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"
1.
11.
Publicacin del Centro de Document~cin y Anlisis de Informacin del CLAD, con el apoyo financiero de la
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (AECI)
Depsito Legal ISBN 980-6l25-05-3
1992
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CENTRO LATINOAMERICANO
DE ADMINISTRACION PARA EL DESARROLLO
Pases Miembros
del CLAD
Argentina
Barbados
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Cuba
Chile
Ecuador
El Salvador
Espaa
Grenada
Guatemala
Guyana
Honduras
Jamaica
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela
Gustavo Beliz
Fernando Fuentes Mohr
Julio Roballo
Vice-Presidentes
Carlos Blanco
Secretario General
David Edelman
Nuria Cunill
Expertos CLAD
Bernardo Kliksberg
(Jefe Proyecto Regional)
Jos Sulbrandt
Proyecto Regional de la ONU
CENTRO DE DOCUMENTACION
y ANALISIS DE INFORMACION
Nuria Cunill
( Directora)
[nanita Camrnarara
(Coordinadora)
Urby Pantoja
(Coordinadora de Proyectos)
Marianela Nez
Maigualida Torres
(Analistas de Informacin)
Carla Borraccini
(Asistente de Proyectos)
M. Daniela Magallanes
(Asistente de Documentacin)
Mara I. Salgueiro
(Secretaria)
PRESENTACION
La Gua Documental, presentada en la segunda seccin de la obra, busca apoyar en la profundizacin de estas temticas.
Con este propsito se incluyen primero los resmenes de un conjunto de obras referidas a las polticas pblicas en general, con
nfasis en los aspectos relativos a su formulacin, gestin y evaluacin. La Gua se cierra con la resea de obras que estn
especficamente orientadas a tratar el tema del anlisis de polticas pblicas y que aportan elementos tanto respecto de sus
enfoques y mtodos, como de sus perspectivas.
El CLAD aspira que este nuevo nmero de la Serie Temas de Coyuntura en Gestin Pblica proporcione elementos que
puedan contribuir a la comprensin de esta importante rea del quehacer gubernamental.
Carlos Blanco
Secretario General
CLAD
TABLA DE CONTENIDO
I.
Consideraciones iniciales
..
La ciencia poltica y el anlisis de polticas pblicas: evolucin del campo
de estudio.......................
..
..
Especificidad de niveles y de reas de accin poltica
..
.
Anlisis poltico y anlisis de polticas
..
.
LJ nocin de polticas pblicas y su anlisis convencional .
..
..
La dimensin poltica del anlisis de polticas pblicas ..
.
..
El papel central de los valores en el anlisis poltico
.
Anlisis valorativo y polticas de ajuste.
.
..
Valores y criterios de decisin poltica ."
Demandas sociales y formacin de la agenda pblica.
Algunas precisiones terminolgicas
.
..
Agenda de polticas y poder poltico
..
..
Consideraciones finales: hacia un esquema flexible de anlisis
de polticas pblicas
11.
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* Angel Eduardo Alvarez Daz, Politlogo. Jefe de la Ctedra de Metodologa de la Escuela de Estudios Polticos (1985-1990)
de la Universidad Central de Venezuela. Jefe del Departamento de Teora Poltica de la misma escuela (1990-1992).
Actualmente, Subdirector del Instituto de Estudios Polticos de la misma universidad. Profesor de Metodologa y de Polticas
Pblicas en el postgrado de Gerencia Pblica del Instituto Venezolano de Planificacin (IVEPLAN). Asesor de la Comisin
Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE).
CONSIDERACIONES INICIALES
Amrica Latina vive un proceso de
reorientacn del rol del Estado en el proceso
del crecimiento econmico y redfncn
de las relaciones entre el Estado y la sociedad
ci vil. Este proceso, que posee condicionantes
externos e internos que aqu nocabeanalizar,
exige una redefincin de los esquemas
formales y ele los mecanismos informales de
formacin de poi ticas csratistas, centralistas
y populistas.
Esta rcdcfinicin no puede prescindir
elel hecho de que, la legi timidad del orden
poltico democrtico, depende, en mucho,
de su capacidad de generar una procura
existencial mnima para los sectores sociales
menos favorecidos. De all que el destacar la
dimensin poltica del anlissde las polticas
pblicas no tenga slo un inters acadmico;
por el contrario, es de importancia central
en el rediseo de las relaciones entre el
Estado democrtico y la sociedad civil. Es
una pieza clave para la superacin del
clientelismo populista y para su sustitucin
por un sistema basado en las relaciones entre
un gobierno responsable y una sociedad
activa y participan va.
En las distintas estrategias ele desarrollo
ensayadas por los pases latinoamericanos
desde los aos cincuenta, el Estado ha
ocupado u n rol cen tra l. La accin econmica
y social del Estado ha estado formalmente
orientada por planesdrigidosexplctimante,
aunque con pocos frutos, a mejorar la
racionalidad de la accin pblica. La
planificacin ha sido, en Amrica Latina, el
modo formal de concebir el proceso de
formacin de polticas pblicas.
10
;,.,..
11
de la actividad poltica.
Se pretende aportar una aproximacin
politolgica al anlisis y seguimiento del
proceso de formacin de polticas pblicas,
en el marco poltico de Amrica Latina,
caracterizado por una redefinicn de las
relaciones entre el Estado y la sociedad civil,
que exige la apertura de canales de
participacin y el incremento de la
responsar ldad poltica. Por responsabilidad
poltica no nos reten mas, por supuesto, a la
rcsponsab ldad jurdica sino principalmente
a la capacidad de dar respuesta a lasdcrmndas
surgidas de la sociedad civil, sin que el Estado
se convierta en un organismo colonizado por
intereses corporativos. Por Estado
responsable entendemos, ms bien, un estado
"sensible"; palabra esta que sera una mejor
traduccin de la palabra inglesa responsive 13
Las consideraciones que se harncn torno
al proceso de formacin de polticas,
pretenden aportar una visin poltica real ista
al anlisis de procesos efectivos de decisin
pblica.
1. La ciencia poltica y el anlisis de
polticas pblicas: evolucin del campo
de estudio
12
13
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Problema
poltico
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Resultados
Desempeo
Acciones
18
Alternativas
19
20
21
22
RESPONSABILIDAD
DE LOS
GOBERNANTES
PARTICIPACION
FORTALECIMIENTO
DEL ESTADO
COLONIZACION
CORPORATIVA
AUTORITARISMO
I-
DEMOCRATIZACION
DE LA
GESTION PUBLICA
23
APERTURA
24
25
este
21
Definicin como
No definicin como
tema de agenda
tema de agenda
Reacciones
favorables y
contrarias
Inclusin
exitosa
Definicin del
problema
Demanda de
inclusin
Inhibicin
Frustracin de la
demanda
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30
31
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REFERENCIAS
1 Un buen resumen de los planteamientos de Carlos Matus est contenido en su artculo "La Planificacin 25 aos despus" en Planificacin
y Poltica: N 2. Instituto Venezolano de Planificacin (IVEPLAN). Octubre de 1984; pp. 24-58.
2 Vase Albert O. Hirschman: "La poltica y el anlisis de la poltica en la Amrica Latina. Un viaje de regreso", en De la economa a la
poltica y ms all; Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1984.
3 Cf. Marilee Grindle, "El implementador: restricciones polticas sobre el desarrollo rural en Mxico", en B. Kliksberg yJ. Sulbrand t (comp):
Para investigar la administracin pblica. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1984.
4 Everett Rogers ("Re-Inventionduring rhe innovation process",en M. Radnor er. al. (eds.): The Diffusion of Innovations: An Assessment:
Evanstone; Northwestern University Press, 1978) introduce el concepto de "re-invencin" para dar cuenta de estos cambios que otros
perciben como desviaciones. El esquema de Roggers ofrece una posibilidad de manejar las modificaciones de lo previsto como cambios
necesarios y esperables.
5 (Vase Jos Sulbrandt: "Polticas yprogramas sociales masivos" en Bernardo Kliksberg (cornp.): Cmoenfrent'dr la pobreza? Buenos Aires.
PNUD-CLAD-Grupo Editor Latinoamericano, 1989; pp. 171-177.
.
6 Vase Bernardo Kliksberg: "Gerencia Social: una revisin de situacin" en B. Kliksberg (comp.): Cmo enfrentar la pobreza? Estrategias
y Experiencias Organizacionales Innovadoras. Buenos Aires. PNUD-CLAD-Grupo Editorial Latinoamericano, 1989.
7 Cf. Marice S. Grindle: "Restricciones polticas en la implementacin de programas sociales: la experiencia latinoamericana": en B.
Kliksberg (comp.): Op. Cit.: pp. 91-108.
8 Dermis]. Palumbo: "Simposium on optimizing, simplementing and evaluating public policv.Introduction", en Policy Studes [ournal. Vol.
