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  • Perrino Pablo. La Reforma Del Procedimiento Administrativo

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    10. Perrino Pablo. La Reforma Del Procedimiento Administrativo

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    Procedimiento administrativo A 20 afios de la reforma constitucional Jornadas organizadas por la Universidad Austral Facultad de Derecho Autores ALBERTSEN ® ARS # Buaxcit ¢ Buntos © Burexe Cavosa + Carurt © G. Comapina ® J. P. Comaniea * Cover Gauzcos Feomiant * Gancta Puntts « Govzsuez Monas + Goromzo Gusuas + Hearees ne Vitiavicencro # Ivaneca * Justo Lisa * Massixo * Mara ® Musoz (1.) * Perez Huatoe Puenino » Perectta * Pozo Gowan + Reratas Fant Sacnisri + Savcmez + Sarva ¢ Vintannust alle BUENOS AIRES - BOGOTA 2015 Cova, Peo Procediment advnieratvo deo T Covel Homero M Bton: Verdana L, Aras ~ Med inde Autinom de Benos Aires: Ate, 2015 0 p: 25416 em. SBN 978987-706:0591 1. Procedimienio adinistatvo, 1, Bill, HomeroM. LAs, Verénica LT Thulo cop i206 (© Borromat, ASTREA sn : Tonle 1208-(CIOAAF) Cina J Bator Ale, (S411 4S0-(8)-GBODMS-ASTREA 8732) © Eorcioxts Rar 84 ‘lsh 738 {CLOIIAAP) Ciel de Bane Ane, (SEIT ADE ncn ret Queda heh el depésio que previene ta ley 11.72 IMPRESO EN LA ARGENTINA Jornadas Nacionales de Derecho Administrative PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO A 20 ANOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL 21, 22 y 23 de mayo de 2014 Avroripapes pe Las JoRNADAS Consejo Académico Justo Reyna Maria Angélica Gelli Pablo Perrino Fabién Canda Julio Altamira Gigena Irmgard Lepenies Nora Chibi Jorge Sarmiento Garcfa Jorge Muratorio Estela Sacristin Coordinacién General Julio Pablo Comadira Miriam M. Ivanega Comité Organizador José Ballesteros Luciana Cafete Fernando Lagarde Luciano Marchetti Matias Posdeley Marcas Serrano Carolina Szelagowski 614 ALBERTO 2, ALANCHT pio de la tutela judicial efectiva™, 1o que es itil para comprender cudn devaluadas estén en la Argentina las acciones de esta garantia, Conexusiones He intentado, por medio de estas reflexiones, poner de manifies- to que son varias las cldusulas de la LPA que tienen fundamento constitucional. No he pretendido agotar aqui la mencién de todas ellas, sino abordar las que me parecen mas importantes. Hay dos de ellos que son estructurales: organiza, por un lado, cOmo ha de ejercerse el derecho de peticién ante las autoridades bajo Ia forma de un sistema procesal administrative y reglamenta, al mismo tiempo, el art. 116 de a Constitucién, en lo que ser refiere al control judicial de la Admi- nistracién, lo que exige un equilibrio eritico para Ia separacién de poderes, Al reglamentar esto iiltimo ha ejercido también una opeién que, por lo menos, implica una interpretacién de la Constitucién. Luego, estén muy presentes en ella dos derechos constitucionales y sus garantias: el debido proceso adjetivo y el derecho de propiedad. Reconozco haber puesto un fuerte acento en la critica a la de- ferencia judicial hacia los reglamentos y es porque estoy convenci- do de que es una de las éreas que con mayor cuidado deberia abor- dar el legislador en una eventual reforma de la LPA. Asi como el acto administrativo ha sido reglado con sumo cuidado, igual 0 ma- yor dedicacién deberfa otorgarse al reglamento, que es la fuente Cuantitativamente mas importante del derecho administrativo y uno de los cauces por medio de los cuales se impone con mayor energia la prerrogativa ejecutiva, El reglamento es todavia es un instrumen- to que nace de la voluntad unilateral de Ia Administracién sin con- trol alguno y los jueces le otorgan una deferencia extraordinaria, sin parar mientes en que con ello favorecen Ia discrecionalidad de la Administracién. 2 Recondemas, por ejemplo, que el art. 25.1 de la Convencin Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), que desde 1994 tiene jrarquia constitcional, dice que “ioda persana tiene derecho a un recurso sencilla y rdpido 0 «2 cuelauier ofr recurso efectivo ante los jueces 0 tribunales competentes que lo an ‘paren contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por a Consti- ‘nci6n, 1a ley 0 la presente Convencin, aun cuando tal vioacién sea cometida por ‘personas que achien en ejercicio de sus funciones oficiales. ,A REFORMA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Panto B. PERRINO 1. OBsETO DE ESTE ENSAYO Acercamos al lector algunas breves reflexiones sobre la necesidad de reformar el procedimiento administrativo, en tanto estimamos que sus normas reguladoras y su aplicacién prictica no se ajustan de ‘modo cabal a los fines y funciones que justifican su existencia, con- sistentes, bésicamente, en encatizar y ordenar de manera juridica y racional, el ejercicio de la funcién administrativa para asegurar la eficacia y el acierto' en la actuacién de la Administracién’, y la proteccién de los derechos de los particulares’. "Medic terinacfa lassen de nomi proctitis Se aon cfr nnn seas eee ei Fr mete omic mda dao be arp se mer far loo acco mo sian eg oe ae uric mine 2 fein no enbetpocel- we ese ton, dn col only, uae, eed en et nme Han, Dene anti Pate gen Mai Sl Pons 21 3 » Coma iio» Mont, Lara M. (6), Prednis adnate bay nk ant sd dvd 9 omens, BA 1,20 etna °F Cacagn, um C5 proces adie y