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 ]ORG'E IVÁN CUER'VO RESTREPO

La definición del problema y la elaboración de la agenda t./

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C·:"'_·-:'_ •.• "";:.;">-~;:~,",, -,_~':

I

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1
/
1
I
 l. UNA' MIRADA CRÍTICA

En este capítulo nos ocuparemos criticamente de las dos primeras fas.es del
ciclo de la política en la clasificación tradicional de H. ]ONES, revisando cómo
los presupuestos teóricos de la definicion del problema y de la elaboración de la
agenda, en inuchas ocasiones, _nose observan con claridad ni en el momento
de elaborar la política ni de hacer el.proceso de reconstrucción de alguna po-
lítica pública, razón por la cual consideramos necesario adecuar los modelos
teóricos a la práctica gubername~tal,' buscando que conserven su esencia,
pero también que evolucionen de acuerdo con las interpretaciones de los
operadores,. de los analistas y de los distintos . actores sociales, según cada país
'.~

y realidad institucional. .
Las políticas públicas son el resultado de los procesos de interacción entre
distintos actores políticos, sociales e institucionales. Si bien cada país tiene su
propio "punto de equilibrio" de producción de políticas públicas determinado
por la fortaleza institucional del régimen político, la coherencia de los actores
políticos, la naturaleza del sistema electoral, el arreglo' i~stit~cional a nivel
territorial y la capacidad de movilización general y especializada de la sociedad
. ""-civ-il-orgaflizada,-'puedle'Pensar~e'en un modelo general-deentendimierító'del >-,," '. '-"""':'

proceso de formación dé políticas PI:P (BID, 2006) que de cuenta! de las espe-
cificidades de cada país y de cada nivel territoriaL
El punto de partida de este capítulo es que las políticas públicas son la
,manifestación última de una serie de procesó s políticos, s0cfale's e institu-
cionales que determinanel contenido yla forma de la política pública, cuya.
"naturaleza'Lal decir del BID (2006), tiene algo de exógeno y de endógeno.
Éndógeno cuando la producción de políticas públicas está más det~, rninadapor
la voluntad de los te·cnócrat.a~~ue ~e ~adelibe,r~ción democráfic "y exógeno
cuando se reconoce la condición públicay política de los proble as a los qu.e
busca~~r SOIU. ,ci~n el !~obi~rno y que ajusta su comportamientp. 11a lógica de
las politicas públicas, ' . ,.
<
, Como se, dijo en. el. capítulo anterior, laspolít~cas pública~. spn tanto un
enfoque (caracter adjetivo) como un producto (caracter sustantivo), de suerte
que cuando hablemos de políticas públicas estamos hablando tfnto de una ' .
¡manifestación concret~ del proceso ?e form~ci~~ de políticas ptbl~cas ~qne
 """

152 Ensayos sobre políticas públicas

. ~, "

puede visualizarse en un documento específico, p. ej., Ia.politica tuItural- como

de una manera de ver, entendery procesar los problemas públicos por parte,
, de los gobiernos y de las sociedades.
lO, \
,~ . •

" El ciclo de políticas públicas es un recurso metodológico para tratar de

entender la secuencia de decisión de las autoridades gubernamentales que no
necesariamentesecorresponde con la realidad. El ciclo de Jor~JEs, que indica
que el proceso de formación de políticas, inicia con la definición del proble-
!TIa y continúa con la elaboración de la agenda', no se cumple 'siempre eh la
realidad política e institucional. Yel caso de, Colombia, donde aún 'no .se ha'
.internalizado este enfoque por parte delosactores políticos e institucionales,
no es la excepción. "
, En 'estricto sentido, el ciclo de la política pública inicia con los programas
. i '.

de, gobierno de los candidatos a los cargos gubernamentales.

i
Los;candidatos
_ '

realizan una primera selección de problemas de acuerdo con: su formación,

con su Ideología, con su sensibilidad, son problemas que están' en 1~órbita de
lo:social C9h la potencíalidadde iL1g:e~ar:n la agenda p~bl~~a;f§ 10 que llama
AauILAR (1996) la.llamada agenda sisterrucaiestoes, elconjunto de problemas
que toda soci~dad tiene, peto que aún no han"..sido ni seleccionados
\ - ~. . ni priori-
'