8., Special #3,1980, N 7: 1037-1042.
9 Steve Lukes: Power, A radical view. London. The MacMillan Press, 1974: pp. 21 Yss.
10 Albert Q. Hirschman: Op. Cit.: pp. 199 Y ss.
11 Comprense las nociones de "poltica programada" y "poltica adaptativa" con las de "implementacin programada" e "implementacin
estratgica" de Jos Sulbrandt: "Polticas y programas sociales masivos", en B. Kliksberg (comp.): Op. Ct., pp. 166 Yss.
Rogers: Op. et,
13 Para una discusin acerca del concepto de "reponsiveness" puede verse Arnitai Etzioni: The Active Society: London- New York. Free Press,
1968.
14 Anthony Downs: Teora econmica de la democracia: Madrid: Aguilar, 1973.
15 Ver, por ejemplo, Dennis C. Mueller: Eleccin Pblica: Madrid, Alianza editorial, 1979.
16 James M. Buchanan y Gordon T ulIoek: The calculus of consent. Logical fundatons of Constitutional Democracy; Ann Arbor
Paperbacks-University of Michigan Press, 1965.
17 Charles Limdblom: The IntelIegencc of Dcmocracv, New York, Free Press, 1965.
1S Hcrbcrr Smon: El comportamiento administrativo; Buenos Aires, Editorial Aguilar, 1978.
19 Ver, por ejemplo, Karl Popper: La lgica de la investigacin cientfica; Madrid, Editorial Tecnos, 1977; pp. 290 y ss.
20 Vase Mario Bunge: La Investigacin Cientfica; Barcelona; Edit. Ariel, 1976; pp. 893-894 y ss. Bunge acepta la induccin
procedimiento para fundamentar hiptesis cientficas, pero rechaza aJ"inductivismo", as como al "deductivsmo" popperiano.
21 Es este el caso de la mayora de los manuales comunes de anlisis de polticas pblicas. Entre estos destaca por su riqueza y utilidad el
de William N. Dunn: Public Policy Analysis; Englewood Cliff, Prentice-Hall Inc. 1981.
Z2 Vase Juan Carlos Rey: "El desarrollo de las ciencias sociales y el futuro de la planificacin"; en Planificacin y Poltica N'-' 2; Caracas;
IVEPLAN; Octubre de 1984.
23 M. Narn y R. Piango: El caso Venezuela. Una ilusin de armona; Caracas, Ediciones lesa, 1985.
24 J. C. Rey; Proyecto de Investigacin "Eficacia y Eficiencia del Sistema Poltico Venezolano (EFIVEN)"; Caracas, Instituto de Estudios
Polticos (indito), 1981 (!).
25 Vase, por ejemplo, Gil Yepez: El reto de las lires, Madrid, Editorial TECNOS, 1978.
26 Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky: Implementation, Berkely, University of California Press, 1973.
27 W. H. Riker y P. C. Ordershock: An Introduction to Positve Politcal Theory: Englewood Clffs-N. J. Prentce Hall, lnc., 1973.
28 William N. Dunn: Op. Cit.
29 Son ampliamente conocidas las crticas a la optimizacin hechas por Charles Limdblom ("The science of muddlin~rough".Public
Aministration Review vol. 19, 1959) Herbert Sirnon (El comportamiento administrativo: Madrid, Aguilar, 1978) Ypor Amitai Etzioni (Th~
active socierv, New York, Free Press, 1968). Pueden hallarse buenas crticas a la nocin econmica de optimizacin en Ottried Hoffe (La
estrategia de lo Humano, Buenos Aires, Alfa, 1979), en john Watkins ("Racionalidad imperfecta", en Noam Chomsky yotros: La explicacin
en las ciencias de la conducta; Madrid, Alianza, 1970). Personalmente dscu t e! tema en "Revisin del principio de racionalidad en las teoras
de! clculo utilitario" (Revista de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas N 72; Caracas, Universidad Central de Venezuela: 1989j 2380).
30 Y. Dror: Enfrentado el Futuro; Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1990; pp. 61-69.
31 Ibdem, p. 65.
32 lbidern, p. 64.
33 lbidern, p. 64.
34 Vase Dermis C. Mueller; Op. Ct.: pp. 79-100.
35 Yehezkel Dror, Op. Cr.. p.68.
36 Sobre las modalidades de la participacin ciudadana en laformulacin de polticas vase Nuria Cunill: Participacin Ciudadana; Caracas,
CLAD,1991.
37 Sobre los nexos entre participacin poltica de los ciudadanos en los procesos decisorios y la democratizacin de la gestin pblica, vase
Gladys T rejo Gmez: Democratizacin de la gestin pblica mediante la consulta y la participacin ciudadana: Caracas, Oficina Central
de Personal, 1990. Tambin, Diego B. Urbaneja: Informe sobre la idea de fortalecimiento de la sociedad civil y su consecuencia para el
funcionamiento de la democracia venezolana: Caracas, rnirneo., 1990.
38 La nocin de "sistemas populistas de conciliacin" es desarrollada y aplicada al caso venezolano por Juan Carlos Rey en Problemas
Sociopolticos de Amrica Latina, Caracas, Ateneo Editorial J urdica Venezolana, 1980. En "El futuro de la democracia en Venezuela" Rey
seala los efectos debilitantes del Estado que tiene el modo de participacin corporativa y sernicorporativa que caracteriza al populismo de
conciliacin (Silva Michelena -coord-: Venezuela hacia el 2000. Desafos y opciones, Caracas, Editorial Nueva Sociedad ILDIS-UNITAR/
PROFAL, 1987: 183-246).
39 Sobre la responsabilidad del gobierno puede verse Giovanni Sartori: Teora de la democracia, I. El debate Contemporneo, Madrid:
Alianza Editorial; 1987; p. 197 Y ss.
l.Yf.:JI:."'~
c. pp. 99-100.
50 Para el rol del poder poltico en el proceso de formulacin de polticas, y especficamente en las fases de implementacin y evaluacin,
puede verse a Bercye W. MacLennan, "Polincal Power and Policy Forrnularon, Implementation and Evaluation" en Policy Studies Journal,
Vol. 8. N 7, 1980: 1127-1134. Puede verse, para el estudio del poder de la comunidad organizada, Thomas R. Dye: "Communty power and
public policy" en Robert J. Waste: Community Power, Directions for future research; Beverly Hills, Sage, 1986.
51 Steven Lukes, Op. Cit.
52 Roben Dahl: "The Concept of Power", en Behavoral Scence, N 2, 1957, pp. 201-205 (Citado por S. Lukes, Op. Cit.).
53 Vase el trabajo ya clsico de Peter Bachcrach y Morton S. Barantz: "The Two Faces of Power", en Amrcan Political Scence Review,
Vol. 57, 1962, pp. 947 -952. Igualmente, de los mismos autores: Power and Poverty; New York, Oxford, 1970. En concreto, sobre el tema del
poder y la formacin de la agenda, vase Roger W. Cobb y Charles D. Elder: "The politics of agenda-building: an al terna ti ve perspective for
modem democratic theory", en The )oumal of Politics: Vol. 33. N 4, Noviembre, 1971.
54 Vid. Bachcrach y Barantz, Op. Cit. y S. Lukes: Op. Cit.
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Las politiques gouvernementales : laboration, gestion et valuation / Mchel Bellavance. - Monrral : Agence d' Arc Inc., 1985. - 270 p.
El libro estudia la elaboracin, la gestin y la evaluacin de las polticas gubernamentales. En una primera parte se examinan los prerequisi tos
para el anlisis de las polticas gubernamentales. En una segunda parte se considera la elaboracin, adopcin y puesta en marcha de estas
polticas. En la parte final se presenta un modelo para la evaluacin de polticas y programas.
Laspolticasgubernamenralesse refieren a las decisiones de lasautoridades polticasy administrativas ya su ejecucin en la realidad. Elanlisis
de los programas y polticas puede ser prospectivo y prescriptivo, retrospectivo y emprico o puede ser integrado. Este anlisis debe abordar
simultneamente las intenciones y las acciones que las traducen, e igualmente debe tomar en consideracin los valores que fundamentan
las primeras y justifican las segundas. A este respecto pueden seguirse tres modelos tericos: las teoras de la decisin, la sociologa de las
organizaciones y la teora econmica de la eleccin colectiva. La integracin de algunos elementos de estos modelos permite un anlisis que
puede ser fructfero.
La segunda parte contiene el anlisis de la elaboracin de las polticas y programas gubernamentales segn la interpretacin de Graham T.
