REVISTA DE SERVICIO CIVIL No.

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La facultad sancionadora de la
administración dentro del régimen de
empleo público
Alfonso Manuel Chacón Mata. Costa Rica. achaconm@yahoo.com

La facultad o potestad sancionadora es inherente a las

relaciones de sujeción que tienen los funcionarios y
funcionarias públicas con su patrono, el Estado en su
conjunto; no
pudiendo este último renunciar a tales
prerrogativas, debido
al fin público que reviste el sancionar a sus
servidores(as).

En este breve artículo nos interesa llevar a
cabo un recuento de la potestad o facultad
sancionadora que reside en la
Administración Pública. Para lograr este
cometido vamos a valernos de la
jurisprudencia de la Sala Constitucional de
la Corte Suprema de Justicia, así como de
la opinión doctrinal vertida. Empezamos
caracterizando al régimen de empleo
público en Costa Rica, para luego entrar a
analizar qué se entiende por facultad
sancionadora de la Administración.
2. Breve reseña del régimen de empleo
público
Las relaciones de prestación de servicios
entre la Administración Pública y sus ser-
vidores pueden enmarcarse en la
actualidad, para nuestros efectos jurídicos
internos, tanto dentro de un régimen de
empleo público, como de uno de empleo
privado (1). Para el caso que estamos
analizando, nuestro énfasis se centra en
las relaciones contempladas dentro del
servicio público (Cabanellas, 1953, p. 41) y
que se han denominado como de
naturaleza administrativa-estatutaria. En
palabras de un autor como Cascante
Castillo, “Para establecer qué se entiende
por “régimen de empleo público”, deben
integrarse las disposiciones de los
numerales 191 y 192 de la Constitución
Política, con lo establecido en los artículos
112.1, 113.1 y 114.1 de la Ley General de
la Administración Pública, así como lo
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preceptuado en el Estatuto de Servicio Civil
y su Reglamento y en Leyes Orgánicas o
Constitutivas especiales, en concordancia
con lo resuelto por la Sala Constitucional
en los votos 1696-92,3053-94 (...) y 1119-
90” (Cascante, 1997, p. 26).
Licenciado en Derecho de la Universidad
de Costa Rica. Máster en Derecho del
Trabajo y Seguridad Social de la UNED,
Diplomado en Derecho Internacional de los
Derechos Humanos de la Universidad de
Alcalá de Henares, España; Bachiller en
Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional.
Asesor legal sindical y de resolución de
conflictos de sindicatos del sector público
Antes de ir a la reseña de la normativa
destacada, conviene precisar aún más los
alcances de lo que se entiende por una
relación estatutaria de trabajo. Tratar de
conjugar y clarificar hasta dónde se
desarrolla un régimen de empleo sometido
al derecho administrativo y cuándo al
derecho laboral, no ha sido un asunto de
fácil resolución. En otras latitudes se
suscita una polémica en torno a lo que se
ha denominado “progresiva laboralización
del régimen de empleo público” (2).
Dejando de lado esta polémica, tenemos
que se ha definido al Estatuto como “un
conjunto de normas legales que regulan los
deberes y obligaciones de los agentes de la
Administración Pública (...) y que garantiza
el pleno ejercicio de la relación jurídica de
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aquellos con el Estado” (Canasi, 1974, p.
692).
El Estatuto busca dar seguridad jurídica y
protección al funcionario o empleado
público, por lo que si éste no contiene
garantías de debido proceso, no puede ir
en contra de lo preceptuado por la Ley
General de la Administración Pública,
legislación que habría que aplicar en esta
situación (3).
La determinación de la naturaleza jurídica
de la relación entre el funcionario y la
Administración se ha decantado sobre dos
tesis principales: la tesis contractual y la
tesis unilateral. En la primera tesitura se
dan todas las situaciones propias de un
contrato, y su influencia es de carácter civil
(Pérez, 1997, p. 17); mientras que en la
segunda, la relación entre ambas partes no
es contractual, sino que deriva de un acto
de autoridad o de soberanía. Dentro de
esta última tendencia se habla de la “Teoría
de la situación o Estatutaria”, en donde “La
voluntad de la Administración Pública
manifiesta a través del acto administrativo
de nombramiento, (...) el inicio de la
relación de servicio” (Pérez, 1997, p. 24).
Nuestra Carta Política vigente, decretada el
7 de noviembre de 1949 estableció en su
articulado las bases del servicio civil (Título
XV). En este sentido, los artículos 191 y
192 enuncian respectivamente lo siguiente:
Art. 191 “Un estatuto de servicio civil
regulará las relaciones entre el Estado y
los Servidores Públicos, con el propósito de
garantizar la eficiencia de la
administración”. (...)