a ace I sic ee pak, Homma (im), “anc te {clan leo ttaomets So i A El Se 31), p33) oy Cat bs OB be proce a era ur snsoncin, co Tel, Calo it) “see 616 PABLO E. PERRIN Ademés, las leyes de procedimiento administ frido reformas (0 las que se han efectuado no han sido sustorciaey que acompaften las profundas trasformaciones que ha experimen, do la Administracién contempordnea. Esta se ha yuelto m4s c pleja y técnica y ha tenido un enorme crecimiento, derivado en gran medida, de la necesidad de dar respuesta a mayores y miltiples ne. cesidades de la sociedad! _— En efecto, hoy se requiere una Administracién més dgil y abie ta.a escuchar demandas de todos lo sectores de la comunidad, capa de garantizar derechos —que es mucho més que proclamatlos. gestionar lo publico con eficacia, eficiencia y transparencia. Si, al fin y al cabo, el procedimiento es la Administracién pie nistracin es procedimiento administrativo”, es posible concluir que umo de las grandes desafios del derecho administrative actual es Ja seforma del provedimiento administrauvo, tanto en su dimension normative como en la de las conductas de quienes tiene un papel decisivo en su ejecucién. = Decimos que el cambio debe tener lugar no s6lo en el plano normativo* sino también en el de las conductas, porque cualquier ‘mento adminisrativo”, Bs, As., AbeledoPeret, 2009, w » AbeledoPert, 2009, p. 145. En tal sentido, se air ‘ma que “el procedimiento administativo tiene una dable finalidad: constituir una ga. tanta de los derechos de los particulares y asegurat Ia pronta y eficaz stisfaccion del interés general, mediante 1a adopeién de medidas y decisiones necesarias, por los Gezaes Se a Adminis [Hutchinson Toms, a posted de nisin del proceed admin on Aménca Latina, en Pero Gowland, Héctor, yon i), "Procedimiento administrative", Bs As, Ta Ley, 2012 «1 p73 y siguientes} Con gran propiedad ha expresado el profesor estadounidense Waldo Dwight que la Administraciin piblica es, ante todo, una “respuesta al mundo moderno” (Teo- via politica de la Adminixeracién pibtica, Madrid, Tecnos, 1961, p. 16) AA. yin’ laser Reform ¢ imosacion del procediniento adminis, to administrativo", Sevilla, Global Law st profesor epal Javier Bames, en un pono exo sobre la matin omic ge I essa de rf eegiarin tase del proce ie Sinisa ots 4 srs tnd, espe are aren. Piro, pore no son repesenavas de atid ama contenpornes: segundo, ponies rocediicnto mo seta soa de lava co Cepcon proce els Que Sng es hacen 3 sen, porque no ie oto mato de regula que elas, basado en ua Admninnclsn jes, ‘cerrada y piramidal, que actiia mediante decisiones unilaterales ¢ imperativas, inapli- LA REFORMA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 617 reforma legislativa que se efecttie caerd en saco roto si no se produ- ce tna transformacién cultural profunda que Heve al abandono de 1a usual préctica formalista del procedimiento, que muchas veces pierde de vista su condicin de cauce adecuado para el equilibrio y a conciliacién de intereses contrapuestos (no s6lo de los particula- res con la Administracién, sino también, en muchos casos, de par- ticulares entre sf) y desatiende las méltiples funciones que aquél debe cumplir en el moderno Estado de derecho, derivadas de su condicién de instrumento a través del cual Ja Administraci6n desa- rrolla su funcién servicial o vicarial de gestionar, con objetividad, Jos intereses generales’. Intereses generales que no siempre coin- ciden con los coyunturales del gobierno de turno y que en el Estado de derecho no se deben definir unilateralmente por las Administra- ciones péblicas, tal como se lo afirma en la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano, aprobada el 10 de octu- bre de 2013 por el Consejo Directivo del Cento Latinoamericano de Administracién para el Desarrollo (CLAD). Acertadamente afirma Sagliés que “el interés piblico no se confunde necesariamente con el bien de la mayorfa, ni tampoco, au- tométicamente, con el bien del Estado. El bien comin es un bien general, de todos, del piblico, de los muchos y de los pocos. Por ello, las mayorias no pueden expoliar a las minorfas, ni el Estado, 50 pretexto de su. engrandecimiento, puede operar violando dere- chos constitucionales de las personas. Por el contrario, la doctrina, de la primacta absoluta e irrestricta del bien del Estado sobre los bienes de los individuos es tributaria de otra tesis, la raz6n de Estado, de fibra autoritaria y absolutista, contra la que se levanta hist6ricamente el movimiento constitucionalista... En otras palabras, no se puede cuidar del bien comtin y del interés pablico sin prote- ger, al mismo tiempo, los derechos constitucionales de los sujetos privados 0 de la colectividad™. ‘acida de normas emanadas de un centro superior. Nada dicen sobre los nuevas for- thas de regulacion y gobernanca (Reforma e innovacidn del procedinienio administra- tivo, en AA.VY,, “La transformacién del procedimiento administrativo", p. 21) 7 Cassagne, Juan C., Curso de derecho adminstroivo, Bs, As. La Ley, 2011, uh p36. * Saglés, Néstor P, El papel del interés publica en la ley 26854 sobre medidas cantelares, Jd, 2013-15 y 16 o18 PABLO E. PERRINO 2. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, TUTELA EFECTIVA ¥ ESTADO DE DERECHO AL igual que ha ocurrido con la mayorfa de las instituciones clisicas del derecho administrative, que se han forjado sobre la base de figuras y técnicas de otras ramas del derecho (generalmente el derecho civil)’, ef procedimiento administrativo se construyé con los principios propios del proceso judicial", lo cual dio lugar a una concepcién procesalista 0 litigiosa. Como consecuencia de ello, las leyes de procedimiento han perfilado al procedimiento como un cauce formalizado y rigido, al modo de la contienda judicial, que las personas deben seguir para luego continuar Ia defensa de sus derechos en la Grbita judicial. Bl procedimiento es asi considerado como un conjunto de actos de au- toridad encadenados, cuya finalidad es la adopcidn de una decision formal, y donde lo relevante es ese producto final: el acto adminis- trativo, En efecto, en todas estas leyes el producto estrella del pro- cedimiento administrativo es el acto administrativo, como ocurre en el proceso judicial con Ia sentencia, al que se lo dota de prerrogati- vas anglogas a las de las decisiones jurisdiccionales". El enfoque procesalista, en su faz préctica, condujo 0 -mejor ddicho— degener6 en una concepcién y préctica burocritica y absoluts- ‘mente ritualista del procedimiento administrativo (con claro olvido, entre otros, de los principios de la tutela efectiva, del informalismo © formalismo moderado” y de Ia bésqueda de la verdad material), * Ver Retonillo Baquer, Sebastién M., EI derecho civil en la génesis del dere- ‘ho administrativo y de sus insttuciones, Madid, Civitas, 1996, p. 25. " Balbin, Carlos F, Tratado de derecho administatvo, Bs. As. La Ley, 2010, MH, p. 469, " Bames, Javier, Tes generaciones de procedimenio audministrativo, en Abe- rastury - Blanke (dirs), “Tendencias actuales del procedimiento administrativa", p. 119 Y siguicates. "= Este principio fundamental del procedimiento administratvo, receptado en él at. 1° de 1a LNPA, tiene por fnalidad proteger a los particulares, a fin de que no se ‘ean perjudicados sus derechos por cuestiones meramente procesales, azn por Ia ‘ual exige la reltivizacién o flexibiizacién de todas las exigencins formales. Cul ‘quier duda que se plane en el curso del procedimiento refeida a las exigencias for ‘males debe interpretrse siempre en favar del dministrativo permitiendo Ta viailidad [LA REFORMA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIYO 619 que lo llev6 a convertirse en una suerte de larga y compleja carrera de obsticulos que las personas deben sortear para alcanzar la con- crecién de sus derechos o suscitar el acto definitivo que agota la via © causa estado y habilita el inicio del proceso judicial, bajo pena en caso de incumplimiento, de no poder plantear el tema ante la justicia y perder, de manera definitiva, el derecho material en juego. Y ello, claro esté, en desmedro del derecho constitucional a la tutela administrativa efectiva, reconocido expresamente por la Corte ‘Suprema de Justicia de la Nacién en el caso “Astorga Bracht™, fa- ado el 14 de octubre de 2004, el cual constituye un derecho fun- damental que cumple, ante todo, una funcién de garantfa o de ins- trumento al servicio de otros derechos", y que abarca, pero que no se agota, en el tradicional derecho al debido proceso adjetivo (que exige cumplimentar ciertos recaudos formales y de trémite para adop- tar una decisién valida), ya que requiere de parte del Estado un plus més, como es In eliminacién de todas las trabas normativas, econémicas o sociales, que puedan impedir u obstaculizar irrazona- blemente el ejercicio de la defensa” ‘el acto procesal pertinent (in dubio pro accione). Cont. Ivanega, Miriam, Prinipios ddl procediniento adiinistrativo: informatismo, insiuccn de oficio y verdad mate~ rial, en Casagne, Juan C. (diz), "Procedimmienta y proceso administrativo”, Bs. As. AbeledoPertot-UCA, 2005, p. 66 a 70. Rallos 327:4185. En el caso, la Corte Suprema declaré inconsttucional una clusula de un pliego de ases y condiciones, eprobado por la Comité Federal de Re- Giodifusién (Comes), por Ia que se le exigis a los interesados en partcipar en con- cursos para la adjdicacida de licencias de radiodifusin el desistimiento de cualquier recurso acminstraivo o judicial que hubiereninterpuesto contra las disposiciones le {gales o reglamentarias que segulaban el servicio de radiodifusién; 0 contra cualquier ‘t0 administrative emsitido por el Come. El alto tibunal consider6 que dicha exi igencia del pliego era violatoria del at. 18 de fa Const. nacional y de disposiciones de Tos ttatados de derechos humanos que cusntan con jerarquia constiwcional en nuestro pals, que resguardan el derecho 2 a tutela sdministrativa y judicial efectivas, como los arts XVIII y XXIV de la Declaracién Americana de Tos Derechos y Deberes del Hombre; 8 y 10 de la Declaracién Universal de Derechos Humanos; 8 y 25 de Ia ‘Convencidn Americana sobre Derechos Humanos, y 2, in. 3, aps. a y b, y 14, ine 1°, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Politicos. 