precisó.

En relación con el primer aspecto, es pertinente reiterar el criterio expuesto por

esta Corporación en un caso similar al que se analiza, en el cual se consideró que
el juez de cumplimiento no podía ordenar la afectación de bienes particulares para
la afectación de obras públicas, porque significaría usurpar competencias de las
entidades administrativas; tal posición fue manifestada en los siguientes términos:

“2. De conformidad con la leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, los proyectos que
impliquen la afectación de bienes inmuebles para obras de interés colectivo
deben integrarse al Plan de Desarrollo de los municipios, por medio de acuerdo
expedido por los concejos municipales. Posteriormente, la entidad administrativa
facultada determinará los bienes que se requiera para la ejecución de la obra y
aquellos en relación con los cuales se limitará su uso de manera permanente o
temporal, para proceder a su afectación y negociación directa, expropiación o
constitución de servidumbre.

“De tal manera que será la entidad interesada la que deberá decidir el
momento en el cual realice el proceso de afectación de los bienes
inmuebles que requiera para la realización de las obras en relación con las
cuales cuenta con los recursos y por tanto, no podrá el juez de
cumplimiento, so pena de usurpar competencias de las entidades
administrativas, ordenar la afectación de bienes particulares para la
ejecución de obras públicas que están apenas en proyecto.

“(...)

“3. Debe tenerse en cuenta que la ejecución de obras públicas corresponde a

las (sic) potestad discrecional de las autoridades administrativas
competentes y por tanto, no le corresponde al juez de cumplimiento
ordenar que se inicien las limitaciones al dominio que la obra proyectada
demanda, pues en tal caso estaría desbordando el ámbito de sus
competencias.” (Negrillas y subrayado fuera de texto).2

En cuanto a la causal de improcedencia de la acción porque el cumplimiento

establece gastos a la administración, consagrada en el parágrafo del artículo 9°
de la Ley 393 de 1997, el juez no puede ordenar a la administración la
incorporación de un gasto en la ley de presupuesto, ni tampoco la ejecución de
uno previamente incluido, pues ello altera el modelo presupuestal elaborado por el
Constituyente, así como también las competencias y procedimientos que le sirven
de soporte.

Sobre el particular, el Consejo de Estado ha sentado el siguiente criterio:

“La improcedencia de la acción de cumplimiento respecto de normas que

impliquen gastos se justifica en la medida en que no se puede perseguir el
cumplimiento de normas que establezcan la realización de una nueva erogación,
sin que a su vez se haya asignado la partida correspondiente en el presupuesto.
El artículo 345 de la Constitución Política es terminante al prohibir cualquier
erogación con cargo al tesoro que no se halle incluido en el presupuesto de rentas
y gastos. En su inciso segundo prohíbe cualquier gasto público que no haya sido
decretado por el Congreso, las Asambleas o los Concejos. Lo anterior quiere decir
que un acto administrativo que genere gastos y que no esté debidamente
presupuestado, no puede hacerse efectivo mientras no se hayan hecho las
correspondientes apropiaciones, pues el acto administrativo así emanado estaría
afectado de nulidad, conforme a las causales previstas en el artículo 84 del C.C.A.
Sin embargo, dentro de la actuación debe obtenerse certeza de que la ley o el
acto administrativo que impliquen gasto han sido incluido en la ley de
apropiaciones, aspecto que debe ser materia de conclusión, previo análisis de
fondo del asunto.”3

En igual sentido, la Corte Constitucional ha manifestado:

“En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto

previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en
ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el
Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo
sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que
ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo
debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede
perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos
constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con la
fórmula según la cual “todo gasto ordenado por las normas legales habrá de
ejecutarse”, que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir
de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la
postre no se realizan. Los recursos del erario provienen de los impuestos de los

2
Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 24 de agosto de 1998, expediente ACU-405.
3
Consejo de Estado, Sección Primera. Expediente ACU-4749.
ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la receta
para curar el mal que con razón se censura”.4

4.1.2. En cuanto a la “sanción de inexistencia de la afectación”

A juicio del actor, el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, establece una “sanción” a las
entidades públicas consistente en la inexistencia de la afectación cuando ésta no
ha sido notificada personalmente al propietario del inmueble, ni registrada en el
respectivo folio de matrícula inmobiliaria. Sin embargo, el a quo consideró que la
citada norma no consagraba una sanción, sino, que lo que indica la norma es “que
si una vez afectado el inmueble este no fuese adquirido dentro de su vigencia, la
afectación pierde sus efectos. Y en (sic) caso que se analiza los inmuebles no
han sido afectados” (fl. 205).

Como anteriormente se advirtió, los requisitos de existencia de la afectación son:

a) que se notifique personalmente al propietario; y, b) Que se inscriba en el
respectivo folio de matrícula inmobiliaria, al tiempo que dispone la norma que
durante la vigencia de la afectación, la entidad pública deberá adquirir el inmueble
y, de no hacerlo, quedará sin efecto de pleno derecho.

Conforme con lo anterior, el artículo 37 de la Ley 9 de 1989 no consagra una

“sanción” a las entidades públicas; lo que regula la norma son los efectos del
incumplimiento de los requisitos de la afectación, los cuales son la inexistencia,
cuando no se notifique ni se inscriba, y la ineficacia, cuando la entidad no
adquiera el bien, consecuencia que, además, opera de pleno derecho, es decir,
no debe ser declarada.