Art. 192 "Con las excepciones que esta
Constitución y el estatuto de servicio civil
determinen, los servidores públicos serán
nombrados a base de idoneidad compro-
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bada y sólo podrán ser removidos por las
causales de despido justificado que
exprese la legislación de trabajo, o en el
caso de reducción forzosa de servicios, ya
sea por falta de fondos o para conseguir
una mejor organización de los mismos”.
Con esa normativa se vino a poner orden
en los nombramientos de funcionarios
dentro del servicio Público, ya que fue a
través de la creación del Estatuto de
Servicio Civil (4) que se establecieron las
bases de aplicación de parámetros en este
sentido. Así, tenemos que el artículo
primero del citado cuerpo normativo
dispuso que “Este Estatuto y sus
Reglamentos regularán las relaciones entre
el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el
propósito de garantizar la eficiencia de la
Administración Pública y proteger a dichos
servidores”.
Siguiendo tras los fundamentos del
régimen estatutario en Costa Rica, nos
servimos destacar la definición dada por la
Sala Constitucional, en la que especifica la
especial naturaleza de las relaciones de
empleo público: “Los artículos 191 y 192 de
la Constitución Política contemplan, en
sentido amplio, un régimen especial de
servicio para todo el sector público o
estatal, basado en los principios
fundamentales de especialidad para el
servidor público, el requisito de idoneidad
comprobada para el nombramiento y la
garantía de estabilidad en el servicio, con
el fin lograr mayor eficiencia en la
Administración; a la vez que otorgan, en
especial en el segundo numeral citado, una
serie de derechos públicos, pero que solo
fueron enunciados por el constituyente,
dejándole al legislador la tarea de
normarlos de manera concreta y
especificarlos a través de la ley ordinaria”
(5).
Ahora bien, mediante la resolución No.
1696-92 de las quince horas treinta
minutos, del 23 de agosto de 1992, en
ocasión de la acción de inconstitucionalidad
promovida a la sazón por el entonces
Presidente del Instituto de Desarrollo
Agrario -sobre la inconstitucionalidad del
procedimiento de arbitraje obligatorio en
conflictos colectivos dentro del sector
público-, se analiza el régimen de empleo
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público a la luz de la propia Asamblea
Constituyente. Para los efectos
conducentes, el citado voto caracterizó en
primera instancia, que la intención del
constituyente era la de dotar al régimen de
servicio civil de su propia normativa interna,
en la que se iba a regular todos los
supuestos de los términos de prestación
Administración /servidores, y que la
aplicación del Código de Trabajo iba a ser
entonces transitoria.
Los Magistrados que avalaron esta
resolución estiman que “la intención del
constituyente era la de crear un régimen
laboral administrativo”, y en torno a los
alcances del ámbito de cobertura del
régimen estatutario, nos manifiestan que
“... la Ley que se emitió (Estatuto de
Servicio Civil) tiene alcances parciales, ya
que la iniciativa tomada por el Poder
Ejecutivo al respecto solamente tuvo como
propósito regular las relaciones con sus
servidores, esto es, dentro de ámbito
competencial. Desde este ángulo de
enfoque, se ha dejado por fuera la
regulación de las relaciones de servicio
entre los entes públicos menores, pues era
algo en lo que no tenía interés el Ejecutivo,
o simplemente no era lo que consideraba
más urgente. Por otra parte, el Estatuto del
Servicio Civil reguló apenas algunos de los
aspectos de la relación de los servidores
con el Estado como los relativos a
derechos, deberes de los servidores, su
selección, clasificación, promoción,
traslados, disciplina y régimen de despido -
entre los más importantes-, que
evidentemente atañen a una de las
preocupaciones expresadas en la
Asamblea Nacional Constituyente, esto es,
la que tiene relación con la idoneidad y
eficiencia del servicio ...”.
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3. Potestad sancionadora de la
Administración en los procedimientos
disciplinarios
Este tipo de potestad ha sido definida como
“ la facultad que tiene la Administración de
imponer sanciones por el incumplimiento
de sus preceptos” (Hernández, 1975, p.
113). Esta posibilidad sancionadora ha sido
asociada doctrinalmente también, desde la
óptica de la supremacía de la
administración, para ejecutar dicha labor
(Cajina y otro, 1993, pp.27-32).
