El camino informal de la basura.

Conflictos y acción colectiva en un basural

Cinthia Shammah1

Introducción

Con este trabajo2, se pretende contribuir al debate sobre la gestión informal de

los residuos, a comprender las luchas y conflictos que se desarrollan en torno a
los residuos. Es por ello que nos focalizaremos en estudiar el funcionamiento de
un basural, quienes son los actores que intervienen y sus prácticas y cuáles son
las políticas públicas que se implementan.

El basural estudiado se encuentra en el Área Metropolitana de Buenos Aires 3. Esta

flanqueado por dos barrios4: el barrio Ceballos y el barrio Agua de Piedra. Cada
uno de estos barrios ha sostenido diferentes lógicas de actuación frente al
basural. Se pueden describir, a grandes rasgos, dos tipos de actores de acuerdo a
su estrategia de actuación frente al basural: los que mantienen activo al basural
y los que apuntan a su disminución y erradicación. Estos posicionamientos
diferenciados establecen una tensión que se plasma en las políticas públicas
ligadas a la cuestión de los basurales a cielo abierto.

1 Graduada en Ciencias de la Comunicación Social en la Universidad de Buenos Aires y Magíster en

Administración y Políticas Públicas en la Universidad de San Andrés. Candidata al Doctorado en Ciencias
Sociales. Investigadora del Área Sociedad Civil y Desarrollo Social del CEDES - Centro de Estudios de Estado y
Sociedad. Asesora para el Plan Integral de la Cuenca Matanza Riachuelo de la Secretaría de Ambiente y
Desarrollo Sustentable de la Nación. Ex becaria doctoral del CONICET. Recientemente ha publicado “El
circuito informal de los residuos. Los basurales a cielo abierto”, Espacio Editorial, 2009.

2 Este estudio incorpora un abordaje de tipo sociológico centrado en los actores sociales, principalmente en
los sectores vulnerables vinculados a los basurales. Las estrategias metodológicas fueron en su mayoría de
tipo cualitativa, incluyendo la realización de trabajo etnográfico a partir de entrevistas a distintos actores y
la observación participante. La investigación se desarrolló durante los años 2004-2006.

3 Los municipios de la región AMBA están obligados a disponer sus residuos en los rellenos sanitarios del
CEAMSE, por lo tanto todos los basurales existentes están en contravención con la ley. Los basurales que se
trabajan en este estudio son simples depósitos de residuos a cielo abierto, sin control sanitario ni ambiental,
carecen de técnicas de relleno sanitario y producen alta contaminación. En el circuito que transita el residuo,
son el espacio de disposición final; en el Área Metropolitana son el desvío ya que legalmente deben ser
depositados en rellenos sanitarios del CEAMSE.
4 Los nombres de los barrios y sus habitantes que se presentan en este trabajo son ficticios como forma de
preservar la identidad de los entrevistados.
El basural ha funcionado en estos barrios como elemento estructurador de la vida
barrial y de la acción colectiva. Actúa como espacio de identificación común y a
la vez de estigma para los habitantes del territorio. Si bien es un elemento
estigmatizador, para algunos la cercanía al basural es reconocida como positiva
ya que facilita el acceso al recurso. Para otros, su cercanía causa perjuicio en la
salud y el ambiente. Estos sitios son entendidos como recurso y nudo de conflicto
en los que distintos actores lo entenderán de manera diferente, reflejando en sus
respectivas acciones sus propios intereses y capacidades.

Diversas son las razones por las cuales algunos vecinos aceptan la existencia del
basural, establecen un pacto silencioso con él, aceptan los costos de tenerlo a
cambio de los beneficios que su proximidad les brinda. Los mismos habitantes de
los barrios, al permitir la existencia de los basurales en sus territorios, generan
sus propios recursos, perjudicándose en otros aspectos. Esta acción es vista como
legítima por los propios actores ya que se convierte en proveedora de recursos
necesarios para la subsistencia.

El supuesto central de este trabajo es que la mayoría de los basurales se

mantienen activos como resultado del tipo de relación de poder que se construye
entre grupos sociales y de las oportunidades políticas que posibilitan este
escenario. En este trabajo, se presenta cómo se generaron cambios en el basural
a partir de la acción de una organización del barrio Ceballos que transformó las
relaciones de poder existentes. Para comprender esto, analizaremos cuáles
fueron las particularidades de esta organización, cuestión que permitió acumular
mayor poder.

El basural estudiado presenta características particulares que lo constituyen en

un caso de excepción, ya que a partir de la acción de una organización local se
estableció un conflicto en el territorio que logró su cierre. La intención es
analizar cuáles fueron las condiciones que lo constituyen en caso de excepción.

Nos hemos planteado diversas preguntas para este estudio que presentamos aquí:
¿De qué forma la acción territorial influye sobre las políticas locales? ¿Cómo el
territorio determina la acción local? ¿Qué dinámica adquiere el basural en el
territorio como fuente de recursos? ¿Quiénes y cuáles han sido las estrategias
para incidir sobre las políticas municipales sobre el caso de los basurales?

Para concluir con esta introducción, consideramos que las políticas que se
plantean en relación con los basurales no atienden a los múltiples factores
involucrados. Los basurales, no sólo remiten a datos relevantes como porcentajes
de contaminación, cantidad de enfermedades que genera y afecciones a la salud.
Sostenemos que se deben tener en cuenta otras cuestiones (derechos) que en su
mayoría no son contempladas por algunos decisores políticos quienes tienen una
mirada cortoplacista. En este trabajo nos interesa reflexionar acerca de la
cuestión socio-política y los basurales son un lente para hacerlo.

La gestión de residuos en el AMBA

El circuito formal de los residuos en los municipios del Área Metropolitana de

Buenos Aires abarca, a grandes rasgos, la recolección (desarrollada en su mayoría
por empresas privadas) el transporte y la disposición final (en rellenos sanitarios
del CEAMSE). Aquí nos concentraremos en analizar el sistema de disposición final
de los residuos en esta región.

