EL GOBIERNO

Vidal Prado, Carlos. Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad Nacional de

Educación a Distancia

1. Naturaleza

El Título IV de nuestra Constitución viene encabezado por la rúbrica “Del Gobierno y de la

Administración” . Se regulan, por tanto, dos entidades diferentes: el Gobierno como órgano
constitucional, con funciones eminentemente políticas; y la Administración, como brazo
ejecutor, instrumento a través del cual se llevan a cabo las decisiones del Gobierno, que tiene
funciones eminentemente técnicas. En este sentido, debe entenderse el Gobierno como un
órgano colegiado a quien corresponde la dirección política interior y exterior del Estado, y que
se distingue tanto de la Corona como de la Administración Pública.

El Gobierno es, a la vez, un órgano político-constitucional responsable políticamente de su

gestión ante el Parlamento, y un órgano superior de la Administración del Estado, al que
corresponde la dirección política interior y exterior, la de la Administración civil y militar, y la
de la defensa del Estado, así como el ejercicio de la función ejecutiva y la potestad
reglamentaria, de acuerdo con la Constitución y las leyes (arts. 97 y 108 CE ). En
consecuencia, la naturaleza del Gobierno es mixta, actuando a veces como órgano político
constitucional y otras veces como órgano administrativo.

El Gobierno se ha convertido, en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, en un

órgano de importancia determinante, desplazando en buena medida al Parlamento como
centro de las decisiones políticas.

Una de las características esenciales del Gobierno es su colegialidad. Aunque el peso y el

liderazgo del Presidente es indudable, pues él es quien nombra y cesa a los Ministros, el
Gobierno es un órgano pluripersonal cuyas decisiones más importantes se adoptan en
Consejo de Ministros. Ello se deduce de la propia Constitución, pues en diversos lugares,
cuando se refiere a decisiones del Gobierno que se deben tomar colegiadamente, utiliza la
expresión “Consejo de Ministros” (por ejemplo, en los arts. 88 , 112 , 115 , 116.2 y 3
de la Constitución española ). No obstante, los miembros del Gobierno también tienen
atribuidas competencias individuales, y lo mismo ocurre con otros órganos unipersonales
(Secretarios de Estado, Subsecretarios) o colegiados (Comisiones Delegadas del Gobierno,
Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios) de colaboración y apoyo del
Gobierno.

Nuestra Constitución parte de que el Gobierno ha de gozar de confianza suficiente del

Congreso de los Diputados. El Gobierno ha de velar por conservar viva esta confianza pues en
todo momento puede responder políticamente ante dicha Cámara.

Habitualmente sucede que, en el seno de la fuerza política mayoritaria coincide, de ordinario,

en la misma persona el cargo de Presidente del Gobierno y el de Secretario General del
partido político. En consecuencia, si el Gobierno goza de mayoría absoluta, más que
preocuparse por mantener la confianza de la Cámara, dedica sus desvelos preferentemente a
imponer disciplina en el seno del Grupo parlamentario. En los casos en que el respaldo del
Gobierno depende también de otros partidos menores, los cuidados se centrarán en tener a
éstos satisfechos. Puede decirse, por tanto, que la realidad actual del principio de exigencia
de la responsabilidad política ha desvirtuado no poco su razón de ser originaria.

La exigencia de la responsabilidad política del Gobierno por el Congreso tiene como últimas
manifestaciones la cuestión de confianza (art. 112 de la Constitución ) y la moción de
censura (art. 113 de la Norma Suprema ).
2. Composición del Gobierno en la Constitución Española

El artículo 98.1 de la Constitución española establece que el Gobierno “se compone del
Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que
establezca la ley”. Dicho precepto se completa con lo dispuesto en la Ley del Gobierno (Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno), que, en su artículo 1.3 , establece que los
miembros del Gobierno “se reunirán en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del
Gobierno”. Aunque podría plantearse la duda de si algunos otros altos cargos, como los
Secretarios de Estado, podrían considerarse entre “los demás miembros que establezca la ley”
a que se hace referencia en la Constitución, lo cierto es que la Ley de Gobierno no los incluye
y, por tanto, no forman parte del Gobierno. No obstante, los Secretarios de Estado sí que
pueden asistir a las reuniones del Consejo de Ministros cuando sean convocados, según
establece el artículo 5.2 de la misma Ley de Gobierno . No suele ser habitual, sin embargo,
este supuesto.

