Tesis - Pólizas RC Servidores Publicos en PRF

TÍTULO
PÓLIZAS DE RESPONSABILIDAD CIVIL DE SERVIDORES PÚBLICOS EN LOS

PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL.
¿SU COBERTURA Y ALCANCE SATISFACEN LAS NECESIDADES ACTUALES DEL

MERCADO COLOMBIANO?
ESTUDIANTE: PAOLA SILVANA VANEGAS SÁNCHEZ
TESIS COMO REQUISITO DE GRADO PARA OPTAR POR EL TÍTULO DE MAGISTER

EN DERECHO DE SEGUROS.
DIRECTOR DE LA TESIS: DOCTOR ARMANDO GUITIERREZ VILLALBA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE DERECHO

DEPARTAMENTO DE DERECHO DE SEGUROS.
MAESTRÍA EN DERECHO SEGUROS.
BOGOTÁ, D.C, NOVIEMBRE DE 2022

Tabla de Contenido
Resumen ...………………………………………………………………………………………...1
Introducción ………………………………………………………………………………………2
1. Historia del control fiscal, sinopsis …………………………………………............................4
2. Acción fiscal ……….…………………………………………………………………………11
2.1.¿Qué es la acción fiscal? ……………………………………………………..…….. 11

2.2.¿Quiénes tienen competencia para ejercer la acción fiscal? ………………………...16
2.3.¿Quiénes son sujetos de la acción fiscal? …………………………………………. 23
2.4. ¿Cuáles son los elementos de la responsabilidad fiscal?……………………………25
2.4.1. Conducta dolosa o gravemente culposa ..………………………………....26
2.4.2. Daño patrimonial al estado …...…………………………………………..32
2.4.3. Nexo causal entre la conducta y el daño……...…………………………...33
2.4.3.1. Teoría de la causa próxima ……………………………………..34
2.4.3.2. Teoría de la equivalencia de condiciones ..……………………..34
2.4.3.3. Teoría de la causalidad adecuada ………..……………………...34
2.4.3.4. Teoría de la imputación objetiva ……………...………………...35
2.4.3.5. Teoría de la concurrencia ...……………………………………..35
2.5. Ejercicio de la competencia de la Contraloría General de la República …………....35
2.6. Vinculación de los responsables fiscales en el proceso de responsabilidad fiscal en
Colombia ………….……………………………………………………………………..39
2.7. Vinculación de las compañías de seguros en los procesos de responsabilidad fiscal en
Colombia ………………………………………………………………………………...40
3. Póliza de responsabilidad civil de servidores públicos…………………..…………………....44
3.1. Generalidades .....…………………………………………………………………....44

3.2. ¿Por qué se diferencia la culpa grave y el dolo? ..…...………………………….......45
3.3. ¿Cómo se estructuran y operan estas pólizas en Colombia? …………….............:....54
3.4. Generalidades de cobertura y exclusiones en Colombia ..…..……………….…...:...57
3.4.1. Previsora ………………. ..……………………………………………......57
3.4.2. Equidad ………………. ..…………………………………………….......58
3.4.3. Axa …...………………. ..…………………………………………….......58
3.4.4. Chubb ………………. ..…………………………………...………….......59
3.4.5. Liberty ………………. ..…………………………………..………….......59
3.4.6. Estado ………………....…………………………………………………..60
3.4.7. Solidaria ………………....………………………………………………..61
3.4.8. Exclusiones……………. ..………………………………………………...61
4. Análisis de sentencia C-090 de 2022, la cual declaró la inexequibilidad de los artículos 124 al
148 del Decreto 403 de 2020...…………………………………………………………………..64
4.1. Respecto a la calificación de la conducta ...…………………………………………65

4.2. Respecto a los elementos de la responsabilidad fiscal ...……………………………67
4.3. Respecto al concepto de daño patrimonial al estado ..………………………………67
4.4. Respecto al término de caducidad de la acción fiscal.………………………………68
4.5. Modificaciones del artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 2019 ...…………………...72
Conclusiones…..…………………………………………………………………………………76
PÓLIZAS DE RESPONSABILIDAD CIVIL DE SERVIDORES PÚBLICOS EN LOS
PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL. ¿SU COBERTURA Y ALCANCE
SATISFACEN LAS NECESIDADES ACTUALES DEL MERCADO COLOMBIANO?
RESUMEN
La presente investigación pretende un análisis y estudio de las pólizas de responsabilidad
civil de servidores públicos, que en ocasiones son vinculadas en los procesos de responsabilidad
fiscal, para determinar si las mencionadas pólizas, vigentes y ofrecidas actualmente por el mercado
asegurador colombiano, satisfacen las necesidades de cobertura requeridos por la norma;
particularmente, respecto a los procesos adelantados por la Contraloría.
Para ello, se hace indispensable revisar previamente aspectos esenciales de la
responsabilidad fiscal como: su objeto, elementos, término de caducidad y prescripción; de cara a
plantear de forma adecuada si el alcance en la cobertura de las pólizas de responsabilidad civil de
servidores públicos, ofrecidas por el mercado asegurador colombiano son suficientes y otorgan la
cobertura necesaria, cuando estas son vinculadas dentro de los Procesos de Responsabilidad Fiscal
que adelanta la Contraloría.
Finalmente, se analizarán y revisarán los cambios introducidos con ocasión de la
promulgación del Decreto 403 de 2020, sin pasar por alto la decisión de la Corte Constitucional
adoptada en sentencia C-090 de 2022 por virtud de la cual se declaró la inexequibilidad de los
artículos 124 al 148 de la precitada norma, relacionados, entre otros aspectos, con la calificación
de la conducta, los elementos de la responsabilidad fiscal, su término de caducidad y prescripción.