Antes de la creación del CEAMSE que estableció la disposición final de los

residuos en rellenos sanitarios, la política era incinerarlos o llevarlos a basurales
a cielo abierto. La ley 9111 que estableció el CEAMSE fue sancionada en 1978 por
la dictadura militar, donde se decidió unificar el sistema de disposición final de
los residuos del Área Metropolitana definida por 34 partidos del conurbano
bonaerense y la Ciudad de Buenos Aires5. Una región que concentra el 35% de la
población argentina, el 40 % del total de los residuos del país y el 40% de las
industrias radicadas en Argentina6.

Según esta ley, los municipios fueron obligados a disponer sus residuos en los
rellenos sanitarios del CEAMSE, se prohibieron los basurales a cielo abierto y las
acciones de recuperación de residuos.

El sistema de recolección de los residuos es responsabilidad de los municipios

quienes lo realizan a través de un sistema público-privado, mientras que al
CEAMSE le correspondió, básicamente la disposición final. El mapa de actores se
amplió ya que, en ambos casos, han actuado tercerizando la ejecución de los
servicios de operación.

A lo largo de la historia, además de establecer un sistema de disposición final de

enterramiento de residuos, que según muchos especialistas genera
contaminación, presentó también las siguientes características: excluyó a
grandes grupos que se dedicaban al cirujeo, debilitó los intereses de los
municipios frente a sus residuos y finalmente benefició a grandes grupos

5
Se trata de una superficie de 4.100 Km2. Desde 1995, debido a la subdivisión de algunos partidos, son 30:
Avellaneda, Lanús, Lomas de Zamora, Esteban Echeverría, Florencio Varela, General Rodríguez, General
San Martín, La Plata, Tigre, San Fernando, San Isidro, Vicente López, La Matanza, Moreno, Pilar, Quilmes,
Morón, Tres de Febrero, Berazategui, Ezeiza, San Miguel, Roberto Clemente Paz, Malvinas Argentinas,
Hurlingham, Ituzaingó, Merlo, Almirante Brown, Berisso, Ensenada y la Ciudad de Buenos Aires.
6 Datos extraídos de la web del CEAMSE en noviembre del 2005, www.ceamse.gov.ar
económicos, quienes crearon empresas para operar los rellenos sanitarios del
CEAMSE7.

A fines del 2006 se aprobó la ley 13592 "Gestión Integral de Residuos Sólidos
Urbanos" que modificó la ley 9111, estableció un marco legal que faltaba para la
cuestión de los residuos. Con esta ley se apuntaría a la minimización y
valorización de los residuos, sacaría la obligatoriedad de adhesión al CEAMSE,
haría voluntaria la participación de los municipios, y establecería el poder de
fiscalización en el organismo provincial de autoridad máxima. En primer lugar,
según este proyecto de ley los municipios obligados por la ley 9111 a disponer sus
residuos en los rellenos sanitarios del CEAMSE, podrán elegir si adhieren o no a
este organismo o crean sus propias plantas de clasificación y disposición final de
los residuos, en forma individual o asociándose en consorcios regionales. Los
municipios para efectuar estas tareas podrían tercerizar el servicio y disponerlo
en manos de empresas privadas.

De esta forma, los municipios de la Provincia de Buenos Aires deben presentar

proyectos integrales de residuos sólidos urbanos contemplando la existencia de
circuitos de recolección, recuperación y reciclaje, erradicar los basurales y elegir
si se adhieren al CEAMSE como sistema de disposición final. A partir de la
aprobación de los proyectos, los municipios tendrán un plazo de cinco años para
alcanzar una reducción del treinta por ciento de la totalidad de los residuos
comenzando en el primer año con una campaña de concientización.

En cualquier caso, los municipios deberán, según este marco legal, erradicar los
basurales a cielo abierto. Este proyecto apunta a solucionar diversos problemas:
por un lado, encontrar nuevos centros de disposición final para los residuos en la
Provincia de Buenos Aires8, ya que ningún municipio quiere tener uno y, por otro,
intenta solucionar el problema de legitimidad que afecta al CEAMSE quitando la
obligatoriedad al sistema.

En segundo lugar, este marco legal pretende hacer cumplir la ley nacional de
presupuestos mínimos de protección ambiental 25916 9 para los residuos sólidos

7
Se pueden citar como ejemplos a Benito Roggio e Hijos quienes crearon la empresa TECSAN y a Techint con
Syusa. CEAMSE tiene como objetivo controlar a las empresas contratistas en la ejecución de sus trabajos.

8 Los centros de disposición final deberán ubicarse en sitios suficientemente alejados de áreas urbanas, de
manera tal de no afectar la calidad de vida de la población; y su emplazamiento deberá determinarse
considerando la planificación territorial, el uso del suelo y la expansión urbana durante un lapso que incluya
el período de postclausura. Asimismo, no podrán establecerse dentro de áreas protegidas o sitios que
contengan elementos significativos del patrimonio natural y cultural. Los centros de disposición final deberán
ubicarse en sitios que no sean inundables. De no ser ello posible, deberán diseñarse de modo tal de evitar su
inundación. Ley 25.916 Fecha de Sanción: 04/08/2004
9
Sancionada el 4 de Agosto de 2004 y promulgada parcialmente el 3 de Septiembre de 2004.
urbanos. Los objetivos de esta ley apuntan a 1) promover la valorización de los
residuos, 2) minimizar la cantidad de residuos que es dispuesta en rellenos
sanitarios y 3) reducir los impactos negativos que los residuos generan al
ambiente.

