Finanzas Públicas: Educación

Semestre 2021_02
Agenda
 Educación

 Fuente: Gruber capítulo 11

 EDUCACION
 En muchos países el gasto en educación es un componente
muy importante del gasto público.
 En los US, la educación es labor de los gobiernos
subnacionales, y explica 30% de su gasto.
 Pero hay problemas de calidad: El gasto por alumno es
ese país es mayor al de cualquier otro país de la OECD,
pero sus resultados en pruebas de logro educativo son
promedio.
 La Figura 1 compara US en términos del gasto por
alumno y los resultados de razonamiento matemático en
8vo grado.
Figura 1
 En el caso de Perú la Educación es 18% del
presupuesto
Función
PPTO Est  Los S/. 31 328 millones
2020 % presupuestados serán gastados
01: LEGISLATIVA 615 0,3%
02: RELACIONES EXTERIORES 750 0,4% principalmente por el gobierno
03: PLANEAMIENNYO Y GESTION 26 193 14,8% nacional y regiones (97%).
04: DEFENSA Y SEGURIDAD NACIONAL 5 300 3,0% Los municipios cubren 3% del
05: ORDEN PUBLICO Y SEGURIDAD 11 003 6,2%
06: JUSTICIA 6 859 3,9% gasto en educación.
07: TRABAJO 519 0,3%
08: COMERCIO 535 0,3%
 68% del gasto se dedica a la
09: TURISMO 501 0,3% educación básica (inicial
10: AGROPECUARIA 5 605 3,2% primaria y secundaria), 15% a
11: PESCA 450 0,3%
12: ENERGIA 1 120 0,6%
la educación superior y 1% a
13: MINERIA 159 0,1% la educación técnica. El
14: INDUSTRIA 219 0,1% resto(16%) es gasto
15: TRANSPORTE 19 074 10,8%
16: COMUNICACIONES 1 732 1,0%
administrativo.
17: AMBIENTE 3 005 1,7%  Al 2018 el gasto por alumno
18: SANEAMIENTO 5 675 3,2%
19: VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO 2 797 1,6% en primaria era S/. 3 027 y
20: SALUD 18 495 10,4% en secundaria S/. 4 284.
21: CULTURA Y DEPORTE 1 314 0,7%
22: EDUCACION 31 328 17,7%
 Al 2019 5,9 millones de niños
23: PROTECCION SOCIAL 6 796 3,8% estaban en educación pública
24: PREVISION SOCIAL 13 877 7,8%
y 2,0 en educación privada.
25: DEUDA PUBLICA 13 447 7,6%
TOTAL 177 368 100,0%
 Introducción
 En este capítulo se abordan los siguientes temas:
 Por qué el gobierno debe proveer educación?
 La provisión pública afecta la provisión privada?
 Cómo un sistema de vouchers afecta la elección de escuela y la
eficiencia?
 Cuál es el retorno a la educación?
 Cuál es el rol del gobierno en la educación superior?
 POR QUÉ EL GOBIERNO SE INVOLUCRA EN
EDUCACIÓN?
 La educación no es un bien público puro:
 Rivalidad: a más alumnos en una clase menor calidad
educativa.
 Excluíble: las escuelas privadas deciden qué alumnos admitir.
Las universidades públicas y privadas asignan sus vacantes
mediante examen de ingreso.
 POR QUÉ EL GOBIERNO SE INVOLUCRA EN
EDUCACIÓN?
 Eficiencia: Existen externalidades positivas muy grandes
generadas por la educación y que se relacionan con:
 Productividad
 Ciudadanía
 Fallas en los mercados de crédito
 Insuficiente altruismo intergeneracional
 Asimismo, criterios de equidad indican que la política
educativa es parte de un esquema de redistribución de
ingresos intergeneracional.
 Productividad
 En principio, cualquier productividad extra que se logre
con la educación se internaliza. NO obstante, puede
pensarse que hay ganancias sociales de productividad:.
 Desbordamiento ( “spillovers”) a otros trabajadores: la
alta productividad de una persona podría elevar la
productividad de todo su grupo de trabajo, lo que elevaría
los ingresos del grupo y su bienestar.
 Externalidad pecuniaria: a mayor productividad
individual, mayor salario y mayores impuestos pagados,
lo que permite al Estado redistribuir y elevar el bienestar
de otros.
 Ciudadanía
 La educación puede hacer de la gente ciudadanos más
responsables, que participen en forma informada en el
proceso democrático de toma de decisiones y se
mantengan apartados de actividades criminales.
 Este argumento favorece la intervención pública en
educación básica fundamentalmente.
 Fallas del mercado de crédito
 En principio una familia puede educar a sus hijos con
crédito contra sus ingresos futuros, el problema es que no
hay colateral que ofrecer.
 Sin colateral, el banco, que no puede observar la calidad
del estudiante y por tanto no sabe si es un buen riesgo
prestar el dinero, ofrecerá menos crédito que el óptimo.
 Fallas del mercado de crédito
 La solución a este problema sería que el gobierno realice
los prestamos que el mercado no hace. NO obstante, en la
práctica los estados no hacen eso, salvo en el caso de la
educación superior.
 La solución usual es ofrecer una oferta fija de educación
financiada por el estado.
 Falta de altruismo intergeneracional
 Aún con mercados de crédito perfectos, es posible que se
sub provea de educación debido a la falta de altruismo
intergeneracional.
 Si las personas descuentan demasiado el bienestar futuro de
los hijos, pueden elegir un nivel de educación muy bajo.
Ello porque aún con prestamos disponibles, educar a los
hijos implica reducir el bienestar (consumo) presente de los
padres (por ejemplo para pagar el costo de la educación no
cubierto con el préstamo).
 Entonces, sin provisión pública de educación algunos niños
serán penalizados por tener padres demasiado egoístas.
 Redistribución
 Demás de las externalidades positivas, el deseo de mejorar
la distribución de ingreso justica el gasto público en
educación
 La idea es que la educación pública sirva para igualar las
oportunidades de los jóvenes, lo que debe promover la
movilidad social y mejorar la distribución de la renta.
 Esto es, la educación puede servir para romper la
correlación entre el ingreso de las personas con el ingreso
que tuvieron sus padres, llamada transferencia
intergeneracional de pobreza.
 COMO EL ESTADO INTERVIENE EN LA
EDUCACIÓN?
 En teoría, al decidir cómo intervenir el Estado puede usar
el mecanismo de precios o directamente afectar las
cantidades.
 En el contexto de la educación el mecanismo de precios
implicaría ofrecer algún descuento para cubrir los costos de una
educación provista privadamente.
 Una intervención centrada en cantidades implicaría obligar a
que las personas obtengan cierto nivel educativo (adquirido en
el sector privado).
 Educación Pública gratuita y
desplazamiento
 En la práctica la solución pública no es ninguna de las
anteriores.
 Consiste en proveer una cantidad fija de años de
instrucción a costo nulo o muy bajo.
 Un problema con este esquema es que puede generar el
desplazamiento (crowding out) de la provisión privada de
educación.
 Educación Pública gratuita y
desplazamiento
 Peltzman (1973) argumentaba que era posible que la
provisión pública de educación reduzca el logro educativo
total de la sociedad.
 En su modelo las familias elegían entre distintos niveles
de gasto y calidad de educación. En este contexto la
provisión pública de educación afectará la restricción
presupuestal de las familias.
 Educación Pública gratuita y
desplazamiento
 La idea clave es que la oferta pública de educación hace
que la restricción presupuestal de las familias no sea
convexa, lo que da lugar a incentivos perversos en el
sentido de inducir a algunas familias a elegir un menor
nivel de calidad educativa.
 La no convexidad se debe a que para recibir el subsidio
público a la educación las familias deben dejar de
consumir educación privada posiblemente de mayor
calidad.
 La Figura 2 muestra este caso.
 Si se desea una educación
Gasto en de más calidad debe
otros renunciarse al subsidio.
bienes

