454 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

V. LOS INTERESADO S EN E L PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

l. Conceptos y clases de interesados

En los apartados precedentes hemos aludido con frecuencia a un sec­

tor concreto de adm inistrados, los interesados en el procedimiento, que
desempeñan en el m ism o un papel de protagonistas, que la LPA les re­
conoce sin reservas, garantizándoles a lo largo de su texto una presencia
y participación activas a lo largo de sus distintas fases. Im porta espe­
cialmente precisar, por lo tanto, en este momento qué se entiende por
interesados en sentido técnico jurídico y quiénes pueden ostentar esta
condición en un procedimiento adm inistrativo determinado.
El artículo 23, LPA, establece al respecto lo siguiente:

«S e consideran interesados en el procedimiento adm inistrati­

vo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o inte­
reses legítim os.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, ostenten de­
rechos que puedan resultar directamente afectados por la
decisión que en el mismo se adopte.
 LOS INTERESADOS 455

c) Aquéllos cuyos intereses legítimos, personales y directos

puedan resultar afectados por la resolución y se'personen
en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución
definitiva.»

Como puede verse, la LPA, al igual que antes de ella lo hizo la LJ si­
guiendo a un importante sector de nuestra doctrina, ha hecho suya la í es-
puesta del Derecho público contemporáneo al problem a capital de la or­
ganización de una protección efectiva de los ciudadanos capaz de per­
mitir a éstos imponer a la Administración la observancia de la Ley más
allá del ám bito concreto que cubre la técnica de los derechos subjetivos
típicos o prestacionales. De esta cuestión ya nos hemos ocupado con de­
talle en otro lugar (vid., cap. XV), razón por la cual nos lim itarem os aho­
ra a formular unas cuantas observaciones adicionales.
El apartado b) del artículo 23, LPA, hace referencia a los titulares de
derechos subjetivos que hemos denominado típicos o activos, rúbrica
bajo la cual se incluyen, como ya vimos, una serie de derechos, idénticos
en su estructura a los derechos subjetivos clásicos del Derecho privado,
que se concretan en pretensiones activas frente a la Administración en
orden a la consecución de prestaciones patrim oniales correlativas a otras
tantas obligaciones de ésta, cualquiera que sea su origen, contractual, ex-
tracontractual o legal, pretensiones de respeto a titularidades jurídico-
reales, pretensiones resultantes de situaciones jurídicas favorables crea­
das por un acto de este carácter dictado por la propia Administración y
de obligado cumplimiento para ella y, finalmente, las pretensiones de
respeto a las situaciones de libertad individual formalmente definidas
como tales.
En todos estos casos la condición de interesado se sustenta por sí sola
en la titularidad del derecho subjetivo, que por ser tal y existir con an­
terioridad a la iniciación m ism a del procedimiento de que se trate, com ­
porta una correlativa obligación (de respeto al menos) por parte de la Ad­
ministración, que hace innecesaria la adopción por el particular de ini­
ciativa alguna a estos efectos. La adquisición de la condición de intere­
sado no depende, pues, en este supuesto, ni de la promoción del proce­
dimiento por el titular del derecho, ni de su comparecencia moto proprio
en un procedimiento ya iniciado. H asta tal punto esto es así, que el
artículo 26, LPA, obliga expresamente a la Administración, desde el mo­
mento mismo en que advierta su existencia, a llam arlos expresamente
al procedimiento, que no puede ser válidam ente tram itado y resuelto a
sus espaldas. Asi lo tiene declarado la jurisprudencia y así resulta tam ­
bién, de lo dispuesto en el artículo 91, LPA, que al regular el trámite de
vista y audiencia lo refiere genéricamente a todos los interesados, de lo
cual se desprende, supuesta la esencialidad del trámite, que la falta de
audiencia de los titulares de derechos subjetivos típicos, que son intere­
sados ex lege, vicia de nulidad la eventual resolución final que sin contar
con ellos pueda dictarse, resolución que, adem ás, carecerá en todo caso
de eficacia respecto a los mismos en tanto no les sea notificada perso-
456 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

naimente (art.. 79, LPA), en cuyo momento —y sólo entonces, hayan es­
tado o no presentes en el procedimiento— y em pezarán a correr en su
perjuicio los plazos que la Ley concede para interponer los correspon­
dientes recursos.