Si bien se planteó una fecha máxima de presentación de los proyectos

(20/06/2007), los municipios del Área Metropolitana de Buenos Aires aún no los
han presentado. Hasta el momento sólo se han establecido los aspectos formales;
no se vislumbra al momento cuándo, ni cómo se desarrollarán los proyectos.

Aún con este marco legal, el modelo de gestión descrito plantea efectos diversos
ya que no establece políticas públicas fuertes: genera una clientela cautiva a
partir de los residuos que se producen en el AMBA, obliga a los municipios a
llevar los residuos a los rellenos sanitarios y a pagar al CEAMSE, continúa
premiando la tonelada de residuos recolectados y depositados y no otras
opciones de tratamiento como el reciclado. A su vez, plantea responsabilidades
poco claras para los diversos niveles de gobierno que impacta sobre el control
ejercido en los desvíos de residuos, contribuye al circuito informal al no
establecer la recolección diferenciada en origen y concentra los beneficios
económicos que generan los residuos en pocas manos y no responde al problema
de los cirujas que históricamente recuperaban los residuos y a nuevas
poblaciones que se benefician con esta actividad.

Los basurales como desvío

Los municipios de la región AMBA están obligados a disponer sus residuos en los
rellenos sanitarios del CEAMSE, por lo tanto todos los basurales existentes 10 están
en contravención con la ley.

Los basurales que se trabajan en este estudio son simples depósitos de residuos a
cielo abierto, sin control sanitario ni ambiental, carecen de técnicas de relleno
sanitario y producen alta contaminación. En el circuito que transita el residuo,

10
Las cifras varían ya que la dinámica activa de los basurales es muy variable. Según datos del CEAMSE al
2004 existían 105, aunque informalmente se cree que esta cifra se duplica.
son el espacio de disposición final; en el Área Metropolitana son el desvío ya que
legalmente deben ser depositados en rellenos sanitarios del CEAMSE.

La mayor parte de los sitios donde se acumulan residuos, se ubican en suelos que
tienen un supuesto “bajo valor” en el mercado, en lugares de baja accesibilidad
y de baja cota, en la periferia de las ciudades, terrenos baldíos, a orillas de ríos
y arroyos donde el control disminuye. Estos basurales generalmente se
encuentran rodeados por asentamientos de sectores empobrecidos y marginados
que subsisten a partir de su actividad.

En general suele denominárselos “clandestinos”, no por la ubicación geográfica

en la que están ya que son visibles e identificables, sino porque el vuelco de
residuos se hace en forma ilegal.

Eduardo Bidondo (2004: 2), brinda una definición simple de basural, como “un
terreno en el cual se vuelcan residuos de toda clase y de forma indiscriminada
sin estar preparado para ello”. Establece las características para considerar a un
basural de magnitud: la recepción de residuos en forma periódica, la
acumulación de más de 500 m3 de residuos sobre el nivel de terreno natural y
que la superficie afectada abarque más de una hectárea.

Los basurales a cielo abierto afectan a las poblaciones que los rodean y a
aquellas que interactúan con ellos. Afectan a la salud ya que son un foco de
propagación de enfermedades epidemiológicas11 asociado a diversos animales que
conviven en los basurales y por la contaminación que generan los residuos
dispuestos sin control en el agua, aire y suelo12 y al grado de vulnerabilidad
social13 de la población.

11
Las principales enfermedades que se propagan a partir de diversos vectores, son las siguientes: moscas
(fiebre tifoidea, salmonelosis, disentería, diarrea infantil, gastroenteritis, infecciones intestinales); cucarachas
(disentería, diarrea, lepra, intoxicaciones alimenticias); mosquitos (malaria, fiebre amarilla, dengue,
encefalitis vírica, peste bubónica, tifus murino, leptospirosis -enfermedad de Weil-), roedores (fiebre
harverhill, ricketsiosis, vesiculosa, disenterías, rabia). (Cassano 1998:13).
12
Al arrojar residuos directamente a las aguas superficiales, aumenta la carga orgánica, disminuye el oxígeno
disuelto necesario para la vida acuática, causa mortandad de peces y provoca malos olores. Por otra parte, los
lixiviados de residuos contaminan los acuíferos subterráneos, de donde numerosa población extrae agua a
riesgo de contraer enfermedades digestivas, diarreas, infecciones intestinales etc. La contaminación del suelo
en espacios urbanos donde la población transita y realiza actividades recreativas, puede ocasionar
enfermedades de piel por contacto o infecciones por cortes. Por último, se hace presente la contaminación del
aire por quema de residuos donde se liberan gases tóxicos y por los vientos que arrastran papeles y plásticos
y dejan partículas en suspensión (Cassano, 1998:14).
13
Se entiende como vulnerabilidad social a “un estado de ciertos sectores sociales, como consecuencia de un
proceso de acumulación de diversos factores: socioeconómicos, ambientales, tecnológicos, etc. que conducen
a la sociedad, o a parte de ella, a un estado de debilidad social. Esto es, de incapacidad para absorber,
amortiguar o mitigar cualquier evento que salga de los carriles habituales”. (Herzer, 1990: 5).
Los residuos dan lugar a dos tipos de actividades económicas (Pírez y Gamallo
(1994) y Castillo Berthier (1990) uno es la eliminación a través de la recolección y
la disposición final y por otro lado como mercancía se presta a acciones que
apuntan a su aprovechamiento económico. El residuo se convierte, en situaciones
de marginalidad y exclusión social, en elemento clave para la construcción de
viviendas sobre terrenos bajos, en fuente de alimentación y en mercancía para el
recupero y la comercialización.