•r C.l •... ',.'· ~z-:rde,sJ,,,l§sa

primera aproximaeión-que-realizaü -Ios-eandidatessen 'ejercido de
suactívidadpolítico-proselitista,esuna selección inicial de problemas que, en'
el caso de-Colombia.ien lo que' hace relación c0I11a elección de gobernadores
'y alcaldes, debe constituirse formalmente eI1 un programa-dé gobierno que
. , I '
asu vez es la base del Plan de Desarrollo, el cual se entiende corpo la agenda
qu.e debe d:s~rrollar como gobernant~: Bajo la figll~a del votor pF9gra~ático,
el mcum. PI.lItuen.to. de ese p..lan de gobierno con~ertldo en.PI.a¡'ied.es.arr.ol.lo
+es la base para un, eventual pI:~ceso de revocatoriadel mandato". . .,
Esta primera selección de problemas no entraña una definici n. Los pro-
bl~mas ingresan en la agenda sin una previa 'defirticiónacerca d~ s* naturaleza,
"hecho que no es-considerado en el ciclo de JONES dónde el problema es definido
antes de ingresar en la agenda.

l.

í
. _, I
1 Esta medida sólo aplica para gobernadore~ y alcaldes porque en el régimen polí ico colombia 'no
el Presidente de la República es irresponsable políticamente. ··f ' <
- I

. ,
 La definición del problema y la elaboración de la agenda 153

, Veamos brevemente el enfoque.sistémico de la política (EASTON, 1992»,

, que explica y sustenta teóricamente el enfoque de las políticas públicas. Según,
EASTON, toda sociedad tiene un agregado de problemas que sónselecciona-
, , dos inicialmente por el 'sistema político, esto es, por los partidos' políticos
e
y por los movimientos sociales allí do nd empieza a 'darse señales de crisi~
derepresentatividad.del sistema político. Esta primera selecciónindicaqns
los otros problemas no es que dejen de serlo .sino que unos actorespolíticos
decidenseleccionar unos problemas sobreotros. Estos proble~as son pre-
ferencias reveladas por medio 'de demandas sociales, lo que para EASTON
constituye los. mputs del sistema. 'Los políticos hacen su" propia selección y
luego la transmiten al régimen político,a las instituciones del Estado, donde
sucede otra selección de acuerdo con la ri.aturaleza- del régimen político, del
sistema de partidos, del régimen electoral, de la fortaleza iqstitucÍ<:~nal, de'
la capacidad de movilización de la sociedad civil. Esta segunda selección' es '
la que, finalmente, define la' agenda gubernamental,es decir, el conjunto
de problemas que el gobierno decide abordar paradarle ün
rratamicnto de
política pública. El régimen político por medio de las instituciones traduce
esos temas-incluidos en la agenda en políticas públicas, lo que para EASTQN
constitu ye.los.outputscde~ .sistema» No-todosIós-problemas que q uedaron .in- "'~'.: ,
corporados en la agenda del gobierno son abordados y no todos lesproblemas
a¡bordados sonresueltos. _ I
, Gobernar por políticaspúblicas, como lo señala Aomt.xn (1996) no es tanto
'resolver problemas como saber seleccionar aquellos problemas que pueden "
ser objetos de un tratamiento de-política pública de acuerdo _c~n los recursos
institucionales y políticos disponibles en un momento deterrri'in do>,
Pero en esta selección inicial de problemas no hay una definició del mismo"
En ese s~ntido proponemos ajustar el modelo de J ONESy seftalar ci' ela primera
fase es de selección de problemas de acuerdo c~m unas percepcio es iniciales,
luego son incluidos en la agenda", que esla fase de' la legitimaci n .política y ,
social de' los problemas, .En Colombia la Ley 152 de 1994 oIey orgánica d.e
planeación indica que dicho proceso tiene inicialmente un c? 'ponente de

2 Para el caso colorilbiano el momento más claro 'de elaboración d~ la agenda se da eÍ11a elabo-
, ración de los planes 'de desarrollo. 1,
 I54 <Ensayos sobre politicas públicas \