Los titulares de derechos subjetivos típicos o activos son, pues, inte­

resados necesarios en todo procedimiento en el que tales derechos pue­
den resultan afectados.
Los apartados a) y c) del artículo 23, LPA, al em plear la fórm ula «in­
terés directo, persor.al y legítim o» hacen referencia a otro tipo diferente
de supuestos en la linea de lo que en otro lugar hemos calificado de «si­
tuaciones reacciona! es», sólo que aquí no podemos hablar de un verda­
dero derecho subjetivo de carácter im pugnatorio o reaccional, ni tam po­
co de una presencia necesaria e incondicionada en el procedimiento de
quienes se encuentran en estas situaciones, como en el caso del
artículo 23.h), puesto que, por no haberse producido decisión alguna, no
ha podido actualizarse tam poco el perjuicio ilegitimo que hace nacer
aquel derecho perfecto a la defensa y reintegración del propio «círculo
vital». Ello no obsta, sin em bargo —y ésta es, en esencia, la perspectiva
en que la Ley se sitúa con independencia de cual sea su lenguaje—, para
que la posibilidad m ism a de que tal perjuicio injusto se produzca se con­
sidere suficiente para legitimar la com parecencia ante el órgano adm i­
nistrativo competente de sus eventuales sujetos pasivos, bien inicialmen­
te, promoviendo ellos m ism os el procedimiento [apartado a) del art. 23],
bien en el curso de un procedimiento ya iniciado [aunque antes, por su­
puesto, de que se produzca la resolución final del mismo; art. 23.cj], en
evitación del perjuicio temido. De la posibilidad de que ese perjuicio se
produzca y de la adopción por el llam ado a padecerla de dicha iniciati­
va depende, pues, en am bos casos la adquisición de la condición de in­
teresados en sentido técnico en un procedimiento adm inistrativo deter­
minado por quienes no sean titulares de derechos subjetivos típicos sin­
gularizados.
La doctrina jurisprudencial anterior a la prom ulgación de la Consti­
tución supo ya captar con toda precisión y expresar, al propio tiempo,
con la necesaria claridad la esencia del fenómeno al que nos venimos re­
firiendo, conectando el concepto de interés con el de perjuicio y decla­
rando con carácter general que el interés personal y directo que la Ley
exige a estos efectos üe debe reputar existente siem pre que pueda presu­
mirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accio­
nante en condiciones naturales y legales de conseguir un determinado be­
neficio «m aterial o jurídico o, incluso, de índole m oral» (S. de 8 de oc­
tubre de 1973), sin que sea necesario que quede asegurado de antemano
que forzosamente haya de obtenerlo (vid., la S . de 5 de julio de 1972, con
abundantes citas de pronunciamientos análogos), así como cuando «la
persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto ad­
m inistrativo ocasionaría un perjuicio» (S. de 8 de octubre de 1973), plan­
teamiento éste en el q ue, dada su am plitud, encajan sin dificultad el lia-
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mado interés competitivo («evitar una concurrencia ilegal en su negocio»

al autorizarse una gasolinera a distancia menor de la perm itida: S. de
24 de enero de 1969; «si no tiene derecho a impedir o lim itar una legí­
tima competencia, sí tiene interés y un interés jurisdiccionalm ente pro-
tegible, en procurar que el fomento de esa competencia precisam ente se
produzca por las vías insoslayables del ordenamiento jurídico»: S. de 25
de abril de 1974, dictada a propósito de la oposición de una sociedad fa­
bricante de cerveza a la autorización de otra fábrica en la m ism a área
geográfica; vid., también, la S. de 18 de abril de 1968 en un supuesto aná­
logo relativo a una autorización de un almacén de cemento a la que se
opuso el titular de una fábrica de dicho producto; todas ellas rectifican­
do una doctrina negativa anterior), el profesional o de carrera (que os­
tenta, por ejemplo, un veterinario para oponerse a la disminución del nú­
mero de plazas de veterinarios titulares en una localidad determ inada:
S. de 6 de noviembre de 1959) o, incluso, el derivado de la vecindad («nota
ésta de vecindad suficiente para legitim arles, pues, a ninguno de tales ve­
cinos puede serles ajeno —les favorezca o les perjudique— el em plaza­
miento del lugar donde se celebren las ferias de la villa»: S. de 29 de
abril de 1961) «y tanto otros», como dice la Sentencia de 5 de julio de
1972 (por ejemplo, el de un Colegio religioso a que no se discrim ine en
contra de sus alumnos a la hora de otorgar becas de estudios: S. de 27
de enero de 1965), con tal de que «la repercusión no sea lejanam ente de­
rivada o indirecta, sino que sea consecuencia inm ediata del acto adm i­
nistrativo» que pueda dictarse (Ss. de 11 de marzo de 1963, 27 de enero
de 1965, 7 de diciembre de 1968, etc.)

Como m ás atrás destacam os, la jurisprudencia constitucional, a raíz,

sobre todo, de la importante Sentencia de 11 de julio de 1983, ha poten­
ciado la línea evolutiva a la que acaba de hacerse referencia al subrayar
ia mayor am plitud de la fórmula «derechos e intereses legítim os» del
artículo 24 de la Constitución con respecto a la em pleada por la LPA (in­
terés directo, personal y legítimo), con las consecuencias que en su mo­
mento resaltam os y es innecesario repetir ahora. B aste indicar que el Tri­
bunal Suprem o ha hecho suya sin vacilaciones' esta nueva y decisiva
orientación (vid., Ss. de 9 de octubre, 10 y 18 de diciembre de 1984, 1 de
julio de 1985, etc.)