A partir del circuito que sigue el residuo notamos dos clases de tensiones que se
plantean en el aprovechamiento de estos bienes. En la primera tensión, podemos
distinguir entre el grupo que apunta a la valorización del capital, a aprovechar el
residuo como objeto de una actividad económica capitalista que genera
rentabilidad y por eso un proceso de acumulación de capital para algunos actores
económicos. Y el otro grupo que apunta a la reproducción social de sectores
populares comprometidos con la recuperación del residuo. Tanto como recurso
que soluciona el tema de vivienda y alimento, como para los que lo tienen como
una actividad de generación de ingresos, fuera de una lógica de acumulación de
capital que produce ganancias. En este grupo encontramos a los cirujas y a los
habitantes de los barrios periféricos.

La segunda tensión se concentra en los que aprovechan el residuo para producir

ganancia, es decir, sectores empresarios capitalistas formales e informales.
Dentro de los grupos informales encontramos aquellas empresas que recolectan
los residuos informalmente y lo arrojan a los basurales para disminuir sus costos.
En ambas tensiones encontramos que se produce una "sustracción" del objeto del
negocio del sector formal para generar otros aprovechamientos, pero en
situaciones y con significaciones muy diferentes.

Esta lucha por el residuo se concreta materialmente en el servicio brindado por

el Estado, que prioriza el capital económico formal y no da respuestas a las
necesidades sociales.

Como hemos explicado en la introducción, a partir de la existencia de un basural

se distinguen, a grandes rasgos, dos tipos de actores de acuerdo a su estrategia
de actuación frente a este: los que lo mantienen activo y los que apuntan a su
disminución y erradicación. Estos posicionamientos diferenciados establecen una
tensión que nos interesa plasmar y analizar en este trabajo.

Dentro del primer grupo encontramos actores con lógicas muy diferentes: por un
lado, vecinos que subsisten a partir del basural (trabajo, alimentación y
vivienda), algunas pequeñas y medianas empresas y empresas volqueteras que
llevan los residuos hacia el basural, administradores de vuelcos que organizan el
funcionamiento del basural, algunos funcionarios políticos y la policía, que
generan acuerdos para permitir el vuelco de basura. La necesidad y el interés
económico se articulan fuertemente en el basural y es en base a este matrimonio
que subsiste para obtener beneficios para distintos actores. Es por esto que en el
territorio la mayoría suele apoyar la ruta de la basura.

El otro grupo está integrado por actores que establecen distintas estrategias para
disminuir y erradicar los basurales y responden también a diferentes lógicas:
sectores populares vecinos al basural, que en su mayoría subsisten de los
residuos, organizaciones sociales y el CEAMSE14. En este caso, intentaremos
abordar cómo lo local, particularmente uno de los barrios estudiados, sirvió de
base para la acción colectiva en la cuestión de los basurales. Este territorio
“periférico” fue el escenario para que una organización local desarrolle acciones
de influencia sobre las políticas municipales y logren el cierre del basural.

Los actores involucrados en esta temática, cuando cuestionan o apoyan la

existencia de los basurales y se involucran en esta “temática ambiental” están
defendiendo alguno o varios de estos derechos.

El basural estudiado

El basural analizado se encuentra en la región del AMBA, sobre una laguna en la

periferia del territorio municipal, próximo a un relleno sanitario del CEAMSE.
Esta flanqueado por dos asentamientos: Ceballos y Agua de Piedra, próximos al
barrio Sarmiento.

Los habitantes de los dos barrios conviven con la basura, viven del basural y de lo
que cirujean en el relleno sanitario del CEAMSE y los cimientos de sus viviendas
se sostienen sobre la basura. La subsistencia de los habitantes de estos barrios,
se complementa, en su mayoría, entre residuos y planes sociales.

Ambos barrios son territorios de relegación urbana15 y si bien el origen y el

territorio es el mismo, cada uno estableció diversas estrategias que logran su

14 El CEAMSE - Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado- es una empresa del estado
de carácter interjurisdiccional, compartido por el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y el Gobierno de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires encargada de la disposición final de los residuos sólidos. Creada en
1978, su área de influencia son la Ciudad de Buenos Aires y 34 municipios del Conurbano de la Provincia de
Buenos Aires.

15 Ver más sobre esto en Wacquant Loic (2003)

diferenciación en cuanto a su matriz urbano-espacial. Al iniciarse la actividad del
basural, grupos de ambos barrios iban a recuperar y a arrojar residuos. Al poco
tiempo los vecinos de cada barrio, en general, mantuvieron una actuación
diferente: unos continuaron asistiendo (Agua de Piedra), mientras que otros se
ausentaron y comenzaron a protestar (Ceballos).

La organización barrial Ceballos actuó en el territorio, enfrentando la existencia

del basural y a los administradores, y de esta forma logró el cierre del basural.
Se generó un cambio en el juego de fuerzas mantenido hasta el momento, a
partir de que esta organización consiguió apoyo de otros actores logrando
influenciar las políticas locales para su cierre. Este cambio en el juego de fuerzas
que generó el cierre del basural es lo que se pretende explorar en este trabajo.

El enfrentamiento entre referentes (administradores y organización Ceballos)

tuvo al basural como objetivo directo de lucha pero indirectamente se jugaba el
liderazgo en el territorio y la forma de trabajo barrial. En este litigio se ponía en
juego el poder en el barrio y cada actor utilizó sus recursos y contactos para
imponer su posición. El control del territorio era visto por ambos actores como
un instrumento de poder para lograr otros fines: la forma de gestión de los
recursos y el tipo de acción política en el barrio.

Encontramos que la movilización fue originada por un determinado grupo local

cercano al basural que evidenciaba el problema de tener uno activo. Otros
grupos, en cambio, no participaron de esta movilización y se oponían a la
protesta. Estos últimos, no participaron en este juego porque trabajaban en la
economía de los residuos, tomando como fuente proveedora al basural.