Cabe plantearse también qué papel juega, en el ámbito del Gobierno, la Comisión General de
Secretarios de Estado y Subsecretarios, presidida por un Vicepresidente del Gobierno o por el
Ministro de la Presidencia. Esta Comisión se reúne con antelación al Consejo de Ministros,
para preparar el orden del día de esta última reunión. La cuestión radica en determinar si esta
Comisión es o no un órgano interno del Gobierno.

El Gobierno es un órgano político, integrado por personas con mandato sometido a caducidad
y políticamente responsable. Ha de distinguirse este concepto del de Administración Pública.
Ésta es permanente, integrada por funcionarios estables, subordinada al Gobierno,
políticamente neutra y responsable sólo jurídicamente. Lo que ocurre es que no es fácil
establecer una línea divisoria entre los dos, porque el Gobierno, en ocasiones, ejerce también
una función administrativa y no política, como por ejemplo cuando le corresponde resolver
algunos recursos. Lo mismo ocurre con las Comisiones Delegadas del Gobierno, que son
órganos colegiados restringidos del Gobierno como órgano complejo, que asumen
competencias de coordinación y de resolución de los asuntos que, afectando a varios
Departamentos, no son competencia del Consejo de Ministros.

En todo caso, como tónica general, puede decirse que, según se desciende en la escala
jerárquica de cargos, disminuye la carga política y se incremente la administrativa. Por eso
exige la ley que, a partir del rango de subsecretario, los nombramientos deben recaer en
funcionarios de carrera. La Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración
General del Estado de 1997 califica como órganos directivos de la administración a los
subsecretarios, secretarios generales, secretarios generales técnicos, directores generales y
subdirectores generales. Estos cargos directivos, aunque de carácter más técnico y menos
político, están también condicionados por las decisiones políticas que toma el Gobierno que, al
fin y al cabo, es quien se encarga de la dirección de la Administración civil y militar, como
establece el artículo 97 de la Constitución .

La configuración y el funcionamiento del Gobierno se basa sobre tres pilares fundamentales:

a) El principio de dirección presidencial, en función del cual corresponde al Presidente del

Gobierno determinar las directrices políticas que orientarán la tarea del Gobierno y cada uno
de sus Departamentos.

b) El principio de colegialidad, que exige el funcionamiento armónico del Gobierno y la

responsabilidad solidaria de sus miembros.

c) El principio departamental, en función del cual la Administración se organiza en Ministerios,

lo que confiere al titular de cada Departamento una amplia autonomía y la responsabilidad de
los asuntos que sean de su propia competencia.
Además de estudiar el órgano colegiado por excelencia en que se constituye el Gobierno, que
es el Consejo de Ministros, conviene también abordar el estudio de los órganos personales
que en Gobierno se integran. Puesto que al Presidente se le dedica en este manual un Tema
específico, vamos a ocuparnos ahora de los demás miembros del Gobierno.

2.1. Los Vicepresidentes

Se trata de una figura potestativa. Es decir, la existencia o no de uno o varios Vicepresidentes

queda a la libre voluntad del Presidente de Gobierno. Sus competencias dependen también
del criterio de éste. Los Vicepresidentes suplen, por su orden, al Presidente de Gobierno en el
desempeño de sus funciones, en casos de vacante, ausencia o enfermedad y, con carácter
general tienen la condición de órganos de apoyo al Presidente. Por eso, éste les encomienda
la coordinación de parcelas concretas de gestión y administración, además de tener por Ley
encomendada la presidencia de la Comisión General de Secretarios de Estado y
Subsecretarios.

Podemos distinguir:

- Vicepresidencia exclusiva, descargada de cualquier otra función diferente a las que, en su

caso, reciba por delegación del Presidente y las aludidas de suplencia.