Para Villalobos Molina, “... la potestad
sancionadora administrativa existe, al igual
que las restantes potestades, porque a la
Administración le ha sido atribuida esa
facultad por parte de la legalidad (...). Y
para el ejercicio de cualquier potestad la
Administración debe sujetarse al orden
normativo constittucional, legal y
reglamentario sin poder salirse de éste”
(Villalobos, 1998, p. 40).
La Sala Constitucional ha dicho en la
resolución 5594-94 que “La responsabilidad
administrativa o disciplinaria es la que nace
de la trasgresión de una obligación
administrativa o de un deber impuesto a un
funcionario o empleado, que se hace
efectiva cuando el sujeto comete una falta
de servicio o de comportamiento,
transgrediendo las reglas de la función
pública” (6). Continúa la supracitada
resolución aduciendo que “Este régimen es
una especie de la potestad “sancionadora”
del Estado, de la que dimana, potestad que
es inherente y propia de la Administración
Pública, traduciéndose en la facultad de,
por lo menos, un “mínimo” de poder para
que ésta aplique sanciones disciplinarias a
sus funcionarios o empleados cuando
falten a sus deberes (...). Se puede concluir
que en realidad, el fin de la responsabilidad
disciplinaria es asegurar la observancia de
las normas de subordinación y, en general,
del exacto cumplimiento de todos los
deberes de la función. Así, el derecho
disciplinario presupone una relación de
subordinación entre el órgano sometido a la
disciplina y el órgano que la establece o
aplica, más que para castigar, para
corregir, e incluso educar al infractor de la
norma, de ahí el carácter correctivo de las
sanciones disciplinarias”.
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Esta sentencia está muy acorde con lo que
ha comentado la doctrina, en referencia a
que la administración posee para el
cumplimiento de sus fines, potestad
sancionadora que se concreta en dos
campos: facultad disciplinaria y facultad
correctiva o gubernativa (Berdugo y otros,
2001, p. 15). En todo caso, en el
procedimiento administrativo disciplinario
coexisten dos competencias: laboral y
administrativa. La primera establece las
faltas y las causales sancionatorias -
artículos 87, 71 y 72 del Código de Trabajo,
mientras que en el procedimiento
sancionatorio, al no estar previsto en el
Código de Trabajo, se aplicarían los
procedimientos regulatorios de
convenciones colectivas o reglamentos
autónomos y, supletoriamente, las normas
de la Ley General de la Administración
Pública, pero en último grado, el control
jurisdiccional lo ejercen los preceptos y
principios constitucionales (Segares, 1993,
p. 29).
Naturaleza de las sanciones
administrativas
Las sanciones administrativas constituyen
un instrumento al cual las Administraciones
Públicas de nuestro tiempo recurren con
extraordinaria frecuencia y del cual se
sirven para proteger sus ámbitos
puramente “domésticos” o “internos”.
Al respecto, Suay ha caracterizado a las
sanciones administrativas así: “...su
finalidad última va a ser la de garantizar el
mantenimiento del propio orden jurídico
(bien el de la sociedad en su conjunto, bien
el del interior de la organización), mediante
la represión de todas aquellas conductas
contrarias al mismo. Es pues, el poder
sancionador de la Administración un poder
represivo, que se acciona frente a cualquier
perturbación que de dicho orden se
produzca” (Suay, 1989, p. 20).
Seguidamente, el autor distingue cinco
elementos básicos de las sanciones
administrativas, las cuales pasamos a
exponer:
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1. El carácter administrativo de la autoridad
de la que emanan (elemento subjetivo). A
diferencia de las sanciones penales, las
que aquí nos ocupan se imponen por la
administración.
2. El efecto aflictivo de la medida en que
se exteriorizan (elemento objetivo). La
imposición de la sanción trae como
resultado una medida de carácter alictivo
por el ciudadano.
3. La realización de una conducta contraria
a Derecho, con carácter previo. Para que
un individuo pueda ser objeto de una
sanción es preciso, en efecto, que, con
carácter previo realice una conducta
contraria a Derecho -una acción
antijurídica, infracción o ilícito, como se
prefiera-.
4. La finalidad represora que persigue
(elemento teleológico). Todos los actos
jurídicos están al servicio de una finalidad y
cumplen una determinada función.
5. El carácter administrativo del
procedimiento que ha de observarse
(elemento formal). La sanción
administrativa tiene lugar en el marco de un
procedimiento administrativo (Suay, 1989,
pp. 55-56).
