.com.

ar
La Revolución de las Tecnologías de la
Informática y la Comunicación
en Argentina

Dirección del PProyecto:

royecto:
Gabriel Casaburi
Guillermo Mondino

Investigadores:
Pablo Angelelli
Inés Butler
Andrés Chambouleyron
Paola Diegues
Rodrigo Madanes

Marzo de 2000
 Índice
Sección I - T ecnologías de Informática y Comunicación (TICs) .................................................................. 5
Tecnologías
1. Introducción .......................................................................................................................................... 7
2. Evolución del Sector TIC ........................................................................................................................ 9
Demanda de TICs ............................................................................................................................... 10
I. Empresas ........................................................................................................................................ 10
II. Gobierno ........................................................................................................................................ 11
III. Familias .......................................................................................................................................... 11
Internet .............................................................................................................................................. 11
I. Convergencia ................................................................................................................................. 12
II. Ofertas de Internet ........................................................................................................................ 12
Sitios de Contenido ........................................................................................................................ 12
Sitios de Comercio Electrónico ....................................................................................................... 12
Acceso ........................................................................................................................................... 13
PCs y otros Information Appliances ................................................................................................ 13
III. La Infraestructura .......................................................................................................................... 13
La Infraestructura de Internet ........................................................................................................ 13
La Infraestructura de las Aplicaciones de Internet .......................................................................... 13
IV. La Actividad Económica .................................................................................................................. 13
Los Intermediarios Electrónicos ....................................................................................................... 13
Transacciones Online ...................................................................................................................... 14
3. El desarrollo del sector TIC en el Mundo ............................................................................................. 15
4. El desarrollo del sector TIC en Argentina ............................................................................................ 17

Sección II - Economías de las TICs .......................................................................................... 19

1. Externalidades de red ......................................................................................................................... 21
El problema económico de las externalidades de red ......................................................................... 22
Externalidades de red y productividad ................................................................................................ 26
2. Las TICs y la productividad de la economía ........................................................................................ 28
El crecimiento en la productividad de la economía .......................................................................... ... 28
La hipótesis de la difusión .................................................................................................................. 30
La hipótesis de la complementariedad ................................................................................................ 31
3. El cambio tecnológico y el mercado de trabajo ............................................................................... .... 32
4. Etapas de una innovación ................................................................................................................... 33
5. En R esumen ........................................................................................................................................ 36
Resumen

Sección III - Factores y regulaciones que afectan el acceso a Internet .................................... 39

1. Internet y telefonía: similitudes, diferencias y convergencia ............................................................... 41
2. Características del mercado de Internet en Argentina ........................................................................ 44
3. Factores que e xplican el acceso a Internet .......................................................................................... 47
explican
4. Tarifas de acceso a Internet ................................................................................................................ 49
Tarifas
5. Comparación internacional de tarifas ................................................................................................. 54
6. Conclusión .......................................................................................................................................... 58

Sección IV - Comercio Electrónico ........................................................................................... 61

1. Las partes que comercian: Minorista, Inter- empresarial, y Gobierno
Inter-empresarial, Gobierno--empresa ................................... 64
2. Nivel de Automatización ..................................................................................................................... 65
3. El producto comerciado: Financiero, T angible y de Contenido Intangible ........................................... 66
Tangible
4. Comercio Electrónico Minorista (b2c) .................................................................................................. 66
Tipos de Empresas Minoristas ............................................................................................................. 67
Velocidad del Crecimiento .................................................................................................................. 68
Seguridad en el Pago .......................................................................................................................... 68
Temas y Preocupaciones ..................................................................................................................... 69
Conclusión ........................................................................................................................................... 70
5. Comercio Electrónico Interempresarial (b2b) ...................................................................................... 71
Empresas de Comercio Electrónico Interempresarial .......................................................................... 71
Temas y Preocupaciones ..................................................................................................................... 73
Conclusión .......................................................................................................................................... 73
6. Compras Estatales .............................................................................................................................. 74
Tres Niveles de Sofisticación de Compras Estatales ............................................................................. 74
Integración de Servicios Gubernamentales .................................................................................. ...... 75
Recomendaciones y conclusiones ........................................................................................................ 76

Sección V - Políticas públicas en el mundo para promover el sector TIC ................................. 77

Políticas
1. Introducción ........................................................................................................................................ 79
2. La e xperiencia de políticas de TIC en Israel, Irlanda e India ............................................................... 80
experiencia
Israel .................................................................................................................................................. 80
Irlanda ................................................................................................................................................ 81
India ................................................................................................................................................... 84
Un vecino para analizar: Brasil y las TICs ............................................................................................ 86
I. Promoción del uso de las TICs ........................................................................................................ 87
II. Promoción de la industria de software ............................................................................................ 87
3. La e xperiencia de políticas de TIC en los países más desarrollados ................................................... 89
experiencia
4. Algunos temas de preocupación particular para la política pública .................................................... 92
Las TICs y las relaciones Gobierno-ciudadanos .................................................................................. 92
Recursos Humanos y las TICs .............................................................................................................. 95
Educar y preparar a la población para el “information-rich society” .................................................. 96
Modernizar/mejorar la educación utilizando recursos informáticos .................................................... 97
Alimentar los recursos humanos (principalmente ingenieros) del sector informático .......................... 98
Capacitar a los jóvenes para su inserción laboral y a los desempleados para
su re-inserción laboral ...................................................................................................................... 98
Recaudación tributaria en la nueva economía .................................................................................... 99
Nuevas firmas de base tecnológica y el capital de riesgo ................................................................. 101

Sección VI - Política de apoyo al sector TIC en la Argentina ............................................... 107

Política
1. La Secretaría para la Tecnología, la Ciencia y la Innovación P
Tecnología, Productiva
roductiva (ST (STCIP)
CIP) .............................. 109
2. Subsecretaría de la Gestión Pública .................................................................................................. 112
3. El apoyo a la transformación tecnológica de las Pymes argentinas ................................................. 115

Sección VII - Conclusiones y Recomendaciones de P

Recomendaciones olítica ................................................... 119
Política
1.R ecomendaciones de política ............................................................................................................. 122
1.Recomendaciones
2.La Iniciativa Nacional Informática ..................................................................................................... 124
3.Políticas de acceso ............................................................................................................................. 124
3.Políticas
4.Políticas para el desarrollo del comercio electrónico .......................................................................... 126
4.Políticas
5.El sector público y las TICs ................................................................................................................. 128
6.R ecursos humanos ............................................................................................................................. 129
6.Recursos

Bibliografía consultada ......................................................................................................................... 131

 Sección I

Tecnologías de
Informática y
Comunicación (TICs)
 Tecnologías de Informática y Comunicación (TICs)

1. Introducción
“No existe razón alguna para que la gente quiera tener una computadora en su casa”.
Ken Olson, presidente y fundador de Digital Equipment,1977.

Ken Olson se equivocó y mucho, pero eso no habla mal de él sino de la impredecibilidad de la
revolución tecnológica por la que está atravesando la economía mundial. En los 22 años de existencia
del IERAL, nunca un trabajo de investigación presentó dificultades similares a las de este informe. Dada la
enorme velocidad del cambio tecnológico en el sector de informática y comunicaciones, nuestro “objeto
de estudio” se ha ido transformando mientras lo analizábamos. Las preocupaciones de política con las
que iniciamos el estudio desaparecían en la mitad del período de investigación y otras nuevas tomaban
su lugar. Más que un informe final, este trabajo quizás debería tener el subtítulo de “work in progress”,
como se advierte en la academia internacional a los lectores de un trabajo cuyas conclusiones aún no
están totalmente verificadas. O quizás ponerle al informe una fecha de vencimiento, al estilo de los
productos alimenticios perecederos, para llamar la atención sobre la rápida obsolescencia que las
conclusiones y recomendaciones de este trabajo enfrentan.
Estas dificultades que tuvimos no nos sirven de excusa preventiva frente a potenciales críticas al trabajo,
sino que dada la trascendencia del tema, deben leerse como un llamado de atención para las firmas y el
sector público argentino sobre la necesidad de mantenerse en alerta permanente frente a los desafíos del
cambio tecnológico. Actualmente, ninguna “reingeniería” empresarial es para siempre, ni las reformas a
la estructura y las políticas del sector público son de larga duración. Es más bien la hora del cambio
permanente, y flexibilidad y adaptación son las claves para avanzar hacia una sociedad argentina más
competitiva que capture las enormes ganancias que las nuevas tecnologías ofrecen.
Los costos de no hacer velozmente la transición a una sociedad basada en la información pueden ser
muy altos. La evolución de la economía de los EEUU es un buen parámetro para medir el desempeño
argentino ya que es la que más avanzó en el mundo en la adopción de tecnologías de la informática y las
comunicaciones (TIC). Además, al tener atada nuestra moneda al dólar, nuestra productividad debe al
menos acompañar (y superar, si queremos mejorar nuestra competitividad) la tasa de crecimiento de la
productividad de los EEUU.

7
.com.ar

El Gráfico 1, sin embargo, da

Gráfico 1 un panorama muy sombrío sobre
Aumento de la productividad total de los factores la evolución reciente de las tasas
Argentina y EE .UU
.UU.. (1995-99)
EE.UU de productividad de ambos
países. No sólo no alcanzamos
el mismo ritmo de crecimiento
sino que es significativamente
menor. Los EEUU han hecho
durante los ’90 un gran ajuste
estructural en su economía. De la
mano de las grandes restructura-
ciones empresariales y la adop-
ción masiva de TICs a lo largo y
a lo ancho de toda su economía,
la tasa de aumento de su
productividad ha superado la de
Fuente: IERAL de Fundación Mediterrránea.
las últimas décadas y alcanzado
la de los años dorados de la
posguerra. En esos años, la reconstrucción mundial de posguerra y la adopción civil de las tecnologías
generadas para la guerra permitieron un largo período de aumentos importantes de productividad que
no habían vuelto a verse hasta esta década.
La Argentina, sin embargo, luego de una primera mitad en los ‘90 en que recuperó parte del terreno
perdido con grandes aumentos de productividad, ha visto detenerse el ritmo. Es verdad que el período
tomado en el Gráfico 1 abarca las dos recesiones argentinas de la década, mientras que para los EEUU
incorpora a pleno su expansión actual, pero las cifras son tan impactantes que señalan que la Argentina
está en problemas si no revierte rápidamente la tendencia.
Las TICs han demostrado su capacidad de acelerar el crecimiento de la productividad. En este contexto,
la estrategia que el país tome frente al desafío de la revolución de las TICs en el mundo es central si
vamos a recuperar el terreno perdido, y asegurarnos que un rápido aumento de la productividad permita
mantener la convertibilidad junto a altas tasas de crecimiento económico, empleo creciente y salarios en
alza. Es por eso que este trabajo no es solamente un informe sobre el estado de un sector de la economía.
Lo que se trata aquí es de gran importancia para toda la sociedad argentina, tanto para las firmas como
para los individuos y, fundamentalmente, para el estado.
A poco de avanzar en la tarea de investigación, quedó claro que el aspecto central a través del cual
las TICs generan sus impactos positivos en la sociedad es en la conectividad. No es el valor y la potencia
de una computadora aislada lo que cuenta, sino el poder de la suma de beneficios que traen la conexión
entre ellas, lo que permite un manejo y transmisión de información que potencian la acción de los
individuos y las organizaciones. Es por esta razón que el trabajo está organizado alrededor de los temas
de conectividad y no del sector TIC en sí mismo, ni de la producción de bienes o servicios del sector.
Sobre esta base, el informe presenta una caracterización del sector, y su evolución en el mundo y en la
Argentina. Esta es una foto que permite establecer el escenario en que se desenvuelven los temas que se
desarrollan a continuación. Inmediatamente después, se analiza el impacto que tiene la incorporación de
TICs desde el punto de vista económico, con énfasis en las externalidades de red, es decir en los beneficios
que recibe el conjunto de la economía provenientes del desarrollo del sector TIC. En la sección 3 se
discute un elemento central de la conectividad -el acceso a la red- analizando los problemas de costos y
regulaciones tanto de los teléfonos como de Internet, mientras que en la sección 4 se presenta un estudio
del comercio electrónico, claramente el desarrollo con mayor impacto social y económico del sector TIC.

8
 Tecnologías de Informática y Comunicación (TICs)

En la sección 5 se discuten los temas de políticas públicas vinculadas a las TICs, tomando ejemplos del
mundo y discutiendo alternativas que sirvan de guía para elaborar una estrategia argentina que nos
prepare para generar una sociedad basada en la información. La anteúltima sección hace un relevamiento
de las actuales políticas del estado nacional relevantes para el sector TIC. Finalmente, la conclusión se
concentra en las recomendaciones de política que surgen de todo el trabajo, que sean útiles a todos los
niveles de gobierno en el país como pautas a desarrollar en el corto plazo.
Este estudio es un inicio de la exploración del desafío que las TICs presentan a la sociedad argentina.
Los límites de tiempo y recursos de todo trabajo obligan a recortar un campo complejo y abarcar sólo
una parte de una realidad más amplia. Esta contribución deberá ser fortalecida en el futuro cercano con
nuevos trabajos que enriquezcan este aporte, y que ayuden a los sectores público y privado a movilizarse
para un cambio que permita dar a la Argentina el salto de competitividad que todos esperamos.

2. Evolución del Sector TIC

“640K deben ser suficiente para cualquiera”.
Bill Gates, 1981.

Las TICs y sus aplicaciones han crecido más rápido de lo que cualquier persona hubiese podido
predecir hace tan sólo cinco o diez años atrás, sobrepasando todo tipo de fronteras entre países y
permitiendo, entre otras cosas, aceitar la comunicación entre consumidores, productores, académicos y
gobiernos de todo el planeta. Las TICs están dando origen a una nueva revolución tecnológica de fuerte
impacto social y económico, creando una “Nueva Economía”, que es fundamentalmente distinta de la
“Economía Tradicional”. El fuerte crecimiento del sector TIC está liderado principalmente por el crecimiento
en los equipos y servicios de telecomunicaciones, mientras que una rápida consolidación de la industria
TIC a través de compras y fusiones está transformando la estructura competitiva del sector.
El objeto de este estudio es el sector de la economía que ayuda a manejar y transmitir la información.
La tarea de definir este sector no es nada sencilla. Algunas dificultades que se presentan son las siguientes:
· La velocidad del cambio tecnológico. En comparación con otras industrias, la que nos compete se ha
desarrollado a un ritmo vertiginoso en los últimos años. Hoy día, hay aspectos de esta industria que
son difíciles de contabilizar, como por ejemplo los negocios de comercio electrónico y los accesos a
la red de Internet. Un negocio de ropa que monta una sección para vender online, ¿es parte del
sector Internet o de la industria de la indumentaria? Los gastos de telefonía en acceder a Internet ¿son
parte de la industria telefónica o del sector TIC?
· El proceso de convergencia desatado por la digitalización. La digitalización ha sacudido las tradicionales
instituciones creadas para regular la circulación de la información y el conocimiento, y ha disuelto las
barreras entre diferentes contenidos, como son los datos, las transmisiones telefónicas y las señales
de televisión y video.
A pesar de estas dificultades intentamos enmarcar este sector. Al utilizar el término TICs no es nuestra
intención incluir a la gran parte del sector de comunicaciones que escapa al objeto de estudio de este
informe, como la telefonía celular o la telefonía de larga distancia.
El sector TIC puede ser conceptualizado como una colección de redes basadas en protocolos de
Internet -mecánica de comunicación-, aplicaciones de software y capital humano que, trabajando en
conjunto, dan origen a aplicaciones para los negocios online y agentes (empresas e individuos) que están

9
.com.ar

involucrados en la compra y venta de servicios y productos en forma directa o indirecta. No se está

hablando de innovaciones que dan origen sólo a mejores formas de hacer las cosas, sino a formas
nuevas de hacer cosas que antes eran inimaginables. La fusión de la computación y las comunicaciones
a principios de los ‘90, especialmente a través de Internet, ha destruido las barreras de costos, tiempo y
distancia, creando una era de redes globalizadas de información y una explosión de los medios de
comunicación. Desde entonces, hubo enormes ganancias de productividad, costos decrecientes y un
rápido crecimiento de las redes de computadoras conectadas entre sí.
El crecimiento de las TICs es importante no sólo para analizar las nuevas oportunidades de negocios
que Internet puede crear, sino también para los cambios correspondientes que serán observados en la
economía tradicional. Es evidente que una gran parte del crecimiento de las TICs será a expensas de
otros sectores de la economía a través del efecto sustitución. Por ejemplo, si a las personas les molesta ir
a hacer las compras al supermercado y las comienzan a hacer a través de Internet, habrá un impacto
negativo en el crecimiento de los supermercados y un cambio significativo en el manejo de stocks y
sistemas de distribución.
El conocimiento es el nuevo activo. Actualmente, más de la mitad del PIB de los países de la OECD
está generado en actividades basadas en el conocimiento. Las TICs han interactuado con otros cambios
en los mercados (liberalización de mercados, privatizaciones, entre otros) para permitir el fenómeno de
globalización que marcó la economía mundial de la última década.
El crecimiento de Internet es explosivo. El número de computadoras conectadas con una conexión
directa creció de 100.000 en 1988 a 36 millones en 1998. Se estima que había más de 143 millones de
usuarios de Internet a mediados de 1998 y se espera que este número ascienda a 700 millones para el
2001. El comercio electrónico se encuentra en un boom. Este mercado fue valuado en US$ 2.600
millones en 1996 y se estima que alcanzará el tamaño de US$ 300.000 millones para el 2002 (PNUD,
1999).
Las TICs, comparadas con las herramientas más tradicionales para el desarrollo, pueden alcanzar a
más personas, expandirse geográficamente y operar más rápido a un menor costo para aumentar la
productividad de las economías. Muchos gobiernos, especialmente los de los países en vías de desarrollo,
están reconociendo este potencial de las TICs y las ven como el paso más acelerado para pasar a ser un
país desarrollado, ya que, creando una capacidad básica para operar las tecnologías importadas, los
países pueden progresar, aprendiendo primero a copiar, para posteriormente adaptar las TICs a las
necesidades del país y finalmente innovar.

Demanda de TICs

La demanda de los productos y servicios del sector TIC viene de todos los sectores de la sociedad. Se
pueden dividir en los siguientes grupos:

I. Empresas
Las empresas son grandes consumidores de TICs. Utilizan minicomputers para correr sus enterprise-
level applications, y también PCs para uso de sus empleados. Los programas que utilizan van desde
software ERP hasta procesadores de texto y planillas de cálculo que corren en las PCs. Finalmente, son las
principales consumidoras de servicios de customización para ajustar software ERP a su medida. Cabe
añadir que como todos los actores que utilizan TICs, tienen conexiones de acceso a Internet.

10
 Tecnologías de Informática y Comunicación (TICs)

Recuadro 1
Historia de Internet

Es difícil creer que lo que hoy en día es Internet fue creado con propósitos meramente científicos. Internet empezó
hacia fines de la década de 1960 como un proyecto de investigación financiado por el gobierno norteamericano bajo
la agencia DARPA (Defense Advanced Research Projects Administration). El objetivo de este proyecto era conectar el
departamento de defensa con los centros de investigación que financiaban y que estaban situados en laboratorios
gubernamentales y universidades. Esta red inicial se llamó ARPANET. La estructura de lo que hoy es Internet es básicamente
la misma a la desarrollada entonces. ¡Ya en 1972 existían usuarios de correo electrónico! A mediados de los 80, la
National Science Foundation (NSF) creó la NSFNET para proveer conexiones a los investigadores científicos con 12
centros de supercomputadoras diseminados por el territorio de los EEUU. A pesar del objetivo original del gobierno
(proveer un mecanismo para que científicos ejecutaran trabajos en supercomputadoras), los investigadores rápidamente
descubrieron que una propiedad central de toda red es que si todo el mundo está conectado a la misma, todos están
comunicados entre sí. Esta característica llevó a que los investigadores comenzaran a intercambiar correos electrónicos
que nada tenían que ver con la red o el propósito que había dado lugar a la intervención gubernamental.
Internet funciona con el protocolo de transmisión de datos TCP/IP, el cual divide cualquier mensaje en varios paquetes
pequeños que después son ensamblados al ser recibidos. Hay un gran número de protocolos de transmisión de datos
que funcionan sobre el protocolo TCP/IP, del cual probablemente el más conocido es el protocolo HTTP, o Hyper-Text
Transfer Protocol, que se utiliza para transmitir y ver páginas de la World Wide Web. Por eso es que en los “buscadores”
uno escribe la dirección de la página como “http://www...”. Este protocolo fue desarrollado en 1989, en el centro de
investigaciones atómicas CERN, situado en Suiza, por Tim Berners-Lee, al cual se lo acredita como “padre” de la WWW.
Berners-Lee concibió la WWW en gran medida para que los investigadores en CERN pudieran compartir sus documentos
relacionándolos por medio de “links” para encontrarlos fácilmente.
Es curioso pero el milagro que hoy parece ser Internet y la WWW surge de una simbiosis entre la creatividad/
transgresión privada que dio un uso no planeado a la infraestructura provista por el gobierno, otorgándole un valor
insospechado a la iniciativa pública.

II. Gobierno
Se podría considerar que el gobierno funciona en parte como una gran empresa. Consumen la
misma clase de productos y servicios de TIC -minicomputers y PCs, ERPs y software para PCs, y servicios
de customización.

III. FFamilias
amilias
Las familias tienden a necesitar un régimen de TICs de otro tipo que los previamente mencionados.
Para empezar, no usan grandes equipos de hardware, solamente PCs. Segundo, el software que utilizan
es muchas veces de entretenimiento tanto como de productividad. En general no utilizan muchos servicios
como el soporte técnico que necesitan las grandes empresas. Pero, al igual que las empresas y el gobierno,
consumen acceso a Internet.

Internet

La Internet está cambiando la composición del sector TIC, de alguna manera oscureciendo los bordes
del sector. Un tema central en esto es la convergencia de varias tecnologías e industrias.

11
.com.ar

I. Convergencia
Internet está basada en un protocolo de comunicación que se denomina TCP/IP. Una característica de
este protocolo es que es genérico. Es decir, encima de él se pueden armar protocolos más complejos en
los cuales transmitir cualquier señal o archivo de carácter digital. Uno de los más conocidos de estos
protocolos es el HTTP, que se utiliza para transmitir páginas HTML, con sus respectivas imágenes y texto.
Pero también hay protocolos de email, audio en tiempo real, video en tiempo real, telefonía, etc. A
diferencia de las señales telefónicas o televisivas, el protocolo TCP/IP funciona con una transmisión a
paquetes, lo cual lo hace muy eficiente1.
En parte por estas razones se cree que la telefonía se va a convertir, y se está convirtiendo, a una
transmisión por Internet utilizando el protocolo TCP/IP. Lo mismo quizás pase con la televisión y los diarios
y revistas. Es decir, se vislumbra que en unos pocos años, cada casa tendrá una sola conexión con alto
ancho de banda a una línea Internet, y por ella pasarán las señales de video, audio y texto que hoy son
transmitidas por líneas de televisión por cable, líneas de teléfono y publicadas en diarios y revistas.
Esta convergencia que se está produciendo involucra tres industrias: (1) Information Technology, (2)
Telefonía y Televisión por Cable, y (3) Empresas de Contenidos, como son los medios.

II. Ofertas de Internet

En el presente, hay una serie de ofertas en el sector Internet, de las cuales se podrían distinguir las
siguientes:

Sitios de Contenido
Existe una cantidad de sitios de Internet que proveen contenido al usuario. Entre estos sitios se pueden
incluir los portales como Yahoo o ElSitio, las empresas de noticias y entretenimientos como son
LaNacion.com, y finalmente el gobierno, con sitios como www.presidencia.gov.ar. La característica principal
de estos sitios es que el usuario puede acceder a la información que ellos poseen simplemente con una
computadora y una línea de acceso a Internet. Las empresas de contenido en Internet hacen dinero
vendiendo publicidad, la cual aparece comúnmente en forma de banners -carteles rectangulares en la
pantalla.

Sitios de Comercio Electrónico

Existe una cantidad de sitios que venden productos por Internet. Dos de estos sitios con más renombre
son Amazon (venta de libros) y eBay (remates en red). El comercio electrónico está cambiando la manera
de funcionar del comercio porque estos sitios pueden ofrecer miles de productos, sin altos costos por
local de venta, a consumidores más allá de su localidad geográfica. Al tener menores costos de
comercialización, estos negocios pueden ofrecer un menor precio al consumidor, y así arrebatarle el
negocio a los negocios con comercialización a la calle. Cabe destacar que lo que se conoce típicamente
como comercio electrónico es solo una parte de este sector, la parte de business-to-consumer. Existe
también un número de negocios de comercio electrónico que facilita el comercio entre empresas (business-
to-business). El trabajo tiene una sección especial dedicada al comercio electrónico.

1
Ver Sección 3 para más detalles.

12
 Tecnologías de Informática y Comunicación (TICs)

Acceso
El acceso a Internet en el presente está siendo ofrecido a los consumidores por diferentes medios. Uno
de estos es la línea telefónica común, otro es a través de la señal de televisión por cable y la otra es la
línea telefónica DSL. No todas estas tecnologías son ofrecidas en todas las regiones y los costos entre
ellas varían mucho. Por ejemplo, en algunos países de Europa se ofrece acceso a Internet gratis. Mientras
que en otras regiones del mundo, conseguir una conexión de acceso a Internet puede llegar a ser difícil
o extremadamente caro. En la sección 3 se analizan con detalle la situación en Argentina respecto del
acceso de la población a la Internet.

PCs y otros Information Appliances

Finalmente, una necesidad básica para acceder a Internet es tener una PC para lograr el acceso. El
tener una PC sigue siendo una barrera para mucha gente. Después de todo, sigue siendo una compra de
casi US$ 1.000 en Argentina, superior a un salario mensual promedio.
Otra forma alternativa de describir y mirar el sector TIC es a través de una estructura natural o jerárquica,
trazada directamente sobre cómo los negocios generan ingresos (The Internet Economic Indicator, 1999).
En principio, se podría dividir a las TICs en dos grandes grupos. Por un lado, la Infraestructura, que se
compone de otros dos grandes grupos: la Infraestructura de Internet y la Infraestructura de las Aplicaciones
de Internet. Por otro lado, la Actividad Económica, que comprende a los Intermediarios Electrónicos y a
las Transacciones Online.

III. LLa
a Infraestructura

La Infraestructura de Internet
El crecimiento de la economía digital depende críticamente de la presencia de redes electrónicas
inteligentes y muy rápidas, y de la capacidad de compartir todo tipo de contenido entre todos los agentes
de la economía. Consecuentemente, la infraestructura de Internet incluye a las empresas que manufacturan
o proveen productos y servicios que preparan la infraestructura de las redes de Internet. Estas son las
empresas que proveen telecomunicaciones, fiber backbones y acceso, todos necesarios para el crecimiento
de Internet.

La Infraestructura de las Aplicaciones de Internet

Las aplicaciones son los productos y servicios que hacen posible que la infraestructura de la red de
protocolos de Internet sea tecnológicamente viable. Además de las aplicaciones de software, se incluye el
capital humano involucrado en el despliegue de las aplicaciones de E-commerce y E-business. Como
ejemplo, los diseñadores y los consultores Web quedan incorporados en esta subdivisión.

IV
IV.. LLa
aA ctividad Económica
Actividad

Los Intermediarios Electrónicos

Los intermediarios de Internet incrementan la eficiencia de los mercados electrónicos facilitando el
encuentro y la interacción entre los compradores y los vendedores. Su rol principal es el de brindar
información y conocimiento intensivo.

13
.com.ar

En el mundo físico, los intermediarios son los distribuidores y los vendedores, cuya principal función es
la de incrementar la eficiencia de la distribución y la de reducir los costos a los consumidores instalándose
más cerca de los centros de consumo. En el caso de Internet, la proximidad no es un tema, pero sí lo es la
búsqueda online, la evaluación, coordinación, seguridad del vendedor y la calidad de los productos/ser-
vicios. Los intermediarios de Internet juegan un rol central en cerrar las brechas de información y
conocimiento, que de otra forma perturbarían el funcionamiento de Internet.

Transacciones Online
Se incluye a las empresas que generan ventas de productos y servicios a los consumidores o hacia
otras empresas a través de Internet. Se consideran las transacciones business-to-customers y business-to-
business conducidas a través de Internet.
Esta forma de definir cómo están compuestas las TICs, permite ver que si bien todo el sector tiene un
crecimiento explosivo, no todos los componentes están creciendo a la misma velocidad. Para el caso de
Estados Unidos, el país líder en el desarrollo de este sector, las ventas del sector TIC crecieron en promedio
68% anual entre el primer trimestre de 1998 y el mismo período de 1999. Pero las transacciones online
crecieron al 127% durante el mismo período mientras que la infraestructura de Internet sólo lo hizo al
50%. Las ventas de todas las empresas del sector para 1999 se calculan en US$ 507.000 millones (ver
cuadro 1).
Según el Center for Research in Electronic Commerce de la Universidad de Texas, el sector empleaba
en 1999 en EEUU 2.300.000 personas (ver cuadro 2). Los negocios en Internet están generando empleo
a una tasa más rápida que el promedio de la economía. Cada mes se incorporan a la Web 2.000 sitios
nuevos, reflejando la creación de empresas y el aumento en la red de los negocios existentes en la
economía tradicional. La proporción de trabajos directamente relacionados con Internet dentro del empleo
en el sector TICs aumentó de 7% en el primer trimestre de 1998 a 9% para el mismo período de 1999.
Una de cada tres empresas que existen en Internet no existían antes de 1996.

Cuadro 1
Ingresos y crecimiento de las TICs en Estados Unidos
1998 (T rim. I)
(Trim. 1999 (T rim. I)
(Trim. Crecimiento
Millones de US$ Millones de US$ Variación %

Infraestructura 26.795 40.139 50%

Aplicaciones 13.925 22.487 61%
Intermediarios 10.992 16.666 52%
Comercio electrónico 16.508 37.540 127%
1998 1999
Ingresos anuales proyectados de las TICs 301.400 507.000 68%

Fuente: University of Texas’ Center for Research in Electronic Commerce, 1999.

El estudio realizado mostró que Internet es bastante similar al resto de la economía en la relación de
cantidad de empresas y generación de ingresos. Las diez empresas líderes en Internet facturan el 27% del
total de los ingresos. Esto indica que como en el resto de la economía, las corporaciones más grandes
son importantes, pero que el grueso del crecimiento económico y la generación de empleos está liderado
por las empresas más pequeñas.

14
 Tecnologías de Informática y Comunicación (TICs)

Cuadro 2
Empleo y crecimiento generado por las TICs en Estados Unidos
1998 (T rim. I)
(Trim. 1999 (T rim. I)
(Trim. Crecimiento
Millones de US$ Millones de US$ Variación %

Infraestructura 472.617 656.551 39%

Aplicaciones 407.858 563.124 38%
Intermediarios 355.358 444.302 25%
Comercio electrónico 506.693 900.882 78%
1998 1999
Nº total de empleados (sin superposición) 1.572.999 2.301.707 46%

Fuente: University of Texas’ Center for Research in Electronic Commerce, 1999.

3. El desarrollo del sector TIC en el Mundo

De los estudios más importantes sobre el rol del sector TIC a nivel global se destacan el Information
Technology Outlook (OCDE 1997) y Digital Planet (WITSA 1999). El primero de estos es parte de una
serie que realiza periódicamente la OCDE observando el estado de la economía de las TICs 2. El segundo
es un trabajo encargado a la consultora IDC por una asociación global de cámaras de TICs llamada
WITSA (World Information Technology and Services Alliance). La metodología de los dos estudios difiere,
ya que el segundo posee una definición más amplia del sector, obteniendo una caracterización del
mercado más grande -especialmente porque incluye gastos en telecomunicaciones. La definición de la
OCDE se acerca más a lo que es el objeto de nuestro trabajo.
El sector TIC se encuentra en una etapa de crecimiento. En 1994 el mercado mundial de TICs tenía un
tamaño de US$ 455.000 millones, es decir, el 1.8% del PIB mundial. Pero, dado que el crecimiento
promedio del sector es de 9.9% (OCDE, 1997a) y el del PIB es de 5,7%, dicha proporción está cambiando
rápidamente. Es decir que al crecer casi al doble que el PIB mundial, el mercado de las TICs está
tomando una proporción cada más grande del PIB mundial. Esto es sin contar la revolución de Internet
que va a tener un fuerte impacto en el gasto en TICs de todos los países (ver cuadro 3).
El mercado de TICs está fuertemente concentrado en los países desarrollados, a pesar de que su
participación está comenzando a disminuir lentamente (ver cuadro 4). Dentro del grupo de los países
desarrollados, EEUU es el país líder, concentrando el 41,4% del mercado total de TICs, mientras que el

Cuadro 3
Tamaño del Mercado Mundial de TICs
1987 1994 1997 Tasa de Crecimiento 1994 TIC/PIB
1987-97

Mercado Mundial TIC 235,11 455 659,2 180% 1,8%

Fuente: OCDE, ª2000.

2
El nuevo informe OCDE Information Technology Outlook 2000 será publicado en marzo de 2000..

15
.com.ar

Cuadro 4 segundo país es Japón con el 16,9%. En 1994

Distribución del mercado de TICs los países de la OCDE representaban el 93,7%
Porción del mercado del mercado total de TICs
mundial de TICs La contribución de los diversos componentes
1987 1994
del mercado de TICs -hardware, software, y
Norteamérica 47,4% 45,1% servicios- de algunos países nos demuestra que
EEUU 44,8% 41,4% estas contribuciones son relativamente homogé-
Canadá 2,3% 2,9% neas. Para el conjunto de países seleccionados3
México 0,3% 0,7% (ver gráfico 2) casi la mitad del presupuesto de
Japón 15,2% 16,9%
Europa 29,1% 27,6%
TICs se destina a hardware. El segundo gasto más
Alemania 5,9% 7,2% importante es en servicios y finalmente en software.
Francia 5,3% 4,8% Se destaca que el gasto proporcional en hardware
Reino Unido 5,5% 4,7% de México es mayor al de cualquiera de los otros
OCDE 24 93,7% 91,6% países, probablemente debido a la piratería en
software que hace que los gastos en los otros
componentes sean menores.
Gráfico 2 Un buen indicador del nivel de penetración de
Gastos 1997 en TICs según segmentos las TICs en un país es el número de PCs instaladas
(países seleccionados) cada 1.000 habitantes (ver cuadro 5). EEUU lidera
el mundo en esta categoría, con 362 PCs cada
1.000 habitantes, mientras que Europa y Japón
rondan la mitad de esta cifra (World Bank 1998/9).
Para el grupo de países seleccionados, el acceso
a Internet varía enormemente. Cabe resaltar que el
mercado de acceso a Internet cambia día tras día y
que existe una gran diferencia en estos números
dependiendo del estudio en el que son citados. Un
factor que contribuye a esta variación es la

Cuadro 5
Indicadores de PPenetración
enetración de las TICs en el Mundo
Líneas TTelefónicas
elefónicas Computadoras PPersonales
ersonales Ingenieros y Científicos
Cada 1.000 habitantes Cada 1.000 habitantes Cada millón de
(1996) (1996) habitantes (1981-95)

Alemania 538 233,2 3.016

Canadá 602 192,5 2.322
EEUU 640 362,4 3.732
Francia 564 150,7 2.537
Japón 489 128,0 5.677
Méjico 95 29,0 95
Reino Unido 528 192,6 2.417
Promedio (exc. Méjico) 560 210 3.284
Fuente: OCDE, 1997a.

3
En nuestra selección de países se ha incluido a México para representar a un país latinoamericano en desarrollo.

16
 Tecnologías de Informática y Comunicación (TICs)

Cuadro 6
Penetración de Internet en el Mundo
Acceso a Internet Población de la Región
Región Penetración de Internet
(en millones) en 1992 (en millones) (cada 100 habitantes)

Canadá y EEUU 112,4 282,7 39,8

Africa 1,7 206,2 0,8
Asia/ Pacífico 33,6 3.260,5 1,0
Europa 47,1 512,0 9,2
Argentina (agosto 1999) 0,92 37,0 2,5
Latinoamérica 5,3 457,7 1,2
Total mundial 201,0 4756,1 4,2
Fuente: NUA Internet Surveys.

metodología con que fueron obtenidos. Dos posibles

métodos son (1) hacer encuestas a usuarios Gráfico 3
potenciales para determinar quien tiene acceso y Participación mundial en el mercado de TICs
(2) obtener información de los ISPs (Internet Service
Providers) locales sobre el número de cuentas que
están suscriptas. Muchos multiplican el número de
cuentas de acceso a Internet por 3 ya que se
considera que el acceso abonado por una familia
es usado por varios miembros de ella.
Los números de acceso que presentamos a
continuación son los de NUA Internet Surveys, que
se basan en un promedio de los resultados
obtenidos en otros estudios.

4. El desarrollo del sector TIC Fuente: OCDE 1997a.

en Argentina
En el año 1995, Argentina ocupaba alrededor del 0,3% del mercado mundial de TIC (ver gráfico 3).
A pesar de ser una porción muy pequeña, ésta toma importancia cuando se analiza el crecimiento del
sector. En el período 1987-1994, el sector TIC creció en la Argentina a un ritmo del 37,8% anual, una de
las tasas más altas del mundo. En estos años el PIB de la Argentina también creció aceleradamente, pero
a una tasa muchísimo menor. En los años 1995 a 1998, como lo indica el cuadro 7, el crecimiento del

Cuadro 7
Mercado Argentino de TIC
1995 1996 1997 1998 1999 2000 (proy)

Mercado Arg de TIC (mill. de US$) 1.950 2.400 2.900 3.470 3.840 4.200
Crecimiento (en %) - 23,0% 20,8% 19,7% 10,66% 9,38%
PIB (Mill. de US$) 284.877 302.468 328.480 342.276 283.000 293.000
Crecimiento PIB (en %) -0,4% 6,2% 8,6% 4,2% -5,03 3,53%
TIC / PIB 0,68% 0,79% 0,88% 1,01% 1,36% 1,43%
Fuente: Prince & Cooke, 2000.

17
.com.ar

Cuadro 8
Comparación de la Argentina con el Mercado Mundial TIC en 1994 y 1995.
1994 Crecimiento Crecimiento 1994 TIC/PIB
1987-94 1987-94 PIB

Mercado Mundial TIC 455,000 9.90% 5.7 1.8

Mercado Argentino de TIC 1,950 37.8% 14.6 0.5
Fuente: OCDE, 1997a.

mercado TIC siguió siendo más fuerte que el del

PIB, pero el crecimiento de los dos ya era bastante Gráfico 4
menor que antes. TICs según segmentos.
En 1998 Argentina gastaba solamente un Argentina y otros países seleccionados
1,01% de su PIB en TIC, comparado con un
promedio mundial en 1994 de un 1.8%. Esto
implica que, a pesar del fuerte crecimiento de la
década, la Argentina sigue teniendo un mercado
relativamente pequeño de TIC en relación a su
PIB (ver cuadro 8).
La distribución en la Argentina de los diversos
componentes del mercado de TICs -hardware,
software, y servicios- es proporcionalmente
parecida a la de los otros países. En especial, tiene
un gasto muy bajo en software, como México,
Fuente: OCDE 2000 y Prince y Cooke, 1999.
probablemente por tener un alto nivel de piratería
(ver gráfico 4).
En Argentina hay alrededor de 5 PCs cada 100 habitantes, es decir, 1 PC cada 20 personas.
Comparando con otros países líderes como EEUU que tienen 32.8 PCs cada 100 habitantes, mientras
que el promedio de los países centrales europeos es de alrededor de 15 PCs cada 100 habitantes, la
diferencia es abismal.
El acceso a Internet que tienen los argentinos no es comparable al de los países más avanzados. Se
calcula que hay 348.000 clientes de Internet, lo que indica unos 920.000 usuarios (a una tasa de
alrededor de 3 usuarios por cliente). Esto equivale a una penetración de 2.5% de la población. Sin
embargo, cabe resaltar que el crecimiento de nuevos subscriptores a Internet es de 6,9% mensual.

Recuadro 2
Un mercado en expansión

En América Latina durante 1999 parece haberse desatado la ‘fiebre de Internet’. Según un informe de la Cámara de
Comercio de Santiago, Chile, durante ese año se registran 87 fusiones y adquisiciones en la región entre empresas del
sector. Los proveedores de Internet (ISP) y los portales son los tipos de empresas que despertaron mayor interés en los
proveedores. El monto de las operaciones del sector totalizó US$ 250 millones. Alrededor del 25% de los pactos
tuvieron lugar en Argentina, seguida de cerca por Brasil, México y, luego, Chile. Esto es un indicador del creciente
interés que tiene el creciente mercado de Internet, y especialmente Argentina, para los inversores mundiales.

18
 Sección II

Economías de
las TICs
“Pienso que hay un mercado mundial para no más de cinco
computadoras”
Thomas Watson, Presidente de IBM, 1943.
 Economía de las TICs

¿Pueden las TICs brindar los maravillosos frutos que todos anticipan? ¿Será cierto que la
productividad aumentará en forma extraordinaria como resultado de la masiva incorporación de
las mismas? O, ¿será esta una moda pasajera que tarde o temprano se diluirá por su elevado costo
y baja rentabilidad?
Más que una revisión de la creciente literatura sobre la economía de las TICs, esta sección realiza un
selectivo viaje que nos permite brindar un panorama más preciso que las habituales explicaciones
grandilocuentes que se usan para “vender” el sector. Este análisis comienza con una discusión sobre las
externalidades de red que genera la evolución de las TICs y su capacidad para generar ganancias de
productividad, un desarrollo gradual aunque muy rápido del sector, y para inducir cambios
fundamentales en la organización económica. La sección se completa con una discusión
microeconómica o evolutiva de las etapas que transitan las innovaciones tecnológicas, identificando
las etapas por las que pasan.

1. Externalidades de red
Uno de los conceptos que más se utilizan en el análisis de la revolución informática con el objeto de
demostrar su novedad es el de las externalidades de red. No es que estas sean novedosas en sí mismas,
sino más bien que todo el desarrollo de este sector está fuertemente influenciado por dichas
externalidades.
Los economistas definen las externalidades como aquellas acciones individuales que tienen impacto
sobre las acciones de terceros, más allá del normal funcionamiento del sistema de precios. Es decir, el
que alguien consuma más de un producto y por lo tanto aumente su precio y lo haga inaccesible para
otro consumidor es considerado funcionamiento normal del mercado. Sin embargo, si dicho consumo,
además, afecta el bienestar de otro consumidor, se está en presencia de una externalidad (por ejemplo,
un fumador que afecta a otros con su accionar). Estas externalidades pueden ser negativas (fumador,
actividades que generan polución) o positivas (como un apicultor que se instala al lado de un productor
de manzanas). No todos los problemas de externalidades negativas se resuelven por medio de intervenciones

21
.com.ar

del estado. Por el contrario, un gran número de ellas tienen una solución privada efectiva por medio de
una apropiada definición y funcionamiento del mercado a través de los derechos de propiedad.
Las externalidades de red constituyen un tipo especial de externalidad (positiva) en el que la utilidad de
un bien para una persona aumenta con el número de usuarios que la consuman. Por ejemplo, la utilidad
de un teléfono depende de que un gran número de personas dispongan de teléfonos. Adicionalmente,
una característica de muchos bienes es que estos son complementarios de otros bienes o servicios. De
esta forma, se generan problemas de complementariedad que definen múltiples equilibrios económicos.
Por ejemplo, el servicio brindado por un club de vídeo es complementario al de una videograbadora. Por
eso, nadie instalará un videoclub si en los alrededores nadie tiene videograbadoras. De la misma forma,
nadie comprará una videograbadora si no hay donde alquilar películas. De manera que existe un equilibrio
sin vídeoclubes ni videograbadoras y otro donde hay un gran número de ambos. Esta característica de
multiplicidad de equilibrios posibles genera posibilidades de grandes saltos en bienestar y productividad
con la sola aparición de mecanismos que lancen la economía en dirección a adoptar bienes o servicios
que brindan externalidades de red.

