Edición impresa: N° 137 (25 feb 2016 al 9 mar 2016), p. 12-13.

Edición digital: 08.mar.2016.

Un federalismo de confrontación

Dos décadas de frustraciones muestran que gran parte de la complejidad

que encierra la sanción de una nueva ley de coparticipación reside en el
propio diseño legal pensado en su momento para sostener el régimen
vigente.
(Columna de Rubén Manasés Achdjian)

Las relaciones financieras entre el Gobierno Nacional y las provincias han sido, desde
siempre, motivo de permanentes conflictos. De hecho, durante casi todo el Siglo XIX,
la historia de las instituciones políticas argentinas se resume en la historia de las
sucesivas disputas por el control y la apropiación de los recursos fiscales.

En las últimas semanas estos conflictos dejaron atrás su estado de aparente latencia
para convertirse nuevamente en una cuestión de primer orden. El pasado 23 de enero,
los gobernadores peronistas se reunieron en San Juan y allí plasmaron un documento
de tono crítico. Luego de un brevísimo momento inicial caracterizado por los gestos
amables hacia el nuevo Gobierno, los mandatarios provinciales peronistas
endurecieron su discurso de cara a una confrontación que, a grandes rasgos, ya está
planteada. El texto surgido de aquella reunión fijó un modelo de federalismo fiscal
bastante preciso que los gobernadores del PJ intentarán imponerle a la administración
de Mauricio Macri.

PRIMERAS TENSIONES
¿Cómo fue el tránsito desde aquel primer momento de entendimiento a este otro de
confrontación? El 12 de diciembre, transcurridas apenas cuarenta y ocho horas desde
la asunción de su mandato, el Presidente mantuvo su primera reunión plenaria con los
gobernadores. La opinión general sobre ese primer encuentro fue calificada como
positiva. Más allá de las peticiones particulares que plantearon los gobernadores,
quedó claro que ninguno de ellos estaba dispuesto a tolerar el método tradicionalmente

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empleado por distintos gobiernos nacionales de recurrir al uso discrecional de los
recursos federales para disciplinar a los gobernadores renuentes a acompañar sus
políticas. Pero pocas semanas más tarde el Presidente firmó dos decretos que
pulverizaron el clima de entendimiento hasta entonces existente entre el Poder
Ejecutivo Nacional y los gobernadores.

El primero de ellos, de necesidad y urgencia, derogó el cese de la retención del 15% de

los fondos coparticipables a todas las provincias dispuesto por el Gobierno saliente en
los últimos días de su mandato. El DNU de Macri fue apresurado e inoportuno porque
la devolución de fondos ya se encontraba suspendida por una resolución judicial y
porque, lejos de obtener algún beneficio sustancial, solo sirvió para encender el rechazo
unánime de los gobernadores.

El decreto restante incrementó el porcentual de coparticipación de la Ciudad de

Buenos Aires de 1,40% a 3,75%%. Las fuertes críticas recibidas obligaron al ministro
de Interior, Rogelio Frigerio, a admitir que el Gobierno iba a revisar y corregir esta
decisión, limitando el incremento de fondos al “costo real” de la transferencia de la
Policía Federal al ámbito porteño.

LA DISCUSION (ETERNA)
Frente a este nuevo escenario, los gobernadores peronistas resolvieron en San Juan
pasar a la confrontación abierta y aumentar la apuesta. Ya no se trataba de la
devolución del 15% sino de discutir “desde cero” una nueva ley de coparticipación en
su ámbito natural: el Congreso Nacional.

Por supuesto, la discusión de esta ley deberá esperar a la apertura de las sesiones
ordinarias del Congreso, pero en el ínterin, los ministros de Hacienda provinciales
intentan negociar un plan para la devolución de los fondos que actualmente se derivan
a la Anses. El fracaso de una solución negociada llevaría a la judicialización masiva del
conflicto, una salida que tanto la Nación como las provincias buscan evitar a toda costa.

El juego político que gira en torno al régimen de coparticipación no es, por cierto,
sencillo de resolver por varias razones.

En primer lugar, tres instancias de negociación íntimamente vinculadas entre sí

definen el problema, como si se tratara de un complejo sistema de relojería: (a) la
definición de la masa coparticipable, esto es, el volumen total de los impuestos que
conformarán el tamaño del pastel de recursos que luego será distribuido, (b) la
distribución primaria de los recursos, que consiste en determinar qué porción del

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pastel le corresponderá al Estado Nacional, por un lado y a las provincias en su
conjunto y a la CABA, por otro, y (c) la distribución secundaria que fija el porcentual
que le tocará a cada provincia respecto de la porción de pastel previamente repartida
en la distribución primaria.