Distinción entre ilícito penal y
administrativo
Para ahondar más en este elenco
descriptivo, es oportuno distinguir entre las
dife-rentes sanciones impuestas por la
administración. Es importante hacer notar
que las mismas difieren según sea el
interés de la administración o bien jurídico
por tutelar, al igual que al sujeto
destinatario.
Así, tenemos que es muy distinta la
sanción que impone la administración a
patrones morosos en las cuotas de
seguridad social, que la que impone a sus
servidores por motivo de incumplir
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disposiciones atinentes al servicio público
que realizan. Por ello, es oportuno
mencionar que, para efectos de este
trabajo, entenderemos por sanción
administrativa solamente aquella que se
imponga a los funcionarios públicos como
consecuencia de las faltas que le puedan
ser atribuidas en esta investidura.
Para terminar este acápite, es menester
indicar si existe alguna diferencia entre
ilícito penal e ilícito administrativo, en su
orden cualitativo, es decir, si nos estamos
refiriendo al mismo fenómeno. Al respecto,
ciertos autores nos dicen que “Si el
Derecho Penal ha de tutelar las
condiciones mínimas que posibiliten el
funcionamiento de la sociedad, éstas
pueden referirse tanto a los intereses del
individuo como tal, como a los intereses de
la Administración encaminados a asegurar
el cumplimiento de sus fines” (Berdugo y
otros, 2001, p. 15). Según esta apreciación,
se considera que puede hablarse de ilícito
en la sede administrativa, con los mismos
alcances del ámbito penal. De nuestra
parte, haríamos la distinción entre “ilícito” e
“infracción” administrativa, con la finalidad
de clarificar dos aspectos que nos parecen
diferentes. Si hablamos de ilícito
administrativo, ello implica que el legislador
consintió en tutelar un bien jurídico en el
orden penal, por lo que el sujeto pasivo
puede hacerse acreedor(a) a una sanción
prevista en caso de cumplir el supuesto
fáctico.
4. Criterios de fijación de las sanciones
administrativas
A manera de corolario se hace imperativo
destacar qué tipo de criterios deben
atenderse por parte de la Administración
para imponer las sanciones del caso a sus
funcionarios. En este sentido, hemos
considerado los siguientes criterios a la luz
de la jurisprudencia constitucional y la
doctrina especializada:
- Criterio de proporcionalidad: Se ha dicho
con carácter general que éste constituye
un criterio constitucional informador de
aquella actividad de los poderes públicos
que sea susceptible de restringir o lesionar
de alguna forma los derechos individuales
de los ciudadanos (Blasco y García, p. 133;
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Sempere Navarro, 2001, pp. 105-110). Por
otra parte, el referido principio se ha
visualizado dentro de un procedimiento
disciplinario, como un mecanismo
equilibrador entre la falta que se imputa y el
castigo o sanción a dicha falta (Sánchez
Morón, 1998, p. 285); con lo que queda
claro que la sanción debe ser justa y
congruente con el hecho que se le atribuye
al servidor.
- Criterio de razonabilidad: El voto No.
1739-92 de la Sala Constitucional nos
habla sobre dicho criterio en el sentido
siguiente:
“De allí que las leyes y, en general las
normas y los actos de autoridad, requieren
para su validez, no solo haber sido
promulgados por órganos competentes y
procedimientos debidos, sino también
pasar la revisión de fondo por su
concordancia con las normas, principios y
valores supremos de la Constitución -
formal y material- como lo son los de orden,
paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que
se configuran como patrones de
razonabilidad. Es decir, que una norma o
acto público o privado solo es válido
cuando, además de su conformidad formal
con la Constitución (es) razonablemente
fundado y justificado conforme a la
ideología constitucional”.
- Criterio de tipicidad de las sanciones: La
Administración no podría imponer
sanciones en contrapelo a la correcta y
debida tipicidad de las conductas, las
cuales deben estar previamente descritas:
“El principio de tipicidad incorpora una
doble exigencia teórica y práctica: en el
plano teórico exige la plasmación explícita
de los hechos constitutivos de la
infracción y sus consecuencias represivas
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en una norma de rango legal, lo que, en el
terreno de la práctica se traduce en la
imposibilidad de calificar una conducta
como infracción o de sancionarla si las
acciones u omisiones cometidas por el
sujeto no guardan una perfecta similitud
con las diseñadas en los tipos penales”
(Blasco Peuceller y García Rubio, 2001, p.
120).
