Evolución de las auditorías al desempeño

ADMIN - 2 NOVIEMBRE, 2011

C.P. Salvador Vega Casillas

Secretario de la Función Pública
www.funcionpublica.gob.mx

En el año 2000, la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo

SECODAM (actualmente, Secretaría de la Función Pública, SFP) unió sus
esfuerzos con el Instituto Mexicano de Contadores Públicos (IMCP), para
publicar el libro Auditoría al Desempeño, con el propósito de establecer si las
dependencias y entidades cumplen, no solo con la normatividad, programas y
metas establecidas, sino con las expectativas de la población que recibe sus
bienes y servicios, y si los recursos humanos, materiales, financieros y
tecnológicos utilizados para producirlos u otorgarlos son razonables, así como
evaluar la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los objetivos para los
cuales fueron creadas

Este libro fue la base para estandarizar los criterios, normas y técnicas generales en
el desarrollo de este tipo de auditoría; asimismo, planteó, en su momento, un nuevo
enfoque, al vincular las técnicas y procedimientos con los indicadores cuantitativos y
cualitativos de la gestión, para verificar los resultados, el grado de eficiencia de los
procesos empleados y el costo-efectividad de las operaciones de las dependencias y
entidades.

Con este enfoque en 2000, la SECODAM (hoy SFP) emitió la Guía de Auditoría al
Desempeño de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, la
cual incluyó los mecanismos y procedimientos de revisión que permitieran al auditor
público evaluar cualitativa y cuantitativamente los programas, proyectos, operaciones
y actividades de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal
(APF) y la Procuraduría General de la República (PGR), para la consecución de sus
objetivos.

Con base en los documentos mencionados, en 2005 la Unidad de Auditoría

Gubernamental (UAG) de la SFP, formalmente inició la práctica de 26 auditorías de
este tipo a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal,
mientras que en 2006 llevó a cabo 20.

Con la finalidad de actualizar y enriquecer la Guía de Auditoría al Desempeño de las

dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, en 2006 la UAG
consideró como ejes rectores las Normas Generales de Auditoría Pública, las Normas
Generales de Control Interno (vigentes a esa fecha) y la Guía General de Auditoría
Pública, con el propósito de analizar y aplicar al ámbito gubernamental las
metodologías planteadas por diversas instituciones reconocidas y expertas en la
materia, como las siguientes:
  Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores

(INTOSAI)

 Academia Mexicana de Auditoría Integral y al Desempeño, A.C. (AMDAID)

 General Accounting Office o Contraloría General de Estados Unidos (GAO)

Del análisis a las metodologías de estas instituciones, se identificó que los criterios
emitidos son similares entre sí; en general, comprenden las etapas de planeación,
ejecución e informe señaladas en la Guía General de Auditoría Pública emitida por la
UAG en 2006.

En opinión de la AMDAID, las auditorías al desempeño y la auditoría integral evalúan

el cumplimiento de la entidad con los fines para los que estas fueron creadas, las dos
tienen un carácter propositivo de apoyar a la entidad para lograr los fines y sus
metodologías son similares. La diferencia está en el enfoque y en el alcance: mientras
que la auditoría integral apunta hacia evaluar la eficacia, eficiencia y economía en la
operación de la entidad, la suficiencia y corrección de su rendición de cuentas y el
apego a la normatividad; la auditoría al desempeño dirige su evaluación hacia el logro
de los factores críticos de desempeño y su medición por medio de indicadores. De
hecho, la auditoría al desempeño es un enfoque de la primera, más limitado o más
concreto.

A finales de 2006, la UAG actualizó la primera versión de la Guía de Auditoría emitida

en 2000, para que fuera aplicable al trabajo de auditoría pública del personal adscrito
a la propia UAG de la SFP y a los Órganos Internos de Control (OIC) en las
dependencias y entidades de la APF, así como en los fideicomisos públicos no
paraestatales, mandatos y contratos análogos.