deliberación social pues el proyecto de plan de desarrollo debe ser discutido

con los Consejos Territoriales de Planeación y con el Consejo Naciorial de
Planeaciónpara el caso nacional, instancia representativa de la sociedad civil
que emite un concepto no vinculante que puede ser acogido o no por la au-
torIdad de planeación encargada de liderar el proceso de 'conformación de la
'agenda. Una vez surtida esta fase el proyecto .se presenta ante el Congreso,
Asamblea Departamental o Concejo Municipal, según el nivel territorial, y ,
es allí donde se da la deliberación política. Es decir,en esta fase, los políticos
tienen una segunda oportunidad de influir en la definición del problema y
en la ordenación de los 'mismos, lo que supone que el modelo' tradicional de
formaciónde políticas está muy influido por los procedimientos de los regí-
rneries democrático-representativos. ' "~' "
Cuando se aprueba el plan 'de desarrollo podemos empezar a hablar pro-
piamente de una agenda gubernamentalcen los planes no estáidefini.do aún el
problema. Cuando la Ley r 52 de 1994 ordena que todas las entidades deben
.elaborar planesde acción institucional, es decir, planes donde cada e~tidád
selecciona los temas que son de su competencia, es cuando realmente se ve.
con darid~~,"!~f~~,e~e~ernic,i~?~~!.P:92~"eIna" justo an tes :d~'~~<.-~.g/?g~iRn' '. ,1 ~,

de las decisiones de política pública concreta, las cuales están Íntimamente

relacionadas con la definición del problema. Por ejemplo, si el tenia de espa-
cio público se define como un problema de invasión del espacio público, la
J
r , decisión de política privilegiará las medidas de policía; por el contrario, si la
definición del problema es mucho más integral yse .incluye la yariable falta
,1" '
!

• .•;."~.: ':~Í~[¡:;i~~!~<I~~:r:;;;~~i:f:it~;~~de=;:~li~11~'~',~m~~~~p~~
citación para los vendédores informales. ' 1 ~
En el mismo momento en que se decide cómo definir el pro lema se está
decidiendo qué tipo de medida adoptar y cómo implementarl y evaluarlo,
" I
Lo que refuerza que el enfoque de políticas públicas nos permitever la .ac-
ción gubernamental como un flujo constante de decisiones don e no es fácil
desagregar las fases del ciclo. No sólo se decide en la fase de la adopción de '
las decisiones. De hecho, los gobiernos están decidiendo. todo 1 tiempo en
" I
cada una de las fases.
 . La definición del problema y la elaboración de ¡;;agenda 155

,
11. ¿QUÉ HACE QUE UN PROBLEMA SE VUELVA PÚBLICO?

Lo que interesa al discurso de políticas públicas es la solución de problemas

públicos. Pero no todos son percibidos como. problemas, no todo problema
. que es percibido como tal es público, y no todo problema dé naturaleza pública
ingresa en la agenda gubernamentaL La naturaleza pública de un 'problema
no está dada de antemano,- no, es un dato de la causa, es una construcción
social y política. Así que la definición del problema es una fase de profundas
connotaciones políticas.
La definición del problema está ligada al tipo de actores con los-que se cons-
f -

truye. Para enfrentar ~l tema del aborto como un problema de salud pública, - -
la definición del problema será distinta si el gobierno conversa lfun los sectores
católicos o con sectores laicos. Ningunadefinición es mejor' que otra desde el
punto de la valoraciónpolítica, perolo que sí es claro es que una deliberación
mucho más amplia garantiza una mejor construcción del problemas. En esa
medida, el proceso de formación de políticas se ha enriquecido en la última
década en América Latina con la irrupción de la democracia participativa
que ha entregado más herramientas al ciudadano, 'más allá de la militan~ia
partidista, para. participar étf elproceso de
formaciónde las políticas-públicas
en todas sus fases.
La literatura especializada (ROTH, 2002) indica que'para que hn
problema'
sea público debe tener tres condiciones: . . 1-
- Debe tener relevancia social '
L
- Debe ser de cornpetencia de una autoric!ad.prese~teo f~t -r,.~.'~ ! " •

- Debe ser un problemasusceptible de ser traducido allengúaje depolitica

pú?lica. _ . -- - , -- ". -
Son tres atributos que el analista encuentra y verifica ex post ,pero sobre
I '
á -los cuáles no existe conciencia por parte .de los hacedores de I olíticá para
).

<,

il
.3 Esto~no significa sub valorar el aporte a la definición del problema de los es~(Úos técnicos ..
.e Dichos estudios deben ser un insumo importante de la definición del problefna¡'pero ya hemos
n dicho que el enfoque de políticas públicas busca conciliar lo técnico con lo.político. .
4 Lo Cierto es que en la dinámica de políticas públicas en América latina hay más análisis de
política pública que elaboración de políticas públicas.