El problema económico de las externalidades de red

La principal fuente de dificultades para el análisis de las externalidades de red es el comportamiento

de la demanda. Para comenzar, si se toma como un dato cuántos usuarios están conectados a la red,
habrá un universo de consumidores que otorgarán una valuación diferente a la conexión a la red.
Obviamente, habrá aquellos que le den un valor enorme a estar conectados a la red (los científicos y
algunas empresas), mientras que habrá otros que sólo estarán dispuestos a pagar precios más reducidos
para conectarse. Esto define, desde la perspectiva de la industria, una curva de demanda con pendiente
decreciente. Cuanto más bajo es el precio del servicio, más cantidad de personas se conectan a la
red.
Por otro lado, hemos dicho que una característica básica de las externalidades de red es que cada
individuo ve aumentado su beneficio en la medida que haya más usuarios. Es decir, que estarán dispuestos
a pagar más por la conexión en la medida que haya más personas conectadas a la red.
De la interacción de ambos efectos, el que le otorga pendiente decreciente (efecto precio) y el que le
da pendiente positiva (efecto red), surge la demanda. ¿Cuál será el efecto neto? Lo habitual es que al
comienzo, dado que se está trabajando con los usuarios menos sensibles al precio, domine el efecto red.
Por ello, al comienzo, cuando hay pocos usuarios, la curva de demanda mostrará pendiente positiva. A
medida que la red aumenta su tamaño, el valor marginal que cada nuevo conectado agrega a la red es
decreciente. Sin embargo, ahora los nuevos usuarios son “marginales” en el sentido de darle un valor
limitado a la conexión. Por ello, eventualmente el efecto precio comienza a dominar y la demanda se
vuelve de pendiente negativa. Esto lleva a una situación peculiar. La curva de demanda tiene forma de U
invertida.4
En el gráfico 5, se muestra la curva de demanda. Evidentemente, en el origen, aunque el precio sea
muy pequeño, si no hay nadie conectado el valor de la red es nulo. Sin embargo, aunque el precio
aumente significativamente, con sólo contar con unos pocos conectados que valoren mucho la conectividad,
el número de clientes aumenta fuertemente. Pero llegado un punto, aunque agreguemos más conexiones
a la red, el valor para el usuario aumenta poco y por lo tanto será necesario que el precio caiga para
lograr nuevas conexiones. Esto es así porque estaremos “pescando” entre los usuarios marginales.

4
Para un tratamiento extremadamente claro y formal de las externalidades de red ver H. Varian (1999). N. Economides
tiene la más extensa cobertura de material sobre externalidades de red en su Web site. http://www.stern.nyu.edu/
networks/site.html.

22
 Economía de las TICs

Recuadro 3
¿Las externalidades de red son sólo una construcción teórica?
¿Las

El concepto de externalidades de red o, alternativamente, el efecto derrame que surge de la posibilidad de aprender
de otro y de intercambiar mensajes con ellos, es teóricamente atractivo y con implicancias impactantes en el área de
bienestar y la productividad de la gente. Pero, ¿son reales? En la vida cotidiana, ¿tienen significación o son sólo una
construcción teórica de algunos?5
En un trabajo empírico pionero, aplicado al sector de las TIC, Klenow y Goolsbee (1999) establecen que las
externalidades de red locales tienen una importante influencia sobre la tasa de adopción de computadoras. En su
trabajo encuentran que la probabilidad de adoptar la computación será algo mayor a un 1% cuando la ciudad tiene
una tasa de conectividad del 10%. Esto más allá de los efectos habituales que surgen del nivel de ingreso, edad, raza,
preferencias tecnológicas, etc. Estos resultados son muy poderosos, en particular si tomamos en cuenta que se trata de
nuevos usuarios quienes no tenían computadoras anteriormente. Al mismo tiempo encuentran que la probabilidad de
tener una computadora es más de un 2% cuando la localidad tiene un 10% de conectividad, tomando en consideración
un gran número de otros factores.
El trabajo ilustra que entornos de usuarios intensivos (más de 20 horas mensuales), son los que producen la mayor
tasa de interacción, los que efectivamente más influencian la adopción de computadoras. Las escuelas producen efectos
positivos para la adopción (explican alrededor de un 10% del coeficiente que mide la externalidad de red) aunque, los
autores reconocen, la metodología puede estar subestimando la importancia de las redes escolares como mecanismo
de difusión de la tecnología. Finalmente, encuentran que el mecanismo más potente de difusión es la utilización del
correo electrónico e Internet así como la interacción con amigos y familiares cercanos. Curiosamente, el trabajo encuentra
limitados efectos derrame del intercambio de archivos (lo que limitaría la potencial contribución a la productividad
sistémica de programas como los procesadores de texto o planillas de cálculo). Por otro lado, son muy interesantes las
estadísticas que ilustran que entre los sitios más visitados aparecen referencias con contenido local como las páginas
meteorológicas (37%), los periódicos (29%), los deportes (25%) y los circuitos de “chat” (24%), aparte de los sitios
generales de referencias (42%) y de compañías (45%).
La importancia empírica de las externalidades de red es, si bien muy significativa, no suficiente para justificar la
intervención del estado. Desafortunadamente, el trabajo no permite distinguir entre fallas en el funcionamiento del
mercado (que justificarían el subsidio a la adopción tecnológica) o un simple fenómeno donde los privados se compensan
entre sí (ya sea monetariamente o por otros medios) en el proceso de enseñanza y aprendizaje.

El equilibrio: Supongamos que el costo (marginal de largo plazo) de proveer conexión es constante.6
En ese caso se dan tres equilibrios posibles. Por un lado un equilibrio donde nadie está conectado a la
red. Evidentemente en ese punto, los oferentes no pueden bajar el precio para inducir las primeras
conexiones porque no cubrirían costos de largo plazo. Los demandantes a los precios mínimos no
encuentran incentivos para conectarse porque no habría nadie con quien intercambiar información. El
segundo equilibrio implica una baja tasa de conectividad. De todas formas, este segundo punto es
inestable ya que con lograr sólo algunas conexiones más aumentaría fuertemente el número de interesados
en vincularse y a estos precios la demanda tendría una muy rápida evolución. Finalmente, el tercer
equilibrio implica un elevado nivel de conectividad y en ese punto no habría incentivos para desviarse.

5
La literatura empírica sobre externalidades de red es amplia en otras disciplinas. Desde estudios sobre infectología en
enfermedades transmisibles hasta trabajos sobre contagio en los mercados financieros, o estudios sobre la influencia de
ambientes de trabajo urbanos, etc. Sin embargo la literatura empírica sobre externalidades de red en informática es
escasa.
6
La curva de oferta puede tener pendiente positiva o inclusive negativa si efectivamente hay rendimientos crecientes a
escala en la producción del servicio con externalidades de red. Si este fuera el caso, el análisis variaría poco aunque
podría darse la situación en donde, en el largo plazo, todo el mundo estaría conectado con precios muy bajos.

23
.com.ar

El gráfico ilustra muy efectivamente el problema

Gráfico 5 de política empresaria y económica que se plantea
Equilibrio de Mercado con Externalidades de con las externalidades de red. Al comienzo, es muy
Red difícil romper el equilibrio y por lo tanto es habitual
que se “subsidie” la conectividad. Esta es la
interpretación que muchos dan al rol que la
National Science Foundation de los EE.UU. tuvo
con la NSFNET a mediados de los años ‘80.
Esta política pública puede en ocasiones ser
sustituida por el mismo mercado. Efectivamente,
el problema para romper el mal equilibrio es que
el proveedor de conectividad debe estar dispuesto
a tomar pérdidas en las primeras conexiones. Para
ello necesitará de acceso al mercado de capitales,
que lo financien durante la primera etapa hasta lograr un mínimo número de conexiones. Obviamente, el
financista proveerá recursos en la medida que anticipe importantes ganancias futuras. Las mismas surgirán
del efecto “lock-in” o primer entrante en la nueva tecnología y en el potencial efecto marca.
Ejemplos de externalidades de red en el sector informático abundan. En oportunidades, el problema
de red es denominado como el problema de los estándares. Esta denominación surge porque se fijan
tecnologías comunes que, aún cuando puedan ser superadas, requieren de enormes esfuerzos económicos
para ser desplazadas del mercado. Alternativamente, las políticas de estándares equivocadas, que limitan
su aceptabilidad por elevar el precio, pueden llevar a que tecnologías inferiores sean aceptadas sólo por

Recuadro 4
Resolución privada de externalidades de red

Las externalidades de red no son nuevas ni en economía ni en la tecnología. Los ejemplos abundan, desde los
ferrocarriles, los teléfonos, el telégrafo, etc. En todas ellas hubo una importante participación del capital privado como
mecanismo de resolución de las dificultades.
La industria del telégrafo norteamericana ilustra claramente el rol del capital privado. Entre 1846 y 1852 la red
creció 600 veces. Curiosamente, la pausa entre el momento en que la tecnología estuvo lista para su uso comercial y
cuando se la adoptó fue básicamente inexistente. Tan pronto como la línea experimental entre Baltimore y Washington
estuvo lista, los inversores se lanzaron activamente a financiar la red. Las expectativas de ganancias en las primeras
etapas del proceso de conectividad eran impresionantes. Conectar los centros urbanos de gran tamaño sería muy
rentable pero lo mismo no pasaría en la conexión de los centros relativamente más pequeños. De esta forma, la carrera
para ver quién lograba establecerse primero en la provisión del servicio logró que el propio sector quebrara el problema
del financiamiento inicial y el mal equilibrio.
Otro ejemplo extremadamente interesante pero que enfatiza el efecto “lock-in” de la tecnología es el del sistema
telefónico Bell en EEUU. Una vez que expiraron las patentes en 1894, numerosos competidores ingresaron al mercado.
El sistema Bell se había concentrado en las ciudades mayores y los nuevos entrantes atacaron los mercados más
pequeños. Llegaron a capturar alrededor de un 50% del mercado, incorporando nuevas tecnologías, como el ‘automatic
switching’. Sin embargo, a pesar de que Bell mantenía el sistema de conmutación manual, los nuevos entrantes no
pudieron hacer frente a la presión competitiva, resultado de las externalidades de la dimensión red del sistema de
telecomunicaciones en el que Bell había invertido fuertemente. Los competidores no podían duplicar las inversiones en
redes de larga distancia, convirtiéndose las externalidades de red en la demanda en factores críticos que impidieron el
desarrollo de un mercado competitivo y requirieron de la intervención reguladora del Gobierno. Cuando las nuevas
tecnologías como la fibra óptica y la conmutación digital dominaron el mercado, la competencia se hizo posible y el
Estado finalmente redujo su presencia regulatoria.

24
 Economía de las TICs

la política de precios seguida. El ejemplo típico en esta dimensión es del estándar Beta-Max de Sony para
las videograbadoras que, aún cuando fue inicialmente superior, la política de licencias seguida por la
compañía hizo que fuera desplazada por el VHS diseñado, entre otros, por JVC quien abrió la licencia a
otros productores que así manufacturaron a muy reducido costo el producto y permitió desplazar al
sistema Beta del mercado.
Numerosas empresas privadas llevan adelante políticas extremadamente agresivas de precios para
establecerse como estándares en el mercado. Es el caso de Adobe Systems, productor del célebre sistema
PostScript. Adobe inteligentemente intuyó que la gente sólo haría el esfuerzo de utilizar el “lenguaje” si
este se transformaba en el estándar del mercado. De esta forma, deliberadamente, permitió que otros
productores copiaran el producto. Adobe financió este proceso manteniendo la licencia para aspectos
técnicos más avanzados como, por ejemplo, los códigos para mostrar tipos de baja resolución. Adobe
volvió a usar exitosamente su política de marketing con el muy difundido Acrobat reader que es hoy un
estándar del mercado.
El establecer un estándar en el mercado otorga evidentemente un beneficio importante a la firma que
lo logra. Sin embargo, no debemos olvidar que dichas rentas atraen rápidamente a otros potenciales
participantes que, tentados por las rentas derivadas de los estándares podrían entrar. Un ejemplo de la
guerra de los estándares es el caso del software Microsoft Windows, el que claramente domina el mercado
de los computadores personales. La renta derivada de dicho estándar, sin embargo, es continuamente

Recuadro 5
Los estándares tecnológicos y las externalidades de red

En ocasiones, la utilización de determinadas tecnologías depende menos de su eficacia que de su adopción

generalizada. Esto se conoce técnicamente como el problema de los estándares. Un ejemplo clásico de tecnología
adoptada que resulta en pérdida de eficiencia (aunque no necesariamente en rentas monopólicas) son los teclados de
computadoras y máquinas de escribir, o tecnología QWERTY (por las seis primeras letras de la primera línea del teclado).
Si bien la tecnología pareciera ser peor que otras más modernas (la Dvorak, por ejemplo), no resulta económicamente
eficaz el cambio de estándar por ningún participante importante en el mercado.
En realidad, muchos cuestionan estas conclusiones. Por ejemplo, Liebowitz y Margolis7 sostienen que las externalidades
de red no son lo suficientemente importantes para conducir al dominio por parte de una tecnología inferior. En el caso
de los teclados, los autores sostienen que el QWERTY es tan bueno como los demás. Y lo mismo con otras tecnologías
que “supuestamente” inferiores, dominaron el mercado gracias a externalidades de red, como es el ejemplo de la lucha
entre la tecnología de videos Beta y VHS o la computadora Macintosh versus la PC basada en el sistema operativo DOS.
Según ellos, la tecnología de producción de Beta y VHS es de similar calidad; lo que permitió a VHS superar a BETA fue
su mejor tecnología de marketing. En el caso de la PC fue su continua evolución, simplicidad y menor precio lo que le
permitió dominar el mercado.
Sin embargo, las externalidades de red cobran renovada importancia en tecnologías tales como el software. En
particular, lo importante en el caso del software es la compatibilidad. La compatibilidad está asociada a la posibilidad de
intercambiar documentos, establecer comunicación o simplemente conocer el manejo del software. Estas externalidades
logran poner barreras a la entrada de nuevos competidores, protegiendo a los productores dominantes. Prácticamente
la única forma de competir es haciendo que el nuevo producto sea absolutamente compatible con los anteriores e
incluso los supere. En ese caso (aunque difícil de alcanzar), la externalidad se volvería en contra, ya que el nuevo
producto no competiría sino que dominaría completamente el mercado8.

7
S. Liebowitz and S. Margolis: Dismal Science Fictions: Network Effects, Microsoft and Antitrust Speculation. Cato Institute
Policy Analysis, No. 234, October 1998.
8
Ver testimonio de Richard Schmalensee en su defensa de Microsoft en http://microsoft.com/presspass/trial/schmal.htm

25
.com.ar

amenazada por potenciales competidores. Hace un par de años, la amenaza surgía de la combinación
del navegador Netscape y Java. Hoy aparece más amenazador el sistema operativo Linux.

Externalidades de red y productividad

El equilibrio de mercado donde la sociedad muestra un elevado nivel de conectividad encierra otro
factor fundamental. Un factor que subyace en todas las discusiones sobre la nueva economía. Este es el
de la productividad. Efectivamente, si las externalidades de red son potentes, de forma tal que los individuos
tendrán una mayor predisposición a pagar a medida que aumenta el número de conectados a la red, el
“excedente” económico aumenta cuando se logra un equilibrio de alto nivel de conexión. Si bien esto es
confuso, la razón es muy sencilla.
Supongamos por un momento que la utilidad de la red no crece a medida que aumentan los usuarios.
En ese caso, tal como indicamos antes, por el efecto precio, primero se incorporarán aquellos consumidores
cuya utilidad excede en mucho al precio. Luego, se incorporan los que estén en el margen. Cuando
permitimos que la utilidad de la red crezca con los usuarios, entonces todos los que estaban conectados,
sólo gracias a que el precio era reducido relativo a la productividad individual, ven que esta última se
incrementa. De tal forma, más usuarios se unen a la red (gracias a que ahora los precios vuelven a ser
relativamente reducidos vis-à-vis la productividad). A lo largo de este proceso van quedando más y más
usuarios con productividad en exceso del costo. Por lo tanto, cuando la red llega a su equilibrio de alta
conectividad, la productividad que ésta implica es muy elevada.
Cuanto más importante son las externalidades de red, más alto es el nivel de conectividad de equilibrio.
¡Pero más importante aún es el aumento de la productividad que la conectividad produce! Por ello,
mientras que la incorporación de computadoras aumenta la productividad del trabajador individual, lo
que efectivamente produce un gran salto es la conectividad.
La conectividad despegó en la década de los ‘80 con la aparición del sistema Ethernet para la transmisión
de datos entre computadoras. Sin embargo, no ha sido hasta mediados de la década de los 90 con el
desarrollo comercial de Internet y las intranets que se ha producido un verdadero despegue de la
conectividad. Las estimaciones de penetración de computadoras en los hogares para los EEUU supera
hoy el 45%, cuando a comienzos de la década era de sólo 20%. Estudios empíricos de conectividad
indican que la principal razón detrás de la adopción masiva de computadoras en los hogares se debe al
correo electrónico y la Internet, por encima del uso de otros programas de computación 9.
El razonamiento precedente indica que las externalidades de red pueden explicar enormes aumentos
de bienestar. Sin embargo, para explicar el aumento de la productividad, es crucial que las empresas y los
trabajadores estén conectados. Efectivamente, los particulares conectados en la red tendrán importantes
aumentos de utilidad a través del correo electrónico y el entretenimiento que provee la red. Eventualmente,
también tendrán ganancias en su ingreso disponible cuando el comercio electrónico y las prometidas
reducciones de precios se manifiesten.10 Sin embargo, las empresas son las que tienen el mayor potencial
de reducción de costos o aumentos de productividad como resultado de la conectividad. Las operaciones
entre empresas, las redes internas, etc. serán las responsables del aumento de productividad.

9
Ver Klenow and Goolsbee (1999) op.cit.
10
El Internet Policy Institute describe en un “brief” de un proyecto de investigación en curso, que algunos estudios han
encontrado que para algunos productos -especialmente aquellos hechos a medida- el comercio electrónico puede
haber resultado en precios mayores ya que los productores aprovechan que los compradores on-line creen que sus
precios serán menores o simplemente no realizan búsquedas exhaustivas.

26
 Economía de las TICs

En definitiva, las externalidades de red predicen que con el advenimiento de la conectividad se incrementó
el valor de las redes locales. Dado este crecimiento, la productividad y el ingreso de las personas debería
aumentar en forma significativa. Tomando en consideración que los desarrollos tecnológicos que produjeron

Recuadro 6
Externalidades de red: ¿fuente inagotable de rendimientos crecientes?

Uno de los factores que, aparentemente, gobierna el impresionante optimismo sobre la potencial transformación
económica que Internet podría crear es la idea de que existen enormes rendimientos crecientes que resultan de una red.
La idea de que la conectividad aumenta los beneficios es intuitiva. Supongamos que se conectan dos usuarios a una red,
estos sólo pueden comunicarse entre ellos. Cuando conectamos un tercero, el número de conexiones se multiplica por
3. De hecho, el número de comunicaciones posibles en una red con n participantes es de n(n-1). Robert Metcalfe, el
inventor de Ethernet (hardware para las conexiones en red) utilizó una aproximación a este potencial número de
comunicaciones para ilustrar el valor de la conectividad. El indicaba que la misma tiene beneficios proporcionales al
cuadrado del número de personas conectadas.
Efectivamente, si utilizamos la definición más precisa, y no la aproximación usada por Metcalfe, vemos que cuando
agregamos una cuarta persona a la red el número de conexiones posibles es 12, y que si sumáramos 100 personas en
la red, las conexiones potenciales serían 9900. Evidentemente, la ley de Metcalfe ilustra importantes rendimientos
crecientes. Los mismos dan lugar al enorme optimismo sobre el potencial de negocios que puede surgir con el aumento
de conectividad a Internet.
Esta ley ha sido analizada críticamente en muchas oportunidades. Paul Krugman, el prolífico economista del MIT y
gran divulgador de ideas, arguye que la potencia de los rendimientos crecientes que surgen de las externalidades de red
es menor. Su punto consiste en imaginarse el valor de conectar redes de diferentes tamaños, en lugar de considerar que
las redes que se interconectan son todas iguales como en el argumento de Metcalfe. Si conectamos primero las más
grandes y vamos gradualmente incorporando redes más pequeñas, los beneficios de la incorporación de las redes
serán, incialmente altos y posiblemente crecientes, pero llega un punto en el que comienza a haber rendimientos
decrecientes debido a que la disminución del tamaño de la red domina la ampliación de la base. Supongamos que los
tamaños de las redes son, siguiendo el ejemplo de Krugman, 120 la más grande, la que sigue es la mitad de la primera,
60, la siguientes un tercio, 40 y así sucesivamente. Al conectar las primeras dos redes, el aumento en el beneficio en
términos de nuevas conexiones (que se suman a las 10000 y 3600 conexiones que tenía cada una de las redes antes)
es de 7200 (120x60), cuando se incorpora la tercera el beneficio marginal también es de 7200 [(120+60) 40], la
cuarta red ya tiene beneficios marginales decrecientes, 6600 (220x30), y así continúa. Evidentemente la conectividad
tiene rendimientos decrecientes (y no crecientes) debido a que al construir la red se tiende a realizar las conexiones más
valiosas primero (en este caso las redes más grandes).
El argumento de Krugman implica que a medida que se agregan redes de menor tamaño e importancia, o usuarios
marginales a la red, los rendimientos crecen a una tasa mucho menor que la sugerida por la ley de Metcalfe. Krugman
utiliza la experiencia del telégrafo para ilustrar su punto arguyendo que la conexión de Nueva York con Filadelfia
producía ganancias mucho mayores que las posteriores a localidades más pequeñas. Los inversores buscando grandes
rendimientos crecientes que financiaron la primera conexión se encontraron con importantes beneficios no así los que,
creyendo que las ganancias ahora serían mayores (dado que se aumentaba la suma de participantes) decidieron financiar
posteriores conexiones.
Brad DeLong, un economista de la Universidad de Berkeley, arguye que las primeras conexiones en toda red son sin
dudas las más productivas mientras que las últimas son conexiones marginales (independientemente del tamaño de la
red, De Long se concentra en el valor a los usuarios). El que las primeras conexiones sean las más valiosas implica
nuevamente que no necesariamente el agregar conexiones a una red aumenta a tasas explosivas el valor de la red.
El argumento de DeLong es conceptualmente similar al de Krugman. Supongamos que ahora conectamos tres
personas con alta “demanda” de conectividad. Esto quiere decir que las tres usarán activamente toda oportunidad de
conexión que se les brinde. En ese caso, el número de conexiones, de acuerdo a Metcalfe (usando la fórmula más
precisa) sería 3*2=6. Supongamos ahora que se agrega un nuevo usuario que es un consumidor menos intensivo de la
red. Es decir, que sólo valora la conexión con 2 de los otros usuarios. Este último consumidor agrega entonces 4
conexiones (de las seis posibles). Por lo tanto, el número total de conexiones es ahora 10. Menor a las 12 físicamente
posibles, aunque económicamente no valiosas. El agregar usuarios “marginales” no necesariamente agrega valor a la
red a una tasa exponencial.
El análisis físico de Metcalfe es quizás la principal ley invocada por los fervientes defensores de la “nueva economía”
y subyace como argumento central en las extraordinarias valuaciones de acciones de Internet. Tanto Krugman como
DeLong agregan una gota de sobriedad a tanto optimismo.

27
.com.ar

el despegue de Internet (básicamente la invención del protocolo http y el desarrollo del World Wide Web)
se produjeron a mediados de la década de los ‘90, deberíamos anticipar aumentos importantes en la
productividad desde entonces. Como se vera en la próxima sección, si bien se está lejos de poder demostrar
que así es, la evidencia preliminar de la que se dispone al menos es consistente con esta hipótesis.

2. Las TICs y la productividad de la economía

“Nosotros vemos la era de las computadoras en todos lados, excepto en las estadísticas de
productividad”.
Robert Solow, 1987.

Los argumentos precedentes son sugestivos de, al menos, tres hipótesis que deberían ser contrastadas
con la realidad económica. 1) La introducción de las computadoras produce un aumento generalizado
en la productividad de la economía. En particular, desde el advenimiento de mecanismos masivos de
conectividad, la productividad se debería incrementar en forma sustancial. 2) La discusión sobre los
equilibrios de mercado en una economía sujeta a externalidades de red sugiere que, al comienzo, el
proceso de adopción debería ser relativamente lento y tomar algún tiempo hasta romper el escollo
presentado por el equilibrio (inestable) de baja conectividad. De allí en adelante se debería producir una
verdadera explosión de conectividad y difusión tecnológica. 3) El proceso de difusión de la tecnología y
la adaptación a la nueva conectividad seguramente requerirán de modificaciones en los hábitos y las
estrategias de organizar el aparato productivo. Por lo tanto, esta reorganización productiva pasa a ser un
requerimiento para poder capitalizar las ganancias de productividad. Esta es la hipótesis de la
complementariedad entre la organización empresaria, determinados factores productivos y las TICs. En
esta sección se analizarán estas tres hipótesis con la información disponible para los EEUU. La experien-
cia de este país líder en la incorporación de estas tecnologías permitirá arrojar luz sobre lo que se debe
esperar para nuestro país en los próximos años.

El crecimiento en la productividad de la economía

Sin lugar a dudas, la importancia del sector de TIC se refleja en su contribución al crecimiento de la
economía. Las industrias de computación y telecomunicaciones explican, para los EEUU entre un 21% y
un 31% del crecimiento del PIB. Sin embargo, estas mediciones subestiman los verdaderos valores dado
que no toman en cuenta la influencia de las TICs sobre las industrias basadas en el conocimiento, como
la financiera, los seguros y los servicios profesionales, que abarcan dos tercios del empleo, en las que las
TICs contribuyen a crear nuevos productos y mecanismos de entrega. Por otro lado, la informatización y
las comunicaciones asociadas a ella permiten optimizar los procesos productivos y aprovechar las ventajas
comparativas de forma de aumentar la productividad y la eficiencia en todos los sectores. Este impacto
indirecto no está capturado en los números recién mencionados.
Una forma indirecta de evaluar el impacto de la computación es considerar el impacto sobre la
productividad del trabajo en diferentes empresas e industrias. Black y Lynch (1997) analizan una muestra
representativa de empresas y evalúan los efectos de la organización del trabajo sobre la productividad de
las empresas. En el estudio encontraron una correlación positiva entre la proporción de trabajadores en
puestos no gerenciales que usan computadoras y la productividad. Así, si dicha proporción pasa de 10%
a 50% (se multiplica por 5), la productividad del trabajo aumenta en casi 5 puntos porcentuales
porcentuales. Este es
un muy importante aumento de la productividad tomando en cuenta la fuerte penetración de la computación
en el sector de negocios. Black y Lynch también encuentran evidencia de la importancia de controlar por
las prácticas productivas y estrategia de capital humano de la firma para encontrar verdaderos cambios

28
 Economía de las TICs

en la productividad, sugiriendo que la tercera hipótesis (que sostiene la complementariedad entre las
TICs y la organización empresarial) es válida. Es importante destacar que la muestra para este trabajo se
tomó en el año 1994 e incluye información hasta el año anterior. Es decir, previo al advenimiento de la
revolución de conectividad.
Otros estudios macroeconómicos, sin embargo, no encuentran tan significativo impacto de las TICs
en la productividad. Jorgenson y Stiroh (1999) en un trabajo sobre el crecimiento de la productividad en
Estados Unidos encuentran que no se produjo una mejora tecnológica, que desplazara la función de
producción. Más bien, hubo una simple sustitución entre factores de producción. Como consecuencia de
la reducción del precio del equipo de TIC (que todos efectivamente reconocen tuvo importantes cambios
tecnológicos) las empresas, para minimizar sus costos, incrementaron el uso del factor que era relativamente
más barato. En respuesta económica clásica, de este modo, quedarían igualadas las productividades
marginales relativas a los precios relativos de los factores. Cuando analizan las fuentes de crecimiento, y
luego de considerar los efectos de las sustituciones entre factores, encuentran un residuo de sólo 10% por
explicar. Concluyen que, si bien es cierto que hay ganancias relacionadas con las computadoras y
potenciales efectos de red, esto no produce incrementos de productividad importantes al ser estos
internalizados por los productores y usuarios de las computadoras. Dos aspectos fundamentales para
destacar son que el trabajo se realizó con extremo cuidado pero sobre datos macroeconómicos y que el
mismo sólo considera la evolución del PIB hasta el año 1996. Es importante, entonces, notar que las
cuentas nacionales fueron revisadas en 1999 (incorporando modificaciones en el tratamiento del software)
y que dicha revisión modificó hacia arriba las estimaciones de crecimiento y de productividad. En segundo
lugar, el estudio apenas alcanza a incorporar dos años de la “nueva economía.” Sin embargo, y más allá
de estas dos objeciones, el resultado del estudio suaviza las pretensiones de aquellos que piensan que la
sola introducción de la informática produciría un salto de productividad. Nuevamente, pareciera que
para que ésta efectivamente se dé tiene que existir un fenómeno importante de conectividad.
Blinder (2000) considera que el tan buscado crecimiento de la productividad efectivamente no se dio
en un principio, y recién pareciera haber señales de la existencia del mismo en la segunda mitad de la
década de los 90. Entre 1995 y 1999 el crecimiento de la productividad en Estados Unidos se aceleró
respecto al período 1973 – 1995, pasando de 1,4% a 2,9%. Esta mayor tasa de crecimiento todavía es
muy reciente para poder realizar afirmaciones categóricas y hay grandes controversias acerca de las
explicaciones que se brindan. En el más reciente Economic Report of the President (2000, ch.3) se estima
que este salto en el crecimiento en la productividad del trabajo se explica por: i) la elevada tasa de
inversión de los últimos años y que explicaría 0,47 puntos porcentuales de dicha aceleración en el
crecimiento; ii) mejoras en la calidad de la mano de obra explicarían otros 0,05 puntos porcentuales del
salto en el crecimiento;11 iii) finalmente, el aumento en la calidad de la industria de la computación
explicaría 0,23 puntos porcentuales. La suma de estos tres factores sólo explica la mitad del aumento en
la productividad. El Consejo de Asesores Económicos del Presidente de los EEUU infiere que el 49%
restante o un salto del 0.7 anual en la tasa de crecimiento de la productividad podría estar explicado por
la incorporación masiva de las TICs.
Estas mejoras de productividad se pueden producir de diferentes maneras. Por una parte, permiten
mayor disponibilidad de información, permitiendo tomar mejores decisiones de negocios. Otra importante
mejora es el cambio en el manejo de inventarios, que permite disminuir los costos de almacenamiento,
aunque estos son sólo una pequeña parte de los costos totales de las empresas. Las ventas a consumidores

11
Aquí vale la pena detenerse y considerar que también hay un importante debate acerca de la potencial importancia de
las computadoras en este mayor uso de mano de obra calificada. Efectivamente, hay quienes arguyen que la incorporación
de computadoras en forma masiva ha sesgado la demanda relativa del factor trabajo hacia trabajadores más calificados
(Krueger, 1993). Si esto fuera así, una parte importante de la contribución de la mejoría en el factor trabajo al salto de
la productividad se debería efectivamente a las computadoras.

29
.com.ar

son otra de las posibilidades que surgen con el desarrollo de las TICs aunque estas mejoras de bienestar no
se contabilizan como aumentos de productividad, excepto en aquellos casos en los que reducen los costos de
la operatoria de las empresas que proveen estos bienes o servicios. Y, finalmente, las mayores ganancias de
productividad se producen en el ámbito de los negocios business-to-business, conduciendo a grandes ahorros
de costos, permitiendo a las firmas especializarse o lograr mayores escalas de producción (Blinder, 2000).

La hipótesis de la difusión
A lo largo del último siglo, una importante cantidad de desarrollos tecnológicos se incorporó a la
economía produciendo revoluciones que incrementaron su eficiencia. Sin embargo, estas transformaciones
no se producen de inmediato, sino sólo después de un período de maduración durante el cual se produce
una reorganización de la actividad económica que hace factible la adopción de las mismas. El historiador
económico Paul Davis de la Universidad de Stanford en su artículo ‘El dínamo y la computadora’ destaca
que puede transcurrir mucho tiempo antes de que las innovaciones tengan efectos sobre la eficiencia
económica.
A lo largo de este siglo se han producido algunos ejemplos de innovaciones que transformaron la
manera en que opera el sistema económico, como fueron, entre otros, la energía eléctrica, las líneas de
ensamblaje, el teléfono y, en nuestros días, la Internet. El impacto de cada una de estas transformaciones
no fue inmediato, sino que primero fue necesario un proceso de aprendizaje sobre los usos potenciales y
las ganancias de eficiencia que producirían.
Tomemos el ejemplo presentado por Davis, la electricidad. Es curioso pensar en eso hoy, pero la
velocidad de adopción fue inicialmente lenta y no necesariamente por lo dificultoso del tendido de las
redes de distribución. A pesar de que la lámpara eléctrica fue inventada en 1879, a principios de 1900
se utilizaba en sólo un 10% de los hogares y en un 5% de las fábricas. Y recién después de la Primera
Guerra Mundial se pudieron aprovechar todas las ganancias potenciales, una vez que se reorganizaron
los lugares de trabajo. Fue necesario que las fábricas cambiaran su estructura compacta, óptima para la
energía a vapor, por una estructura más vasta, que permitiera aprovechar las ventajas de la electricidad
en donde cada máquina tuviera su propio motor y hubiera espacio para mover materiales y personas. A
partir de entonces, se fue incorporando la energía eléctrica en cada vez más procesos productivos.
Otro ejemplo de innovación tecnológica es el automóvil. No fue sino hasta 1913 que comenzó su
penetración masiva del sistema económico. En ese año Henry Ford ideó el ensamblaje en línea que
lograba a la vez bajos costos y alta calidad. Esta innovación tuvo como resultado la adopción de este
concepto por otras industrias, produciendo importantes efectos derrame. La producción en masa es una
manera económicamente eficiente de producir una amplia gama de productos de consumo. Notablemente,
aquí se ilustra cómo innovaciones tecnológicas (como el automóvil) se complementan con innovaciones
organizacionales o empresarias (la línea de montaje).
Las innovaciones en la era digital tienen un comportamiento similar al que tuvieron históricamente
otras innovaciones. A mediados de la década de los 80 surge en los EEUU un fuerte proceso de
reestructuración corporativa. Sin embargo, durante la primera década (hasta aproximadamente 1995)
tiene como elemento potenciador la necesidad de reducir costos, no el tomar ventaja de la revolución
tecnológica que plantea la informática. Es sólo a partir de los 90 que comienzan a gestarse procesos de
reorganización orientados por las facilidades comunicacionales y, sólo recientemente, fundamentalmente
motivados por la disponibilidad de conectividad en todo el globo.12 Fue necesario aprender a usar las
computadoras para cambiar la forma de operar y optimizar los procedimientos de los negocios logrando,
de este modo, aumentos en la productividad.
12
El caso de Motorola y el establecimiento de una planta de software en la Argentina es un ejemplo de la globalización
de la actividad productiva. La planta producirá software integrados al proceso mundial de producción de Motorola
utilizando a la Argentina como un “puesto de trabajo”.

30
 Economía de las TICs

Hoy se puede observar cómo, cada vez más

las TICs, del mismo modo que el concepto de Gráfico 6
producción en línea de principios de siglo, ejercen Porcentaje de hogares norteamericanos que
influencias sobre la operatoria de las industrias adoptan las nuevas tecnologías desde 1900
establecidas y posibilitan el surgimiento de otras
nuevas. Estas innovaciones presionan para que se
adopten nuevas formas de hacer negocios que le
permitan a las empresas competir efectivamente.
Un ejemplo es el de la industria farmacéutica, que
combina la biotecnología, diseñando drogas para
enfermedades específicas, e Internet, reclutando
pacientes para pruebas clínicas de nuevas drogas
y brindando información más completa y accesible
a los médicos. En los mercados de capitales se Fuente: “Economic Report of the President”. Council of
hace evidente la importancia del sector, ya que Economic Advisers 2000.
dos tercios de los fondos de capital de riesgo
recolectado en la primer mitad de 1999 se destinaron al sector de TIC.

La hipótesis de la complementariedad
La hipótesis de complementariedad entre reorganización empresaria y las TIC: La organización
productiva determina la forma en que se combinan los diferentes factores para lograr un nivel de producto.
Al mismo tiempo, determina cómo se distribuye el producto entre los diferentes factores. Los efectos de las
TICs tienen alcances, según esta hipótesis, que van mucho más allá de la simple automatización y sustitución
de un factor por otro. En realidad, esta hipótesis especula sobre el rol complementario entre la introducción
de las TIC y el cambio organizacional que se refuerzan mutuamente logrando importantes aumentos en
la eficacia económica.
Una firma adopta procesos basados en TIC para mejorar la calidad del servicio, aumentar la eficiencia
o simplemente aumentar sus beneficios. Esto requiere la reinvención de la empresa que involucra
innumerables cambios, grandes y pequeños. A medida que esto ocurre, habitualmente, se produce un
importante sesgo en la composición de la fuerza de trabajo en beneficio de los trabajadores más calificados.
Por lo tanto, la hipótesis de complementariedad sugiere que los mayores beneficios de las TICs sólo se
obtienen una vez logrados los cambios organizacionales y el cambio en la composición de los trabajadores.
Es decir, se considera que las TICs, la organización del trabajo y el capital humano, son complementarios.
Entonces, los cambios en un factor aumentan las cantidades óptimas de los otros. Así, mayores niveles de
TIC hacen que las firmas, en general, sean más productivas, pero si este mayor nivel de TIC se da en
firmas con niveles altos de capital humano y organización de trabajo, el efecto es marcadamente mayor.
Bresnahan, Brynjolfosson y Hitt (1999) testean la hipótesis de complementariedad con datos de firmas
norteamericanas. Ellos encuentran que una firma con altos niveles de utilización de computadoras y
capital humano calificado tienen un 4% más de producto que sus competidores con similares niveles de
insumos de capital y trabajo.
trabajo De la misma manera, encuentran que las firmas con una alta inversión en
computadoras y con estructuras organizacionales acordes logran niveles de producto casi 6.6% superiores
a sus competidores con organizaciones alternativas. Este es exactamente el patrón sugerido por la hipótesis
de complementariedad.13

13
De hecho los autores encuentran que hay un conjunto de firmas viables que tienen combinaciones de factores “bajas”,
es decir, poco capital humano, organizaciones anticuadas y bajo nivel de computarización. Quizás sorprendentemente,
encuentran que esas firmas son más productivas que aquellas que sólo introducen uno de los tres componentes del
cambio (excepto para el caso de las TIC donde su incorporación siempre aumenta, aunque poco, la productividad).

31
.com.ar

De hecho Bresnahan, Brynjolfosson y Hitt (1999) mencionan el estudio de la transición de una firma
desde la manufactura tradicional hacia operaciones intensivas en TICs. Dicha firma transitó por numerosos
errores de implementación, marchas atrás y esfuerzos incompletos en su búsqueda de la organización
apropiada. Cuando finalmente la logró, la firma pintó las ventanas de negro para que sus rivales no
pudieran copiar el proceso que se había logrado implementar. Esto sugiere que la búsqueda de la
organización apropiada es lenta y sujeta a grandes costos de ajuste. Lo que hace que el proceso de
adopción tecnológica sea necesariamente lento ya que imitar la mejor práctica no es automática. En
realidad, los autores enfatizan los innumerables detalles involucrados y refieren que entender el proceso
de cambio para el gerente de una empresa es sencillo, pero lograr hacerlo funcionar en su empresa es
naturalmente lento.
Dune, Foster, Haltiwanger y Troske (2000), por su parte, encuentran que hay una enorme diferencia en
la productividad y salarios entre firmas de una misma industria. Ellos encuentran que las mismas están
asociadas a importantes diferencias en la intensidad de uso de las computadoras dentro de la firma (así
como de la intensidad de capital en general de la firma). De esta forma, concluyen que hay un componente
fundamental de cambio tecnológico que resulta no sólo en mayor productividad, sino también en la
composición de los trabajadores y en los salarios de los mismos.

3. El cambio tecnológico y el mercado de trabajo

“Las computadoras en el futuro llegarán a pesar no más de 1,5 toneladas”.
Mecánica Popular, al pronosticar el futuro de las computadoras en 1949.

Cuando surgen grandes innovaciones tecnológicas, que no sólo aumentan la eficiencia de la economía,
sino que alteran la forma en que se llevaba a cabo el proceso productivo, se producen grandes
transformaciones en el status quo y se generan cambios en la distribución de los ingresos entre los
factores de producción. Estas implicancias distributivas dependerán del tipo de avance tecnológico que
se produzca que podría ser, por ejemplo, una mejora en la productividad del trabajo que incrementa la
retribución relativa de los trabajadores o una sustitución de trabajo por capital incrementando los ingresos
de este último factor.
La principal característica de las TICs es que ahorran tanto capital como trabajo, y son demandantes
de mayores niveles de capital humano. Estudios empíricos sobre la evolución de la composición de
trabajadores por nivel de educación demostraron un fuerte incremento de la participación relativa de los
trabajadores capacitados, especialmente durante el período 1980 a 1995. Esto se explica por un fuerte
aumento de la demanda. Katz y Krueger (1997) encontraron que los cambios en la composición de
trabajadores no se daba por redistribución entre industrias, sino que la tendencia a contratar trabajadores
más capacitados se daba dentro de cada industria. Sin embargo, el comportamiento difiere en cada
industria. En aquellas industrias en las que hay mayor difusión de las TICs aumenta más la demanda por
trabajadores capacitados. Ellos encontraron que la difusión tecnológica explica entre un 30-50% del
aumento en la demanda de trabajadores más capacitados entre industrias.
Este sesgo laboral de las TICs tiene, evidentemente, importantes implicancias sociales. Efectivamente,
a medida que la economía transita un proceso acelerado de tecnificación puede darse el caso indeseable
de un aumento en la tasa de desocupación de los trabajadores relativamente menos calificados y una
consiguiente baja en su remuneración relativa (como sucedió en los EEUU). Al mismo tiempo puede
darse un exceso de demanda por trabajadores muy calificados y un aumento en sus ingresos. El resultado

32
 Economía de las TICs

es un deterioro en la distribución del ingreso y, dependiendo de la composición de la fuerza laboral, un

probable aumento del desempleo (aunque sea transitoriamente).14

4. Etapas de una innovación

Tal como explicamos antes, la velocidad a la que se incorpora las TICs en nuestra economía es
sorprendentemente similar a la forma en que se difundieron otras innovaciones económicas en el pasado.
Evidentemente la secuencia en que se produjeron dichos procesos son una lección muy importante tanto
para los inversores y emprendedores involucrados en la misma como para aquellos encargados de
formular políticas. Efectivamente, asociada a la innovación, hay una secuencia de etapas con implicancias
propias de política.
Hal Varian, decano de la School of Information Management and Systems de la Universidad de
California en Berkeley, recientemente identificó cinco etapas por las que toda innovación revolucionaria
atravesó (Forbes, ASAP, Febrero 21, 2000):
1. Experimental
Experimental: Los emprendedores son los primeros en reconocer el potencial de una nueva tecnología.
Inicialmente los costos de entrada son reducidos y por ello esta primera etapa está caracterizada por
actividades que “nacen en un garaje.” Rara vez hay un claro inventor de una tecnología. Más bien
consiste en un gran número de personas que experimentando en la frontera tecnológica logran crear
un proceso productivo que es viable económicamente. A veces las innovaciones son tecnológicas,
otras simplemente de organización económica o empresaria. Precisamente porque la experimentación
involucra la búsqueda de modos organizacionales de negocios efectivos, es que muchos
emprendimientos están llamados a fracasar. En la experimentación con Internet, como en muchas
otras tecnologías, muchos inversores perderán dinero.

Recuadro 7
Innovaciones en organización empresaria y revoluciones tecnológicas

Cuando Thomas Edison comenzó su ingenioso proceso de distribución de energía eléctrica, se dio cuenta que su
modelo de negocios no tenía potencial para llegar al común de la gente. Su esquema consistía en cobrar una tarifa
plana por la conexión a la red (en forma paralela a lo que es hoy el estándar en accesos a Internet). Sin embargo, a
poco de comenzar se dio cuenta que la enorme diferencia en fortuna entre su primer cliente, el poderosísimo banco J.P.
Morgan, y sus clientes subsecuentes (empresas pequeñas y medianas) requería de formas más flexibles de organización.
Para dicho propósito inventó un aparato encargado de medir el consumo de electricidad y comenzó a cobrar por
consumo marginal.
Hoy, una parte significativa de la experimentación en Internet consiste en la búsqueda del modelo de negocios
apropiado.

Hal Varian, “Habits of Highly Effective Revolutions”, Forbes ASAP, February 21, 2000.

2. Capitalización
Capitalización: La experimentación será la encargada de obtener los frutos, pero necesitará de recursos
para llegar a buen puerto. La financiación por medio de diversas fuentes, pero en particular a través
de “capital de riesgo,” ha servido como oxigenador para empresarios con iniciativas. Ellos invierten

14
Estos efectos se potencian cuando uno toma en consideración que la mano de obra calificada tiende a ser más móvil
internacionalmente. Es decir, su remuneración tiende a alinearse más rápidamente con los salarios pagados en otros
lugares del mundo.

33
.com.ar

al inicio de los proyectos en la expectativa de vender en posteriores etapas. Curiosamente, innovaciones

que requirieron largos períodos de pérdidas corporativas antes de dar utilidades siempre existieron
(los ferrocarriles son un ejemplo notable).
3. Management
Management: Los financistas proveen el capital para el salto desde el garaje al mercado masivo. Sin
embargo, para lograr operar en él, hacen falta capacidades de management. Estas frecuentemente
no están presentes en los innovadores quienes deben ceder su lugar a los nuevos administradores
profesionales. Esto significa que la organización empresaria debe tener la flexibilidad para facilitar
que los primeros reconozcan sus limitaciones y cedan su lugar a los últimos.

Recuadro 8
Inventores geniales, empresarios...