Allison. Esta interpretacin es criticada de acuerdo con las posiciones de Mchel Crozier y de Erhard Friedberg. La adopcin de las polticas
se estudia destacando sus caractersticas en el sistema canadiense, y se compara con el sistema de los Estados Unidos. La ejecucin o puesta
en marcha de las polticas se define estableciendo una distincin entre implantacin y gestin. La evaluacin de las polticas y programas
puede considerarse como parte integrante de la gestin, constituyendo una de sus ms importantes funciones. La eval uacin debe considerarse
tanto en las etapas de elaboracin, como en las de adopcin, implantacin y ejecucin. No se justifica tratar la evaluacin como una etapa
del proceso, dado que ella se ubica en todo su desarrollo y no slo en su etapa final.
En la tercera parte se presenta un modelo de evaluacin de las polticas y programas gubernamentales. Se define la evaluacin como una
tentativa de visualizar prospectiva o retrospectivamente una poltica, para emitir un juicio de valor en relacin con determinados parmetros
establecidos. La evaluacin puede ser de ndole cuantitativa o cualitativa, y responder a criterios administrativos o acadmicos. Pero la
evaluacin es incompleta si no incorpora a su reflexin la calidad del diseo y las modalidades de implantacin y de gestin de las polticas
y si no se aborda la medida de la satisfaccin de la clientela atendida. El modelo de evaluacin presentado incorpora estos aspectos, pero debe
tenerse presente que como todo modelo, es tentativo, y es perfectible, siguiendo la evolucin de la investigacin y la aparicin de nuevas
metodologas.
Politiques publiques I Yves Meny; [ean-Claude Thoenig. - Pars : Presses Universitares de France, 1989. - 391 p.. - (Collecton Themis
Science Politique)
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El libro examina e! comportamiento de los actores de las polticas pblicas. En una primera parte se examina e! desempeo ene! sector pblico
y su especificidad, en e! marco de! desarrollo de las funciones del Estado; en una segunda parte se presenta un anlisis desde e! punto de vista
de las ciencias sociales; y en una tercera parte se plantean sugerencias y conclusiones sobre e! tema.
Este libro se presenta como una introduccin a un tema especfico, como es e! anlisis de la accin de las autoridades pblicas. Este tema se
ubica en la actualidad entre las especialidades reconocidas de las ciencias polticas, luego de un importante desarrollo a partir de los aos
setenta en los Estados Unidos, y ms tarde en Europa. Losautores se ubican en la perspectiva de la sociologa poltica y de las ciencias polticas,
postulando que en e! caso de la aplicacin de la gerencia a las polticas pblicas, e! anlisis de las situaciones concretas debe preceder a la
accin.
En la primera parte de! libro se aborda los aspectos tericos de! tema. Se considera el "Welfare Srate" como un campo piivilegiado para e!
anlisis de las polticas pblicas, estudindose el crecimiento y la crisis de! Estado Providencia. Se ubican las polticas pblicas en relacin
con las teoras del Estado. Se resean los postulados del Public Choice, la autonoma relativa del Estado y los actores en el sistema.
En la segunda parte se presenta el anlisis de las polticas pblicas, exponiendo el marco conceptual de este anlisis. En esta parte se examina
la emergencia de los problemas pblicos, su formulacin y su inclusin en la agenda poltica. Se describe el proceso de decisin pblica en
sus actividades, su racionalidad y su estilo. Se hace referencia a la puesta en prctica de las decisiones de polticas pblicas, y su impacto en
relacin con sus contenidos. El captulo final de esta parte aborda el tema de la evaluacin en sus distintos abordajes, su prctica y la
determinacin de la finalizacin de la implementacin de una poltica pblica.
En la tercera parte se destaca la dimensin comparativa de las polticas pblicas. Se comenta el desarrollo de los estudios comparativos, sus
dificultades y sus aportes, y se discuten las orientaciones de la investigacin en este campo y sus perspectivas de futuro.
Se concluye que el anlisis de las polticas pblicas permite la restitucin de la globalidad de la accin poltica, y vincula su problemtica al
problema ele! poder. Se alude a la distincin que seexpresa en ingls mediante los trminos "policy" y "polines", y se plantea la relacin entre
las polticas y la poltica respectivamente. La consideracin hipottica de que las polticas pblicas determinan la poltica de! Estado, hace
posible una nueva apertura inrerdisciplinaria para profundizar en e! estudio de un tema que tiene profundas implicaciones para las ciencias
polticas.
1,
f
!
The policy predicament: making and implementing public policy / George C. Edwards IIl; 1ra Sharkansky. - San Francisco: W. H. Freeman,
1978. - 336 p.
En este libro se analizan los problemas que obtaculizan el proceso involucrado en la transformacin de las necesidades pblicas en beneficios
a travs de las polticas. Los autores asumen una perspectiva escptica de la influencia que ejerce la opinin pblica en el proceso de
elaboracin de polticas y de la capacidad que tienen los funcionarios pblicos para elaborar esas polticas sobre la base de una seleccin
racional de las mejores alternativas. Se consideran las limitaciones econmicas y polticas a que esta n sometidos dichos funcionarios y se
demuestra que los mismos problemas que impiden una formulacin racional de polticas estn presentes en el proceso de implementacin.
El libro no se refiere a una situacin compleja especfica que debe enfrentar el proceso de las polticas sino a la incapacidad general de los
responsables de ellas para responder de una manera producti va. La idea o mensaje central que los autores plantean es de que las complej dades
de los problemas que deben enfrentar Josresponsables de las polticas y las complicaciones propias de los procedimientos de elaboracin de
polticas son dos factores que per se obtaculizan una respuesta simple y exitosa a cada uno de esos problemas: Consistentes con ese mensaje,
los autores sostienen que no existe una solucin simple para la dificl situacin que se plantea a nivel de la implementacin de las polticas
y por ello, en el libro ms que proponerse soluciones lo que se hace es describir los problemas que deben enfrentar los responsables de las
44
polticas pblicas, en el convencimiento de que para encontrar soluciones es indispensable, primero, comprender bin el problema. La
organizacin temtica del libro es la siguiente. En la primera parte se analiza el rol que juega la opinin pblica en el proceso de elaboracin
de las polticas; se describen las oportunidades que tiene el pblico de influir en dicho proceso y las condiciones de! xito que puede alcanzar
en dicho propsito: los autores cuestionan la soberana que tiene el publico para inluiren las polticas a partirde la inclinacinquedemuestran
los funcionarios de gobierno para modelar la opinin pblica de acuerdo a sus intereses. En la segunda parte de! libro se explican las
imperfecciones propias de un proceso racional de elaboracin de politicas: se considera el proceso de identificacin de un problema a partir
de los sntomas que indican que algo anda mal; se analiza e! problema de establecer una agenda de polticas; y se examinan los problemas
involucrados en la clarificacin de las metas; se explora e! tipo de opciones y de informaciones que debe encontrar o a las que debe recurrir
e! responsable de elaborar una poltica; se analizan los procedimientos a travs de los cuales los responsables de las polticas evalan disti~tas
alternativas y las consecuencias de esa evaluacin. En la tercera parte se intenta ir ms all de la opinin pblica y de la racionalidad de los
procedimientos para encontrar otras limitacionesque afectan a los responsables de elaborar las polticas: se describen una serie de limitaciones
econmicas y polticas que afectan el proceso de polticas: los recursos disponibles, la factibilidad poltica, los procesos de negociacin, la
cultura poltica, la disposicin de los partidos polticos. En la cuarta parte se analizan las con secuencias concretas de las limitaciones antes
mencionadas y, en relacin con ello, se describen algunas de las propiedades ms importantes del proceso de elaboracin de polticas y se
demuestra hasta qu punto el proceso de las polticas no termina con su formulacin sino que se prolonga, como tal, hasta el proceso de
implementacin. Ella puede tener tanto o ms impacto que la decisin misma que se haya tomado. Se destaca la importancia de directivas
polticas claras y consistentes para que la implementacin sea ms efectiva.
La perspectiva organizacional en la formulacin e implementacin de la poltica pblica de Amrica Latina I Paulo Roberto Motta. - San
Jos: ICAP, 1985. - 28 p. Evento: Seminario Formulacin y Gestin de Polticas Pblicas (1985 Sep. 4-6 : San Jos). - PNUD. Direccin
Regional para Amrica Latina y el Caribe
El objetivo del trabajo es analizar el proceso decisorio en la administracin pblica, y en ese contexto, la formulacin, implementacin y
evaluacin de la poltica pblica.
En la primera parte se examina crticamente la perspectiva organizacional en e! anlisis de las decisiones gubernamentales. La perspectiva
de ver al gobierno como una organizacin ha dificultado la comprensin del proceso decisorio; es por ello que actualmente se ha tendido a
enfatizar e! estudio de la formulacin de polticas pblicas en tanto proceso decisorio. En esta perspectiva se parte de la base que la formulacin
de las polticas pblicas no depende de una organizacin con propsitos comunes; lo que importa es el tema central de decisin, el cual
sobrepasa los lmites de la organizacin, constituyendo un proceso con vida propia. En ese proceso, el elemento fundamental no es la
organizacin pblica sino las presiones que ejercen los grupos de inters.