"
 156 Ensayos sobre politicas públicas

usados co.mo. criterios de definición del problema, lo. que refuerza nuestro.
. argumento. en el sentido. de que en el ejercicio. gubernamental no. hay propia-
mente una fase de definición.del problema sino. hasta bien avanzado. el ciclo, en
la fase de la adopción de la decisión, y que debe ser.objeto de investigaciones.
futuras porque una hipótesis sobre la desarticulación y la precariedad de 'los
pro.c~so.s de formación.de políticas públicas en América Latina p~ede deberse,
entre otras causas, a una deficiente aproximación a los problemas públicos,
. tanto. po.r parte de lo.s gobiernos C0InÜ po.r,parte de la so.ciedad,civil.'
N o.hay una forma de medir la relevancia social de un problema. Uno. de los
grandes dilemas del proceso de formación de políticas es cómo. asegurar que las
preferencias que los ciudadanos revelaron coinciden con las necesidades más
apremiantes de la sociedad, especialmente en ámbitos instinlkío.nales donde
la variable tiempo. es escasa y donde 13.scomparaciones sucesivas de opciones
de política (LINDBLQM,1992) son en la práctica inexistentes. ¡ .
Un reciente informe del BID(20.06) señala que: "El proceso de'f~rmulación
depolíticas puede entenderse como una sucesión de intercambios ent-re actores .
políticos que interactúan en escenarios formalese informales". Cuando. se mira'
I .'

la realidad institucional colombiana a la luz de esa afirmación pUfde formular- .

., ' ., .. _,' .•..:1.· se la hipótesis deque-elproceso de formación de políticas se¡c1ncentra:'en4a-- ..,-,
, elaboración deja agenda Y,muy poco. en la definición del problema, así como
en la adopción ·de·la decisión, en la implementac~ón y en la evaluación.
Paradójicamente, el pro.ces~ ~e formación de las pülí~i~as públicas con-
centrado. en la fase de elaboración de la agenda sobrepolitiza '·1 procesoen
función de·lo.s·interes~s· de los actores políticos 'que tienen ~a orcapacidad
:-. ':' - ". . • .- .... -.:1i& '~"..t !
de influencia sobre el régimen político. La dinámica de las reja~ iones entre el
gobierno y el Congreso, entre el gobierno nacional y los gobierno . territoriales, .
y entre éstos y las instancias administrativas decontrol politic . (asambleas y
concejos) es' da talnaturaleza que ese juego. de intercambios entre favores y
apoyos políticos define el contenido de las políticas y la -tcxturadel proceso
de formación de las mismas. '. ," \'
La manera como ha sido entendida la gobernabilidad en e lornbia, sólo.
I
que se empobrezcan los procesos de formación de políticas. A los gobiernos
todo. se les va en la definición de la agenda en una perspectiva e.milimetría
. .'
 La definición del problema y la elaboracián de la agenda 157

partidista muy lejos de la lógica del enfoque de políticas públicas, 'orientado-a

la consolidación de lo público como un escenario de encuentro entre lo esta-
tal, lo privado y la sociedad civil. El ámbito de acción de un gobierno que se'
incline por la lógica de políticas públicas es el fortalecimiento de esa zona de
intersección entre las tres esferas; es la búsqueda de lo público,
Así que las 'deficiencias y precariedades de las p~líticas públicas en Co-
lombia, no sólo se explican por la variable institucional, com~ ya es_un lugar
. común enla teoría política y económica (KALMANOVITZ, 200r), sino quetam-
bién se pueden explicar por la forma cómo se ha desequilibrado el proceso de
formación de las políticas a favor de la dinámica partidista y en detrimento de
otros actores políticos y sociales. Es decir, puede sostenerse la hipótesis según
'..la cual en Colombia hay un déficit de representatividad 'y de delIberación en
el proceso de formación de políticas públicas .que explica la insuficiencia del
modelo inspirado en escenarios de.democracias con dinámicas deliberativas
mucho más consolidadas.

111. ¿C-ÓMO INGRESA UN PROBLEMA PÚBLICO

EN ~LA NGENDA?
. ," o,, ', • .¡ 1"_' r,· .;; •• -1
, .

ANDRE ROTH (2002),

.
en su Manual
.
de políticas públicas
. .
ha propuesto una Su-· '. .\

gerente línea de investigación sobre la manera cómo ingresan los problemas

públicos en la agenda, 'resaltando la naturaleza polítíc:. QuefeTo~ comp!e':'
mentar su. propuesta con algunos otros modelos no senalados Bor el y hacer.
una reflexión final sobre los distintos tipos de agenda y$Qbr,l s problemas
de agregación de prefer~ncias tornando como modelo el proceso e planeación
de Bogotá. . \
Veamos brevemente los modelos que prop<?ne ROTH que e lican cómo
ingresa un problema público en la agenda.

