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Negociación y Transformación de las Relaciones Laborales

Unidad 5 - LA ESTABILIDAD DEL EMPLEO PÚBLICO

Introducción

La garantía de la estabilidad del empleado público, tiene en la Argentina raigambre

constitucional con la reforma constitucional de 1957, que si bien derogó los derechos
del trabajador consagrados en la constitución de 1949 pretendió disimular esta acción
con la introducción del llamado art. 14 nuevo, conocido hoy como Art. 14 bis, donde
entre una serie de derechos laborales introduce este principio.

Ahora bien los sucesivos ordenamientos legales que se dictaron a partir de aquel texto, reglamentaron
dos aspectos claves de este principio: la duración del período de prueba (o sea el tiempo que se tarda
en adquirirla) y las excepciones. Dicho de otro modo, regulando las causas por las que se pierde esta
garantía.

Conforme la ley 22.140, Régimen Jurídico Básico de la Función Pública sancionada en 1980,
curiosamente durante otro gobierno militar, el derecho a no ser despedido sin causa legal, debidamente
acreditada a través de un sumario administrativo se adquiere transcurridos doce meses de servicios
efectivos desde el nombramiento por autoridad competente. Durante este lapso el agente debe
demostrar su idoneidad y el Estado puede caso contrario cancelar su designación.

Pese a la entidad constitucional del derecho la citada norma legal en su art. 15 que enumeraba los
derechos del empleado público menciona también y en primer lugar a la estabilidad, definiéndola en el
art 16 como”...el derecho del personal permanente a conservar el empleo y el nivel escalafonario
alcanzado así como también la permanencia en la zona donde desempeñare sus funciones siempre que
las necesidades del servicio lo permitan,”

El Dec. 1797/80, reglamentario de la ley 22.140, en su art. 16 aclara más el concepto "...comprende el
derecho a conservar el empleo, el nivel escalafonario alcanzado y la retribución correspondiente al
mismo, pero no es extensiva a la función que desempeñe el agente".

Sin embargo, el propio régimen legal preveía una excepción al principio de estabilidad que
se reputaba, excepcionalísimo, y se transformó en moneda corriente; la llamada puesta en
disponibilidad de un agente.(1)

En 1987, el gobierno, ahora democrático, recurrió a otra variante para las políticas de reducción de

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empleados, el llamado "retiro voluntario", que consistía en incentivar con compensaciones económicas a
que los empleados renunciaran y se fueran por su propia voluntad. Aunque esto parece más justo que
los despidos masivos, tiene un componente absolutamente disvalioso; los que se iban del Estado eran
los más jóvenes, los de mayor nivel de capacitación formal; experiencia en resumen los mejores
empleados que podían reinsertarse en empleos del sector privado con mayor facilidad.

Finalmente a partir de 1989 se encara la más profunda y sistemática política de reforma del Estado, a
través de las leyes 23.696 y 23.697, llamadas de reforma del Estado y de Emergencia económica
respectivamente.

La ley 23.697 en su art 46 faculta al poder ejecutivo para que en el ámbito de la administración pública
disponga la baja del personal vinculado a ella por una relación de empleo o de función pública,
designado sin concurso, que gozare de estabilidad y revistare en una de las dos máximas categorías del
respectivo escalafón, estatuto u ordenamiento vigentes. Esta facultad debía ser ejercida dentro del plazo
de sesenta días a partir de la vigencia de la reglamentación de la ley, instrumentada a través del DCL.
1226/89.

En este proceso la nota particular fue la constitución del CECRA (Comité Ejecutivo de
Contralor de la Reforma Administrativa), que integraba la Unión del Personal Civil de
la Nación (UPCN), organización sindical mayoritaria en el sector público que suavizó
profundamente los efectos de la reforma en la Administración Pública, a diferencia de
lo sucedido en las empresas del Estado privatizadas, donde se sintió acabadamente el
proceso racionalizador.

Quienes se niegan a debatir la cuestión de la estabilidad, han hecho verdaderos malabares para explicar
que el 65% de los empleados públicos se manifestaron en una encuesta como "muy de acuerdo" o de
acuerdo" con la reforma del estado.

(1) El art. 47 de la ley 22.140 establece "...el personal que goza de estabilidad podrá ser puesto en situación de
disponibilidad con percepción de haberes por un plazo no mayor de doce (12) meses, cuando se produzcan
reestructuraciones que comporten la supresión de organismos o dependencias en que se desempeñen o la
eliminación de cargos o funciones con los efectos que determine la reglamentación. Al término de dicho lapso el
personal deberá ser reintegrado al servicio o dado de baja. El personal separado del servicio por esta última
causal, tendrá derecho a una indemnización por los montos y en las condiciones que se establezcan por la vía
reglamentaria."