- Vicepresidencias que suman a tal condición la de Ministros al frente de un Departamento;

que es la que habitualmente se da en nuestro país. El artículo 3.2 de la Ley de Gobierno
dispone, expresamente, que “El Vicepresidente que asuma la titularidad de un Departamento
Ministerial ostentará, además, la condición de Ministro”.

2.2. Los Ministros

Constituyen el grueso del órgano colegiado y, a la vez, son los que dirigen de modo inmediato
la Administración Pública. La Constitución no determina el número y áreas de trabajo de los
Ministerios. Tampoco exige que su creación, fusión o desaparición se tenga que hacer por Ley.
El artículo 8.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado , establece que “la determinación del número, la
denominación y el ámbito de competencias respectivo de los Ministerios y de las Secretarías
de estado se establecen mediante Real Decreto de la Presidencia del Gobierno”. Este sistema
es muy flexible, y ofrece la ventaja de que se pueden ejecutar rápidamente las decisiones que
tienen por objeto adaptar la organización y estructura del Gobierno a las cambiantes
necesidades de cada momento, por ejemplo, en función de si el Gobierno es de un único
partido o de coalición.

El Ministro de la Presidencia actúa como Secretario del Consejo de Ministros, y habitualmente

suele coincidir con el desempeño de una Vicepresidencia, encargándose también de la
preparación de estos Consejos, en función de lo cual preside previamente la Comisión General
de Secretarios de Estado y Subsecretarios.

Los Ministros ejercen funciones políticas y administrativas, en tanto que son, por un lado,
miembros y órganos unipersonales del Gobierno como órgano complejo (art. 98.1 CE ),
pero a la vez Jefes de sus respectivos Departamentos Ministeriales. Como miembros del
Gobierno colaboran en la dirección de los asuntos del Estado; como Jefes de un
Departamento, ocupan el supremo vértice administrativo. Ahora bien, además de los Ministros
titulares de un Departamento, pueden existir Ministros sin cartera, a los que se atribuirá la
responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales. Estos se contemplan
específicamente en el art. 4.2 de la Ley de Gobierno .
El nombramiento de los Ministros se efectúa por real decreto expedido por el rey y refrendado
por el Presidente del Gobierno. El cese se produce, asimismo, por voluntad exclusiva del
Presidente del Gobierno, y puede ser también automático, en los casos de celebración de
elecciones generales, pérdida de la confianza parlamentaria, dimisión o fallecimiento del
Presidente (art. 101.1 Constitución española ). La reprobación parlamentaria de un Ministro
no le obliga a dimitir, en términos jurídicos, aunque políticamente es claro que supone un
desgaste.

El artículo 4 de la Ley de Gobierno enumera como propias de los Ministros las siguientes
funciones:

a) Desarrollan la acción del Gobierno en el ámbito de su competencia departamental,

ejecutando los acuerdos del Consejo de Ministros y siguiendo las instrucciones del presidente
del Gobierno.

b) Ejercen la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento.

c) Ejercitan cuantas competencias les confieran las leyes u otras disposiciones o las normas
organizativas y funcionales del Gobierno.

d) Refrendan, en su caso, los actos del Rey en materias de su competencia.

e) En el ámbito de la organización administrativa, ejercen cuantas competencias son propias

de los órganos superiores de la Administración Central del Estado.

Como órganos político-constitucionales, están sometidos a la dirección y coordinación del

Presidente del Gobierno (art. 98.2 CE ). Este sometimiento no se traduce en una relación de
jerarquía desde el punto de vista jurídico-administrativo, pero sí que supone una efectiva
supremacía política del Presidente, que fija el programa político del conjunto del Gobierno en
su proceso de investidura (art. 99.2 CE ) y puede dictar directrices para su ejecución a los
Ministros.

Los ministros está sometidos también al control político de las Cortes Generales (art. 66.2 CE
), debiendo comparecer ante las mismas a su requerimiento y responder a las preguntas e
interpelaciones que se les formulen (arts. 110.1 y 111.1 CE ).

2.3. Los demás miembros que establezca la Ley

Parece que el precedente de este último inciso del art. 98.1 de la Constitución es un Real
Decreto de 1977 por el que se creaban los Secretarios de Estado como figura intermedia
entre el Ministro y el Subsecretario.