4 Conf. Canose, Armando N., Principio de ta sutela administrativa efectiva, en Pozo Gowland y otfos dirs.) “Procedimiento administrative” t 1, p. 647 "© De tal mado, el derecho a Ja tuela administaiva efectiva, como también a Ja tutta judicial, presenta una mayor amplitod garantistica que el tradicional derecho de defensa, en tanto, ademés do pofenciar sustancialmente el derecho ala audiencia 620 PABLO &PERRINO Ciertamente, el enfoque tradicional deseripto ha levado sinusvalore el procedmientoaminitrivo y se pera de iste nt cone icin de pieza central del Estado de derecho y que, en definitiva, el eens tro de la accién publica es la persona’ y sus derechos fundamentales!” Cabe aclarar que decimos que el procedimiento administrativo es una pieza basica del Estado de derecho, porque opera o funciona ‘como un puente 0 vinculo entre el bloque de legalidad y la actua- cin de la Administraci6n. De ahi que se afirme que el acto ~y lo mismo vale para los contratos, los reglamentos y los hechos- son la concretizacién singularizada de la legalidad"®. 'Y para que se pro- fro pcsa ym dec sda, one en aber de a sine tle el debr de ogi tn anamine Juco imtcloal ue pone ¢ te Danas en fran cota eed de ech i cle cheat on: lum C, Laredo! geri a Compe a oa a fate desis prev eieseaie Be Aus Tete 200 ey a Sat inn dB Hom If a te pret at eirektl acptiee, soca) le ros S coiieaan Wak or oes tear gon aes eae a OEA/Ser.L/V/IL129, www.unhcrorg/refworld/pdfid/477e3de72.paf]. "El Be omni eden een ua nul uy emer me: daar consiste en una concepiGn instrumental dels lnsncones a sro 8c es darsoNndameni calc nce [ube mney tie del yoda 0 arama hs a snc as ie sae ingoenon fr lou poclon goers 9 por case peel de i pore tna, du Ee Gata bit son doocen (one, eon Et eae rection eat, “Reva is Poceods Goal ao Waakap os ie ioe Moe 2 2013 p38 y 38) 7 "Bn fides din veces aby a ocediot como mb i egeinia- on slgacao y on importa eat versa Yor ao efector do ascends deco hnamenes das Ii door dco a tds eu captain el poeta) Sega o to a0 ls elo eins eben oar smonmnea cons doce te Inman, ie bla el pte nice bapa ve Go putts jae dee conipaune 7 deseo 0 a modh en Sagan tna nec slin de ln pions jaca peadar po Con ouues inc Las eigen peeing de beeches aie inna vacllin re a ogee Coo pone nice oe poo tio st de op a0 Te seo co I elena a dats itp, scr¢ osu elon: ls sas points eaten Jon decon fuera hanes Aree eatin Ponca 1 Senta, Plo 3. Baran nl waa de ne comb oo a Boats etal al de deta tesa os Barco am map 7 1A REFORMA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 62 duzea esa concretizacién o aplicacién de Ja legalidad ~que en mu- cchos casos conllevari individualizar los mérgenes de apreciacién propios de la discrecionalidad”- debe cumplitse ineludiblemente con el debido procedimiento administrative previsto por el ordenamien- to juridico. De modo tal que legalidad, potestad, procedimiento y actuacién administrativa constituyen ingredientes ineludibles del obrar valido de la Administracién. Por eso, las leyes reguladoras del proce- dimiento establecen como un requisito esencial de validez del obrar ‘administrativo, el acatamiento al debido procedimiento administrati- vo previo (art. 7°, ine. d, decr. ley 19.549/72). Pero a relevancia del procedimiento y su vinculacién con el Estado de derecho también esta dada porque mediante aquél, se in- crementa la transparencia de la actividad estatal, y se facilita 0 ejer- ce, segtin los casos, el control de la actividad de la Administracién y la participacién ciudadana”, todo Io cual fortalece el régimen de- mocritico y el sistema republicano. No esté de més recordar, al respecto, que la Corte Interameri- cana, en el caso “Claude Reyes y otros”, fallado el 19 de septiem- bre de 2006, ha establecido que, “en una sociedad democratica es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el principio de maxima divulgaci6n”, receptado en el art. 13 de la Convencién Interameticana de Derechos Humanos", de modo que “toda la in- formacién en poder del Estado se ptesuma piiblica y accesible, so- metida a un régimen limitado de excepciones” Ver Blanke, Hermann-loset, La fimeién del procedimiento para el cumpli- ‘miento del mandata de ejecuctén, protecciin y concretizacion del derecho adminisira- tivo, en Aberastury ~ Blanke (dirs), “Tendencias actuales del procedimiento adminis- trativo", p. 21 y siguientes. % Ver Camadira, Julio Rl principio de parseipacién cludadana en ta fun cién administrative (con especial referencia a ta formacién de ta voluntad de ta Adminisracién y a ta selecciin de autoridedes publica), EDA, 2005-400. 41 Corte IDH, 19/9/90, easo “Claude Reyes y otros. Fondo, reparaciones y £0s- tas", serie C, a? 151, parr, 92, www.cortidh orer/docsfcasos/artculosiseriee_151_esp. paf. Las pauias reconocidas por lt Corte IDH en el citado pronunciamiento han sido ex iran parte recogidas por la Corte Suprema de Justicia de la Navin en ls causas “Aso- Glacién de Derechos Civiles e/Bsiado nacional - PAMI” (Faifos, 335:2393); CSIN, 26/3/14, “CIPPEC efMinisterio de Desarrollo Social sfamparo”, ZL, 2014-C-500. 