Mientras que para el grupo que apoyaba el basural, los recursos estaban
disociados de la calidad ambiental del territorio en el que viven; para los
referentes de la organización Ceballos estaban asociados. Por lo tanto, estos
últimos entendían que debían distanciar los recursos para poder continuar
subsistiendo de estos, sin afectar la calidad ambiental. Esta distinción es
fundamental para poder comprender la acción de enfrentamiento de la
organización Ceballos a la fuente proveedora de recursos. Para lograr este
distanciamiento, la organización apuntó a conseguir recursos de otras fuentes.

Sostenemos que los sectores populares cuando se movilizan por estos temas
plantean un cambio general en sus condiciones sociales de existencia. Consideran
a este tema enmarcado en un reclamo más amplio que apunta a la inclusión
social y al reconocimiento de derechos; y evidencian la articulación existente
entre la relegación territorial y la cuestión de clase. Es decir que enfrentarse al
basural significaba enfrentarse a las condiciones de exclusión y marginación a las
que los referentes de Ceballos consideran se los somete y por ende sostenían que
se debían modificar las condiciones de vida y de su hábitat.

Los integrantes de la organización Ceballos establecieron vínculos con varios

actores, entre ellos con una ONG que apoya proyectos sociales. Esta ONG brindó
recursos financieros para crear un centro comunitario, acceder a alimentos y
para fortalecerse institucionalmente. Esta opción comenzó a ser la alternativa al
basural ya que algunos recursos provenían de otras fuentes. A partir de esto,
desarrollaron proyectos concretos: microemprendimientos de carpintería,
panadería, un grupo de salud, entre otros.

La ONG de apoyo brindó tres estrategias fundamentales para la acción de la

organización: recursos por fuera del basural, vínculos con actores relevantes y la
asistencia técnica en general y en un proyecto de recuperación de residuos. Estos
tres puntos permitieron que la organización sostenga su enfrentamiento al
basural y paralelamente establezca un proyecto de largo aliento que beneficie al
barrio.

Para lograr esto, Ceballos diseñó junto a otras ONGs, un proyecto de

recuperación de los residuos que les permitiría trabajar en el relleno sanitario de
CEAMSE y de esa forma sostener a la comunidad con un recurso alternativo al
basural. Este punto es central para poder comprender la lógica que
establecieron, de forma tal de conseguir recursos que no provengan del basural y
transmitirlas a las bases para lograr consenso en la erradicación.

Como consecuencia del proyecto tomaron contacto con el gobierno provincial y

nacional, quienes apoyaron la acción de Ceballos. El gobierno provincial en este
escenario se convirtió en un “aliado” para incidir sobre el gobierno local. Según
los integrantes de la organización, gracias a las acciones realizadas se logró la
intervención policial para cerrar el basural.

La organización Ceballos, con el apoyo de diversos actores externos al territorio,

fueron los que incidieron en la política pública y lograron cerrar el basural.
Siguiendo a Craig Jenkins (1986), entendemos a las estrategias de incidencia y
participación en políticas públicas como los intentos de influir sobre las
decisiones de elites institucionales, en todos sus niveles de acción, en función de
intereses que han quedado sub-representados en el proceso político.

Los actores que apoyaron a Ceballos funcionaron como mediadores entre la

organización y el sistema político y a través de estos la protesta tomó mayor
fuerza. Ceballos fue apoyada principalmente por organizaciones internacionales
que han respondido a la crisis distribuyendo recursos y acompañando la acción de
sectores excluidos. Estas organizaciones cuentan con recursos que les dotó de
poder y legitimidad para influenciar y presionar a los decisores políticos.
Entendemos que se dio una cierta “transferencia” de la legitimidad y credibilidad
de las organizaciones a Ceballos. Estas relaciones, le permitió a Ceballos
mantener visibilidad hacia el exterior del territorio que impactó en el
reconocimiento en el barrio y en el gobierno municipal.

A su vez, la alta visibilidad otorgada al conflicto en los medios de comunicación,

generó la respuesta del gobierno provincial y del municipal, quienes prefieren
que la temática sobre la existencia de basurales en el AMBA no esté en la agenda
pública.

Entendemos que la organización Ceballos aprovechó la siguiente estructura de

oportunidades: político-institucionales (receptividad del gobierno municipal para
el cambio ya que no deseaba conflictos en su territorio, coyuntura electoral,
interés de los diversos niveles de gobierno y organismos internacionales por
erradicar los basurales, clima político relacionado con el proyecto de ley de
residuos en la provincia de Buenos Aires) y socio-culturales (fuerte presencia y
reconocimiento de la organización en el barrio, apoyo de ONG’s con recursos,
mayor conciencia ambiental, características de los actores barriales, gran
visibilidad mediática, proyecto de recuperación de residuos con participación de
los actores barriales).

Consideramos que el cierre del basural se produjo por un cambio en el equilibrio

del poder dado hasta el momento. Las presiones externas (provincia y nación)
fueron más fuertes que las internas (los que quieren la existencia del basural),
por lo tanto el municipio intervino cerrando el basural.

El gobierno comunal se manejó contradictoriamente en la cuestión de los

basurales, aunque se considere como el principal perjudicado. Administró las
demandas de la comunidad en contra del basural y a favor de un mayor reciclaje
que disminuya el presupuesto de gobierno en la temática de los residuos, pero
sin políticas concretas que permitan el cierre y a la vez la inclusión social de
aquellas personas que sobreviven de los residuos.