La puerta abierta de este artículo se dejó con el pensamiento puesto en los Secretarios de
Estado. Sin embargo, éstos no han alcanzado, desde que está vigente la CE, en ningún
momento, la condición de miembros del Gobierno. La vigente Ley del Gobierno reitera la
negativa cuando dice, en su Preámbulo: “Por lo que respecta a los Secretarios de Estado, se
opta por potenciar su status y su ámbito funcional sin llegar a incluirlos en el Gobierno. Serán
órganos de colaboración muy cualificados del Gobierno, pero no miembros, si bien su
importancia destaca sobre el resto de órganos de colaboración y apoyo en virtud de su
fundamental misión al frente de importantes parcelas de actividad política y administrativa, lo
que les convierte, junto con los Ministros, en un engarce fundamental entre el Gobierno y la
Administración”.

3. El estatuto de los miembros del Gobierno

Para poder ser nombrado miembro del Gobierno se requiere ser español y mayor de edad,
encontrarse en pleno disfrute de los derechos de sufragio activo y pasivo y no estar
inhabilitado, por sentencia firma, para el ejercicio de empleo o cargo público (art. 11 de la Ley
de Gobierno ). Todo el Capítulo I del Título II de dicha Ley se dedica a regular el estatuto
de los miembros del Gobierno.

El artículo 98 de la Constitución española establece algunas incompatibilidades para quienes

forman parte del Gobierno, y termina remitiéndose a la ley, que completa la regulación del
estatuto de los miembros del Gobierno.

Las incompatibilidades recogidas en la Constitución son:

a) la prohibición de ejercer cualquier función representativa que no sea la parlamentaria.

b) la imposibilidad de ejercer cualquier otra función pública que no derive de su cargo, y

c) la prohibición de ejercer toda actividad profesional o mercantil.

El apartado 1 del artículo 98 ha sido desarrollado, especialmente, por el art. 1 de la Ley

50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno . El artículo 98.2 encuentra su correlato en el
artículo 2 de la citada Ley, aunque a lo largo de todo el texto legal se van detallando el
estatuto y régimen de incompatibilidades de los miembros del Gobierno.

En consecuencia, la Constitución admite expresamente la compatibilidad del Ministro con la

condición de parlamentario de las Cortes Generales.

La actividad de los miembros del Gobierno reunidos en Consejo de Ministros goza de una
especial protección penal, y así, el Código penal tipifica toda coacción o perturbación de la
libertad de deliberación del órgano, así como las injurias y amenazas al Gobierno. También se
protege penalmente a los Ministros, tipificando como delito el atentado contra un Ministro en
el ejercicio de sus funciones.

Los miembros del Gobierno están sometidos a responsabilidad jurídica. Desde el punto de
vista penal, son responsables como cualquier otro ciudadano de una hipotética violación de
las leyes penales. Lo que ocurre es que gozan de un especial tratamiento procesal, al tratarse
de un personal aforado. El artículo 102.1 de la Constitución establece un fuero especial para
el Presidente y los miembros del Gobierno, similar al de los diputados y senadores: su
responsabilidad criminal será exigible, en su caso, ante la Sala de lo Penal del Tribunal
Supremo. No se distingue entre delitos cometidos en el ejercicio de su cargo, o en el ámbito
privado, por lo que hay que entender que están comprendidos todos.

Si el objeto de la acusación es el de traición o cualquier delito contra la seguridad del Estado,

cometido en el ejercicio de sus funciones, debe ser planteada por iniciativa de la cuarta parte
de los miembros del Congreso, y necesita ser aprobada por mayoría absoluta. La actuación
del Congreso supone un requisito de procedibilidad, pero la competencia para juzgar sigue
siendo de la Sala Segunda del Tribunal Supremo.

Además, los miembros del Gobierno disponen de un procedimiento especial para prestar
declaración ante los tribunales, pudiendo hacerlo por escrito, o bien en su domicilio o en su
despacho oficial, lo cual les exime de la comparecencia personal.