MARCO NORMATIVO

En 2007 y 2008, en los Lineamientos Generales para la Planeación, Elaboración y

Presentación del Programa Anual de Trabajo de los Órganos Internos de Control, en
Materia de Auditoría, se estableció que esas instancias fiscalizadoras debían realizar
cuando menos una auditoría al desempeño, con la finalidad de verificar el desempeño
de las dependencias, órganos desconcentrados, entidades paraestatales y de la PGR,
y determinar el cumplimiento de la normatividad, programas y metas establecidas;
evaluar la eficiencia y eficacia en la consecución de sus objetivos, y, en su caso,
proponer mejoras administrativas y/u operativas que contribuyeran al logro de las
metas y objetivos institucionales.

Para 2009, en los Lineamientos Generales para la Planeación, Elaboración y

Presentación del Programa Anual de Auditoría y Control se estableció que los OIC
debían programar por lo menos dos auditorías al desempeño, de conformidad con lo
establecido por la Unidad de Auditoría Gubernamental y realizarlas con un enfoque
integral, para verificar el cumplimiento de la normatividad, programas y metas
establecidas; con la evaluación de la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los
objetivos, y la identificación de las causas o áreas de oportunidad para, en su caso,
proponer las medidas preventivas y correctivas que efectivamente apoyen al logro de
sus fines, el mejor aprovechamiento de los recursos asignados y un otorgamiento de
servicios oportuno, confiable y completo.

Para el ejercicio de 2010 los Lineamientos Generales para la Formulación de los

Programas de Trabajo de los Órganos Internos de Control establecieron que ningún
tipo de auditoría tenía carácter obligatorio, ya que los OIC cuentan con la autonomía
necesaria para determinar las auditorías que deban realizar.

EVALUACIÓN DE LAS AUDITORÍAS AL DESEMPEÑO

Ante el compromiso del Gobierno Federal de proporcionar servicios de calidad a la

sociedad, se establecieron mecanismos de seguimiento y evaluación sobre el
cumplimiento de sus obligaciones y el grado de satisfacción de la ciudadanía.
En este contexto se detonó una propuesta para un cambio en la cultura organizacional
del Gobierno Federal, al adoptar un nuevo enfoque de las auditorías que realizara la
SFP, con carácter preventivo, propositivas, al desempeño y con visión menos punitiva.
En el ejercicio 2006 se llevó a cabo el proceso de integración del Manual de
Operación del Modelo Integral de Desempeño de los Órganos de Vigilancia y Control
(MIDO) 2007, en el que se incorporó el interés de la UAG para que por medio de este
instrumento se evaluara la capacidad de las áreas de Auditoría Interna de los OIC
para determinar observaciones con impacto en el desempeño y propuestas de valor
en las auditorías al desempeño que practicaran durante el ejercicio 2007. Para ese
año, los OIC programaron 329 auditorías al desempeño de un total de 3,818
auditorías a diferentes rubros.

Para el diseño del Manual de Operación MIDO 2008, la UAG reforzó esta práctica al
establecer que las auditorías se efectuaran de conformidad con la Guía de Auditoría al
Desempeño, actualizada en diciembre 2006.

Para 2008 la cobertura fue de 189 OIC de los 208 registrados. Se practicaron 373
auditorías al desempeño, de las cuales en 334 se determinaron 745 observaciones
con impacto en el desempeño (202 observaciones sin impacto) y 451 con propuestas
de valor, las restantes 39 se concluyeron sin observaciones.

Para el modelo del MIDO Ajustado 2009, la cobertura a evaluar fue de 198 OIC, los
cuales realizaron 364 auditorías al desempeño; en 331 se obtuvieron 638
observaciones con impacto en el desempeño y 407 propuestas de valor, en 33 no se
determinaron observaciones. Adicionalmente, la UAG llevó a cabo 17 verificaciones a
diversos OIC a los resultados de las auditorías de este tipo, y fue la última evaluación
que en este concepto se efectúo a los OIC por parte de la UAG.
Lo anterior, debido a que en ese año la SFP inició un proceso de reestructuración
integral a fin de optimizar los aspectos sustantivos de su operación para hacerlos
acordes con sus funciones, de conformidad con una nueva visión que consistió en
poner mayor énfasis en el ejercicio de aquellas atribuciones que promovieran la
eficiencia y eficacia de las instituciones públicas y no solo en las referentes a su
control y vigilancia.
Para 2010, la evaluación del desempeño de los Órganos de Vigilancia y Control
(OVC) se realizó mediante el Sistema para la Evaluación de Resultados de los OVC
(SER-OVC), en el cual se introdujo el nuevo enfoque de auditorías directas de alto
impacto.