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El convenio colectivo y la estabilidad

El convenio colectivo de trabajo para la administración pública nacional

suscripto el 15-12-98 Y homologado por Dec.66/99 ratifica muchas
instituciones preexistentes e introduce otras nuevas, dignas de análisis. En
primer lugar remarca claramente que la estabilidad es un principio
ordenador de la función pública que hace a la naturaleza misma de la
relación de empleo. (art. 15 del c.c.).

Cobra sustancial importancia a la luz de las normas anteriores. al convenio el art. 20, que
introduce un principio absolutamente nuevo, el de la estabilidad en la función; si bien sujeta
a requisitos razonables como el de acceder a ella a través de regímenes de selección abiertos
y con períodos de duración predeterminados. Se trata de ratificar y robustecer las garantías a
los niveles gerenciales, despolitizando la gestión y profundizando el espíritu del SINAPA y del
Dec. 994/91 de funciones ejecutivas.

El convenio además elimina la vergonzante diferencia indemnizatoria entre trabajadores del

sector público y privado y unifica el régimen incorporando como una obligación del empleador
la reconversión laboral del agente afectado por procesos de reforma buscando terminar con
los sistemas de despido encubiertos y promover la reinserción laboral del personal afectado.

Se incorpora la garantía de brindar ocupación efectiva y acorde con la calificación laboral

(art.30 inc.b), la estabilidad como derecho (art.31 inc.a) a la carrera (Titulo VI arts. 42 y
sgs,) y ratifica como condición para obtener el derecho a la estabilidad la prestación efectiva
de servicios durante doce meses a partir de la designación, la acreditación de idoneidad a
través de evaluaciones de desempeño y la obtención del certificado de idoneidad psicofísico.

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Flexibilidad laboral o democratización en el empleo

público

Cuando se transfieren mecánicamente categorías, debates, posiciones

ideológicas, en forma acrítica, se cometen errores enormes, la historia
argentina es riquísima en ejemplos.

Palabras como flexibilidad laboral, desregulación, poder sindical, corporativismo,

productividad, eficiencia, han batido todas las mediciones de popularidad y constituyen el
arsenal de todo analista mediático, para cualquier tipo de explicación, si la economía crece o
no, si hay o no justicia social, política distributiva, si se pagan o no impuestos, si sube o no el
PBI, si crece o no la pobreza, etc. todo puede ser explicado desde la derecha más
conservadora, hasta la izquierda más nostálgica, con aquellas palabras.

En este contexto, era dable esperar que cuando un sindicato suscribiera un convenio colectivo
de trabajo, donde aparecieran conceptos como polivalencia funcional, movilidad o flexibilidad,
inmediatamente surgieran los epítetos del escándalo:"entrega", "traición", "retroceso", ahora
bien no ha habido hasta la fecha un solo artículo de prensa o discurso de tribuna, afiche,
volante que precisara qué conquistas se habían perdido o entregado o qué calamidades se
habrían de abatir del mismo sobre sus destinatarios.

Sería injusto y peligroso visualizar la ceguera ideológica solamente en los que se obstinan en
oponerse a todo cambio desde una vereda del tema. La propia administración y el
funcionariado político han "comprado" a libro cerrado algunos conceptos del "management"
que repiten desde hace años ignorando que muchos de esos "gurúes" han mutado o al menos
morigerado esas concepciones.

Así todavía muchos reputados analistas siguen hablando de procesos de reingeniería y de

"outsurcing" , basados simplemente en los despidos compulsivos, digamos claramente si aún
hoy resulta difícil plantear seriamente el debate sobre la estabilidad del empleado público es
también porque se teme entregarle a funcionarios irresponsables o incapaces un arma tan
letal y porque muchos funcionarios o Candidatos a funcionarios hallarían una herramienta
para causar verdaderos estragos utilizando la variable de la expulsión de empleados públicos
para reducir un gasto público que crece al amparo de la ineficiencia para manejar los erarios
públicos o de la absoluta incapacidad para controlar la evasión impositiva y en consecuencia
hacerse de los recursos necesarios para implementar políticas públicas.

Nadie discute que la innovación tecnológica, los cambios en la organización del trabajo y la
redefinición de competencias mejoraran la administración del sector público, sin embargo, son
pocos los que se animan a decir que esos cambios se facilitarán en la medida que aumente la
participación de los trabajadores en las decisiones de capacitación y conducción dentro del
empleo público a través de los acuerdos entre sus organizaciones y los representantes del

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Estado empleador.

En este sentido la experiencia del SINAPA, y hoy el SINEP, más allá de las
limitaciones que ha implicado su coexistencia con legislaciones como la ya
comentada y la vigencia de otros estatutos dentro de la propia esfera de la
administración inspirados en una filosofía exactamente inversa a las
transformaciones, resulta rescatable al abandonar esquemas estáticos de
jerarquías, para pasar a un ensayo más flexible de funciones, aún con la
contradicción que significó aplicarlo conjuntamente con organigramas
basados en direcciones, subdirecciones. departamentos, divisiones etc. o sea
inspirados en métodos de conducción y gerencia muy rígidos.

En este sentido una negociación colectiva que introduce elementos como la productividad o la
calidad supone trabajadores dispuestos a cooperar y participar en la gestión de varios
cambios en las prácticas o modalidades habituales de trabajo, que debería tener por resultado
una mayor economía y eficacia en el proceso.

Claus Moller(2), considerado como uno de los mayores especialistas del mundo en
management y capacitación, escribe:

"Me veo tentado a preguntar si es posible inspirar a los trabajadores y hacerlos

comprometer con la empresa cuando la responsabilidad por los resultados es
atribuida única y exclusivamente a los gerentes y cuando solo ellos reciben
atenciones. El éxito de una organización está determinado, principalmente, por el
compromiso de todos sus miembros."

En este sentido la aparición en 1991 del dec. 993 que creaba el SINAPA, fue un
terremoto en la administración pública:

a) Al introducir la obligatoriedad que todo ingreso y/o promoción solo podía

efectuarse mediante procesos de selección ponía fin abruptamente con lo que
había sido un poder discrecional de los funcionarios políticos, de nombrar en el
empleo público a quién querían y distribuir promociones y ascensos a su gusto y
placer.

b) Al establecer la periodicidad de los cargos de conducción con obligación de

volver a concursarlos cada cinco años terminaba con la perennidad de ciertas
jefaturas y obligaba a la vieja burocracia a competir con candidatos externos a la
administración.

Acotada entonces la facultad discrecional del funcionario político para la

incorporación de personal en la administración pública, parecía sentarse las bases
de un Estado moderno y profesionalizado, sin embargo, no pudiendo crear nuevos
cargos, obligados a cubrir los existentes por concurso, ¿cual fue la respuesta?,
recurrir masivamente a modalidades de contratación.

(2) Este mismo autor establece como herramientas elegidas por su consultora para conseguir laexcelencia:

a) Colocar al personal en el primer lugar.

b) A través de una buena selección previa, tener personal de calidad.
c) Delegar poder para gerentes y empleados.
d) Gerenciar para todos.

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Modalidades contractuales en la legislación

En la ley 22.140 se preveía la existencia de personal no permanente a través de tres formas

de revista:

a. de gabinete,
b. contratado y
c. transitorio en lo referente al personal contratado el arto 13 establecía, "El personal
contratado será afectado exclusivamente a la realización de servicios que por su
naturaleza y transitoriedad no puedan ser cumplidos por personal permanente, no
debiendo desempeñar funciones distintas de las establecidas en el contrato".
diferenciándolo de las plantas transitorias que según el arto 14, "...serán destinadas
exclusivamente a la ejecución de servicios, explotaciones, obras o tareas de carácter
temporario, eventual o estacional que no puedan ser realizados por personal
permanente, no debiendo cumplir tareas distintas a aquellas para las que haya sido
designado".

En el año 1995 aparece un Decreto 92/95, que crea en principio tres categorías
de contratos, supuestamente vinculados a cierta excelencia profesional, que
debían permitir a la administración que cuando no contaran en su planta
permanente agentes con la calificación profesional necesaria pudieran buscada en
el mercado a través de esta modalidad contractual.

Con posterioridad el Dec. 92/95 es modificado y a los tres aspectos previstos originalmente
que realmente se circunscribían a tareas profesionales de alta capacitación, se agregan dos
funciones más que hacen a tareas mucho más elementales y desprovistas de especialidad, lo
que abrió la puerta a la contratación indiscriminada.

En los años siguientes lo que se vivió fue la aparición creciente de personal contratado
afectado a tareas propias del objeto mismo del organismo o sea inherentes a la planta
permanente del mismo, bajo figuras de locación de servicios, locación de obra, y hasta las
becas y las pasantías fueron empleadas con el mismo objeto.

Al Decreto 92/95 lo sustituye el 1184/02 con iguales características pero creando las
categorías de consultores A, B y C para alejarlos aún mas de la naturaleza laboral de la
relación que los unía con el Estado empleador.

Recién a partir de la Ley 25.164 y los Convenios Colectivos de Trabajo 66/99 y

214/06 se logra reordenar la problemática de estos trabajadores públicos
precarizados incorporándolos en los textos legales como personal bajo relación de
dependencia y limitando a la administración, para utilizar cualquier otra
modalidad de contratación diferente a las indicadas por ley y convenidas entre las
partes paritarias. (Ver Cláusulas transitorias del CCT 214/09)(3)

(3) Contrato de trabajo y relación de empleo público. Fernando Barrera. Revista Escenarios Nº 3 pag.
155/163

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