2 Conte IDH, 2/11/10, cas9 “Gomes Lund y ots (Guenilha do Aragosia) vs, Bra- sil Excepciones pretiminares, fondo, reparaciones y costs", serie C, uP 219, pis. 230, ‘ww w.coreidhsorcldocseasovaticuloleree_219 espa. >» F 62 PABLO E PERRINO La visién tradicional del procedimiento tampoco se condice con los nuevos métodos de direccién, regulacién y gobernanza”, susten- tados, en esencia, sobre una intensa colaboracién entre Administra ciones publicas™, y entre el sector pablico y el privado™, pues busca combinar las fortalezas de ambos para satisfacer, con eficacia y efi- ciencia, necesidades de interés piblico. ¥ tampoco son representati- vas de toda la actividad que desarrolla la Administracién contem- porénea, la cual no se agota en una actividad meramente decisoria’ 3. EL PROCEDIMIENTO apMaNisTRATIVO Y EL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACION Cualquier reforma que se intente efectuar a las normas que re- gulan el procedimiento administrativo y, en lo inmediato, su praxis = Bames, Reforma e inmovacién del procedimiento adninisrativo, en AAV, “La transformacién del procedimiento administraivo", p. 4, % “La nueva funcionalidad requerida de 1a Administacién reclama ‘que los ciudadanos no deben ser sélo sujtos pasivos de las potestades pablics, sino que de- bben nspirar a ser lepftimas colaboradores ¥ protagonistas dela propia Administracin para Ia gestin de los intereses que les afecian™” (Rodriguez. Arana-Mutioz, Jaime, Cuestiones de ética social, Lugo, 2000, p. 33). ® Conf, Cassapne, Juan C., A cuarenta aflos de la ley nacional de procedimiento ‘adiminisraivo, en Pozo Gowland y otros (drs), "Procedimiento admiaistrativo”,t . 29. Al respecto,afitma Tawil que “la idea del enfrentamiento entre la Admiista- cidn y los administrados debe ser erradicada, Forma parte de la exencia misma del procedimienfo administrative que la decisién emanada del érgan0 esiatal no sea con- Secuencia de una disputa entre ellos sino, por el contrario, el fruto de una conjuncién de esfuerzos, una interaccin imprescindible entre el particular y Ia Administaci6n destinada a obtener un resultado justo y provechoso para el individuo y la comunidad en su conjunto” [EI principio de colaborackén en el procedimienta aciministrativo, en ‘Tawil (di), “Procedimiento administrativo", p. 159 y siguientes), % “Los procedimientos administativos no han de concluit por definicién en una resolucin juridica de carcter formal. Son muchas las actuaciones que no desem- ‘bocan en una decisién formalizada, como sucede, por ejemplo, en el caso de las pres- ‘aciones sdministrativas, de la coordinacién administativa interna o con tantas infor. ‘maciones que la Administrcion ha de facilitar ante circunstancias diversas y que n0 racen de un concreto procedimiento (escenarios mediombientales, situaciones, eteste- 12), Estos supuestos aunque no concluyan en una resolucién formalizad, bien pueden inserarse en el seno de un procedimiento administativa” (Schmidt-Asemana, Eber hard, Pluralidad de estructuras y funciones de los procedimientos adminisrativos en ef derecho alemén, europeo e internacional, en AA.VV,, “La transformacisn del peo- cedimiento administrative”, p. 75), [LA REFORMA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 23 debe tener en consideracién las exigencias que impone a las auto- ridades estatales el denominado derecho fundamental a la buena ad- ministracién, cuyo origen se encuentra en el derecho europeo y ha sido recientemente receptado en el derecho iberoamericano, En efecto, en los tiltimos tiempos se ha desarrollado en el de- recho europeo un nuevo derecho fundamental de las personas, y a la vez principio rector de Ta actuacién de las administraciones pabli- cas, denominado “a una buena administracién””, el cual tiene un expreso reconocimiento en el articulo 41° de la Carta Europea de Derechos Fundamentales”. Meilén Gil, José L., Una construccién juridica de ta buena adinistracion, “Revista de Derecho Administaivo”, n° 91, p. 121; Ponce Solé, Juli, Procedimiento ‘aximinisiranvo, globolizacién y buena adminstracién, JA, 2008-IV-1289. 2% EL art. de Ia Cana Europea de Derechos Fundamentals dispone: “Derecho sens buon auiminstrac. J, Toda persona Gene derecho a que las inttuciones y Se. ‘ganos de la Union taten sus asuntos imparcil y equitativamente y dentro de un plazo rrwonable. 2. Este derecho incluye en particular: el derecho de toda persona a ser antes de que se tome en conia Suya una medida individual que Te afecte desfavorable mente, el derecho de toda persona a aceeder al expediente que le afecte, dentro del res- eto de los intereses legitimos de la confidencilidad y del secreto profesional y comer- cial, la obligacidn que incumbe a la Adminisacién de modivar sus decsiones. 3. Toda persona tiene derecho a la reparacién por la comunidad de los daios causados por sus instruciones o sus agentes en el eercicio de sus funciones, de conformidad con los Princpios generales comunes a los derechos de los Estados miembros, 4. Toda persona Pod dirigirse a las intitueiones de la Unién en una de ls lenguas de Tos Tratados y deberd recibir una contestacién en esa misma lengua”. La regulacion de este derecho se complementa con lo dispuesto en el ar. 42 de la citada Carta Europea de Derechos Fundamentals en el que se estblece el derecho de los particulars al aoveso a Jos docu- 1mentos y con Jo narmado en el art. 43, en el que se prevé la posibilidad de driirse al Tomos Mas, Joaquin, ET derecho a una buena adminisiracién, dictamen ela- borado a peticion de la Sindicatura de Greuges del Sectar de Servicios Generales del ‘Ayuntamiento de. Barcelona, 2007, www.sindicadegreugeshen.cat/pdlimonogratcslsd rminisracio-es.pd, 8. De acuerdo con lo establecido en el art.” de dicho instrumento, “la Cara de los Derechos y Deberes del Ciudadano en relacin eon la Administracin pblica te ne como