La historia está llena de inventores cuya habilidad para crear e innovar sólo era superada por su debilidad para
administrar. Thomas Edison, el genio norteamericano que obtuvo más de 2000 patentes y revolucionó la distribución de
energía eléctrica entre otras cosas, terminó sus días arruinado.
Steve Jobs, el inventor de Apple, revolucionó la computación con la creación de la computadora personal Apple II
y Macintosh, pero su modelo de negocios no prosperó y terminó alejándose de la compañía. Poco tiempo después creo
una compañía paralela llamada Next, que volvió a insistir con el modelo de negocios y fracasó aún mas rotundamente.
Robert Metcalfe, el inventor del sistema para redes de computación Ethernet cuando sólo era un estudiante de
ciencias de la computación en Harvard, tuvo que ceder el control de la compañía a administradores profesionales.
Decidir cuando y cómo dar un paso al costado es para el creador una decisión extremadamente compleja.

4. Hipercompetencia
Hipercompetencia: A medida que las empresas avanzan, se desata un fenómeno inevitable. El enfrentar
la competencia. Las economías de escala dominan la economía empresaria. No sólo por el lado de
la tradicional reducción de costos asociada a la escala, sino también las externalidades de red. La
guerra para transformar un producto en el estándar del mercado es implacable. ¿Qué portal tendrá
el mayor número de clientes y por lo tanto atraerá la mayor facturación? Lo cierto es que las economías
de escala tan importantes en este sector implican que inevitablemente se desate una guerra por
sobrevivir. Esto resulta en gran mortalidad de pequeñas empresas (en Internet son más bien absorbidas
por otras) y cuáles resultan exitosas es, a veces, más una cuestión de suerte que de eficacia operativa
al comienzo.

Recuadro 9
Muchos mueren, pero los que quedan...

La playa de Omaha, día D, 1944. La cabeza de playa está asegurada y la invasión de Normandía consolidada. Sin
embargo, son innumerables las víctimas fatales en la playa misma. Esta es, quizás, la más vívida descripción del proceso
de hipercompetencia y la transición hacia la consolidación de la industria. Tomemos por ejemplo el caso de la industria
telegráfica entre 1855 y 1861. Entonces el número de compañías de telégrafo en los EEUU se redujo de 50 a 6 (un
88%). O la industria de la electricidad que en sólo 14 años presenció una reducción de 15 a 2 compañías.
A modo de ejemplo, imaginemos que la industria de Internet hubiera comenzado, en su conjunto, el proceso de
hipercompetencia. Entonces siguiendo el mismo patrón de innovaciones previas, de las aproximadamente 400 compañías
del sector que cotizan en bolsa el número que sobrevivirá no debería exceder 50. ¿Quiénes sobrevivirán? es una
pregunta crucial. ¿Se pueden justificar las valuaciones actuales con estos riesgos?

34
 Economía de las TICs

5. Consolidación
Consolidación: Cuando los sectores comienzan a madurar e inevitablemente las economías de escala
ceden, la organización del mercado comienza a estabilizarse. Los productos están más estandarizados,
las marcas establecidas y comienza la nueva etapa donde la administración se focaliza en la estructura
de costos. Ahora la competencia es en el mercado, ya no por el mercado. Es decir, ahora gobierna
el “market share” y no la existencia misma. El tamaño mismo de las compañías y la estructura del
mercado fuerza a prestar mayor atención a las potenciales regulaciones y reglas de defensa de la
competencia.
Etapas de una innovación y políticas públicas: Recuadro 10
En términos muy generales uno puede imaginarse
un conjunto de políticas públicas orientadas a ¿En qué estado está la industria TIC en el
facilitar e, incluso, inducir el desarrollo e mundo?
incorporación comercial de nuevas tecnologías.
Obviamente las políticas apropiadas varían de Etapas de experimentación y capitalización: Multimedia,
acuerdo al punto del ciclo de vida de la comercio electrónico B2B, Applications Service Providers
innovación. No es lo mismo incentivar la aparición (ASPs)
y experimentación con nuevas tecnologías que el Etapas de management e hipercompetencia: Telefonía
mantener un mercado competitivo en una celular, portales, comercio electrónico B2C
industria consolidada. Etapa de consolidación: Fabricantes de PCs, ISP,
semiconductores, equipamiento para redes
La etapa de experimentación y la de
capitalización requieren de un ambiente favorable
en múltiples dimensiones. Por un lado, si bien se
produce por un conjunto de emprendedores independientes con bajos costos fijos, estos no son inexistentes.
Por ello, políticas dirigidas a facilitar el ingreso y los primeros pasos de un emprendedor son atractivas.
Los parques tecnológicos, incubadoras de emprendedores, y otros instrumentos tienden a atender estos
aspectos. Vale la pena enfatizar que estos programas implican pequeñas inversiones de los estados en un
gran número de emprendimientos pero donde sólo tendrán éxito unos pocos. Adicionalmente, y quizás
aún más importante es la eliminación de obstáculos regulatorios y barreras impositivas. Los
emprendedores son, por definición, marginales. Están empujando la frontera económica y por lo
tanto pequeños aspectos regulatorios pueden abortar el nacimiento de un gran proyecto. Por ello,
quizás el principal mecanismo de incentivo a los emprendedores es crear un “excelente ambiente de
negocios.” Esto vale para los obstáculos regulatorios, las dificultades para incorporar una empresa,
los trámites impositivos, etc.
Todo emprendedor debe, por otro lado, tener incentivos para llevar adelante su exploración. Uno de
los principales incentivos es saber que su innovación contará con protección contra plagio-copias y otros
mecanismos posibles de usurparle la renta derivada del descubrimiento. El segundo incentivo es un
tratamiento impositivo beneficioso hacia la tarea de exploración. Impuestos a la renta (o a las ganancias
de capital) elevados son inevitablemente perturbadores del proceso de exploración y descubrimiento. De
la misma forma, la legislación y tratamiento impositivo para el desarrollo de fondos de capital de riesgo
es también crucial en esta etapa.
La etapa del management: en esta etapa, el rol fundamental del estado es el de liberar el sector a las
fuerzas del mercado, facilitando los mecanismos para la transmisión de los derechos de propiedad y la
operación interna de las corporaciones. En particular, en esta etapa normalmente se dan las primeras
ventas de paquetes accionarios de “business angels” a fondos de capital de riesgo o a fondos de inversión
(private equity funds). De la misma forma, se producen importantes modificaciones en los directorios y en
el control corporativo. Crear mecanismos efectivos para la organización societaria y su transferencia es
entonces fundamental. De la misma forma, facilitar la utilización de mecanismos remunerativos que
provean incentivos adecuados, tales como las opciones y el pago con acciones (stock options).

35
.com.ar

Simultáneamente, para prepararse para el proceso competitivo que sobrevendrá, la organización de la

fuerza laboral interna debe ser flexible y eficiente.
La hipercompetencia: Esta etapa requiere de un gobierno aperturista, no proteccionista de los jugadores
que ya están en el mercado. Efectivamente, esta etapa estará caracterizada por la elevada mortalidad de
empresas y la posible destrucción de puestos de trabajo. Este es el ciclo vital habitual de toda industria.
Sin embargo, en la nueva economía, es más probable que la mortalidad de empresas sea sustituida por
un proceso de fusiones y adquisiciones entre empresas (después de todo lo que vale son los “hits”). En ese
marco, el gobierno debe estar preparado a aceptar sin demasiadas prevenciones un proceso acelerado
de concentración, natural para una industria con rendimientos crecientes (tanto del lado de la oferta
como de la demanda). Es obviamente importante mantener un contexto razonable de defensa de la
competencia. Sin embargo, el proceso de fusiones y de concentración es un resultado inevitable y las
autoridades deben actuar con la suficiente cautela para no impedir un proceso natural y eficiente, desde
una perspectiva económica.
La consolidación: El problema ahora no es el de dejar que el mercado funcione, como en la etapa
anterior, sino el de asegurarse que los sobrevivientes actúen competitivamente. El juicio llevado a cabo en
EEUU contra Microsoft, con sus grandes dificultades, ilustra lo complejo de esta tarea.

5. En Resumen
En este capítulo se evaluan los argumentos analíticos y empíricos que fundamentan la “nueva economía.”
En el mismo se desarrolló el concepto de las externalidades de red que ha dado lugar a gran parte del
optimismo subyacente en las valuaciones de las acciones de muchas compañías de Internet y que, en
forma más importante, respaldan el optimismo de una economía con muy importantes aumentos de
productividad. Se ha visto que los argumentos teóricos tienen bases empíricas significativas.
También se analiza cómo se determinaría el equilibrio en un mercado sujeto a externalidades de red.
Allí se observa que el proceso tendrá un crecimiento lento al comienzo para luego tener un impresionante
despegue. Más aún, la transición hacia el equilibrio de alta conectividad, muestra el potencial de importantes
aumentos de productividad (más marcados serán estos cuanto más fuertes sean las externalidades de
red). Se desarrollaron, entonces, tres hipótesis teóricas. Que se produciría un importante aumento de
la productividad; que el proceso de incorporación de la tecnología sería gradual, aunque
acelerándose a medida que avanzaba el proceso; que las verdaderas ganancias de productividad
se lograrían sólo después de haber realizado importantes modificaciones organizacionales en las
empresas.
Se encuentra que la productividad ha crecido gracias a la incorporación de las computadoras, pero
que este crecimiento sólo ha sido notable a partir de mediados de la presente década en EEUU, en
coincidencia con el advenimiento de Internet. También se encuentra que el proceso de incorporación de
la tecnología sigue un patrón notablemente parecido al de otros procesos. Finalmente, se descubre que,
efectivamente, las grandes ganancias de productividad sólo se alcanzan en empresas que llevan adelante
una importante reorganización.
La reorganización fundamental para lograr un productivo uso de las TICs tiene un corolario social
importante. Cambia las demandas relativas del factor trabajo con un sesgo importante a favor del trabajo
calificado. Se ve cómo el aumento de los retornos al capital humano observado en los EEUU en los
últimos años es explicado en una parte significativa por la incorporación de computadoras al ámbito
laboral.

36
 Economía de las TICs

Finalmente, se analizan las etapas naturales que transita toda industria sujeta a fuerte innovación
tecnológica. Se ve cómo la industria se mueve desde la experimentación hasta la consolidación pasando
por “traumáticos” períodos de profesionalización e hipercompetencia. Luego se analiza, a nivel conceptual,
cuáles son los instrumentos de política que deben acompañar estos procesos.
En resumen, las TICs tienen un importante potencial de aumentar el bienestar de las sociedades. El
proceso por el que se logra todo esto no es suave ni automático y requiere de una serie de condiciones
importantes. El principal rol de las políticas públicas es lograr que dichas condiciones sean satisfechas. Al
mismo tiempo, la política pública debe velar para minimizar los innegables e inevitables costos sociales
que el salto tecnológico producirá.

37
 Sección III

Factores y regulaciones
que afectan el
acceso a Internet
“Este ‘teléfono’ tiene demasiadas deficiencias para ser seriamente
considerado como medio de comunicación.
El dispositivo no tiene ningún valor para nosotros.”
Memo interno de la Western Union, 1876.
 Factores y regulaciones que afectan el acceso a Internet

El objeto de esta sección es ahondar en el estudio de los factores que afectan la decisión de un usuario
potencial de conectarse a la red y hacer uso de la misma. Como toda industria en red, Internet genera
grandes externalidades a todos los usuarios conectados a ella. Dichos usuarios se benefician cuando un
nuevo abonado se conecta porque aumentan las posibilidades de comunicación, la variedad de los
contenidos y el volumen disponible para todos, generando incrementos de la productividad, ya que el
costo de acceso es el mismo. La disponibilidad de información a bajo costo es en la actualidad el insumo
más importante de la nueva sociedad globalizada.
Para indagar sobre los factores que explican el acceso a la red, se hará en primer lugar, una descripción
de la tecnología de Internet, sus principales diferencias con la telefonía fija analógica y fundamentalmente,
las implicancias económicas que esta nueva tecnología está teniendo sobre el mercado de
telecomunicaciones. Posteriormente, se hará una breve descripción del mercado de Internet en Argentina
desde el lado de la oferta, proveedores de Internet o Internet Service Providers (ISPs) y desde la demanda
(usuarios). De lleno, ya en el tema tarifario, se presentará un análisis de los componentes del precio de
acceso a Internet y los factores que los afectan, adelantando medidas de política del sector para aumentar
la penetración de este servicio en la sociedad. Por último, se hará una comparación internacional de
precios de acceso con diferentes países de la OCDE para ubicar a la Argentina internacionalmente
concluyendo con recomendaciones de política para el sector con el claro objetivo de generalizar el uso
de esta novedosa herramienta tecnológica.

1. Internet y telefonía: similitudes, diferencias y convergencia

Internet es una red de redes conectadas entre sí que se intercomunican siguiendo una serie de protocolos
(TCP/IP) que envían la información desmenuzada en forma de “paquetes”. La tecnología para enviar
estos paquetes de datos del nodo emisor al receptor se llama conmutación de paquetes (packet switching)
a diferencia de la telefonía analógica convencional que usa la conmutación de circuitos (circuit switching).
Más concretamente, el protocolo TCP (Transmission Control Protocol) es el encargado de desmenuzar el
mensaje original en paquetes de información de algunos kilobytes de tamaño, enviarlos por la red telefónica
a través de computadoras que hacen de conmutadores (routers), recibirlos en el nodo receptor en orden

41
.com.ar

de llegada y reensamblarlos reconstruyendo así el mensaje original. Cada paquete contiene la dirección
de origen y la dirección de llegada (IP address) para que los paquetes que viajan por diferentes canales
de la red lleguen al mismo destino y no se “pierdan” en el camino. Nótese la diferencia importante entre
Internet y la telefonía convencional: a pesar de transmitirse los mensajes por los mismos canales (fibra
óptica o radio enlaces de las redes telefónicas) las tecnologías de transmisión son diametralmente opuestas.
En telefonía una vez que se inicia una llamada entre el nodo emisor y el receptor se establece un canal de
transmisión de información que permanece inutilizado para usos alternativos por el tiempo que dure la
conversación, se hable o no se hable. Es decir, la línea permanecerá “ocupada” hasta que uno de los dos
abonados cuelgue. Además, el trayecto de la información entre los dos nodos es fijo para esa comunicación
y está dado por la distancia más corta de los vínculos disponibles al establecer la comunicación entre
centrales conmutadoras. Si alguna de las centrales que forma parte de la ruta entre estos nodos se daña,
esa comunicación se interrumpe. Nótese que esta es una forma muy ineficiente de establecer una
comunicación entre dos puntos: si la línea está ocupada y aunque las personas que están comunicadas
estén sin hablar, el canal físico entre éstas permanece ocupado impidiendo darle otros usos alternativos,
probablemente más valiosos.
Internet a través de sus protocolos TCP/IP resuelve este problema aún a pesar de usar los mismos
medios para transmitir las señales. Una vez que el TCP desmenuza el mensaje original en paquetes, estos
se dispersan y viajan por diferentes canales de la red telefónica en función de la mayor o menor capacidad
disponible que encuentren en el camino, de forma tal de mantener los canales de comunicación “llenos”
o sin espacios vacíos. Como a su vez, el protocolo IP escribe en cada paquete la dirección de origen y la
de llegada, estos no se pierden y son recibidos por el nodo receptor y reensamblados reconstruyendo el
mensaje original. Esta nueva tecnología tiene enormes implicancias económicas porque al hacer un uso
eficiente de la red telefónica reduce drásticamente el costo de transmitir información sin necesidad de
cambiar el medio de transmisión de dicha información. Paquetes de distintos orígenes y distintos destinos
son intercalados unos con los otros de forma tal de mantener siempre llenos los canales de comunicación
y optimizar el uso de la capacidad instalada.
Sin embargo, esta modalidad de transmisión presenta algunas desventajas con respecto a la
conmutación de circuitos de la telefonía convencional, fundamentalmente para la transmisión de voz: en
la telefonía tradicional es más fácil monitorear la calidad de la transmisión porque se desarrolla en un
solo canal. En Internet, y fundamentalmente en horarios pico, la característica multiruta de la conmutación
de paquetes lo hace vulnerable a la congestión y suelen perderse paquetes durante una transmisión. Esto
dificulta su uso para la telefonía de voz al deteriorarse la calidad de la señal 15. De todas formas, la
conmutación de circuitos puede usarse simultáneamente con la conmutación de paquetes para evitar
estos problemas y obtener resultados óptimos.
¿Qué otras diferencias separan a la telefonía tradicional de Internet? La International Telecommunications
Union (ITU, 1999) aporta dos contrastes relevantes:
Ø En primer lugar está la metodología de cobro por el uso del servicio. La telefonía se cobra usualmente
en función del uso (por minuto de llamada y en función de la distancia de la llamada) mientras que
Internet se cobra generalmente a través de una tarifa plana que habilita a los usuarios a un cierto
número de horas de navegación (aunque crecientemente de uso ilimitado).
Ø En segundo lugar, otra diferencia importante está en la naturaleza del tráfico y en la conciliación de
cargos de acceso en uno y otro sentido. Uno podría imaginar, conceptualmente, a la telefonía como
un servicio de tráfico balanceado. Con un tráfico de llamadas de un país (por ej. EEUU) hacia el otro
(por ej. Argentina) similar en uno y otro sentido. En la práctica esto no se da, y por ello los cargos por

15
Obviamente esta desventaja está siendo rápidamente subsanada por avances tecnológicos, ver ITU (1999)

42
 Factores y regulaciones que afectan el acceso a Internet

origen y terminación de llamadas se reglan en base al sistema de tasa contable (accounting rate), que
es acordado por los diferentes países. Si los tráficos son equilibrados, los pagos en uno y otro sentido
se anulan y el flujo monetario neto es cero16. Con Internet el problema se agudiza notablemente, el
tráfico es totalmente desbalanceado porque el 80% de los sitios de Internet y el 40% de los cables
troncales de fibra óptica (backbones) del mundo están en EEUU (ITU, 1999). Esto significa que el
tráfico desde EEUU hacia Latinoamérica es muy superior que en el sentido contrario. Esto tiene
implicancias económicas muy importantes, ya que como en Internet no hay tratados de reciprocidad
en cargos de interconexión como en telefonía, la totalidad de las inversiones en infraestructura de
fibra óptica y satelital para Internet que usa Latinoamérica (que está dirigida a EEUU) debe ser financiada
por empresas latinoamericanas y trasladada a las tarifas que paga el usuario final17. Más aún, a
medida que el uso de Internet en Latinoamérica se incrementa y se demanda más ancho de banda a
EEUU, son las empresas de los países en desarrollo que ayudan cada vez más a financiar el incremento
de ancho de banda en los backbones norteamericanos.
Ø Otra característica importante de Internet es que la duración media de una llamada para conectarse
a la red es muy superior al mismo promedio para telefonía de voz. Lo mismo ocurre con el volumen
de información transmitido. Esto tiene importantes implicancias económicas: en primer lugar la red
local de telefonía, que es la que conecta la red de paquetes de Internet con el usuario final, debe ser
ampliada para poder lidiar con, cada vez, una mayor cantidad de información. En segundo lugar, y
como en Internet no se paga por la cantidad de información recibida (o enviada), puede haber
problemas de congestión en las redes.
Ø Por último, la convergencia de las dos tecnologías parece una realidad cada vez más cercana. Si
bien la conmutación de paquetes parece la tecnología ideal para transmisión de datos (no interactiva
y no necesariamente en tiempo real) y la conmutación de circuitos tiene ventajas sobre la anterior, en
cuanto a control de la calidad (pero no hace un uso eficiente de la red local), las dos tecnologías
pueden convivir en una sola red telefónica.
Típicamente un usuario que quiere conectarse a Internet hace una llamada a un número local
estableciendo una comunicación con la central conmutadora más próxima a su domicilio. Esta desvía la
llamada al ISP y este obtiene acceso a Internet a través de una línea punto a punto (dedicada) con el nodo
del carrier internacional más cercano. Dado que la telefonía más factible para hacer por la red Internet es
la de larga distancia o internacional, la central telefónica local podría desviar hacia el ISP todo lo que
fueran datos o llamadas de larga distancia y hacia la red local las llamadas locales. De esta forma se
obtendría una importante reducción en el costo de prestación del servicio haciendo un uso más eficiente
de la red telefónica.
Es importante recalcar que la telefonía IP va a tener importantes impactos económicos sobre las
empresas telefónicas y en mayor medida sobre las monopólicas. En la gran mayoría de los países, el
mercado de Internet es un mercado competitivo, con una gran cantidad de operadores independientes
(ISPs), pero el mercado de telefonía de voz está muy concentrado en grandes operadores con obligaciones
de servicio universal. Además, legalmente, la telefonía analógica de voz no constituye un servicio de valor
agregado (datos) y por lo tanto está sujeta a diferentes regulaciones con licencias más restrictivas y más
difíciles de obtener.

16
Históricamente EEUU siempre hizo más llamadas a Latinoamérica que viceversa, por lo cual, generalmente, se generaba
un saldo a favor de los países latinos.
17
Nótese que en EEUU es exactamente al revés. Como el incremento en la capacidad de los backbones norteamericanos
es en parte financiada por la creciente demanda de países en desarrollo no debería esperarse una convergencia en los
cargos de ISPs en ambos países.

43
.com.ar

La aparición de la telefonía IP va a requerir una readecuación de la normativa legal a fin de permitir

la competencia en telefonía de voz de la misma manera que se hace hoy con Internet, borrando las
diferencias legales existentes entre los dos servicios. Por otro lado, la telefonía IP de larga distancia va a
culminar en un derrumbe de los precios de estas llamadas, lo que va a recrear la necesidad de un
rebalanceo tarifario para poder seguir cumpliendo con las obligaciones de servicio universal y llevar la
telefonía a todos los sectores de la sociedad. Es muy probable que con el advenimiento de esta tecnología,
en breve plazo, se tienda a una tarifa plana con uso ilimitado de llamadas locales e Internet, y que los
costos de mantenimiento y expansión de la red (mayoritariamente fijos) se recuperen a través del abono
mensual, probablemente superior al actual. Es de esperar, sin embargo, que este cambio sea una medida
espontánea de los operadores e inducido por la competencia y no por la intromisión regulatoria del gobierno.

2. Características del mercado de Internet en Argentina

Para caracterizar a un mercado es necesario contar con un análisis tanto de demanda como de oferta
de servicios. Con respecto a la oferta de servicios, Argentina a comienzos del 2000 cuenta con alrededor
de 170 proveedores de Internet (Petrazzini y Guerrero, 1999) en todo el país, 3 carriers internacionales y
10 carriers nacionales.
Los proveedores de Internet (ISPs) son empresas que proveen acceso a la red Internet a través de 3
tipos de acceso
Ø Conexión por discado (dial-up) a través del número 0610 y usando los pares de cobre de la compañía
telefónica local (conexión usada por casi la totalidad de los usuarios residenciales). Este es un acceso
conmutado que usa la red pública y por lo tanto puede resultar en congestión y demoras (la capacidad
normal es de 56 kbps).
Ø Conexión dedicada a través de una línea punto a punto que conecta al usuario directamente con el
ISP y el enlace al exterior del carrier internacional. Este es un servicio no conmutado y, generalmente,
mucho más rápido que el anterior y puede ser alámbrico o inalámbrico (satelital). Capacidad entre
128 kbps y 10 mbps e ideal para empresas o instituciones académicas
Ø Conexión dedicada a través del cable coaxil de cobre de la empresa proveedora de televisión por
cable con las misma características que el servicio anterior. De todas formas, la velocidad de acceso
con estas conexiones dependen del número de usuarios conectados a la red.
Ø Hay un cuarto tipo de acceso comúnmente usado en los EEUU y Europa y que está desembarcando
en Argentina: el acceso a través del par de cobre telefónico, pero utilizando dispositivos de compresión
digital XDSL (Digital Subscriber Line en sus versiones A, H, V y U) logrando velocidades de entre 1.5
y 3 mbps. La ventaja de esta alternativa es que se sigue usando el cable telefónico y lo hace ideal
para usuarios residenciales de alto uso o para profesionales independientes.
En general el ISP arrienda una línea punto a punto de una de las empresas telefónicas que conecta sus
instalaciones con el nodo internacional del carrier. Cuando un abonado se conecta al ISP a través del
0610, la central local desvía la llamada hacia el ISP y este, a través de la línea punto a punto, establece
el enlace internacional. El arriendo de las líneas punto a punto es por distancia y capacidad y se paga un
alquiler mensual más un cargo de conexión inicial. Para determinar los costos del ISP hay que sumar el
hardware (routers, modems, tramas de líneas, etc.) y el software necesario para operar dicho hardware.
Para operar en Argentina como ISP es necesario obtener una licencia que otorga la CNC (Comisión
Nacional de Comunicaciones)18.

18
CNC http:// www.cnc.gov.ar y Secretaría de Comunicaciones http://www.secom.gov.ar

44
 Factores y regulaciones que afectan el acceso a Internet

Gráfico 7
Evolución de las cuentas de Internet (en miles) y crecimiento de los ISPs; junio 1995-junio 1999
ISPs;

Los carriers internacionales (3 en la actualidad19) y los carriers nacionales (10) son los encargados de
establecer los vínculos internacionales a través de enlaces de fibra óptica o satelitales y los segundos lo
hacen entre diferentes puntos de la geografía argentina. También, para poder prestar servicios de esta
naturaleza es necesario contar con una licencia para prestar servicios de transmisión de datos que otorga
la CNC.
Con respecto a la demanda, diferentes estimaciones han ubicado a la Argentina con 586.000 usuarios
de Internet hacia mediados de 1999, aunque, por otro lado, opiniones de especialistas ubican a dicha
cifra cercana a un millón, debido a un crecimiento muy fuerte de la demanda de acceso hacia fines de
1999, con una relación de 2.8% sobre la población total (Petrazzini y Guerrero, 1999). Este último
trabajo indica que a partir del año 1997 se registra un boom en el número de usuarios y hosts en
Argentina, que le ha permitido al país saltar a la cabeza en Latinoamérica. La explicación que Petrazzini
y Guerrero dan sobre la causa de esta expansión es la introducción del 0610 a tarifa reducida para
llamadas locales y la regulación del precio de las líneas punto a punto que los ISPs deben comprar a las
telefónicas para conectarse internacionalmente. El precio de estas líneas sufrió una reducción del 45% en
promedio desde 1997 (Petrazzini y Guerrero, 1999 pp. 8), lo que permitió el surgimiento de una gran
cantidad de ISPs.
Un estudio de mercado reciente realizado por Prince & Cooke (marzo de 2000) sobre 316 casos
efectivos, a través de entrevistas telefónicas a usuarios de la web en el hogar y en el trabajo revela los
siguientes datos:
q Edad promedio del usuario: 29 años.
q Sexo del usuario: masculino (71.5%).
q Nivel de estudio: Universitario (71.3%).
q Nivel socio económico: C1/C2 (94.3%).
q Promedio de 5 años usando computadoras.
q Antigüedad usando Internet: 63% menos de dos años.
q 5:30 horas de uso promedio semanal.

19
El pliego de privatización ENTEL (Decreto 62/90, capítulo IX, punto 9.2) establece que la sociedad encargada de prestar
servicios de comunicaciones internacionales (voz y datos) debía tener exclusividad en la prestación de estos servicios
hasta la finalización de la exclusividad. En noviembre de 2000 está previsto que ingresen 4 operadores más al mercado.

45
.com.ar

q Al menos una vez por día es la frecuencia promedio de conexión.

q Sesión tipo: 30 minutos.
q El 73.4% de los usuarios accede a Internet desde el trabajo y 61.1% lo hace desde su casa.
q Las barreras al uso fueron las siguientes: el alto costo (65.5%), falta de velocidad (61.1%) y falta de
contenido (32.0%)
q Usuarios: 920.000, hogares con PC: 850.000 y hogares con acceso a Internet: 250.000
La encuesta revela que todavía en Argentina los usuarios de Internet son personas de nivel educativo
alto, mayoritariamente universitarios, con poder adquisitivo medio/alto, y con conocimientos previos de
computación. Sin embargo, el estudio revela, además, que el costo del servicio sigue siendo la mayor
barrera al uso. El dato de que la gran mayoría accede a la red desde su trabajo revela que el costo de
acceso y, probablemente, el de llamada sea el impedimento más importante a la generalización en su uso.
Con respecto a la penetración de Internet
Empresas: adopción por segmentos (2000) en las empresas, es claro que, ésta es mayor
para empresas grandes que para pequeñas
q Pequeñas empresas: 79% y medianas. Este resultado puede analizarse
q Medianas empresas: 90% desde dos ópticas: por un lado las empresas
grandes poseen mayor infraestructura
q Grandes empresas: 100%
(informática y telefónica) lo que facilita el
Empresas con acceso a Internet (1999) acceso a Internet y, por otro lado, cuentan
q Pymes: 88.000 con mayor capital de trabajo para financiar
este tipo de emprendimientos. Similarmente,
q Grandes: 2.400 a mayor tamaño de empresa mayor
Fuente: Prince & Cooke (2000 y 1999). utilización de redes internas que tienen al
internet como un pequeño paso marginal.
Además, es probable que una empresa
grande tenga mayor penetración en el mercado externo y utilice Internet para contactarse con eventuales
clientes en el extranjero, cosa que una PYME probablemente no requiere. Evidentemente, las nuevas
formas organizacionales (B2B) harán de esta diferencia de uso del internet una cosa del pasado en corto
tiempo.
Por último, se debe aclarar que, el número de usuarios no es necesariamente la unidad más adecuada
para comparar grados de penetración de Internet en una sociedad (OCDE, 1999c). Después de todo
¿qué es un usuario? ¿Alguien que se conecta una vez por mes o todos los días? Probablemente el
número de hosts o de suscriptos al servicio sea más relevante. Un host es una computadora conectada a
Internet que, además de requerir información, la proporciona y es capaz de almacenar información
enviada al usuario. La computadora de un usuario no proporciona información, sólo la requiere. En este
caso, la densidad de hosts por cada cien habitantes daría una medida más acabada del desarrollo de
Internet en un país. El gráfico 8 ilustra la evolución de la cantidad de hosts20 en Argentina y su posición
relativa con respecto a otros países.
Para concluir esta sección se puede recalcar que, en los últimos tres años ha habido un gran surgimiento
tanto en el número de usuarios como en el número de hosts. Petrazzini y Guerrero (1999) indican que el
número de hosts en 1993 era de 0.05 por cada 10.000 habitantes, cifra que llega a 39 hosts por cada

20
El host, sin embargo, presenta un inconveniente, ya que un usuario en Argentina puede trabajar para una compañía
extranjera con un host en el país de origen de dicha compañía y no se contaría como un usuario en Argentina cuando
sí lo es.

46
 Factores y regulaciones que afectan el acceso a Internet

10.000 habitantes en 1999 con un número de usuarios que salta de 60.000 en 1996 a 900.000 en
1999. Las razones de este salto son varias pero aparentemente el abaratamiento de la llamada local vía
el 0610 y la reducción en los costos de líneas punto a punto tuvieron una importancia crucial por el lado
de la oferta. Por el lado de la demanda, el crecimiento económico y la mayor demanda de PCs puede
haber incidido en forma decisiva. Sin embargo, las encuestas revelan que los usuarios siguen siendo
gente de clase media alta, mayoritariamente universitaria y con experiencia en computación. El desafío
para el futuro es lograr que el acceso a la red sea barato para todos los sectores de la sociedad mediante
más políticas de apertura del sector a la competencia.

Gráfico 8
Densidad de hosts de Internet (hosts cada 10.000 inhabitants) 1993-99 y crecimiento de los
hosts de Internet 1999-1998 (en %)

Fuente: Petrazzini y Guerrero, 1999.

3. Factores que explican el acceso a Internet

El mayor o menor grado de penetración de Internet en una sociedad está dado por una serie de
factores, entre los que se encuentran: riqueza o ingreso per cápita, nivel de educación de la población,
localización geográfica del país (y dentro de un país), género del potencial usuario y su edad, el precio de
acceso a la red, la infraestructura del país en cuestión y, por último, el contenido de las páginas de
Internet y el idioma en el que están escritas (OCDE, 1999c).
i) Diversas encuestas (también las realizadas en Argentina) revelan que el usuario de Internet
gana un salario por encima de la media y tiene un alto nivel de educación. Esto no debería
ser sorprendente ya que para acceder a Internet hay que contar con teléfono, computadora
y demás hardware y software. Sin embargo, el ingreso personal no debería ser una barrera
para conectarse ya que, en todos los países, el número de personas que acceden a la red a
través de sus trabajos o de la escuela aumenta rápidamente. Las instituciones (escuelas,
bibliotecas públicas, gobierno) y los lugares de trabajo tienen la posibilidad de conectarse
pagando precios más bajos de acceso o la posibilidad de arrendar líneas dedicadas a las
compañías telefónicas con lo cual pueden reducir sustancialmente el costo de acceso por
usuario y lograr una mayor penetración. En resumen, hay diversas formas de evitar que el
ingreso personal sea una barrera al acceso a Internet.

47
.com.ar

ii) El nivel educativo de la población es una barrera real al acceso a Internet. En general, el tipo
de usuario que visita Internet pertenece a una de las cuatro siguientes categorías: negocios,
gobierno, académico o residencial. En el caso de países desarrollados con un mercado
interno con alto poder adquisitivo, los sectores de negocios y académicos están muy
desarrollados en Internet y conforman el grueso de la demanda de uso. Esto se explica
porque las empresas hacen negocios a través de Internet porque saben que hay un mercado
interno conectado a la red que es capaz de comprar los productos que estos ofrecen. Algo
similar ocurre con el mercado académico: oferta y demanda encuentran un espacio común
donde interactuar. En los países en desarrollo, sin embargo, no ocurre lo mismo ya que las
empresas con páginas en Internet o están en inglés dirigidas a potenciales demandantes en
el extranjero o están en el idioma local pero dirigidas a un sector muy reducido de la sociedad.
Es aquí donde se produce una especie de círculo vicioso, las empresas no desarrollan páginas
de Internet porque no hay mercado interno que lo pueda sostener y el mercado interno no se
desarrolla porque no hay suficientes páginas con contenidos locales. Esto redunda en un
mercado local poco desarrollado con poca gente conectada y de alto nivel educativo
(angloparlante). Este círculo vicioso se puede romper usando al estado (y todas sus
dependencias) como una herramienta que aumente el contenido local de Internet, publicando
todas sus actividades, planes de gobierno, presupuestos, cifras etc.
iii) El género y la edad aparecen también como barreras al momento de explicar el grado de
acceso a Internet. Los usuarios son mayoritariamente hombres de entre 25 y 45 años y la
explicación que normalmente se da es que en sus orígenes Internet fue una herramienta para
académicos de ciencia (ingeniería y computación mayoritariamente) y dado que estas son
carreras tradicionalmente dominadas por hombres explicaría el sesgo pro hombre de la tasa
de uso de Internet. Obviamente esto está cambiando rápidamente a medida que Internet se
populariza y se expande a otras áreas. Las mujeres tienen además mayores barreras al acceso
a Internet ya que en muchos casos deben trabajar fuera del hogar y de amas de casa fuera
del horario de trabajo, lo que reduce su tiempo disponible para navegar por la red. Con
respecto a la edad del usuario promedio es entendible ya que la computación es un fenómeno
relativamente nuevo y de mayor impacto en la población menor de 45 años.
iv) La localización del usuario potencial es determinante al momento de predecir su probabilidad
de acceso a la red. Tanto la localización del país en que este se encuentra (desarrollado o en
desarrollo) como su localización dentro del país en cuestión (urbano o rural). Ya se comentó
acerca de la diferencia en tasas de penetración de Internet entre países desarrollados y en
desarrollo y se enumeraron los factores que coadyuvan a esa diferencia. Además hay una
diferencia dentro de cada país dado a que la actividad económica ligada a Internet se
desarrolla principalmente en zonas urbanas (universidades, negocios, comercio, gobierno
etc.). Esto se debe a un problema de demanda y a un problema de oferta de infraestructura
también. Hay una gran dispersión entre las tasas de penetración telefónica entre zonas urbanas
y zonas rurales lo que impide un desarrollo más parejo del uso de Internet.
v) La infraestructura también se citó como un factor importante al explicar cómo los carriers
locales deben financiar en su totalidad los enlaces físicos entre los países y EEUU, que es el
principal proveedor de contenidos de Internet. Esto encarece el precio que los carriers cobran
a los ISPs y que es eventualmente trasladado a la tarifa que paga el usuario final. Por lo tanto,
es probable que los costos de los ISPs no lleguen en el corto plazo a equipararse a sus pares
de los países desarrollados.
vi) Por último y más importante, están los precios de acceso a la red que cobran los ISPs a los
usuarios finales, que es el tópico de la próxima sección.

48
 Factores y regulaciones que afectan el acceso a Internet

4. Tarifas de acceso a Internet

Sin duda, uno de los factores más importantes a la hora de explicar la probabilidad de acceso a
Internet es el precio que el usuario debe pagar pero no sólo por el servicio sino también por todo el
equipo necesario para poder acceder a Internet. El costo de acceder a Internet puede ser desglosado en
3 componentes: el primero es el costo de adquirir una línea telefónica y el valor del minuto de llamada,
en segundo lugar está el costo del software / hardware que permiten la conexión con Internet que incluye
una computadora personal, el módem y el software necesario para navegar y usar el correo electrónico
(que generalmente es provisto por el ISP). Por último, está el cargo de acceso que cobra el ISP por el
servicio, que usualmente es un cargo mensual y que habilita al usuario a utilizar el servicio un número
determinado de horas.
El costo de acceso a una línea telefónica (ya Gráfico 9
sea de tipo dial - up o dedicada) sumado al costo Teledensidad en Argentina (1998)
de una comunicación es una barrera importante
en países en desarrollo. Como muestra el gráfico
9, la teledensidad en Argentina (22 teléfonos cada
100 habitantes en promedio) posee una gran
dispersión geográfica con extremos que van de
menos de 5 teléfonos en Formosa a 58 teléfonos
cada cien habitantes en la Capital. Además, hay
que tener en cuenta que la tasa de densidad
telefónica para cada provincia es a su vez un
promedio entre zonas urbanas y rurales lo que está
indicando que hay zonas del país en donde
prácticamente no hay servicio telefónico que es la
herramienta indispensable para acceder a Internet.
Más allá de cuál haya sido la causa de esta
distribución geográfica de líneas telefónicas, es
indudable que las diferencias de poder adquisitivo
de la población pueden explicar una parte de ella.
Diversos estudios empíricos han establecido que
la decisión de contratar una línea telefónica
depende no sólo del costo de conexión y del abono
mensual sino también del costo de cada
comunicación y en mayor medida cuanto más
alejado de los grandes centros urbanos se encuentre dicho potencial usuario de los centros urbanos.
Obviamente, los precios de las llamadas de larga distancia no deberían afectar la decisión de tener o no
acceso a Internet, ya que las llamadas a realizar para conectarse a la red son generalmente locales (ó
0610 en el caso argentino) pero sí deberían afectar la decisión de tener o no un teléfono, lo que
indirectamente está condicionando la primera decisión. Obviamente, la forma de desarrollar Internet en
provincias con 5 teléfonos por habitante no debería ser solamente a través de la instalación de líneas
particulares sino también, y más importante, a través de instituciones públicas, bibliotecas, escuelas,
centros de telefonía pública ,etc.
El valor del minuto de comunicación es un componente importante del costo de acceso. Si bien en
Argentina ese costo ha caído de una llamada local al 50% de ese valor desde la introducción de los
números 0610, para usuarios intensivos la cuenta mensual no es despreciable. Un usuario que navegue

49
.com.ar

40 horas por mes debe pagar en llamadas alrededor de $28 (+ IVA = $34)21 que sumado al abono
mensual residencial del teléfono $13 (+ IVA = $15.7) más el costo del ISP que para ese número de horas
ronda los $22.9 (+ IVA = $27.7) resulta un gasto mensual de $ 77 (incluido el IVA) que es bastante
elevado y fuera del alcance de mucha gente.
Analizando cada ítem por separado se pueden sacar algunas conclusiones:
1. El costo de la llamada telefónica: Todavía hay mucho margen para seguir reduciendo este valor sin
reducir los ingresos de las compañías (en realidad los incrementa, ver Gráfico 10), esto se hace a través
de tarifas no lineales a la manera de las
ofertas que acaban de lanzar Telefónica y
Gráfico 10 Telecom . La lógica de este mecanismo se
ilustra a continuación. Una tarifa no lineal
implica cobrar un cargo fijo adicional
(además del abono mensual) más un cargo
menor por minuto de llamada. Por ejemplo:
El gráfico 10 ilustra una curva de demanda
personal de minutos de conexión a Internet,
el precio original por minuto es P0610 al que
corresponde un número determinado de
horas de navegación Q0610 (p. ej. 20 horas).
El costo C m que enfrenta la empresa
telefónica es básicamente el costo de medir
el número de llamadas (y su duración) y
facturarle al usuario dicho monto. La
ganancia de la compañía está representada
por R0610 = (P0610 – Cm) * Q0610 (que es la
suma de los rectángulos grises en el gráfico)
En el nuevo esquema tarifario se reduce el cargo por minuto a Pt y el consumo aumenta a Qt pero
además se le cobra ahora un cargo fijo adicional al usuario de por ejemplo: F = (P 0610 – Pt) * Q0610 con
lo cual la ganancia de la compañía ahora es:

R = (P – P) * Q + (P – C ) * Q = R + (P – C ) * (Q – Q )
t 0610 t 0610 t m t 0610 t m t 0610

Es decir, la ganancia de la empresa telefónica aumenta con la nueva combinación de un cargo fijo
mayor y un cargo por minuto menor (el aumento de la ganacia está dado por el rectángulo negro).
Además este esquema tarifario tiene las siguientes características:
q Logra un menor precio por minuto de llamada para el usuario y un mayor consumo del servicio22.

21
Telecom, por ejemplo una especie de tarifa plana que ofrece 50 horas de navegación por $14.99 + IVA ($18.14)
cuando las 50 horas pagando la tarifa regular a través del 0610 costarían $35.2 (+ IVA = $ 42.5). Similarmente
Telefónica ofrece en Córdoba 30 horas de 0610 por 16$ por mes y su ISP Advance cobra un cargo mensual menor por
navegación de 12$ por 30 horas, un total de 28$ por mes más IVA. Estos son sólo algunos ejemplos de cómo la
estrategia empresaria introduce innovaciones de precios que tomadas por el Estado podrían aumentar las distorsiones
22
Del gráfico puede observarse también que el excedente del consumidor (o su utilidad neta luego del pago del servicio
consumido) aumenta en una magnitud igual al triángulo entre la curva de demanda y el rectángulo negro.

50
 Factores y regulaciones que afectan el acceso a Internet

q Al reducirse el precio por minuto se hace cada vez menos conveniente medir el consumo real (y
además facturar por consumo real) y cada vez más conveniente lograr una tarifa plana23. Si se
estableciera una tarifa plana, la empresa se ahorraría todos los costos de medición y facturación de
pulsos (Cm se hace cero). Si bien el consumo aumenta más, la empresa recupera todos sus costos a
través de una cargo fijo.
q La constante evolución en la tecnología de las telecomunicaciones hace prever que en un futuro
cercano los costos variables de una empresa (costos sensibles al tráfico) serán despreciables, con lo
cual recuperar todos los costos a través de un cargo fijo tendría más sentido (además las empresas se
ahorrarían todos los costos de medición y facturación de consumo).
q La implementación de una tarifa plana puede crear el inconveniente de generar congestión en las
líneas telefónicas ya que la gente tendería a estar conectada por una mayor cantidad de tiempo e
impediría que otra gente pudiese conectarse. De todas formas si la tarifa plana es solamente para el
0610, esto produciría un incremento en la demanda de nuevas líneas ya que la gente tendría una
línea para Internet (conectada permanentemente) y otra para telefonía de voz. Esto generaría una
demanda de incremento de capacidad que se autofinanciaría con la demanda extra de líneas.
q La posibilidad de incremento en la congestión sería relativa ya que una gran parte del crecimiento de
uso de Internet (fundamentalmente en empresas e instituciones) se da a través de líneas dedicadas
que no usan la red pública conmutada y no contribuyen a la congestión de las líneas telefónicas.
q La tarifa plana en 0610 también podría producir una canibalización del sector de larga distancia e
internacional a manos de la telefonía IP provista por los ISPs. Si bien esto es cierto, la canibalización
va a ocurrir de todas formas ya que un minuto de llamada 0610 es ya mucho más barato que un
minuto de comunicación internacional. Lo que la tarifa plana lograría es acelerar la reducción de las
tarifas interurbanas e internacionales.
q Adicionalmente, la tarifa plana esconde un mecanismo de subsidio encubierto de los usuarios menos
intensivos hacia los más intensivos. Dado que las empresas fijarán un precio que en promedio cubra
los costos, los usuarios que utilizan menos asiduamente la red estarán subsidiando a quienes lo
hacen más activamente. Esto tiene un corolario importante en términos de sumar nuevos usuarios.
Los nuevos entrantes tienden a ser aquellos para los que el valor marginal de la conexión es
relativamente bajo y por lo tanto, cuando enfrenten la tarifa plana promedio pueden desicentivarse.
En otras palabras, el subsidio implícito puede ser interpretado como de potenciales nuevos entrantes
a usuarios pre-existentes.
q Por último la tarifa plana en 0610 podría generar un aumento en los costos de los ISPs no vinculados
a las telefónicas. En la actualidad como se cobra por tiempo de conexión, los ISPs especulan con que
no todos los usuarios están conectados simultáneamente a la red telefónica. Esto les permite tener
una relación usuarios/módems relativamente alta (3 a 1 generalmente). Con la aplicación de la
tarifa plana esto cambia ya que probablemente la mayoría de los usuarios está conectada todo el día
a la línea, esto presiona sobre los costos de los ISPs ya que demanda mayor número de módems y
líneas.