- Criterio de reserva de ley: El artículo 211
de la Ley General de la Administración
Pública dispone que “El servidor público
estará sujeto a responsabilidad disciplinaria
por sus acciones, actos o contratos
opuestos al ordenamiento, cuando haya
actuado con dolo o culpa grave, sin
perjuicio del régimen disciplinario más
grave previsto por otras leyes”. Esta
facultad sancionadora deviene en las
potestades asignadas por la misma ley,
que establece la capacidad disciplinaria o
correctiva que tiene la Administración sobre
sus servidores. Por otra parte, nótese cómo
se habla de que se puede aplicar un
régimen disciplinario más estricto, por parte
de “otras leyes”, siendo un caso concreto lo
establecido en el Estatuto de Servicio Civil.
5. Consideraciones finales
Llegados a esta etapa, nos vemos
precisados a externar nuestras últimas
reflexiones en torno al fenómeno en
estudio. En primer lugar, la facultad o
potestad sancionadora es inherente a las
relaciones de sujeción que tienen los
funcionarios y funcionarias públicas con su
patrono, el Estado en su conjunto; no
pudiendo este último renunciar a tales
prerrogativas, debido al fin público que
reviste el sancionar a sus servidores(as).
Segundo, la evolución de la interpretación
constitucional que ha realizado la Sala IV
en esta materia, conlleva que, a partir de la
resolución No. 1696-92, se haya decantado
la existencia más marcada de un régimen
de empleo público -o derecho laboral
administrativo como le llaman algunos-,
para regular las relaciones de trabajo en la
Administración Pública y, por consiguiente,
se han configurado nuevas reglas de
aplicación del derecho en materia
sancionatoria.
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Tercero, precisamente derivado del hecho
anterior tenemos que las sanciones deben
imponerse no solo bajo las previsiones del
principio de legalidad -artículos 11 de la
Constitución Política y de la Ley General de
la Administración Pública- sino, además
atendiendo a garantías fundamentales, las
cuales se plasman en diferentes criterios y
principios según hemos visto anteriormente
(criterios de razonabilidad,
proporcionalidad, tipicidad y reserva de
ley).
Nos resta esperar que, en asocio a las
variables del debido proceso, tan
ampliamente detalladas en la
jurisprudencia constitucional, se pueda ir
marcando un camino de tutela garantista tal
como corresponde a la derivación de los
numerales 39 y 41 de nuestra Carta
Magna. En todo caso, como bien lo ha
externado el tribunal constitucional patrio,
el debido proceso es por antonomasia de
índole numerus apertus; de manera que ni
el texto ni lo que diga la jurisprudencia
agota necesariamente las posibilidades de
un catálogo o tipología de sus elementos
(considerando V, Sentencia No. 1739-92).
Precisamente, nuestro interés radica en
que la facultad sancionadora que pende a
la Administración Pública en general, sea
cada día más potenciada en su efectividad
y alcance de los hechos anómalos, sin
desmedro de los derechos y garantías
individuales que le son inherentes a los
seres humanos y, sobre todo, que son el
claro indicador de que estamos en
presencia de un Estado de Derecho
Notas:
(1) Ley General de la Administración
Pública, La Gaceta No. 203 del 26 de
octubre de 1979; art. 112, párrafo 1.
(2) En el caso de la aplicación del artículo
103.3 de la Constitución española, que
remite y establece los criterios distintivos
en torno al concepto de estatutos de los
funcionarios, ver a Sánchez Morón, Miguel.
Derecho de la Función Pública, p. 66 y
siguiente, capítulo III: Bases
constitucionales de la función pública,
antología curso Función Pública: ¿Relación
estatutaria o relación laboral?, Maestría en
 REVISTA DE SERVICIO CIVIL No. 19
Derecho del trabajo y seguridad laboral,
Sistema de Estudios de Posgrado,
Universidad Estatal a Distancia.
(3) Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia, San José, Voto No.
0423-95 de las nueve horas treinta y tres
minutos del veinte de enero de mil
novecientos noventa y cinco.
(4) Estatuto de Servicio Civil, Ley No. 1581
del 30 de mayo de 1953.
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San José, Costa Rica, www.sercivil.go.cr
(5) Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia, San José, Voto
No.2003-00280 de las diez horas con
veinte minutos del dieciocho de junio del
dos mil tres.
(6)Sala Constitucional de la Corte Suprema
de Justicia, San José, Voto No.5594-94 de
las quince horas y ocho minutos del
veintisiete de setiembre de mil novecientos
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//////////////////////////////////////////////
“Cuando alguien sabe ganar, muestra lo
que puede.
Cuando sabe perdonar, muestra lo que
vale” (Zorín).