2. La posición de los interesados en el procedimiento

La LPA refiere a los interesados en el procedimiento adm inistrativo,

y sólo a ellos, una serie de importantes derechos en orden a la tram ita­
ción y desenvolvimiento del mismo y a la eventual impugnación de su
resolución final. A estos derechos hemos hecho ya alguna alusión con an­
terioridad y a ellos nos referimos m ás adelante con detalle al estudiar la
estructura del procedimiento y sus distintas fases a cuyo momento re­
mitimos ahora el análisis de la posición jurídica de los interesados.
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3. Capacidad y representación de los interesados

Como ya nos consta, el artículo 22, LPA, reconoce capacidad de obrar

ante la Administración Pública no sólo a quienes la ostenten con arreglo
a las normas civiles, sino también a la mujer casada y a los menores de
edad para el ejercicio y defensa de aquellos derechos nacidos de relacio­
nes jurídicas cuya constitución perm ita el ordenamiento adm inistrativo
sin la asistencia del mexido o de la persona que ostente la patria potes­
tad o la tutela. Pues bien, todos aquéllos que, a tenor de lo expuesto, go­
cen de capacidad de obrar en el ám bito jurídico adm inistrativo pueden
actuar por sí m ism os en el procedimiento o conferir su representación a
un tercero sin ninguna limitación ni en un caso ni en otro.
El artículo 24, LPA, no exige, en efecto, requisito especial alguno para
poder actuar en nombra de otro en el procedimiento adm inistrativo, lo
que significa, obviamente, que todos aquéllos que estén en pleno goce de
su capacidad jurídica y de obrar pueden intervenir en el m ismo como re­
presentantes. No puede aceptarse como válida, por lo tanto, la Orden de
30 de abril de 1966 que,, so pretexto de aclarar lo que en la LPA aparece
con claridad m eridiana, intentó crear un monopolio profesional en favor
de los gestores adm inistrativos limitando a éstos la posibilidad de ac­
tuar ante los órganos de la Administración Pública en concepto de re­
presentantes cuando tal actuación se lleve a cabo de form a habitual, re­
tribuida o profesional, sin otras excepciones que las relativas a los abo­
gados, procuradores y graduados sociales. Según la Orden en cuestión,
que hay que considerar nula de pleno derecho en cuanto que restringe
indebidamente la libertad que la LPA consagra en este punto, las dem ás
personas sólo podrán representar a la Administración «en casos esporá­
dicos, no retribuidos ni profesionales, súrgidos como consecuencia de re­
laciones de am istad o de buena convivencia», sin perjuicio de que pue­
dan o no darse supuestos de intruismo profesional, lo cual es una cues­
tión del todo diversa; la representación dada a cualquiera en el procedi­
miento adm inistrativo en modo alguno puede entenderse que vicie éste.
La LPA es muy am plia igualmente en lo que concierne a las formas
de conferir la representación, presumiendo, por lo pronto, sin necesidad
de prueba alguna de su existencia, que esta representación se ha otorga­
do cuando se trata de ac tos o gestiones de mero trám ite. En los dem ás
casos es preciso acreditar el otorgamiento de la representación, que, sin
embargo, no se sujeta como regla general a formas tasadas sino a ios efec­
tos de «form ular reclamaciones, desistir de instancias y renunciar dere­
chos», supuestos en los que el artículo 24 exige que la representación con­
ferida se acredite «en documento público, documento privado con firm a
notarialmente legitim ada, y en su caso legalizada, o poder apud acta»,
esto es, mediante com parecencia de representante y representado en las
propias oficinas públicas a fin de hacer constar la representación que se
otorga.
Dada la am plitud del planteamiento legal del tema, es muy raro que
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surjan problem as por razón de los eventuales defectos «de la representa­

ción, como no sea en supuestos límite (vid., por ejemplo, la S. de 5 de
diciembre de 1970, que declara inadm isible el recurso de reposición cuyo
escrito de interposición «no está firmado por el interesado, sino por una
probable pariente suya coa la antefirma P. A.»), ya que la doctrina ju­
risprudencial al uso ha sabido situarse también en la m ism a línea anti­
form alista de la LPA, admitiendo sin dificultades las subsanación de los
defectos de representación al am paro de lo dispuesto en el artículo 71 de
aquélla (S. de 5 de junio de 1971, con expresa invocación del principio
pro actione; lo mismo, la S. de 26 de enero de 1981, en relación a un su­
puesto de representación conferida verbalmente) y rechazando al propio
tiempo la posibilidad de negar a posteriori la representación ¡nicialmen-
te reconocida (Ss., entre otras, de 9 de enero de 1959, 26 de septiembre
de 1964, 18 de noviembre de 1968 y 5 de junio de 1971).