A. MODELO DE

Es-el mod~lo de la interrnediación de los políticos. Como 'se dijo ~n el enfoque

sistémico, son los políticos los que hacen la primera selección dt los proble-
mas que deben ingresar en la agenda pública. Los políticos son tos primeros

I .

I
 1 S8 Ensayos sobre políticas públicas

que tienen la oportunidad de incluir temas en la agenda pública" entonces

cuando se están discutiendo los planes de desarrollo nacional, departamental
y municipal los congresistas, diputados y concejales tienen mucho poder para
ingresar un tema en la agenda pública.
Se llama modelo de mediación porque suponemos, en teoría, que esos
políticos cuando están incluyendo esos temas, están mediando entre.el Estado
y la sociedad, ellos como voceros de un sector de la sociedad y que, la defensa
que ellos están haciendo-de untemapara que ingrese en la agenda pública es
, ,\ ' "

un proceso de mediación político y social. r

B. MODELO DE MEDIATIZACIÓN
'~ -

,Corresponde al modelo en el cual los temas ingresan a la agenda pública porque

han sido ventilados en las deliberaciones que distintos actores hacen en los
medios de comunicación. Hay unacantidadde temas que ni los políticos ni los
gobernantes los han visto peto que se-legitiman en la discusiónpública
,
porque
,I

los medios de comunicación radiales o escritos los ponen depresente.

Por ejemplo, en aquellos municipios en donde las emisoras comunitarias
,~.. ,
-tienen _un poder importante y-donde hay un -periodista .o un locutor-que. está-
/ bastante legitimado, la gente llama a quejarse y ese tema termina ingresando '
en la agenda porque, finalmente, el.escenario mediático es u~¿spacio al cual
los gobernantes van también para ganar legitimidad, entonces si el tema es :
ventilado y elloc'utor mueve opinión; elgobernante se hace cargd del problema
y de esa manera incrementa su Iegitimidad. ' " - ,- ',; I ,,' "
Ir s

C. MODELO DE ÍLIZACIÓN

,Cuando la ciudadanía se moviliza para incluirun terna-en la a enda pública.

Es el caso de los paros cívicos, la toma de instituciones. El 1119d lo -de movili-
zación se explica en [unción de la crisis del modelo de mediación] el modelo de'
.medíaci;ón se sustenta en la represen,t<iCiÓn polític~, los polític.9s· rep.res~ntan,
a la sociedad, "pero hay algunos sectores de_la sociedad q1,le n9 se sientenlo
suficientemente representados por los políticos y directamente ellos asumen la
vocería de susinteres~s y se movilizan porque no confianen la i~tervenci?n:de

,"
 La definición del problema y la elaboración de la agenda I59
,I '
\

los políticos, así la crisis d'~representación y la cri~is del modelo 'de mediación
nos explican el modelo de movilización. '
,-:,
D. MODE.LO DE Ar\LTICIPACIÓNi
". '\ -, J
Este modelo' supone que ingresan en la agenda pública aquellos temas que~i)
gobierno o los actores políticos- y sociales prevén que pueden ser problemáticos J
y es mejor incorporarlos antes de que se materialice el riesgo. 'r""'"""~'

Cuando se va a elaborar el-plan dedesarrollo y hay un di~gnóstico sobre' 'j

una zona donde hay unas f~milias en riesgo; es posible que en tiempos de in- i' ,
vierno haya deslizamientos y se presente un desastre, El g?bieifO se anJicipa\,¡
al desastre y elabor~ una políticade reubicación como un cOfll¡'P<;>nente d~ la I
política de vivienda. j