El último apartado del artículo 102 citado establece que en ninguno de los supuestos
comentados se podrá aplicar la prerrogativa real de gracia.
Aunque nada se dice en la Constitución, los Ministros pueden incurrir también en
responsabilidad civil, susceptible de producir una indemnización cuando lesionen el patrimonio
del Estado o de los particulares. Asimismo, los actos del Gobierno y de la Administración que
contravengan la ley son enjuiciables ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

4. Nombramiento y separación de los miembros del Gobierno

Dice el artículo 62, e) de la Constitución que corresponde al Rey nombrar y separar a los
demás miembros del gobierno (Vicepresidentes, en su caso y Ministros) a propuesta de su
Presidente. La decisión, por tanto, es una decisión política adoptada por el presidente, a la
que sólo le falta para convertirse en un acto estatal su formalización como tal por el Rey en su
calidad de Jefe de Estado.

La propia Constitución así lo confirma cuando, en el artículo 99.2 , al regular el

procedimiento de investidura del candidato a Presidente del Gobierno, habla del Gobierno que
pretende formar el Presidente. Es evidente, pues, que es éste quien lo forma y se
responsabiliza de ello refrendando el decreto de nombramiento. Los Ministros son
seleccionados por él y se mantienen en el gobierno mientras el Presidente no les retire su
confianza.

Finalmente, el artículo 2.2, j) de la Ley del Gobierno atribuye al Presidente, como ya hemos
visto, la facultad de crear, modificar y suprimir por Real Decreto los Departamentos
Ministeriales y las Secretarías de Estado. En este sentido, hay que apuntar que la separación
o cese de los Vicepresidentes o Ministros sin cartera comportará la automática desaparición
de dichos órganos (art. 12 Ley del Gobierno ).

5. La funciones del Gobierno

En un Estado Social y Democrático de Derecho como el nuestro, el Gobierno ya no se limita a

ejercer una serie de funciones ejecutivas, sino que tienen una importante tarea de discreción
política, autónoma en cierto modo de la propia labor del Poder legislativo.

Las funciones del Gobierno se sintetizan en el artículo 97 de la Constitución , y se dividen,

principalmente, en dos bloques, el de la función de dirección política y la función ejecutiva. El
citado artículo 97 : “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y
militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de
acuerdo con la Constitución y las leyes”.

Las funciones enumeradas por la Constitución no pueden entenderse de forma disociada. El

ejercicio de cualquiera de ellas obliga a interrelacionarlas. No obstante, desde el punto de
vista teórico las analizaremos por separado.

5.1. Función de dirección política

La dirección implica fijar un programa político de gobierno, establecido por el Presidente, que
determina las directrices de la política interior y exterior y vela por su cumplimiento. Con base
en dicho programa, el candidato a Presidente solicita la confianza al Congreso de los
Diputados en el debate de investidura, según lo dispuesto en el art. 99 de la Constitución .
Dicho programa debería ser ejecutado a lo largo de la legislatura, y para controlar dicha tarea
se viene realizando un debate anual (algunos consideran que se trata ya de una convención
constitucional), sobre el Estado de la Nación, en el Congreso de los Diputados. Tras dicho
debate se aprueban mociones que comprometen al Gobierno, con lo cual el Congreso de los
Diputados se corresponsabiliza activamente en la orientación general de la política. Otro
momento en el que el Presidente vincula su permanencia al respaldo de su programa es el de
la cuestión de confianza regulada por el art. 112 de nuestra Carta Magna .
El principal instrumento que el Gobierno tiene en sus manos para ejecutar el programa y, por
tanto, ejercer la función de dirección política, es la ley. En consecuencia, la iniciativa
legislativa es una facultad directamente relacionada con esta función gubernamental (artículo
87.1 de la Constitución ). El propio programa de gobierno se ordena, en buena medida,
como una previsión de iniciativas legislativas. El Gobierno dirige la política, decidiendo el
momento oportuno para abrir un procedimiento parlamentario y utilizando en el transcurso
del mismo los mecanismos parlamentarios a su disposición, pero no al margen de las Cortes
Generales. Por lo demás, a éstas les corresponde el control de toda la acción del Gobierno.