finalidad el reconocimiento del derecho fundamental de la persona a Ia bue- nna Administracion pablica y de sus derechos y deberes componentes. sf, os ciuda- ddanos iberoamericanos podtin aswiir una mayor conciencia de su posicién central en cl sistema administrative y, de esta forma, poder exigir de las antoridades, funciona ros, agentes, servidores y dems personas al servicio de la Administracién pblica, actuaciones caracterizadas siempre por el servicio objetivo al interés general y conse- vente promocién de la dignidad humana” % “Como resultado de numerosas conferenciss iberoamericanas de ministos do adminisaciGn y sucesivas cumbres también iberoamericanas~ de jefes de Estado LA REFORMA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 625 tuna normativa juridica de cumplimiento obligatorio, pues (tal como lo expresa en el tiltimo parégrafo del presmbulo), “Ia presente Carta constituye un marco de referencia que posibilita, en la medida en que no se oponga a lo dispuesto en las legislaciones de cada uno de los paises de la regiGn, una ordenacién de los derechos y deberes del ciudadano en relacién con la Administracién pablica, ios cuales pueden adecuarse a las particularidades de las normas relacionadas ala Administracién piblica y a la idiasincrasia de cada uno de los paises iberoamericanos”. ‘Segiin lo explica Rodriguez-Arana Mufioz, quien redact6, a pe~ dido de la Secretarfa General del CLAD, el borrador del texto final- mente aprobado de la mencionada Carta, “la buena Administracién Publica puede ser concebida como obligacién de los poderes publi- cos, como derecho humano y, también, como no, como principio general del derecho puiblico y de Ia ciencia de la Administracién publica, Extremo que explica también claramente el preémbulo de la Carta (CIDYDCAP): ‘La buena Administracién péblica adquiere una tiple funcionalidad. En primer término, es un principio gene- ral de aplicacién a la Administracién piiblica y al derecho admi- nistrativo. En segundo lugar, es una obligacién de toda Adminis tracién publica que se deriva de la definicién del Estado social y democrético de derecho, especialmente de la denominada tarea promocional de los poderes piblicos en la que consiste esencial- 5 de Gobierno, bregando por una mejora en la calidad de la gestin y de la Adminis- lracién en nuestros palses, en la witima de éstas,eelebrada en Caracas en octubre de 2013, se ha aprobado Ta ‘Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciuda- ddano en Relacién con la Administracia Pablica’; en esa oportunidad se invoca expre- ‘samente el mandato recibido por la XV Confereacia beroamecicans de Ministos ce- lebrada en Panamé en junio del mismo afo, Esta “Carta de derechos y deheres' es consecuencia y fruto de otras anteriores, también impulsadas por e] CLAD, como las de ‘Funcién Piblia’, de ‘Gobierno Elec- tu6nica’, de “Calidad en la Gestién Pablica", de Purticipacidn Ciudadana en Ta Ges- n Pablica’ y del “Cédigo Theroamericano de Buen Gobierno’. y se orientan a Ia per- secuein de la mejora constante y permancnts de las condiciones de vida de Tas personas en procura de que puedan ejercer en mejores condiciones todos sus derechos hhumanos” (Pérez Hualde, Alejandro, Porticipacion y derecho a “una huena adminis ‘acién”, ponencia en la VI Jomada de Derecho Administrative Iberoamericano, “La reforms de las Administraciones Publicas", rganizadas por el Grupo de Investigacion Derecho Péblico Global de la Universidade da CoruNa, mat-abr. 2014, btp:fdaibe- roamerianas files. wordpress.com/2014/03Mdocument7 pal. 626 PABLO E. PERRIN mente la denominada cldusula del Estado social: crear las condicio- nes para que la libertad y la igualdad de la persona y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, removiendo los obstéculos que impidan su cumplimiento y facilitando Ia participacién social, En tercer lugar, desde la perspectiva de la persona, se trata de un genuino y auténtico derecho fundamental a una buena Administra. ciéa publica, del que se derivan, como reconoce la presente Carta, tuna serie de derechos concretos, derechos componentes que definen cl estatuto del ciudadano en su relacién con las Administraciones piblicas y que estén dirigidos a subrayar Ia dignidad humana’, Con un contenido mas extenso y rico que el enunciado en el citado art. 41 de la Carta Europea de Derechos Fundamentales, en el punto 25, parr. 1° de la Carta Iberoamericana se establece que “los ciudadanos son titulares del derecho fundamental a la buena ‘Administracién ptiblica. que consiste en que los asnntox de natura. leza piblica sean tratados con equidad, justicia, objetividad, impar- cialidad, siendo resueltos en plazo razonable al servicio de la digni- dad humana”. En el pérrafo siguiente se precisa que, “en concreto, el derecho fundamental a la buena AdministraciOn piiblica se com- pone, entre otros, de los derechos seiialados en los articulos si guientes, que se podrdn ejercer de acuerdo con lo previsto por la le- gislacién de cada pais”. Estos derechos componentes del derecho a la buena Adminis- tracién estén previstos en los puntos 26 a 46 de Ia Carta Iberoame- ricana. Allf se mencionan los siguientes: a) Derecho a la motivacién de las actuaciones administrativas. 4) Derecho a la tutela administrativa efectiva™. 