INTRODUCCIÓN
Debido a la importancia de contar con una cobertura adecuada que proteja el patrimonio público
en atención al mandato constitucional, artículo 90, en virtud del cual se genera responsabilidad del
Estado derivado de los daños antijuridicos que cause éste a través de sus agentes, funcionarios o
servidores públicos, es que se hace necesario contar con un mecanismo de cobertura en donde se
trasladen dichos riesgos a una entidad legalmente autorizada para ello, esto es una aseguradora, el
cual es materializado a través de un contrato de seguro.
De igual forma, con ocasión del mandato constitucional del artículo 268 numeral 5, se instituye al
Contralor General de la República para establecer responsabilidad que se derive de la gestión
fiscal, buscando el resarcimiento del daño que se cause al patrimonio del Estado como
consecuencia de actuaciones irregulares en que hayan podido incurrir los servidores públicos y los
particulares, de manera dolosa o gravemente culposa, en la administración los recursos. En virtud
de ello, la Contraloría con el fin de determinar y establecer si hay lugar o no a la responsabilidad
en el ejercicio de esa gestión fiscal, tanto por acción como por omisión de esos sujetos o
responsables fiscales, adelanta los procesos denominados de responsabilidad fiscal.
Es por ello por lo que, las entidades públicas trasladan los riesgos, en los cuales pueda verse
afectado su patrimonio o el de los gestores fiscales, a entidades autorizadas para ello, esto es
compañías aseguradoras, a través de contratos de seguros, los cuales permiten cubrir parte de
dichos peligros. Ahora bien, el presente estudio pretende analizar jurídicamente el alcance de la
cobertura de las pólizas de responsabilidad civil de servidores públicos ofrecidas en el mercado
asegurador colombiano; así como, el proceso de vinculación de las garantes dentro de los procesos
de responsabilidad fiscal adelantados por la Contraloría General de la República, en virtud de
dichas pólizas.
Adicionalmente, se pretende analizar, si la cobertura otorgada es suficiente, si cumple con el objeto
para el cual fue instituida y si satisface las necesidades actuales del mercado colombiano. Por ello,
se hace necesario revisar, analizar y responder algunos interrogantes, como: ¿Las Pólizas de
Responsabilidad Civil de Servidores Públicos ofrecidas por el mercado asegurador colombiano
satisfacen las necesidades actuales de cobertura requeridos por la norma? ¿Las Pólizas de
Responsabilidad Civil de Servidores Públicos actualmente ofrecidas por el mercado asegurador
colombiano otorgan protección a todos los eventos que generan responsabilidad del Estado,
derivado de los daños antijuridicos que cause éste a través de sus agentes, funcionario o servidores
públicos? ¿Las Pólizas de Responsabilidad Civil de Servidores Públicos otorgan plena cobertura
dentro de los procesos adelantados por la Contraloría? ¿Su cobertura y alcance satisfacen las
necesidades actuales? ¿Todos los riesgos actuales relacionados con el órgano de control fiscal
pueden ser cubiertos dentro de la Pólizas de Responsabilidad Civil de Servidores Públicos?
Finalmente, se pretende analizar el alcance de la modificación generada con ocasión de la
expedición del Decreto 403 de 2020, particularmente la aclaración respecto a la calificación de la
conducta del asegurado (culpa grave) en los procesos de responsabilidad fiscal, sus elementos, el
término de caducidad y prescripción; así como, revisar la decisión de la Corte Constitucional, al
declarar inexequible los artículos 124 al 148 del Decreto 403 de 2020, relacionados con dichos
aspectos.
CAPÍTULO 1. HISTORIA DEL CONTROL FISCAL, SINOPSIS.
Con el fin de entender las particularidades y el progreso que ha tenido el concepto de
control y responsabilidad fiscal en Colombia, se hace necesario hacer una breve introducción
respecto a su evolución en nuestro ordenamiento jurídico, así como, reseñar de manera sucinta, la
historia del control fiscal en nuestro país hasta el día de hoy; entendida desde la visión
constitucional y del órgano de control como, una función pública, desarrollada por órganos con
autonomía técnica y administrativa, concebida bajo los pilares de la eficiencia, eficacia y
economía.
En virtud de lo anterior, se hace necesario mencionar que desde 1923 con ocasión de la
misión Kemmerer, en el gobierno de Pedro Nel Ospina Pérez, se llevó a cabo una reforma tendiente
a mejorar el manejo de las finanzas públicas nacionales, dando recomendaciones al gobierno
colombiano, respecto al control fiscal.
Así mismo, es importante mencionar que, las medidas recomendadas por la misión del
profesor Kemmerer se materializaron mucho más rápido debido a la situación económica que
atravesaba el mundo y particularmente algunas circunstancias coyunturales en Colombia, tales
como, la quiebra del Banco López y el impacto negativo en los precios del café, las cuales
obligaron al gobierno de turno a decretar tres días de fiesta nacional por independencia con el fin
de evitar el pánico económico. En virtud de lo anterior, encontramos que se concretaron
importantes cambios, así: la creación de instituciones en el nivel central, como la Contraloría
General de la República, el Banco de la República y la Superintendencia Bancaria; estas