En la segunda parte del trabajo se analizan las dificultades organizaconales en la formulacin e implementacin de las polticas pblicas.
Normalmente, se da una falta de integracin entre la formulacin e implementacin de las polticas. Ello se debe a varios fuctores: las
estructuras administrativas no responden mecnicamente a los objetivos polticos implcitos en las polticas que se formulan; varios factores
organizacionales dificultan dicha integracin (el sistema de divisin del trabajo, la distribucin del poder, las relaciones funcionales entre
unidades del sistema y del sistema con el exterior, la percepcin de los objetivos); finalmente, la naturaleza misma de las decisiones atenta,
a veces, contra la integracin entre formulacin e implementacin de la decisin. Se sealan algunas condiciones que pueden ayudar a
resolver este problema.
45
En la tercera parte se examinan las dificultades de la evaluacin pblica por medio de criterios organizacionales y la necesidad de buscar
indicadores sociales. La evaluacin en trminos de eficiencia y eficacia, aunque muy importante, tiene limitaciones en lo que respecta a la
valoracin de! impacto social de laspolticas pblicas. Para llenar este vaco se han desarrollado indicadores sociales para evaluar las polticas
pblicas. Aun cuando no se ha logrado llegar a un conjunto de indicadores uniforme, si se pueden dar algunas normas metodolgicas sobre
cmo evaluar: 1) la evaluacin debe ser un proceso contnuo y sistemtico; 2) debe realizarsedesde una perspectiva global e histrica; 3) es
un proceso que debe incluir tanto a los administradores como a los evaluadores; 4) debe incluir personas fuera de la organizacin; 5) debe
presentar la informacin de manera tal que permita e! cambio y la innovacin.
Polticas pblicas y regmenes polticos: reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas I Oscar Cszlak. - pp. 5-58 II EN:
Estudios CEDES. - Buenos Aires. - Vol. 3 No. 2, (1980)
Ladinmica intraburocrtica a travs de lacual seformulan laspolticas pblicas ha sido sometida a diversas interpretaciones. Ha prevalecido,
sin embargo, la nocin relativa a que la formulacin y la implementacin de polticas constituyen procesos diferentes claramente
diferenciados en cuanto a su localizacin. La clsica creencia en la dicotoma entre poltica yadministracin subyace por distintas razones
en tal interpretacin, implicando -entre otras- una determinada concepcin sobre el orden y el conflicto social.
A travs de los trminos antagnicos de esa relacin se perfilan dos modelos alternativos de decisin y accin que presuponen formas muy
diferentes de hacer poltica, tanto desde el punto de vista prescriptivo, como explicativo. Tales modelos son el de la "inteleccin" (o
racionalidad tcnica) y el de la "interaccin" (o racionalidad poltica) que en su versin ms difundida se conoce como "incrementalismo".
Ambos contienen sesgos importantes. El modelo de la inteleccin intenta introducir una racionalidad ajustada a criterios racionales -la
planificacin- en un campo donde el comportamiento se manifiesta en conflicto, negociacin y compromiso. El incrementalismo tiene la
virtud de introducir tales categoras pero para acotar por fin los alcances de la accin y justificar el conservadurismo ideolgico.
La salida no parece pues estar del lado de este ltimo modelo, sino de la incorporacin en los esquemas de planificacin de un conocimiento
ms profundo sobre la dimensin contextua! de las polticas pblicas, temtica sta en la que se adentra el trabajo.
Unade lasdimensiones significativas que acotan y determinan la posiblidadde congruencaodecontlcroen los procesos de implementacin
de polticas respecto de los objetivos originalmente fijados a ellos, est constituido por las modalidades que presentan las relaciones de
interdependencia al interior de la burocracia estatal. En principio, sea a travs de una jerarqua (interdependencias jerrquicas), de una
relacin funcional (interdependencias funcionales), o de un vnculo presupuestario (interdependencias materiales o presupuestarias) se
intenta asegurar el mnimo de coordinacin necesaria para convertir polticas pblicas en acciones burocrticas puntuales, coherentes con
sus propsitos. Sin embargo, si la organizacin y funcionamiento reales de la burocracia estatal no se ajustan a esas construcciones se debe
en buena medida a que las relaciones nter-organzatvas en los diferentes planos de interdependencia se ven condicionadas por las
caractersticas de! rgimen poltico bajo el cual, y para el cual, esa burocracia funciona.
El trabajo en cuestin culmina en un anlisis de las implicaciones de la relacin interdependencias burocrticas-rgimen poltico,
considerando tres tipos de rgimen: burocrtico-autoritario, democrtico-liberal y patrirnonialista. El propsito de dicho estudio es ilustrar
una forma de aproximacin al anlisis de polticas pblicas potencialmente ms esclarecedora que las formas tradicionales, en la medida en
que busca dar cuenta acerca de cmo esas dos dimensiones (tipos de interdependencia y tipos de rgimen) recortan esquemas analticos, en
los que es posible reconocer diferentes estilos de gestin estatal que afectan de manera diversa los procesos de implementacin de polticas
pblicas. Especficamente, se trata de aportar un enfoque que al contrastar las caractersticas e intenciones de cada rgimen con las "trabas"
burocrcticas (susubcultura, susrequisitos tcnico-funcionales, susresistencias a la lgicade funcionamiento que elrgimen intenta imponer)
haga ms evidentes los factores que explican e! xito o fracaso en los procesos de implementacin de polticas pblicas.
46
Thinking about publie policv : a problem-solving approaeh / Melvin J. Dubnck, Barbara A. Bardes. - New York: john Wiley and Sons,
1983.- 283 p.
El libroestudia la elaboracinde laspolticas pblicas desdeuna perspectivade solucinde problemas. Desde esta perspectivase examina
la descripcin, explicacin y evaluacinde las polticas pblicas, y se presenta una introduccin al campo del anlisisde estas polticas.
Enunaprimeraparteseplantean losfundamentos tericosde laperspectivadesolucindeproblemasparaelabordajede lasPolticaspblicas.
Sedefinen laspolticaspblicasy seconsideralanaturalezaproblemticade estaspolticas, as como susalcances.Se enfatizala importancia
del pensamientoanaltico y de losaspectos metodolgicos para el estudio de este campo, en distintas dimensiones.
Se exponen las principales caractersticas del anlisisde polticas: el carcter aplicado, la utilizacin de tcnicasde solucin de problemas,
el planteamiento de interrogantesespecficas, la relacincon lasintenciones gubernamentales, yel estudiode losresultados de lasacciones
en funcinde estasintenciones.Sedescriben modelos tilesparalasolucindeproblemas, sediscutenalgunasfuentesaltema tivasde modelos
y se presentan lineamientos para la escqgencia entre distintas opciones.
Lasegunda parte hace referencia a la utilizacin del abordajede solucinde problemas para el anlisisde laspolticaspblicas. Se examina
la descripcin de laspolticas, sobre la basedel estudiode ejemplos relativos a la economa poltica y a la poltica exterior. La explicacin
de una polticapblicaexigela identificacin de lascausas de aplicacinde esa polticayde las razones por lascualesella se implementade
determinada manera.La explicacinde losprocesos incluye el estudio de lasfuentes de laspolticas, y losfactores dinmicosde las mismas.
Losmodelosdeexplicacindepolticasfacilitanlaidentificacinde elementosesenciales delproceso. Eltemade laevaluacinde laspolticas
pblicas incluye el estudiode losefectos de laspolticasy la discusinde losdistintos mtodosevaluativosen su aplicacin al campo de las
polticas de bienestar social.
Laterceraparte constituyeuna introduccingeneral al campodel anlisisde laspolticas pblicas. Elpensamiento analtico en tomo aestas
polticases variadoen relacincon lasexigencias del estudio,que van desdeel abordajecientficoa ladiscusin cotidiana de losgobernantes
con losciudadanos. Cada una de lasformas en que sedesarrolla el pensamientoanaltico requieredistintospuntos de partida, metodologas,
y conocimientospor parte de losanalistaspolticos.
Las distintasalternativasparael anlisis de polticassediscutenen el captulofinal del libro,ysepresentan algunoslineamientosparala toma
de decisiones en relacin con las diferentes opciones que se presentan en los procesos de elaboracin e implementacin de las polticas
pblicas. Se plantean conclusionesy recomendaciones para los analistasde polticaspblicas y para los investigadores en este campo.
Gua metodolgica para el proceso de gestin de polticas pblicas, dirigida a funcionarios de nivel tcnico de la administracin pblica
panamea / Panam. Ministeriode Planificacin y Poltica Econmica. Direccinde Planificacin y Desarrollo Institucional. - Panam:
Ministeriode Planificaciny Poltica Econmica, 1988. - 83 p.