E. MOD,E.LO DE AGENDA 'INTERNACIONAL

I "
'j
'Hay muchos temas que ingresan en laagenda delosgobiernos po que vienen
del ámbito internacional, bien sea porque los Estados suscriben bó promisos,
por ejemplo, cú'a:iitJ.cVfihnari tratados o'tiúib.dÓ'se, comprOmeter'- lii6hiF pó"r"" ,
,unos obje~ivos estrat~gicos corno en las llamadas Metas del A'!ile1io. ,~esupop~
que los paises deben mcorporar en sus agendas los temas alh,conte .idoscorno
objetivos deldesarrollo. , , ,1 ,
"Pero también este modelo explicamuchos de los Iineamiento ,de política
.en materia macroeconómica, que sabemos son políticas con ~:rlUy.boa 4e,nsidad
deliberativa ya que se deciden en escenarios de altísima especificad t cnica. Para
nadie e; un secreto que las exigencias establecidas por 100sorgahi'- mosmulti- '
,'later<l:les,,com~ el Banco Mun4i~1 o' el }<ondo~onetaiio I?te~n .ional par~;
avalar la capacidad deendeudamiento de los paises, determman e 'margen de
maniobra de los estados en materia económica y en materia socidl, el proceso'
",. ' 1 ,
de formación de políticas públicas está condicionadoa dichas exi encías.
, Con l~ aprobación del Tratado de Libre Comercio con los EJta osUnidos
lel país tendrá que incorporar en su agenda mía serie de temas e mo el me-
joramiento de infraestructura, las medidas compensatorias paJa os' sectores
perd~~ores o aumentar la .inversión en ciencia y tecnología. I '."

/ .-~
 .....•.

r60 Ensayos sobre políticas públicas

Veamos otros modelos no reseñados por ROTH en su clasificac-ión inicial.

F. MODELO DE AGENDA NACIONAL

, Los departamentos y los municipios ingresan problemas en su' agenda para

'desarrollar directrices del gobierno nacional. Muchas de los temas' que se
financian con los recursos del Sistema General' de Participaciones '(Ley 715
de 2001) deben ser desarrollados por las entidades territoriales. Ingresan en
la .agenda gracias a la distribución de competencias. Por ejemplo, uno de los
programas bandera del gobierno \del presidente URIBE es el de las familias I
guardabosques, allí donde hay cultivosilícitos. Pues bien, los municipios han 1
1
tenido que desarrollar dentro de sus planes de desarrolÍolrogramas para
poder recibir los recursos de las familias guardabosques. Nótese-que ni los ,¡
políticos, ni las familias, ni los medios de comunicación lo tenían agendado,
pero el gobierno nacional consideró que es un buen programay la forma de
.implementarlo esatravés de las entidades territoriales.
. I

G. MODELO .DE ACCIÓN CORPORATIVA ~ILENCIOSA

• ".. .•.. J, ',~ •• ~-.
. !,-.:.

Si bien ROTH lo señala en su Manual como el modelo que desarrollan los

grupos de interés pata ubicar un tema en la agenda y volverlo .público sin
que necesariamente lo sea, al margen de la deliberación derrío Irática, lo que
comúnmente se conoce C?!ll0 lobbying (tema que desarrollará (:A OS,SALAZAR J

en otro capítulo), es necesario agregar la influencia que pueden tener actores

'. . ' , ',;j,¡. , .

ilegales en la elaboración de la agenda y en el proceso de forrnaci / de políticas,

un tema que ha(. sido de poco interés para los analistas
.__ ' .
de politi
. r.
a pública.

I
, H. M'ODELO DE AGENCIt JUDICIAL

La intervención del poder judi~ial en el proceso de formación de' políticas

, públicas es uno de los rasgos característicos del Estado, social de derecho en
la, protección de los derechos fundamentales. Esta intervención llevada al
extremo, en lo que
. se denomina activismo judicial, puede ser un problema .

para la coherencia de los procesos de toma de decisiones del s gobiernos"

 La definición del problema y la elaboración de la agenda I6I

pues se ordenan obras y asignan presupuestos por fuera de las dinámicas __

institucionales correspondientes, Sin embargo, también es cierto que ante
la deficiencia del Estado y, la posible/ vulneración de los derechos funda-
mentales se justifica la intervención de los jueces; por ejemplo, en. el caso
colombiano por medio de la acción de tutela o la acción de cumplimiento. o
las-acciones populares.
Lo ideal en términos de políticas públicas es que el Estado en sus instancias
administrativas y legislativas, tome las medidas necesarias para atender las
demandas ciudadanas, pero ante las deficiencias del sistema, el poder judicial
tiene' una función de corrección orientada a proteger posibles violaciones de
derechos fundamentales.
Pero también el, poder judicial tiene otras funciones en el proceso de for-
mación de políticas públicas, por medio del control de constitucionalidad de
los tribunales constitucionales y,engeneral, como contrapeso a las acciones
de los gobiernos y de los' leg~slativos. Esta 'furición ha logrado¡ espacio en' los '
últimos años gracias a la serie de réformas a lospoderes-judiciales, quienes
hanganado ~n independencia y autonomía presupuestaria (BID, 2006).
, ,

..L." .• j,.,.. 1. M'O'OEC6 D<É OF'ERTj-PÚ~'~iC"A" .> ..