instituciones, creadas en aras de organizar la función de crédito y vigilancia de recursos del público
y públicos, al amparo de la institucionalidad del estado colombiano.
Como consecuencia de dichas recomendaciones, fue promulgada la “Ley de Contraloría”,
la cual, transformó la antigua Corte de Cuentas en la Contraloría General de la República, creando
la figura de un funcionario con el fin de recalcar la importancia de otorgar al pueblo la posibilidad
de conocer cómo se recauda, maneja y administra el dinero del erario. Dicha posibilidad se
materializó a través de un representante o delegado autorizado denominado Contralor General de
la República, quien llevaría a cabo esas facultades de fiscalización bajo su responsabilidad.
Tenemos entonces que, si bien la institución de la Contraloría General de la República tiene
sus orígenes desde la Ley 42 de 1923, sólo con la Constitución de 1991, en su artículo 267, se
instituyó claramente como uno de los órganos autónomos e independientes del Estado, teniendo a
su cargo la vigilancia de la gestión fiscal. La decisión de elevar a rango constitucional la vigilancia
de la gestión fiscal, dicho sea de paso, se dio siguiendo la oleada reformista latinoamericana y
reformulando la visión de las instituciones en busca de “reforzar las instancias estatales de control,
fortaleciendo la autonomía y la capacidad fiscalizadora de las mismas”.
Entonces, a partir de la constitucionalización de la responsabilidad patrimonial del estado,
que emerge para servidores públicos y particulares al infringir los preceptos legales, es que
encontramos, de forma individualizada y particular, la responsabilidad fiscal . Así las cosas, se
hizo necesario elevar a rango constitucional el concepto y la institución de la Contraloría General

de la República, por lo que, se hace pertinente citar los mandatos constitucionales que le sirven de
sustento y hacer unas precisiones conceptuales, así:
Artículo 6. Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir
la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que
le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales
daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de
un agente suyo, aquel deberá repetir contra este.
De manera que, de la lectura de las normas antes transcritas tenemos que, la responsabilidad
patrimonial del estado puede apreciarse desde dos ópticas. La primera desde la responsabilidad
que surge, a cargo del estado, por los daños antijurídicos que pudieran ser causados por sus
funcionarios; y la segunda, por la acción que tiene el estado en contra de esos funcionarios que,
con ocasión a un comportamiento, gravemente culposo o doloso, causen un daño antijurídico.
Ópticas que, dada las aristas y complejidades, serán analizadas y desarrolladas más adelante en la
presente disertación.
Por otro lado, siguiendo con la constitucionalización de las herramientas de control fiscal,
tenemos que el artículo 267 de la Constitución consagra que tanto la Contraloría General de la
República como las contralorías departamentales, municipales y distritales ejecutan control fiscal
en Colombia, significando ello que, éstas también tienen la función de vigilar la gestión fiscal de
los servidores del estado y las personas de derecho privado que manejen o administren fondos o
bienes públicos, así:
Artículo 267. La vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá
la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes
públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos
públicos. (…). El control ejercido por la Contraloría General de la República será
preferente en los términos que defina la ley.
El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser
preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y
protección del patrimonio público. El control preventivo y concomitante no
implicará coadministración y se realizará en tiempo real a través del seguimiento
permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos
públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación
activa del control social y con la articulación del control interno. La ley regulará su
ejercicio y los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control.
El control concomitante y preventivo tiene carácter excepcional, no vinculante, no
implica coadministración, no versa sobre la conveniencia de las decisiones de los
administradores de recursos públicos, se realizará en forma de advertencia al gestor
fiscal y deberá estar incluido en un sistema general de advertencia público. El

ejercicio y la coordinación del control concomitante y preventivo corresponde
exclusivamente al Contralor General de la República en materias específicas.
La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el seguimiento permanente al
recurso público, sin oponibilidad de reserva legal para el acceso a la información
por parte de los órganos de control fiscal, y el control financiero, de gestión y de
resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad, el desarrollo
sostenible y el cumplimiento del principio de valoración de costos ambientales. La
Contraloría General de la República tendrá competencia prevalente para ejercer
control sobre la gestión de cualquier entidad territorial, de conformidad con lo que
reglamente la ley. (…)”
Adicionalmente, es preciso indicar que, la Ley 42 de 1993 en su artículo 5 instauraba:
Artículo 5. Para efecto del artículo 267 de la Constitución Nacional se entiende por
control posterior la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados
por los sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos. Por control
selectivo se entiende la elección mediante un procedimiento técnico de una muestra
representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades para obtener
conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal.
Para el ejercicio del control posterior y selectivo las contralorías podrán realizar las
diligencias que consideren pertinentes.

La precitada norma fue derogada, por el artículo 166 del Decreto 403 de 2020, en atención
a la reforma al régimen de control fiscal; el cual actualmente se encuentra regulado conforme las
disposiciones del Acto Legislativo 4 de 2019 y el Decreto Ley 403 de 2020; aclarando que,
respecto a esta última disposición, conforme sentencia C-090 de 2022 de la Corte Constitucional
se dispuso declarar inexequibles sus artículos 124 al 148; y declarar la reviviscencia de los artículos
4, 5, 6, 9, 12, 13, 14, 16, 18, 20, 37, 39, 42, 43, 49, 50 y 57 de la Ley 610 de 2000; así como los
artículos 100, 101, y 110 de la Ley 1474 de 2011, respecto a los trámites de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
Ahora bien, continuando con las herramientas del control fiscal, tenemos que, el artículo
268 de la Constitución atribuye expresamente al Contralor General de la República, facultades
para dictar y armonizar el sistema de control fiscal en todas las entidades públicas, dentro de las
cuales se destacan las siguientes:
Artículo 268. El Contralor General de la República tendrá las siguientes
atribuciones: (…)
5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las
sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción
coactiva, para lo cual tendrá prelación.
(…)
12. Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas
las entidades públicas del orden nacional y territorial; y dirigir e implementar, con
apoyo de la Auditoria General de la República, el Sistema Nacional de Control