Gua metodolgica dirigidaa funcionarios de nivel tcnicode laadministracinpblicaque tienen como atribucin la de elaborar,ejecutar
ydar seguimiento a planes,programas yproyectos de-Gobierno. Ilustraa estosprofesionales en referenciasobrela responsabilidad bsicaque
tienen en todp el PI'<feso de gestinde polticaspblicas y proporciona la teq1ologa apropiadapara que su labor sea msefectiva, ya que
la misma permitirs ) Introducir criteriosde racionalidad en la formulacinde polticaspblicas; b) Compatibilizarcriterios tcnicoscon
criteriospolticos, .cn la elaboracn qe polticaspblicas; e) Proyectar Parael futuro y fortalecerel pas abriendo nuevas posibilidades~
accin. Se compone de ochocaptulos: el primero de ellosse refiere. alosantecedentesv. iustificaci9tldel tetnllaP'lt,ary tQS~gui;e~
presentan lasdiferentes rnetodologas que se deberan utilizaren .laelahoradn, forrnulacin,.implem.et'ltaei~n,ej~uciny~l
polticasp)blicas, enQ:mde cada fasedescri~llnaseriede ptlSOS a seguirpa~su.desarrollo.
Gua metodolgica para el proceso de gestin de polticas pblicas, dirigida a funcionarios de nivel directivo de la administracin pblica
panamea / Panam. Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica. Direccin de Planificacin y Desarrollo Institucional. - Panam:
Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica, 1988. 50 p.
Gua que constituye un instrumento metodolgico dirigida a losfuncionarios de alto nivel jerrquico de nuestra administracin pblica que
tienen la responsabilidad de dirigir, normar y regular, coordinar y controlar planes, programas y proyectos formalmente establecidos en las
instituciones pblicas. Intenta ilustrar a los funcionarios ejecutivos sobre la responsabilidad bsica que tienen en todo el proceso de gestin
de polticas pblicas y proporcionar la tecnologa apropiada para que sean ms eficientes y efectivos en esta labor. El documento consta de
dos captulos: el primero de ellos refiere algunas generalidades sobre polticas pblicas y menciona algunos conceptos bsicos alusivos al tema.
Establece la importancia de las polticas pblicas en la administracin pblica y de algunos estilos de comportamiento gubernamental: El
segundo es en s, la materia de esta gua y en el mismo se desarrollan las cinco etapas del proceso de gestin de polticas pblicas.
!I
48
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;
Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la administracin! Joan Subirats. - Madrid: Ministerio para las Administraciones Pblicas, 1989.
- 184. - ( Coleccin Estudios; Serie Administracin General)
El libro propone un cambio en la cultura administrativa espaola, basado en e! anlisis de las polticas pblicas. Se examinan la definicin,
toma de decisiones, fijacin de objetivos e implementacin de las polticas pblicas, su evaluacin y sus perspectivas.
El captulo 1 plantea las razones para cambiar e! enfoque de los estudios sobre la administracin pblica, desde una perspectiva centrada en
la legitimidad y la legalidad, a otra ms centrada en los resultados de su actuacin y en las tcnicas de anlisis para mejorarla. La escuela del
anlisis de las polticas pblicas combina una mentalidad de mejora de la gestin, con la plena conciencia de las particularidades propias del
sector pblico. El captulo II aborda e! primer paso de! proceso de anlisis de las polticas pblicas: la definicin de! problema que pone en
marcha una poltica pblica. Se hace referencia a los factores que influyen en la inclusin de un tema en e! programa de los poderes pblicos
y se consideran las cuestiones relevantes para la toma de decisiones en este aspecto. El captulo III est dedicado al estudio de las alternativas
de accin posibles, a la fijacin de objetivos y la toma de decisiones correspondientes. Se revisan las tecnologas de anlisis de prospectva
que se pueden utilizar a efectos de prever las posibles consecuencias de cada alternativa, y se sealan las tcnicas que pueden permitir una
mejor determinacin de objetivos. En el captulo IV sehace nfasis en el estudio de la implementacin de las polticas pblicas y los problemas
que presenta. Se plantean los modelos tericos incluyendo referencias a conceptos como "policv nerwork" o el tema de las relaciones
ntergubernamentales. Se examina e! papel de la burocracia en ladeterminacine implementacin de las polricasen el captulo V. Elcaptulo
VI aborda el anlisis de los resultados de la actuacin administrativa y su relacin con los objetivos planteados al disear la poltica. Se
enumeran los diferentes tipos de evaluacin en relacin con la preocupacin que la origina, y se estudian los intereses presentes en el proceso
evaluador y su influencia en el mismo. Se discute la tendencia a ignorar informacin generada por el proceso de evaluacin o a utilizarla con
sentidopartidista. Se distinguen losprotagonistas msadecuados para la evaluacin, tomando en cuenta laparticipadnde expertosexternos.
El captulo VII se refiere a la capacidad de innovacin de los poderes pblicos para enfrentar nuevas realidades. DWe este punto de vista,
la sucesin o la terminacin de polticas resulta un tema clave, y que tiene especial impacto en la estructura administrativa, dada la tendencia
al continuismo y la resistencia al cambio de toda organizacin burocrtica. Las conclusiones tentativas que se presentan se refieren a las
posibilidades y perspectivas que ofrece el anlisis de polticas, divulgado en Estados Unidos, en su aplicacin a contextos diferentes.
El proceso de elaboracin de polticas pblicas! Charles E. Lindblom. - Madrid: MiniSterio para las Admrustracones Plhlir~l:
\69-P
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se considera la informacin y el anlisis para la elaboracin de las polticas pblicas. Se estudia el juego del poder en el proceso, y se plantea
la participacin del ciudadano en este juego del poder.
En e! captulo introductorio se identifican dos cuestiones fundamentales sobre el proceso de formulacin de polticas pblicas: cmo hacer
ms efectivas las polticas para resolver los problemas sociales y cmo hacer una poltica pblica que responda al control popular.
La primera parte del libro plantea el problema central en estudio, a saber: e! conflicto entre el anlisis y las polticas en la formulacin de las
polticas pblicas, y la posibilidad de que ambos aspectos puedan complementarse mutuamente. Se seala la existencia de dos tipos diferentes
de anlisis: uno como altemativa a la poltica, y e! otro como una parte de la poltica. Se describen loselementos del anlisis para la elaboracin
de las polticas pblicas, se determinan sus lmites y sus posibilidades.
La utilizacin de! anlisis en todas sus posibilidades requiere de un proceso cientfico y estratgico de elaboracin de polticas pblicas. En
la prctica, losdecsores de polticas pblicas y los analistas deben utilizar estrategias simplificadoras, y alcanzar acuerdos en tomo a un nivel
de cumplimiento por debajo de la maxirnizacin.
En una segunda parte se plantea el juego del poder, definido corno las interacciones polticas por medio de las cuales se controla a los dems.
Se resean los elementos esenciales en el juego del poder en las polticas pblicas, comunes a todos los sistemas, y se discuten los siguientes
aspectos: la democracia en el juego del poder, la implementacin y el juego poltico en la burocracia, la posicin privilegiada de la empresa
privada en e! proceso de elaboracin de las polticas pblicas, el papel imprescindible de los grupos de inters en este proceso, y ladesigualdad
poltica con sus implicaciones para la participacin.
La tercera parte alude a la posicin del ciudadano en el juego poltico. Se exami na e! voto corno instrumento de poltica pblica, y se seala
la debilidad del control de los electores. Se aborda el terna de la incidencia de la accin de los partidos polticos en relacin con el proceso
electoral y con la conformacin de mayoras. En lo que respecta a la formulacin de la agenda poltica, se plantea la circularidad de la
elaboracin de las polticas pblicas y se discuten las evidencias de la homogeneidad de opinin y de adoctrinamiento. Se concluye acerca
de la debilidad y circularidad del control popular sobre las polticas pblicas.
En un comentario adicional, se retorna el tema de! lmite del anlisis de los problemas de las polticas pblicas y se destaca la importancia
de promover la participacin del ciudadano. Se plantean sugerencias para investigaciones futuras en este campo.
Basic methods of poliey analvsis and planning / Carl V. Parten, David S. Sawicki. - New Jersey: Prenrce-Hall, 1986. - 450 p.