Es obvio que una instancia arrastra a la otra por efecto de cascada. Si el pastel es
demasiado pequeño –por decisión del Fisco federal de no incluir en él ciertas fuentes
tributarias de especial interés para las provincias– la negociación por las posteriores
distribuciones (primaria y secundaria) se hará más intensa e impredecible por varios
argumentos.

EL JUEGO DE LA COPA
El futuro formato de la distribución primaria será muy complejo de resolver si el
Estado Nacional no admite reducir su actual participación en el reparto. Cuando se
sancionó el régimen vigente, en enero de 1988, la Nación debía percibir el 42,34% de
los fondos más el 1% en concepto de Aportes del Tesoro Nacional (ATN) administrados
por el Ministerio del Interior. En aquel momento existían 22 provincias, la CABA no
gozaba de autonomía y la gestión de la salud pública y de una parte de los servicios
educativos aún eran una responsabilidad federal. El rechazo de los gobernadores al
incremento del porcentual de la CABA en el sistema de reparto -aun cuando la medida
en sí no disminuye lo que sus provincias perciben- puso en evidencia que, en lo
inmediato, ellos no aceptarán que el Gobierno disponga motu proprio ninguna
alteración unilateral del actual esquema y que, de cara al futuro, pretenden una
reducción sustantiva de la porción que percibe el Estado Nacional para mejorar la
participación relativa de todas las provincias, y no solo de la que percibe la CABA.

En cuanto a la determinación de los coeficientes de la distribución secundaria, estos

deben cumplir con dos criterios: el primero de ellos, de naturaleza devolutiva, para que
una parte de los impuestos recaudados regrese al territorio de origen y el segundo, de
carácter redistributivo, para garantizar en cada provincia una provisión homogénea y
equitativa de bienes y servicios públicos que reduzca las brechas de desigualdad
existentes entre unas y otras. Ahora bien, ¿cómo se pueden compatibilizar ambos
criterios en un entramado de intereses tan contradictorios? Porque, si se pusiera un
mayor énfasis en el criterio devolutivo, las provincias de mayor desarrollo económico
obtendrían, sin dudas, la mejor parte y si, por el contrario, primara el criterio
redistributivo, se sentirían tan perjudicadas como sienten que lo están en la actualidad
por las provincias más “pobres”.

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Para agregar mayores elementos de complejidad a toda esta discusión recordemos que
la Constitución reformada en 1994 estableció que la labor legislativa del nuevo régimen
de coparticipación tuviera origen en el Senado, una instancia donde el bloque de la
coalición Cambiemos se encuentra en incontrastable minoría, una incómoda posición
que se mantendrá durante todo su mandato.

En tercer lugar y último lugar, el régimen de coparticipación tiene una naturaleza

jurídica especial: es una Ley Convenio. Esto implica que la nueva ley que sancione el
Congreso deberá ser, además, ratificada por cada una de las legislaturas provinciales y
porteña. A primera vista, esta “regla de la unanimidad” le otorgaría al conjunto las
provincias y a la CABA un peso desequilibrante en las negociaciones, siempre y cuando
ellas pudieran alcanzar un acuerdo interno único frente a la Nación, posibilidad que en
los hechos resulta difícil de lograr por la divergencia de sus intereses particulares. Esta
dificultad de las provincias le otorga una pequeña ventaja al Estado Nacional, pero lo
obliga a la titánica tarea de negociar de manera radial con 24 jurisdicciones a un mismo
tiempo.

Los hechos que suceden en estos días apenas marcan el comienzo de una compleja y
agobiante negociación cuyos resultados nadie puede hoy predecir con certeza.

La reforma constitucional de 1994 le impuso al Congreso el mandato expreso de

sancionar una nueva ley antes de culminar el año 1996. Hoy, veinte años después, este
mandato sigue siendo una asignatura pendiente sobre la cual no se ha reflexionado
sino esporádicamente en los últimos años.

Dos décadas de frustraciones muestran que gran parte de la complejidad que encierra
la sanción de una nueva ley de coparticipación radica en el propio diseño legal pensado
en su momento para sostener el régimen vigente. Hasta el momento, el “juego de la
copa” ha estimulado a los actores a competir antes que a cooperar.

Es muy poco probable hallar soluciones solidarias y cooperativas en cuestiones como

esta que, desde su origen, han sido planteados como juegos de suma cero. Una posible
salida a este laberinto es que la Nación y las provincias comiencen por discutir las
reglas de cómo habrán de jugar en el futuro prescindiendo, al inicio, de las ventajas
que cada cual podría obtener al final de este incierto juego.

Para evitar una nueva frustración, esta salida requiere de una enorme capacidad de
imaginación de todos los actores implicados para que no vuelvan a jugarlo del mismo
modo en que lo hicieron en el pasado.

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