Los gobiernos municipales, no desconocen que los basurales a cielo abierto, en

época de crisis, se consideran un “plan social informal” donde muchas personas
comen, viven y comercializan de los residuos que consiguen. Establecer un
programa de erradicación de basurales tal como lo concibe la norma, o sea
generar un cambio en la política que mantienen hasta ahora los municipios,
derivaría entre otras cuestiones, en que miles de personas queden afuera de ese
“plan informal”.
Por lo tanto, participó de dos juegos paralelos: por un lado, omitió cerrar el
basural, en tanto recursos informales que solucionaba el tema de vivienda,
trabajo y alimento a sectores excluidos, una caja chica para dirigentes políticos,
barriales y la policía y una solución para aquellas empresas que no tratan y
disponen sus residuos en forma ilegal. Por otro, le preocupaba la imagen que
aparecía de su gestión y el perjuicio sobre su carrera política y denunciaba la
existencia del basural ante los medios de comunicación y la justicia 16 en donde
reconocían el problema y evidenciaban su incapacidad de resolverlo por la
existencia de actores en el territorio que no lo permitían. Mientras que el
gobierno municipal durante largo tiempo explicaba públicamente su
imposibilidad de resolver la situación por no contar con el poder de policía
necesario, fue el responsable en generar el cierre definitivo, solicitando el apoyo
al gobierno provincial quien puso en ejecución el control policial.

Entendemos que existen por parte del municipio incentivos positivos para omitir
cerrar el basural. Para profundizar y ampliar esta afirmación, desarrollamos los
costos considerados. Los costos de cerrar un basural para el municipio no son sólo
económicos: mayor presupuesto en control, recolección en zonas bajas, personal
calificado inmerso en la temática, un programa social que responda al problema,
sino también políticos: planificar una política integral, presionar a la policía y a
otras áreas burocráticas implicadas, cerrar un “plan social informal” que
funciona como mecanismo de subsistencia para amplias poblaciones, enfrentar a
una red de actores que se benefician económicamente (empresas volqueteras,
administradores de vuelcos, algunos funcionarios políticos, la policía y
empresas).

Igualmente, las causas de la tolerancia y participación de los gobiernos

municipales en los desvíos de residuos a basurales no se deben simplemente a
cuestiones puramente racionales (respecto a costos y a votos), muchas veces las
causas apuntan a lógicas de comodidad, facilidad y costumbre de llevar los
residuos a los basurales.

Las visiones encontradas o confusas dentro del gobierno municipal sobre como
trabajar el tema, parecieran aumentar las dificultades de generar un plan
integral que tenga en cuenta el conflicto social en torno a la cuestión de los
residuos y permita a la vez erradicar los basurales a cielo abierto. Cada
funcionario tiene su propia visión de cómo resolver el problema, implementando

16
Presentó denuncias ante la justicia federal luego de que el fuero provincial se declarase incompetente ya
que el delito excedería la jurisdicción, para que se investigue y castigue a los responsables.
desde su escritorio lo que considera adecuado. Estas contradicciones internas, de
alguna forma contribuyen a mantener los desvíos, ya que erradicar los basurales
requeriría de una política integral entre diversas áreas de gobierno, que tengan
en cuenta los múltiples aspectos que intervienen en la cuestión. Al igual que
otras temáticas, el funcionamiento sectorial en que se mantiene el gobierno
municipal no resuelve la situación de los basurales.

El gobierno municipal en relación al basural presentó denuncias ante la justicia

federal luego de que el fuero provincial se declarase incompetente ya que el
delito excedería la jurisdicción, para que se investigue y castigue a los
responsables.17 A la vez, intentó lograr el cierre presionando a la policía y
logrando el apoyo momentáneo del gobierno provincial.

El circuito que siguen los residuos y la existencia de los basurales cristaliza

diversas luchas de los sectores populares que evidencian la heterogeneidad y
dinámica del sector. Si bien el territorio los une, se establecen luchas en donde
es posible notar varios comportamientos en los barrios. A partir de la acción
generada por la organización Ceballos entendemos que las luchas por la
segregación residencial y ambiental, tienen un componente de clase que
evidencia la exclusión y desigualdad social. Es decir que, se presenta una
resistencia territorial que al mismo tiempo es una resistencia clasista.

Consideramos que el cierre del basural se produjo por un cambio en el equilibrio

del poder dado hasta el momento. Las presiones externas (provincia y nación)
fueron más fuertes que las internas (los que quieren la existencia del basural),
por lo tanto el municipio intervino cerrando el basural.

A partir de la acción de Ceballos se pretende discutir con aquellos que

consideran que los sectores vulnerables afectados difícilmente se movilizan por
temáticas como estas que apuntan al aspecto ambiental. Estas posturas
consideran que si bien son las caras públicas del problema los que embanderan el
tema son las clases medias que cuentan con necesidades básicas satisfechas y se
movilizan por causas verdes. De acuerdo a esto, entienden que las organizaciones
de sectores pobres que ingresan a estos temas no plantean un cambio sino que lo
hacen como un medio para pedir subsidios al poder político. El planteo de este
trabajo es que los sectores cercanos al basural pueden llegar a organizarse sobre
estas temáticas y generar actuaciones más sostenibles para erradicar los
basurales, e incidir con mayor fuerza sobre las políticas públicas, en comparación
con otro tipo de organizaciones más distantes del territorio y por ende de la
afectación. Los sectores populares que ingresan a estos temas se movilizan

17
“Del asentamiento a la favela” Sentido Común, Noviembre 2004
porque plantean un cambio general en sus condiciones sociales de existencia. No
consideran a este tema como una materia verde sino que está enmarcado en un
reclamo más amplio que apunta a la inclusión social y al reconocimiento de
derechos.

Las distintas formas de actuación de los sectores populares frente al basural

evidencian su heterogeneidad como grupo. Si bien el territorio los une, se
establecen luchas por derechos no tenidos en cuenta por el Estado. A partir de la
existencia del basural, notamos dos comportamientos en los barrios, uno que
intenta formalizar su acción mientras que el otro se mantiene en la informalidad.

Tanto Ceballos como el municipio comparten la tensión que existe en los tiempos
de la gestión: el corto vs el largo plazo.