En este libro se presentan mtodos rpidos para analizar y resolver problemas de polticas a niveles locales y estatales. Se combinan mtodos
cualitativos y cuantitativos en un enfoque sistemtico para resolver dilemas sobre polticas. Pero detrs de los mtodos expuestos lo que e!
libro ofrece es la razn de ser y el proceso mismo de! anlisis de polticas. El libro est dividido en dos partes. En la primera parte, se presentan
los mtodos bsicos en nueve captulos organizados en tomo a los pasos que se siguen en el proceso de anlisis de polticas. En la segunda parte
del libro se presentan siete casos sobre polticas que van desde los mini-casos que se deben resolver diariamente hasta los casos ms complejos
que toman ms de 25 horas de trabajo anal tico. Los casos, al igual que los mtodos, estn presentados de manera tal que permiten combinar
el enfoque cuant tat vo con el cuali tativo. Estn tomados de la experiencia real y ofrecen un adecuado ejercicio para la capaci racin. El autor
ofrece, adems, una serie de principios prcticos para iniciarse en el anlisis de polticas, dichos principios son los siguientes: 1) Aprender
a centrar rpidamente la atencin en los criterios centrales de decisin en relacin a un problema 2) Evitar los mtodos que tienden a
encajonar el anlisis de polticas; muchos tienden a buscar rutinas analticas cuando enfrentan problemas complejos lo que empobrece el
trabajo analtico; ms vale un mtodo simple peroque permita perspectivasamplias3) Aprender a tratarcon la ncertdunbre; muchos tienden
a aislar los parmetros de un problema de poltica con el objeto de establecer sus probables valores futuros, creyendo que as dominan la
50
incertidumbre; los autores piensan que este enfoque es una prdida de tiempo 4) Aprender a decirlo con nmeros: los nmeros no slo son
tiles para aprehender un problema sino tambin para explicarlo 5) Aprender a hacer anlisissimples y transparentes 6) Chequear loshechos
7) Aprendera defender lasposicionesde otros 8) Proporconaranlisis a losclientes y no decisiones 9) Llevarel anlisis msall de la superficie
del problema 10) Estar consciente de que ningn anlisis es absolutamente correcto, racional y completo.
Metodologas del anlisis y desarrollo de polticas: ciertos aspectos de importancia / Naciones Unidas. Departamento de Cooperacin
Tcnica parael Desarrollo.- Nueva York:Naciones Unidas, 1983.-33 p. Evento: Grupo de T rabajoen Metodologas del Anlisisy Desarrollo
de Polticas (1979 Dic. 17-21 : Nueva York). Naciones Unidas. Departamento de Cooperacin Tcnica para el Desarrollo
El presente informe recoge las opiniones de un grupo de trabajo convocado en 1979 por Naciones Unidas, con el objeto de estudiar las
metodologas utilizadas para el anlisis y el desarrollo de polticas, entendiendo por metodologa el conjunto de mtodos, medios y
procedimientos que se utilizan con dicho fin. El grupo estudi los siguientes temas: posibilidades y limitaciones del anlisis de polticas; el
anlisis de sistemas aplicado al anlisis de polticas; disposiciones institucionales para el anlisis y desarrollo de las polticas; aplicacin y
examen de polticas; y requisitos para el anlisis de polticas y medidas de accin sugeridas.
Se defini el anlisis de polticas como un proceso que entraa el desarrollo, la coordinacin, la aplicacin, la evaluacin y el exmen de las
polticas, procesoque puede realizarse en cualquiera de lasfasesdel proceso de adopcin de decisiones y cuya finalidad es mejorar la calidad
y eficacia de las medidas de polticas. El concepto de anlisis de polticas se ha desarrollado en el contexto de tres modelos explicativos: el
racional, el orgnico y el poltico o contingente; cada uno de esos modelos contiene un cuerpo de hiptesis que determinarn los mtodos
y tcnicas particulares que se usen en el anlisis de polticas concretas. El grupo de trabajo consider que para que el anlisis de polticas sea
de real utilidad debe prestarse atencin a lassiguientes consideraciones: a) en vezde utilizarenfoques globales hay que estudiar los mtodos
y tcnicas que sean eficacesen la solucin de cada problema especfico. b) La econometra constituye un gran aporte al anlisis de polticas.
e) Hay que distinguir entre "poltica" y "politicas"yconsiderar su mutua relacin. d) Las metas y losmedios pueden modificarsecon el tiempo
lo que puede crear conflicto entre el enfoque funconalista basado en datos cuantitativos y el enfoque dinmico y flexible del anlisis de
polticas. e) Elanlisis de polticas debe ser prctico y tener en cuenra losprocedimientos operacionales y las reglasdel juego existentes. Con
respectoalempleodemodelosytcnicasparaelanlisisdepolticasen lospasesen desarrolloseobservaron lassiguientes limitaciones: exisren
posiblesconflictos entre los trminos Insumo-Medios-Producto; elcarcter imprevisibledel comportamiento dadas lascondiciones polticas
y econmicas; la escasez de recursosadministrativos; la falta de conexin entre el sistema educativo y las necesidades del servicio pblico;
el conflicto de intereses y valores entre los dirigentes polticos, y la dependencia tecnolgica.
Con respecto al papel que juegan lasciencias socialesen el anlisisde polticas se hizohincapi en elbajo nivel de desarrolloque han alcanzado
estas disciplinas pero se rescata la utilidad que prestan al proceso de anlisis de polticas especialmente a nivel de asesora a los encargados
de realizar dicho anlisis y, en el campo de la ~edicin de la opinin pblica.
Five great issues in publie poliey analysis / Stuart S. Nagel. - pp. 443-476// EN: Handbook of public administration / jack Rabin, ed., W.
Bartley Hldreth, ed., Gerald J. Miller, ed... New York: Marcel Dekker, 1989. 1095 p.. -(Public Administrationapd Publc,Poliey; 35)
Sedescriben cincodiferentes perspectivasen elanlisis de laspolticas pblicas:optimizacin matemtica, abordaje economtrco, abordaje
cuasiexperimental, abordaje del proceso de comportamientos y la toma de decisin con criterios mltiples. Se presenta caWpd'l)pectivacon
suscaractersticas propias y en comparacin con las otras perspectivas.
El anlisis de las polticas pblicas puede definirse como el estudio de la naturaleza, las causas y los efectos de polticas pblicas alternativas.
Una parte importante de este estudio la constituye la utilizacin de la informacin para evaluar diferentes opciones y determinar cul deber
ser adoptada. Dentro de las perspectivas que se describen la de toma de decisiones con criterios ml tiples es la ms novedosa y probablemente
la de mayor utilidad para el anlisis contemporneo. En 10 esencial, la toma de decisiones con criterios mltiples se aboca al anlisis de los
problemas de las polticas pblicas mediante el listado de las alternativas disponibles en una matriz bidimensional; el listado de los criterios
para evaluar las alternativas; la insercin de puntajes para relacionar cada alternativa con cada criterio; el diseo de una conclusin acerca
de qu alternativa ha de ser adoptada; y la determinacin de los efectos de la segunda alternativa considerada.
La perspectiva de optimizacin matemtica tiende a dejar de lado algunas metas, requiere un costoso proceso para recuperar informacin
perdida, puede paralizarse por restricciones conflctivas y es innecesariamente complicada para presenrar las soluciones. El anlisis
economtrico tambin tiende a ser innecesariamente complicado, sin que por ello aumente su validez emprica. La cuasiexperimenracin
puedeserde utilidad en algunascircunstancas, pero requiere la i mplernentacin de polticas experi mentales antesde que puedan serprobadas
las opciones. El anlissdel procesodecomportamienros para la toma de decisiones es de utilidaden relacin con la factibilidad de una poltica,
pero no siempre la mejor alternativa es la ms factible. La perspectiva de toma de decisiones con criterios mltiples, que enfatiza mltiples
metas posibles, restricciones, polticas y sus relaciones en el diseo sistemtico de las conclusiones, es por lo general el abordaje ms
conveniente con el que se puede manejar mejor cualquiera de las situaciones problemticas que pueden presentarse. El manejo adecuado
de los problemas se vincula con la capacidad de resolver mltiples metas en varias dimensiones; ml tiples carencias de informacin; mltiples
alternativas que son demasiadas para poder determinar los efectos de cada una; mltiples y posiblemente contradictorias restricciones; y la
necesidad de sencillez en el diseo y la presentacin de las conclusiones en vista de tal multiplicidad. Las posibilidades que brinda la
informtica, actualmente en rpido desarrollo, hacen que el anlisis de las polticas pblicas se convierta en un campo apasionante.
Se define el anl isisde polticas como una ciencia social apl cada, se estudian susdiferentes abordajes y se examinan sus mtodos particulares
de investigacin.