En elmodelo.deoferta p~blica -señaladop¿rROTH en SU'M~~Url- es ne~~ .

sano l~~IU1r la mtervencion del poder Iegislarivo =.
el pro.ceso df formación
de políticas, Los Congresos establecen los marcos normativos ¡que de9~.n ser
. desarrollados por-los gobiernos por medio de políticas públí~srAllldonde'
1" , 'los parlamentarios tienen iniciativa legi~lativ~, .lo~ gobiernos, t~rrriin. an in-
corporando en su agenda los temas q\le Son discutidos en la l~g~slatura. Un .'
gobierno cuando se posesiona no partede cero. Por lo general, en¡uentra una
L serie de dín.~m~c:as,~.e inercias institU:Cio~alesque presionan para ingres~r en
la agenda publica y que deben ser recogidas por los gobiernos] p r medio de
-.8 políticas públicas. . . .' .... . _ .
n . Pero es necesario' tener Claro que la elaboración de la agenda les sólo uno'
tI , de los ~omentos del Hujo. de decisión. Aún no se tiene .l~ ~_olí~ict·pública, la .
.a . cual, se ve con mayor clan dad en el momento de la decisión, en él momento
s, en-que el gobernante prevalido de . la legitimidad decide, entre distintas I op-
,.
'.
162 Ensayos sobre políticas públicas

I '

ciones, cuál es la más adecuada en términos de ajuste al marco. normativo, a

las competencias de las autoridades, a los recursos disponibles y a los actores
involucrados.Es importante subrayarque es el gobernante quien decide cuál
política debe implementarse. Esto para hacer frente a quienes sostienen que
un hacedor de políticas, un analista, puede decidir enun momento determi-
nado. Lo que provee el consultor (the policy maker) es un marcó <le referencia
y posibles opciones de política al gobernante.
Ahora bien.la elaboración de la agenda no resuelve el problema de los
problemas que no quedaron integrados a la acción gubernamentaL Seguirán
siendo problemas y seguirán tratando de ingresar a ella por distintos medios .
. De hecho, puede decirse que un gobierno tiene que' tener ll.9.marco de refe-
, rencia lo suficientemente consistente pero flexible a la' v~i'lara modular el
ingreso de otros temas en la agenda pública. Cada legislaturapropone temas
, distintos que.puedenser eldesarrollo de temas incluidos al inicio del gobierno'
en el plan de desarrollo, o pueden ser temas que ingresan por otras vías como
la movilización ciudadana o la intervención del poder judicial.
'La acción gubernamentalse da en una. dimensión simultánea y elenfo-
que de políticas públicas es un modelo que descompone la intervención de la
realidad
, .
de mánera secuencial. Elanalista-y el gobernante .debcn-rener
. ( .
clara
esta diferencia para no congelar la realidad política en el modelo, ni dispersar ~
la acción gubernámental en la densidad de la.realidad. Por eso se señalaba al
principio de este capítulo la necesidad de que cada país en9ue' tre su punto
de equilibrioen la producción de políticas públicas. .
. Hacemos nuestros los atributos de las .politicas públicas s. ñalados en el
inf~rme del BID (2006) La política de las políticas públicas, a~;\b r: ti' .\

,- Estabilidad y sostenibilidad,
. - Adaptabilidad a las .circunstancias políticas, sociales e institucionales,
, - Coherencia y coordinación entre l~s dis,tintás políticas Plfblicas y entre
las distintas instancias responsables de formularlas y ejecutarlas,
- Calidad de la implementación,~'
- Orientación hacia el interés público, .
!

I
j ', .
- Eficiencia en la asignación de los recursos escasos co importantes
rentabilidad social. '
Nosotros complementamos:
 . La definición del problema yla elaboración de la agenda r63

- Agregacióndevalor estratégico a la intervención del sector público

(MOORE, 1998),
- Fortalecimiento de los procesos democráticos y elevación del nivel de
deliberación de parte de los actores políticos, sociales e institucionales.
'(