2 Rosrguer-Arana Moto, Ime, La Cart Ieramericana de los Derechos 1 Deborer del Cada te reforms ainsi, Consieracones generals, inpfateoameicaas ies wordpen con/201 MS cata berberine dese rthor-efomiaminsrta pt * La Cara Tbeoamericana difencia de la Caria Europe, incye expres meme al derecho Ta ele administra efetva comm ano os detechos qe intepan ct derecho la bua sniniacn de os eufadanos, Ase el punto 27 de a primera se dagen: "Derek a a te adminatva eect: dante su tancicin del prcedimint sminsivo la Administacion estar sometia len. inte al ley ya derecho prctrart evita que el eudadanglntereado peda e- Centrase eastern de indfensi6n’. Sin embargo, su alance co mas aot Al que LA REFORMA DEL FROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 27 ©) Derecho a una resoluci6n administrativa amparada en el orde- namiento jurfdico, equitativa y justa, de acuerdo con lo solicitado, y dictada en los plazos y términos que el procedimiento sefiale. 4d) Derecho a presentar por escrito 0 de palabra peticiones de acuerdo con Io que se establezca en las legislaciones administrati- vas de aplicacién, en los registros fisicos 0 informaticos. @) Derecho a no presentar documentos que ya obren en poder de la Administracién publica, absteniéndose de hacerlo cuando estén ‘a disposiciéa de otras Administraciones pablicas del propio pais. {f) Derecho a ser ofdo siempre antes de que se adopten medidas que les puedan afectar desfavorablemente. g) Derecho de participacién en las actuaciones administrativas cen que tengan interés, especialmente por medio de audiencias y de informaciones piblicas h) Derecho a servicios publicos y de interés general de calidad. i) Derecho a opinar y conocer sobre el funcionamiento y la ca- lidad de los servicios publicos y de responsabilidad administrativa {j) Derecho @ formular alegaciones en el marco del procedi- miento administrativo. ) Derecho a presentar quejas, reclamaciones, recursos y de- nuncias ante la Administracién publica. 1) Derecho a conocer las evaluaciones de gestiGn que hagan los entes piblicos y a proponer medidas para su mejora permanente, de acuerdo con el ordenamiento juridico correspondiente. ‘m) Derecho de acceso a la informacién publica y de interés ge~ neral, asf como a los expedientes administrativos que les afecten en el marco del respeto al derecho a la intimidad y a tas declaraciones moti- Geile sucle conferic en el derecho argentino (ver Perino, Pablo, Bi derecho a la nutela ‘dninistrativa efectva, en AA.VV,, “BI derecho administrative hoy. 16 abos des pues”, Bs, As. RAP, 2013, p. 75 y siguientes), de modo tal que muchos derechos fque en este trabajo se incluyen dentro del elenco de los que integran la tutela ad ‘ninistrtiva efectiva (vgr, el derecho a a motivacin de las actuaciones y a le re Solueién de los asunos en un plazo razonable} son mencionados en Ia Cart Tberoa- ‘mericana como integrates del derecho a una buena administracién. Va de suyo que Se tata de una simple cuestin tenminol6gica que en nada incide en la provecci6n y trato juridico que las autridades estatales deben confernle a todas las personas en él desarollo de su acciona. 28 vadas de reserva que habrén de concretar el interés general en cada sue puesto en el marco de los correspondientes ordenamientos jurfdicos, nn) Derecho a copia sellada de los documentos que presenten a la Administraci6n pablica, ‘A) Derecho de ser informado y asesorado en asuntos de interés general y a que en las resoluciones desfavorables consten los me- dios de impugnaci6n que el ordenamiento juridico pone a su alcan- ce, con expresa mencién de los plazos y consecuencias juridicas de la interposicién de tales reclamaciones 0 recursos. 0) Derecho a ser tratado con cortesia y cordialidad. p) Derecho a conocer al responsable de la tramitacién del pro- cedimiento administrativo. 4g) Derecho a conocer el estado de los procedimientos adminis- trativos que les afecten 1) Derecho a ser notificado por escrito en los plazos y términos establecidos en las disposiciones correspondientes, y con las mayo- res garantias, de las resoluciones que los afecten. 8) Derecho a participar en asociaciones o instituciones de usua- rios de servicios piblicas o de interés general. 1) Derecho a exigir el cumplimiento de las responsabilidades de las personas al servicio de Ia Administracién piblica y de los particulares que cumplan funciones administrativas de acuerdo con el ordenamiento juridico respectivo. 4, LA REFORMA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Por todo lo dicho, considetamos imprescindible efectuar una profunda wansformacién del procedimiento administrativo, con los siguientes fines: a) Adaptarlo @ los estndares actuales de tutela de los derechos de las personas, previstos en los instrumentos internacionales de proteccién de derechos humanos de jerarquia constitucional (art. 75, inc. 22, de la Const. nacional)", al nuevo escenario planteado a par- 2 Bn el smbito del sistema inferamericano de proteccién de lot derechos but ‘manos, In Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDE) ha resuelto que La REFORMA DEL PROCEDIMIESTTO ADMINISTRATINO, op Ja reforma constitucional de 1994, que dio carta de nacionali- ae ia ovae categorfas de derechos (atts. 41 a 43) y al derecho a ia buena Administracién* previste en la Carta Tberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano, aprobada el 10 de octubre de 2013 por el Consejo Directive del Centro Latinoamericano de ‘Administracién para el Desarrollo (CLAD). bb) Fortalecer 1a legitimidad demoeritica de la Administracion ‘mediante una mayot transparencia, elemento fundamental en la lu- eee ele a eee, ee ie aes nie ren Co ie ane se eer ce Be ng ee el iinet Cie tae menor ie ho pr a i re 2 anode derechos umanos, TIT, OEAMSecLVM.129, worvuahetore/ vy Sr eer aN a ae nga gms oe aera tias que permstan alcanzar decisiones jusas, no estando Ta administracién excloida we in a TES fenton de adopardesones qe determinandeeshos caso “Cande Reyes i circ ria provinces y amepales que eraelinfoncionaaaisraa”(Sanmut, no, Paiio M, El procedimiento adminisiativo en ef Estado constitucional soca : % Para una “buena Administracion” es Sa bea ira a a ate ve erence cea Se tes Ce ee ee ee sa rae eat pec ume Bip nears a) PABLO E PERRINO cha contra el flagelo de la conupciéa, y la participacién del sector privado” en el desarrollo de las politicas piblicas™: ©) Mejorar la eficacia y la calidad de las actividades y servi- cios que la Administraci6n brinda a Ia sociedad, para 1o cual ~claro estd~ juega un papel muy relevante la introduccién de las modernas tecnologfas de gestién” 4) Simplificar los procedimientos administrativos, a fin de ha- cerlos més sencillos, més giles y racionales y menos complica- dos”, y reducir las cargas administrativas para ios administrados Pero, fundamentalmente, es necesario efectuar una transforma- ci6n en el plano cultural o de las conductas, a fin de incorporar una matriz de valores basados en la centralidad de la persona humana y su dignidad", para generar un ambiente en el cual se considere de- 7 New Gondilo, Agustin, Tratado de derecho administrative y vbras selectas, Bs, As., FDA, 2013, t 1, I-28. ™ Cassagne, J, 4 cuarenta afos de ta ley nacional de procedimiento adminis. ‘rativo, en Pozo Gowland y otros (dirs), “Procedimiento administaivo”, 1.1, p. 29. ® “El procedimiento administrativo electrnico es una consecuencia natural de Ja transformacién de Ie Administracién publica contemporéinea al influjo de las auc- vas tecnologias de Ia informacién y tas ecomunicaciones” (Delpiazzo, Carlos E. Lo ‘nuevo y to permanente de la actuacion administratva a través del procediniento ad. ‘minisirativo electrinico, "Revista de Derecho Administrativo", n° 83, p. 1417). En tal sentido, sein Ia Exposicin de motivos del Anteproyecto de Ley del Procedimiento Administratiwo Comin de las Administraciones Pablicss,elaborado por la Comision Para la Reforma de tas Administraciones Publicas (CORA) y aprobado en sesion del Consejo de Ministros del 9 de enero de 2015, “una Administracién sin papel basada en un funcionamiento integrameateelectrnico no sélo sirve mejor alos principios de eficacia y eficienca, al ahorar costes a cindsdanos y empresas, sino que tambicn te- fuerza las garantas de los interesados. En efecto, lo que eonsta en un registro y en Un archivo eleeteénico oftece mayores garantias de contol e integridad documenta ala ver que facilita el cumplimiento de las debidas obligaciones de transparenca, ues Permite ofrecer informaciéa puntval, él y actualizada a los interesados” “ Ver Gordillo, Tratado de derecho administrativo y obras selectas, .l, 1X53, * Ba tal sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nacién ha expresado que “la dignidad homana.. es el centro sobre el que gita Ia orgenizacion de los derechos fundamentales de nuestro orden consttucional y del orden internacional sdoptada” (Fallos, 333:2306 y sus citas ~Falls, 327-3753 y 330:1989-). Bien se afirma en el Predmbulo de la Carta Theroamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en relacin con ta Administacion Péblica, aprobada el. 10 de octubre de 2013 por el Consejo Directivo del Centro Latinoamericano de Adiinistracién para el Desarrollo (CLAD), que “desde ta centralidad del ser humano, principio y fin del Estado, el inte. [LA RETORMA DEL PROCEDINIENTO ADMINISTRATINO ear bidamente la capacitacén y la resyonsabilidad de los gestores pili ¢os, se abandone el formalismo burvcrico y se revalorioe la func de garanta de los derechos y de instrumento para la stisfaccin de bien comin del procedimiento adminisraivo, Bs imprescindible que el procedimiento administrativo gerantice el adecuado equilibrio en tre la eficacia de la actuacién administrativa y 1a imprescindil Wvaguarda de Jos derechos de las personas", “Todos los cafuerzos que hagamos para su mejora beneficiarén ta labor de Ta Administracién peblica, Ia cual consttuye umn factor determinante en el desenvelvimienlo soci econémico, cultural, cen ico y téenico de cualquier pat. Y si ello oeurre veremos una clara mejora en ta eatdad de nuestra insiusiones; Yo que se tae duciré, por afiadidura, en el bierestar y la prosperidas sociedad. esac sina deal foma qu on cio ieee TS SteL os pias gen pe Te soar dvwol d ene sain ac cnn Se pron, het eh wae Goleman dels rel ae “Sse palo oes anst lSkig”” “Muuio, Lapsed de mfeccn del proediniento admire an Ani ee Cowan yo (iy "rsedimien saan", 1 nt orem Fen, fa admins en Ep YI Com gros nnn dd CLAD seater el Ena i nic Pablica, Panam, 2003, http://unpan| un org/intradoc/groups/publicidocument

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