El anlisis poltcoes una disciplina cientfica social aplicada.que utiliza mtodos de indagacin y estudio para produciry procesar informacin
poltica relevante en un contexto poltico para resolver problemas polticos. El anlisis de poltica no se limita al campo descriptivo de las
ciencias sociales, dado que procura explicar las regularidades empricas y producir informacin acerca de valores yopciones ms convenientes
para la accin. Para producir esta informacin, el analista poltico puede utilizar tres enfoques fundamentales: emprico, evaluativo y
normativo. El abordaje emprico es fundamentalmente descriptivo de las causas y los efectos de una determinada poltica, y la informacin
es bsicamente factual. Por el contrario, el enfoque evaluativo se refiere principalmente a la determinacin de la riqueza o del valor de una
poltica.Aqulacuesdnesenloesencialvalorativa.Porltimo,elabordajenormativoconciernebsicamentealarecomendacindefuturos
cursos para la accin con elfin de resolver ciertos problemas. En ocasiones el asesoramiento poltico es percibido como una forma de elaborar
proclamas emocionales e ideolgicas o promover el activismo poltico. Esta forma errnea de ver el anlisis poltico deriva de una concepcin
equivocada acerca de los valores, que son considerados subjetivos y relativos, fuera de toda racionalidad. Las aseveraciones normativas se
confunden con prescripciones, rdenes o llamados emocionales; el hecho de recomendar lo que debera hacerse no es equivalente a exhortar
a que eso sea hecho. La produccin de informacin de cualquier tipo, dscriptva, evaluativa o-normativa, exige la utilizacin de
procedimientos analticos bien definidos. Estos procedimientosdifieren no slo por su naturaleza, sino en cuanto a su aplicabilidadde acuerdo
52
con el problema estudiado. As, la prediccin y la recomendacin deben efectuarse antes de la accin a ser adoptada (ex ante). En cambio,
la descripcin y la evaluacin tienen lugar despus que la accin se ha tomado. Estos procedimientos se corresponden con cuatro mtodos
analticosdepoltcas: 1) Monitoreo (descripcin) permite la produccin de la informacin acerca de las consecuencias pasadas de la poltica.
2) Previsin que informa acerca de las consecuencias futuras de esa poltica. 3) Evaluacin, que involucra la informacin concerniente al
valor de la poltica, y 4) recomendacin (prescripcin que genera la informacin acerca de las posibilidades de que la accin obtenga las
consecuencias deseadas). Un aspecto a tener en cuenta en relacin con los mtodos es su interrelacin jerrquica. No es posible monitoriar
polticas sin haberse previsto sus consecuencias. Para recomendar una opcin poltica, ha sido preciso que el analista se comprometa en su
monitoreo, previsin, evaluacin.
Em busca de novas paradigmas para a analise de polticas pblicas I Antonio Carlos de Medeiros; Hugo Jnior Brandiao. - pp. 4-53
Revista de Administracao Pblica. - Rio de janeiro. - Vol. 24 No. 3, (Mar-jul. 1990)
II EN:
Se presentan elementos contribuyentes para la bsqueda de nuevos paradigmas que permitan un enriquecimiento de la discusin y del
desarrollo terico-metodolgico en el rea del anlisis de polticas pblicas. Se examinan algunas dicotomas que distorsionan el proceso de
anlisis y se plantean conclusiones tentativas no dicotmicas sobre el tema.
Los abordajes terico-metodolgicos del anlisis de polticas pblicas han tenido alcances limitados en lo que concierne a la aprehensin
de la complejidad creciente de los fenmenos y condicionantes sociales y estatales que influyen en el proceso dinmico de la formulacin
e implementacin de las polticas pblicas. Es necesario ampliar el radio de anlisis e introducir un nivel macro en las discusiones en este
campo.
Es posible sealar una serie de dicotomas que han distorsionado el anlisis de polticas pblicas, y que deben de ser superadas para encontrar
nuevos marcos y modelos referenciales. Una primera dicotoma es la que se refiere a los abordajes nternalistas y externalistas. La segunda
dicotoma tiene que ver con la escogencia de paradigmas: por una parte el paradigma liberal, por la otra parte el paradigma marxista. La tercera
dicotoma es consecuencia de las anteriores, y alude a la eleccin del objeto de anlisis: por una parte, un nfasis excesivo en los actores, por
otra parte, una sobreestrnacn de las estructuras. La cuarta dicotoma se ubica en tomo al exclusivismo en la opcin acerca de las polticas
del Estado. Es necesario considerar las lneas de interfase y de complernenrariedad entre las diversas teoras del Estado, y realizar un esfuerzo
eclctico para lograr una snt esis.
El problema de la racionalidad en este campo es un elemento central de toda discusin, aunque ha sido tratado a menudo slo en forma
tangencial. El modelo al ternativoque se propone en este estudio procura demostrar la necesidadde tomaren consideracin rnl tiples aspectos,
entre los cuales se menciona la racionalidad formal, la sustantiva y la dialctica. La racionalidad es un aspecto clave en la bsqueda de nuevos
paradigmas que puedan ampliar las perspectivas del anlisis de polticas pblicas. El problema de la racionalidad no puede quedar
exclusivamente restringido al proceso de la toma de decisiones o a los factores individuales en este proceso.
A modo de conclusiones tentativas se presentan algunos sealamientos no dicotmicos como opciones para futuras indagaciones: las
relaciones entre paradigmas; la relacin entre autores, estructuras y actores; el Estado y la perspectiva relacional; la
la
externaidad en el anlisis; y la multiplicidad de la racionalidad.
operan en la conuencade cOI,dil~iol'3nltes
propiamente estatales, y condicionantes no estatales, incluyendocondclonaaees indiv'idlJ<l:lc~s.Los llOlisisqille!;6!() abordan las ,dinlen,siones
estatales son necesariamente parciales. Laspolrdcas pblicas presentan mrgenes deindlete:trnlinalcJln, deri'lQ09,(1e
fenmenos y conflictos del mundo moderno. En todos los casos, los anlisis son portadores
deyl~~e<k:tet!rnitladn
parcialidad, an lasque pretenden ser objetivamente descriptivos.
El anlisis como artesana 1Aaron Wildavsky. - pp. 385-40611 EN: The art and cratts of polcy analysis 1Aaron Wildavsky. - London :
Macmillan Press, 1980. - 463 p.
Se examina la actividad de anlisis poltico en sus vertientes cientfica y artesanal. Se definen las caractersticas de! objeto de estudio del
anlisis poltico, y su funcin instrumental en relacin a la solucinde problemas. Se discute e! valor de las soluciones propuestaspor el anlisis
poltico como hiptesis de trabajo, como expresin de artefactos sociales, y el aspecto artesanal de las propuestas para lasolucin de problemas.
Se pIanrea la posicin del analista poItico en relacin con el poder, y seesbozan algunas conclusiones ysugerencias sobre e! tema. Se comentan
algunas dificultades para la definicin del anlisis de polticas en los trminos de las disciplinas tradicionales y de los conocimientos que
supuestamente ellas abarcan. Como disciplina, el anlisis poltico, consistente en la "creacin del problema-solucin del problemasuplantacin del problema" no encaja claramente en el mapa disciplinario. Sin embargo, desde el punto de vista de su actividad, posee cierta
estructura que se centra en la solucin de problemas, que se plantean y se resuelven en una perspectiva social y debe ser resuelto contando
con los recursos disponibles. En la tarea de descubrir losproblemas, el anlisis poltico tiene ms de arte que de artesana; pero en la justificacin
de su quehacer, revela ms de artesana que de arte. Lassoluciones, que reflejaran lo que se desea obtener no son siempre fciles de formular,
pudiendo ser contradictorias con diferentes aspectos de la realidad o de las motivaciones subjetivas. Los limitados recursos obligan al
compromiso y a la seleccin. Las soluciones programadas deben ser muchas veces modificadas, yen lugar de proponer una solucin para
alcanzar una meta predeterminada, las propuestasdel anlisis poltico puedenconsistirencambiar la meta, adecuar lasespectativas en funcin
de numerosos parmetros que deben ser considerados. Lassoluciones pueden tener un valor operacional de hiptesis, pero de ni nguna manera
deben considerarse definitivas, y s cotejarlas en su pertinencia durante el proceso. Cuando los analistas de polticas proponen soluciones,
ms al 1<1 de una combinacin de recursos yobjetivos o de un modelo causal de un segmento de la realidad, estn planteando la cons.deracin
de una estructura de relaciones sociales que puede ser modificada. Se discuten los aspectos artesanales de la solucin de problemas, en la
necesidad de comparar programas alternos, de concentrarse en el resultado, teniendo en cuenta la al ta gama de factores materiales y humanos
que entran en juego. Se examina la problemtica de la posicin del anlisis en relacin con los organismos del poder, en su funcin asesora,
que progresivamente ha ido logrando ms credibilidad y se requiere de manera generalizada. No se trata de pedir ms poder para el analista
poltico, sino de dar la oportunidad de que pueda incorporarse su opinin sin autoengaos, que la autocrtica no se desvirte por la necesidad
de responder a exigencias subalternas. El anal ista de polticas no posee una verdad inmutable, sino que contribuye con aspectos, con parcelas
de la realidad, y las verdades que pueden decir no se encuentran necesariamente en ellos. El proceso de las polticas es exigente, pero
instructivo, y una meta siempre presente debe ser la posibilidad de aprender durante la tarea.