Fiscal, para la unificación y estandarización de la vigilancia y control de la gestión
fiscal.
(…)
13. Advertir a los servidores públicos y particulares que administren recursos
públicos de la existencia de un riesgo inminente en operaciones o procesos en
ejecución, con el fin de prevenir la ocurrencia de un daño, a fin de que el gestor
fiscal adopte las medidas que considere procedentes para evitar que se materialice
o se extienda, y ejercer control sobre los hechos así identificados.”
De lo anteriormente expuesto, podemos concluir en primera medida que, el control fiscal
que fue institucionalizado en la Constitución de 1991 ha evolucionado hasta nuestros días en forma
de un control posterior y selectivo de manera general; pero, atendiendo las necesidades de
protección del erario, también podrá ser preventivo y concomitante, con carácter excepcional no
vinculante, adelantándose como advertencia a los gestores fiscales.
Así entonces, tenemos que la última reforma al control fiscal en Colombia que se
instrumentó mediante el Acto Legislativo 4 de 2019 y el Decreto Ley 403 de 2020, consolidó un
moderno sistema en atención a las necesidades del estado colombiano, instituyendo un modelo de
control fiscal, preventivo y concurrente el cual complementa articuladamente, el ya existente
control posterior y selectivo. Aclarando que, el nuevo control no implica coadministración sino
seguimiento actual, real y eficaz de los recursos públicos, haciendo uso de tecnologías,
participación social y control interno.

CAPÍTULO 2. ACCIÓN FISCAL.
2.1. ¿Qué es la acción fiscal?
Tenemos que, puede considerarse la acción fiscal como el medio administrativo
otorgado, por la Constitución y la ley, a la Contraloría General y a las Contralorías
Departamentales, Distritales y Municipales con el fin de obtener de los gestores fiscales el
resarcimiento de cualquier perjuicio causado al patrimonio público, originado por acción u
omisión de quienes ejercen gestión fiscal o con ocasión de esta, a título de dolo ó culpa
grave.
En virtud de lo anterior, es importante tener en cuenta qué se entiende por dolo y culpa
grave, para lo cual es menester recurrir a las definiciones del Código Civil, así como, las
acepciones previstas en materia de responsabilidad fiscal, para lo cual el artículo 118 de la Ley
1474 de 2011, instauró presunciones, tanto a título de dolo como de culpa grave, respecto a
determinadas conductas desplegadas por los gestores fiscales.
Así las cosas, se entiende por dolo, conforme el artículo 63 del Código Civil, como: “(…)
la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro” y conforme el artículo 118
de la Ley 1474 de 2011, “se presumirá que el gestor fiscal ha obrado con dolo cuando por los
mismos hechos haya sido condenado penalmente o sancionado disciplinariamente por la comisión
de un delito o una falta disciplinaria imputados a ese título”
Adicionalmente, conforme el artículo 39 de la Ley 2195 de 2022 que modificó el artículo
5 de la Ley 678 de 2001, que regula la acción de repetición, en lo referente a la determinación de

responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de
repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición, se tiene una presunción legal frente
al dolo, así:
La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de
un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.
Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas:
1. Que el acto administrativo haya sido declarado nulo por desviación de
poder, indebida motivación, o falta de motivación, y por falsa motivación.
2. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los
mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad
patrimonial del Estado.
3. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia contrario a derecho en
un proceso judicial.
4. Obrar con desviación de poder.
Por otro lado, respecto a la definición de culpa, tenemos clara la misma, desde la acepción
de los Hermanos Mazeaud desde 1959 como “el error de conducta que no lo habría cometido una
persona cuidadosa situada en las mismas circunstancias externas”.

De igual forma, dentro del artículo 63 del Código Civil, también se encuentra la definición
de culpa, clasificándola en tres especies, así:
Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los
negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia
suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo.
Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y
cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios. Culpa o
descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se
opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. El que debe administrar un negocio
como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa.
Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre
juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes. Esta especie de culpa se
opone a la suma diligencia o cuidado. [cursivas añadidas]
Ahora bien, previo a indicar en qué casos se presume la culpa grave del gestor fiscal,
conforme lo ordenado en la Ley 1474 de 2011, se hace pertinente puntualizar el concepto de gestor
fiscal, entendido este en los términos del artículo 3 de Ley 610 de 2000, como:
(…) los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o
administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición,
planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo,

adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la
recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del
Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad,
imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales.
Por otro lado, tenemos entonces que, conforme al artículo 118 de la Ley 1474 de 2011, se
presumirá la culpa grave del gestor fiscal, así:
“a) Cuando se hayan elaborado pliegos de condiciones o términos de referencia en
forma incompleta, ambigua o confusa, que hubieran conducido a interpretaciones
o decisiones técnicas que afectaran la integridad patrimonial de la entidad
contratante;
b) Cuando haya habido una omisión injustificada del deber de efectuar
comparaciones de precios, ya sea mediante estudios o consultas de las condiciones
del mercado o cotejo de los ofrecimientos recibidos y se hayan aceptado sin
justificación objetiva ofertas que superen los precios del mercado;
c) Cuando se haya omitido el cumplimiento de las obligaciones propias de los
contratos de interventoría o de las funciones de supervisión, tales como el
adelantamiento de revisiones periódicas de obras, bienes o servicios, de manera que
no se establezca la correcta ejecución del objeto contractual o el cumplimiento de
las condiciones de calidad y oportunidad ofrecidas por los contratistas;