La organización Ceballos estableció estrategias para responder a la urgencia

(gestionar) y construyó un proyecto de cambio “estructural” (protestar y
consensuar). A la organización se le presentó un desafío entre una visión de corto
plazo que responda a las necesidades de subsistencia (basural activo) y una visión
más amplia del problema que apunte a garantizar sus derechos y acceder a un
hábitat digno (cierre del basural). Nos interesa explicar qué se dio aquí para
revertir las condiciones de corto plazo.

Para resolver esta tensión, la organización Ceballos consiguió otros recursos de

las organizaciones que los apoyaban que les permitió depender menos del
basural. Este punto es central para poder comprender la lógica que
establecieron. A su vez, esta posibilidad les permitió visibilizar otras alternativas
(como es el proyecto de recuperación de residuos) donde conseguir recursos que
no provengan del basural y transmitirlas a las bases para lograr consenso en la
erradicación. Frente al cierre del basural como fuente de recursos, la
organización debió mantener su lugar de oposición en relación con el desvío de
residuos y a la vez responder a las necesidades que los habitantes del barrio le
demandaron.

Respecto al gobierno, también se enfrenta a los tiempos conflictivos de la

gestión y mantener o revertir las condiciones del corto plazo, mantener el
basural abierto frente a cerrarlo. Para el municipio los costos de cerrar el basural
no son sólo económicos (recursos de inversión y el desarrollo de un programa de
RSU y el cierre de la caja chica) sino también políticos (votos en contra de la
clientela, desarrollo de un programa integral entre visiones de diversos actores
relevantes).
Encontramos en este juego lo que Geddes (Repetto, 2001:5) denomina el dilema
del político, que se expresa en “la tensión entre mantener los apoyos políticos
de corto plazo o avanzar en la construcción de largo plazo de apropiados
aparatos administrativos”. Según diversos autores (Tommasi y Spiller, 2000;
Acuña y Repetto, 2001) en la Argentina los políticos no colaboran con un
proyecto de largo aliento, suelen adoptar la visión de corto plazo que los
beneficia en otros arreglos políticos.

Estos recursos obtenidos del basural son percibidos por los propios actores como
legítimos ya que su utilización satisface necesidades básicas. Siguiendo este
razonamiento, Kessler (2002) sostiene que “todo acto que proporciona recursos
para satisfacer necesidades es legítimo sin que la diferencia entre legalidad e
ilegalidad de la acción sea relevante”. Y agrega que “legitimidad y legalidad se
desacoplan al punto que es más legítima una conducta ilegal proveedora que una
legal que no lo es…”.

Este escenario nos permite profundizar en la dificultad para percibir la existencia

de la ley, por parte de los actores intervinientes, entendida como una terceridad
que interviene en las relaciones. Percibimos el desdibujamiento de lo legal e
ilegal o al menos como fronteras legítimas, en las prácticas que hemos analizado.

Se trata de entender, fundamentándonos en Rincón, (2006) como la tensión entre

legalidad e ilegalidad incorpora fundamentos más amplios de la experiencia
social, y esta tensión se inscribe en los principios organizadores de la vida
colectiva y específicamente en la naturaleza de la transformación del fenómeno
urbano. Según Rincón, se trata de entender el fenómeno de la ilegalidad en su
expresión territorial, dar cuenta de la territorialidad de la legalidad.

En contextos de informalidad urbana, la norma social no se aplica de oficio, sino

por activación. Esta se activa cuando para una de las partes existe el conflicto; si
no lo existe por lo general el decisor político que establece las normas no
interviene y es permisivo. La cuestión no está en la pregunta por la ilegalidad,
sino en las legalidades urbanas, entendidas como aquellas “prácticas colectivas
territoriales que definen y concretan las relaciones entre el Estado y la sociedad
en las transformaciones espaciales”, que se manifiestan, por un lado, en
“territorialidades legítimas y legales, legales pero no legítimas o ilegales y
legitimadas socialmente generando reproducciones sociales de especialidades
ilegales estatales y especialidades socialmente legalizadas… y de otro lado, las
legalidades, como racionalidades normativas, nos ubican en la constatación
histórica de diversos ejercicios de territorialidad normativa”. (Rincón, 2006:677)
A modo de cierre

El trabajo que hemos realizado sobre los basurales nos permite reconocer que
éstos no son solamente un espacio de disposición final de los residuos, son un
escenario desde donde se pueden generar nuevas estrategias de actuación, son
territorios de intercambio donde el residuo es la moneda de cambio, una fuente
de recursos y generador de contaminación y afecciones a la salud. En relación
con esto, el basural funciona como lugar y objeto de lucha. Para algunos el
basural es un punto final del residuo; para otros, es un punto de partida para
otros fines y es en esta inflexión donde los actores intervienen.

Para Mongin (2006), la lucha de clases ha cedido a la lucha de los lugares.

Siguiendo a este autor, damos cuenta de la existencia de capital espacial como
elemento de diferenciación entre los ricos y los pobres, entre los sobreclasados y
los desclasados, pero también entre los empobrecidos mismos en función de su
localización dentro de la ciudad. Es por ello que en la periferia, la mayoría de los
barrios de sectores pobres, no cuentan o no funciona el servicio de recolección
de residuos y sobreviven los basurales.

Por lo tanto, pretendemos reflexionar sobre el conflicto social, entendiendo que

se pueden distinguir actores que se benefician y otros que se perjudican a lo
largo de un proceso. E intentamos echar luz sobre las luchas entre actores,
descubriendo las cuestiones capilares que atraviesan nuestro objeto de estudio.
Con esto, procuramos distanciarnos de aquellas voces, consideradas expertas,
que sostienen que los basurales existen principalmente por la falta de educación
ambiental, y que plantean que al no existir conflicto entre actores un plan de
erradicación beneficiaría a todos los actores sociales comprometidos.

Paradójicamente, centrar nuestra mirada sobre los basurales para dar cuenta de
la cuestión social, nos ha alejado de la disposición final para acercarnos al
circuito que establece el residuo. Este camino es el que efectúan algunos actores
cuando se aproximan al basural para obtener el residuo dispuesto y convertirlo
en recurso. Frente a esto, las políticas sobre residuos plantean cambios tibios
que no logran responder al problema, que incluiría reconfigurar el mapa de
actores y los intereses en juego.

En base a lo analizado, sostenemos que el circuito que siguen los residuos y la

existencia de los basurales cristaliza diversas luchas. Por un lado, la lucha de los
sectores populares frente al basural que evidencia la heterogeneidad del grupo.
Si bien el territorio los une, se establecen luchas en donde es posible notar dos
comportamientos en los barrios, uno que intenta formalizar su acción mientras
que el otro se mantiene en la informalidad.
Por otro, la lucha entre el capital económico formal (representado en el CEAMSE,
empresas concesionarias, empresas transportadoras, entre otros) y el informal
(representado por los cirujas y otros actores que componen la cadena de
recuperadores de residuos). Estos últimos, a partir de su acción, extraen un
porcentaje del beneficio de los residuos del sector formal generando otros
aprovechamientos. En esta pugna, el marco legal contribuye a la reproducción
del capital formal: prohíbe a los cirujas y a los basurales y favorece los intereses
económicos de las empresas privadas.

Los basurales, se ubican como temática dentro del “marco ambiental” cruzando
derechos básicos como: vivienda, alimentación, trabajo, hábitat y salud. Por lo
tanto, cuando los actores cuestionan o apoyan la existencia de los basurales
están defendiendo alguno o varios de estos derechos. Estos derechos no suelen
ser contemplados por los decisores políticos, quienes lo estructuran en términos
ambientales y no establecen la relación existente entre la cuestión ambiental y
la desigualdad.

Si bien la mayoría entiende que la existencia del basural produce contaminación

en el ambiente y genera efectos nocivos a la salud, no todos deciden oponerse a
su existencia por los beneficios que le generan. Los que se enfrentan, lo plantean
defendiendo el derecho a vivir en un hábitat digno. El territorio periférico donde
se encuentran los basurales, es un escenario de expresión de la relegación y la
pobreza.

Los mismos habitantes de los barrios, al permitir la existencia de los basurales en

sus territorios, generan sus propios recursos, perjudicándose en otros aspectos.
Esta acción es vista como legítima por los propios actores ya que se convierte en
proveedora de recursos necesarios para la subsistencia. Por estas mismas razones
es que el Estado no castiga estas acciones aunque sean “ilegales”. En definitiva,
la tensión de lo legítimo y lo legal parece permear la acción política
permanentemente, y en este dilema es donde el Estado actúa.

El gobierno también se enfrenta a los plazos de la gestión: mantener el basural

abierto (acceso a recursos considerados legítimos por los excluidos), frente a
cerrarlo (plano de la legalidad). Por eso, al inicio omitió cerrar el desvío de
residuos que solucionaba la cuestión social y luego respondió activando la norma
y cerrando el basural, al instalarse un conflicto en el territorio por uno de los
barrios. Por lo tanto, el gobierno municipal se presentó contradictoriamente
explicando su imposibilidad de erradicar el basural y posteriormente solicitando
el apoyo de las fuerzas policiales.
El cierre del basural se logró a partir de la existencia de un conflicto en el
territorio que llevó a que el intendente solicite al gobierno provincial la
presencia de fuerza policial. A partir de la presión generada por el Intendente se
obtuvo una respuesta favorable interviniendo en el basural. En contextos de
informalidad urbana, la norma social no se aplica de oficio, sino por activación.
Esta se activa cuando para una de las partes existe el conflicto; si no lo existe
por lo general el decisor político que establece las normas no interviene y es
permisivo.

El cierre se produjo por un cambio en el equilibrio del poder dado hasta el

momento. Las presiones externas (provincia y nación) fueron más fuertes que las
internas (los que quieren la existencia del basural), por lo tanto el municipio
intervino cerrando el basural.

El supuesto central de este trabajo es que la mayoría de los basurales se

mantienen activos como resultado de la relación de poder que se construye. En
este trabajo, se modificaron las relaciones de poder existentes en el basural a
partir de la acción de un grupo del territorio local.

Indudablemente un cambio en la gestión de los residuos representa una

transición costosa en términos económicos, políticos y sociales, teniendo en
cuenta que se deben formalizar estrategias antes no planteadas, mientras se
sostiene el sistema que actualmente se está llevando adelante. Por lo tanto, se
brindaría financiamiento18 para generar incentivos en otros sentidos y que de
esta forma, funcionarios políticos, empresas y otros actores se involucren en
desarrollar iniciativas integrales en relación con la nueva política pública de
recupero y minimización.

Estas transiciones requieren de tiempo pero estos no son los tiempos de la

comunidad ni los costos que deberán pagar por la afectación que genera el arrojo
indiscriminado de residuos. Las miradas de los políticos y funcionarios que
apuntan a la limpieza y cierre de basurales deberían redireccionar sus ojos hacia
experiencias como éstas.

Para diseñar políticas al respecto, es preciso comprender la existencia de los

basurales en su aspecto integral, atendiendo a todo el ciclo de los residuos, tanto
en la cadena formal como informal. Sin un planteo de este tipo, es probable que
la cadena de actores ligados al basural permanezca y se encuentren otros
territorios de posibilidad para establecer nuevos basurales.

18
Tanto del gobierno nacional y provincial como de organismos internacionales.
Si bien los marcos legales y las políticas públicas plantean el valor del residuo, su
minimización y paralelamente la integración de poblaciones al circuito de gestión
del residuo sólo queda en los aspectos formal. En la decisión y ejecución de las
políticas conviven diversos paradigmas de trabajo y que suelen dar como
resultado el beneficio de intereses de unos pocos con mayor peso político y
económico.
Bibliografía

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