En el marco de la función legislativa, el Gobierno está facultado por el artículo 86 de la

Constitución para, en casos de extraordinaria y urgente necesidad, dictar decretos-leyes,
con determinadas limitaciones materiales y reservando al Congreso su ulterior convalidación o
derogación.

Dispersas por la Constitución encontramos otra serie de facultades gubernamentales que se

enmarcan dentro de esta función de dirección política. Así, corresponde al Gobierno el
monopolio de la iniciativa para la elaboración de los Presupuestos (art. 134.1 CE ) y la
planificación económica, a través de los cuales se prevén los medios para alcanzar los
objetivos fijados en el programa de Gobierno.

También tiene un especial protagonismo el Gobierno en la declaración de los estados

constitucionales críticos, con la posibilidad de asumir poderes extraordinarios, si bien ésta es
una faculta estrechamente reglada y el ejercicio posterior de dichos poderes está
parlamentaria y judicialmente controlado (art. 116. 2 y 3 CE ).

Por lo que se refiere al Presidente del Gobierno, le corresponde, previa deliberación del
Consejo de Ministros, la disolución de las Cortes Generales (art. 115 CE ). Asimismo, previa
autorización del Congreso, puede proponer un referéndum consultivo sobre una cuestión de
especial trascendencia política (art. 92 CE ).

En relación con las Comunidades Autónomas, el Gobierno puede impugnar ante el tribunal
Constitucional las leyes y disposiciones aprobadas por los órganos de éstas, impugnación que
produce efectos suspensivos inmediatos (art. 161.2 CE ). Además, se le atribuye al
Gobierno el principio de ejecución federal, es decir, la facultad de adoptar las medidas
necesarias para obligar a una Comunidad Autónoma al cumplimiento de las obligaciones que
la Constitución o las leyes le impongan. Para abordar este objetivo, se faculta al Gobierno a
dar instrucciones a todas las autoridades y funcionarios de las Comunidades Autónomas (art.
155 CE ).

Por último, entre las facultades correspondientes a la función de dirección política citaremos
también la de provisión de personal de otros órganos, como son la propuesta de
nombramiento de Fiscal General del Estado (art. 124.4 CE ) y de dos magistrados del
Tribunal Constitucional cuando le corresponde por el turno de las vacantes (art. 159.1 CE ),
que serán nombrados por el Rey.

Hasta aquí hemos hablado de política interior. El artículo 97 atribuye también al Gobierno la
dirección de la política exterior, lo cual se manifiesta especialmente en la iniciativa atribuida al
Ejecutivo en materia de tratados y convenios, y la dirección de la defensa del Estado, función
importante, que se complementa con la de dirigir la Administración militar. En este sentido,
aunque el artículo 62.h) atribuye al Rey el mando supremo de las Fuerzas Armadas, éste
debe entenderse en sentido simbólico, pues el mando real y efectivo corresponde al Gobierno.

También corresponde al Rey la más alta representación del Estado en las relaciones
internacionales (art. 56.1 CE ), pero estamos hablando siempre de uan representación
simbólica. Las decisiones en política exterior las toma el Gobierno, con independencia de que,
en ocasiones, el Rey formalice dichas decisiones.
Las relaciones internacionales son, en principio, competencia exclusiva del Gobierno central
(art. 149.1.3 CE ), aunque alguna sentencia del Tribunal Constitucional haya matizado
dicha afirmación (STC 165/1994, de 26 de mayo ). Una de las manifestaciones
principales de la política exterior del Estado es la firma de tratados internacionales con otros
Estados, los cuales, válidamente celebrados y publicados en nuestro país, forman parte del
derecho interno vigente (art. 96.1 CE ). En algunos casos es necesario el consentimiento o
la autorización de las Cortes generales (arts. 93 y 94 CE ). En otros, de contenido menos
relevante, sólo se exige que el Gobierno informe a las Cortes de la firma de dichos tratados.