d) Cuando se haya incumplido la obligación de asegurar los bienes de la entidad o
la de hacer exigibles las pólizas o garantías frente al acaecimiento de los siniestros
o el incumplimiento de los contratos;
e) Cuando se haya efectuado el reconocimiento de salarios, prestaciones y demás
emolumentos y haberes laborales con violación de las normas que rigen el ejercicio
de la función pública o las relaciones laborales.” [cursivas añadidas]
Finalmente, en atención a la regulación particular respecto a la determinación de
responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de
repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición, la Ley 678 de 2001 modificada
por el artículo 40 de la Ley 2195 de 2022, define en su artículo 6 la presunción de culpa grave así:
“Se presumirá que la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando
el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de
una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”.
[cursivas añadidas]
Así las cosas, entendiendo la definición de cada una de las calificaciones de conducta que
se plantean en las normas, es clara la razón de ser y finalidad de la acción fiscal, al buscar el debido
resarcimiento que debe darse por el daño sufrido por el patrimonio del estado, cuando como
consecuencia de actuaciones o conductas irregulares, calificadas como dolosas o gravemente

culposas, estas sean cometidas por personas que realizan gestión fiscal; y finalmente, exista un
nexo de causalidad entre ese daño y su conducta.
2.2. ¿Quiénes tienen competencia para ejercer la acción fiscal?
La competencia para ejercer la acción fiscal está dispuesta en el artículo 2 del Decreto Ley
403 de 2020, donde se definen cuáles son los órganos encargados del control fiscal, aclarando que
cada uno actuará en el ámbito de competencia territorial o funcional que le corresponda, así:
ARTÍCULO 2o. DEFINICIONES. Para los efectos de la vigilancia y el control
fiscal se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: (…)
Órganos de Control Fiscal: Son la Contraloría General de la República, las
contralorías departamentales, las contralorías distritales, las contralorías
municipales y la Auditoría General de la República, encargados de la vigilancia y
control fiscal de la gestión fiscal, en sus respectivos ámbitos de competencia.
De lo anterior, tenemos que la norma indicó claramente cuáles son los órganos dispuestos
para ejercer vigilancia y control fiscal.
Por otro lado, es pertinente en este punto indicar que la estructura de la Contraloría General
de la República se encuentra regulada, en el ámbito orgánico y funcional de sus dependencias,
conforme lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 405 de 2020, el cual dispone:

ARTÍCULO 11. ESTRUCTURA ORGÁNICA Y FUNCIONAL. La Contraloría
General de la República tendrá la siguiente estructura orgánica y funcional:
NIVEL CENTRAL
Nivel superior de dirección.
1. Despacho del Contralor General de la República.
1.1. Secretaría Privada.
1.2. Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata.
1.2.1. Unidad de Información.
1.2.2. Unidad de Análisis de la Información.
1.2.3. Unidad de Reacción Inmediata.
1.3. Sala Fiscal y Sancionatoria
1.4. Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción.
1.5. Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático.
1.6. Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación
e Incautación de Bienes.
1.7. Unidad de Apoyo Técnico al Sistema Nacional de Control Fiscal- SINACOF.
1.8. Unidad de Apoyo Técnico al Congreso.
1.9. Oficina Jurídica.
1.10. Oficina de Control Interno.
1.11. Oficina de Control Disciplinario.
1.12. Oficina de Comunicaciones y Publicaciones.
1.13. Centro de Estudios Fiscales (CEF).

1.13.1. Comité Asesor del Centro de Estudios Fiscales.
1.13.2. Fondo Cuenta de Capacitación y Publicaciones.
2. Despacho del Vicecontralor.
2.1. Oficina de Planeación.
2.2. Oficina de Sistemas e Informática.
Contralorías Delegadas Generales
3. Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana.
3.1. Dirección de Atención Ciudadana.
3.2. Dirección de Promoción y Desarrollo del Control Fiscal Participativo.
3.3. Dirección de Seguimiento Regional.
4. Contraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas.
4.1. Dirección de Estudios Macroeconómicos.
4.2. Dirección de Cuentas y Estadísticas Fiscales.
5. Contraloría Delegada para el Posconflicto.
6. Contraloría Delegada para Población Focalizada.
6.1. Dirección de Estudios Intersectoriales de Políticas Públicas Focalizadas.
6.2. Dirección de Orientación del Control Fiscal.
Contralorías Delegadas Sectoriales.
7. Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario.
7.1. Dirección de Vigilancia Fiscal.
7.2. Dirección de Estudios Sectoriales.

8. Contraloría Delegada para el Sector Minas y Energía.
9. Contraloría Delegada para el Sector Salud.
10. Contraloría Delegada para el Sector Trabajo.
11. Contraloría Delegada para el Sector Educación, Ciencia y Tecnología, Cultura,
Recreación y Deporte.
12. Contraloría Delegada para el Sector Inclusión Social.
13. Contraloría Delegada para el Sector de Infraestructura.
14. Contraloría Delegada para el Sector de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones.

15. Contraloría Delegada para el Sector Vivienda y Saneamiento Básico.
16. Contraloría Delegada para el Sector Comercio y Desarrollo Regional.
17. Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras.
18. Contraloría Delegada para el Sector Defensa y Seguridad.
19. Contraloría Delegada para el Sector Justicia.
20. Contraloría Delegada para el Medio Ambiente.
20.3. Dirección de Desarrollo Sostenible y Valoración de Costos Ambientales.
21. Comité de Evaluación Sectorial.
22. Grupos de Exámenes Especiales.