NUEVO ENFOQUE

A partir de febrero de 2010 se materializó la transición de la Unidad de Auditoría

Gubernamental y se enfatizó su carácter normativo en materia de auditoría por lo que,
en el marco del combate a la corrupción, se modificó el enfoque de los trabajos de
fiscalización que se realizaban en la SFP para orientar sus esfuerzos, principalmente,
a la realización de auditorías directas de alto impacto, a fin de fortalecer la
fiscalización de las dependencias y entidades de la APF mediante la prevención y
detección de actos de corrupción, así como la promoción de las sanciones
correspondientes.
Con la finalidad de contar con un sustento jurídico para la práctica de auditorías en la
APF, la UAG elaboró e impulsó la publicación, en el Diario Oficial de la Federación del
12 de julio de 2010, del acuerdo por el que se establecen las “Disposiciones
Generales para la Realización de Auditorías, Revisiones y Visitas de Inspección”.

Con la publicación de estas disposiciones, la UAG logró, entre otros aspectos, diseñar
un nuevo concepto de auditoría interna que contribuye a una nueva visión o enfoque
de esta en el Sistema de Fiscalización Federal, y definió el proceso ideal con base en
ejes rectores de orden, congruencia, eficiencia y eficacia que permiten durante el
desarrollo de la auditoría la elaboración de un diagnóstico de las irregularidades
detectadas y, en su caso, de la tipología de conductas irregulares, para que sus
resultados se traduzcan en procedimientos administrativos de responsabilidades
sustentados adecuadamente con sanciones contundentes, así como propuestas de
mejora que ataquen los problemas de fondo.

Además, retomó la parte esencial de la auditoría al desempeño que se practicó en la

APF hasta 2009 en un concepto más amplio; es decir, señala el objeto de las
auditorías y los aspectos a los que deberán enfocarse los programas anuales de
auditoría y los mapas de riesgo que integren los OIC. Lo anterior, es con el fin de que
las auditorías que se lleven a cabo —cualquiera que sea el rubro o clave de programa
a revisar— sean asertivas y de alto impacto, contribuyen a detectar y sancionar
prácticas de corrupción que pudieran afectar el desempeño de las dependencias y
entidades, a verificar el cumplimiento de sus objetivos y metas o mejoran la eficiencia
de su operación.

De esta manera, con base en las Disposiciones, en el desarrollo de cualquier tipo de

auditoría debe incluirse la revisión del grado de cumplimiento de las metas y objetivos
de la dependencia o entidad, del área o proceso auditado y, en su caso, a contribuir
con recomendaciones que mejoren su desempeño.

Desde este nuevo enfoque, los Lineamientos Generales para la Formulación de los
Programas de Trabajo de los Órganos Internos de Control 2011, pretendieron mejorar
la alineación de las intervenciones de los OIC con los objetivos de las instituciones,
así como con los de la SFP, y focalizar su esfuerzo en aquellos riesgos y factores
asociados que son más relevantes, mediante una actuación más estratégica y
efectiva.

Por ello, reiteraron lo establecido en las disposiciones en el sentido de que los OIC
cuentan con la autonomía necesaria para determinar las auditorías que deban
programar de acuerdo con los resultados de la investigación previa y su mapa de
riesgos, las cuales estarán enfocadas primordialmente en prevenir y combatir la
corrupción y abatir la impunidad en la detección de posibles infracciones por parte de
servidores públicos a las obligaciones previstas en el artículo 8 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos que tengan alto
impacto en el presupuesto, programas, procesos o servicios que presta la institución
pública auditada, sin que ello sea limitante para que en cualquier auditoría que lleven
a cabo evalúen su desempeño y determinen el grado de economía, eficacia,
eficiencia, efectividad, imparcialidad, honestidad y apego a la normatividad con que se
han administrado los recursos públicos que fueron suministrados, así como el
cumplimiento de metas y objetivos institucionales.