ICX

ICY

Los IC
delaniños
Los niñosSuponga deXlaLa
ahora
familia familia
que elZ Y de la familia
decisión
tienen ahora
gobierno
ahora tiene educación de menor
provee Z no cambia.
más calidad
educación
calidad. educativa.
gratuita por EF

0 EF Gasto en
educación

Figura 2 Efectos de educación pública gratuita

 Educación Pública gratuita y
desplazamiento
 En neto, es posible que la provisión pública reduzca el
gasto privado en educación puesto que algunas familias
reducen su gasto en respuesta a la opción pública gratuita.
 Además si muchas familias son como la familia Y
entonces la calidad total de la educación puede caer en
lugar de subir.
 En este caso el resultado de la intervención pública sería
opuesto al buscado!
 Una solución al desplazamiento: Vouchers
 Vouchers educativos dan a los padres un monto que puede
usarse para cubrir el costo de la pensión en cualquier
escuela, pública o privada.
 En el contexto del ejemplo imagine un voucher de monto
EF que podría usarse en escuelas públicas o para pagar
escuelas privadas más caras.
 La Figura 3 muestra esto.
Otros
bienes
C

Y2
ICX

Z2
ICY

ICZ

0 EF Gasto en
educación

Figura 3 Efectos de un voucher de $EF

 Una solución al desplazamiento: Vouchers
 El ejemplo anterior apoya el uso de vouchers. Se usa
como argumento:
 Soberanía del consumidor
 Competencia en el mercado educativo
Una solución al desplazamiento: Vouchers
 Los voucher permiten a cada familia elegir su
combinación preferida de educación y otros gastos. Esto
es, respeta la soberanía del consumidor.
 Una solución al desplazamiento: Vouchers
 El segundo argumento es que aumenta las presiones
competitivas en el mercado educativo aumentando la
eficiencia.
 En US el gasto por alumno real se ha duplicado desde 1970
pero los scores en las pruebas no han mejorado.
 Además el número de personal administrativo ha aumentado en
50% mientras que la cobertura educativa no ha cambiado.
 Una solución al desplazamiento: Vouchers
 En principio, los vouchers disciplinan las escuelas
públicas al dar acceso a alternativas privadas.
 Las malas escuelas públicas saldrían del mercado al igual
que una firma ineficiente.
 Limitaciones del esquema de Vouchers
 No obstante hay también problemas con los vouchers:
 Excesiva especialización de las escuelas
 Pueden generar estratificación o segregación entre los
estudiantes y escuelas
 Pueden estar mal focalizados
 El mercado educativo puede ser naturalmente no competitivo.
 Los vouchers no toman en cuenta a alumnos que son costosos
de educar.
 Excesiva especialización
 Como las escuelas competirían empezarían a diferenciarse
entre si, para atraer usuarios de distintos segmentos: habrían
escuelas fuertes en deportes, otras en idiomas o arte, etc.
 Demasiada especialización llevaría a una dispersión en el
contenido recibido por los alumnos. Ello va en contra del
objetivo de la educación pública que es dotar a todos de un
set básico de habilidades (lectura, escritura y razonamiento
lógico). Esto reduce el beneficio de un programa educativo
general para todos los ciudadanos.

 En principio este riesgo se puede mitigar con sistemas

adecuados de acreditación.
 Estratificación o segregación
 Los voucher pueden aumentar la desigualdad.
 Si padres menos motivados/interesados/informados sobre la
educación de los hijos los llevan a escuelas de menor calidad que
padres más motivados/interesados/ informados, entonces se generan
diferencias en acceso a la educación de calidad.
 Si el grado de motivación/interés/información de los padres está
correlacionado con el ingreso o grupo étnico, entonces los vouchers
pueden aumentar la desigualdad o segregación de oportunidades.
 Al final el sistema educativo puede terminar segregado en escuelas
de alta y de baja calidad.
 No obstante, es siempre cierto que los vouchers pueden ayudar a
financiar mejor educación para un niño pobre que con ellos acceda
a una escuela de calidad.
 Problemas de Focalización
 El objetivo de los voucher es aumentar la provisión de
educación a los menos educados. Esto es, a familias como Y