Resarcimiento del Daño al Patrimonio Público
23. Contraloría Delegada para la Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y
Cobro Coactivo.
23.1. Unidad de Responsabilidad Fiscal
23.1.1. Direcciones de Investigaciones.
23.2. Unidad de Cobro Coactivo.
23.2.1. Direcciones de Cobro Coactivo.
23.3. Unidad de Intervención Judicial.
Gerencias Nacionales
24. Gerencia Administrativa y Financiera.
24.1. Dirección de Contratación.
24.2. Dirección de Infraestructura, Bienes y Servicios.
24.3. Dirección Financiera.
24.4. Dirección de Gestión Documental.
25. Gerencia del Talento Humano.
25.1. Dirección de Gestión del Talento Humano.
25.2. Dirección de Carrera Administrativa.
NIVEL DESCONCENTRADO
26. Gerencia Departamental Colegiada.

26.1. Grupos Delegados de Vigilancia Fiscal.
26.2. Grupos de Responsabilidad Fiscal.
26.3. Grupos de Cobro Coactivo.
26.4. Grupos de Participación Ciudadana.
ÓRGANOS DE ASESORÍA Y COORDINACIÓN
27. Comité Directivo.
28. Junta de Licitaciones o Adquisiciones.
29. Comisión de personal.
30. Comité de Control Interno.
31. Consejo Superior de Carrera Administrativa.
(…)
PARÁGRAFO 2. En cada Gerencia Departamental Colegiada el Contralor General
de la República creará, previo estudio técnico de la Oficina de Planeación, los
grupos internos de trabajo que sean necesarios para cumplir con las funciones y
responsabilidades asignadas.
PARÁGRAFO 3. En cada Dirección de Vigilancia Fiscal, el Contralor General
creará, previo estudio técnico de la Oficina de Planeación, los grupos internos de
exámenes especiales que sean necesarios para cumplir con las funciones y
responsabilidades asignadas.
Finalmente, encontramos que conforme al Artículo 30 del Decreto 267 de 2000, se detalla
el concepto de sectorización, instituido con el fin de garantizar el adecuado ejercicio de las

funciones, facultades y actividades de vigilancia fiscal asignadas a la Contraloría General de la
República. En virtud del concepto antes indicado, el ente de control agrupará por sectores las
labores de control y fiscalización, considerando la especialización sectorial, la funcionalidad y la
simplificación, con el fin de que se desarrolle correctamente la gestión pública encomendada
constitucionalmente.
Así las cosas, tenemos que conforme a los decretos reglamentarios y atendiendo al
concepto de sectorización podemos concluir que la competencia para ejercer la acción fiscal de la
Contraloría General de la República está reglada en el ámbito de competencia territorial y
funcional.
2.3. ¿Quiénes son sujetos de la acción fiscal?
Conforme el Decreto Ley 403 de 2020, en su artículo 2 se definen como sujetos de
vigilancia y control, a cualquier persona que administre, maneje, disponga o invierta recursos
públicos, así:
ARTÍCULO 2o. DEFINICIONES. Para los efectos de la vigilancia y el control
fiscal se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: (…)
Sujeto de vigilancia y control: Son sujetos de vigilancia y control fiscal los órganos
que integran las ramas del poder público, los órganos autónomos e independientes,
los de control y electorales, los organismos creados por la Constitución Política y
la ley que tienen régimen especial, el Banco de la República, y las demás entidades
públicas en todos los niveles administrativos, los particulares, las personas jurídicas
y cualquier otro tipo de organización o sociedad que a cualquier título recauden,
administren, manejen, dispongan o inviertan fondos, recursos del Estado y/o bienes
o recursos públicos en lo relacionado con estos.
Por otro lado, es conveniente indicar que los sujetos sometidos a la vigilancia y control
fiscal también sufrieron cambios conforme el Decreto 405 de 2020, el cual modificó el artículo 4
del Decreto Ley 267 de 2000, quedando en los siguientes términos:
ARTÍCULO 4. SUJETOS DE VIGILANCIA Y CONTROL FISCAL. Son sujetos
de vigilancia y control fiscal por parte de la Contraloría General de la República los
órganos que integran las ramas del poder público, los órganos autónomos e
independientes, los de control y electorales, los organismos creados por la
Constitución Política y la ley que tienen régimen especial, y las demás entidades
públicas en todos los niveles administrativos, los particulares, las personas
jurídicas y cualquier otro tipo de organización o sociedad que a cualquier título
recauden, administren, manejen, dispongan o inviertan fondos, recursos del Estado
y/o bienes o recursos públicos en lo relacionado con éstos.
Lo anterior, sin perjuicio del ejercicio de las competencias de las contralorías
territoriales y la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia,
prevalencia y subsidiariedad, de conformidad con la ley.