Policy analvss with implementation in mind / Carl V. Patrono - pp. 105-1211/ EN: Strategic perspectives on planning practice 1 Barry
Checkoway, ed .. - Lexington : Lexington Books, 1986. - 278 p.. - (Polircs of Planning Series)
En este trabajase enfatiza e! papel de la investigacin ydel anlisis sistemticoen la prctica estratgica. El autor parte de la idea deque muchas
polticas no tienen e! impacto deseado simplemente porque el anlisis de polticas no se ha analizado teniendo en mente la etapa de
implementacin. Muchos anlisis han utilizado las proyecciones de poblacin, el anlisis costo-beneficio y otra serie de mtodos tcnicos,
pero han brindado muy poca atencin al anlisis de implementacioXial de factibilidad. Scargmenta que es necesario considerar la
implementacin a travs de todo el proceso de polticas, que las polticas deben ser tanto tcnicamente realizables como polticamente
factibles y que los prcticos de esta disciplina dd;leran jugar un rol mucho ms definido en el trabajo poltico y estratgico que rodea a la
implementacin de las polticas. El autor pr~tlta una serie de sugerencias prcticas para incorporar el anlisis poltico o los elementos
polticos al anlisis del proceso de polticas, de los intereses de los actores clave, la puesta a prueba de las polticas a travs de demostraciones
y experimentos y la implementacin de polticas a travs del desarrollo de estrategias. La tesis central desarrollada se puede resumir en la
siguiente frase: la implementacin efectiva requiere atender tanto a los asuntos tcnicos como a los polticos. A lo largo del captulo, el autor
va recogiendo algunas de las enseanzas bsicas que se han ido obteniendo sobre el proceso de implementacin en e! contexto de! proceso
de anlisis de polticas con el objeto de identificar las razones bsicas por las cuales laspolticas fallan y para indicar los momentos del proceso
de polticas en los cuales la implementacin debe considerarse si se desea que esas polticas alcancen las metas esperadas. Se sostiene que las
probabilidades de una implementacin exitosa pueden mejorarse si se logra identificar los problemas reales, las diversas alternativas de que
se dispone y en base a ello se buscan soluciones claras. A ello hay que agregar la necesidad de incorporar elementos polticos al anlisis y de
ampliar el rol del planificador en la prospeccin poltica de la implementacin. Comenzando con la definicin de problemas, el analista'
debera determinar tanto las metas tcnicas como los objetivos polticos del cliente, luego determinar en qu medida los problemas son
tcnicos o polticos (o ambos) y descubrir la naturaleza de cualquier anlisis poltico que deba realizarse. En la prctica, el anlisis de la
implementacin es un proceso continuo. El analista de polticas que integra la implementacin debe estar preparado para modificar
alternativas, para reconsiderar y para reconocer que la implementacin de sus alterna tivas depender de numerosos actores sobres los cuales
el analista tiene poco control.
Anlisis de cursos de accin poltica para asesorar gobernantes I Yehezkel Dror. - pp. 269-326 II EN: Enfrentando elfururo I Yehezkel Dror.
Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1990. - 347 p.. - (Seccin de Obras de Poltica y Derecho)
\
El trabajo trata del anlisis de cursos de accin poltica para asesorar gobernantes, considerando este anlisis a la vez como proceso de derivar
consejo para los gobernantes y como estructura en el sentido de unidades de anlisis de cursos de accin poltica que trabajan para los
gobernantes y cerca de ellos.
.
El problema institucional bsico del anlisis de los cursos de accin poltica para asesorar gobernantes consiste en hacer frente a una variedad
de preferencias y prejuicios de gobernantes diversos y cambiantes. Un requerimiento mnimo es el establecimiento institucional de una
unidad especial de anlisis, establecida como una especie de "isla de excelencia profesional". La tarea de esta unidad deber mantenerse
separada de las funciones de otros departamentos de la oficina del gobernante. El trabajo especifica las caractersticas que deber reunir tal
unidad.
I J. A. Throgmorton. - pp.
Se plantea que el anlisis de polticas es inherentemente retrico y se describe su desempeo en funcin de tres diferentes audiencias: los
cientficos, los polticos y el pblico. Se argumenta que el discurso propio de cada una de estas audiencias puede cuestionar la competencia
o la legitimidad del analista de polticas, por lo que se sugiere que su actividad debe orientarse hacia una "mediacin activa" entre ellas.
En la literatura se destaca la importancia de la retrica, entendida como capacidad de persuasin, en el anlisis de polticas. Es posible extender
este argumento mediante la presentacin de un marco conceptual para comprender el rol de la retrica en el anlisis de polticas. Definiendo
la retrica como el discurso persuasivo en y entre comunidades de interpretacin, se sugiere que el analista de polticas se encuentra inserto
polticos y los defensores del
en una compleja situacin retrica relacionada con treS amplias comunidades o audiencias: los cientficos,
pblico.
Desde este puntode vista, el anlisis de polticas constituye un proyecto inherentemente retrico, que no puede ser comprendido plenamente
fuera de sus relaciones con lasaudiencias mencionadas hacia las cuales se dirige yde los estilos en los cuales se comunica. En trminos retric
la literatura terica del anlisis de polticas permite discernir tres posiciones en este campo: el anlisis de polticas como ciencia, corno
asesoramiento a un cliente, y como crtica.
J
Las formulaciones precedentes son ilustradas mediante el estudio del caso de Love Canal, Nueva York, hacia fines de 1970. El caso implica
las respuestas de los polticos, los cientficos y del pblico, ante la emergencia de residuos qumicos peligrosos. La revisin del caso plantea
la interrogante acerca de cmo los analistas de polticas pueden persuadir audiencias tan diversas como las que participan en el problema,
y orienta hacia la necesidad de que el anlisis de poltica puede sintetizar los discursos primarios de cientficos, polticos y del pblico.
Desde una perspectiva terica, e discute la ubicacin de la retrica en relacin con el proyecto modernista y el de la Ilustracin, en los
plantearnien tos de Foucaul t y Derrida por una parte, y de Habermas por otra. De acuerdo con Habermas, se deja abierta la posibilidad de que
la razn crtica pueda dilucidar un problema, a travs de las conversaciones persuasivas entre representantes de comunidades interpretativas
diferentes.
Se sugiere que el focQdelziplisis de polticas debera ser el estimular y mantener conversaciones entre cientficos, polticos Y defensores
del pblico, basadas en ~I arte de establecer con plenitud y sinceridad las bases sobre las cuales podra y debera asentarse una accin comn.
Ms que privilegiar una retrica o pretender sintetizar una verdad determinada, los analistas de polticas deberan "mediar activamente" en
el discurso entre las tres distintas audiencias, y por esta va contribuir a formar una comunidad que reconozca y que acepte la diversidad. En
este sentido, el anlisis de polticas debe evitar privilegiar la retrica de la ciencia y de la poltica sobre la opinin del pblico, considerada
inadecuadamente como irracional.
Evaluating rhe effects ofpolicyanalysis: toward a theoryof applications/WilliamN. Dunn. - pp. 193-210 IIEN: Research in public policy
anal.ysis and rnanagernent l Sruart S. Nagel, ed .. - Greenwich : Jai Press, 1986. - v. 3
...~.-
Sediscuten algunos errores que pueden afectar el anlssde las polticas, centrndose en lasfuentes de dichos errores yen la forma que pueden
afectar dicho anlisis.
El autor plantea como conclusin central que el anlisis de polticas para transformarse en genuina ciencia aplicada y abandonar su actual
estado artesanal debe desarrollar un programa sistemtico de investigaciones. Cuando los analistas de polticas enfrentan el problema de
aplicar sus mtodos a contextos especficos, lo hacen en gran parte apoyados en su experiencia personal yen la ancdota. A pesar de que
el anlisis de polticas tiene herramientas que se pueden aprender, an no cuenta con un cuerpo establecido de conocimientos que lo pueden
guiar slidamente a la aplicacin prctica. Los modelos de utilidad esperada se limitan a problemas que involucran clculos cuantificables
de cosro beneficios. Cuando se traslada dichos modelos a la lgica cuasi-experimental encontramos multiples fuentes de hiptesis
contradictorias de las cuales se derivan explicaciones alternativas para los efectos observados. A partirdeello lo que se puede hacer es elaborar
una tipologa de loserrores posibles, como una forma de controlarlos. Elautor propone esa tipologa y sostiene que puede aplicarse para evaluar
los efectos del anlisis de polticas para desarrollar un test a la teora de las aplicaciones que podra transformar el anlisis de polticas en una
ciencia aplicada.
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