en el gráfico anterior. Si se distribuyen a todas las familias, las
del grupo Z recibirán la transferencia pero aumentarán en
monto reducido su ya elevado gasto en educación.
 Para las familias como Z el voucher es entonces como una
transferencia de efectivo. Esto sería inequitativo e ineficiente.
 La solución es ligar el valor del voucher al ingreso familiar.
Esto aumenta la proporción del costo fiscal que se convierta en
más provisión de educación y eleva el impacto redistributivo
del sistema. Finalmente provee de más financiamiento a
escuelas a las que van niños de ingresos bajos.
 Mercado educativo no competitivo
 Otro problema es que es posible que el mercado educativo
no sea competitivo, sino que tenga alguna característica de
monopolio natural (a nivel local). Ello debido a los costos
fijos (como la construcción del edificio) y a las economías
de escala. Entonces no habrán demasiadas escuelas por
distrito de modo que se genere competencia entre ellas.
 Esto genera 2 problemas:
 Si existe solo una escuela local y esta cierra por falta de fondos,
sus alumnos pueden quedar sin alternativas educativas.
 Por ello el gobierno nunca dejaría cerrar a una escuela. Ello
implica entonces que se reduciría la mejora en la eficiencia
asociada a la mayor competencia que los vouchers ofrecen.
 Limitaciones del esquema de Vouchers
 Finalmente algunos estudiantes cuestan más que otros,
mientras que el sistema de vouchers provee del mismo
monto a cada uno de ellos.
 Alumnos con discapacidad pueden costar más del doble
que el alumno promedio.
 Entonces las escuelas tendrán incentivo a evitar estos
estudiantes. Cómo: ofreciendo un servicio de muy mala
calidad a esa clase de estudiantes simplemente para que no
postulen a la escuela.
 Esto podría mitigarse ofreciendo más fondos a niños con
discapacidad, pero esto es difícil de implementar.
Chile
Chile
Chile
Chile
Midiendo los Retornos a la Educación
 Qué gana la sociedad al gastar recursos (públicos y
privados) en instruir a sus ciudadanos?
 Cómo afecta un mayor nivel de educación la
productividad de los trabajadores?
 En US el resultado típico es que cada año de educación
aumenta ingreso en alrededor de 7%.
 En Perú un trabajo de Yamada(2006) indica que cada año de
educación aumenta ingresos en 8%.
 Cómo se puede interpretar este resultado?
 Capital humano
 Mecanismo de señalamiento
Capital Humano
 Más educación aumenta las habilidades de las personas, lo
que le permite ganar más en el mercado.
 Por ello la educación puede ser vista como una inversión
en capital humano (stock de habilidades de las personas).
Mecanismo de señalamiento
 En el mercado laboral, cada potencial empleado o postulante
a un empleo sabe más de su habilidad que el empleador que
está buscando como llenar una plaza en su empresa.
 En este contexto más años de educación indican que el
individuo tiene más habilidad/motivación que otros con
menos instrucción.
 Entonces el empleador paga más al que tiene más educación
porque más educación le indica que esa debe ser una
persona con más habilidad.
 Aquí la educación no aumenta la habilidad, simplemente
sirve para distinguir a los más hábiles del resto.
Implicancias de política
 Ambos enfoques predicen una correlación positiva entre
educación e ingreso. Pero las implicancias de política son
muy distintas.
 En el modelo de capital humano educación mejora
productividad lo que puede tener externalidades y
justificar financiamiento público (aunque sea solo
mediante préstamos) de más años de educación.
 En el modelo de señalamiento, la educación solo tiene
retornos privados (solo sirve para señalarme a mí como
hábil) y de hecho tiene un impacto adverso sobre otros
trabajadores.
Implicancias de política
 Si el rol de la educación es solo facilitar la identificación
de trabajadores hábiles, entonces el gobierno no debe
subsidiar a las personas el logro de más educación, pues
no hay externalidad positiva que corregir.
 En la práctica hay evidencia del modelo de capital
humano
 ESTIMANDO EL RETORNO A LA EDUCACIÓN

El enfoque más simple para estimar el impacto de un año adicional de educación

en los ingresos es comparar salarios de gente con más educación (grupo de
tratamiento) con el salario de gente con menos educación (grupo de control),
pero este enfoque tiene el problema de presentar sesgos por la habilidad que no
es directamente observable.
En la literatura hay dos estrategias para mitigar este sesgo.
• Controlar directamente por habilidad incluyendo en el análisis medidas
directas de habilidad como IQ o scores de pruebas estandarizadas, de
modo que el efecto residual de educación en salarios mida mejoras de
productividad.
• Alternativamente se han realizado estudios cuasi-experimentales que
buscan identificar grupoos de tratamiento y control que son similares en
todo exepto en la cantidad de educación que ellos reciben.
Aunque no existen métodos perfectos, estos enfoques presentan resultados
bastante consistentes entre si: cada año de educación aumenta salarios entre 7 a
10%
Educación y otros resultados
 Hay trabajos que miden potenciales externalidades de la
educación:
 Más educación está asociada a más participación en el proceso
político y más conciencia de los temas en debates.
 Más educación está relacionada con menor probabilidad de
conducta criminal
 Más educación está ligada a un mejor nivel de salud de las
personas y de sus hijos.
 Más educación de los padres está asociada a más educación de
los hijos.
 Más educación de los trabajadores está asociada a mayor
productividad de sus compañeros de trabajo.
Calidad de las Escuelas
 Cuál es el impacto de la calidad de las escuelas sobre el
retorno a la educación??
 Para resolver esto se requiere una definición empírica de
calidad. Típicamente se usa
 Número de alumnos por aula
 Gasto por alumno
 La evidencia proveniente de algunos estados de US es mixta.
 En Tennessee en 1985-1986 se implementó un programa por el
cual se asignó en forma aleatoria a 11 mil estudiantes a clases
pequeñas y regulares. Los datos muestran que alumnos en clases
pequeñas mejoraron sus scores y aumentó su chance de ir a la
universidad.
Calidad de las escuelas
 En California en 1996 el gobierno estatal decidió reducir el
tamaño de las clases a no más de 20 por aula (el promedio era
29 por aula).
 Algunas escuelas efectuaron la reforma en forma inmediata y
otras lo hicieron en forma paulatina, lo que permite observar
diferencias en los resultados de los estudiantes.
 El impacto de clases más pequeñas en el desempeño escolar fue
muy reducido.
 La explicación es que como esta fue una reforma a gran escala,
el gobierno estatal tuvo que contratar a una gran cantidad de
profesores nuevos, los cuales tenían o menos experiencia o
menor habilidad.
Rol del gobierno en la educación superior
 En el caso de las universidades, la razón principal para
justificar la intervención estatal es la falla en el mercado
crediticio: el crédito privado para financiar educación es
limitado.
 Por ello los estados recurren a:
 Provisión Pública (en muchos países existe un sector de
universidades estatales que son gratuitas o de costo mínimo).
 Préstamos a estudiantes
 Beneficios tributarios (el gasto en educación es deducible del
impuesto a la renta)