Normatividad Nacional e Internacional en Materia de

Protección social:

Seguridad Social como Derechos Fundamental

La seguridad social es un conjunto de normas y procedimientos que se le
proporciona a los individuos para pensiones, riesgos laborales, subsidio familiar,
y los servicios sociales complementarios de tal forma que se pueda asegurar el
acceso a la asistencia médica y garantizar la seguridad del ingreso, en particular
en caso de vejez, desempleo, enfermedad, invalidez, accidentes del trabajo,
maternidad o pérdida del sostén de familia.

Está claramente definida en los Convenios de la OIT y en los instrumentos de la

Organización de Naciones Unidas (ONU) como un derecho fundamental y se
define como un sistema basado en cotizaciones que garantiza la protección de la
salud, las pensiones y el desempleo, así como las prestaciones sociales
financiadas mediante impuestos, la seguridad social se ha convertido en un reto
universal en un mundo globalizado.

Ello porque sólo el 20 por ciento de la población mundial tiene una cobertura
adecuada en materia de seguridad social mientras que más de la mitad no
dispone de ninguna forma de protección social. Aquellos que no están cubiertos
tienden a formar parte de la economía informal, por lo general, no están
protegidos en su vejez por la seguridad social y no están tiene posibilidades de
pagar sus gastos de salud. Además, muchas personas tienen una cobertura
insuficiente, esto es, que carezcan de elementos significativos de protección
(como la asistencia médica o las pensiones) o que la protección que reciben sea
escasa.

Hasta poco tiempo se presumía que la proporción creciente de la fuerza de

trabajo de los países en desarrollo terminaría en un empleo en el sector formal
cubierto por la seguridad social. Sin embargo, se ha mostrado que el crecimiento
del sector informal se ha traducido en tasas de cobertura estancadas o en
proceso de reducción. Aún en países con un elevado crecimiento económico,
cada vez más trabajadores, a menudo mujeres, se encuentran en empleos
menos seguros, como es el trabajo eventual, el trabajo a domicilio y algunos
tipos de empleo por cuenta propia que carecen de cobertura de la seguridad
social. Los grupos más vulnerables que no forman parte de la fuerza de trabajo
son personas con discapacidad y personas mayores que no pueden contar con el
apoyo de sus familiares y que no están en condiciones de financiar sus propias
pensiones.
La importancia de la seguridad social se traduce principalmente en que los
trabajadores y sus familias tengan acceso a la asistencia médica y cuenten con
protección en caso de pérdida de ingresos, durante cortos períodos por
desempleo, licencia por maternidad o enfermedad, o durante períodos largos por
invalidez o accidente de trabajo, y también proporciona ingresos a las personas
durante sus años de vejez.

Los niños se benefician de los programas de seguridad social destinados a

ayudar a sus familias para cubrir los gastos de educación. Para los empleadores y
las empresas, la seguridad social ayuda a mantener relaciones laborales estables
y una fuerza de trabajo productiva. Está puede también contribuir a la cohesión
social y al crecimiento y desarrollo general del país mediante la mejora de las
condiciones de vida, aminorando los efectos de las transformaciones
estructurales y tecnológicas en las personas y, por tanto, sentando las bases
para un enfoque más positivo sobre la globalización.

La seguridad social ha sido considerada como un derecho humano básico en la

Declaración de Filadelfia de la OIT (1944), y en su Recomendación sobre la
Seguridad de los medios de vida, 1944 (Núm. 67). Este derecho está confirmado
en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 1948, y en el Pacto
Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1966.

Normatividad Internacional sobre seguridad Social

Normatividad OIT y Convenio Sobre la Seguridad Social (Norma Mínima), 1952
(núm. 102) :

Una sociedad que brinda seguridad a sus ciudadanos, no sólo los protege de la
guerra y de la enfermedad, sino también de la inseguridad relacionada con el
hecho de acceder al trabajo para tener una mejor forma de vida. Los sistemas de
seguridad social prevén unos ingresos básicos en caso de desempleo,
enfermedad y accidente laboral, vejez y jubilación, invalidez, responsabilidades
familiares tales como el embarazo y el cuidado de los hijos y la pérdida del
sostén de la familia. Estas prestaciones no sólo son importantes para los
trabajadores y sus familias, sino también para sus comunidades en general. Al
proporcionar asistencia médica, seguridad de los medios de vida y servicios
sociales, la seguridad social ayuda a la mejora de la productividad y contribuye a
la dignidad y a la plena realización de los individuos. Los sistemas de seguridad
social también promueven la igualdad de género a través de la adopción de
medidas encaminadas a garantizar que las mujeres que tienen hijos gocen de las
mismas oportunidades en el mercado del trabajo. Para los empleadores y las
empresas, la seguridad social contribuye a mantener una mano de obra estable
que se adapte a los cambios. Por último, a través de las redes de protección en
los casos de crisis económica, la seguridad social actúa como elemento
fundamental de cohesión social, ayudando a garantizar la paz social y un
compromiso con la globalización y el desarrollo económico. A pesar de estas
ventajas, sólo el 20 por ciento de la población mundial tiene una cobertura
adecuada de seguridad social y más de la mitad no goza de ningún tipo de
cobertura de seguridad social.

Las normas sobre seguridad social de la OIT prevén diversos tipos de cobertura
de seguridad social, con arreglo a los diferentes sistemas económicos y a las
diferentes etapas de desarrollo. Los Convenios de la OIT sobre seguridad social
ofrecen una amplia gama de opciones y de cláusulas de flexibilidad que permiten
que el objetivo de cobertura universal pueda alcanzarse gradualmente. En un
mundo globalizado, en el que la gente está cada vez más expuesta a riesgos
económicos globales, existe una creciente concienciación respecto del hecho de
que una política de protección social nacional de amplia base puede constituirse
en un sólido amortiguador de muchos de los efectos sociales negativos de las
crisis económicas. Por tales razones, en 2012, la Conferencia Internacional del
Trabajo adoptó un importante nuevo instrumento, la Recomendación sobre los
pisos de protección social, 2012 (núm. 202).

Convenios y Recomendaciones OIT

El Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102), es el
convenio faro de la OIT sobre este tema, puesto que es el único instrumento
internacional, basado en principios fundamentales de seguridad social, que
establece normas mínimas aceptadas a nivel mundial para las nueve ramas de la
seguridad social. Estas ramas son:
• Asistencia médica
• Prestaciones monetarias de enfermedad
• Prestaciones de desempleo
• Prestaciones de vejez
• Prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedad profesional
• Prestaciones familiares
• Prestaciones de maternidad
• Prestaciones de invalidez
• Prestaciones de sobrevivientes

Si bien el Convenio núm. 102 abarca todas estas ramas, los Estados Miembros
solamente necesitan ratificar tres de ellas (artículo 2, literal ii), lo que permite
una extensión progresiva de la cobertura de la seguridad social en los países que
lo ratifican.
Los objetivos mínimos del Convenio se refieren, para cada una de las nueve
ramas, al porcentaje de la población protegida por sistemas de seguridad social,
al nivel de la prestación mínima que se garantiza a las personas protegidas, así
como a los requisitos para tener derecho a prestaciones y el periodo de derecho
a las prestaciones. El Convenio núm. 102 no prescribe la manera de lograr estos
objetivos, sino que deja una cierta flexibilidad a los Estados Miembros.

Los Objetivos Pueden alcanzarse a través de:

• Regímenes universales;
• Regímenes de seguridad social con componentes relacionados con los
ingresos o de tasa fija o ambos;
• Regímenes de asistencia social.

Los principios establecidos en el Convenio núm. 102 son:

• La garantía de prestaciones definidas

• La participación de los empleadores y de los trabajadores en la

administración de los regímenes

• La responsabilidad general del Estado en lo que se refiere a las

prestaciones concedidas y a la buena administración de las instituciones

• El financiamiento colectivo de las prestaciones por medio de cotizaciones

o de impuestos.

El Convenio núm. 102 exige igualmente la realización de evaluaciones actuariales

de manera regular para garantizar la sostenibilidad de los regímenes. Además,
establece que los regímenes de seguridad social deben ser administrados sobre
una base tripartita con el fin de garantizar y fortalecer el diálogo social entre
gobiernos, empleadores y trabajadores.

Este convenio es considerado como una herramienta para la extensión de la

cobertura de la seguridad social y proporciona un incentivo a los países que lo
han ratificado al ofrecerles flexibilidad en su aplicación, en función de sus niveles
socioeconómicos.

En 2001, el Consejo de Administración de la OIT confirmó su estatus de norma

actualizada, y la Conferencia Internacional del Trabajo en 2011 lo reconoció
como un punto de referencia en el desarrollo gradual de una cobertura de
seguridad social integral a nivel nacional. El Convenio núm. 102 ha sido ratificado
por 48 Estados Miembros de la OIT desde su entrada en vigor en 1952, y se
esperan más ratificaciones en los próximos años. El último país en ratificar el
Convenio núm. 102 fue Honduras, en 2012.

Es importante tener en cuenta que un cierto número de países han ratificado el

Código Europeo de la Seguridad Social, diseñado según el modelo del Convenio
núm. 102 pero proporciona niveles de prestaciones más elevados.

Recomendación sobre los pisos de protección social, 2012 (núm. 202)

Este instrumento proporciona orientaciones para establecer y mantener pisos de

seguridad social y poner en marcha pisos de protección social en el marco de
estrategias de extensión de la seguridad social a niveles más elevados para el
mayor número de personas posibles, según las orientaciones de las normas de la
OIT relativas a la seguridad social.

Convenio sobre la igualdad de trato (seguridad social), 1962 (núm. 118)

Convenio sobre la conservación de los derechos en materia de

seguridad social, 1982 (núm. 157) Estos instrumentos disponen algunos
derechos y prestaciones de seguridad social para los trabajadores migrantes que
hacen frente al problema de pérdida de los derechos a las prestaciones de la
seguridad social de que gozaban en su país de origen.

Una última generación de convenios amplía el ámbito de aplicación previsto en el

Convenio núm. 102. Al ofrecer un nivel más elevado de protección en cuanto al
alcance y al nivel de las prestaciones que han de garantizarse, autorizando
algunas excepciones que aseguran flexibilidad.

A continuación, se encuentran las prestaciones previstas en el Convenio núm.

102 y en convenios posteriores. Esta información no incluye las disposiciones
sobre la duración y las condiciones para tener derecho a las prestaciones;
tampoco las excepciones que se permiten en virtud de estos instrumentos ni los
niveles más elevados de prestaciones en las recomendaciones pertinentes:

⮚ Asistencia médica.

● El Convenio núm. 102: dispone la asistencia preventiva, la asistencia médica

general, comprendidas las visitas a domicilio, la asistencia de especialistas, el
suministro de productos farmacéuticos esenciales que hayan sido recetados, la
asistencia prenatal, la asistencia durante el parto y la asistencia puerperal
prestadas por un médico o por una comadrona diplomada, y la hospitalización
cuando ésta fuere necesaria.

● Convenio núm. 130: establece las mismas prestaciones que el Convenio núm.
102, más la asistencia odontológica y la readaptación médica.

⮚ Prestaciones de enfermedad.
● Convenio núm. 102: pagos periódicos que correspondan al menos al cuarenta
y cinco por ciento (45%) del salario de referencia.

● Convenio núm. 130: pagos periódicos que correspondan al menos al sesenta

por ciento (60%) del salario de referencia. También dispone el pago de los
gastos de sepelio en caso de fallecimiento del beneficiario.

➢ Prestaciones de desempleo.

Convenio núm. 102: pagos periódicos que correspondan al menos al cuarenta y

cinco por ciento (45%) del salario de referencia.

Convenio núm. 168: pagos periódicos que correspondan al menos al cincuenta

por ciento (50%) del salario de referencia. Más allá del periodo inicial, posibilidad
de aplicar reglas especiales de cálculo. Sin embargo, el conjunto de las
prestaciones a las que el desempleado puede tener derecho debe garantizarle
unas condiciones de vida saludables y dignas, de conformidad con las normas
nacionales.

➢ Prestaciones de vejez.

Convenio núm. 102: pagos periódicos que correspondan al menos al cuarenta

por ciento (40%) del salario de referencia. Obligación de revisar las tasas de las
prestaciones pertinentes tras variaciones sensibles del nivel general de ganancias
y/o del costo de vida.

● Convenio núm. 128: pagos periódicos que correspondan al menos al cuarenta

y cinco por ciento (45%) del salario de referencia. Las mismas condiciones que el
convenio núm. 102 en relación con la revisión de las tasas.

➢ Prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades

profesionales

Convenio núm. 102: Asistencia médica, pagos periódicos que correspondan

al menos al cincuenta por ciento (50%) del salario de referencia en casos de
incapacidad laboral o invalidez, las prestaciones para las viudas o para los
hijos a cargo en caso de fallecimiento del sostén de la familia, con pagos
periódicos que correspondan al menos al cuarenta (40%) del salario de
referencia. Posibilidad de convertir los pagos periódicos en una suma global,
en determinadas condiciones.

Excepto en el caso de una incapacidad para trabajar, la obligación de revisar

las tasas de los pagos periódicos siguiendo cambios sustanciales en el costo
 de vida.

Convenio núm. 121: Igual que el convenio núm. 102, más algunos tipos de
asistencia en el lugar de trabajo. Pagos periódicos que correspondan al
menos al sesenta por ciento (60%) del salario de referencia en casos de
incapacidad laboral o invalidez, prestaciones para las viudas, para el viudo
inválido y a cargo, y para los hijos a cargo, en caso de fallecimiento del
sostén de la familia, con pagos periódicos correspondientes al menos al
cincuenta por ciento (50%) del salario de referencia. Obligación de fijar un
monto mínimo para estos pagos, posibilidad de convertir los pagos en una
suma global en determinadas condiciones y prestaciones complementarias
para las personas discapacitadas cuyo estado requiere la asistencia
constante de una tercera persona.

➢ Prestaciones familiares.

Convenio núm. 102: pagos periódicos o suministro de alimentos, vestido,

vivienda, vacaciones o asistencia doméstica, o una combinación de los dos.

No existen nuevos convenios en este ámbito.

➢ Prestaciones de maternidad.

Convenio núm. 102: asistencia médica que deberá comprender, por lo menos, la
asistencia prenatal, la asistencia durante el parto y la asistencia puerperal
prestadas por un médico o por una comadrona diplomada, así como la
hospitalización cuando fuere necesaria; pagos periódicos que correspondan al
menos al 45 por ciento del salario de referencia.

Convenio núm. 183: prestaciones médicas que deberán comprender la asistencia

prenatal, durante el parto y puerperal, así como la asistencia hospitalaria cuando
fuere necesaria; prestaciones pecuniarias que garanticen a la mujer subvenir a
su mantenimiento y al de su hijo en buenas condiciones de salud y con un nivel
de vida conveniente. Al menos dos tercios de las ganancias anteriores o una
cuantía comparable.

➢ Prestaciones de invalidez.

Convenio núm. 102: pagos periódicos que correspondan al menos al cuarenta

por ciento (40%) del salario de referencia; obligación de revisar los montos de
las prestaciones pertinentes, en caso de variaciones sensibles del nivel general
de ganancias y/o del costo de vida.

● Convenio núm. 128: pagos periódicos que correspondan al menos al cincuenta

por ciento (50%) del salario de referencia; obligación de revisar estos montos en
caso de variaciones sensibles del nivel general de ganancias y/o del costo de
vida. Obligación de prestación de servicios de rehabilitación y adopción de
medidas para favorecer la colocación de las personas con discapacidad en un
empleo idóneo.

➢ Prestaciones de sobrevivientes

Convenio núm. 102: pagos periódicos que correspondan al menos al cuarenta

por ciento (40%) del salario de referencia; obligación de revisar estos montos en
caso de variaciones sensibles del nivel general de ganancias y/o del costo de
vida.

● Convenio núm. 128: pagos periódicos que correspondan al menos al cuarenta

y cinco por ciento (45%) del salario de referencia; obligación de revisar estos
montos en caso de variaciones sensibles del nivel general de ganancias y/o del
costo de vida.

Evolución Normativa Nacional Sobre la protección Social

La Constitución de 1991 consagra en Colombia una serie de derechos sociales
que comienzan a materializarse con las primeras leyes que regulan los mandatos
de la Carta. Para citar solo algunos ejemplos, la Ley 60 de 1993, regula
competencias y recursos para la provisión de servicios sociales de forma
descentralizada. La Ley 100 de 1993 creó el sistema de Seguridad Social
Integral. La Ley 105 de 1994 o Ley General de Educación es la ley estatutaria
que regula el servicio público de la educación. Sin embargo, solo en la siguiente
década, luego de las enseñanzas de la crisis de finales de 1990, se propuso
avanzar hacia una red integrada de atención de riesgos sociales, hacia un
sistema de protección social. Se identificaron entonces múltiples tensiones: entre
los objetivos de corto y largo plazo, entre los programas más estructurales y
aquellos orientados a enfrentar coyunturas particulares y entre la red de
seguridad social para el sector formal y su extensión a los trabajadores
informales (Acosta y Ramírez, 2004).

La crisis de finales de los años noventa nos cambió las reglas de juego. La crisis
fue muy grave, lo que tuvo una profunda repercusión a nivel social, debido al
poco impacto que tuvieron las políticas asistenciales de aquel entonces. Por ello,
Colombia dio vuelta a la página en la década pasada para diseñar e implementar
políticas y programas más pertinentes para la población vulnerable. En ese
sentido, Colombia ha recorrido el mismo camino que América Latina, ha
procurado entender cómo enfrentan las familias esas crisis para mejorar las
políticas. Las respuestas de las familias ante diversos eventos adversos, como
una crisis económica, un desastre ambiental, un problema familiar, es algunas
veces nocivo para su bienestar a más largo plazo, porque no pocas veces afecta
el capital humano de sus integrantes. Los hogares ante situaciones de crisis, por
ejemplo, optan por no incluir proteína dentro de la canasta familiar, o en el peor
de los casos, dejan de enviar a los hijos al colegio.

Esa crisis de finales de los noventa, que se extendió por un período amplio desde
1997 hasta el 2003, mostró las limitaciones de los programas para atender los
efectos cíclicos, y también para enfrentar más estructuralmente los problemas de
pobreza. Las limitaciones de recursos y de institucionalidad desembocaron en la
creación de una Red de Apoyo Social (RAS) en el 2000 cuyos programas,
Familias en Acción, Empleo en Acción y Jóvenes en Acción, constituyeron el inicio
de la organización de los programas asistenciales, mediante un eje de subsidios
condicionados a acciones de fortalecimiento del capital humano de las familias,
como previamente lo hicieron otros países de América Latina, especialmente,
México y Brasil

Otras necesidades de intervención pública que pueden considerarse también

parte del sistema de protección del país se agruparon en otros subsistemas,
como el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y el
Sistema Nacional de Información y Atención Integral a la Población Desplazada
por la Violencia, creado mediante la ley 387 de 1997, con acciones financiadas a
través de los recursos asignados a un Fondo, provenientes del Presupuesto
General de la Nación, donaciones, recursos de crédito y aportes de cooperación
internacional, entre otros. A la Red de Solidaridad nacional, creada con esta
misma ley, se le asignó funciones de coordinación de este último sistema, así
como de otros proyectos para proteger a la población en pobreza extrema.
En ese orden, la Ley 789 de 2002, definió el sistema de protección social
colombiano, como las acciones públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y
mejorar la calidad de vida de la población, mediante la garantía de derechos
como salud, pensiones y trabajo a través del Sistema de Seguridad Social
Integral. Adicionalmente, buscó articular diferentes programas asistenciales, en
el Sistema Nacional de Bienestar Familiar coordinado por el ICBF. Por otra parte,
consideró el Sistema de Protección Laboral; el Sistema de Formación Profesional
del Sena; y el Sistema de Compensación Familiar con sus componentes de
subsidio familiar y otros servicios de las cajas de compensación familiar. Los
problemas más específicos del caso colombiano, asociados al conflicto interno y a
la necesidad de articulación de las intervenciones diseñadas durante la crisis,
llevan a la creación de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional (Acción Social) en el 2005.
Esta entidad, adscrita al Fondo de Inversión para la Paz (FIP), articuló los
programas especialmente diseñados para la población afectada por el conflicto,
antes ejecutados a través de la Red de Solidaridad, y los creados en el marco de
la RAS, es decir, Familias Guardabosques, Familias en Acción, Proyectos
productivos, Infraestructura social y Reconversión socio laboral (Mina, 2009).

A modo de ejemplo se tomará el Plan de Desarrollo 2006-2010, “Estado

comunitario: desarrollo para todos”, aprobado con la ley 1151 de 2007, que
estructuró el sistema de protección social en cuatro componentes: Seguridad
Social Integral, Acceso a activos, Formación en capital humano, Manejo de
riesgos y Promoción social. Éste último, orientado a posibilitar el acceso de la
población más pobre y vulnerable a mecanismos de protección. El sistema así
concebido, dirigido a toda la población, se apoya en la focalización para llegar a
los más pobres. El componente de Seguridad Social Integral abarca la salud, los
riesgos profesionales y la protección al cesante (cesantías, pensiones y subsidios
al adulto mayor). La formación de capital humano apunta a la generación de las
capacidades que demanda la incorporación adecuada al mercado laboral, e
incluye la educación formal (inicial, básica, media, y superior) y la formación para
el trabajo (titulada, complementaria y no formal). El acceso a activos está
pensado como una herramienta para que las familias generen ingresos y logren a
través de ello, la mejora de sus condiciones de vida. Los activos perfilados
abarcan desde el acceso a la vivienda y con ésta a los servicios públicos, hasta
los de tipo financiero y los seguros. Aquí, la Banca de Oportunidades debe jugar
un papel muy importante. El manejo de riesgos covariantes, tiene un
financiamiento anti-cíclico y ha sido concebido para proveer apoyo ante una
crisis.

Este componente es equivalente al Sistema Social de Riesgo, creado en 2001 y

que no ha operado en la práctica. Finalmente, estaría el Sistema de Promoción
Social que retoma los programas de asistencia social, pero en el cual, se intenta
superar la visión asistencialista. Del Sistema de Promoción Social, que se analiza
en la próxima sección, hace parte la compensación familiar, los programas de
Bienestar Familiar, y los programas de transferencias condicionadas. La
estrategia Juntos, ahora UNIDOS, orientada a reducir la pobreza extrema,
constituye el eje central de este sistema (Arias, 2009).

Por ello las políticas asistenciales hoy en día no buscan solucionar de inmediato
el problema de necesidad, así se entregue un subsidio que enfrenta esa
insuficiencia inminente. Las nuevas políticas, que se conocen hoy como
Transferencias Condicionadas en el mundo en desarrollo, buscan fortalecer el
capital humano condicionando la entrega del subsidio a la asistencia escolar y al
seguimiento de peso y talla de los menores, para evitar que las nuevas
generaciones repitan el ciclo infortunado de sus padres.
Estas transferencias condicionadas, constituyen una de las innovaciones sociales
de los últimos años en América Latina. El enfoque de protección social adoptado
en el plan de desarrollo “Estado comunitario: desarrollo para todos”, que plantea
la integralidad de la oferta de servicios, y la necesidad de garantizar mínimos
socialmente aceptables, advierte la incapacidad de un grupo importante de
población para acceder por sus propios medios a la protección. Por ello se hace
explícita la necesidad de hacer el tránsito de las intervenciones asistenciales a
otras basadas en la promoción de las capacidades de la población con diferentes
vulnerabilidades, hasta hacerlos capaces de tomar por su cuenta la protección
frente a diferentes riesgos, a través de los diferentes componentes del sistema
de protección (seguridad social, acceso a activos, fortalecimiento del capital
humano o manejo de riesgos covariantes) (DNP, SISD 35, 2008). Este nuevo
paso en la evolución del SPS en Colombia, tiene como contexto el debate
internacional sobre la medición de bienestar y las exhortaciones a favor de
considerar simultáneamente lo económico y lo social (Informe Stiglitz, Sen,
Fitoussi, 2008).

El diagrama 1 presenta la visión del sistema definido para el 100% de la

población, con 4 componentes tradicionales: seguridad social integral, acceso a
activos, formación en capital humano y manejo de riesgos en crisis, además del
sistema de promoción social, encargado de definir las rutas para garantizar el
acceso de la población pobre y vulnerable, una vez fortalecidas sus capacidades,
a los componentes tradicionales del SPS.

Este enfoque de promoción se acompaña de estrategias integradoras que llevan

en paquete los servicios, dispersos, coyunturales y heterogéneos a la población
vulnerable, que tiene no solo carencias en materia de ingresos, sino en diversas
dimensiones del bienestar. Las decisiones que toman las familias en estas
situaciones conducen, como lo han mostrado los trabajos de los expertos, tanto
nacionales como internacionales, a pérdidas adicionales en el capital humano
especialmente de los niños, con hondas repercusiones sociales. Las evaluaciones
de estas acciones integrales han mostrado los beneficios de este enfoque,
especialmente en materia de nutrición y de asistencia escolar.

Con la arquitectura institucional del SPS impulsada en los Planes de Desarrollo de

la última década (2010 – 2020), y bajo un enfoque de riesgo y de ciclo de vida,
el diagrama 2 presenta los principales componentes del SPS, y los sistemas y
subsistemas que los integran. Esta aproximación permite observar los avances
para integrar los programas que responden a los riesgos enfrentados por las
personas, en las diferentes etapas de su vida.
De acuerdo a los cuatro componentes principales

1. Seguridad social integral agrupa el sistema de salud

2. Pensiones
3. Riesgos laborales y cesantías.
4. Programas para la protección a la vejez: Colombia Mayor y Beneficios
Económicos Periódicos, BEPS, en proceso de implementación.

Como en otros países de la región, la protección social de la población en

Colombia estuvo hasta finales de los noventa, ligada primordialmente a la
seguridad social, compuesta fundamentalmente por coberturas de salud, de
pensiones y de riesgos profesionales de los asalariados formales del sector
público y privado. Estos sistemas diseñados desde los años 50 y 60, reformados
en los noventa, mostraron a finales de esta década sus restricciones para ofrecer
coberturas universales mediante el empleo. Este modelo, que CEPAL ha llamado
“La Promesa Inconclusa”, fue adoptado siguiendo el modelo europeo y su
reforma tendiente a alcanzar coberturas universales, constituye uno de los
principales desafíos de los SPS.

El componente de acumulación de activos como una estrategia fundamental de

superación de la pobreza fue impulsado fuertemente en la década anterior por la
promoción de las microfinanzas, a través de mejores procesos regulatorios, que
se expresaron en los más conocidos programas de microcrédito.

El componente de formación de capital humano se centró en la administración

anterior en implementar la estrategia integral de primera infancia, “de cero a
siempre”, una estrategia de intervenciones articuladas que sería la base para
generar un círculo virtuoso en los niños y que les permitiría iniciar su acceso a la
educación con las capacidades necesarias. Hace también parte de este
componente la educación básica y media, y se encuentra definida la política para
articular el sistema de formación para el trabajo, aún con retos inmensos de
cobertura y pertinencia.

Finalmente, el componente de promoción social que se encarga del programa de

transferencias condicionadas, Familias en Acción, y de la estrategia para la
superación de la pobreza extrema, UNIDOS. Tanto el componente de manejo de
riesgos, como el de promoción social se beneficiaron en los últimos años de la
consolidación de la institucionalidad a través de la creación del sector de la
Inclusión Social y la Reconciliación. Con el Decreto 4155 del 2011 se crea el
Departamento para la Prosperidad Social (DPS), entidad cabeza de sector al cual
se adscriben las siguientes entidades y unidades administrativas:
1.El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF,
2.La Agencia para la Superación de la Pobreza Extrema - ANSPE;
3.La Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial
4.La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas
5.El Centro de Memoria Histórica.

Con referencia al tema de la integralidad del sistema se identificaron varios

desafíos del sistema. Uno de ellos es el tránsito de un sistema orientado
fundamentalmente a los trabajadores formales a otro que integra a toda la
población. En este cambio existen aún retos importantes, uno de ellos
relacionado con la heterogeneidad del país, y muy particularmente con las
diferencias rurales a las que el sistema debería responder.

Relacionado con la heterogeneidad y la necesaria flexibilidad de las

intervenciones, se detectan debilidades, sobre la forma como se expresa en el
territorio el SPS. Así mismo, se planteó la urgencia de enmarcar las políticas en
las tendencias demográficas del país, que han mostrado un acelerado ritmo de
envejecimiento. Se identificó también un punto de quiebre en el mercado laboral
y su articulación al SPS como elemento crucial que requiere mayor prioridad. Se
expresó la necesidad de buscar las rutas de articulación del sistema con
mercados, generación de ingresos y nodos articuladores regionales.