11. CLASES DE AGENDA

Cuando se habla de los distintos tipos de agenda(AGUILAR,ZOOO), se habla

de la agenda sistémica y de la agenda institucional. La agenda sistémica es el
conjunto de problemas que aún no han sido seleccionados por parte del sistema
político, es decir, todos los problemas deuna sociedad. La agenda institucional
. es cuando ya el sistema político ha hecho una primera selecc18n,pero aún no.
. . I

ha sido transmitida al gobierno: La agenda gubernamental es la agenda que

elabora el gobierno con los insumosdel sistema político y para el que asigna
los recursos.orientados a su tratamiento en la lógica de políticas públicas.
, 'Pero dentro de esas agendas también aparece la' agenda política; que es
la agenda que conserva el sistema político -los partidos políticos, especial-
mente- yque inten~~ha~e~~par.~: de l~ a~en~a gub,etna~e~~~al~ ~a forI?a más _,_,C':7~;,',',
clara 'de agenda política es la agenda legislativa en aquellos temas que son de
iniciativa de los congresistas., .' '. .. ...'. tI. 1.\ _.. '

De otra parte, tenemo~ la: agenda de largo plazo o agenda es~ratégica y la

agenda contingente, cuya combinación es la que le permite a lts gobiernos
modular la.snecesidades de resolver a problemas cuya solución¡e~ig~'m~~idas .
de largo aliento como el de la lucha contra la pobrezaS, y las~ecesJqades de
la contingencia diaria propias de las urgencias para tramitar. l0r, problemas
del día a día. , ',' -
El momento de la elaboración de la agenda es el instante de la I~sedel ciclo
de la política en el cual el gobierno legitima la selección de los prfblemas qlle
ha efectuado en la interacción con los distintos actores políticosl y sociales y
constituye el punto de partida para el restante proceso de decisi1no
, I

.' ¡
s
5 Por ejemplo, el documento Visión Colombia Segundo Centenario del Departamento Nacional
de Planeación pretende ser una agenda concertada de largo plazo para los prO~lemas públicos
másaprerniantes del país. - .
" 164 ' Ensayos sobre políticas públicas

En el arreglo institucionalcolombiano la elaboración de la agenda, po!',

lo general, coincide con la fase de la elaboración de los planes de desarrollo,
dónde los gobiernos hacen una primera selección de problemas que vienen
identificados desde el momento en que se elaboró e,l programa de gobierno
-que es cuando estrictamente inicia el proceso de elaboración: de la política-o
Pero, no sólo en los planes de desarrollo se agota la agenda de los. gobiernos,
porqueexiste otra serie de actuacionesquepueden concretarse en políticas '
, públicas que .
se originan en otros
. .
'momentos,
~ como cuando losgobiernós
se ven avocados a continuar con grandes proyectos, de infraestructura -por
sólo dar un ejemplo- con recursos que han sido apropiados en vigencias
anteriores. ,
La identificación del problema y sb inclusión en la agen~a, anteceden a
la definición del problema-y este, es una crítica que hacemosal modelo de
JONEs~,porque cuando un gobierno decide selecéionar un-problema y me-
terlo en la agenda, aun no ha definido .ni caracterizado' la 'naturaleza de ese,' ,
pro?lema. Para ello se precisa de estudios. técnicos y de más interlocución
con los distintos actores involucrados en su solución, fase-que, por 10 general,
corresponde en la práctica gubernamental en el momento ;en que "7"parael
caso colornbiano=Ios'planes de-desarrollo deben-empezar a ser,mat'eri~lizadtJs ' "O',

por los distintos ministerios '0 secretarías por medios de sus planes de acción '
, i'nstitucionaJes. Es allí cuándo se elaboran las líneas de base; los estudios de
factibilidad, ~e pondera la informació~ existent~, se 'recoge nue~a infprm~c~~n
paracaracterizar elproblema que ha SIdo seleccionado y adoptar una decisión
" ' I
que luego tiene que ser implementada, - \,
En la práctica, existe un défi~it deJeliber:~iónsóbre la cal" terización de
,Iosproblemas en el quehacer gubernamental en Colombia. Sobr -¡osproblem~s
~ú.blicos existe una suerte de iner~i~ en su car~Cter.ización, una Ífgica á?r~o,rís-
tica en el proceso de toma de decisiones que impide un' c~b'l11:tendmuento
del problema que debe enfrentarse y de .los recursos con que debe hacerse.
Se supone que si el problema -p. ej .,la vulnenibilidad~ ingresa en la agenda
por cualquiera de los modelos arriba señalados, las autoridades simplemente
deben aplicar una serie de recetas ya insti~cionalizadas y ~al~dadas por las
ciencias sociales y las prácticas burocráticas. Buena parte de lt' mala calidad,
'de las .politicas públicas en Colombia 'se explica en que no hay
, .'
una rigurosa
...
 La definición del problema y la elaboración de la agenda r65

"
definición del problema' y; en esa medida, se incrementa la incongruencia de
las soluciones propuestas.

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