23
Medir el consumo real de un servicio a diferencia de no medirlo y cobrar un cargo fijo independiente del consumo
conviene solamente si la reducción en el consumo (derivada del cobro por unidad consumida) genera una reducción en
los costos de producción variables que más que compensen los costos de medir y facturar el consumo real. Dado que
los ahorros en costos variables que pueda experimentar una empresa telefónica al reducirse el consumo son despreciables
en el corto plazo, es muy probable que introducir una tarifa plana sea conveniente tanto para las empresas como para
la sociedad.

51
.com.ar

q Es por estas razones que la introducción de la tarifa plana debería ser espontánea y en línea con la
expansión de la capacidad de la red pública conmutada. A medida que aumente el número de
operadores telefónicos consecuencia de la mayor apertura del sector y caigan los precios, la tarifa
plana va a presentarse espontáneamente. No es deseable la intromisión del gobierno en este asunto.
2. Otro aspecto importante del costo telefónico lo constituye el abono mensual que cobra la empresa
telefónica. La estructura de abonos regulada por el gobierno encierra un cúmulo de subsidios cruzados
de clientes comerciales y profesionales en zonas urbanas a abonados residenciales de zonas de baja
densidad de población. Su estructura se presenta a continuación:

Cuadro 7

Residencial Comercial Gobierno Profesional

AMBA
Abono Mensual $ 13.03 $ 33.4 $ 33.4 $25.4

Interior
Abono Mensual $ 13.03 $ 33.4 $ 33.4 $25.4
Nota: Los valores no incluyen IVA . Telefónica cobra en el AMBA un abono comercial igual a 800 PTFO = $36.9 a un
pulso de $ 0.0462
Fuente: Decreto 92/97.

El propósito del cuadro 7, que muestra valores exactamente iguales en ambas líneas, es resaltar que
los abonos no presentan variación en función de los costos de instalación y mantenimiento de una línea
según se trate del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) o del interior a pesar de que supuestamente
deberían ser menores en zonas de alta densidad, sino que persiguen un objetivo redistributivo. Con la
desregulación del mercado y con la entrada de nuevos operadores en el 2000 es de esperar que los
abonos comerciales y profesionales en el AMBA o grandes ciudades del interior (donde habrá más
competencia) caigan hasta ubicarse en el mediano plazo alrededor de $15 o $20. Los abonos residenciales
no experimentarán variación dado que ya tienen un precio razonable.
3. Con respecto a los costos del hardware y software necesarios para conectarse a Internet es poco lo
que debe decirse. Dado que ambos son bienes de tipo transable, que se comercializan
internacionalmente y dados los aranceles actuales, es de esperarse que su precio no difiera
sustancialmente de los internacionales. Lo único que podría hacerse para reducir el costo de acceso
de dichos bienes al usuario es básicamente lo que ya se está haciendo: ofrecer un paquete del costo
de una PC financiada al largo plazo con una cuota que incluye el costo de acceso de un ISP.
4. Costos del ISP
ISP:: Los costos del ISP consisten en 3 clases: por un lado el arriendo de las líneas punto a
punto que van desde el ISP al nodo internacional y que se cobran por distancia y capacidad y son
instaladas por una de las empresas telefónicas. Por otra parte está el hardware (routers, modems,
tramas de líneas etc.) y el software necesario para operar dicho hardware y por último el costo de
obtener la licencia que otorga la CNC24.

24
En el cuadro 8, se ilustra la estructura de costos de un ISP y el costo por usuario que deriva de tal estructura.

52
 Cuadro 8

Concepto Arnet Advance Ciudad Sinectis XL Net XL Net DD DD Sintesoft Ciudad Advance TS
I. Express Top Mail Radar

Abono mensual 28.90 27.90 24.90 25.00 24.00 14.00 19.90 9.91 20.00 9.90 9.90 9.90
Condición del abono - - - - - anual - min10 - - - -
Cargo de conexión B B B B ? ? B B B 4.50 5.90 6.50
Kit de instalación si si si Si si si no no no si 4.00 si
Envío kit s/c s/c s/c s/c s/c s/c no no no 3.50 s/c 4.13
Instalación a domicilio no no no No s/c s/c no no no no no no
Acceso TP TP TP TP TP TP TP TP TP TP TP TP
POP3 1 1 5 5 6 6 1 1 8 op. 3.50 op. 2.00 op. 2.50

Factores y regulaciones que afectan el acceso a Internet

Mesa de ayuda si si si si si si si si si op. 5.10 op. 5.90 op. 5.90
Llamada m. ayuda local 0800 local local local local local local 0800 local local 2,50
Roaming nacional si si si si ? ? si si ? no no no
Roaming internacional si si si si si si si si ? no 5.00 no
Hosting personal 2 mb 2 mb 2 mb 6 mb no no 200k 200k 6 mb no 2mb. 7.00 no
Asistente pág. Web si no si si no no no no no no no no
Click & Fax si no no no si si si no no no no no
Webmail si no no si si si ? ? no si si si
53
.com.ar

En general y dado que el mercado en este sector es bastante competitivo (y todo indica que será más
competitivo en el futuro) la introducción de reformas de tipo económico no es de magnitud. Sería importante
eliminar todo trámite para la obtención de licencias y requisitos de homologación de equipos como
requiere la CNC25. Está claro que la clave para reducir los costos de compra e instalación de líneas
telefónicas es aumentar el número de operadores telefónicos.
La Resolución 16.200/1999 de la Secretaría de Comunicaciones de la Nación establece una larga
lista de requisitos e inversiones obligatorias para acceder a una licencia para prestar servicios de telefonía
fija26. Sería conveniente reducir esos requisitos en línea con la mitigación de las profundas distorsiones
tarifarias actuales y además crear un Ente Regulador de las telecomunicaciones por ley cuya misión sea
crear un ambiente competitivo propicio para el ingreso de nuevos operadores de envergadura que puedan
competir de igual a igual con las actuales licenciatarias. De esta forma Argentina se pondrá en las
mismas condiciones que los países más avanzados en la materia y logrará aumentar significativamente la
penetración telefónica y de internet.

Recuadro 11
Reduciendo barreras a la competencia en Internet

Uno de los problemas para aumentar la competencia en Internet es el de los costos de movilidad entre prestadores.
Efectivamente, una vez que un usuario firma contrato con un proveedor de Internet (ISP) y adquiere una dirección de
correo (POP3 en la jerga), esta última opera como un limitante a la migración hacia otro ISP en caso que el precio o la
calidad sean deficitarios.
ECode, es una empresa que reconociendo este fenómeno ha creado un repositorio de información sobre la localización
en Internet de un usuario que siempre estará actualizado y disponible. La firma creó un código de Identificación Universal
para Internet (UII). De esta forma, la gente no tendrá que entregar nueva información sobre cómo contactarlos.

¿Podría el Estado llevar adelante este servicio y a su vez beneficiarse?

¿Podría
Imaginemos un Estado que otorga a cada ciudadano un código electrónico de la misma manera que utiliza el
número del DNI. Este código tendría toda la información actualizada del ciudadano, electrónica y física (podría llegar a
tener inclusive un plano con indicaciones de cómo acceder a la vivienda, tal como uno puede programarlo en ecode).
Para cada trámite público y privado, lo único que cada individuo debería entregar es su identificación electrónica con lo
cual simplificaría la vida de todos y otorgaría mucho mayor eficiencia al gobierno. De la misma forma, como esta
operaría como la tarjeta de presentación individual, los incentivos a mantenerla actualizada por parte del individuo
serían importantes (al contrario de los actuales trámites engorrosos de cambio de dirección). Una simple operación
individual produce la actualización automática de todos los datos personales en cientos de usos!

5. Comparación internacional de tarifas

Abordado ya el tema del costo de acceso a Internet y frecuentemente considerado como una importante
barrera a la expansión del servicio se pretende hacer una comparación internacional de tarifas de acceso
(tarifa del ISP) contemplando también los costos telefónicos (cargo de llamada más abono mensual).

25
En la actualidad la obtención de una licencia de ISP puede tardar hasta 6 meses y además la CNC regula la calidad de
los equipos utilizados por las empresas para prestar los servicios.
26
Entre los requisitos se encuentra: contar con un patrimonio neto de 100 millones de dólares, ofrecer telefonía fija local
al 50% de la población nacional, prestar el servicio con su propia infraestructura y cubriendo un área local no inferior
a la de la Licenciataria. Está claro que estos requisitos son una clara barrera a la entrada de nuevos operadores con la
consecuencia de menor competencia y precios más altos.

54
 Factores y regulaciones que afectan el acceso a Internet

La comparación de cargos de acceso a Internet es difícil porque en general no se comparan servicios

similares de calidades homogéneas. Aún comparando servicios de un número similar de horas de conexión
queda una gran cantidad de otros atributos del servicio como: mesa de ayuda, asistencia, software
incluido, roaming internacional o nacional, número de casillas de e-mail incluido en la oferta y la capacidad
de tener también un host para almacenar y proporcionar información además de recibirla. En el cuadro
9 se ilustra las últimas ofertas en materia de cargos de ISPs en Argentina. Estos cargos han venido
cayendo drásticamente en los últimos meses debido a la gran competencia desarrollada en el sector y la
mayor demanda de servicios por parte de la población.
La comparación se realiza para un servicio básico sin límite de tiempo de navegación e ilustra un
clásico ejemplo de tarifas no lineales que buscan segmentar el mercado. A cambio de un menor cargo
fijo (actualmente de 9.90 en muchas ofertas) sin ningún tipo de adicionales se le suma un cargo variable
en función del uso de estos adicionales (mesa de ayuda, roaming, cargo de conexión etc.). Con estos
valores el costo mensual de acceso para un usuario que navegue 50 horas por mes ya caería a $45.99
($9.9 de ISP + $14.99 de 061027 + $13.03 de abono telefónico + IVA). Es importante aclarar que la
inclusión del abono telefónico al costo de acceso no siempre es correcto, ya que el abono no es un costo
incremental al acceso si el usuario ya posee teléfono. Sí sería correcto en la medida que la reducción en
los costos de ISP induzcan a los usuarios a conectar líneas secundarias de teléfonos para uso de Internet

Cuadro 9
Estructura de costos para un ISP de gran volumen

tandard de servicio
Standard 20200 2048
Usuarios por módem 15 1035,644531 105
Kb por usuario 3,5
Utilizando como unidad de medida una trama E1 de acceso 0610

Costos directos 450 usuarios Unitario

Costo línea entrante 0610 $ 678,21 ($ 1220 - 26% - 25%) $ 1,51
Tráfico internacional 105,0 $ 1.068,41 (105 Kb x trama, $ 20200 x 2 Mb) $ 2,37
Conexión NAP $ 105,80 ($2000/8508 clientes x 450 clientes) $ 0,24

Amortizaciones
Instalación línea $ 125,79 24 meses de $ 3019 $ 0,28
Equipamiento 30 modems 56 Kb $ 416,67 $ 10.000 amortizables en 24 meses $ 0,93

Vbles % sobre ventas

Ing. Brutos $ 133,65 3% s/vtas $ 0,30
Gastos de tarjeta o cobranza $ 133,65 3% s/vtas $ 0,30
Incobrables $ 44,55 1% s/vtas, se cobra por Tarjeta de Crédito $ 0,10

Otros gastos
Gastos de emisión factura $ 8,25 ($0,11 x 450/6 meses) $ 0,02
Franqueo $ 25,50 ($ 0,34 x 450/6 meses) $ 0,06
Publicidad $ 187,50 ($ 100.000/10.000 altas/24 meses) $ 0,42
Comisiones o venta telefónica $ 185,63 ($ 9,90/24 meses x 450) $ 0,41

Costo total $ 3.113,60 $ 6,92

27
$14.99 es la oferta de Arnet de 50 horas de llamadas 0610.

55
.com.ar

Gráfico 11
OCDE Canasta de Acceso a Internet para un usuario de 40 horas semanales en horario pico,
2000 en dólares, incluido el IVA
IVA

Nota: El cargo fijo incluye ahorro mensual más cargo por descuento, la canasta incluye 40 llamadas de 1 hora.
Fuente: OECD, http: //www.oecd.org/dsti/sti/it/cm/

solamente y mantengan la línea anterior para comunicarse telefónicamente. De todas formas las empresas
telefónicas ya ofrecen descuentos importantes en concepto de conexión de líneas secundarias para Internet
con bonificaciones por un número determinado de horas de navegación por mes.
Un reporte reciente de la OCDE (1999c) ilustra las diferencias en cargos de conexión entre los países
de dicha organización. El valor que se compara incluye 3 cargos: el costo del cargo fijo por el uso del
servicio telefónico para un abonado residencial del carrier local más importante (la compañía telefónica
dominante) y los cargos variables por minuto de llamada (incluyendo el descuento más conveniente para
el usuario). Además incluye el costo mensual del ISP correspondiente al carrier telefónico más importante
del país en cuestión (dominante). El estudio
Recuadro 12 realiza comparaciones de costos para 20, 30
y 40 horas de conexión a Internet en horarios
La creatividad del mercado resuelve costos de acceso pico y valle (en llamadas de una hora) y realiza
las comparaciones en dólares corrientes y
Freei.Net fue uno de los primeros ISP (proveedores de
servicios de internet) gratuitos que hoy abundan en el mercado.
corregidos por poder de compra (PPP).
Ofrece acceso a cambio de información demográfica que se Las conclusiones más importantes del
utiliza para orientar la publicidad que aparece en el sitio durante trabajo con respecto a una comparación
las sesiones on-line. El éxito de Freei.net es tal que cada 12 similar hecha el año anterior (1998) son que
segundos incorpora una nueva suscripción. Las estadísticas del la mayor reducción en los costos se produjo
sitio indican que 17% de los suscriptores son nuevos a la red. en los ISPs. Hacia setiembre de 1999, los

56
 Factores y regulaciones que afectan el acceso a Internet

Gráfico 12
OCDE Canasta de Acceso a Internet para un usuario de 40 horas mensuales en horario no
pico, 2000 en dólares, incluido el IVA
IVA

Nota: El cargo fijo incluye ahorro mensual más cargo por descuento, la canasta incluye 40 llamadas de 1 hora.
Fuente: OECD, http: //www.oecd.org/dsti/sti/it/cm/

operadores telefónicos más importantes de siete países (Dinamarca, Italia, Holanda, Polonia, España,
Suiza y el Reino Unido) ofrecían Internet en forma gratuita, sin cargo de acceso, sólo pagando el abono
mensual del teléfono y la llamada. En octubre de 1999, Bélgica (Belgacom) e Irlanda (Eircom) se sumaron
a los siete anteriores y ya hay nueve países que ofrecen acceso gratuito a Internet (ver gráfico 11).
Evidentemente, el costo económico de este servicio debe ser pagado por alguien. En este caso, es
equivalente a una tarifa plana que se superpone al costo de los abonos. Quien paga dichos costos varia
pues depende de la estrategia de marketing de la empresa telefónica.
Otro resultado interesante del trabajo revela que entre 1998 y 1999 se ha incrementado notablemente
el número de operadores telefónicos que separan los precios de las llamadas locales de las llamadas a
Internet tratando de abaratar estas últimas atendiendo al hecho de que las llamadas a Internet, son en
promedio mucho más largas que las llamadas locales. Varios países cobran tarifa plana ya tanto para
Internet como para llamadas locales (EEUU y Canadá). En México y en Australia se paga por llamada
independientemente de la duración de estas y en el resto de los países se cobra por minuto.
Del gráfico 12 se puede apreciar la dispersión en cargos de acceso (desglosado en sus tres componentes)
en horario pico para 40 horas de conexión que va desde alrededor de US$ 20 por mes para Canadá y
Corea hasta US$ 140 en Hungría y Luxemburgo con un promedio de US$ 80. Para el caso de horario en
valle (fuera de pico) el otro gráfico ilustra los contrastes. Los países más baratos siguen siendo Corea y
Canadá con abonos mensuales y cargos de ISPs muy bajos. Los más caros son Luxemburgo y Alemania

57
.com.ar

con US$ 80 pasando por un promedio de algo más de US$ 50. Nótese que luego de las recientes ofertas
lanzadas por los más importantes ISPs, Argentina se ubicaría levemente por debajo del promedio de la
OCDE pero por encima de México.

6. Conclusión
Esta sección tenía el objetivo central de indagar sobre los determinantes de la demanda de acceso a
Internet y obtener pautas de política en el sector para incrementar la penetración de dicho servicio. Se
revieron las características del mercado por el lado de la demanda y de la oferta y se mostró que si bien
el mercado parte de una posición de baja penetración en 1996, hacia mediados de 1999 esta tendencia
parece revertirse rápidamente paralelamente a una reducción importante en las tarifas de acceso al
servicio, la introducción del 0610 y la baja en el costo de alquiler de líneas punto a punto. Es de esperar
que esta tendencia continúe de la mano de la cada vez mayor competencia en el sector y con vistas a una
mayor flexibilización en los requisitos de entrada al mercado de telefonía.
Un elemento importante para expandir el uso de la red y consolidar el liderazgo de Argentina en
Latinoamérica consiste en operar sobre aquellas variables que pueden modificarse en el corto plazo,
estas son: regulaciones que impiden el libre acceso de operadores telefónicos e ISPs al mercado y revisión
de las tarifas de acceso y uso. Los demás factores mencionados (contenido e idioma de las páginas,
educación, género y edad del usuario entre otros) son de difícil modificación en el corto plazo.
Con respecto a las regulaciones, es necesario un mercado con mayor libertad de operación y entrada.
Hay que eliminar todo tipo de traba burocrática en la obtención de licencias y en la calidad o marca de
equipos a usar. Con respecto a las tarifas de uso, es necesario profundizar el empleo de tarifas no lineales
con descuentos por volumen que convergerán gradualmente a la tarifa plana, como ya se observa para
heavy users (más de 50 horas por mes) y llevarla a usuarios de menor intensidad de uso. Esto se va a dar
espontáneamente con la competencia y, como ya se indicó, la intromisión del gobierno en estos temas no
es deseable.
Obviamente, siempre habrá un sector de la población para el cual aún la compra de una computadora
será inalcanzable y por lo tanto es necesario pensar en políticas gubernamentales en ese sentido. La

Recuadro 13
Desarrollo de contenido local: mate.ar

El desarrollo de sitios de contenido local es importante para ampliar el mercado de Internet. Para acelerar este
desarrollo muchas veces se piensa en la dicotomía entre la intervención del Estado o dejarlo librado al mercado. En
Argentina se desarrolló una iniciativa que no surge del negocio de una empresa ni del afán de acelerar los tiempos del
sector público. Un grupo de cámaras sectoriales desarrollaron una iniciativa para mejorar el desarrollo de contenido
local, a través del premio mate.ar a los mejores sitios web de la Argentina.
El fin es el de ‘impulsar la integración del país en la nueva sociedad digital y mejorar la calidad de vida de las
.ar
personas’. Pueden participar todos los sitios web en castellano, con dominio terminado en ‘.ar
.ar’. Se consideran aspectos
relacionados con contenidos, creatividad/originalidad, diseño gráfico e interactividad. También consideran la orientación
a los contenidos de valor para la sociedad argentina.
Las categorías que incluyen son: portales, comercio electrónico, agro, arte & cultura, ciencia & tecnología, deportes,
economía & negocios, educación, entretenimiento y tiempo libre, estado, información pública, instituciones (sin fines de
lucro), juegos y hobbies, medio ambiente y ecología, mujer, municipios, música, niños, salud, tango floklore y costumbres,
turismo.

58
 Factores y regulaciones que afectan el acceso a Internet

iniciativa de la Secretaría de Comunicaciones de los Centros Tecnológicos Comunitarios puede ser un

primer paso. Estos centros (alrededor de 1400 en todo el país) se construyeron con financiamiento oficial
pero muchos de ellos están ubicados en zonas de alto poder adquisitivo (Capital Federal, ciudad de
Córdoba) y en las zonas alejadas de los grandes centros urbanos muchas veces carecen de los elementos
más indispensables para poder operar.
En resumen, el mercado a través de mayor competencia, menos regulaciones y mayor libertad de
entrada se encargará de resolver el problema del acceso para familias en los centros urbanos del país. En
el resto de las localidades donde habita gente de menores recursos es necesario profundizar la tarea de
los CTCs, fundamentalmente en escuelas rurales, bibliotecas populares, oficinas del correo y todo tipo de
institución a la que la gente concurra periódicamente, proveyendo, además entrenamiento a los encargados
y financiamiento genuino a largo plazo.

59
 Sección IV

Comercio Electrónico
“El concepto es interesante y bien formado, pero a fin de obtener
más que una ‘C’, la idea debe ser factible”.
Un profesor de Yale respondiendo a una propuesta de Fred Smith
respecto a la factibilidad del servicio de entrega nocturna
(overnight delivery service).
(Smith después lo propuso a Federal Express).
 Comercio Electrónico

El comercio electrónico es la venta de bienes y servicios a través de Internet. Esta forma de comerciar
afecta el funcionamiento del gobierno, las empresas y la forma de comprar de los consumidores. El
gobierno, por ejemplo, al realizar sus compras utilizando Internet incrementa la transparencia de sus
licitaciones y las hace más eficientes. Las empresas pueden realizar sus transacciones inter-empresariales
usando este medio electrónico, automatizando sus procesos de compras y bajando sus costos. Finalmente,
los consumidores pueden comprar bienes o servicios online desde su casa, muchas veces a mejores
precios que si los compraran personalmente.
Una definición más precisa de comercio electrónico es aquélla que, en primer lugar, distingue dentro
del comercio electrónico las ventas minoristas al consumidor final, las ventas inter-empresariales y las
compras del gobierno. Segundo, que entiende por comercio electrónico a las compras con diferente nivel
de automatización, tanto las que son realizadas con un proceso de compras completamente automatizado
como las que necesitan ser completadas telefónicamente. Y finalmente, el que incluye las compras de
productos tangibles como de intangibles, tanto financieros como de contenido.
El crecimiento y el potencial que tiene el comercio electrónico o e-commerce ha capturado la atención
de las empresas, los inversores, los consumidores, los académicos, los periodistas y del gobierno, tanto
que actualmente este tema es uno de los principales en la agenda de todos los países de la OCDE
(OCDE, 1997a).
Al mismo tiempo que se está expandiendo fuertemente el consumo de las tecnologías de la computación,
el desarrollo de redes globales y de aplicaciones tecnológicas de Internet hacen que la transmisión de
todo tipo de información sea más rápida, más barata y simple. Este ambiente ofrece pocas barreras para
entrar al comercio electrónico. Hoy, con sólo una PC y una línea telefónica, cualquier persona que se lo
proponga puede convertirse en un comerciante o consumidor globalizado a través de la red. Como
resultado, el comercio electrónico se ha expandido a las transacciones business-to-business, entre
participantes que se conocen o entre algunos que nunca se conocerán físicamente, pero que ingresan a
una red compuesta por una gran cantidad de integrantes que desarrollan todo tipo de actividad comercial.
La estructura de Internet hace que el comercio electrónico sea hoy en día un boom global, ya que las
barreras políticas y geográficas pierden relevancia en el mundo digital de la red.
Como el comercio electrónico brinda una forma innovadora de conducir las transacciones comerciales,
tiene implicancias potenciales sobre muchos aspectos de la vida cotidiana, incluyendo, la naturaleza del

63
.com.ar

trabajo y el rol del gobierno. Algunos de los grandes beneficios que brinda el comerciar a través de
Internet son que: (1) incrementa la eficiencia de los mercados al reducir la distancia entre los productores
y los consumidores (reduciendo el número de intermediarios), (2) facilita la comparación de precios entre
comercios, (3) ayuda a las empresas a reducir costos, rebajas que tienden a ser transferidas a los
consumidores.
Dada la reducción de la distancia entre productores y consumidores, el impacto más intenso que tiene
el comercio electrónico en la economía tradicional es el hecho de que los consumidores pueden llegar
directamente a los productores. Sin embargo, surge la necesidad de una nueva clase de intermediarios
cuyos servicios son menos trabajo-intensivo que los de los intermediarios tradicionales y no requieren una
ubicación geográfica determinada, como por ejemplo los proveedores de acceso a la red, los de sistemas
de pago electrónico y de servicios para la autentificación y certificación de transacciones.
Como las operaciones a través de Internet son una nueva forma de negociar, hay cuatro áreas que
requieren mayor atención en las políticas públicas: (1) asegurar el acceso a la infraestructura de la
información, (2) construir la confianza de los usuarios y los consumidores en los sistemas de información
y en las transacciones electrónicas, (3) minimizar la incertidumbre regulatoria en el nuevo ambiente
electrónico y (4) resolver los problemas logísticos para el pago y la entrega de los bienes (OCDE, 1997b).
En esta sección se describe con un mayor nivel de detalle la variedad en el comercio electrónico
utilizando tres taxonomías:
• Las partes que intervienen -si es de venta al consumidor final o inter-empresarial.
• Nivel de automatización, por ejemplo, si procesan los pedidos online o por teléfono.
• El producto que se comercia -si es financiero, tangible o intangible.

1. Las partes que comercian:

Minorista, Inter-empresarial, y Gobierno-empresa
Se podrían distinguir tres clases de comercio electrónico: Minorista (conocido como business-to-
consumer o “b2c”), Inter-empresarial (business-to-business o “b2b”), y el que usa el gobierno en su
relación con proveedores y/o ciudadanos (business-to-government o “b2g”). El primero (b2c) consiste en
las compras de consumidores finales a negocios minoristas. El segundo (b2b) está formado por las
compras entre empresas. Finalmente, el tercero (b2g) consiste en las compras a empresas que realiza el
estado.
a. B2C
B2C. Las empresas b2c ofrecen a los consumidores finales la posibilidad de hacer sus compras
utilizando Internet y recibiendo los productos por correo. Algunas empresas en América Latina con negocios
online son los mismos comercios minoristas que tienen locales a la calle y son reconocidos por los
consumidores, comúnmente denominadas en la jerga de la nueva economía como empresas “brick-and-
mortar” (“ladrillo y cemento” por oposición a empresas virtuales), que han decidido tener una base en
Internet, presentándose a través de este canal de ventas. Otras empresas minoristas en la región son
compañías que solamente funcionan a través del canal de Internet. Estos dos tipos de empresas tienden
a tener estrategias de precios diferentes. Las empresas “brick-and-mortar” tienden a ofrecer sus productos
al mismo precio a través de Internet como en sus locales a la calle, un precio elevado que toma en
consideración costos como el alquiler de los locales de venta y los sueldos de los vendedores. Las empresas
que funcionan solamente online pueden ofrecer sus productos a precios más reducidos, creando un
incentivo para los consumidores a comprar online y ganarle mercado a los negocios “no virtuales” más
establecidos.

64
 Comercio Electrónico

b. B2B
B2B. La informatización de las compras a nivel inter-empresarial tiene potencial para revolucionar
la economía, abaratando costos y facilitando para cada empresa la expansión de su mercado. Sin embargo,
las empresas b2b no han recibido tanta inversión como las b2c. Se puede destacar un número de
desarrollos que se están realizando llevando las compras inter-empresariales al medio Internet. Uno de
estos es crear una infraestructura de comunicación entre empresas, que típicamente consiste en redes
cerradas o privadas, y en crear, muchas veces ayudados por consultores, un proceso que permite
automatizar interacciones con proveedores en el tema de órdenes de compra, pagos e inventarios,
procesando todos estos por Internet en vez de utilizar el fax o el correo físico. Otro cambio importante
está siendo desarrollado por nuevas empresas que se convierten en mediadores de mercados verticales,
como son el mercado de las partes electrónicas, o el mercado de las sustancias químicas. Estas nuevas
empresas arman una infraestructura para que se comuniquen decenas o cientos de empresas proveedoras
que compiten por las ordenes de compras de otras empresas. La competencia es realizada típicamente
bajo un sistema de subasta inversa o “reverse auction” donde la empresa que necesita suministros presenta
su pedido y los proveedores compiten por este pedido ofreciendo cada uno un precio más bajo hasta que
se cierra la subasta. Estas nuevas empresas que se están convirtiendo en mediadores de mercados
típicamente aparecen en mercados atomizados, es decir, donde no hay un jugador central sino cientos de
jugadores pequeños.
c. B2G
B2G. El gobierno funciona en parte como una empresa gigante, con grandes compras a proveedores
de todo tipo. Sin embargo, hay características en la manera de abastecerse que difieren del comportamiento
de una empresa típica, ya que sus compras tienden a ser realizadas a través de procesos de licitación. Los
principales beneficios para el gobierno de informatizar la compra de sus insumos son una reducción en
costos burocráticos, brindar mayor transparencia a sus compras y la posibilidad de hacer licitaciones de
menor tamaño, ya que el proceso de licitación y adjudicación puede ser realizado más rápidamente y a
menor costo. La informatización del gobierno también tiene un alto impacto en sus relaciones con los
ciudadanos, tema tratado en el último capítulo de este informe.

2. Nivel de Automatización
Los niveles de automatización en las compras inter-empresariales, o b2b, varían con el desarrollo que
hayan realizado las empresas que participan. Una forma simple de comunicarse es utilizando correos
electrónicos (o emails) en vez de faxes para detallar pedidos de compra, mientras que una forma más
compleja es utilizando catálogos electrónicos donde se detallan todos los productos que las firmas
comercian y las cualidades de cada uno de ellos.
Los negocios minoristas, o b2c, varían en el nivel de automatización de sus procesos de ventas. Lo
más simple es presentar los productos ofrecidos, mientras que es más complejo recibir y procesar las
órdenes de compra electrónicamente. Una escala que mida el nivel de automatización de los comercios
b2c, y por ende, la sofisticación de estos, podría ser la siguiente:
1. PPresenta
resenta su catálogo online. Esto es lo mínimo que puede ofrecer un minorista online, listando en su
catálogo sus productos, mostrando fotos, descripciones, y presentando precios, para que luego los clientes
los encarguen por teléfono o personalmente.
2. PProcesa
rocesa los pedidos de compra online. Muchos comercios permiten al cliente armar una canasta de
compra para que luego completen la transacción telefónicamente. La posibilidad de completar la orden
telefónicamente se debe en parte a que muchos consumidores desconfían de enviar la información de
su tarjeta de crédito por Internet por miedo a que sea interceptada por terceros y usada
fraudulentamente.

65
.com.ar

3. PProcesa
rocesa las transacciones monetarias online. Los comercios electrónicos avanzados poseen sistemas
con los cuales reciben la información de pago del cliente por Internet y procesan esta compra
electrónicamente. El envío de esta información se hace en general encriptándola, y luego se envía la
mercadería por correo.
4. Completa la transacción, enviando el producto online. Cuando la compra es de un producto de
contenido intangible, como son el software o la música, este puede ser enviado por Internet, evitando un
envío a través del correo. Algunos llaman a los comercios con este nivel de automatización Comercio
Electrónico Directo ya que toda la transacción se realiza electrónicamente (Mecon 20/10/99).

3. El producto comerciado:
Financiero, Tangible y de Contenido Intangible
Hay un gran número de productos que son comerciados a través de Internet. Estos se podrían dividir
en tres gamas, cada cual con sus particularidades tributarias y regulatorias.
a. Financieros. Los productos financieros pueden ser fondos depositados en un banco, acciones u
otros instrumentos financieros que el usuario quiera comprar o vender. Este tipo de servicios es ofrecido
por muchos bancos y empresas de bolsa.
b. Tangibles
angibles. Los productos tangibles son aquéllos que deben ser enviados físicamente a través del
correo.
c. Contenido intangible
intangible. Los productos con contenido intangible son aquéllos que pueden ser enviados
digitalmente por Internet, como por ejemplo, el software, la música, libros y documentos de trabajo o
papers, y otros intangibles que tienen estas características. El hecho de que estos puedan ser enviados a
través de Internet crea serias dificultades para la tributación de ellos cuando ingresan de otro país. Es casi
imposible, como gobierno, detectar el envío y recepción de este tipo de productos.

4. Comercio Electrónico Minorista (b2c)

Según las estimaciones de Cuadro 10
International Data Corporation (IDC), Distribución del mercado global de
el mercado global de comercio comercio electrónico minorista
minorista tuvo un tamaño en 1999 de
Región 1999 2003
US$ 31.000 millones; y estiman que (en miles de (en miles de
para el 2003 este mercado crecerá a millones de US$) millones de US$)
US$ 178.000 millones. En el cuadro
10 se muestran las estimaciones de EEUU 24 75
Europa 4 64
la distribución geográfica de este Otras regiones 3 39
mercado28. Total mundial 31 178
Dentro del mercado latinoameri- Fuente: IDC.
cano, Argentina parece estar algo
rezagada en el desarrollo de su comercio electrónico minorista. Un reciente estudio del Boston Consulting
Group (BCG) estima que los gastos totales en 1999 en Latinoamérica en comercio electrónico minorista

28
Basado en datos de International Data Corporation resumidos en la publicación online The Industry Standard. http://
www.thestandard.com/metrics/display/0,2149,1131,00.html.

66
 Comercio Electrónico

dirigido a negocios situados dentro de la región fueron de US$ 76,7 millones. De estos, Brasil se llevó el
88% mientras que Argentina se llevó sólo un 2%. Existe una gran desigualdad entre estas proporciones en
el mercado de comercio electrónico y proporciones en el total de usuarios conectados: Brasil tiene sólo el
45% de los usuarios de la región pero da cuenta del 88% del comercio de la región, mientras que la
Argentina con un 9% de los usuarios sólo explica el 2% del comercio electrónico regional. Sin embargo,
es muy posible que estos números no incorporen lo que sucedió en Argentina desde mediados de 1999,
cuando emergieron en el mercado una gran cantidad de empresas de b2c, con una explosión de publicidad
que seguramente habrá tenido efectos de expansión del uso de esta herramienta.
A pesar de su mayor visibilidad, los negocios b2c no tienen un horizonte de expansión tan amplio
como los b2b. Aún más, actualmente los negocios b2b son más buscados por los inversores porque,
dada su estructura, requieren de una menor cantidad de clientes que los negocios b2c, los mercados son
más estables y, lo que es mejor aún, se pronostican márgenes más altos de ganancias. Muchos inversores
tienen la sensación de que los negocios b2c han sido construidos con un modelo equivocado de negocios
desde sus inicios, ya que muchos de estos negocios simplemente no pueden alcanzar un gran tamaño,
que es lo que realmente necesitan para ser rentables. Se necesita adquirir una gran masa de clientes,
cuyas compras son marginales, y como si esto fuese poco, hay que invertir una gran cantidad de dinero
en publicidad. En general, este tipo de negocios reporta pérdidas –se espera que sólo 12 empresas de
b2c sean rentables este año-, pero son compradas por cifras millonarias. Un claro ejemplo de esto es
Amazon.com. Originalmente se invirtieron entre US$ 8 y US$ 10 millones y el valor de la empresa creció
el 6.000%. Sin embargo, Amazon.com ha venido acumulando pérdidas trimestre tras trimestre, y desde
que la compañía cotizó por primera vez en la bolsa en el año 1995 lleva unas pérdidas acumuladas de
US$ 500 millones. Actualmente es la compañía más endeudada de los EEUU con unos US$ 1.600
millones de deuda (Revista Forbes, 21 de Febrero del 2000).

Tipos de Empresas Minoristas

Existe una gran diversidad de tipos de comercio electrónico argentino. Estos difieren en sus formas de
financiamiento, desarrollo tecnológico, volumen de ventas y alcance regional. A grandes rasgos, se los
podría dividir en tres categorías. En la primera, se podrían ubicar las empresas minoristas con una marca
reconocida que han decidido abrir sucursales online. Los beneficios gozados por estas empresas, al
entrar al mercado online, son que al tener marcas reconocidas cuentan con la confianza de la gente en
el momento de realizar transacciones de compra online. Sin embargo, estas empresas tienen un gran
problema: tienen miedo de “canibalizar” sus propios locales, y fijan precios iguales a los que tienen en
los locales a la calle. Es decir, no transfieren al consumidor las eficiencias que ganan en comerciar
electrónicamente.
En la segunda categoría se encuentran los comercios puramente online financiados con capital de
riesgo. Estos negocios tienen una estructura de costos diferente a las empresas con locales, que les
permite bajar los precios que ofrecen a los consumidores, ya que no están compitiendo con sus propios
locales. El crecimiento de estas empresas, en general, está financiado con grandes sumas de capital de
riesgo, lo cual les ayuda a crecer en la región latinoamericana y hacer grandes campañas publicitarias
para obtener nuevos clientes.
En una tercera categoría estarían los comercios puramente online pero financiados personalmente
por entrepreneurs sin acceso a capital de riesgo que pueden o no acceder a mayor financiamiento en el
futuro. Estas empresas en general son pequeñas, sin fondos para publicitar, y con dificultades para crecer
si no logran entrar en el vertiginoso circuito del financiamiento patrimonial.

67
.com.ar

Velocidad del Crecimiento

El crecimiento del comercio electrónico minorista está limitado por un número de factores, algunos de
ellos descriptos en el estudio del Boston Consulting Group (BCG) que, en general, aquejan a todos los
países de la región. Entre ellos, se encuentran los siguientes:
1. El acceso a Internet está limitado a un porcentaje bajo de la población
población. Como se describe en el
capítulo de acceso a Internet, no todos los ciudadanos tienen acceso a la red. Esto actúa como un cuello
de botella para comerciar electrónicamente.
2. No existe cultura de comprar por catálogo.
catálogo En EEUU, previo a la llegada de Internet, existía una
larga tradición de comprar por catálogo, lo que llevó a que su población fácilmente se adecue a comprar
por Internet. En Latinoamérica esta cultura no existe.
3. Falta una sólida estructura logística de envío de productos al hogar
hogar. A diferencia de EEUU, los
envíos en la región son lentos, poco confiables, caros y, en general, no permiten el seguimiento del envío
online.
4. Los consumidores no tienen confianza en la seguridad del pago por InternetInternet. Muchos temen al
fraude de tarjeta de crédito si envían su número de tarjeta y código por la red. El tema de la seguridad en
el pago es controvertido, y es difícil determinar si el temor está bien fundado o no. En la próxima sección
se profundizará sobre este tema.
5. Muchos negocios online son todavía de baja calidad
calidad. Un impedimento a las compras por Internet
es el mal desarrollo y por ende la dificultad en usar muchos de los sitios donde se efectúan las compras.
En general, las interfaces y gráficos son de baja calidad, y la experiencia del usuario no es placentera. En
parte, se entienden estas deficiencias ya que recién se están empezando a financiar adecuadamente estos
proyectos, permitiendo invertir más dinero en el desarrollo del sitio. Al mismo tiempo, la calidad de los
diseñadores locales está mejorando al crearse una comunidad de programadores y diseñadores de
Internet.
Los precios no son más ventajosos que en negocios a la calle. Ya que un gran número de los negocios
online, como mencionamos anteriormente, son sucursales de empresas reconocidas con locales a la
calle, y éstos fijan el mismo precio online y offline, los precios no son un principal incentivo a comprar.
Adicionalmente, mientras que las compras online en los EEUU no pagan el impuesto estatal a las ventas
(cuando los sitios están situados en estados que no son donde reside el comprador), en Argentina éste
tipo de ventas no tiene ningún privilegio fiscal. Este tema será tratado más extensamente en la sección de
políticas públicas.

Seguridad en el PPago
ago

La seguridad en el pago es un tema que preocupa a todos, empresarios de Internet y funcionarios

públicos. Muchos adjudican esta inseguridad principalmente a la falta de desarrollo del comercio
electrónico. Cabe destacar un artículo del Red Herring, una publicación de la industria tecnológica
norteamericana, de Febrero de 1997, donde se les preguntaba en una mesa redonda a ejecutivos del
sector si la falta de desarrollo era atribuible a la seguridad en el pago. Los ejecutivos en general no
pensaban que la seguridad era el tema clave sino la calidad de los sitios y el tipo de ofertas online. Es
decir, la experiencia de un usuario al comprar online era bastante mala, y por eso pensaban que la gente
todavía no compraba, en ese entonces, online. Creían que al mejorar los sitios y ofrecer experiencias más
placenteras, las compras iban a incrementarse. Esto fue lo que pasó. Cabe resaltar que no hubo un
cambio de política en EEUU hacia la seguridad del pago. La tecnología de seguridad en el pago, en ese
entonces era que los navegadores tenían poder de codificación que permitían enviar datos encriptados.

68
 Comercio Electrónico

La pregunta que nos tenemos que hacer es si el fraude es tanto más alto en la Argentina que es necesario
tener más altos niveles de seguridad a cambio de hacer la experiencia de compra más complicada, como
resultaría de aplicar la firma digital, por ejemplo, al comercio electrónico.
Muchos de los comercios electrónicos argentinos ofrecen (o requieren) al usuario que pague por
teléfono. Negocios como garbarino.com o frávega.com permiten clickear en los productos y armar una
canasta de compra pero la transacción se completa dando el número de tarjeta de crédito por teléfono.
Esta decisión de algunos comercios, de completar la compra por teléfono, se basa probablemente en
que este tipo de transacciones caen bajo la regulación de compras telefónicas de la ley 24.787 Artículos
1-10, que brinda protección al consumidor sobre las ventas telefónicas.
Todavía está por determinarse la forma que los argentinos adopten de manera definitiva para sus
compras de comercio electrónico. En EEUU se usan principalmente las tarjetas de crédito, mientras que
en Europa lo típico son las tarjetas de débito29.
Una propuesta del gobierno para proveer más seguridad en el pago es el Proyecto de Ley sobre Firma
Digital, Anexo I de la Resolución 1248/99. Básicamente, este proyecto regula como se licenciarían los
certificadores de claves públicas, lo cual es el equivalente a los notarios públicos pero para documentos
electrónicos. O sea, son empresas que atestiguarían que el certificado (o firma electrónica) sólo puede
ser provisto por la persona a quien le corresponde.
La manera en que funcionarían los certificados electrónicos es la siguiente. Una persona va a una
agencia de certificación y presentando sus documentos pide una credencial digital. Cuando la agencia
verifica que esta persona es quien dice que es, le otorga dos claves, una de uso privado y una que
presenta públicamente. La persona de ahí en más puede usar estas claves para certificar documentos con
su “sello”. Cada vez que quiere autenticar un documento lo único que tiene que hacer es encriptarlos con
su clave privada y mandar el mensaje con su clave pública. Cuando alguien quiere leer este mensaje lo
puede desencriptar con ayuda del certificador estando seguros que vino de la persona que lo selló.
El sistema es usado en todo el mundo para proveer un alto nivel de seguridad y autenticación de
mensajes, pero no es tan simple de usar como una tarjeta de crédito. Es decir, es ideal para proveer
seguridad a los que la necesitan, pero es demasiado si se requiere que todo consumidor que quiera
comprar por Internet tenga que usarlo. Tal vez por esta razón países como EEUU no han requerido éste
nivel de seguridad para las compras minoristas por Internet.

Temas y PPreocupaciones
reocupaciones

Hay un número de temas y preocupaciones que tienen los funcionarios públicos y empresarios de
Internet sobre el desarrollo del comercio electrónico en el país. Algunos de estos temas y preocupaciones,
compartidos con otros países de la región latinoamericana, son los siguientes:
1. Que las compras se hagan principalmente en negocios online de EEUU y estas sean enviadas a
Argentina
Argentina. Muchos se han dado cuenta que es fácil comprar en un negocio online norteamericano,
pagando con su tarjeta de crédito, y recibiendo el envío en su casa a la semana. Es posible que en el
futuro los negocios online mundiales se concentren en EEUU y se envíen las compras al resto del mundo
con un gran despliegue de logística. En este preocupante escenario, en el cual la industria minorista local

29
Ver p. 6 del Anexo II del Estudio Comparativo sobre el Marco Normativo del Tratamiento de los Usuarios Bancarios de
Comercio Electrónico, publicado por el Grupo de Trabajo sobre Comercio Electrónico y Comercio Exterior del Ministerio
de Economía y Obras y Servicios Públicos de Argentina, 1999.