5.2. Función ejecutiva

El segundo gran bloque de competencias gubernamentales puede inscribirse dentro de la

función ejecutiva. En relación con ella, corresponde al Gobierno la legislación delegada; la
potestad reglamentaria y la refundición de textos; el nombramiento de empleos civiles y
militares; la concesión de honores y distinciones; la dirección de la Administración y, por
tanto, la gestión de los servicios públicos.

La función ejecutiva comprende el desarrollo por parte del Gobierno y de la Administración de

tareas públicas predeterminadas por la Constitución y las leyes, a través de las potestades
singulares y de los medios materiales que el ordenamiento jurídico prevé. La mayoría de las
veces, dicha función ejecutiva se ejerce dictando disposiciones y actos a través de los cuales
el Poder Ejecutivo impone unilateralmente sus decisiones, y en otras ocasiones confiriendo la
prestación de estos servicios públicos a terceros a través de concesiones administrativas o
modalidades contractuales. En el ejercicio de esta función ejecutiva, el Gobierno está
sometido, por tanto, a la Constitución y a las leyes, como todos los poderes públicos, tal y
como se dispone en el propio artículo 97 (“de acuerdo con la Constitución y con las Leyes”).

Esta función ejecutiva no consiste en una simple actividad mecánica o automática, con base
en la cual el Gobierno aplica las consecuencias jurídicas previstas ante supuestos de hecho
previstos en la norma. Tanto en la valoración de los hechos que pone en marcha la actividad
estatal, como en la determinación de la concreta respuesta que corresponde conforme a
Derecho, existe un margen de discrecionalidad, que permite una libertad de actuación y de
decisión, siempre en el marco fijado por el ordenamiento jurídico. Para ello, se requiere una
planificación previa, técnica y organizativa, la configuración de órganos y la previsión de actos
para desarrollar los procesos, y una definición y ordenación de los objetivos de la actuación
administrativa, teniendo en cuenta las prioridades que la Administración establezca.

La atribución al Gobierno de la función ejecutiva no impone, en fin, que el propio órgano

constitucional que recibe tal denominación haya de ser titular de todas las potestades al
respecto. Es suficiente con atribuirle aquellas que le confieran centralidad en el
desenvolvimiento de tal función. La posición central del Gobierno adquiere su pleno sentido en
el ámbito de las competencias propias de los órganos centrales del Estado, en él ha de
disponer de las potestades que le permitan dirigir la Administración. A ésta se encomienda,
por lo demás, la actividad concreta de ejecución de las Leyes, a través de muy diversas
potestades cuyo funcionamiento concreto estudia el Derecho Administrativo.

La potestad reglamentaria es quizá la principal potestad gubernamental a través de la cual se

ejecutan las leyes y las propias decisiones. La Ley 50/1997, del Gobierno , contiene el
procedimiento de elaboración de los reglamentos, cuyo proyecto corresponde redactar al
centro directivo que ostente la competencia, al que debe acompañarse un informe sobre la
necesidad y oportunidad de la norma proyectada, así como una memoria económica con la
estimación del coste que supone la medida. Durante el proceso de tramitación, el mencionado
centro recabará cuantos informes tenga por convenientes o sean preceptivos para garantizar
el acierto y la legalidad del texto, confiriéndose un trámite de audiencia o de información
pública a los ciudadanos u organizaciones representativas de intereses que tengan relación
con el objeto del reglamento. Se formará un expediente con todos los estudios y consultas
evacuadas, siendo preceptivo el informe de la Secretaría General Técnica correspondiente, así
como el dictamen previo del Consejo de estado en los casos legalmente previstos. Cuando el
reglamento pueda afectar a la distribución de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas, será preceptivo el informe previo del Ministerio de Administraciones
Públicas (art. 24 Ley del Gobierno ).

6. Cese del gobierno

El artículo 101 de la Constitución establece que “El Gobierno cesa tras la celebración de
elecciones generales, en los casos de pérdida de confianza parlamentaria previstos en la
Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su presidente. El Gobierno cesante continúa en
funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno”. Vamos a estudiar las diferentes
posibilidades de cese que se contemplan en este artículo.

6.1. Cese por dimisión voluntaria del presidente

Los motivos van desde los puramente personales hasta valoraciones de corrección
constitucional, pasando por consideraciones políticas. entre éstas cabe mencionar la quiebra
de la cohesión interna del gobierno, las fricciones entre éste y el partido de apoyo, la derrota
gubernamental en votaciones parlamentarias importantes, en elecciones locales o en un
refrendo. La dimisión comporta el cese del Gobierno y se perfecciona con un Real Decreto por
el que el Rey la acepta, Decreto que ha de refrendar el propio Presidente saliente.

6.2. Crisis por dimisión obligatoria del Presidente

Las causas de dimisión obligatoria del Presidente están constitucionalmente tasadas:

a) la celebración de elecciones generales como consecuencia de la extinción del mandato del

Congreso de los Diputados, o de la disolución anticipada de la Cámara.

b) la pérdida de la confianza del Congreso de los Diputados. Ello sucede por rechazo de una
cuestión de confianza o por aprobación de una moción de censura.

La Constitución exige, en estos casos, la dimisión del Gobierno y la aceptación de la misma

por el Rey. El artículo 114 de la Constitución exige que el presidente presente su dimisión y
la del Gobierno, precisión resulta innecesaria de puro obvia.

6.3. Otras causas de cese del Gobierno

a) El fallecimiento de su Presidente. Es el Vicepresidente el que asume las funciones del

Presidente, pero hay que entender que eso sucede a los exclusivos efectos de presentar la
dimisión propia y la del Gobierno y de permanecer en funciones hasta la toma de posesión del
nuevo Gobierno.

b) La incapacidad sobrevenida del Presidente para ejercer su cargo, siempre que ésta sea
total y previsiblemente duradera, y su procesamiento por determinados delitos. Esto último
únicamente sucede cuando la imputación es por delito de traición o contra la seguridad del
Estado, puesto que es el propio Congreso de los Diputados el que asume la acusación, lo que
significa una retirada de su confianza.

La mera autorización del procesamiento por cualquier otro delito no implica desconfianza
porque la Cámara no juzga el fondo de la acusación, sino solamente si los motivos del
procesamiento son jurídico-penales o políticos.

7. El gobierno cesante como gobierno en funciones

El artículo 101.2 de la Constitución dispone que el gobierno cesante continúe hasta la toma
de posesión del nuevo. Sigue siendo el órgano que dirige la política, y ello le exige y lo faculta
para realizar actos que no sean de mero trámite ni de mera ejecución. Lo que ocurre es que,
sobre todo en el caso de que exista un cambio de signo como consecuencia de unas
elecciones, el Gobierno cesante debe ser respetuoso con la voluntad popular, y no puede
adoptar, durante ese tiempo, decisiones que puedan condicionar la labor del Gobierno
entrante.

La Ley del Gobierno de 1997 precisa tan sólo que el Gobierno no puede ejercer la iniciativa
legislativa, que suspenderá las delegaciones legislativas que le hubieran hecho las Cortes y
que, en general y salvo razones de urgencia y de interés general, limitará su gestión al
despacho ordinario de los asuntos públicos. De modo más completo y sistemático, la Ley
establece:

a) El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo

Gobierno, con las limitaciones establecidas en esta Ley. El Gobierno cesante y en funciones
facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de
poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos.

b) El Gobierno en funciones no debe adoptar cualesquiera otras medidas que las arriba
indicadas, sin perjuicio de las excepciones motivadas por casos de urgencia debidamente
acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique.

Prohíbe, además, ciertas iniciativas al Gobierno en funciones y a su Presidente, algunas

innecesarias, pues son supuestos zanjados por la propia Constitución: la Ley del Gobierno
prohíbe al Presidente cesante proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras o de las
Cortes Generales, plantear la cuestión de confianza y proponer al Rey la convocatoria de un
referéndum consultivo.

Otras limitaciones bien lógicas son las siguientes:

1. Aprobar el Presupuesto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

2. Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.

3. Las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso,
durante todo el tiempo en que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la
celebración de elecciones generales.

NOTA BIBLIOGRÁFICA

DÍEZ PICAZO, L.M., “La estructura del Gobierno en el derecho español”, en Documentación
Administrativa, 1988, núm. 215.

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