Por lo tanto, al igual que sucede con la pretensión anterior, es desafortunada la

interpretación que hizo el actor del deber legal consagrado en la norma en
referencia, y mal podría el juez disponer una actuación que no ha sido regulada
por el legislador.

4.2. Solicitud de cumplimiento del artículo 76 numeral 76.4.1. de la Ley 715

de 2001

La referida disposición, establece como competencia de los municipios en materia

de transporte “construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las
4
Corte Constitucional, sentencia C-157 del 29 de abril de 1998.
vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sea propiedad del
municipio...”.

Esta súplica fue igualmente negada por el a quo, quien consideró que “ordenar al
Municipio ejecutar obras, escapa a la acción de cumplimiento por implicar gastos”
(fl. 206). Así mismo, argumentó que “sí (sic) el Municipio en un momento
determinado realiza este tipo de exigencia y el afectado considera que la misma
es contraria al ordenamiento jurídico, debe acudir a las acciones ordinarias, para
impugnar el acto administrativo que consagró dicha obligación...” (fl. 206).

El actor se opuso a las consideraciones del a quo, señalando, de una parte, que
con la demanda no pretendió que se ordenara al municipio ejecutar las obras,
sino, impedirle que le trasladara ésa carga; y, de otra parte, manifestó que no
puede ejercer las acciones ordinarias a que alude el fallo de instancia, porque los
documentos que certifican la existencia de la vía obligada no constituyen actos
administrativos, y que, en el evento de poder demandarlos, la acción de
cumplimiento no tiene el carácter subsidiario que sí fue previsto para la acción de
tutela.

La Sala advierte que, según los términos en que fue formulada la pretensión bajo
análisis, es cierto que el actor no perseguía que se ordenara al Municipio de
Medellín la ejecución de las obras viales, sino, “disponer expresamente que el
Municipio de Medellín se abstendrá de exigir ni la construcción ni la cesión
gratuita ni la reserva del área del lote para la construcción de parte de la obra
LONGITUDINAL ORIENTAL a título de “vía obligada”” (fls. 62 y 63).

Sin embargo, del contenido de la norma cuyo cumplimiento reclama el actor no se

deriva la orden por él pretendida. Además, no existe acto administrativo alguno (o,
por lo menos, no obra en el expediente), mediante el cual el Municipio de Medellín
haya tomado una decisión en tal sentido.

Por lo tanto, prohibir al demandado que le atribuya al actor la obligación de

construir parte de la obra, sería impartir una orden que carece de fundamento
legal. Y, en el evento en que la administración municipal determine atribuir al
actor la obligación de construir a su cargo el proyecto vial, tal decisión constituiría
un acto administrativo que podría ser demandado en ejercicio de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del C.C.A.
En consecuencia, la pretensión que se analiza puede ser formulada por el actor
mediante otro medio judicial idóneo y eficaz, lo cual, contrario a lo manifestado
equivocadamente por aquél, constituye una causal de improcedencia de la acción
de cumplimiento, según lo preceptúa el inciso segundo del artículo 9° de la Ley
393 de 1997, que le otorga un carácter residual y subsidiario a este mecanismo
constitucional.

En relación con éste aspecto, la Sala ha manifestado reiteradamente lo siguiente:

“La causal de improcedencia en comento imprime a la acción de cumplimiento el

carácter de mecanismo residual y subsidiario; es decir, su ejercicio no puede
suplir las acciones, recursos, procedimientos y trámites idóneos y eficaces
legalmente preestablecidos, para lograr que el asunto se tramite con prelación
sobre cualquier otro, como lo dispone el artículo 11 de la Ley 393 de 1997.

“Lo contrario desbordaría el derrotero señalado por el legislador, y convertiría a la

acción de cumplimiento en un medio a través del cual sería posible discutir toda
suerte de discrepancias, so pretexto de solicitar el cumplimiento de una norma con
fuerza material de ley o un acto administrativo.”5

Aunado a lo anterior, considera la Sala que el actor también cuenta con la acción
de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A., para reclamar de
parte del Municipio de Medellín, los perjuicios que asegura ha tenido que soportar
y asumir durante varios años por las supuestas limitaciones que el demandado ha
puesto para impedir el desarrollo de los inmuebles de su propiedad.

4.3. Conclusiones

Concluye la Sala que, al igual que lo consideró el a quo, la acción de

cumplimiento instaurada por el actor es improcedente, porque ocurren las
causales consagradas en el inciso segundo y en el parágrafo del artículo 9° de la
Ley 393 de 1997, según se explicó anteriormente. No obstante, su decisión debe
ser modificada, porque incurrió en una imprecisión terminológica al negar las
súplicas de la demanda, cuando ha debido rechazar la acción por improcedente.

5
Véase, entre muchas otras: Consejo de Estado. Sentencia de 1° de abril de 2004. Exp. ACU-1756.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFÍCASE la sentencia proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal

Administrativo de Antioquia, el 29 de enero de 2004, la cual queda así:

RECHÁZASE por improcedente la acción de cumplimiento instaurada por el señor

Alberto Arango Jaramillo contra el Municipio de Medellín.

Ejecutoriada esta providencia, envíese al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

DARÍO QUIÑONES PINILLA