69
.com.ar

se vería cada vez más reducida, Miami se convierte en el centro minorista de Latinoamérica, y se perderían
un gran número de puestos de trabajo e ingresos tributarios para nuestro país.
2. Que se promocione mundialmente un comercio electrónico global con tratamiento diferencial
diferencial.
Aparecen presiones para lograr excensiones de barreras arancelarias para aquellos productos comerciados
por mecanismos electrónicos mientras que otros mecanismos comerciales seguirían sujetos a restricciones
comerciales. En pocas palabras, la extensión al ambito internacional de las distorsiones tributarias que
aparecen en los EEUU con el tratamiento del impuesto a las ventas.
3. Que los productos intangibles sean importados electrónicamente evadiendo el pago de tributos
tributos.
Cada vez es más fácil importar (o bajar) software a través de Internet realizando el pago con tarjeta de
crédito. Con esta facilidad de compra, se está haciendo cada vez más fácil evadir impuestos sobre estos
productos, ya que nadie puede detectar esta compra salvo que se contabilice el uso de la tarjeta de
crédito.
4. Que los minoristas argentinos online emigren a EEUUEEUU.. No sólo es preocupante que los argentinos
terminen comprando productos a comercios norteamericanos, sino que también es preocupante que
comercios electrónicos argentinos terminen por emigrar a EEUU por ventajas de financiación o tributarias,
resultando en pérdida de puestos de trabajo y pérdida de tributos recaudados. En el negocio online, para
el comprador es indiferente si el sitio de Internet está localizado en EEUU o en Argentina, y por ende es
muy fácil para las empresas trasladar su domicilio legal.
5. Por otro lado, hay una gran preocupación de que el comercio electrónico no crezca. Como
mencionamos anteriormente, muchos atribuyen la falta de crecimiento a la falta de confianza de los
consumidores. Esta falta de confianza se cree que es resultante de que no haya regulaciones que rijan las
compras electrónicas. Para corregir esta situación, se pueden implementar un número de regulaciones
que brinden confianza a los consumidores. Esto conduce a una tercera preocupación: que puedan ser
creadas demasiadas regulaciones (para proteger las compras electrónicas) que terminen complicando la
experiencia del usuario e impidiendo el desarrollo del comercio electrónico.

Recuadro 14
Remates en la Red
Red

Se presentó un recurso de amparo en la justicia federal de Comodoro Rivadavia contra las empresas ‘DeRemate.com’
y Multimedia Solutions-Daltec S.A. que poseen las páginas de Internet ‘Oportunidades.com’ y ‘MercadoLibre.com’ por
violación de las leyes que reglamentan la profesión de martillero público. Estas empresas se dedican al remate virtual
mediante la Red.
Los remates se reglamentan mediante la ley nacional de martilleros (20.266), la cual obliga a los profesionales ‘a
matricularse y los faculta exclusivamente para realizar operaciones de venta en remates’.
El abogado que presentó el recurso afirma que estas empresas no cuentan con martilleros, y que, aunque los
hubiera, la ley obliga a controlar la mercadería que rematan, lo que no se puede hacer con el sistema que utilizan.
El recurso no tiene precedentes en el país, siendo la primera denuncia que se hace en contra de las empresas de
remate que operan en Internet y que tuvieron gran auge el último año.

Conclusión

El comercio electrónico minorista está creciendo aceleradamente en el mundo y en la Argentina, y

pronto será un gran porcentaje del comercio minorista total. En estos comienzos muchos de los negocios
online argentinos son sucursales online de empresas reconocidas. Recién están apareciendo las empresas

70
 Comercio Electrónico

puramente virtuales financiadas con capital de riesgo. Hay un número de limitaciones que impiden el
crecimiento del sector en Argentina y Latinoamérica como región, limitaciones que están siendo superadas
lentamente, como la caída en los costos de acceso a Internet.
Una de las iniciativas del gobierno para ayudar el crecimiento del sector es el Proyecto de Ley de Firma
Digital. Si la intención es que toda compra por Internet se ajuste a este protocolo de seguridad, esta idea
no es buena, ya que complica el proceso de compra haciéndolo demasiado trabajoso para un consumidor
común. Si la intención es solamente la de brindar un protocolo de alta seguridad para las partes que
deseen atenerse a él, entonces es una buena iniciativa.
Hay un número de temas y preocupaciones de largo plazo que pueden afectar la economía del país,
resultando en pérdida de puestos de trabajo, tributos e industria. Estas preocupaciones son compartidas
con otros países y en los próximos años va a ser necesario tenerlas en cuenta para discutirlas en los foros
internacionales correspondientes. No es claro en este momento qué políticas se pueden utilizar para
evitar estos problemas.

5. Comercio Electrónico Interempresarial (b2b)

El comercio electrónico entre empresas está creciendo aceleradamente en el mundo. En los últimos
años, un gran número de empresas ha reportado ganancias operando eficientemente a través del comercio
electrónico b2b entre empresas a través de redes. La consultora IDC estima que el mercado global de
comercio electrónico interempresarial en 1999 tuvo un tamaño de US$ 80.000 millones; y estiman que
para el 2003 este mercado crecerá a US$ 1,14 billones. A continuación se presentan las proyecciones de
la distribución de este mercado (IDC).
Es difícil estimar el tamaño de este Cuadro 11
mercado en Argentina en la Distribución del mercado global de comercio electrónico
actualidad, ya que la mayoría de las interempresarial
empresas b2b están en pleno
desarrollo. Unos pocos portales Región 1999 2003
(en miles de millones de US$) (en miles de millones de US$)
verticales ya iniciaron sus opera-
ciones, como son los sitios AgroSitio EEUU 50 634
y AgroPool, que están focalizados en Europa 15 367
la agricultura. Una de las funciones Otras regiones 15 139
más importantes que cumplen estos Total mundial 80 1.140
sitios es la de formar “pools” de Fuente: IDC.
compras, en los cuales se agrega
demanda de agricultores para realizar un pedido mayorista a proveedores de productos agropecuarios,
consiguiendo un mejor precio para participantes del pool.

Empresas de Comercio Electrónico Interempresarial

Existe una gran diversidad en las funciones que cumplen las empresas que facilitan el comercio
electrónico interempresarial, las cuales podrían ser divididas en cinco clases, aunque estas categorías no
son ni rígidas ni exhaustivas. En la primera categoría se encuentran las empresas que ofrecen servicios de
infraestructura. Por ejemplo, los proveedores de acceso a Internet, o más precisamente los proveedores
de VPNs o Virtual Network Providers30. Los VPNs son redes formadas por un conjunto de hardware y

30
Para más información sobre VPNs, consulte en http://www.redherring.com/mag/issue63/vc-intro.html.

71
.com.ar

Recuadro 15
El Comercio b2b puede Revolucionar las R
Revolucionar elaciones y TTransacciones
Relaciones ransacciones Empresariales (Wenninger
enninger,, 1999)
(Wenninger

Actualmente, los grandes avances en las tecnologías de las redes de computadoras están ayudando a las empresas
a expandir el uso de las computadoras para sus procesos de abastecimiento, producción y distribución.
Los canales tradicionales de distribución involucran una mayor cantidad de tiempo y de intermediarios, que muchas
veces le imponen una mayor cantidad de trabas a las empresas para poder ser competitivas en los mercados globalizados.
Por esta razón, muchas empresas están buscando alternativas más eficientes para intercambiar información entre los
miembros de sus canales de distribución.
Es aquí donde el comercio electrónico b2b comienza a ganar terreno. Las principales ventajas del intercambio
electrónico de información entre empresas individuales que están relacionadas a través de los canales de distribución
son la mayor velocidad y precisión. A través de una comunicación rápida y precisa en todos los niveles, las empresas
pueden administrar mejor sus inventarios, tener un control directo sobre las mercaderías en tránsito y proveer una mejor
atención al cliente. Adicionalmente, el alto costo de traspasar la información de las computadoras al papel y después
volverlas a ingresar a las computadoras es eliminado.
Para poder tener información online en una cadena productiva, las empresas necesitan desarrollar redes privadas,
diseñadas especialmente para el intercambio electrónico de información (Electronic Data Interchange o EDI). Las dos
ventajas principales de adaptar este tipo de sistemas son: (1) la compatibilidad de lenguajes de computación. Todas las
computadoras deben tener un traductor que convierta información de una red EDI u otra. (2) la reducción de riesgos por
inseguridad. Las redes EDI establecen una central que facilita el almacenamiento de información, a la cual sólo se
puede acceder con un código de seguridad.
Un sistema EDI integral usa la tecnología del código de barras, a través de la cual se transfiere la información a la
computadora del vendedor. El transformador EDI toma dicha información y la dirige hacia la base de almacenamiento
de la red, para que todos los que pueden acceder a dicha información la tengan disponible.
Dado los altos costos de inversión inicial, un obstáculo importante para que las empresas puedan acceder a este tipo
de tecnologías es que la conversión a un sistema totalmente electrónico es considerada relativamente cara a menos que
el volumen de transacciones que se procese sea elevado.
Por las consideraciones de costos y las barreras tecnológicas, las pequeñas empresas no pueden usar ampliamente
las redes EDI. Consecuentemente, muchas empresas han abandonado la posibilidad de estar totalmente online. Con el
objetivo de solucionar este problema, algunas empresas tecnológicas estuvieron desarrollando distintos tipos de software
que hacen viables el comercio b2b a través de Internet (“EDI lite”). Con esto se reducen significativamente los costos de
usar redes internas y así permitir la incorporación de Pymes.

software que permiten a las empresas codificar la información que transmiten por las redes públicas de
Internet creando un camino o network privado. Esta privacidad es necesaria para las empresas dada la
confidencialidad de la información que está siendo enviada.
En una segunda categoría se ubican las empresas de consultoría que ayudan a las grandes empresas
a desarrollar su estrategia de e-business31. Estas consultoras hacen análisis estratégicos sobre en qué
focalizar el sitio, cuentan con profesionales en gráfica e interfaces para diseñar la apariencia y la
ambientación del sitio, y arman el “back-end” — bases de datos y tecnología de servidor.
Una tercera categoría de empresas b2b está compuesta por las empresas que mejoran la eficiencia
de los canales de distribución (“supply-chains”) y mantenimiento de inventarios. Estas eficiencias son

31
Más información sobre consultoras de desarrollos b2b se encuentra en http://www.redherring.com/mag/issue63/vc-
commerce.html.

72
 Comercio Electrónico

clave en negocios intensivos en distribución, como es el caso de las manufacturas. Por ejemplo, en la
industria automotriz, estas herramientas permiten incrementar la eficiencia y la producción “just-in-time”
de autopartes. La mejora en la eficiencia es un resultado de minimizar el inventario de las diferentes
empresas que participan de este mercado. También proviene de mecanismos que incrementan el
funcionamiento de la competencia por órdenes de compra, mecanismos implementados por empresas
detalladas en la siguiente categoría.
En una cuarta categoría se encuentran empresas que mejoran el funcionamiento de los mercados,
especialmente aquellos mercados que están muy fragmentados (ningún participante tiene un gran porcentaje
del mercado). Esto les da la ocasión a las empresas de tipo interempresarial de actuar como “market-
maker”, creando un mercado virtual donde los compradores y vendedores participan. Por ejemplo, existen
sistemas de subasta al revés, donde el comprador especifica lo que está buscando comprar y los proveedores
compiten entre sí bajando los precios de sus ofertas para conseguir el contrato. Esta clase de mecanismos
de compra incrementa la eficiencia del mercado.
Finalmente, se ubican las empresas que proveen servicios de “pooling” de compras, como mencionamos
anteriormente para el mercado agropecuario. La idea básica de estas empresas de pooling es juntar los
pedidos de muchas empresas chicas para obtener mejores precios para sus compras.

Temas y PPreocupaciones
reocupaciones
Algunas preocupaciones sobre el desarrollo de este sector en el país son:
1. Que el desarrollo del comercio electrónico interempresarial sea lento y que esto resulte en una
pérdida de competitividad del país en comparación con otros países donde estas eficiencias de mercado
se están desarrollando más velozmente.
2. Que exista legislación que impida el desarrollo de este sector demandando que aspectos de las
transacciones comerciales sean en papel y no electrónicas.

Conclusión
“Muchas empresas están comenzando a descubrir la importancia de integrar el comercio electrónico
con sus canales de distribución para reducir inventarios y tiempos en el ciclo productivo. Esta es la razón
por la cual creemos que el business-to-business es el sweet pot del comercio electrónico.
La evolución del e-commerce es real, y no se puede negar con las estadísticas. Hoy, se pronostica que
el e-commerce en su totalidad alcanzará $127.000 millones en 1999 y 1.4 billones en el 2003, de los
cuales el 85% será generado por el comercio business-to-business. A pesar de que existe una gran cantidad
de mitos populares, un número sustancial de empresas están haciendo números para descubrir sus
verdaderas oportunidades de negocios” (Fred Smith, Presidente de FDX Corporation, el holding controlante
de Federal Express).
El comercio electrónico interempresarial tiene potencial para revolucionar la economía. Esta nueva
forma de comerciar permitirá (i) mayor control de parte de las empresas sobre sus compras, (ii) abaratar
los costos para todos al traer más eficiencia a los mercados, (iii) crear una verdadera “aldea global”
donde para una empresa sea indiferente si la compra es realizada a una empresa asiática, europea,
norteamericana o latinoamericana.
Impulsada por este alto potencial, el comercio electrónico interempresarial está creciendo en la
Argentina. En estos comienzos, muchos de los negocios interempresariales argentinos están en pleno
desarrollo, sin haber iniciado operaciones, pero con importantes sumas de capital de riesgo con el que
financiar sus desarrollos.

73
.com.ar

Este tipo de empresas va a ayudar a mejorar la eficiencia de los mercados y, por ende, a mejorar la
competitividad de la industria. Algunas de razones del incremento en la eficiencia están dadas por: (1)
mejoras en el manejo de inventarios, (2) mejoras en el manejo de las cadenas de proveedores, (3)
mejoras en el funcionamiento de los mercados, por ejemplo usando mecanismos de subastas inversas
para hacer compras, y (4) mejoras en las compras por parte de Pymes utilizando pooling de compras.

6. Compras Estatales
En esta sección se analizarán temas relacionados con las compras del gobierno por medios electrónicos,
o lo que se llama comercio electrónico para las compras gubernamentales (b2g). El gobierno tiene
cuatro grandes incentivos para realizar sus compras utilizando Internet. El primero es reducir sus costos.
Está reducción estaría dada por: (1) el mejoramiento en su cadena de proveedores (“supply chain”) - al
poder comprar frecuentemente compras chicas logra reducir su inventario, (2) un proceso de compras
que funciona en un mercado más eficiente, utilizando medios como subastas al revés o licitaciones de
compra en los cuales un gran número de proveedores compite por el pedido de compra (por Internet se
puede alcanzar a más proveedores y hacerlos competir más eficientemente), (3) una reducción en los
tiempos y costos por transacción al mejorar el proceso de compra y eliminar el papeleo, y (4) distintas
agencias y ministerios que hoy compran por separado las mismas cosas podrían o bien unificarlo o al
menos chequear con facilidad los precios pagados por otras reparticiones públicas y negociar mejores
precios.
El segundo incentivo del gobierno es reducir la corrupción ofreciendo más transparencia sobre su
funcionamiento. Publicando sus compras a través de Internet todos pueden enterarse de qué precio se
pagó por que producto o servicio. Es claro que la informatización no brinda un mecanismo para penalizar
la corrupción, sólo la hace más fácil de detectar.
El tercer incentivo es que mejora la experiencia de compras gubernamentales para los proveedores. El
ideal al que se aspira es el punto central de venta o “one-stop shopping” que brinda una sola ventana
hacia los proveedores integrando las numerosas agencias que hacen pedidos. Esto simplifica la tarea de
los proveedores, bajándoles los costos de encontrar puntas (“leads”). Al facilitar el proceso de búsqueda
de los proveedores, es probable que un mayor número de ellos compitan por cada licitación, haciendo el
mercado más eficiente.
El cuarto incentivo es liderar el proceso de comercio electrónico, para demostrar que éste es viable y
útil. Todos los gobiernos de los países de la OCDE están incrementando el uso de las transacciones
online para demostrar la viabilidad de este tipo de transacciones y mejorar la eficiencia de los servicios
del gobierno. Entre otros ejemplos, el US electronic fund transfer (EFT99) requirió que la mayoría de los
pagos federales electrónicos, excepto las devoluciones de impuestos, sean hechos electrónicamente desde
enero de 1999 (OCDE, 2000). En muchos casos, si el gobierno es el pionero en adaptar el uso de
nuevas tecnologías puede demostrar que funcionan y que son confiables, con lo cual se acelera la curva
de adopción de las mismas.

Tres Niveles de Sofisticación de Compras Estatales

No es fácil transformar los procesos de compra del gobierno, convirtiéndolos en procesos realizados
electrónicamente. Pero esta transformación puede ser llevada paso a paso. Se podría hablar de tres
niveles de sofisticación. En el primero, el gobierno simplemente publica las compras previamente realizadas.
Este paso es muy simple, ya que lo único que el gobierno hace es exportar la información en su base de
datos cada mes y publicarla como hojas de Internet. Por más que esto no ayude a bajar costos ni a

74
 Comercio Electrónico

incrementar la eficiencia del mercado, sí ayuda a mejorar la transparencia del gobierno y reducir la
corrupción.
El segundo paso a tomar es no sólo publicar las compras previamente realizadas sino también publicar
las que están siendo licitadas. La manera más simple de hacer esto es publicar directamente el boletín
oficial en la red, aunque sería mejor publicar esta información de manera más estructurada, dividida por
rubro y producto. El objetivo de este paso no es sólo brindar más transparencia, sino también atraer a
más proveedores y por ende hacer que el mercado sea más eficiente.
El publicar las licitaciones online facilita encontrar pedidos de compra, pero no facilita el proceso de
compra, el cual sigue siendo complicado y caro para el gobierno y para los proveedores. Esto nos lleva
al tercer paso: realizar las licitaciones por Internet. En este proceso de licitación online, los proveedores
deberían estar previamente registrados con el gobierno y cada uno debería tener su firma electrónica,
para que sus ofertas tengan validez legal. En una procuración electrónica, se podría hacer que las empresas
compitan en un proceso de subasta al revés, donde con límite de tiempo luchan por llenar la orden al
menor precio. También se pueden realizar licitaciones con sobre cerrado. Este paso de sofisticación
brinda no sólo transparencia sino también una sustancial reducción de costos del gobierno y de los
proveedores, incrementando la eficiencia del mercado.

Integración de Servicios Gubernamentales

Los detalles son clave en el diseño de sistemas de informática. Dada la inmensa cantidad de información
que el gobierno posee y puede proveer, es esencial que ésta sea presentada simplemente y con herramientas
para organizar y buscar. Por ejemplo, no tiene sentido publicar licitaciones online si las del Ministerio de
Economía y las del Ministerio de Educación están publicadas en diferentes páginas de diferentes sitios y
con diferentes formatos de licitación. Esto crea altos costos de búsqueda para los proveedores.
Esto nos lleva a la necesidad de integrar la información del gobierno para presentarla de manera que
las complejidades internas no sean expuestas. Más precisamente, es necesario integrar las compras de
todas las agencias dentro del gobierno y de todos los niveles de gobierno, desde el nacional hasta los
municipales. El proveedor de, por ejemplo, lápices, debería poder fácilmente encontrar órdenes de compra
de todas las entidades gubernamentales por las cuales competir.
Habría que distinguir entre integración en la interfaz (“front end”) e integración en las bases de datos
(“back end”). Obviamente, integrar las bases de datos de dos entidades gubernamentales es sumamente
complejo. Por ejemplo, integrar las bases de datos de la ANSES o AFIP y las de los gobiernos provinciales.
Sin embargo, integrar información en el “punto de venta”, al llegar al usuario, es bastante más fácil. Por
ejemplo, los ministerios pueden continuar administrando sus bases de datos de compras individuales,
pero deberían exportar sus datos por producto a una base de datos común. De esta manera se haría
posible que esta información sea integrada al armar las páginas de Internet, para que el proveedor/
usuario encuentre las licitaciones divididas por rubro y producto.
Lo ideal sería que cada producto sea bien especificado para que si uno fabrica un lápiz cuya
especificación lo pone en la categoría 66528, por ejemplo, uno pueda rápidamente encontrar todos los
pedidos de compra para este producto de todas las entidades gubernamentales, sean nacionales o
municipales. También sería sumamente útil que la publicación de las compras realizadas previamente se
haga no sólo por su facturación total, sino también por su costo por producto (por ejemplo, compra
3327 de producto 66528 a $0,05 por producto, compra 1182 de producto 66528 a $0,09 por producto,
etc.). Esto facilitaría el comparar órdenes de compra -diferencias notables indicarían irregularidades. Al
estar toda la información almacenada, cada agencia gubernamental podría pedir estadísticas sobre
compras previamente realizadas para estimar sus costos futuros y evaluar ofertas.

75
.com.ar

Recomendaciones y conclusiones

Es importante que el tener una visión grandiosa de un futuro informatizado no nos prevenga de
realizar pequeños pasos en el presente que disten de ser lo ideal pero que al menos avancen en la
dirección deseada. Los mínimos pasos que se pueden tomar en el corto plazo son:
1. Publicar licitaciones pasadas y pedidos presentes online
online. Esto, como mencionamos anteriormente,
es simplemente distribuir el boletín oficial por Internet. En un futuro se podría presentar a los proveedores
herramientas para buscar licitaciones y encontrar estadísticas de compras por producto. Es decir, una
ventana en que cada pedido de compra esté clasificado por rubro y producto.
2. Ayudar a los gobiernos provinciales y municipales a publicar sus boletines online
online. Dada la capacidad
tecnológica del gobierno nacional, publicar sus licitaciones es una tarea que es posible encarar, pero
quizás sobrepasa la capacidad de los gobiernos provinciales y municipales. Esta puede ser una buena
oportunidad para que el gobierno nacional ayude a los gobiernos provinciales y municipales,
tecnológicamente, a publicar su información online. Esto lo puede hacer en un marco integral presentando
una ventana para que los proveedores sean capaces de encontrar las necesidades de todos los gobiernos.
3. Proveer herramientas básicas de búsqueda
búsqueda. Existen motores de búsqueda que se pueden insertar a
sitios para poder buscar dentro de ellos. Si en un primer paso las licitaciones no están organizadas por
producto (un desarrollo complejo), los proveedores van a necesitar buscar en los boletines palabras
claves que describan su producto. Existen motores simples de instalar que pueden brindarles esta
funcionalidad.

76
 Sección V

Políticas públicas en el
mundo para promover
el sector TIC
“Los aviones son juguetes interesantes pero no tienen ningún valor
militar.”
El Mariscal Ferdinand Foch, Profesor de Estrategia, Ecole Superieure
de Guerre.
 Políticas públicas en el mundo para promover el sector TIC

1. Introducción
Dada la expansión de las TICs en el mundo, su desarrollo y los cambios que traen en el funcionamiento
de los mercados y los aumentos de productividad, muchos gobiernos se preocupan por asegurar el
desarrollo de este sector en sus territorios. Sin embargo, todavía no es claro cuáles son las políticas
públicas que son más efectivas para un mejor desarrollo de un sector TIC dinámico. Mientras que en
algunos países el gran desarrollo de este sector tiene que ver con una serie de condiciones básicas que le
permitieron un crecimiento casi espontáneo, en otros estuvo acompañado de una batería de instrumentos
que facilitaron su crecimiento. En otros casos el panorama sectorial es el de costosos programas estatales
de subsidio y estímulo con pobres resultados efectivos, sin lograr crear una dinámica empresarial
autosostenida. En esta sección se discuten las distintas experiencias mundiales, analizando con más
detalles sólo un subgrupo del abarcador mundo de las TICs y se intenta derivar algunas lecciones de
política para un país como la Argentina.
Para que los nuevos conocimientos se expandan, se potencien entre sí, se difundan e impacten en la
vida cotidiana de la gente es crucial la manera en que el conocimiento se genera, se almacena y se
distribuye socialmente. Es por eso que el extraordinario progreso en el sector TIC de los últimos años ha
contribuido tanto a generar sociedades cuyo progreso se basa más y más en el conocimiento. Asociado
a estos cambios, durante los últimos años también se ha observado un importante incremento en los
gastos en Investigación y Desarrollo (I&D) efectuados por las empresas y los gobiernos. Este aumento del
nivel de recursos, sumado a la mayor velocidad de circulación de la información, ha expandido el stock
de todos los tipos de conocimientos científicos y tecnológicos disponibles en el mundo, aunque su obtención
y distribución sea desigual.
Dado el gran impacto de este sector en el crecimiento económico y la generación de empleo, la gran
pregunta que surge es: ¿Qué deben hacer los países que aún no tienen un sector de TIC importante para
generarlo? ¿Hay justificación para que el sector público intervenga? Uno de los argumentos que justifican
las intervenciones de apoyo al sector TIC se basa en las externalidades de red que el mismo genera. El
avance en la TIC afecta a gran parte de la sociedad, desde un pequeño comercio que lleva su contabilidad
en una computadora hasta una gran cadena de supermercados con sofisticados sistemas de control de
stock. Su impacto es destacado en el mejoramiento de los métodos de producción vigentes e incentiva la
introducción de procesos productivos completamente nuevos. Como producto de esto, aquellas tecnologías

79
.com.ar

que usan materiales tradicionales y grandes montos de conocimiento tácito, están siendo reemplazadas
por enfoques integrados y basados en diseño y manufactura asistida por computadoras (CAD/CAM),
transferencia electrónica de datos y diseño, avanzados sistemas de control y nuevos materiales 32. Sin
embargo, los productores de las tecnologías de la información en muchos casos no pueden apropiarse
de todos los beneficios que la misma genera, o bien, el beneficio social de su actividad es mayor que el
privado. Como consecuencia, el ouput del sector es inferior al óptimo y en algunos casos es importante
la intervención del Estado para producir el resultado social óptimo. Estas razones y la discusión sobre la
economía de las TICs en la segunda sección abrió el camino para debatir el rol del estado en fomentar
el desarrollo de este sector. En esta sección se discuten experiencias específicas para derivar lecciones de
política

2. La experiencia de políticas de TIC en Israel, Irlanda e India

Israel

Israel es un país pequeño, que tiene menos de 6 millones de habitantes, y bastante joven, fundado en
1947. En las décadas de 1950-1970 su principal exportación fueron las naranjas y los textiles. Sólo
recientemente, el sector informático ha tenido impacto en su economía. Es un país de ingresos mediano-
altos, con un ingreso per capita de US$ 17.000, y con fuerte crecimiento del PIB en los últimos años, del
6% anual (Israel Export Insitute, 1999a).
Israel es el único país del mundo que ha tenido un desarrollo tecnológico que se puede llegar a
comparar al sucedido en Silicon Valley. Tiene un sector TIC que ha crecido en los años recientes a un
promedio del 10% anual, y ventas que han crecido aceleradamente de US$ 5.900 millones en 1995 a
US$ 8.100 millones en 1998 (Israel Export Insitute, 1999b). El sector exporta el 80% de sus ventas, es
decir unos US$ 6.600 millones en 1998. Tomando como ejemplo la industria del software, estas
exportaciones pasaron la valla en 1997 de los US$ 1.000 millones, y están muy bien distribuidas en una
multitud de empresas: 8 empresas exportan más de US$ 50 millones anuales mientras que otras 220
exportan cada una más de US$ 5 millones (Israel Export Insitute, 1999c). Finalmente, el sector TIC israelí
está bien representado en la bolsa de valores de EEUU, ya que hay 100 compañías de este país que
cotizan allí, en segundo lugar después de Canadá fuera de los EEUU.
Uno de los factores principales para el desarrollo de esta industria en Israel ha sido sus fuertes recursos
humanos. El 25% de la fuerza laboral de Israel tiene ocupaciones técnicas, y el país posee la más alta
proporción de científicos y técnicos en su población (145 en 10.000, mientras que en EEUU es 85, en
Japón 70 y en Alemania 60). Más impresionante es su altísima tasa de graduados universitarios -el 20%
de la población. Cada año se reciben entre 500 y 700 graduados en el área de computación de una de
las excelentes universidades o institutos de Israel. Hay 7,54 profesionales en software cada 1.000 personas.
Israel tiene la proporción más alta de científicos e ingenieros por trabajador en el mundo. Un total de
5.500 profesionales en computación trabajan exclusivamente para compañías de software.
Una serie de factores contribuyeron a hacer crecer esta gran fuente de recursos humanos técnicos: (1)
la fluidez del idioma inglés, que es ampliamente usado como segunda lengua, (2) un número de
universidades con nivel mundial, como son el Technion y el Weizmann Institute of Science, (3) una gran

32
De todos modos, el conocimiento tácito sigue siendo importante y resulta crucial para mantener las ventajas comparativas
de las firmas. En principio, la imitación puede resultar más fácil, pero la adopción exitosa de procesos tecnológicos
avanzados aún envuelve problemas complejos de integración de sistemas y cambios organizacionales radicales, cuyas
soluciones requieren significativos volúmenes de conocimiento tácito.

80
 Políticas públicas en el mundo para promover el sector TIC

inmigración proveniente de la entonces Unión Soviética en la década del ‘90. Israel absorbió a cerca de
400.000 inmigrantes de ese origen, de los cuales un 25% tenía títulos en ingeniería, (4) una fuerte
educación técnica en la participación de muchos jóvenes en las fuerzas armadas y (5) el retorno en
décadas anteriores de EEUU y Europa de muchos profesionales con experiencia internacional.
Otro factor que ayudó a que el sector TIC crezca enormemente en los últimos años ha sido la transición
de tecnologías que fueron desarrolladas para uso militar hacia el uso civil, recuperando en parte los
enormes gastos militares del estado como respuesta a la particular situación geopolítica del país. Israel
ha invertido y desarrollado complejas tecnologías militares. Los recientes procesos de paz han permitido
que muchas empresas que se dedicaban exclusivamente a desarrollar productos de uso militar, puedan
desviar sus recursos a la producción de productos para un uso civil.
Otro factor importante que contribuyó al desarrollo del sector ha sido una comunidad de inversores
de alto riesgo (venture capitalists) muy dinámica. En 1991 había en el país una sola firma de capital de
riesgo con una cartera de US$ 34 millones, mientras que en el presente hay más de 50 firmas con US$
2.000 millones invertidos.
Al darse cuenta de la importancia de las TICs para el futuro éxito de Israel, el gobierno ha desarrollado
un sistema amplio de apoyo a las nuevas empresas y a las existentes. Por ejemplo, este país invierte un
2.6% del PIB en I&D, una tasa altísima sólo comparable con la de los países desarrollados que más
invierten, y más de 6 veces la proporción que invierte Argentina. El apoyo para I&D es otorgado a través
de concesiones e incentivos impositivos, entre otros medios. En forma standard el gobierno aporta el 50%
de los costos. Los investigadores que viven en áreas designadas como remotas reciben un mayor apoyo.
Otra política de fomento indirecta ha sido la inversión en crear universidades de alta calidad. Cabe
resaltar que Israel gastaba en 1994 el 8,9% de su PIB en educación (Israel Export Institute, 1999a), la
tasa de inversión en este sector más alta del mundo (países OCDE promedian 6,2% y Argentina un
4,8%33).
Los incentivos directos han sido abundantes también. Primero, existen fondos para empresas que
cubren del 40-60% de los costos de I&D que son devueltos más tarde a través de los royalties que las
empresas reciban. El gobierno ha estado financiando en los últimos años cerca de 1.000 proyectos por
año con un aporte de alrededor de US$ 400 millones. Existen 26 incubadores regionales para asistir a
compañías “start-up”. Finalmente, el gobierno fomenta la investigación a largo plazo de un número
selecto de tecnologías, las cuales no tienen perspectivas de rendir ganancias en el corto plazo, con
consorcios empresarios de investigación conjunta.

Irlanda

Mientras las economías de los Tigres Asiáticos son generalmente exhibidas como modelos de crecimiento
económico, la performance reciente de la economía de Irlanda ha concentrado semejante atención, que
se ha ganado el título de “tigre” Europeo. En la década de los ‘90, el desarrollo económico de Irlanda ha
sido excepcional, con un crecimiento anual promedio del PIB de 7% desde 1993, comparado con el de
los países de la OCDE que fue de alrededor del 2.5% (Travers, 1999). Con este acelerado crecimiento el
empleo aumentó 2,5% anual, siendo que el de los países de la OCDE fue del 1% y el de EEUU, del 1.5%.
En el caso particular de los sectores de manufacturas y de servicios la cantidad de puestos de trabajo en
1998 fue 40% superior a la existente en 1990. Consecuentemente, el desempleo cayó de 16% al 7% en
cinco años, la inflación se estabilizó por debajo de 2% y los niveles de productividad se encuentran por
arriba del promedio de Europa.

33
En el año 1996.

81
.com.ar

El sector TIC tuvo una posición central en este crecimiento. Irlanda es hoy el segundo exportador de
software del mundo después de EEUU. En 1997, el sector dio cuenta de un 40% del total de las exportaciones
irlandesas, dato no menor si tomamos en cuenta que este país tiene uno de los ratios de exportaciones/
PIB más alto del mundo.
Muchos factores explican que el sector TIC en Irlanda se desarrollara de esta manera. Algunas son
ventajas naturales, sin posibilidad de réplica en otros países. La más obvia es su habla inglesa. Dado que
gran parte de las multinacionales de TIC son de EEUU y dentro de estas organizaciones se trabaja en
inglés, es mucho más fácil para éstas instalarse en un país en donde la población hable su mismo idioma.
Además el inglés es el idioma dominante por lejos en las TICs, tanto en software como en Internet. Pero
Irlanda no sólo comparte su idioma con EEUU, sino que adicionalmente tiene una gran afinidad a su
cultura dada la gran cantidad de inmigrantes irlandeses en los EEUU. A pesar de que, por ejemplo,
Australia, Nueva Zelandia y Sudáfrica también comparten su lengua con EEUU, no están tan culturalmente
conectados con este país como Irlanda, ni pertenecen a la UE. Esto nos lleva a su segunda ventaja, la de
pertenecer a un gran mercado común, como lo es el de la UE, que le permite a Irlanda exportar fluidamente
sus manufacturas a toda Europa. La tercer ventaja comparativa es que hay suficiente gente capacitada y
sus salarios son relativamente bajos comparado con otras localizaciones con sus mismas carácterísticas.

Recuadro 16
Desarrollo de un sector TIC dinámico

Mientras que los productores de hardware dominaron la primera etapa de la inversión extranjera durante la década
de los ‘70, la segunda etapa de inversiones en software y servicios comenzó durante los ‘80 (Sweeney 1998). Empresas
como Lotus, Microsoft, Oracle, entre otras, se instalaron a lo largo de toda la década, para la venta directa y producción
de PCs. En su conjunto, la producción de computadoras ha convertido a Irlanda en el octavo exportador de equipamiento
de computación del mundo (ITC, 1998).
Pero el despegue real de Irlanda vino de la mano de Intel en 1990, cuando esta empresa eligió a Irlanda como
centro europeo de manufacturas. Intel reportó que su elección había sido resultado de la “localización como miembro
de la UE, la calidad de la infraestructura -rutas, aeropuertos, agua- el balance de costos, los incentivos financieros
ofrecidos por las autoridades de Irlanda y la calidad y número de gente calificada” (Intel 1998). Desde 1990, Intel ha
invertido US$ 2.500 millones para desarrollar las operaciones en Irlanda.
Las empresas productoras de hardware instaladas en Irlanda entre 1994 y 1997 obtuvieron en promedio ganancias
cuatro veces más grandes que las empresas instaladas en otro país de la UE (BEA 1998). La potencialidad de las
ganancias hizo que Irlanda atraiga desde 1980 al 40% de todas las inversiones estadounidenses en la Unión Europea.
Sólo en 1997, Irlanda capturó un tercio de dichas inversiones, generando 13.000 nuevos puestos de trabajo (Irish
Times, 3 de Enero, 1998).
Para finales de 1997, el sector de software comprendía 679 firmas. El éxito de Irlanda fue producto de 118 firmas
extranjeras de software, que en 1997 contaban con el 88% del total de los ingresos de la industria y el 91% de las
exportaciones de Irlanda. Las firmas extranjeras están orientadas hacia la exportación, a la que dedican prácticamente
el 100% de su producción.
Consistente con el incremento de exportaciones del sector TIC, el empleo en la producción de hardware creció de
7.400 a 15.200 (CSO, 1998), mientras que el empleo en la producción de software creció de 7.800 a 18.300 (NSD,
1998).
El éxito económico de Irlanda indica lo que se puede lograr con la producción de TIC en el corto plazo. Específicamente,
el sector TIC crea oportunidades de empleo a través de los trabajadores de las compañías multinacionales desarrollando
habilidades y experiencia técnica y administrativa, que posteriormente se pueden utilizar para explorar nichos en el área
de negocios. Finalmente, la producción del sector trae aparejada capacidades extranjeras que se difunden y filtran entre
las pequeñas firmas nacionales que proveen a las multinacionales (Tallon & Kraemer, 1999).

82
 Políticas públicas en el mundo para promover el sector TIC

El índice de compensación total por trabajador por hora para Irlanda es de alrededor de US$12, mientras
que para Inglaterra es de US$16, Francia US$ 18, EEUU US$ 20 y Alemania US$ 27 (Travers, 1999). Es
decir, que entre los países miembros de la UE, Irlanda tiene un costo de mano de obra relativamente más
barato para niveles de calificación similares.
Para intentar derivar lecciones de política, es importante entender los factores no naturales que pueden
contribuir a explicar esta evolución. Quizás el más importante es que el crecimiento de Irlanda no fue
dado por la capacidad del mercado interno del sector TIC, sino por su posibilidad de exportación,
específicamente hacia la UE. El segundo aspecto, y muy relacionado con el anterior, es que las empresas
multinacionales son responsables de dos tercios de la producción manufacturera del país y del 80% de
las exportaciones manufactureras34. En 1997 la inversión extranjera financiaba el 12% de las inversiones
totales en manufacturas, el 20% de las inversiones en electrónica y el 55% de las inversiones de software.
Por el tamaño de su población (3 mill.), Irlanda tiene un porcentaje de inversiones extranjeras mucho más
grande que lo esperable. Es decir, que la meta de muchas empresas internacionales ha sido la de establecer
una base en Irlanda para de ahí exportar sin ningún tipo de barreras a la UE.
La sola pertenencia a la UE no lo explica todo, ya que otros países son también miembros y no
muestran la misma performance. Algunas políticas públicas parecen haber sido muy efectivas, especialmente
el conjunto que ha sido llamado “industralization by invitation”35, que vino a desmantelar y reemplazar a
la política proteccionista que Irlanda utilizó hasta principios de los ‘60. Un elemento central de esta
política es su bajísimo impuesto a las ganancias empresariales de tan sólo el 10%, que es 3 veces más
bajo que el segundo más pequeño dentro de la UE (Inglaterra con el 30%), mientras que el impuesto en
EEUU es de orden del 32% y el de Alemania del 50%.
La segunda política pública más importante ha sido la de crear instituciones gubernamentales
competentes que hacen que el contacto con el gobierno irlandés sea más amistoso, especialmente la
creación de la agencia Forfás, que reúne a todas las interacciones entre empresas extranjeras y el gobierno,
a la manera de un “one-stop-shop”36. De esta forma, el gobierno irlandés facilita enormemente la radicación
de una empresa internacional en el país. En otros países, una empresa tiene que interactuar con un gran
número de ministerios.
La tercera política pública ha sido la de producir capital humano para abastecer las necesidades de
estas empresas del sector TIC. Concretamente, se ha enfocado en incrementar la cantidad de graduados
universitarios en áreas relacionadas con las TICs -en el presente 6 de cada 10 graduados universitarios
son de ingeniería, ciencia, o estudios empresariales. Finalmente, cabe decir que Irlanda tiene regulaciones
laborales muy flexibles que pueden ser un incentivo para empresas multinacionales que deben ajustar su
producción de acuerdo a las necesidades de los mercados externos.
Para concluir, se podría pensar en la sostenibilidad del crecimiento que tuvo Irlanda. En principio, en
los próximos años va a aumentar su impuesto corporativo por exigencia de la UE, lo cual lentamente va
ir reduciendo este incentivo central. Aunque más preocupante es, sin embargo, que la industria de TIC
radicada en Irlanda es principalmente manufacturera, teniendo relativamente un valor agregado bajo.
Los irlandeses están preocupados por esto, ya que prevén que las empresas multinacionales van a tratar
de bajar sus costos instalándose en países donde la mano de obra sea menos costosa. El objetivo de
Irlanda es comenzar a concentrarse en los sectores TICs de mayor valor agregado, es decir intensivos en
I&D, y para esto necesita recursos humanos de excelencia cuya oferta todavía es escasa.

34
Charla TIC, Travers 1999.
35
Desde los ‘70 esta política fue utilizada para seleccionar inversiones extranjeras de industrias de alto crecimiento en alta
tecnología (Tallon P. y Kraemer K., 1999).
36
Oficina pública que concentra en un solo espacio físico (o virtual) todos los trámites necesarios para cierta actividad.

83
.com.ar

En el presente, el ICSTI, una agencia del gobierno encargada de mirar hacia el futuro en lo que
respecta a tecnología, ha hecho una recomendación para crear un Centre of Advanced Informatics
constituido por 200 investigadores de renombre mundial, para el cual recomiendan un presupuesto total
de US$ 400 millones distribuido en 5 años. Consideran este número de investigadores la masa crítica
para que genere actividad e innovación. Creen que estos 200 expertos mundiales ayudarían a crear un
gran número de posgraduados y estos a la vez elevarían el nivel de los graduados simples universitarios.
Es decir, este centro actuaría como un motor que pondría en marcha el aparato de innovación del sector
TIC Irlandés.

India

Este país está comenzando a ser reconocido mundialmente como un centro de primer nivel en el
desarrollo del software y otras TICs. En los últimos 5 años el sector TIC en India ha crecido a una tasa del
40.5% anual (NASSCOM, 1999a). Hace 10 años este mercado tenía un tamaño de apenas US$150
millones mientras que en el año 1998-1999, la facturación anual del sector TIC es de aproximadamente
unos US$ 6.000 millones.
Estos US$ 6.000 millones de facturación se descomponen en un área principal que es la de software
y servicios de software customizados con US$ 3.900 millones, seguida por la de hardware con US$
1.030 millones, periféricos con US$ 347 millones, y educación, networking y mantenimiento con
aproximadamente US$ 750 millones en total. A pesar de tener India casi 1.000 millones de habitantes,
su bajo nivel de desarrollo hace que la mayor parte de las ventas se exporten. De US$ 3.900 millones de
facturación, US$ 1.250 millones son parte del mercado doméstico, mientras que US$ 2.650 millones son
para exportación. No sólo es más grande el mercado de exportación, sino que parece estar creciendo de
manera más acelerada que el mercado interno; el primero ha estado creciendo al 60% anual en los
últimos 5 años mientras que el segundo lo ha hecho al 46% anual (NASSCOM, 1999b).
En un estudio realizado recientemente por McKinsey (Economics Times 16/12/99), sus consultores
estiman que en el 2008, la industria de software de India alcanzará los US$ 87.000 millones, de los
cuales US$ 50.000 millones serán para el mercado de exportación. Según McKinsey, la verdadera potencia
conductora del boom del software serán los servicios de TIC (que generarán US$ 38.500 millones),
seguidos por los productos de software (US$ 19.500 millones). En el estudio también se agregó el
potencial de India para generar e-business, tanto b2b como b2c, con un valor por US$ 4.000 millones
en los próximos cinco años, y crecerá otros US$ 6.000 en los tres años siguientes.
Las exportaciones de software son, principalmente, del tipo hecho a medida para grandes empresas
multinacionales. Una descomposición de la naturaleza del software exportado da como resultado que el
software a medida constituye un 80% de éstas, mientras que los productos empaquetados son sólo el 8%
y el resto es constituido por otros servicios menores. De las empresas de la lista Fortune 1000, 203 de
ellas hicieron “outsourcing” en la India del software que requerían. India exporta un 61% de su software
a EEUU y Canadá, mientras que Europa recibe el 23%.
Varios factores explican por qué un país pobre y atrasado como la India, con un ingreso por habitante
siete veces menor al de Argentina37, lograra este desarrollo sectorial. Tiene en primer lugar algunas
ventajas naturales. La primera es que gran parte de los profesionales técnicos, que son la población
relevante para este tipo de negocios, habla inglés. Esto ayuda a que la documentación del software, tanto
las especificaciones funcionales como la documentación del código, estén en el lenguaje que el personal
de las multinacionales habla.

37
Ajustado por paridad de poder de compra.

84
 Políticas públicas en el mundo para promover el sector TIC

La segunda ventaja es que hay un gran número de gente capacitada y de bajo costo de mano de
obra. Con la gran demanda que hay en el mundo en este momento por estas capacidades no es fácil
poder armar grandes equipos de programadores expertos rápidamente. Además, existe el incentivo de
que se les puede pagar a estos profesionales, tan demandados en los países desarrollados, salarios
comparativamente bajos (aunque sean relativamente altos en el contexto de la India).
India afianzó estas ventajas comparativas con políticas públicas de fomento al sector informático de
exportación. Una ventaja fundamental es su inexistente impuesto a las ganancias para empresas creadas
para exportar software. Inclusive, las empresas con estas características gozan de libre importación de
bienes de capital. A continuación se describen los principales puntos de la política fiscal, aplicables al
sector electrónico:
· Exención impositiva para las ganancias de exportación.
· La depreciación de los productos TIC se hace a una tasa del 60%.
· La definición de software es amplia e incluye la transmisión de información.
· La exención de retención de impuestos sobre intereses en los préstamos comerciales externos se
extiende al sector TIC
Además de los beneficios descritos anteriormente, India posee millares de programas específicos
adicionales coordinados por el “Department of Electronics”, que tienen como objetivo fundamental otorgar
ventajas impositivas y aduaneras.
Hay varios tipos de categorías de fomento en las que puede estar una empresa de exportación de
software. La categoría que tiene más beneficios consiste en ser una empresa situada en un “Software
Technology Park” o STP. Estos parques no sólo son una especie de zona libre de impuestos sino que tienen
una infraestructura de comunicación de ancho de banda muy alto (entre 64Kbps y 2Mbps) y proveen
oficinas de bajo costo para que los entrepreneurs puedan montar rápidamente una empresa sin un alto
costo de capital inicial (Department of Electronics, India, 1998).
Otras políticas que han fomentado al sector informático han sido políticas más fuertes de protección
a la propiedad intelectual. También se ha creado una regulación que permite a las empresas ofrecer a sus
empleados opciones de compra de acciones ADR o “stock options”. En EEUU este incentivo es necesario
para retener buenos empleados, ofreciéndoles una participación en las ganancias de la empresa. Dado
que los programadores con excelentes cualidades tienen la posibilidad de emigrar a EEUU, las empresas
Indias necesitan proveerlos de los mismos incentivos que pudieran recibir si emigran.
Para acelerar las exportaciones del sector, se diseñaron varias medidas y se simplificaron procedimientos.
Un esquema de licencias especiales (Special Advance Licensing Scheme) fue diseñado para proveer
importaciones libres de impuestos para la producción en el sector de electrónicos destinada a la exportación.
Finalmente, podemos recalcar la visibilidad en la Internet de información sobre la industria de informática
en la India. Más precisamente, el sitio de la cámara de software y servicios de software de la India,
NASSCOM, provee información útil para empresas que estén considerando hacer “outsourcing”38. El
Department of Electronics del gobierno de la India también creó un sitio para promocionar las cualidades
del país para empresas extranjeras. Finalmente, se ha creado un “task force” o comité gubernamental de
investigación para evaluar y recomendar políticas de fomento.
Por su combinación de recursos humanos, políticas favorables del estado en el momento oportuno,
las grandes empresas de la OCDE decidieron usar a India como una plataforma de terciarización. En la
mayoría de los casos, los procesos terciarizados son rutinarios (con bajo valor agregado) (OCDE, 2000).

38
Disponible en http://216.147.10.44/index1.htm.

85
.com.ar

Comparado con otros países que han tenido un crecimiento espectacular de la industria del software
(por ejemplo, Israel e Irlanda), la naturaleza de los servicios que se realizan en India son los que pueden
aprovechar una mano de obre aceptable con salarios muy bajos. Uno de los mayores desafíos que
enfrenta India incluye una creciente faltante de mano de obra capacitada para el sector, sumado a que
las personas más capacitadas son atraídas por trabajos mejor pagos en otra parte del mundo,
principalmente en EEUU. La infraestructura inadecuada es otro obstáculo para las firmas ubicadas en
India que quieren incorporar nuevas etapas con mayor valor agregado. La experiencia de India sugiere
que los gobiernos que quieren usar a la industria TIC como parte de su estrategia de desarrollo necesitan
encarar seriamente áreas como el desarrollo de capacidades (skills), inversión en infraestructura, efectividad
en el sector financiero y en el de investigación y desarrollo.

Un vecino para analizar: Brasil y las TICs

Hasta fines de los ‘80 las políticas industriales de Brasil estaban basadas principalmente en la protección
de importaciones. Pero en la década de los ‘90 comenzó con la ola liberalizadora y de privatizaciones
que siguieron la mayoría de los países emergentes, con la única diferencia de que Brasil lo hizo en forma
más gradual que el resto de los países.
Las políticas industriales de computación en los ‘70 y ‘80 siguieron la estrategia de industria naciente,
protegiendo a los productores domésticos en ciertos segmentos de modo tal de darles la oportunidad de
desarrollarse y ser competitivos. Esta política se focalizó inicialmente en minicomputadoras y luego se
extendió a microcomputadoras. Los competidores extranjeros no podían ingresar a estos segmentos a
menos que realizaran un joint venture con empresas locales. Esta política le otorgó a las empresas
locales espacio para crecer y desarrollar sus capacidades, pero también las aisló del dinamismo de
la industria global de las PCs. No sólo eso sino que produjo un enorme daño al resto de la economía
obligándolos a comprar equipos de TIC a precios altos y con tecnología obsoleta. Para fines de los
‘80, la producción local de equipamiento TIC alcanzó un monto de US$ 4.600 millones. La
liberalización del mercado de TIC en la década de los ‘90 alteró la estructura industrial anterior,
permitiendo las importaciones y la inversión extranjera. Las empresas multinacionales gradualmente
fueron adquiriendo a la mayoría de las firmas locales. Las empresas nacionales que sobrevivieron
se focalizaron en el desarrollo de nichos, como la automatización bancaria, software diseñado para
clientes específicos, entre otros.
Después de la liberalización en Brasil, la
Gráfico 13 producción de hardware se redujo debido a que
las importaciones reemplazaron a la producción
Producción de Hardware en Brasil,
doméstica. Pero creció rápidamente entre 1992 y
1985-1998
1996 porque los productores extranjeros y
domésticos se expandieron para atender al
mercado local creciente. Durante 1997 y 1998 la
producción volvió a detenerse como consecuencia
de las crisis de su economía (ver gráfico 13).
Posteriormente a la liberalización, en 1991 se
establecieron mecanismos alternativos para
preservar las manufacturas locales de
equipamientos y las actividades de I&D en el sector
TIC (Ley 8248/91). Con este objetivo se le ofreció
a las empresas exenciones impositivas con la
condición de que las empresas se comprometan a

86
 Políticas públicas en el mundo para promover el sector TIC

un determinado nivel de producción local con un porcentaje de contenido local e I&D. No había ninguna
barrera para las importaciones o la inversión extranjera pero, los productores de computadoras que
simplemente importaban productos para la venta, perdían los beneficios otorgados por la ley.
La política consistía en cuatro tipos de incentivos. Primero, beneficios fiscales a través de la exención
del impuesto a los bienes industrializados resultando en una reducción del 15% de los costos totales de
producción. Segundo, un descuento del 50% en el impuesto a los ingresos en los gastos I&D estaba
disponible a las empresas en todos los sectores industriales. Medidas recientes redujeron el porcentaje al
4% del total del impuesto a los ingresos, debido al fraude que se verificó. Tercero, con el fin de promover
apoyo a las inversiones nuevas de capital se concedía, hasta 1997, un descuento del 1% del impuesto a
los ingresos a las empresas que invertían en firmas del sector TIC. Cuarto, la política gubernamental de
adquisición favorecía la adquisición del desarrollo y producción de bienes de TIC en Brasil, mientras que
estos tuvieran precios similares a los equipos importados. Para sacar ventajas de los beneficios fiscales
otorgados, la legislación le requería a las firmas que realicen lo siguiente:
· Las firmas deben invertir al menos 5% de los ingresos de los productos TIC (excluyendo el software y
los servicios profesionales) en actividades de I&D, de los cuales el 2% debe ser usado con proyectos
conjuntos con universidades, institutos de investigación o en programas de TIC sancionados por el
gobierno.
· Las empresas manufactureras deben obedecer al “Proceso Productivo Básico” que es un paso productivo
definido para cada clase de producto. Esta fase productiva es considerada como la línea límite que
divide entre importaciones y producción local. En PCs, por ejemplo, la mayoría de las firmas ensamblan
los motherboards en Brasil como un standard mínimo del valor agregado para poder acceder a los
beneficios fiscales.
· Las firmas deben cumplir los standards de calidad para obtener la certificación ISO 9000.
Para 1997, 248 firmas se habían beneficiado con estas medidas, pero el resto de la sociedad pagó el
costo de estos beneficios. Originalmente esta política se extendía hasta 1999, pero el gobierno decidió
extender su validez por 10 años más, en parte porque había poco entusiasmo para revisar la política
-debido al lobby existente-, y en parte, porque Brasil no está preparado para adoptar una posición de
libre competencia pura en el sector como Argentina o Chile.

I. PPromoción
romoción del uso de las TICs
El Programa Nacional de Investigación es probablemente el programa más exitoso de TICs auspiciado
por el gobierno. Ha sido la mayor fuerza conductora de la difusión de Internet en Brasil. Es administrado
por un comité de académicos y representantes de la comunidad de negocios de uso TICs. En 1997, se
invirtieron US$ 20 millones en proveedores locales de servicio, escuelas e infraestructura, universidades y
centros de negocios.

II. PPromoción
romoción de la industria de software
El programa de exportaciones de software (Softex 2000) fue introducido en 1993 con el ambicioso
objetivo de capturar el 1% del mercado mundial de software, lo que implica US$ 2.000 millones de
exportaciones en el año 2000, además de tener firmas locales que capturen el 50% del mercado nacional.
Se estimó que con el programa se generarían 50.000 nuevos puestos de trabajo. El programa incluye la
formación de centros regionales para estimular la cooperación entre las pequeñas firmas de software, la
instalación de oficinas de marketing en el mundo (EEUU, Alemania, Argentina, China), de modo de
apoyar a las empresas brasileñas en su esfuerzo exportador, e incentivar el entrenamiento de profesionales

87
.com.ar

de TIC en las firmas. Ya en el 2000, estos ambiciosos objetivos se encuentran muy lejos de haberse
cumplido.
Otros programas de TIC auspiciados por el gobierno están orientados a la construcción de infraestructura
y la promoción de programas conjuntos entre universidades y empresas privadas. Actualmente, Brasil

Recuadro 17
Remar contra la corriente sale caro39

Algunas políticas de desarrollo de TIC tienen implícito un alto costo. Todas las exenciones de las empresas las pagan
los ciudadanos a través de sus impuestos, verdad que no por obvia hay que remarcar cada vez que se discute sobre
políticas de promoción sectorial. Y, ¿por qué esto debe ser aceptado con facilidad? ¿Son realmente los beneficios de
una política pública proteccionista más altos que sus costos? En el caso de Manaos, 1.750 kilómetros al norte de
Amazonas, la respuesta parece ser que no, ya que los beneficios no son tan altos como los que se esperaban, mientras
que los costos son claramente superiores. Las autoridades brasileñas han decidido que tener una industria electrónica al
norte del Amazonas es óptimo para su país. Muchos años después de esa decisión se puede observar que dicho centro
electrónico sólo sobrevive gracias a los beneficios impositivos, que costaron 1.700 millones solo el año pasado.
La creación de la zona franca de Manaos ha tratado de persuadir a las empresas para que ignoren los inconvenientes
obvios como los de estar lejos de las materias primas, proveedores y clientes. Si bien es cierto que la ciudad creció
rápidamente, los críticos consideran que esto ha sido, en términos económicos, un desastre. El valor agregado de la
zona el año pasado fue del 57% de los ingresos (ventas menos insumos traídos de afuera de Manaos). Pero, desde la
devaluación de 1999, las cosas continúan
empeorando. El valor agregado de la zona ha
Gráfico 14 estado descendiendo por años, ya que las
Manaos: Empleo y V alor Agregado LLocal
Valor ocal empresas domésticas compran menos de un
cuarto de sus materiales y partes de Amazonia, y
más de la mitad se importa de países más
competitivos. Las ventas de la zona se han
reducido desde 1996, y el número de empleos
ofrecidos -la principal razón para la existencia
de la zona- ha caído por debajo de los niveles
de los ‘80 (ver gráfico 14).
A pesar de que los beneficios impositivos
estaban garantizados por la constitución de Brasil
hasta el 2013, gracias al lobby, han conseguido
extenderse hasta el 2023. Aunque las ventajas
impositivas van a pasar a ser menos relevantes
comparativamente con otros lugares de Brasil,
porque se han votado beneficios similares para los productores de bienes de TIC en todo Brasil.
En el caso de la zona franca de Manaos, los costos que debe enfrentar Brasil son los siguientes: los de una localización
“irracional”, además de los de limitar las habilidades de las empresas de adaptarse con rapidez a los cambios en el
entorno, debido a que deben pedir autorización para hacer cualquier tipo de modificaciones al sistema productivo. De
lo contrario podrían perder los beneficios impositivos. Más que un polo de desarrollo TIC lo de Manaos es una
ensambladora ineficiente de productos electrónicos financiada con un costo fiscal enorme, pero peor aún, con un
subsidio aún mayor de los consumidores, que Mercosur mediante, incluye crecientemente a las empresas y particulares
argentinos.

39
Este Recuadro está basado en el artículo Brazil’s Industrial Policy : Bungle in the Jungle, The Economist, 19 de Febrero
de 2000.

88
 Políticas públicas en el mundo para promover el sector TIC

Recuadro 18
Las TICs en el TTrópico
rópico

La primera inversión en tierra latinoamericana de Intel, líder del mercado de procesadores se realizó en Costa Rica
y fue un boom para el país centroamericano, tratándose ésta de la mayor apuesta extranjera en la historia económica de
ese país.
Que Intel se decidiera por Costa Rica no fue casual sino que se debió principalmente a la existencia de una política
estratégicamente pensada en términos de competitividad para atraer empresas internacionales. Según la CEPAL, hubo
tres conjuntos de factores que resultaron determinantes: la situación competitiva en el mercado de microprocesadores,
la estrategia corporativa de Intel y la política nacional de atracción por parte de Costa Rica.
El primero es consecuencia de la necesidad existente en el mercado de acortar el tiempo entre innovación y producción,
con el objeto de hacerse de las rentas tecnológicas antes de que los competidores entren a jugar reduciendo los precios.
Intel, por su parte, demuestra querer diversificar su sistema internacional más allá de Asia. Y en Costa Rica encuentra
una consolidada tradición democrática, leyes confiables y condiciones competitivas adecuadas para llevar adelante una
producción eficiente y de alta calidad. En esto juegan, a su vez, los recursos humanos costarricenses, los niveles de
salarios, aspectos tributarios y el abierto apoyo del gobierno, que desarrolló una política activa orientada a facilitarle las
cosas a la empresa inversora.
Cabe destacar que Costa Rica busca continuar con esta tendencia a buscar nuevas inversiones. Para lograrlo están
desarrollando estrategias más focalizadas para seducir inversiones de sectores de punta, tales como ofrecer a los
exportadores amplias exenciones impositivas y mejorar la infraestructura del país, entre otras. De ser así comenzaría a
disminuir su dependencia a las exportaciones de sus principales commodities de exportación que son el café y la
banana.

tiene 355 científicos e ingenieros por cada millón de habitantes trabajando en un desarrollo tecnológico
y científico, un número comparable con otros países de América del Sur. En términos absolutos, sin
embargo, de acuerdo a su gran población, el número de profesionales (estudiantes universitarios o
graduados) trabajando en el sector de TIC es mayor que en otros países de América Latina, lo que le
otorga una masa crítica que a los otros países les cuesta lograr.
Desde los ‘90, las oportunidades de empleo están creciendo en el desarrollo y la mejora de aplicaciones
para empresas más que en I&D, y el crecimiento del sector de software demanda una fuerza laboral más
calificada. Cerca del 40% de los empleados de la industria de computación son graduados universitarios
o tienen post-grados, mientras que en software ese porcentaje asciende al 68% (Tigre, 1995, p. 194).

3. La experiencia de políticas
de TIC en los países más desarrollados
Los países desarrollados son los que más han avanzado en la promoción del sector TIC, aunque
algunos países en desarrollo también tienen programas especiales para el sector. Una gran fuente de
información sobre lo que se hace es los estudios de la OCDE, la organización que nuclea a los países
más avanzados, con unas pocas excepciones. Estos países tienen distintos enfoques para eliminar o
atenuar las barreras que afectan el desarrollo del sector TIC y promoverlo. Las diferencias se basan,
principalmente, en el fin específico que se persigue a partir de la promoción del sector. Así, en algunos
países se le da prioridad a la TIC como instrumento horizontal para mejorar la performance de la economía
en general, mientras que en otros casos se busca el desarrollo de la industria de TIC en sí misma
Para ilustrar las divergencias mencionadas, en el recuadro 19 se muestran los objetivos de políticas de
apoyo al sector TIC que surge de una investigación sobre 17 países de la OCDE (1995). Como se

89
.com.ar

Recuadro 19 observa, los objetivos se dividen

por un lado en la promoción del
Objetivos de política de programas de promoción del sector TIC uso de la TIC en la economía y en
la sociedad y, por otro, en el de-
- Promover un mejor uso de la TIC en la economía y la sociedad. sarrollo exclusivo del sector TIC,
que aparece en último lugar.
- Apoyar el desarrollo de la economía nacional a través del aumento de la
competitividad de la industria nacional. La organización de la estructu-
- Apoyar el desarrollo de la base científica y tecnológica. ra de apoyo a la TIC esta determi-
- Apoyar el mejoramiento del bienestar nacional a través del uso de la
nada por los objetivos de política
información. de cada país. En general, cuando
se busca impactar sobre toda la
- Apoyar el desarrollo del sector TIC.
economía, las áreas u organiza-
ciones de apoyo al sector se en-
cuentran diseminadas en varios
ministerios, en caso contrario las políticas de apoyo a la TIC se encuentran más concentradas.
En los países de la OCDE, las principales áreas que se responsabilizan del diseño e implementación
de políticas vinculadas con TIC son industria, ciencia y tecnología, telecomunicaciones y el área legisla-
tiva, aunque industria y ciencia y tecnología suelen tener mayor relevancia. Los programas de TIC
implementados desde las áreas de ciencia y tecnología se focalizan en el apoyo a las actividades de I&D
para tecnologías de la información en la etapa pre-competitiva. En los casos en los que el ministerio de
industria es el lugar desde donde se implementan las políticas para al sector TIC se observa que el apoyo
se concentra en promover la I&D de TIC para aplicaciones industriales (ver recuadro 20).
Las cuestiones legales referidas al sector TIC son de gran importancia, aunque todavía no existe
consenso sobre la manera de legislar las actividades que desempeña este sector. La prioridad dentro de
este marco de preocupaciones de políticas está vinculada a la privacidad y seguridad, pero no deben
descuidarse temas relacionados con el marco jurídico de las firmas del sector, principalmente aquellas
que brindan servicios, y los problemas impositivos que se generan.
La dispersión de las áreas de apoyo al sector TIC fue generando la necesidad de crear un cuerpo
responsable de coordinar las diferentes políticas. La tarea de coordinación debe en general focalizar en
dos actividades: por una parte, formular los lineamientos de política, y por otra, monitorear la
implementación de las políticas y sus resultados. En Dinamarca, la coordinación es llevada adelante por
el Ministerio de Justicia, como resultado que en ese país la principal preocupación es la formulación de
un marco legal adecuado. En Canadá, la coordinación de políticas es responsabilidad del DOC
(Department of Communications), debido a la importancia de la vinculación entre el sector de
telecomunicaciones y el de TIC. En otros casos, como Finlandia y Alemania, se han conformado cuerpos
ad hoc para llevar adelante la tarea de coordinación.
El principal cambio que están observando los responsables de políticas de los países de la OCDE
referente a estos temas, es que para las necesidades de la nueva sociedad de la información los viejos
esquemas de política industrial, enfocados en la inversión en activos físicos, son inadecuados. En efecto,
para que todo el potencial de las TIC redunde en cambios radicales en el funcionamiento de las firmas
que le permitan dar saltos de productividad, las empresas deben invertir en activos intangibles que les
permitan aumentar sus capacidades y darles flexibilidad. Estos activos incluyen, entre otros, la investigación
y desarrollo, el aumento de las habilidades tecnológicas y gerenciales, aumento del “emprendedorismo
(entrepreneurship)”, organización empresarial, desarrollo de mercados y software. Un estudio reciente de

90
 Políticas públicas en el mundo para promover el sector TIC

Recuadro 20
La política de TIC en el Reino Unido
Reino

El caso de las políticas para el sector de TIC en el Reino Unido es muy llamativo, ya que el actual gobierno ha
decidido reformular toda su política industrial y centrarla totalmente alrededor del sector de TIC 40. El caso del Reino
Unido es particularmente importante porque es uno de los países ricos que más esfuerzos ha hecho durante los ’80 y ‘90
por modernizar sus políticas de apoyo productivo. Habiendo sido ejemplo de fracaso en políticas industriales en la
posguerra, el Reino Unido modernizó su estructura de apoyo empresarial e incorporó los abordajes más modernos en
los últimos años. Así le sacó ventajas a otros países de la OCDE que por haber sido más exitosos, no han querido
enfrentar el costo político de reformular toda su polítca de apoyo productivo, a pesar de estar obsoleta en muchos
sentidos.
En Gran Bretaña, la política de apoyo a la TIC es impulsada desde la Secretaría de Estado de Comercio e Industria.
El diseño de los instrumentos de apoyo muestra una tendencia a trasladar la atención hacia el lado de la demanda y del
entorno de negocios, poniendo menos atención en el fomento del desarrollo de equipos de TIC. Se trata de una política
de carácter más horizontal, aunque también contempla aspectos específicos de la oferta.
Las acciones tendientes a mejorar el entorno buscan incrementar la confianza a través de mecanismos de protección
a los consumidores y de privacidad de las transacciones. También facilitan la operatoria de las empresas mediante leyes
contractuales e impositivas adecuadas y la eliminación de los obstáculos al desarrollo del comercio electrónico (por
ejemplo, otorgar igual validez a las firmas y documentos electrónicos que a los realizados en papel).
Las acciones orientadas hacia la demanda se focalizan en el desarrollo de una infraestructura adecuada y la existencia
de habilidades en los consumidores para aprovechar los servicios del sector TIC. Es fundamental la existencia de un
mercado competitivo de telecomunicaciones que se reflejen en precios competitivos de los productos. Sin embargo, el
punto al que se le otorga mayor relevancia es la decisión de demandar por parte de las familias y fundamentalmente por
las empresas, ya que esto genera mejoras de competitividad en los sectores a los que pertenecen las mismas.
Respecto al apoyo a la oferta, las acciones del Reino Unido buscan generar buenas condiciones de inversión para la
industria de TIC, facilitar la disponibilidad de fondos para destinar a ese tipo de inversiones (capital de riesgo, por
ejemplo), apoyo a las Pymes como demandantes de tecnología, y, finalmente, generar una oferta adecuada de personal
calificado.

la OCDE41 señala que muchos de los países miembros aún no han adaptado sus políticas para enfrentar
esta nueva realidad. Aún los que modernizaron su estructura de apoyo productivo, no han hecho cambios
igualmente necesarios para el nuevo paradigma productivo que incluye una gran dosis de flexibilidad
para responder a los cambios más veloces y presentan rigideces en, por ejemplo, los mercados de
trabajo. El mismo informe remarca, además, que las viejas políticas de créditos blandos para financiar
compra de bienes de capital todavía dan cuenta del 70% de todos los fondos de apoyo productivo de los
países de la OCDE.
Las políticas públicas que mejor favorecen las ganancias de competitividad, incluida la incorporación
de TIC al aparato productivo, son42:

40
“Our Competitive Future: building the knowledge driven economy”, Documento presentado al Parlamento por el Secretario
de Estado para el Comercio y la Industria, Diciembre de 1998.
41
OCDE, Industrial Performance and Competitiveness in an Era of Globalisation and Technological Change”, DSTI/
IND(97)23/FINAL, Junio de 1998.
42
Fuente: Idem nota al pie anterior.

91
.com.ar

· Identificar y priorizar áreas para ayudar a crear un buen ambiente de negocios.

· Atacar las fallas de mercado en la I&D, la formación de capital humano y la infraestructura de
negocios.
· Eliminar las regulaciones estatales innecesarias.
· Facilitar el acceso a mercados de exportación para las firmas nacionales y eliminar distorsiones en
los mercados.
· Facilitar los ajustes estructurales, minimizando sus costos.
· Aplicar fuertes políticas de defensa de la competencia (Anti-monopólicas).
· Difundir las mejores prácticas y coordinar todas las políticas del gobierno que afecten la competitividad
empresarial.
Además de estas directivas más generales, los países desarrollados tienen políticas de apoyo a Pymes
que son las que más problemas tienen para adaptarse al nuevo contexto. La gran mayoría de las Pymes
tienen dificultades para valorar la inversión en activos intangibles, acceder a mercados globales y son
especialmente afectadas por los sobrecostos gubernamentales y las dificultades del financiamiento. El
mayor foco reciente, sin embargo, ha sido en la contribución que hacen las nuevas empresas a la inno-
vación y la creación de empleo. Es por eso que muchos países han pasado de concentrarse en apoyar a
Pymes existentes a impulsar el desarrollo de nuevas empresas, especialmente las de base tecnológica.
Para eso fortalecen la emergencia de espíritu empresarial en el sistema educativo, estimulan el contacto
de empresas privadas con el sistema científico público, estimulan la industria del capital de riesgo y
perfeccionan los mecanismos de protección de la propiedad intelectual para garantizar que las Pymes
innovadoras puedan fácilmente recibir los ingresos derivados de sus innovaciones (ver sección “Nuevas
empresas y Capital de Riesgo”).

4. Algunos temas de preocupación particular

para la política pública
Dentro de los temas generales que pueden justificar la intervención de la política pública para favorecer
el desarrollo del sector TIC tratados arriba, existen algunos tópicos puntuales que merecen especial
atención por plantear nuevas problemáticas para el sector público, o por tratarse de áreas particularmente
aptas para la acción gubernamental. Dentro de estos temas deberían estar tanto el de e-commerce en
general, como el de los problemas de acceso a estas tecnologías, específicamente el acceso a Internet,
pero por la organización de este informe ambos temas están tratados en la sección anterior. A continuación
se analizan con mayor detenimiento las TICs como potencial transformadora de la relación del gobierno
con los ciudadanos, la educación, las nuevas tecnologías y el desafío a la recaudación tributaria y el rol
de las nuevas firmas de base tecnológica como agentes centrales en la creación de una nueva economía
basada en las TICs.

Las TICs y las relaciones Gobierno

Gobierno--ciudadanos

La vinculación del Estado con las TICs debería ser estrecha, ya que el Estado es un usuario intensivo de
información. El creciente desarrollo de estas tecnologías impacta significativamente en la operatoria del
Gobierno, ya que tiene un alto potencial para lograr mayores niveles de transparencia, eficacia y eficien-
cia en su relación con los ciudadanos (INAP, 2000).

92
 Políticas públicas en el mundo para promover el sector TIC

En una investigación sobre ‘El uso de Internet del gobierno’ (Bird, Honeywood & Mantz, 1997) en
dieciséis países43 se realizó una encuesta preguntando sobre cuáles eran los beneficios que reportaba el
uso de la tecnología de Internet en el gobierno. En primer lugar se consideraba que mejoraban los
servicios públicos, que eran un medio de publicación efectivo para el uso y la diseminación de la informa-
ción y que mejoraban la transparencia de la administración pública. Con menor grado de importancia,
también se destacó la reducción de papeles y de costos.
Los efectos de las TICs sobre la operatoria del estado son, por una parte, mejoras importantes en la
eficiencia de sus funciones tradicionales, logrando mayor rapidez y menores costos. Entonces, la adopción
de las TICs se convierte en una prioridad por cuestiones presupuestarias desde el punto de vista de la
administración pública, y una cuestión de expectativas de las personas, que esperan poder realizar sus
trámites con el gobierno con las mismas facilidades con que operan con el sector privado (INAP, 2000).
Por otra parte, el desarrollo de nuevas tecnologías permite que el Estado brinde servicios nuevos y
transforme la forma de relacionarse con los ciudadanos. De este modo, la relación del Estado con la
sociedad de la información va más allá de un simple mejoramiento de las mismas actividades que
desarrollaba tradicionalmente, sino que aporta un cambio en las funciones del Estado (OCDE, 1998b).
Una cuestión importante que se plantea en la transformación del Estado es la integración que se
puede lograr mediante el uso de TIC. De esta forma se puede lograr un ‘one-stop-shop’ en donde se
puedan realizar todos las actividades que se requieran con el Estado y no sólo a nivel nacional, sino
también provincial y municipal. Es decir, se vuelve factible la integración horizontal entre ministerios y
autoridades dentro del gobierno nacional y la integración vertical de los diferentes niveles de gobierno.

Recuadro 21
Centrelink, Australia

Como muchos otros países integrantes de la OCDE, Australia ha ido centralizando un sinnúmero organizaciones y
departamentos, tanto gubernamentales como privadas, englobándolos en un grupo denominado “Centrelink”.
La población tienen acceso a dichas entidades en un sólo lugar físico, que es la oficina Centrelinks. Hay más de 450
oficinas de Centrelinks ubicadas a lo largo de todo el país, en donde no sólo se prestan servicios de información sino
que pueden realizar todas las tareas, pagos y servicios que anteriormente operaban en forma independiente.
Por ejemplo, El Departamento de Educación, Entrenamiento y Asuntos Juveniles prestan sus servicios de ayuda
financiera en las oficinas de Centrelinks únicamente. Asimismo, cuentan con sistemas a través de los cuales los
consumidores pueden acceder a ellos las 24 horas del día a través de Internet, telefónicamente, etc.
Además de ser un sistema más eficiente y práctico para los consumidores, representa una mejora muy significativa
en la calidad de las prestaciones y servicios suministrados por el gobierno.

Esta integración del Estado tiene dos aspectos, la integración de la distribución de servicios, ‘front
room’, y el uso sistemas de procesamiento para el suministro de los mismos, ‘back room’. Sin embargo,
la integración trae aparejados diferentes problemas a la hora de la implementación. Es difícil transformar
la organización del Estado. Este tipo de reorganizaciones es una amenaza para algunos funcionarios,

43
Alemania, Australia, Canadá, Corea, Estados Unidos, Finlandia, Hungría, Irlanda, Israel, Japón, Malta, Nueva Zelandia,
Noruega, Portugal, Suecia y Gran Bretaña.

93
.com.ar

dejándoles menor control y poder al realizar un corte transversal en las fronteras tradicionales de la
administración pública, y en consecuencia generará oposición y poca colaboración por parte de los
mismos. A esto se agregan las dificultades en el planeamiento del financiamiento de estos servicios, cuya
distribución se encuentra integrada, ya que ese mismo marco es el que establece las fronteras de la
presupuestación.
Otra fuente de mejoramiento de los vínculos de los ciudadanos con el Estado, posibilitado por el
desarrollo de las TICs, es transformar los mecanismos de distribución de los servicios de modo tal que se
encuentren estrechamente vinculados con los eventos de la vida diaria. Esto se aplica de forma particular
para aquellos trámites que son necesarios realizar como consecuencia de que algún tipo de actividad
privada así lo requiera. Un ejemplo de esto sería el sistema de visas australiano, donde las visas se
tramitan a través de la aerolínea cuando se realiza la reserva del pasaje. Un modelo más complejo es el
del cambio de domicilio en Suecia, que una vez reportado a la oficina de correos, el cambio se traslada
a las bases de datos que usan el domicilio (OCDE, 1998b). De esta forma vemos que los puntos de
distribución del servicio pasan a ser privados. Es decir que estas entidades privadas actúan de intermediarios
entre los ciudadanos y el Estado. De esta forma, vemos un proceso de ‘re-intermediación’ a través de
entidades privadas (bancos, compañías de tarjetas de crédito, contadores, agentes de viaje, etc.) que
tiene grandes ventajas de transparencia en los servicios gubernamentales a un costo adicional muy bajo,
debido a que esas empresas ya tienen los sistemas de distribución y una relación con el cliente. Estas
nuevas formas de intermediación plantean algunos conflictos, principalmente sobre quién debe financiar
estos intermediarios. Si los servicios brindados tienen valor agregado, es probable que la gente esté
dispuesta a pagar, de otro modo el Estado deberá hacerse cargo de los costos, ya que la intervención de
los intermediarios redunda en su beneficio.
Otro aspecto en el que se pueden lograr grandes ganancias de eficiencia es en el referido a la
utilización del e-commerce para las compras gubernamentales. Este aspecto de la relación entre el
Estado y las TICs se encuentra desarrollado en la sección dedicada al ‘e-commerce’.
En suma, la utilización de las TICs en la administración pública es una situación de ganancia neta
tanto para el gobierno como para los particulares. Con lo cual es deseable que su desarrollo sea lo más
amplio posible y se realice cuanto antes. Sin embargo, las posibilidades de éxito en la rápida implementación
depende de diversos factores. Es necesario que exista un consenso a modo de lograr liderazgo político
para que se lleven a cabo las actividades necesarias para la reforma. Debido a las expectativas del
público, cada vez más es políticamente atractivo apoyar la reforma del Estado con el uso de TIC. En la
mayoría de los países se anuncian grandes planes de incorporación del Estado a la sociedad de la
información, con buen impacto electoral.
Asociado al compromiso político, se encuentra la disponibilidad de un marco legal y cultural adecua-
do, que acepte esta transformación. Esto en parte está determinado por las reglas y elementos vinculados
con la confidencialidad y la privacidad de la información. Si los ciudadanos tienen garantías de que la
información que suministran no será utilizada indebidamente, estarán dispuestos a contribuir en el sumi-
nistro de la misma. Esta situación genera un conflicto entre el incremento en la eficiencia que se logra a
través de compartir bases de datos y la confidencialidad de los mismos.
En lo referido a las cuestiones presupuestarias, vimos que la utilización de las TICs en la administra-
ción pública genera mejoras de eficiencia y por consiguiente, permite realizar grandes reducciones de
costos. Sin embargo, la relación no es tan directa en el corto plazo, ya que para lograr este incremento en
la eficiencia es necesario realizar primero una gran inversión para iniciar el proceso de reconversión.
Además, en algunos casos, esperar para implementarla tiene sus beneficios, ya que la velocidad del
progreso tecnológico es vertiginosa y la inversión puede volverse obsoleta rápidamente, además de que
se va a haber pagado por ella mucho más de lo que hubiera sido necesario en caso de esperar.

94
 Políticas públicas en el mundo para promover el sector TIC

Sin embargo, existe un importante condicionante relacionado con la factibilidad de implementar en el

gobierno la gestión de la información. Este es el nivel de infraestructura tecnológica en la comunidad
(OCDE,1999b). La penetración de la tecnología en los diferentes sectores de la sociedad, incluyendo los
hogares y el crecimiento del comercio electrónico, crean una capacidad que el gobierno puede explotar.
Es decir que la posibilidad de la reforma de la administración pública está supeditada a la existencia de
un soporte fuerte de estructura informática en la sociedad, ya que la inversión requerida para el desarro-
llo de una estructura tecnológica no se justifica exclusivamente por los beneficios que se pueden lograr a
través de la transformación del sector público. Además, esta falta de estructura genera planteos de
justicia social, ya que se discriminaría a aquellos sectores de la sociedad que no tienen acceso a los
avances tecnológicos, generando de este modo una presión al empeoramiento distributivo de la pobla-
ción.
Es fundamental, entonces, que el Estado adopte las tecnologías de la información en su operatoria,
aunque es necesario que se realice de forma planificada, de modo tal de no incurrir en costos superiores
a los necesarios. Es imprescindible la colaboración de todas las partes que intervienen en la operatoria y
que son quienes manejan la información, para lograr que la transformación sea posible. Para esto, es
necesario crear los incentivos adecuados para que vean en este proceso las ventajas que implica, incluso
para ellos.

Recursos Humanos y las TICs

Las TICs se encuentran estrechamente vinculadas con los recursos humanos, debido a que tanto su
insumo como su producto más importante es el conocimiento. En consecuencia, el desarrollo de las TICs
tiene grandes consecuencias en el sistema educativo y las características del capital humano en la sociedad.
Sin embargo, en lo que respecta al mejoramiento del sistema educativo, a veces se presenta a las TIC
como una herramienta con suficiente poder como para resolver los grandes problemas que afecta a la
educación no sólo en Argentina, sino en la mayoría de los países del mundo. Si bien el aporte de una
buena utilización de la tecnología de la información en el proceso educativo puede hacer una gran
contribución, no es una estrategia alternativa para los problemas de bajo presupuesto, docentes poco
calificados, mala infraestructura física o excesiva burocracia.
Dado que el sector de recursos humanos es vasto, es conveniente para los propósitos de esta discusión
dividirlo en los siguientes componentes:
§ Las escuelas primarias y secundarias, públicas y privadas
§ Los componentes de educación vocacional de las escuelas secundarias (hoy estos se denominan
Polimodales y Trayectos Técnicos Profesionales o TTP)
§ Las universidades e institutos terciarios
§ Los programas de capacitación y re-inserción laboral (en otros países estos se denominan programas
de “re-training” o “re-entry”)
En el marco de aprovechar el potencial de las TICs para nuestra sociedad, se pueden determinar 4
funciones que cumple el sector educativo. Creemos que son funciones a las cuales el gobierno tiene que
prestar atención y tal vez crear políticas públicas para ayudar su buen cumplimiento. Estas funciones son:
§ Educar y preparar a la población para el “information-rich society”.
§ Modernizar/mejorar la educación utilizando recursos informáticos.
§ Asegurar la oferta en cantidad y calidad de recursos humanos (principalmente ingenieros) para las
demandas del sector informático.

95
.com.ar

§ Capacitar a los jóvenes en TIC para su inserción laboral y a los desempleados para su re-inserción
laboral (aprovechando la demanda por gente capacitada en informática).

Educar y preparar a la población para el “information-rich society

society””

Estamos viviendo una acelerada transformación hacia un mundo en el cual el uso de la computadora
e Internet son esenciales para un sinnúmero de actividades cotidianas como son el hacer compras,
interactuar con el gobierno y obtener información. En esta transformación un porcentaje significativo de
la sociedad está siendo excluido -fundamentalmente la de recursos más bajos. Dado que una función
principal de la escuela es la de asegurar que todos los ciudadanos tengan igualdad de oportunidades
para desarrollar su potencial (en otro momento esto consistía en que todos sepan escribir, leer, sumar y
restar), es necesario ayudar a estos alumnos de más bajos recursos. Estos no tienen acceso a una
computadora en su casa, y por ende, no están en igualdad de condiciones con los otros, los cuales
pueden presentar en su escuela proyectos de más alta calidad y conseguir mejores calificaciones. Estos
alumnos de bajos recursos carecen de un conocimiento informático básico, que no solo afecta su
participación en las escuelas, sino que también los descalifica de los empleos mejor remunerados.
Es por eso que las escuelas a donde asiste este tipo de alumnos (casi siempre públicas) deberían
asegurarse una formación que garantice un mínimo de preparación para que los alumnos interactúen en
una sociedad rica en información. Específicamente, hay dos clases de conocimiento informático que los
alumnos deberían aprender:
1. Conocimiento de manejo de software. Este es el conocimiento que típicamente requieren en ciertos
empleos, el conocimiento básico de cómo usar herramientas específicas de trabajo. Por ejemplo, cómo
usar un procesador de texto, cómo usar e-mail o cómo usar una planilla de cálculo. Sin embargo, el
conocimiento de cómo usar un software es un conocimiento que se desactualiza rápidamente, ya que
todo el tiempo hay nuevas versiones y clases de software. Por eso, es importante que los alumnos posean
también conocimiento conceptual de la informática.
2. Conocimiento de conceptos informáticos. Más allá de saber usar un software específico, uno puede
saber de conceptos informáticos en general. Este conocimiento es maleable, aplicable en situaciones
nuevas y útil para entender y aprender nuevos software e interfaces.
Podríamos dividir este conocimiento conceptual en los siguientes componentes (la lista es ilustrativa,
no abarcativa).
• El saber de interfaces de computación. Por ejemplo, qué están compuestos por los siguientes elementos:
menúes, ventanas, botones y tiras de “scrolling”; y de cómo funcionan estos elementos. Con un rico
conocimiento de interfaces uno puede usar una máquina Windows, una máquina Macintosh, o una
máquina Linux, ya que sus interfaces gráficas difieren poco.
• El entender cómo “piensa” una computadora. Es esencial para interactuar con una computadora el
haber desarrollado un modelo mental adecuado de cómo funciona (diSessa 1986; Norman 1983).
Con este modelo uno entiende y puede visualizar las computaciones que son llevadas a cabo.
• El saber de conceptos algorítmicos y de programación de computadoras. Por ejemplo, algunos de
estos conceptos son las variables, las estructuras de datos complejas, los procesos recursivos, los
procesos iterativos y las diferentes formas de realizar búsquedas. Al navegar por Internet, es útil saber
de conceptos informáticos ya que ayudan a entender cómo está organizado el vasto océano de
información.

96
 Políticas públicas en el mundo para promover el sector TIC

¿Es importante que todos los alumnos tengan conocimiento de conceptos informáticos? Creemos que
sí. Hay críticos que consideran que este conocimiento debería ser reservado para alumnos que quieran
seguir carreras técnicas. Sin embargo la informática se está integrando más y más a la vida cotidiana. En
ese aspecto se asemeja más a la matemática y a la lengua (las cuales se usan todos los días en diversas
circunstancias) que a la física y la química (las cuales son raramente usadas a diario). Ya que todos
necesitamos usar herramientas informáticas en nuestro día a día, es importante que aprendamos cómo
funcionan.

Modernizar/mejorar la educación utilizando recursos informáticos

El sector industrial/comercial se ha transformado en los últimos 20 años por su adopción de la

informática. Las computadoras se encuentran en los escritorios de casi todos los empleados de oficinas,
los cuales las usan para comunicación (e-mail), productividad (procesamiento de texto, planillas de
cálculo) e integración de su actividad con la de otros empleados de la empresa (una integración realizada
a través de Enterprise Resource Planning Software, o ERP, que consiste en vastas bases de datos que
informatizan el funcionar de una empresa, desde los sistemas de reserva de las aerolíneas hasta los
inventarios industriales y la contabilidad de las finanzas). En el sector educativo esta transformación no ha
llegado; en general las escuelas funcionan igual que hace 20 años. Algunos indicadores que demuestran
la baja adopción de estas herramientas son: (a) una proporción computadora/alumno muy baja, (b)
generalmente las computadoras se utilizan solamente en los períodos de “computación”, los cuales
tienden a ser un par de horas por semana (en industria los empleados utilizan computadoras durante
todo el día) y (c) los maestros en general no las usan efectivamente para mejorar su forma de enseñar.
Hay varios estudios que explican por qué las computadoras han sido mayormente marginadas de la
educación (ver e.g. Cuban 1986, y Cohen 1988). Algunas explicaciones son la inercia institucional y la
falta de re-capacitación de los maestros. Sin embargo existen casos de éxito -escuelas que han logrado
modificar su estructura y estilo de enseñanza para adoptar e incluir la computación en su día a día. Es
importante aprender de estos triunfos para replicarlos en otras escuelas.
Los pasos para llevar a cabo esta conversión son varios y costosos. Primero, es necesario crear una
infraestructura informática. Hay que instalar computadoras en todos los colegios (tratando de llegar a
una proporción de una cada 3 alumnos) y conectar estas computadoras a la Internet. Esta infraestructura
probablemente haya que renovarla cada 3-4 años, ya que las nuevas versiones de software tienden a
tener necesidades de memoria y velocidad más y más altas (por ende se necesitan computadoras más
poderosas) y también tienden a tener necesidades de ancho de banda de Internet más y más grande (por
eso va a ser necesario ampliar los tendidos de cable de Internet). Es decir, la infraestructura va a tener no
solamente un costo inicial alto, sino que también va a tener un costo de mantenimiento y renovación alto.
Segundo, va a ser necesario capacitar a un gran número de maestros en el uso de la informática. La
capacitación no va a ser simplemente de cómo usar una computadora, sino también de las diferentes
formas en que pueden ser usadas para la enseñanza. Esto también significa un alto costo.
Tercero, está la necesidad de desarrollar un currículum que puedan seguir los maestros y que esté
compuesto por lecciones con actividades que utilicen la informática, ya sean búsquedas de información
a través de Internet tanto como visualizaciones científicas o matemáticas. El desarrollar un currículum es
un paso clave, ya que no es fácil para un maestro armar lecciones en las cuales la informática esté bien
integrada a las actividades principales. Este currículum puede ser diseñado en parte por empresas que
proveen contenido escolar (las editoriales) y, en parte por maestros que diseñen lecciones y las compartan
con otros maestros a través de Internet.

97
.com.ar

Alimentar los recursos humanos (principalmente ingenieros) del sector informático

Los componentes básicos de la producción son el capital, los materiales y los recursos humanos. En
industrias como la metalurgia, basadas en el procesamiento químico en grandes plantas, el capital
para crear la planta y los insumos materiales son centrales para la producción. La industria informática
es diferente. En ella no es necesario crear una gran planta industrial ni tener insumos materiales
críticos -muchas empresas en este sector empezaron con un par de personas trabajando en un garage.
En esta industria lo esencial es la gente.
Los recursos humanos, o “talent” como a veces se lo denomina, traen a la mesa ideas y capacidad
para ejecutarlas. En países donde la industria de las TICs está en auge, como EEUU, estos recursos son
escasos, habiendo un número de visas de migración que son usadas para traer extranjeros que ayudan a
satisfacer la demanda.
Es importante en la Argentina focalizar esfuerzos en producir más y mejores recursos humanos para
este sector. El auge de Internet está consumiendo los recursos que hasta ahora estaban disponibles. La
guerra por capturar y retener buen talento es tal, que a muchos empleados le ofrecen crecientemente
participación accionaria en la empresa.
¿Qué políticas se pueden llevar a cabo para mejorar los recursos humanos del país? Si nos focalizamos
en las universidades como creador central de este recurso, deberíamos examinar:
• La infraestructura tecnológica de las universidades.
¿Los laboratorios tienen equipos de alta calidad, similares a los que los graduados deberán usar en
las empresas? ¿Las regulaciones permiten pedir donaciones de equipos a empresas de hardware y
software? En general, las empresas en este sector hacen generosas donaciones porque están interesadas
en incrementar el número de programadores que son expertos en sus productos (esto ayuda a las
ventas).
• Las relaciones que tienen las universidades con las diversas compañías en el sector (de consultoría,
multinacionales, de Internet).
Ya que las primeras alimentan a las segundas, una buena relación entre ellas es esencial. En EEUU,
muchas compañías de TIC desarrollan relaciones duraderas con profesores y alumnos resultando en
becas y pasantías para los alumnos y financiación de investigaciones para profesores.
• Los sueldos de profesores de carreras de TIC.
¿Son suficientemente altos estos para retener un plantel de expertos altamente codiciados por las
empresas?

Capacitar a los jóvenes para su inserción laboral y

a los desempleados para su re -inserción laboral
re-inserción

Una veloz mirada por los clasificados de cualquier diario indica que los conocimientos de informática
tienen alta demanda. Estamos dirigiéndonos al “information-rich society” donde un gran número de los
puestos de trabajo consiste en manejar información. Sin embargo, un gran porcentaje de la población
argentina no sabe usar una computadora y, por ende, no está capacitada para trabajar en una compañía
moderna donde la computadora es una herramienta esencial.

98
 Políticas públicas en el mundo para promover el sector TIC

El desempleo no es sólo grave para adultos con años de experiencia que dada su falta de capacitación
en esta área se han quedado al margen de la industria moderna, sino también para los jóvenes que no
han adquirido en las escuelas este tipo de conocimiento que les permite conseguir más fácilmente su
primer trabajo. Sería sensato armar políticas de capacitación y re-capacitación para educar a la población
desempleada en el uso de la informática -dándoles conocimientos tan deseados por las empresas de
hoy. Probablemente haya que crear políticas diferentes para ayudar a estos dos grupos, políticas que
describimos separadamente abajo.
§ Políticas de ayuda a los jóvenes que cursan sus estudios en escuelas secundarias, y que no buscan o
no pueden, por obligaciones personales, proseguir sus estudios en la universidad.
§ Es necesario desarrollar los programas vocacionales que son parte de los últimos años de la secundaria
y que se los denomina TTP o Trayectos Técnicos Profesionales. En estos programas los jóvenes se
capacitan en el área que desean, como es informática, y obtienen certificados técnicos reconocidos.
Sería importante focalizar estos certificados en conocimientos deseados por las empresas, diseñando
los programas de manera que sean conducidos por la demanda de las empresas (demand-
driven).
§ Políticas de ayuda a los desempleados que han tenido una carrera laboral pero que han sido despedidos
y no tienen capacitación para trabajar en la industria de la información.
§ Es difícil ayudar a esta población, ya que no está en un contexto educacional. Por eso es necesario (a)
proveer aulas donde se les pueda enseñar, como podrían ser las salas de computación de escuelas o
universidades, capacitando esta gente en horarios no habituales, por ejemplo la noche, cuando
están típicamente vacías, (b) publicitar y educar a la población desempleada que existe este nuevo
servicio para capacitarlos, (c) conseguir fondos y maestros para poner el programa en funcionamiento
y (d) armar puentes que conecten la gente que sale de estos programas de re-capacitación con
empresas que buscan este tipo de empleados.
Queda claro que la reconversión del “stock” de capital humano del país es una tarea prioritaria para
tener un sector argentino de TIC que sea no sólo pujante, sino integrador de distintos grupos sociales. Los
esfuerzos deben concentrarse por un lado en los que aún están en el sistema educativo formal para no
formar más jóvenes con habilidades obsoletas aún antes de entrar al mercado laboral y, por otro lado,
los esfuerzos de reconversión de los ya formados, que tienen que volver a aprender para integrarse a la
nueva economía emergente.

Recaudación tributaria en la nueva economía

Recaudación
El acelerado desarrollo de las TICs transformó las características del sistema económico existente. A
través de Internet se generó un canal nuevo para ofrecer bienes y servicios a los consumidores o para
realizar transacciones entre empresas. Estos cambios radicales jaquean al sistema impositivo tradicional,
entorpeciendo la tarea de recaudar impuestos. En consecuencia, es necesaria una reformulación que se
adapte a las nuevas tecnologías y a las nuevas formas de trabajo.
Las nuevas tecnologías vuelven cada vez más difícil identificar y localizar a quienes realizan las actividades
económicas y que deben pagar los impuestos. Y sin embargo, el desarrollo de las TICs no redujo la
necesidad de que el Estado provea a la sociedad de ciertos bienes y servicios públicos. La nueva situación
plantea un desafío a los sistemas impositivos nacionales y cuestiona la sustentabilidad de esquemas de
impuestos con tasas mucho mayores que el promedio mundial, permitiendo avizorar un proceso de
convergencia de tasas en el futuro.

99
.com.ar

A través de las operaciones en Internet se logran mayores niveles de anonimato, ya que, cada vez
más, se pueden virtualizar las actividades y, en consecuencia, a quienes las realizan (The Economist, 29-
01-2000). La recaudación, hasta ahora, utilizaba la información de los registros llevados por las empresas
en papel que con el uso de Internet tienden a desaparecer, generando problemas de información en la
tarea del recaudador. También es más difícil averiguar en qué lugar geográfico se encuentra la empresa.
De esta forma la empresa puede operar en el país, pero, al no tener asiento geográfico en el mismo, no
realizan pagos al fisco. Todo esto facilita la evasión o elusión tributaria.
Esta mayor dificultad para identificar a los contribuyentes se debe en gran parte a que, como
consecuencia de la transformación de la actividad económica, se eliminan casi todos los intermediarios.
Esto incide en el sistema impositivo, por una parte, reduciendo las fuentes de información utilizadas
tradicionalmente por el recaudador como eran los terceros independientes. En muchos casos, estos
terceros actúan como recolectores de los impuestos. Esta situación se complica más aún si consideramos
que el desarrollo de Internet facilita y acelera la globalización, con lo cual se vuelve cada vez más
marcada la competencia de impuestos entre países y regiones. La sensibilidad a las tasas impositivas es
más alta en fronteras geográficas o en economías abiertas donde los costos de arbitraje de tasas impositiva
sea bajo. En línea con esto, se demostró empíricamente (Goolsbee, 1999) que las ventas en Internet son
muy sensibles a los impuestos locales como consecuencia del uso de las mismas como un mecanismo de
arbitraje. Las firmas tienen cada vez más facilidad para declarar como asiento para sus operaciones
aquellos países con ventajas impositivas, sin por ello ver obstaculizadas sus operaciones en el resto del
mundo. De este modo, en los países con alta carga impositiva solamente pagarán impuestos aquellas
personas y empresas que no sean móviles, de modo tal que enfrentarán una mayor carga impositiva, aún
a pesar de que los servicios públicos son consumidos por todos (The Economist, 29-01-2000).
Respecto del impuesto a las ventas, existe gran controversia en el ámbito académico y político sobre
cómo cobrarlo para el caso del comercio electrónico. En los EEUU, el país con mayor avance en el
comercio electrónico, quienes venden a través de Internet tienen ventajas sobre quienes venden en locales
pues se declararon exentas de este impuesto las ventas de Internet por un período de tres años, luego del
cual se volverá a debatir el status impositivo del comercio electrónico. Sin embargo, un principio básico
de tributación es que quienes realicen las mismas actividades tengan iguales tasas impositivas, de modo
tal de minimizar las distorsiones de incentivos (Krugman, 2000). Entonces se vuelve esencial reformular el
sistema impositivo de modo tal que todos los individuos que operan en el sistema sean tratados de igual
manera. Además de la razón de equidad entre iguales, es imprescindible la búsqueda de mecanismos
impositivos que no sean vulnerables ante la virtualización de las actividades económicas para no perder
base imponible.
Hal Varian (1999), de la Universidad de Berkeley, propone para tratar este tema directamente eliminar
el impuesto a las ventas y reemplazarlo por un suplemento al impuesto al ingreso, más eficiente y adecuado
a la sociedad de la información. Sostiene que el costo de cumplir con esta obligación fiscal sería mucho
menor al de intentar recaudar el impuesto a las ventas, ya que se realizan controles sobre los ingresos de
los individuos. Para evitar que la incidencia sea similar al de un impuesto a las ventas, se podrían deducir
los ahorros, transformándose así en un impuesto al consumo. Henry Aaron, en un artículo publicado en
The Washington Post (3/12/99), propone una reformulación de los mecanismos recaudadores pero no
del impuesto, pues sostiene que las mismas tecnologías que permiten el desarrollo del e-commerce,
permitirían cobrar el impuesto a las ventas.
También existen posiciones contrarias a la implementación de mecanismos que fuercen el pago de
impuestos a las transacciones realizadas a través de Internet. En realidad, no se plantea una exención
permanente, sino más bien una ‘moratoria’ que haga las veces de protección de industria naciente,
debido a las externalidades que genera y que perdurarán hasta que Internet alcance una escala
suficientemente grande. Además, el argumento considera que las ventas por Internet son en su mayor

100
 Políticas públicas en el mundo para promover el sector TIC

parte o bien ‘business-to-business’ que no pagan impuestos sobre las ventas en los EEUU, o productos
que surgen como consecuencia del uso de Internet (es decir que hay creación de comercio) que no se
realizarían de no existir el e-commerce o sino productos no-imponibles, y en consecuencia no producen
todavía pérdidas de ingresos en los impuestos sobre las ventas minoristas. Otra razón que justificaría la
moratoria son los costos de lograr alto cumplimiento fiscal y baja evasión, que dadas las perspectivas de
desarrollo tecnológico en el sector se verían reducidos en un futuro no muy lejano. Este último argumento
sostiene, entonces, que en el corto plazo se justifica una moratoria de los impuestos sobre las ventas en
Internet, aunque una vez que cambien las condiciones deberían estar sujetas a un trato igualitario respecto
a las ventas minoristas (Goolsbee y Zittrain, 1999).
Todos estos problemas que surgen de la ineficiencia del sistema impositivo tradicional para adaptarse
a los cambios tecnológicos que conlleva el desarrollo de Internet que han llegado a pleno a la Argentina.
Aunque se podría decir que todavía ni siquiera representan un problema a nivel recaudación, dada la
velocidad de desarrollo del sector, no van a tardar en convertirse en uno, y bastante importante. Según un
estudio de International Data Corporation (La Nación, 2000), el valor de las ventas en la web crecería un
124% anual en los próximos 4 años, desde un valor de US$487 millones en 1999, siendo este crecimiento
superior al promedio para América Latina, de 104% anual. Esto sobre todo en lo referido a recursos
fiscales, por la proporción de recaudación que representa en Argentina los impuestos al consumo. Dada
su estructura impositiva, la solución que encuentra Estados Unidos para este problema no funcionará
aquí por la baja incidencia del impuesto a las ganancias. Argentina tiene que debatir sin demora un
nuevo esquema legal e impositivo que se adapte a la nueva economía emergente. Este nuevo esquema
deberá cumplir con dos requisitos de difícil cumplimiento simultáneo: alentar el desarrollo de las nuevas
formas de producción y comercialización, pero no llevar a una disminución de la recaudación fiscal total.
El esquema de EEUU actual, de no pago del impuesto a las ventas electrónicas, ha funcionado como un
fenomenal estímulo al comercio electrónico, pero no cumpliría en Argentina con la segunda condición
que es la de no provocar caídas en la recaudación significativa.
La solución que adopte Argentina deberá hacerse a través de mecanismos de consenso internacionales
debido a las dificultades en la delimitación de competencias entre países que produce Internet.

Nuevas firmas de base tecnológica y el capital de riesgo

El sector TIC crea enormes oportunidades de negocios, convirtiéndose en una de las principales
fuentes de crecimiento a través del desarrollo de nuevos productos y procesos de producción que, en su
mayor parte, se concretan con el surgimiento de nuevas firmas. Este motor de crecimiento puede funcionar
de modo más efectivo si se encuentra inserto en un ambiente propicio para la operatoria de este tipo de
empresas, es decir, que los factores sociales, institucionales, micro y macroeconómicos sean adecuados.
Entre los factores que operan para tener un contexto favorable al nacimiento de empresas se encuentran
un régimen fiscal simplificado, un mercado de trabajo flexible, funcionamiento adecuado de los mercados
financieros y requisitos formales sencillos y transparentes para iniciar empresas. Finalmente, es indispensable
contar con una cultura empresarial difundida (entrepreneurial spirit), que representa fundamentalmente
la disposición entre amplios segmentos de la población a identificar oportunidades de negocios y asumir
riesgos.
Entre los principales obstáculos para el desarrollo de los nuevos emprendimientos, y especialmente los
de base tecnológica, se encuentra el acceso a un financiamiento adecuado. Las necesidades financieras
de las nuevas empresas tecnológicas no encuentran respuesta en los mercados de capital tradicionales,
y para su mayor desarrollo se requiere la emergencia de mecanismos de financiamiento que sean más
flexibles que los instrumentos tradicionales. Así, el financiamiento bancario, la fuente más importante y
tradicional de crédito para las empresas de pequeña escala, no resulta apropiado para las nuevas firmas
basadas en el conocimiento y la tecnología debido a su mayor riesgo y la mayor intangibilidad de sus

101
.com.ar

activos (ideas, conocimientos). “Las empresas basadas en la tecnología enfrentan mayores costos durante
las etapas de incubación y nacimiento que los otros tipos de firmas. A causa de los elevados riesgos
percibidos, las innovaciones todavía inciertas y las dificultades para evaluar el tamaño del mercado
potencial, las empresas de base tecnológica tienen graves problemas para obtener financiamiento. Además,
los proveedores de financiamiento subestiman su potencial y no cuentan con las habilidades para
evaluarlas” (OCDE, 1997, pág. 9).
El financiamiento patrimonial (venture capital en sus diferentes fases) es la manera más eficiente para
apoyar los proyectos de alto riesgo en empresas de pequeña escala, porque de este modo el inversor
puede compartir en mayor medida las recompensas y el éxito del negocio y, además, puede ayudar a
evitar los problemas de cash flow asociados con el endeudamiento bancario para empresas nuevas de
alto crecimiento. Esta es la razón por la cual para estimular el crecimiento de un sector TIC fuerte y
dinámico, que se base en potenciar las capacidades nacionales, es fundamental el fomento a la creación
de nuevas empresas de base tecnológica a través de un buen mercado de capital de riesgo y el estímulo
al espíritu empresarial entre nuestros recursos humanos del área tecnológica. Es esta combinación la que
se encuentra en aquellos países o regiones del mundo donde las TIC están avanzando más velozmente.
Las nuevas empresas tecnológicas recurren a inversores de riesgo para financiar su desarrollo en una
etapa temprana. Los capitalistas de riesgo informales (business angels) y las firmas especializadas en
capital semilla (seed capital) pueden ser una importante fuente para proyectos de alto riesgo y con
requerimientos de capital inicial relativamente pequeño. El desarrollo de redes entre firmas y este tipo de
proveedores de capital es esencial para el financiamiento de la investigación y desarrollo (I&D) y las
primeras etapas de desarrollo de los nuevos negocios. Asimismo, cuando la firma crece, mayores montos
de capital pueden ser provistos por capitalistas de riesgo formales44. Los capitalistas de riesgo típicamente
invierten hasta que la empresa ingresa a la bolsa, y allí realizan sus ganancias de capital.
La adecuación de este tipo de financiamiento con las necesidades de las empresas del sector TIC se
presenta claramente en los EEUU. Este país presenta el sector TIC más desarrollado y dinámico del
mundo junto con el mayor mercado de capital de riesgo. Si bien el vínculo causal entre ambos desarrollos
no es lineal, la activa interrelación entre ambos ha contribuido enormemente al dinamismo de la economía
norteamericana en la última década. La creciente importancia que los estudios otorgan a la creación de
nuevas empresas como herramienta de creación de empleo e innovación y esa reconocida capacidad
del capital de riesgo para cerrar la brecha de financiamiento que afecta a las firmas de base tecnológica
llevó a que los gobiernos diseñen e implementen mecanismos de promoción de este segmento del mercado
financiero. El estímulo al mercado de capital de riesgo puede hacerse con medidas directas, a través de
programas específicos, o con medidas indirectas, que buscan crear un marco adecuado para que el
mercado de capital de riesgo sea eficiente. En el primer grupo se encuentran aquellos programas
gubernamentales que directamente suministran fondos. Otros mecanismos de intervenciones directas en
el mercado son los incentivos financieros a los inversores de riesgo, que pueden ser impositivos o garantías
sobre los fondos (préstamos o patrimonio) y las regulaciones a los fondos institucionales para permitirles

44
Los capitalistas de riesgo pueden especializarse de acuerdo a la etapa en que se encuentra la empresa en que invierten:
empresas en nacimiento o terminando el proceso de I&D; empresas en su primera fase de crecimiento; empresas que
desean expandir su actividad o empresas en proceso de reestructuración gerencial. A su vez, existen diferentes tipos de
capitalistas de riesgo, que según su estructura de gerenciamieto y propiedad, pueden ser clasificados en las siguientes
categorías: a) fondos cautivos: son fondos pertenecientes a bancos o instituciones financieras importantes, b) fondos
independientes: son los más numerosos a nivel internacional. Frecuentemente sus socios son bancos o instituciones
financieras, pero están legalmente separados, c) fondos corporativos: son fondos de grandes compañías utilizados para
invertir en nuevos negocios. Por ejemplo, grandes empresas farmacéuticas invierten en nuevos negocios de biotecnología
y d) fondos públicos: son fondos estatales que se utilizan para financiar a nuevas empresas que se desempeñarán en
sectores claves de la economía, por ejemplo los basados en la tecnología.

102
 Políticas públicas en el mundo para promover el sector TIC

incurrir en riesgos mayores. Por otra parte, los mecanismos de estímulo indirecto actúan sobre los factores
que regulan el mercado de capital de riesgo. Entre los más importantes encontramos la existencia de
mecanismos de salida adecuados para los inversores originales, simplificando las normas de emisión de
acciones y reduciendo los costos de oferta pública, la defensa de los derechos minoritarios y la
implementación de incentivos, fiscales o financieros, para la cotización en bolsa. En el cuadro 12 se
realiza una clasificación de programas gubernamentales, según el tipo de intervención.
Los sistemas de capital de riesgo gubernamentales buscan dar respuesta a las deficiencias de los
mercados de capital, aumentando la capacidad de financiamiento privada para nutrir de recursos a las

Cuadro 12
Tipología de programas gubernamentales de capital de riesgo
INTERVENCIONES DIRECTAS
DIRECTAS

Aporte de capital
Inversión del gobierno
en patrimonio
Préstamos del gobierno
Incentivos financieros
Incentivos impositivos
Garantías de préstamos
Garantías de patrimonio
Normas legales
Para hacer inversión directa en firmas de
capital de riesgo o pequeñas firmas
Para préstamos no reembolsables de
bajo interés y largo plazo a firmas de
capital de riesgo o pequeñas firmas.
Provee incentivos impositivos,
especialmente créditos impositivos, para
aquellos inversores en pequeñas firmas
o fondos de capital de riesgo.
Para garantizar una proporción de los
préstamos de los bancos para pequeñas
empresas calificadas.
Para garantizar una proporción de las
pérdidas de inversiones de capital de
riesgo.
Para permitir a las instituciones como
fondos de pension o compañías de
seguro a invertir en capital de riesgo.
Bélgica - Investment Company for
Flanders (GIMV)
Dinamarca – VækstFonden
(Financiamiento de desarrollo de
negocios) Loan Programme
Reino Unido – Enterprise Investment
Scheme and Venture Capital Trusts
Francia – Societè Française de
Garantie des Financemnentes des
Petites et Moyennes Enterprises
(SOFARIS)
Finlandia – Finnish Guarantee Board
Estados Unidos – modificaciones del
Employment Retirement Income
Security Act

INTERVENCIONES INDIRECTAS
INDIRECTAS

Fomentar la oferta
Aumentar la liquidez de los Mecanismos de salida adecuados:
mercados Existencia de un mercado accionario en dónde se puedan realizar ofertas iniciales
de acciones (IPOs). Promover el establecimiento de fondos de capital para invertir
en seed capital y start-ups
Protección de derechos minoritarios
Reducir riesgos y mejorar los Subsidiar los costos iniciales de valuación
retornos de los inversores. Compensar gastos en management a través de esquemas de consultoría
Fomentar la demanda
Crear una cultura de emprendedorismo
Apoyar la formación de redes que conecten a los emprendedores con business angels
Fuente: OCDE 1997 y OCDE 1996.

103
.com.ar

firmas nuevas, en especial las firmas de base tecnológica. Este tipo de programas es limitado, no financia
a todas las empresas, sino que se orienta a aquéllas que tienen más dificultades de acceder a capital de
riesgo en el mercado. Además, sin una saludable oferta de start-ups, la vitalidad de las etapas posteriores
de inversión se reduce. Todo esto, hace que el financiamiento en las etapas tempranas sea el más valioso.
Sin embargo, existe el consenso de que esta oferta gubernamental no debe perder nunca su característica
de subsidiariedad y, a medida que el mercado acumula experiencia y la industria de capital de riesgo
adquiere una masa crítica que eleve los retornos incluso de las etapas más tempranas de desarrollo
empresarial, el rol público debe ser decreciente en el tiempo. En general, los fondos son suministrados
directamente a empresas a través de la creación de un fondo de capital de riesgo del gobierno o a fondos
de capital de riesgo privados (OCDE, 1997b).
Cuando se considera que en el mercado existe suficiente liquidez, pero que se están dejando de lado
algunos segmentos del mercado que podrían tener externalidades importantes, el sector público puede
orientar los recursos a través de incentivos financieros. Algunos programas reducen los costos de invertir
en el sector a través de incentivos impositivos, en particular créditos impositivos a los inversores. Por otra
parte, otros orientan fondos reduciendo el riesgo involucrado en la inversión con esquemas de garantías
de préstamos, en caso de default, o garantías patrimoniales, que permiten operar con un nivel de retorno
menor de las inversiones.
Finalmente, a través de regulaciones, el gobierno puede determinar el tipo de inversores que pueden
suministrar fondos de capital de riesgo. El ejemplo tradicional es la autorización a los fondos de pensión
de invertir una pequeña parte su cartera en activos riesgosos. Lo mismo se aplica para las aseguradoras.
Prohibir la inversión en capital de riesgo a estos inversores institucionales limita la oferta de capital de
riesgo.
Para tener una oferta de capital de riesgo abundante también es importante que existan mecanismos
de salida que den liquidez a los inversores, permitiéndoles reciclar las ganancias y dirigirlas a nuevas
inversiones. También es fundamental que las leyes de quiebra no ahoguen a los emprendedores e
incrementen los incentivos a no llevar adelante emprendimientos o impidan que re-inicien otra actividad
(OCDE, 1996).
Finalmente, el gobierno puede realizar intervenciones que estimulen el otro lado de la moneda, es
decir, la demanda de financiamiento patrimonial, fomentando el emprendedorismo. El espíritu empresarial
es de gran importancia en el funcionamiento de la economía de mercado, ya que contribuye a un mayor
aprovechamiento de las oportunidades de negocio dando como resultado un uso más eficiente de los
recursos. Además, las nuevas empresas, particularmente las de rápido desarrollo, desempeñan un papel
primordial en la creación de empleo neto, aspecto que justifica esfuerzos tendientes a reducir los obstáculos
para la creación y desarrollo de nuevas firmas.
Existen diversos factores sociales, institucionales, micro y macroeconómicos que afectan el espíritu
empresarial. Es necesario, en primer lugar, crear un ambiente propicio para que se desarrollen las empresas.
Las normativas para la entrada en los mercados influyen en la decisión de los empresarios de crear una
empresa, ya que afectan los costos de iniciar una actividad empresarial. En EEUU y Suecia , por ejemplo,
esta regulación es simple y la tramitación es rápida y de bajo costo, lo mismo que en Australia. No sucede
lo mismo en Holanda y España, donde los costos son altos y el tiempo necesario para obtener la
conformidad de la inscripción de la empresa es de, aproximadamente, uno y dos años respectivamente
(OCDE, 1999a). En lo que se refiere al sistema impositivo, además de un sistema no distorsivo y
excesivamente gravoso, se deben evitar impuestos que afecten directamente el espíritu empresarial por
gravar desproporcionalmente a las empresas nuevas, produciendo desincentivos. En España, por ejemplo,
el tratamiento de las pérdidas es estricto: se pueden notificar y compensar con beneficios futuros solamente
durante los 5 años siguientes (EEUU: notificación 15 años y compensación indefinida), esto penaliza la
creación de empresas que a veces producen pérdidas durante varios años antes de ser rentables. En

104
 Políticas públicas en el mundo para promover el sector TIC

segundo lugar, existe un impuesto del 1% sobre el nuevo capital en acciones que agrega costos a la
constitución en sociedad o de expansión, además de reducir el estímulo de ofrecer a los empleados a
adquirir acciones como una forma de compartir el riesgo.
En las intervenciones tendientes a fomentar la creación de empresas la existencia de una cultura
empresarial es una condición indispensable. Para facilitar la transición hacia una sociedad emprendedora,
se pueden hacer acciones en el área educativa, de capacitación y en la difusión de los valores de la
cultura emprendedora. El objetivo es que la sociedad considere el empresariado como una alternativa
importante de desarrollo individual y que no existan posiciones negativas en caso de fracaso, de modo
que haya desincentivos para ‘intentarlo’. En muchos países del mundo se han iniciado programas en los
colegios para estimular todos estos valores desde la educación básica (como el programa Junior
Achievement que también funciona en Argentina). Más específicamente para el tema del sector TIC, en
muchas universidades y centros de investigación se están implementando distintos programas para estimular
el espíritu empresarial entre los propios científicos y los estudiantes de carreras tecnológicas. La idea es
romper con el patrón que los estudiantes de carreras de base tecnológica percibían su futuro en sólo dos
direcciones: la investigación académica o la investigación aplicada como parte del área de I&D de
alguna gran empresa. El objetivo es que formar su propia empresa sea cada más una opción, para lo
cual se crean cursos y seminarios específicos y se crean incubadoras de empresas en las universidades
para facilitar a los alumnos con ideas novedosas su incursión en la actividad empresaria.

105
 Sección VI

Política de apoyo
al sector TIC
en la Argentina
“Todo lo que podría inventarse ya ha sido inventado”.
Charles H. Duell, Comisionado, Oficina de EEUU de Patentes,
1899.
 Política de apoyo al sector TIC en la Argentina

En la mayor parte de los países analizados existen planes de políticas específicas destinadas a la
promoción del sector TIC, y algunos de ellos hasta tienen un ministerio específico del sector. A pesar de
esto, como se trata de una actividad de corta historia, el conocimiento acumulado al respecto no es
demasiado importante. En general, se trata de instrumentos de política cuya implementación se inició en
la década de los ‘80, y en general, están dispersos por distintas agencias gubernamentales. Por su parte,
en Argentina no existe un plan o agencia pública específica dedicada al sector TIC y las acciones públicas
de apoyo son muy débiles. Según la política de apoyo a la investigación en nuestro país no parece que se
haya tomado en cuenta la revolución que se está produciendo en las sociedades de la mano de los
cambios en el sector TIC. Mucho del apoyo público sigue yendo a viejas áreas de investigación, mucho
más por inercia que por decisión estratégica nacional sobre dónde enfocar los esfuerzos públicos. Desde
la segunda mitad de los ‘90 se han incrementado los esfuerzos por integrar el aparato científico público
con el sector privado tanto desde la Secretaría de Ciencia y Tecnología (Secyt) como desde los organismos
de investigación públicos (universidades, Conicet, INTI, INTA, etc.). Sin embargo, estos esfuerzos han
tenido muy escaso éxito y se ven pocos casos de desarrollos tecnológicos público-privados.
De todos modos, existen dos áreas dentro del aparato público nacional con responsabilidad directa
sobre temas que afectan al sector TIC en Argentina: la Secretaría para la Tecnología, la Ciencia y la
Innovación Productiva45 y la Secretaría de la Función Pública46, esta última con el gobierno actual pasó a
ser la Subsecretaría de la Gestión Pública dependiente de la Jefatura de Gabinete, cuya estructura está
aún definiéndose.

1. La Secretaría para la Tecnología, la Ciencia

y la Innovación Productiva (STCIP)
La descripción de esta sección se refiere al funcionamiento de la ex –Secretaría de Ciencia y Tecnología
(Secyt), ya que la actual Secretaría para la Tecnología, la Ciencia y la Innovación Productiva ha tomado
muchas de sus funciones, pero todavía no está claro cuáles serán sus nuevas políticas.

45
http://www.secyt.gov.ar/
46
http://www.sfp.gov.ar

109
.com.ar

Las reformas institucionales efectuadas por el actual gobierno situaron a la SCTeIP en el ámbito de la
Presidencia de la Nación, heredando la anterior estructura de la Secyt, que formaba parte del Ministerio
de Cultura y Educación desde el año 1996. Esta secretaría fue responsable de la formulación de la
política científica y tecnológica de la Argentina.
Las reformas de 1996 en la Secyt también dieron lugar a la creación del Gabinete Científico - Tecnológico
-GACTEC- y la Agencia Nacional de Promoción de Ciencia y Tecnología, responsable de las políticas de
promoción para la modernización e innovación tecnológica. La creación de la Agencia provocó una
redefinición de los roles de la propia SECyT y el CONICET, previamente involucradas en la función de
promoción. El cambio más importante fue el virar desde un esquema basado en el financiamiento de una
estructura científica fija (institutos de investigación e investigadores individuales que reciben recursos
presupuestarios anuales) hacia un esquema de concurso y competencia por fondos públicos en base a
proyectos, como funcionan otras agencias parecidas del mundo como la National Science Foundation
de EEUU. Los objetivos fueron varios: (1) romper con la inercia del sistema por el cual un instituto o
investigador, una vez que entra en el sistema, tiene cierta seguridad de seguir recibiendo financiamiento
por el resto de su vida sobre la base de informes periódicos con escasos controles de calidad o pertinencia,
(2) Abrir la competencia hacia otros centros de investigación que hasta ese momento no recibían fondos
del sistema y les costaba mucho entrar sin la existencia de mecanismos competitivos y (3) Facilitar el
control de calidad al financiar proyectos de investigación con tiempos acotados de duración, y con
posibilidad de medir resultado, en comparación con el financiamiento permanente de instituciones.
La tarea no fue terminada completamente, y mucho del funcionamiento del sistema anterior sigue
igual, especialmente en el Conicet, que con su presupuesto anual de $ 180,7 millones (Presupuesto
2000) continúa siendo una de las principales fuentes de financiamiento de la ciencia en la Argentina y
todavía opera fundamentalmente con el mecanismo de financiar investigadores y no proyectos, con los
problemas que eso trae asociado. Es muy importante que la nueva administración continúe y profundice
el cambio en la dirección de una ciencia conectada con las necesidades sociales, competitiva y con alta
integración con el sector privado.
La estructura actual de las políticas tecnológicas del estado nacional está organizada en una Agencia
Nacional de Promoción Científica y Tecnológica, que tiene como misión promover la investigación científica
y tecnológica y la innovación. La Agencia es un organismo desconcentrado que, aunque dependiente
administrativamente de la Secretaría de Ciencia y Tecnología, está gobernado por un Directorio integrado
por nueve miembros que se desempeñan con un mandato de cuatro años renovable por mitades cada
dos años. Un rasgo distintivo de la Agencia es ser un organismo nacional dedicado exclusivamente a
financiar investigación en otras instituciones, sin realizar actividades científicas propias. Por otra parte, su
creación ha permitido ordenar, en un ámbito apropiado, distintos instrumentos de fomento a la innovación
tecnológica en el sector privado, que se hallaban dispersos en distintas jurisdicciones. La Agencia opera
dos instrumentos: el Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR) y el Fondo para la Investigación Científica y
Tecnológica (FONCYT), ambos financiados casi totalmente con un préstamos del Banco Interamericano
de Desarrollo (BID). El último subvenciona proyectos de investigación y actividades cuyos resultados son
de dominio público y/o dan lugar a tecnologías precompetitivas. El FONTAR financia proyectos de
innovación y modernización tecnológica cuyos resultados son apropiables y que apuntan a co-financiar
la inversión privada en investigación y desarrollo para mejorar la competitividad de las empresas argentinas.
Sus instrumentos se orientan a promover y/o brindar servicios relacionados con la modernización
tecnológica y la innovación e incluyen líneas de financiamiento y subsidios, un Programa de Consejeros
Tecnológicos y otro de Crédito Fiscal. Son todas herramientas horizontales, es decir, no hay sectores
“elegidos” a priori por el estado sino que responden a las demandas de los proyectos presentados por las
empresas. Los resultados obtenidos hasta el momento reflejan un sesgo marcado hacia el financiamiento
para la compra de bienes de capital por parte de Pymes manufactureras. Dado que dichos fondos se
canalizan a través de bancos públicos, fundamentalmente el Banco Nación, los empresarios que deben

110
 Política de apoyo al sector TIC en la Argentina

dedicar enormes esfuerzos y tiempo para cumplir con los requisitos de la maraña burocrática de dicho
banco. Además, con recursos presupuestarios de la ley 23.877, el FONTAR otorga préstamos para
modernización como entidad de primer piso, asumiendo el riesgo crediticio. Esta práctica contradice la
tendencia en el país y el mundo a canalizar recursos financieros a las firmas sólo a través de la banca
comercial.
En general, todos los instrumentos del FONTAR47 se orientan a lograr una mayor inserción e interacción
de las firmas con el Sistema Nacional de Innovación (definido como la totalidad de los actores públicos
y privados que en el país se dedican a la investigación), generando incentivos para una mayor conexión
entre proveedores y demandantes de tecnología. Del conjunto de actividades apoyadas por esta agencia
hasta el presente, las relacionadas con las TICs son muy pocas.
Por otro lado, la SECyT, a través de su otro instrumento -el FONCYT- canaliza fondos a instituciones
tecnológicas con el compromiso de desarrollar proyectos con impacto directo en empresas privadas
específicas que las acompañan en la solicitud de financiamiento. Las principales actividades financiadas
por el FONCYT son:
· PICTs (Proyectos de Investigación Científica y Tecnológica): Proyectos de Investigación Científica y
Tecnológica orientados a la generación de nuevos conocimientos cuyos resultados son a priori de
dominio público y no sujetos a condiciones de confidencialidad comercial.
· PIDs (Proyectos de Investigación y Desarrollo): Proyectos de Investigación y Desarrollo ejecutados por
organismos de investigación en asociación con uno o más adoptantes (empresas o instituciones) que
co-financien el 50% del proyecto. Los resultados son a priori de propiedad pública pero pueden estar
sujetos a condiciones de confidencialidad comercial, reservándose el adoptante la prioridad de adquirir
el conocimiento producido.
· Proyectos de Investigación y Desarrollo Estratégicos (PIDE): El objetivo de los PIDE es promover esfuerzos
cuyas metas sean trascendentes y transformadoras, tanto en lo que hace al conocimiento generado
como a su destino y a los medios para obtenerlo.

Cabe aclarar, sin embargo, que la inercia del sistema tal como funcionaba antes de la reforma de
1996, con fuerte orientación a la oferta y escasa relación con el sector privado, hace que la tarea del
FONCYT sea sumamente compleja. A diferencia del FONTAR que financia a las empresas directamente,
el FONCYT financia a los institutos de investigación que logren interesar a empresas del sector privado
que co-financien parte de la investigación. Si bien es un objetivo loable para acercar a ambos sectores,
público y privado, en la práctica este instrumento ha tenido fuertes dificultades para lograr compromisos
reales de las empresas que aseguraran que las tareas de investigación tendrían un impacto socioeconómico
directo. Como en el caso anterior, las actividades relacionadas con las TICs no tienen casi peso en los
proyectos presentados al FONCYT. Quizás justamente por la gran dificultad de eliminar la inercia del
viejo sistema de investigación, un sector tan nuevo como el de las TIC se halla sub-representado.
Políticas informáticas y gestión estatal: Respecto de las políticas públicas relacionadas con el estado
como usuario de las TICs, sólo recientemente se ha comenzado a adoptar lo que podría definirse como

47
El FONTAR también administra en forma directa subsidios para actividades de capacitación y diseño de planes de
negocios estrechamente vinculados a la modernización e innovación, pero esta es una actividad menor. A su vez, otro
de los instrumentos de este fondo de la Agencia es el crédito fiscal, que funciona como un subsidio que cubre hasta el
50% de los costos de un plan tecnológico presentado por una empresa, que luego lo deduce de su pago de impuestos
a las ganancias. La oferta de instrumentos del FONTAR incluye también un pequeño programa de Consejeros Tecnológicos,
que funciona para grupos de 2 o más pymes que son asistidas por un grupo de profesionales junior con un coordinador
senior cuyos costos subsidia hasta el 50% con un máximo de $110.000 por grupo y por proyecto.

111
.com.ar

una política informática para todo el gobierno. En los años ’90 de la mano de los distintos proyectos de
modernización de distintas áreas del estado, se incorporaron masivamente las herramientas informáticas.
Hoy es casi imposible ir a cualquier repartición pública del ámbito nacional y no encontrar una alto ratio
de computadora/empleados. Sin embargo, en la mayor parte de los casos, esta incorporación ha sido
asistemática (cuando no caótica) con armado de redes que en general se limitan a las máquinas de cada
proyecto individual. Así, frente a los ciudadanos o empresas proveedoras del estado, la informatización
del gobierno aparece despareja, con áreas con páginas web bien armadas y que permiten realizar
trámites online y otras donde todavía el papeleo y los trámites personales siguen siendo la regla.

2. Subsecretaría de la Gestión Pública

La Subsecretaria de Tecnologías Informáticas en el ámbito de la ex -Secretaría de la Función Pública,
creada en 1998, es la que a fines del año 1999 tenía responsabilidad de unificar o racionalizar la
informatización del sector público nacional. Sus responsabilidades son:
· Definir la política sobre tecnologías en materia de informática, comunicaciones asociadas y otros
sistemas electrónicos de tratamiento de la información en la Administración Pública Nacional,
centralizada y descentralizada, con excepción de los organismos del Sistema Científico Técnico
Nacional.
· Intervenir en la elaboración del marco regulatorio de esas tecnologías para los organismos
comprendidos en los incisos a) y b) del Articulo 8° de la Ley N° 24.156.
· Evaluar los requerimientos de tecnología informática que realicen los organismos citados, como así
también proponer la incorporación de tecnologías de última generación, estableciendo las pautas de
su arquitectura.
· Aprobar los Planes de Conversión de los sistemas de información del Sector Público Nacional,
compatibilizándolos para su uso a partir del año 2000.
· Proponer y supervisar la operación y funcionamiento de la Red Telemática Nacional de Información
Gubernamental, estableciendo normas para su control.
· Entender en los aspectos técnicos de validez y aplicación del documento y firma digitales, como así
también las cuestiones relativas a los perfiles de la seguridad de la información digital.
· Definir los perfiles del personal de las áreas informáticas en coordinación con sus máximos niveles y
las pautas de sus remuneraciones.
· Coordinar la actuación de las unidades informáticas del Sector Público Nacional para el mejor
aprovechamiento y modernización de esas tecnologías.
· Asistir a las áreas competentes de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía en la
elaboración de las partidas presupuestarias destinadas a la atención del gasto que demande la
inversión, la formación de los recursos humanos y su capacitación, en materia de tecnologías
informáticas.
La estructura de la Subsecretaría incluye dos direcciones: la Dirección Nacional De Coordinación e
Integración Tecnológica y la Dirección Nacional de Estandarización y Asistencia Técnica.
La primera Dirección tiene como responsabilidades formular las políticas y los planes de desarrollo e
innovación tecnológica para la transformación y modernización del Estado, promoviendo la integración

112
 Política de apoyo al sector TIC en la Argentina

de las tecnologías, su compatibilidad e interoperabilidad; intervenir en el funcionamiento de los sistemas

de información jurisdiccionales para asegurar el buen uso, mantenimiento y modernización de las
tecnologías mencionadas y evaluar su implementación.
Bajo su responsabilidad se encuentra el desarrollo de la infraestructura de Firma Digital. El Poder
Ejecutivo Nacional de la República Argentina dispuso la creación de la Infraestructura de Firma Digital,
aplicable a la Administración Pública Nacional (IFDAPN), a través de la aprobación del Decreto Nº 427
del 16 de Abril de 1998.
Esta clase de infraestructura es también conocida como de “clave pública” o por su equivalente en
inglés (Public Key Infrastructure o PKI). La normativa crea el marco regulatorio para el empleo de la firma
digital en los actos internos del Sector Público Nacional, otorgándole a esta nueva tecnología similares
efectos que la firma ológrafa.
En el caso particular de la Administración Pública Nacional (APN), la disposición establece la
configuración de la siguiente estructura:
· Organismo Licenciante: es la Autoridad Certificante Raiz, que emite certificados de clave pública a
favor de aquellos organismos o dependencias de la APN que deseen actuar como Autoridades
Certificantes Licenciadas.
· Autoridades Certificantes Licenciadas: son aquellos organismos o dependencias de la APN que soliciten
y obtengan la autorización, por parte del Organismo Licenciante, para actuar como Autoridades
Certificantes de sus propios agentes. Es decir que, cumplidos los recaudos exigidos por el Decreto
mencionado, podrán emitir certificados de clave pública a favor de sus dependientes.
· Agentes Públicos: son aquellos dependientes de los organismos de la APN que soliciten y obtengan
un certificado de clave pública emitido por el organismo del cual dependen, siempre que éste haya
obtenido su licencia para actuar como Autoridad Certificante Licenciada.

A fin de probar y poner en funcionamiento la infraestructura de firma electrónica en el ámbito del

sector público se están desarrollando los siguientes proyectos:
Cuerpo de Administradores Gubernamentales (AGs)
Descripción: Implementación del uso de correo electrónico firmado y encriptado como alternativa
para las comunicaciones entre el Cuerpo de Administradores Gubernamentales (CAGs) y la Coordinación
General del CAGs (Circular 2/99 de la CGCAG).
Usuarios: Miembros del CAGs
Inicio de Operaciones: 4/99
Ministerio de Economía
Circuito interno de E-mail firmado digitalmente
Descripción: Circuito interno de comunicación de textos de resoluciones firmadas dentro del ministerio
y áreas dependientes.
Cantidad de Usuarios (aproximada): 150
Inicio de Operaciones: 1/98
Comisión Nacional de Valores
Autopista de la Información Financiera (AIF)

113
.com.ar

Descripción: Proyecto fue desarrollado con el objetivo de recibir y publicar por Internet, a beneficio del
público inversor nacional e internacional, la información financiera de las principales empresas del país
que cotizan sus acciones y obligaciones negociables en el ámbito bursátil. Algunos ejemplos de información
firmada digitalmente recibida por la AIF: Estados Contables; Prospectos Informativos de Emisión de Acciones
y de Obligaciones Negociables; Estatutos; Actas de Asamblea; Calificaciones de Riesgo de Títulos Valores;
Notificación de Eventos Económicos Significativos
Cantidad de Usuarios (aproximada): Agentes de la CNV: 120
Empresas Cotizantes: 200
Calificadoras de Riesgo: 12
Fondos Comunes de Inversión: 200
La protección de los recursos informáticos de la Administración Pública Nacional representa un verdadero
desafío, y al mismo tiempo, un objetivo que no debe ni puede pasarse por alto. Por ello, la Secretaría de
la Función Pública dispuso la creación de ArCERT, unidad de respuesta ante incidentes en redes que
centraliza y coordina los esfuerzos para el manejo de los incidentes de seguridad que afecten los recursos
informáticos de la Administración Pública Nacional, es decir cualquier ataque o intento de penetración a
través de sus redes de información.
También difunde información con el fin de neutralizar dichos incidentes, en forma preventiva o correctiva,
y capacita al personal técnico afectado a las redes de los organismos del Sector Público Nacional.
· ArCERT funciona en el ámbito de la Subsecretaría de Tecnologías Informáticas de la Secretaría de la
Función Pública.

ArCERT está sustentado por un grupo de especialistas que hoy conforman el equipo de seguridad en
redes, dedicado a investigar sobre incidentes, hacking, herramientas de protección y detección, etc., con
conocimientos y experiencia entre otras, en las siguientes áreas: tecnologías informáticas, Firewalls,
seguridad en Internet é Intranet, detección y erradicación de intrusos, políticas y procedimientos de
seguridad, administración de riesgos, etc.
En el mundo existen numerosos grupos de respuesta ante incidentes, conocidos como Computer
Emergency Response Teams (CERTs), muchos de los cuales interactuan entre sí. Sin embargo, en nuestro
país no existe ninguna organización o grupo similar. ArCERT estará en contacto con los demás equipos
de seguridad existentes en el mundo, y con las organizaciones que agrupan a los equipos de seguridad,
como por ejemplo el FIRST (Forum of Incident Response and Security Teams), organización que actúa
como repositorio de información y centro de intercambio de experiencias, con sede en los Estados
Unidos.
Todos estos avances son bienvenidos pero el análisis refleja que son esfuerzos todavía muy limitados,
demasiado recientes y con poco impacto al nivel del total de la administración pública. Dado el reciente
cambio de gobierno, es imposible decir cuantas de estas políticas se mantendrán, cambiarán o reforzarán.
Lo que sí podemos decir es que al comparar lo que está sucediendo con el estado nacional con aquello
que las democracias más avanzadas están haciendo, la conclusión es que se necesitan iniciativas más
audaces y abarcativas que puedan posicionar al estado argentino como líder en la adopción de TIC. La
información es el principal commodity que manejan los gobiernos, de manera que el potencial de las TIC
para revolucionar la gestión pública es enorme, aumentando la transparencia, la eficiencia, la eficacia
de su accionar y mejorando radicalmente la relación con los ciudadanos.

114
 Política de apoyo al sector TIC en la Argentina

3. El apoyo a la transformación tecnológica

de las Pymes argentinas48
Además de las políticas específicas, muchos países del mundo tienen también un foco especial en
tratar de incorporar a sus Pymes a la nueva economía emergente. No sólo porque estas empresas son las
que sostienen la mayor parte del empleo, sino también porque cuando logran superar las fallas de
mercado o de sistema que frenan su desarrollo, se convierten en instrumentos dinámicos y flexibles para
incorporar las nuevas tecnologías y permitir que el impacto de las TICs en la sociedad sea más difundido
y abarcador.
En la Argentina todavía no hay un proceso de coordinación que permita que las diferentes políticas
tecnológicas y las Pymes interactúen para potenciarse. Varios de los programas descriptos más arriba
como parte de la STCIP están enfocados principalmente en las Pymes, e incluso algunos, como el de
crédito fiscal, tienen cupos asignados específicos para las empresas de menor tamaño. Sin embargo,
todavía las empresas se enfrentan con una oferta de apoyo fragmentada y hasta confusa con requisitos
diferentes y objetivos superpuestos.
Si bien gran parte del apoyo disponible para Pymes repite el error que prevalece en los países más
desarrollados (OCDE, 1998) de privilegiar el apoyo para la adquisición de bienes físicos, en los últimos
años hay evidencias de cierto giro hacia esquemas de apoyo que pueden ayudar a las Pymes a dar un
salto que les permita incorporarse a la nueva economía emergente. Dentro de la Secretaría de Pymes
(Sepyme, del Ministerio de Economía de la Nación) se encuentra en ejecución demorada un programa,
el PRE (Programa de Reconversión Empresarial) que brinda co-financiamiento a fondo perdido (matching
grants) para toda inversión en activos intangibles que las empresas quieran para reestructurares y aumentar
su competitividad. Si bien recién está empezando su operación (a pesar de haberse empezado a negociar
su financiamiento con el BID en 1994), este tipo de programa es una herramienta ideal para incentivar la
inversión de las Pyme en TIC, ya que cubre el 50% de los costos de toda consultoría, capacitación,
software, reestructuración empresarial y procesos de calidad, entre otras cosas. También tiene un
componente de “sensibilización empresarial” destinado a familiarizar a los empresarios Pyme con las
necesidades de adaptarse a los nuevos patrones productivos y tecnológicos. El programa no financia
activos físicos, pero para eso existen otras fuentes, como ser los créditos del Banco Nación. Si bien varias
de las líneas del Fontar también financian activos intangibles, la gran mayoría de los fondos terminan
siendo utilizados para bienes de capital. Esto responde además de problemas en los diseños de los
programas, a que los empresarios Pyme tienden a tener una percepción del cambio tecnológico
excesivamente enfocada en los bienes de capital. La inversión en una moderna maquinaria en una Pyme
termina a veces siendo su perdición y quiebra en la medida que no fue precedida o acompañada de
cambios en los procesos, la organización empresarial, el desarrollo de nuevos mercados, etc. Por su
naturaleza, los cambios asociados a las TICs tienen más que ver con esto último que con la incorporación
de bienes de capital. Es por esto que este tipo de programas flexibles es el más adecuado para permitir la
rápida apropiación de las Pymes argentinas de las ventajas de las TICs.
Al momento de escribir esta sección, las nuevas autoridades de la Sepyme llevan menos de tres meses
en sus funciones. Sin embargo, sus declaraciones y programas anunciados trasuntan una mayor sensibilidad
a los problemas de financiamiento en general, y especialmente relacionado con bienes de capital que

48
Esta sección se basa en Casaburi, G. y P. Angelelli, Estrategia de Apoyo a las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas,
IERAL de Fundación Mediterránea, Diciembre de 1999.

115
.com.ar

respecto del tipo de problemas enumerados más arriba, lo cual es preocupante. Es de esperar, sin embargo,
que esto tenga más que ver con el intento de presentar algunas soluciones de corto plazo a empresas con
problemas cuando la economía se encuentra en la salida de una profunda recesión, que a una decisión
estratégica de largo plazo.
Una de las recientes iniciativas de la Sepyme parece enfocarse hacia el problema de políticas del que
parecía no haber conciencia en el sector público argentino anteriormente. Se trata del anuncio de la
constitución de un fondo para apoyar el mercado de capital de riesgo (o financiamiento patrimonial)
para Pymes en Argentina. Si bien que el estado constituya y gerencie un fondo así no parece lo más
recomendable, es importante que este tema se haya instalado como una preocupación en el gobierno.
Como se decía anteriormente, cada vez más gobiernos apuntan a acompañar y favorecer el nacimiento
de empresas, en vez de facilitarle la vida a las existentes.
En Argentina, el desarrollo de la industria de capital de riesgo es aún incipiente y parece provenir de
varias fuentes: venture capital funds tradicionales de países avanzados que comienzan a explorar mercados
emergentes; fondos similares pero con un origen en las agencias de cooperación internacional y algo de
filantropía privada que creen que la provisión de capital de riesgo para nuevos emprendimientos es la
mejor manera de contribuir al desarrollo de largo plazo de los países más pobres. También han surgido
recientemente inversores de riesgo nacionales fruto de un mercado financiero más maduro y de la liquidez
de muchos empresarios argentinos que, habiendo vendido sus empresas en años recientes, buscan dedicar
una parte (menor) de sus activos a inversiones de alto riesgo pero de alto rendimiento.
En un informe de la Red de Centros de Desarrollo Empresarial BID/UIA (1999) sobre los fondos de
capital de riesgo que operan en Argentina, se relevó la existencia de sólo cuatro fondos especializados en
inversiones en firmas de pequeña escala. Estos administraban -al momento del relevamiento - alrededor
de US$157 millones, de los cuales US$50 millones ya estaban invertidos. El conocimiento respecto a

Cuadro 13
Fondos de Inversión
Objetivo Fondos

Grandes y medianas empresas Exxel Group

Consultores Asset Management (IRSA)
Argentina Venture Capital (Soldati)
MBA Private Equity SA
Mercosur Equity Fund (Perez Companc)
BankBoston Capital SA
Westsphere Equity Investors
Bank of America LA
Newbridge LA
Otros
Más proclives a analizar Pymes Innova Argentina SA
Bankers Trust
MercInvest Corporation
Pequeñas y medianas empresas Galicia Advent Socma
Consultores Asset Management (IRSA)
The Tower Fund (Grupo Roberts)
South-North Development Iniative

Fuente: Red de centros de desarrollo empresarial.

116
 Política de apoyo al sector TIC en la Argentina

bussines angels es completamente nulo en Argentina, aunque del mismo modo que sucede en países
como EEUU o Reino Unido, su participación en el mercado seguramente debe ser significativa.
Un indicio del rol de los business angels surge a partir de la tarea de Endeavor, que busca fomentar la
industria de capital de riesgo local a la vez que promueve el desarrollo del espíritu empresarial. La
organización Endeavor tiene como misión la promoción de entrepreneurs en mercados emergentes:
identifica nuevos emprendedores y les brindar información, herramientas y recursos para que puedan
desarrollar empresas exitosas, fomenta una industria local de venture capital y crea una red internacional
de emprendedores. Su tarea se basa en el convencimiento de que el «emprendedorismo» y creación de
nuevas empresas, son los conductores claves de crecimiento económico, ya que crean trabajo, promueven
la reinversión, expanden la riqueza y las oportunidades. Las medidas del éxito son la creación de riqueza
y empleo, el capital comprometido en ventures identificadas por Endeavor, historias emprendedoras
exitosas, avances en una cultura de innovación y toma de riesgos.
Todos los datos para Argentina, sin embargo, tienen la alta posibilidad de subestimar lo que realmente
está ocurriendo ya que hay una gran ebullición muy reciente que atrae fondos de venture capital globales
en forma constante. Estos fondos cuando financian start-ups, se concentran casi exclusivamente en firmas
dedicadas al negocio de comercio electrónico. Los agentes que operan estos fondos sostienen que están
dispuestos a financiar otros emprendimientos de base tecnológica que no sean de e-commerce, pero lo
que sucede es que ningún otro puede competir hoy con las tasas de retorno que ofrecen la nuevas firmas
‘punto.com’.
Si bien casi todos estos nuevos emprendimientos no implican innovaciones tecnológicas, tienen alta
probabilidad de producir impactos en el funcionamiento de muchos otros sectores (comercio minorista y
mayorista, compras empresariales, etc [ver sección de comercio electrónico]). Quizás la mejor noticia
que se deriva de estos desarrollos es la aparición de un renovado espíritu emprendedor entre una generación
de argentinos jóvenes y el desarrollo incipiente de un mercado de capitales dispuesto a apoyarlos. El
desafío hoy es lograr que este fenómeno se extienda a otros sectores empresariales para aumentar su
impacto en la generación de empresas, empleo y crecimiento económico. Esto va a depender de las
condiciones macro y microeconómicas que el país presente en los próximos años.

Recuadro 22
Dificultades para acceder a fuentes de financiamiento alternativas

En un reciente artículo en “La Nación” (del 21 de febrero de 2000, en la Sección Economía), Mariano F. Grondona
(h) advierte sobre las dificultades de las empresas que se quieren financiar a través del mercado de valores.
Una traba fundamental es la imposibilidad de otorgar opciones sobre las acciones (stock options) a los empleados.
Esto le permitiría a los empleadores ahorrar en salarios a la vez que estimularía al trabajador a defender los intereses de
la compañía. Pero lamentablemente existen trabas en las leyes de sociedades y limitaciones en cuanto al tipo de
acciones a emitir (u operaciones que se pueden realizar con las mismas) que imposibilitan esta forma de participación
de los empleados.
Además, aún con las restricciones vigentes, las leyes dejan desprotegidos a los inversores minoritarios. Esta combinación
de problemas prácticamente anula la posibilidad de que las empresas se puedan financiar en el mercado de capitales
argentino a través de la emisión de acciones.
En un sector naciente como el de las TICs, esta vía de acceso al mercado de capitales es fundamental para permitir
su desarrollo. Este sector pronto comienza a necesitar capital y atraer el capital humano necesario para poder expandirse.
Típicamente, este sector se caracteriza por tener un magro flujo de fondos al inicio pero importantes ingresos a futuro.
El pago de remuneraciones con opciones sobre acciones les permitiría a las empresas mejorar su financiamiento y
retener el capital humano, a la vez que la protección de los accionistas minoritarios estimularía a los empleados a
aceptar tal retribución.

117
 Sección VII

Conclusiones y
Recomendaciones
de Política
“He viajado por todo este país y he hablado con su gente y le
puedo asegurar que la informática no durará más que este año”.
El editor a cargo de Business Books de Prentice Hall, 1957.
 Conclusiones y Recomendaciones de Política

Esta investigación tiene una primera gran conclusión que es que el sector TIC no es un sector más de
la economía mundial o argentina. No se trata de otra actividad económica como la industria alimentaria,
automotriz, siderúrgica o forestal donde los informes se limitan a estudiar sus tasas de crecimiento, de
creación de empleo o su contribución a las exportaciones nacionales. El rasgo distintivo del sector
informático y de comunicaciones es la capacidad que está demostrando para transformar a todo el resto
de las actividades económicas, y aún las sociales y políticas. Esta capacidad transformadora se potencia
por la gran velocidad a la que se están produciendo los cambios, lo que lleva a tantos estudios a
comparar el fenómeno del despliegue de estas tecnologías con los otros dos o tres hitos tecnológicos de
la historia moderna que revolucionaron la vida humana, como la difusión de la electricidad, el teléfono
o el vapor.
Este fenomenal desarrollo, sin embargo, es todavía incipiente, su impacto final difícil de determinar y
con un alcance muy desigual entre la población del planeta. Esto demuestra que el proceso de desarrollo
de este sector no es ni totalmente automático ni independiente del contexto económico en el que se
realiza. Justamente por esto un gran número de países está preocupado tratando de entender esta revolución
y planteándose cómo movilizar al sector público y al privado para maximizar los beneficios que la transición
a sociedades basadas en la información puede generar.
La motivación de este estudio proviene de esta misma preocupación. La Argentina está participando
en estos cambios, pero de manera reactiva, con áreas y sectores dinámicos y otras que todavía están muy
lejos de las mejores prácticas mundiales. La historia del país hizo que nuestra sociedad no participase de
las grandes oleadas de crecimiento de la prosperidad que levantó a muchos países del mundo en las
últimas décadas. Esta nueva oleada de la mano de las TICs presenta para el país la oportunidad de
aprovechar su potencial para acelerar su desarrollo y superar las décadas de retraso. Sin embargo,
también representa la amenaza de aumentar el retraso relativo de nuestra sociedad si el sector privado y
las políticas públicas no reaccionan correctamente frente al desafío y pierden este nuevo tren.
El análisis del sector TIC que se realiza en este informe recoge las experiencias y lecciones que dejan
otros países del mundo que han demostrado una gran capacidad de beneficiarse con la temprana y
acelerada adopción de las TICs en amplios sectores de la sociedad. A su vez, este informe también se ha
nutrido de las herramientas de la teoría económica para explicar mejor el impacto en el funcionamiento
de la economía que trae aparejada la irrupción del sector TIC. De ambas fuentes surgen lineamientos y
lecciones de política útiles para la situación actual de la Argentina, en un contexto en el cual el nuevo

121
.com.ar

gobierno ha dado varias señales de comprender la magnitud del desafío, pero que todavía no se ha
manifestado en acciones de política concretas.
Nuestra primera aproximación al estudio de las TICs en Argentina estuvo muy influida por la idea de
detectar aquellos nichos dentro de este universo en expansión en los cuales el país pudiese tener ventajas
reveladas para especializarse y producir para el mundo. ¿Software en español para Iberoamérica? ¿Líderes
en contenidos en castellano para Internet? Sin embargo, rápidamente quedó claro que la relevancia del
sector para el país tiene aspectos mucho más ricos que el de encontrar un nuevo nicho para nuestras
exportaciones. Se trata más bien de ver a las TICs como una nueva herramienta con el potencial de
aumentar significativamente la productividad de todo el resto de la economía argentina
argentina, además de
contribuir al mejoramiento de la calidad de la gestión pública y la transparencia del gobierno.
Efectivamente, los análisis del largo período de crecimiento y prosperidad que está atravesando los
EEUU hacen referencia a una “New Economy”, es decir la emergencia de un nuevo patrón de organización
económica y funcionamiento de los mercados que surge de la masiva incorporación en la última década
de las tecnologías de informática y comunicaciones. El cambio no es tan impresionante por el aumento
en las exportaciones de software norteamericano ni por los empleos generados en Silicon Valley, sino más
bien por el espectacular relanzamiento de la productividad a lo ancho de toda la economía norteamericana,
tanto en bienes como en servicios. Los cambios organizacionales asociados a la difusión masiva de las
TICs han permitido una mayor tasa de crecimiento de la economía y un menor desempleo en un contexto
de baja inflación. Es justamente este fenómeno el que está conduciendo a otros países del mundo a
subirse a este mismo tren a través de planes y programas de fomento de las TICs.
Esta constatación es la que marca la línea de este informe y las características de las recomendaciones
de política que siguen, no se trata de elegir un subsector (“pick a winner” en la jerga de la literatura de
políticas activas) dentro del amplio mundo de las TICs para que la Argentina se especialice, sino aplicar
todas las medidas posibles para la más amplia y rápida difusión de estas tecnologías en el país. Esto
aseguraría un empuje a la productividad y la competitividad de nuestras empresas de todos los sectores,
aumentando el empleo, los salarios y las exportaciones. Si además de esto, la Argentina desarrollara un
grupo de empresas con capacidad de exportar el fruto del talento nacional al mundo (como parece estar
dándose en el mercado en ebullición de firmas “puntocom” argentinas) sería un desarrollo bienvenido,
pero no el eje de una estrategia nacional de TIC.

1. Recomendaciones de política
Antes de cualquier política específica, es esencial para el desarrollo de este sector -como otros de alta
movilidad mundial- que el país presente un buen “clima de negocios”. Este concepto de clima de negocios
es muy viejo, pero no fue hasta los años recientes que más y más países se fueron dando cuenta que por
más políticas activas y subsidios que otorgaran, las inversiones y el crecimiento no llegan si no hay ciertas
condiciones básicas. Y éstas son un sistema impositivo razonablemente estable en el tiempo, previsible y
con alícuotas moderadas, mercados libre de regulaciones innecesarias, normas flexibles para la asignación
de factores entre distintas actividades (capital, trabajo) y bajos costos operativos garantizados por la
estabilidad macroeconómica y un estado eficaz y eficiente. Para el sector TIC específicamente, con mayor
capacidad que otros de operar desde cualquier parte del mundo, estas variables de contexto son muy
poderosas. A las mencionadas habría que agregarle para el sector TIC la protección efectiva de los
derechos a la propiedad intelectual (sin los cuales Bill Gates no podría ni haber empezado), un tratamiento
impositivo a las ganancias rápidas de capital que no ataque el derecho a la apropiación del excedente y
un mercado de capitales con un fuerte componente de financiamiento patrimonial, incluido el capital de

122
 Conclusiones y Recomendaciones de Política

Recuadro 23
Estado de preparación para la adopción de TICs

El Grupo de Tecnologías de la Información del Centro de Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard e

IBM realizaron una guía para analizar el grado de preparación para actuar en un mundo interconectado.
Consideran que los países deben planear el ingreso a la sociedad de la información y que ese proceso debe vincular
tanto a las empresas y al gobierno como a los demás miembros de la comunidad, promoviendo la participación de toda
la comunidad. Los siguientes puntos fueron destacados como importantes para tener en cuenta el planeamiento de la
estrategia para preparar a la sociedad:
· Las comunidades con menos desarrollo pueden sacar ideas de mejoramiento de aquellas que se encuentran en
etapas superiores. El desarrollo tardío, en este caso, tiene ventajas ya que permiten una adopción de TICs rápida,
salteando etapas. Aquellas comunidades en las etapas superiores de desarrollo deben tener siempre presente que
no ‘terminaron’ con el proceso, sino que debe haber un proceso de continuo mejoramiento, particularmente rápido
por la velocidad de cambio de las TICs y sus aplicaciones.

· Preparar a la gente es tan importante como preparar la tecnología que van a utilizar

· La importancia de la educación es inestimable, ya que trae tremendos beneficios en el largo plazo, invirtiendo en
preparación futura de la fuerza de trabajo, la sociedad y la economía.

· Cada comunidad debe decidir sus propias prioridades y la asignación de recursos, pero debe asegurarse de no
sacrificar ganancias de largo plazo por beneficios de corto plazo
· Es crítica una relación cercana entre empresas y gobierno.

· Las TICs se están volviendo constantemente más poderosas y menos costosas, con lo que aplicaciones que en el
presente no pueden ser costeadas, sí pueden ser alcanzadas en un futuro cercano.

A partir del informe, formularon un test para la evaluación del estado de preparación de una sociedad, en función
del grado de avance en áreas que consideraron críticas para la adopción de TICs: Acceso, aprendizaje, sociedad,
economía y política. Con la información recogida para elaborar el presente informe, el IERAL completó el test para
evaluar la ‘readiness’ de la sociedad argentina para ingresar a la era de la información y entre 1 y 4, el resultado para
nuestro país es 2,9. El test puede ser consultado en www.readinessguide.org .

riesgo y la utilización de las opciones (stock options) como forma de pago al personal. Para un sector tan
globalizado, finalmente, es importante una economía con acceso fluido al mercado mundial de bienes y
servicios, basado en bajos aranceles de importación y pocas regulaciones para la prestación de servicios.
Además de las condiciones básicas relacionadas con el ambiente de negocios, cada país de los
estudiados tiene una batería de políticas distintas con el objetivo de acelerar el desarrollo del sector TIC.
No todas esas políticas parecen haber sido particularmente exitosas, y lo que es más relevante para este
estudio, en muchos casos las políticas responden a especificidades nacionales tan distintas de las argentinas
que limitan la posibilidad de extraer lecciones de política. Así, en EEUU el boom del sector TIC se monta
sobre situaciones de mercado preexistentes que permitieron un desarrollo bastante autónomo, conducido
por el mercado. En Israel, en cambio, la acción del estado ha sido crucial en tanto y en cuanto las
políticas que afectan al sector están íntimamente relacionadas con las necesidades de defensa de ese
país. A su vez cada país tiene condiciones estructurales que hacen necesarias distintas políticas, relacionadas
con su nivel de ingresos, su nivel educacional y el estado de su infraestructura de comunicaciones.
Teniendo en cuenta estas consideraciones se elaboraron las recomendaciones y lineamientos de políticas
que se desarrollan a continuación.

123
.com.ar

2. La Iniciativa Nacional Informática

La mayor parte de los países que tienen un sector TIC pujante tienen algo parecido a un plan nacional
de TIC o bien una repartición pública de rango ministerial dedicada especialmente al sector. En la mayor
parte de los casos las acciones contenidas responden a algunos o a todos de los siguientes objetivos:
1) Crear una conciencia nacional sobre la importancia de las TICs, difundir sus beneficios, preparar a la
población para aprovechar lo que las TICs tienen para ofrecer, estimular el involucramiento en estas
nuevas tecnologías de distintos actores sociales. En difinitiva se trata de crear demanda para lo que
las TICs tienen para ofrecer y asegurar la mayor inclusión social posible en esta nueva “ola
transformadora”.
2) Coordinar distintas áreas del estado con incumbencia en el tema. En todos los países, debido a la
complejidad del tema, hay muchas agencias gubernamentales con capacidad de influir en las políticas
del sector y el plan o agencia nacional se encarga de coordinarlas de modo de hacerlas coherentes
con lineamientos generales pre-establecidos.
3) Implementar iniciativas específicas de promoción, tales como llevar conectividad a las bibliotecas y
colegios, subsidiar iniciativas privadas de punta, etc.
La Argentina debería lanzar a la brevedad una Iniciativa Nacional Informática (INI) que contemple al
menos estos tres objetivos. Si bien es fundamental actuar con rapidez, es importante también que para su
elaboración y lanzamiento se convoque al sector privado y a representantes del área de educación e
investigación. La iniciativa debería partir de un área del ejecutivo nacional al más alto nivel, de ser
posible dentro del ámbito de la presidencia o la vicepresidencia.
No debería ser la idea que el foco de la iniciativa sea la asignación de fondos públicos al estilo de los
planes de “conexión masiva a la red” de Singapur (que tiene un presupuesto de US$ 1.000 millones para
un país de menos de 3 millones de habitantes). No sólo la restricción presupuestaria actual no aconseja
esto, sino que además el nivel de incertidumbre que todavía rodea al desarrollo del sector es un llamado
a la prudencia en el gasto para un país del nivel de desarrollo de la Argentina, que no está (ni estará en
el corto plazo) en la frontera del desarrollo tecnológico.
Para el cumplimiento de los objetivos 1 y 2 se necesita mucha más inteligencia y voluntad política que
recursos fiscales, la primera para organizar el objetivo 1 con el mayor impacto posible y la segunda para
darle a la autoridad competente el poder necesario como para prevalecer en las típicas luchas inter-
burocráticas que plagan las políticas públicas que abarcan muchas áreas.
El objetivo 3 es el más complejo en términos del abanico de cosas que se pueden hacer para estimular
al sector y que abarcan áreas y niveles de decisión distintas. Nuestra propuesta es que la autoridad
central tenga responsabilidad por el diseño de la estrategia y sea quien concentre los fondos que se van
a dedicar a las distintas iniciativas, pero que la ejecución de cada una recaiga en agencias públicas o
privadas más cerca de los usuarios/beneficiarios finales. A continuación se listan una serie de políticas
para distintas áreas que deberían formar parte de un mínimo paquete de esta INI.

3. Políticas de acceso
Un tema fundamental que permea todas las discusiones sobre las TICs es el de quiénes están hoy
accediendo a los beneficios de las tecnologías informáticas, que se reduce a una discusión sobre las

124
 Conclusiones y Recomendaciones de Política

trabas para lograr un mayor acceso de la gente a Internet. El país tiene una penetración de Internet entre
su población aceptable por su nivel de ingreso per capita, no hemos encontrado justificación para los
reclamos en la prensa que brindan un panorama de gran atraso nacional. Sin embargo, estamos muy
lejos del nivel de conectividad de países más avanzados y de los deseables para avanzar hacia una
sociedad de la información. La investigación sobre los problemas de acceso en Argentina permite hacer
las siguientes recomendaciones:
1) La Argentina tiene costos telefónicos más altos que muchos otros países pero el actual proceso de
desregulación y mayor competencia están haciéndolos converger a niveles internacionales. En términos
de los costos de los ISPs la situación es similar, con una caída reciente de costos y la aparición de
muchos servicios gratuitos. En esta área, entonces, no parece haber espacio para una mayor acción
del estado excepto mantenerse alerta para asegurar que el proceso desregulatorio continúe y se
garantice la vigencia de la competencia lo más abierta posible. Dado el ritmo vertiginoso del cambio
tecnológico en el sector, es fundamental que los entes reguladores del estado establezcan un monitoreo
periódico de las regulaciones del sector y sean ágiles para adaptarse a las cambiantes condiciones
de los mercados.

2) Es importante el diálogo entre reguladores y todos los involucrados en el sector para que no queden
“nichos regulatorios” que aumenten artificialmente los precios. Hoy en día, por ejemplo, en los
costos de los ISPs inciden negativamente algunas regulaciones para habilitarlos de parte de la CNT
y altos costos en el alquiler de las líneas punto a punto. Esto debe revisarse.

3) En los costos de acceso, el hardware se vuelve fundamental. Con los costos de una computadora en
el país superiores al salario promedio mensual de los argentinos no es difícil entender por qué hay
grandes sectores de la población que no están ni cerca de comenzar a acceder a la red. En este
sentido, aunque los costos telefónicos y de acceso sean cero, el hardware y software siguen siendo
una barrera importante. Para atacar este problema es importante: mantener el costo del hardware lo
más bajo posible. En este sentido, hoy los distintos componentes de una PC pagan aranceles de entre
0 y 15%, mientras que una PC armada paga 14% 14%. Argentina tenía 0% de arancel antes pero pactó en
el Mercosur un arancel ascendente para llegar a un arancel externo común del 16% en el 2006.
Creemos que esto es un gran error dado que el país no produce computadoras y entonces sólo se
trata de un subsidio de los consumidores argentinos a los ensambladores poco eficientes de
computadoras de Brasil! Este es un lujo que el país no se puede dar en un área tan sensible.

Como se discutió al proponer la INI, el foco en el acceso individual (una familia = una computadora)
va a dejar fuera a millones de familias de bajos ingresos del país, aún si se consiguieran los costos más
bajos del planeta. La solución pasa por el fomento al acceso colectivo. Hoy muchos países del mundo (y
también un programa argentino) están implementando agresivamente planes para proveer acceso gratuito
o muy subsidiado a Internet en escuelas, bibliotecas, centros comunitarios y otros puntos de acceso
masivo.
Finalmente, el libre acceso no garantiza que la gente de menores recursos se va incorporar masivamente
al uso de la red en su vida cotidiana. Para eso es importante la creación de conciencia entre la población
adulta sobre las ventajas de operar en la red (objetivo N°1 de la INI), la incorporación masiva de las TICs
en las escuelas, fundamentalmente las de las zonas de menores recursos49.

49
En su mensaje al Congreso del 1° de marzo, el Presidente de la Rua declaró a esta propuesta como uno de los objetivos
de su mandato.

125
.com.ar

Recuadro 24
Horizontalizando el acceso a las nuevas tecnologías

El gobierno argentino, a principios del 2000, ha comenzado a considerar diversas medidas para disminuir las
barreras de acceso a Internet, tales como el lanzamiento del portal educ.ar y una línea de financiamiento de PCs.
El ministerio de Educación lanzó en abril ‘El Portal de la Educación Argentina’, educ.ar
educ.ar. Es la primera empresa de
Internet del Estado. El objetivo es incorporar a la economía digital a todas las escuelas del país, tanto docentes como
estudiantes.
Sólo el 2% de los estudiantes argentinos está on-line y la mayoría de ellos van a escuelas privadas, generando un
creciente desequilibrio entre las sectores sociales. Se busca llegar a 11.262.386 estudiantes, 700.000 docentes y
45.000 establecimientos., para pasar de la relación de una computadora en red cada 50 alumnos a la de una cada
cinco.
Se comenzará por los centros educativos, ya que es la forma más económica de conectar a los chicos. Alumnos y
docentes recibirán una cuenta personal de correo electrónico. Primero se dotará a los docentes, con un acceso a
Internet personalizado, desde donde podrán acceder a bibliografía, preparar clases, intercambiar experiencias con
colegas en el mundo. Los alumnos accederán a Internet desde una página personalizada donde podrán encontrar
información, mantenerse en contacto con sus docentes y estudiantes de todo el mundo, encontrar su tarea, acceder a
ejercicios, encontrar bibliografía, mejorar sus conocimientos de computación , idiomas y cualquier otra materia.
El portal adquirirá mayor valor cuanto más internautas ingresen, valorizando la página y logrando que las empresas
confíen en ella e inviertan más. Quien concibió la idea y realizó una donación de los fondos iniciales para la creación
del portal ‘un peso por cada estudiante argentino ($11.262.386) es Martín Varrsavsky. Varsavsky es un entrepreneur
argentino que fundó cuatro firmas europeas de Internet, telecomunicaciones y tecnología de la información: Viatel,
jazztel, ya.com. y EINSTEINet.
Por otra parte, la Secretaría para la Tecnología, la Ciencia y la Innovación Productiva diseñó un plan para facilitar la
compra de computadoras de uso hogareño y su conexión a Internet, a través de créditos del Banco Nación y en
coordinación con empresas proveedoras de hardware y ISPs. El objetivo de esta iniciativa es aumentar el acceso a
Internet de la población argentina con la incorporación de aproximadamente un millón de computadoras,.
El Banco Nación otorgaría créditos blandos a los usuarios que adquieran nuevas PC’s conectadas a la red en 36
cuotas de $31. Los primeros créditos se otorgarían a partir de la segunda quincena de mayo.
Las computadoras financiadas contarán con todos los elementos necesarios para aprovechar al máximo las ventajas
que otorga la red. Incluyen, además del equipo de impresora, un curso de capacitación

4. Políticas para el desarrollo del comercio electrónico

Con un ritmo menor al del país líder en este sector, el comercio electrónico en Argentina está viviendo
una etapa de veloz desarrollo. Al igual que en otros países, en Argentina las empresas más visibles y los
desarrollos más conocidos son los que tratan sobre comercio electrónico minorista (b2c). Sin embargo,
los resultados del trabajo muestran que el mayor impacto en el funcionamiento de la economía lo tendrá
el comercio electrónico inter-empresarial (b2b), al permitir una nueva relación al interior de cada cadena
de valor (proveedores-clientes) y al interior de cada empresa. La incorporación masiva de las TICs en las
relaciones b2b reduce enormemente los costos de transacción, y por lo tanto permite un replanteo de la
organización de las empresas.
No existen en Argentina barreras que estén frenando el desarrollo del comercio electrónico. En este
sentido, una primera recomendación de política es que el estado no genere nuevas regulaciones o
impuestos que discriminen contra el sector. Aún más, para el caso en el cual se elaboren estrategias de
apoyo al sector, es esencial que se hagan cuidadosos análisis de costo-beneficio antes de modificar el
contexto actual.

126
 Conclusiones y Recomendaciones de Política

Recuadro 25 El caso del proyecto de firma digital es

paradigmático. Es cierto que los problemas de
La confianza, el commodity más escaso en la red
seguridad en Internet limitan su crecimiento. En
La falta de mecanismos que permitan asegurar el pago Argentina, particularmente, la gran difusión del
y reducir el fraude disminuye el potencial de los negocios fraude con tarjetas de crédito asusta tanto a
en la red. Por ejemplo, el sector de viajes y turismo es compradores como a vendedores para cerrar las
señalado con frecuencia como uno de los que más va a ventas por tarjeta a través de la red.
crecer en Internet. Sin embargo, en Argentina, tanto United Por otro lado, para el uso de medios
Airlines como American Airlines, sólo aceptan compras de electrónicos en reemplazo del papel en las oficinas
pasajes electrónicos (e-tickets) a través de sus sites si el
públicas también es muy importante que haya
comprador tiene una tarjeta de crédito con domicilio en
maneras fehacientes de demostrar que quien dice
los EEUU. Por supuesto, esto deja fuera a la gran mayoría
que firmó un expediente sea quien realmente lo
de consumidores argentinos.
hizo, con fecha exacta.
Sin embargo, el proceso de adoptar la firma
digital tal cual se está planteando en el proyecto argentino es muy complejo y engorroso, y no se usa en
general en otros países para el caso del comercio electrónico. Por eso es importante que se consulten a
todas las partes interesadas antes de sancionar una nueva ley porque si se convirtiera en un requisito para
las ventas electrónicas existe el peligro que los costos sean mucho más altos que los beneficios. Lo que es
más relevante es que el país ajuste los mecanismos por los que se previene y castiga al fraude con tarjeta
de crédito para cualquier uso, antes que crear normativas especiales.
En términos del comercio electrónico inter-empresarial (business-to-business, o b2b), hay un área
donde hay espacio para una acción pública de estímulo y es en el fomento a Pymes. Las empresas de
menor tamaño, si bien tiene un gran potencial innovador, tienen problemas en el acceso a la información,
y dado el alto costo de capital que enfrentan, son excesivamente prudentes al momento de invertir en
nuevas tecnologías. Finalmente, hay una larga literatura que da cuenta de las dificultades de muchos
empresarios Pymes para valorar la inversión en activos intangibles, justamente del tipo de los que se
necesita para transformar una empresa para aprovechar al máximo el potencial de la nueva economía.
Todo esto justifica la implementación de un programa que acompañe la informatización de las Pymes
argentinas, asistiéndolas para que se sumen al grupo de empresas más grandes que ya usan las TICs y les
facilite sus procesos de internacionalización.
El programa no debe repetir errores pasados como la creación de “consultores públicos” que ofrecían
servicios gratis a las empresas, que éstas en general no valoraban. Los instrumentos deben ser sencillos y
con subsidios a la demanda de TICs de las Pymes, cubriendo sólo una parte de los costos de una
variedad de inversiones pertinentes posibles (consultoría, re-ingeniería, software, etc). Hoy existe un
programa en el área de la secretaría Pymes que tiene una estructura perfectamente adaptable a este
objetivo (el PRE) que debería acelerarse en su ejecución, ampliar y utilizar su componente de sensibilización
empresarial para estimular a los empresarios Pymes a embarcarse en el desafío de ingresar en la economía
digital.
En términos de las firmas mismas del sector TIC, la Argentina no tiene todavía alguna localización
geográfica que concentre a las firmas que se dedican a una u otra área de TIC, a pesar de la creciente
presencia de firmas de Internet en San Telmo, en Capital Federal, que lleva a algunos a hablar de un
“Silicon Telmo”. La experiencia mundial muestra que las firmas del sector son sensibles a los que se llama
economías de aglomeración, o beneficio de clusters. Es decir, que las firmas TIC al instalarse en una
región donde hay otras firmas del sector derivan beneficios que no lograrían estando solas. Así, los
estudios sobre el Silicon Valley en California o la Route 128 en Massachussetts muestran como la presencia
de buenas universidades del sector y un gran núcleo de firmas especializadas (junto a sus proveedores y
clientes) funciona como un imán para atraer a nuevas firmas que a su vez generan nuevas externalidades.

127
.com.ar

Las regiones especializadas, a su vez, atraen a los talentos relacionados con el sector que rotan entre
firmas, o crean las suyas propias, pero que no dejan la zona, contribuyendo a las ventajas competitivas
de la región. Estas experiencias dan lugar a que en muchos países la política de fomento al sector pase
por intentar “replicar Silicon Valley” (no hay líder mundial que no sueñe con tener su propio Silicon Valley)
a través de la creación de parques tecnológicos e incubadoras de empresas de alta tecnología. Los
resultados han sido de mixtos a malos cuando se forzó desde la política pública esto, pero sí está claro
que el estímulo para que universidades y empresas interactuen más es muy redituable.

5. El sector público y las TICs

El estado es básicamente un procesador de información, con casi el 70% de sus actividades dedicadas
a esto. Es por eso que es un actor privilegiado para beneficiarse de una rápida adopción de TICs. Es más,
el estado está en una excelente posición para ser líder adoptando estándares y marcando el ritmo para la
adopción de TICs tanto entre las empresas como entre los ciudadanos. Hay tres áreas fundamentales
para analizar el rol de las TICs en el gobierno: el segmento de compras gubernamentales (b2g), la
relación con los ciudadanos y la relación consigo mismo, al interior del estado.
En el b2g, el espacio para hacer políticas públicas es enorme. En este momento el gobierno se está
planteando una modificación del régimen de compras estatales (luego de haber anulado el decreto del
gobierno anterior) y es fundamental que el nuevo marco legal esté totalmente orientado a incorporar las
TICs para permitir compras públicas que lleven a menores costos, mayor transparencia, mayor números
de proveedores (Pymes) y menores costos de transacción para estos últimos.
El desafío es enorme, pero los beneficios esperables lo justifican. Hay distintos pasos a seguir que van
de menor a mayor sofisticación. El primero, es uno que ya existe en muchas áreas del estado nacional, y
de algunos provinciales y municipales, que consiste en publicar por Internet todas las licitaciones y compras,
incluso las pasadas, simplemente facilitando que se difunda la información. Esto permite que sea fácil
comparar distintos costos por productos similares pagados por distintas reparticiones, y asegurarse que
más proveedores se enteran de lo que pueden vender y a qué precios, para estimular nuevos entrantes.
Un segundo paso es comenzar a integrar licitaciones de distintas agencias públicas, agrupando compras
y abaratando costos. También esto puede ir de la mano de montar un “one-stop-shop” virtual, es decir un
solo site en la red donde los proveedores puedan encontrar todos los pedidos y ofrecer sus productos en
forma permanente. Otro paso, que puede ser simultáneo, es el cambio en la normativa pública para
simplificar los procesos y flexibilizar las compras, permitiendo que aún de manera descentralizada, las
distintas agencias se beneficien del poder de compra general del estado, pero a su vez puedan fraccionar
sus compras según sus necesidades. Para poder hacer esto, lo mismo que el one-stop-shop, se necesita
una gran tarea interna de organización, informatización y trabajo en redes al interior del estado que
demandará muchos esfuerzo.
Esto último se relaciona con la utilización de las TICs para el manejo de la documentación al interior
del estado. Para ello el estado debe comenzar un proceso de informatización coordinada, que aproveche
y sistematice las enormes inversiones en informática que el sector público nacional hizo en la última
década. El proyecto de firma digital en el que trabaja la Secretaría de la Gestión Pública apunta a la
reducción de los trámites y el papeleo, a la “trazabilidad” de las operaciones de manera de reducir
tiempos, costos y por sobre todo, evitar los “cajoneos” y “peajes” en el procesamiento de expedientes que
el actual sistema manual y superburocrático apaña. El gobierno de la Ciudad de Buenos Aires estaba
experimentando hacia mediados de 1999 con un procedimiento por el cual cada ciudadano que
comenzaba un trámite recibe un código y puede seguirlo por Internet en sus distintos pasos burocráticos,
a la manera que uno puede hacer el seguimiento de un paquete que envía por varias de las empresas de

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 Conclusiones y Recomendaciones de Política

courier internacionales. Por supuesto que en sí mismo esto no acelera los plazos, pero al transparentar el
proceso pone gran presión sobre la estructura burocrática para responsabilizarse por las demoras
innecesarias.
Ambos puntos anteriores tienen estrecha vinculación con las políticas que puede tomar el sector
público para utilizar las TICs para mejorar su relación con los ciudadanos. En base a lo que han hecho
gobiernos que han sido pioneros es esta área, las recomendaciones para la acción incluyen distintas
iniciativas. En primer lugar, y como parte de la INI, el gobierno debe dar fuertes señales políticas de estar
comprometido en una transformación de las relaciones con los ciudadanos para incrementar la eficiencia
y la transparencia. Debe quedar claro el por qué se hacen los cambios y no dejar lugar a una imagen de
mayor gasto público innecesario ni que la incorporación de informática de última generación es un
capricho extravagante del gobierno. La experiencia internacional muestra que hay al menos dos objetivos
de política posibles en este camino. El primero es unificar la “puerta de entrada”, es decir, que los
ciudadanos en su trato con el estado tengan una única puerta de entrada (o pocas) que les permita
fácilmente navegar de una sección a otra para encontrar la información que necesite e iniciar los trámites.
Este proceso no implica ningún cambio específico de cómo opera el estado “detrás” de la pantalla, allí
puede seguir “la misma ineficiencia pero más rápida”. En esto se ha avanzado en algunas áreas del
estado argentino, hay que hacer esfuerzos para ampliar la cantidad de información online provista y
hacerla más sistemática.
El segundo objetivo es la integración “atrás de la pantalla”. Esto implica una gran reingeniería de la
manera de operar del sector público para que comiencen a haber bases de datos compartidas, formularios
comunes y que se termine el “autismo” de las agencias públicas por el cual cada una ignora la que hace
la de al lado. Esto produce duplicaciones, falta de acumulación de aprendizaje en el sector público y un
alto costo para los usuarios que van de oficina en oficina recibiendo distintas respuestas para problemas
similares. Una integración así del “back office” permitiría que los ciudadanos averigüen cosas o hagan
trámites en un mismo sitio, aunque cada uno depende de distintas áreas. Así, quién necesita comenzar
una nueva empresa enfrentaría una misma pantalla con los links correspondientes y registrándose en uno
de los campos obligatorios pasaría a estar registrados en todos, aunque uno sea registro municipal, el
otro provincial, el otro nacional y uno más de la AFIP. El efecto de esto para incrementar la calidad de la
ciudadanía sería enorme, y además el estado estaría actuando como líder, estimulando el uso intenso de
herramientas informáticas entre la población.

6. Recursos humanos

El estudio sobre recursos humanos y TICs dejó en claro que hay tres áreas de acción para el estado:
- La educación primaria y secundaria: dada la relevancia de las TICs para la vida cotidiana y la
inserción laboral es fundamental que el estado asegure que los estudiantes se familiaricen con las
herramientas informáticas. Esto implica dos acciones: (1) enseñarles a los alumnos a trabajar con
herramientas informáticas y (2) utilizar todo el potencial de la informática para elevar la calidad de la
enseñanza en el aula. A pesar que la informatización de las escuelas lleva ya varios lustros, hay
coincidencia en la literatura del tema que ha sido un fracaso y que la educación ha demostrado ser
mucho más impermeable a la innovación que cualquier otro sector, con los docentes empleando hoy
en día prácticas no muy distintas que antes de la revolución informática.

- El acelerado cambio en el mundo de la producción y los servicios alteró la demanda laboral por
diferentes saberes y talentos. Así como hoy en Argentina hay un 13% de desocupación, también hay

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.com.ar

escasez de programadores y de talentos para el área de contenidos en Internet. En el largo plazo

estos desfasajes entre oferta y demanda se solucionan, pero a un alto costo. El gobierno, junto con
las universidades públicas y privadas puede implementar medidas que estimulen la formación de
recursos humanos en áreas sobre-demandadas, como la informática. En este caso se debe asegurar
que las universidades cuenten con recursos humanos y tecnológicos de última generación, para no
formar capital humano que está obsoleto al minuto mismo de recibir su título, y estimular por todos
los medios posibles la mayor interacción entre universidades y sector privado.

- Reconversión del stock de capital humano: los trabajadores salientes de los viejos sectores en
contracción de la Argentina (manufacturas trabajo-intensivas, burocracia estatal) no se insertan
fácilmente en los sectores dinámicos. A los escasos planes de reentrenamiento laboral, el sector
público debería (además de aumentar los recursos) procurar que la adquisición de nuevas habilidades
estén firmemente relacionadas con las TICs de modo de asegurar un aprovisionamiento de mano de
obra para el sector y como herramienta de mejora de la situación laboral de los desocupados.

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