PARÁGRAFO. El Banco de la República es sujeto de vigilancia y control fiscal
por parte de la Contraloría General de la República cuando administre recursos de
la Nación, ejecute actos o cumpla actividades de gestión fiscal y en la medida en
que lo haga.
Así las cosas, de las normas antes transcritas tenemos como sujetos a vigilancia y control
por parte de la Contraloría General de la República a cualquier persona que administre, maneje,
disponga o invierta recursos públicos, es decir, todos ellos son considerados sujetos a la acción
fiscal. Aclarando que la responsabilidad fiscal sólo puede predicarse de los gestores fiscales o de
quienes causen un daño con ocasión de esa gestión, concurriendo, eso sí, los elementos de la
responsabilidad fiscal.
2.4. ¿Cuáles son los elementos de la responsabilidad fiscal?
Conforme la norma actualmente vigente, esto es el artículo 5 de la Ley 610 de 2000, la
responsabilidad fiscal estará integrada por los siguientes elementos:
-Una conducta dolosa o culposa* atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. En
este punto es preciso indicar, que conforme el artículo 118 de la Ley 1474 de 2011 y la sentencia
C-512 de 2013, la conducta desplegada objeto de responsabilidad fiscal, debe ser calificada como
gravemente culposa.
- Un daño patrimonial al Estado.
- Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.
Al respecto es importante el estudio y análisis de estos, haciendo una breve exposición, así:
2.4.1 Conducta dolosa o gravemente culposa
Considerando las definiciones de dolo y culpa enunciadas anteriormente, se puede precisar
que la conducta dolosa es aquella que se realiza con la intención de causar un daño o injuria a la
persona o propiedad de otro; y, la conducta culposa es aquel error que no habría cometido una
persona diligente y cuidadosa, puesta en las mismas circunstancias.
Ahora bien, resulta pertinente recordar la posición de la Corte Constitucional, con ocasión
de la sentencia C-619 de 2002, donde en ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, en
donde se demandó el parágrafo 2 del artículo 4 y la expresión leve del artículo 53 de la Ley 610
de 2000, ley que establecía el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal competencia de las
Contralorías.
Las normas objeto de debate, artículo 4, parágrafo 2, y artículo 53, expresión leve, se
transcriben a continuación y los apartes demandados se diferencian en cursiva.
Artículo 4°. Objeto de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad
fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio
público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes
realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que
compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.

Para el establecimiento de responsabilidad fiscal en cada caso, se
tendrá en cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la función
administrativa y de la gestión fiscal.
Parágrafo 1°. La responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y
se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad.
Parágrafo 2°. El grado de culpa a partir del cual se podrá establecer
responsabilidad fiscal será el de la culpa leve. [cursivas añadidas]
Artículo 53. Fallo con responsabilidad fiscal. El funcionario
competente proferirá fallo con responsabilidad fiscal al presunto responsable
fiscal cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza de la
existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación, de la
individualización y actuación cuando menos con culpa leve del gestor fiscal y
de la relación de causalidad entre el comportamiento del agente y el daño
ocasionado al erario, y como consecuencia se establezca la obligación de pagar
una suma líquida de dinero a cargo del responsable.
Los fallos con responsabilidad deberán determinar en forma precisa la
cuantía del daño causado, actualizándolo a valor presente al momento de la
decisión, según los índices de precios al consumidor certificados por el DANE
para los períodos correspondientes.

Adicionalmente, es preciso indicar que el pronunciamiento de la Corte en la sentencia C-
619 de 2002 abordó y reconoció que existe responsabilidad de órganos del estado por acción u
omisiones de quienes lo integran. Por ello, es importante abordar y traer a colación los conceptos
y aclaraciones que para este caso se sentaron, así:
El reconocimiento de la personalidad jurídica a los órganos constitucionales
del Estado permite y facilita su sometimiento al orden institucional en los mismos
términos en que se encuentran los demás sujetos de derecho -personas naturales y
jurídicas de derecho privado-, haciéndolo particularmente responsable por las
acciones u omisiones de quienes legalmente lo integran y representan. En este
sentido, la personalidad jurídica y política reconocida a los órganos del Estado,
fundada en los principios de la representación y del mandato, no sólo le confieren
a este último capacidad y cierto grado de libertad para desarrollar y ejecutar sus
actos, sino que también configura un centro de imputación jurídica, que le permite
a los asociados formular en su contra las pretensiones de responsabilidad
contractual y extracontractual, las cuales constituyen una garantía constitucional de
las personas frente a los daños antijurídicos que puedan causar los distintos
órganos estatales en el ejercicio de los poderes de gestión e intervención (…)
Entonces, es valioso el análisis y la sentencia de la Corte Constitucional, en tanto que, deja
clara la necesidad que existe de resarcir los daños ocasionados y las condiciones bajo las cuales se
soporta el instituto resarcitorio, así:
Con fundamento en este postulado de principio, el instituto resarcitorio se
configura siempre y cuando: (i) ocurra un daño antijurídico o lesión, (ii) éste sea
imputable a la acción u omisión de un ente público y (ii) exista una relación de
causalidad entre el daño y la acción u omisión del ente público; ampliándose de
este modo el espectro de la responsabilidad estatal al superar el postulado inicial de
la falla en el servicio, para adentrarse en el ámbito del daño antijurídico -entendido
como aquél daño patrimonial o extrapatrimonial que se causa en forma lícita o ilícita
al ciudadano, sin que éste se encuentre en la obligación jurídica de soportarlo.
En el mismo fallo, también deja claro que, por un lado, es importante declarar la
responsabilidad patrimonial del estado, por intermedio de sus representantes, cuando a través de
estos se ha producido un daño antijurídico que le resulta imputable al primero; y por otro, la
obligación de dichos representantes de indemnizar al Estado, cuando la consecuencia pecuniaria
de ese daño, le sea imputable y consecuencia de una conducta en la que concurre la especial
calificación prevista por el constituyente: Dolosa o gravemente culposa. [cursivas añadidas]
Puntualiza el alto tribunal que:

(…) mientras la responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro sistema
jurídico encuentra sustento en el principio de la garantía integral del patrimonio
de los ciudadanos (C.P. arts. 2°,13, 58 y 83), el fundamento jurídico de la
responsabilidad patrimonial de los agentes frente al Estado no es otro que el de
garantizar el patrimonio económico estatal, el cual -lo ha dicho esta Corte- debe
ser objeto de protección integral con el propósito de lograr y asegurar “la realización
efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho” , en los términos
de lo estatuido por los artículos 2° y 209 de la Constitución Política. [cursivas
añadidas]
Sumado a lo anterior, respecto a la Responsabilidad Fiscal, la Corte en dicha sentencia
resalta que:
(…) viene a constituir “una especie de la responsabilidad que en general se
puede exigir a los servidores públicos o a quienes desempeñen funciones públicas,
por los actos que lesionan el servicio o el patrimonio público, e incluso a los
contratistas y a los particulares que hubieren causado perjuicio a los intereses
patrimoniales del Estado”. En esa medida, igual a lo que acontece con la acción de
repetición, la responsabilidad fiscal tiene como finalidad o propósito específico la
protección y garantía del patrimonio del Estado, buscando la reparación de los
daños que éste haya podido sufrir como consecuencia de la gestión irregular de
quienes tienen a su cargo el manejo de dineros o bienes públicos -incluyendo
directivos de entidades públicas, personas que adoptan decisiones relacionadas con
gestión fiscal o con funciones de ordenación, control, dirección y coordinación,

contratistas y particulares por razón de los perjuicios causados a los intereses
patrimoniales del Estado-. [cursivas añadidas]
En conclusión, la Corte muy acertadamente al evidenciar lo paradójico de las expresiones
acusada con la norma constitucional decide declarar la inexequibilidad de la expresión “leve” tanto
del parágrafo 2 del artículo 4 como del artículo 53 de la Ley 610 de 2000.
Y es precisamente en ese punto en donde se resalta la contrariedad de las expresiones
acusadas en la Constitución, en tanto impone un régimen de responsabilidad fiscal, más acucioso
que el que se contempló para la responsabilidad patrimonial por parte de la Constitución en su
artículo 90. Esto, puesto que un servidor público o aquel que maneja recursos públicos podría ser
declarado responsable fiscalmente hasta por conductas leves, mientras que un servidor que cumple
gestión fiscal se limita a la calificación de su conducta sólo por dolo o culpa grave. En ese sentido
es claro, que era más gravoso el régimen de responsabilidad en los procesos fiscales que el
consagrado en el mandato constitucional; por ello, la acertada decisión de la Corte al declarar la
inexequibilidad de la expresión “leve”.
Finalmente, es importante concluir que, si bien el artículo 6 de la Ley 610 de 2000 ordenaba
que la conducta desplegada para determinar responsabilidad fiscal debía ser dolo o culpa;
posteriormente, conforme al artículo 118 de la Ley 1474 de 2011, quedó aclarado que el grado de
culpabilidad para establecer la existencia de responsabilidad fiscal se establecía en virtud de la
conducta dolosa o gravemente culposa del gestor fiscal.

2.4.2. Daño patrimonial al Estado
Ahora bien, respecto al daño patrimonial al Estado, este concepto ha sido pacífico y se
entiende como una lesión al patrimonio público, es decir, un menoscabo, disminución, perjuicio,
detrimento, pérdida o deterioro de los bienes o recursos públicos; la cual se produce por una gestión
ineficaz o inexistente en el cumplimiento de los fines del Estado.
En igual sentido, el artículo 6 de la Ley 610 de 2000, lo define como:
Para efectos de esta ley se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión
del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio,
detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a
los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal
antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en términos
generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales
del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o
proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías.
Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores
públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa
o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio
público.
Es importante puntualizar, que el daño puede darse por acción u omisión; lo importante es
que produzca un impacto negativo en el erario. Así las cosas, por acción, el daño puede ocasionarse
como extralimitación de las funciones ordenadas al funcionario público, por ejemplo, al incurrir
en gastos adicionales o en mayores precios en la contratación de bienes y servicios, ello con
ocasión de una mala planeación o asignación de recursos, afectando desfavorablemente los costos
de adquisición de productos que son requeridos por la administración. Por otro lado, en términos
de omisión, el daño puede ocasionarse por conductas permisivas de los funcionarios al no
controlar, vigilar o sancionar actividades que van en contravía de normas o derechos. Entonces,
encontramos casos en donde no se adoptan medidas para la protección de los recursos naturales o
se decide no suspender obras o actividades que terminan produciendo daños a esos bienes
protegidos. Finalmente, en términos de omisión, también hallamos situaciones en donde los
funcionarios no adelantan procedimientos sancionatorios contractuales, ni trámites para hacer
efectivas multas o sanciones pactadas, ni se llevan a cabo las acciones tendientes a hacer efectivas
las pólizas de responsabilidad cuando les asiste la obligación de hacerlo, dejando con ello de
percibir recursos a favor del patrimonio del estado.
Así mismo, es menester recordar la naturaleza resarcitoria de la responsabilidad fiscal, por
ello, cobra sentido únicamente cuando existe la certeza del daño que se ocasionó al patrimonio del
estado y se cuantifica el mismo. Así las cosas, se hace necesario que dentro del proceso obre
prueba suficiente que conduzca a evidenciar dicho daño y que en el fallo se impute la
responsabilidad fiscal a dicho responsable, estableciendo a su cargo la obligación de pagar una
suma liquida de dinero.
2.4.3. Nexo causal entre la conducta y el daño
Ahora bien, se abordará el concepto de nexo causal, entendido como la relación o conexión
fáctica que debe existir entre la conducta humana y el daño que se produce al erario. