PROVINCIA ASEGURADORA DE RIESGOS DEL TRABAJO S.A.

c/ MUNICIPALIDAD
DE FUNES -JUICIO EJECUTIVO- s/ AVOCACION

Cita: 458/23
Nº Saij: 23090212
Nº expediente:
Año de causa: 0
Nº de tomo: 327
Pág. de inicio: 401
Pág. de fin: 405
Fecha del fallo: 13/06/2023
Juzgado: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA (Santa Fe) - Santa Fe
Jueces
Daniel Aníbal ERBETTA
Roberto Héctor FALISTOCCO
María Angélica GASTALDI
Rafael Francisco GUTIERREZ
Mario Luis NETRI
Eduardo Guillermo SPULER

Tesauro > CORTE SUPREMA DE JUSTICIA PROVINCIAL > AVOCACION > DESESTIMACION
Tesauro > RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LEY 11330 > INTERPOSICION
Tesauro > RECURSO > ADMISIBILIDAD. REQUISITOS FORMALES
Tesauro > ACTO ADMINISTRATIVO > RECURRIBILIDAD
Tesauro > SITUACIONES JURIDICAS SUBJETIVAS

ADMINISTRATIVO

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA PROVINCIAL. AVOCACION. DESESTIMACION. MATERIA NO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA. RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
INTERPOSICION. REQUISITOS. ACTO ADMINISTRATIVO. SITUACIONES JURIDICAS
SUBJETIVAS. AFECTACION.
Corresponde desestimar el pedido de avocación iniciado por la Municipalidad demandada en atención a que
no se encuentran reunidos elementos suficientes que permitan considerar que la materia en juego pertenezca a
la competencia contencioso administrativa, siendo decisivo para la solución de la presente causa recordar que
el recurso contencioso administrativo establecido en la ley 11330 se admite ante las Cámaras de lo
Contencioso Administrativo contra los actos de la Administración Pública regidos por el ordenamiento
jurídico administrativo que se pretendan lesivos, de un modo directo y actual, de un derecho subjetivo o de un
interés legítimo emergentes de ese ordenamiento, ya sean dichos actos definitivos o de trámite, si éstos
deciden directa o indirectamente el fondo del asunto poniéndole término o impidiendo su continuación; es
decir que a los efectos de decidir sobre la avocación esta Corte no puede dejar de considerar si se configuran
en el caso los requisitos previstos por el ordenamiento jurídico para la interposición del recurso contencioso
administrativo, y en esa línea, no surge de lo manifestado por las partes ni de la documental acompañada que
la Administración haya dictado un acto particular o general que pudiera afectar en grado suficientemente
concreto alguna situación jurídica subjetiva tutelable por dicha vía; y es más, la pretensión de la actora se
apoya justamente en la validez de un contrato celebrado con la Municipalidad cuya legitimidad no sólo no
cuestiona sino que sostiene como origen de la deuda. - REFERENCIAS NORMATIVAS: Ley 11330.

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Tesauro > CORTE SUPREMA DE JUSTICIA PROVINCIAL > AVOCACION > DESESTIMACION
Tesauro > COMPETENCIA > MATERIA CIVIL Y COMERCIAL
Tesauro > MATERIA CIVIL Y COMERCIAL
Tesauro > COMPETENCIA CIVIL Y COMERCIAL
Tesauro > CONTRATO > NATURALEZA JURIDICA
Tesauro > CONTRATO DE DERECHO PRIVADO
Tesauro > CONTRATO DE DERECHO PUBLICO
Tesauro > CONTRATO PUBLICO

ADMINISTRATIVO

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA PROVINCIAL. AVOCACION. DESESTIMACION. MATERIA CIVIL

Y COMERCIAL. CONTRATO. NATURALEZA JURIDICA. DETERMINACION. CONTRATOS
COMUNES. CONTRATOS PUBLICOS.
En lo que respecta a la determinación de la naturaleza jurídica del contrato celebrado entre la actora y la
Municipalidad demandada, es menester destacar que esta Corte ha dicho ya que no es fácil y que suelen ser
borrosos los límites que separan, dentro del género de los contratos de la Administración, las dos especies de
contratos comunes y contratos públicos, puesto que la tarea no se reduce a un criterio único de distingo sino
que deben seguirse una serie de pautas orientativas a fin de decidir en cada caso si la Administración obra
como poder público o como persona privada; y en el caso, aún si se entendiera que la finalidad perseguida por
el Estado municipal es pública en tanto refiere a la protección psico física de todos sus empleados públicos, tal
circunstancia no sella de por sí la suerte de dicho análisis ni conduce derechamente a la determinación de la
competencia contencioso administrativa, sino que debe complementarse necesariamente con el estudio de
otros aspectos, y según surge de la demanda ejecutiva en cuestión, el derecho que invoca la actora tiende a
hacer efectiva la obligación de dar suma de dinero a cargo de la Municipalidad por no haber sido cumplida en
su totalidad, por lo que es menester determinar si la pretensión de cobro de pesos que se esgrime por la vía de
apremio instaurada cae dentro de la esfera de competencia de los tribunales civiles o contencioso
administrativos, y resulta claro que no está en discusión la existencia de mora en el pago por parte de la
Municipalidad y no se advierten circunstancias que conduzcan invariablemente a acudir a la interpretación de
normas de derecho público para resolver el pleito en un análisis que exceda lo que compete a su jurisdicción
propia, por lo que no estamos en presencia de un acto administrativo, sea general o individual, que cause al
recurrente una lesión directa y actual, entendiéndose por esta aquélla que es producto inmediato del acto a
impugnar; si no que, por el contrario, es la propia demandada la que invoca un posible vicio que causaría la
inhabilidad del título en virtud del cual la actora reclama. - CITAS: CSJStaFe: AyS T 222, p 9; T 184, p 333.

Texto del fallo

T. 327 PS. 401/405

Santa Fe, 13 de junio del año 2023.
VISTOS: Los autos "PROVINCIA ASEGURADORA DE RIESGOS DEL TRABAJO SA
contra MUNICIPALIDAD DE FUNES -JUICIO EJECUTIVO- (CUIJ 21-02948975-8) sobre
AVOCACIÓN" (EXPTE. C.S.J. CUIJ N°: 21-00514534-9); y,
CONSIDERANDO:
I.1. En el marco de la causa "PROVINCIA ASEGURADORA DE RIESGOS DEL
TRABAJO S.A. contra MUNICIPALIDAD DE FUNES -JUICIO EJECUTIVO- (CUIJ

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21-02948975-8)" que tramita por ante el Juzgado de Primera Instancia de Distrito N° 15 en lo
Civil y Comercial de Rosario, el Juez ordenó trabar embargo cautelar sobre los fondos de la
Municipalidad por la suma de $9.873.883,70 con fundamento en un contrato suscripto entre
ésta y Prevención A.R.T. para la cobertura de los riesgos de trabajo de la planta de personal
del ente.
Contra ello la Municipalidad interpuso el recurso de apelación del artículo 10 de la ley 12036
(que fue declarado inadmisible por resolución de este Cuerpo del 4.10.2022), solicitó el
levantamiento del embargo ordenado y la avocación de esta Corte en los términos del artículo
2 de la ley 11330 (fs. 6/12).
En lo que ahora es de interés, la demandada sostiene que el supuesto crédito no se encuentra
expedito ni habilitado por cuanto no fue presentado el reclamo previo por los títulos que se
pretenden ejecutar ni se los presentó a su cobro, y que la Administración no cuenta al respecto
más que con una nota y la copia de la actora, pero no constan en sus registros.
Además, reputa nulo de nulidad absoluta el contrato que daría origen al crédito por adolecer
de una irregularidad patente en violación de la ley 2756 (arts. 18 y 42), argumentando que en
la fotocopia del contrato se advierte claramente la firma de un intendente sin el
acompañamiento de ningún otro funcionario como exige la norma, lo que impide derivar de él
consecuencia jurídica alguna.
Argumenta que, si lo que se reclama es el cumplimiento de un contrato nulo, la competencia
es contencioso administrativa aunque el tribunal entienda que está en el campo del derecho
privado, porque los dineros reclamados son públicos y el título en cuestión resulta inhábil para
promover la ejecución -ya que, a su entender, el ejecutante no posee la calidad de legitimado
activo porque no se ha configurado el rechazo de los títulos por parte del Estado-.
Entiende que se deriva de ello la consecuente incompetencia de la justicia civil y comercial
para resolver esta cuestión, resaltando su naturaleza constitucional (art. 93, inc. 2, Const.
pcial.) y la aplicabilidad al caso de las normas de orden público local (leyes 2756, 7234,
11330, 12036, 13977 y ordenanzas municipales) más que la ley nacional 27541.
En síntesis, la Municipalidad demandada sostiene que, según criterio de esta Corte, debe
prescindirse del "nomen juris" utilizado por las partes para calificar la acción intentada y
concentrarse en la materia en debate que en el caso, afirma, es de naturaleza contencioso
administrativa y debe ser así declarada.
En definitiva, requiere que se haga lugar a la avocación solicitada y que, en consecuencia, la
causa iniciada por la actora ante el fuero civil y comercial se declare de competencia de la

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Cámara de lo Contencioso Administrativo Número 2.
I.2. El señor Procurador General, en contestación a la vista corrida a foja 17 y habiendo
recibido los autos solicitados "ad effectum videndi", dictaminó favorablemente al pedido de
avocación de la demandada sobre la base de considerar que, aún si se entendiera que el objeto
del contrato no está regulado por el derecho administrativo, las cuestiones involucradas en el
caso tienen entidad para habilitar la discusión previa y plena del negocio jurídico subyacente al
título ejecutivo que pretende hacerse valer ante la Cámara de lo Contencioso Administrativo
Número 2 (fs. 21/24v.).
I.3. Corrido traslado a la contraria (f. 25), es contestado a fojas 37/40 peticionándose el
rechazo de la avocación pretendida por el Ente público.
Para ello la actora entiende que no estamos ante un acto administrativo en los términos de la
ley 11330, ni existen en el contrato en cuestión cláusulas exorbitantes en favor de la
administración municipal, ni se encuentra involucrado en el mismo el interés público; no
persigue una finalidad pública ni coadyuva a la finalidad que tiene el contrato de empleo
público, es decir que no se da ningún supuesto que permita operar la jurisdicción
especializada.
Por el contrario, afirma que el derecho aplicable es la ley 24557 y resoluciones de la
Superintendencia de Riesgos del Trabajo de la Nación a las cuales la Municipalidad se sometió
voluntariamente, y que la competencia contenciosa se encuentra expresamente excluida
conforme el artículo 6, inciso b) de la ley 11330 por tratrse de actos que se relacionan con
derechos o intereses que tutela el derecho privado.
Niega que el contrato de afiliación sea nulo y afirma que así sostenerlo constituye una
violación a la teoría de los actos propios en grave perjuicio para Provincia A.R.T. S.A.
Finalmente, funda su pretensión de rechazo de la avocación solicitada en la inexistencia de
acto administrativo recurrible que pueda justificar la materia contencioso administrativa y la
falta de decisión previa que habilite el inicio de un recurso contencioso porque no hay acto
dictado cuya legitimidad pudiera ser cuestionada por la actora.
A foja 41 se pasan los autos a la Corte para resolver.
II.1. Iniciando el tratamiento de la cuestión a decidir, corresponde aclarar que la pretensión
ejercida por la Municipalidad de Funes en esta instancia y con fundamento en el artículo 2 de
la ley 11330, habilita a esta Corte a decidir sólo la cuestión de competencia, no así la cuestión
de fondo (crit. "Andreoli", del 23.5.2000). Por lo que es a ese único efecto al que está
convocado este Tribunal en esta oportunidad.

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Para ello corresponde analizar si la materia en debate es de la naturaleza contencioso
administrativo.
Se adelanta que habrá de rechazarse el pedido de avocación efectuado por la Municipalidad
de Funes.
En efecto, surge de los autos principales que la actora promovió demanda ejecutiva contra la
Municipalidad de Funes por el cobro de la suma de $7.595.295,16 más intereses sosteniendo
que la deuda se originó en la falta de pago de las alícuotas debidas en el marco del contrato de
afiliación para la cobertura de los riesgos de trabajo suscripto entre la empresa y el ente
municipal.
En virtud de ello sostuvo que emitió certificado de deuda (el 10.9.2019) con carácter de título
ejecutivo (art. 442, C.P.C.C.S.F.) conforme resoluciones vigentes de la Superintendencia de
Riesgos de Trabajo, leyes 24557, 27541 y demás normativa común aplicable, y solicitó se
libre medida cautelar de embargo contra la Municipalidad por la suma reclamada más
intereses, lo que fue posteriormente ordenado por el Magistrado.
Asimismo, del expediente que circula por cuerda, surge que la actora inició formal reclamo
administrativo y, ante la falta de respuesta, presentó pronto despacho (ley 7234) previo al
inicio de la demanda ejecutiva en cuestión.
II.2. En virtud de lo expuesto no puede más que desestimarse el pedido de avocación iniciado
por la Municipalidad demandada en atención a que no se encuentran reunidos elementos
suficientes que permitan considerar que la materia en juego pertenezca a la competencia
contencioso administrativa.
Ahora bien, es decisivo para la solución de la presente causa recordar que el recurso
contencioso administrativo establecido en la ley 11330 se admite ante las Cámaras de lo
Contencioso Administrativo "contra los actos de la Administración Pública regidos por el
ordenamiento jurídico administrativo que se pretendan lesivos, de un modo directo y actual, de
un derecho subjetivo o de un interés legítimo emergentes de ese ordenamiento, ya sean dichos
actos definitivos o de trámite, si éstos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto
poniéndole término o impidiendo su continuación" (art. 3).
Es decir que a los efectos de decidir sobre la avocación esta Corte no puede dejar de
considerar si se configuran en el caso los requisitos previstos por el ordenamiento jurídico para
la interposición del recurso contencioso administrativo. Y en esa línea, no surge de lo
manifestado por las partes ni de la documental acompañada que la Administración haya
dictado un acto particular o general que pudiera afectar en grado suficientemente concreto

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alguna situación jurídica subjetiva tutelable por dicha vía.
Es más, la pretensión de la actora se apoya justamente en la validez de un contrato celebrado
con la Municipalidad cuya legitimidad no sólo no cuestiona sino que sostiene como origen de
la deuda.
En lo que respecta a la determinación de la naturaleza jurídica del contrato celebrado entre
Provincia ART SA y la Municipalidad de Funes, es menester destacar que esta Corte ha dicho
ya que no es fácil y que suelen ser borrosos los límites que separan, dentro del género de los
contratos de la Administración, las dos especies de "contratos comunes" y "contratos
públicos", puesto que la tarea no se reduce a un criterio único de distingo sino que deben
seguirse una serie de pautas orientativas a fin de decidir en cada caso si la Administración obra
como poder público o como persona privada (ver por todos A. y S. T. 222, pág. 9).
En el caso, aún si se entendiera que la finalidad perseguida por el Estado municipal es pública
en tanto refiere a la protección psico física de todos sus empleados públicos, tal circunstancia
no sella de por sí la suerte de dicho análisis ni conduce derechamente a la determinación de la
competencia contencioso administrativa, sino que debe complementarse necesariamente con el
estudio de otros aspectos.
Según surge de la demanda ejecutiva en cuestión, el derecho que invoca la actora tiende a
hacer efectiva la obligación de dar suma de dinero a cargo de la Municipalidad por no haber
sido cumplida en su totalidad, por lo que es menester determinar si la pretensión de cobro de
pesos que se esgrime por la vía de apremio instaurada cae dentro de la esfera de competencia
de los tribunales civiles o contencioso administrativos.
Y resulta claro que no está en discusión la existencia de mora en el pago por parte de la
Municipalidad y no se advierten circunstancias que conduzcan invariablemente a acudir a la
interpretación de normas de derecho público para resolver el pleito en un análisis que exceda
lo que compete a su jurisdicción propia (cfr. A. y S., T. 184, pág. 333; T. 222, pág. 9; entre
otros).
Por lo tanto, no estamos en presencia de un acto administrativo, sea general o individual, que
cause al recurrente una lesión directa y actual, entendiéndose por esta aquélla que es producto
inmediato del acto a impugnar; si no que, por el contrario, es la propia demandada la que
invoca un posible vicio que causaría la inhabilidad del título en virtud del cual la actora
reclama.
En tales especiales circunstancias no cabe sustraer la causa del tribunal que debe intervenir en
la presente demanda ejecutiva, sin que las consideraciones vertidas puedan implicar

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pronunciamiento alguno acerca de los demás planteos formulados ante este Tribunal.
Por lo demás cabe señalar que los posibles cuestionamientos que puedan oponerse, atento a su
tenor y naturaleza (aun los relacionados con la invocada inhabilidad del título fundante de la
ejecución), admitirán dilucidación en su oportunidad y en su caso por las vias recursivas
establecidas -en caso que la Municipalidad demandada las introduzca- (cfr. A. y S. T. 228,
pág. 377).
Lo dicho hasta aquí obsta a considerar que el caso corresponda a la competencia de la Cámara
de lo Contencioso Administrativo Número 2 como pretende la peticionante, resultado ello
suficiente a los fines de rechazar el planteo de avocación formulado.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESUELVE: Rechazar el
pedido de avocación, con costas.
Regístrese y hágase saber.

Fdo.: ERBETTA - FALISTOCCO - GASTALDI - GUTIÉRREZ - NETRI - SPULER -

PORTILLA (Secretaria)

Tribunal de origen: Juzgado de Primera Instancia de Distrito en lo Civil y Comercial N° 15 de

Rosario.

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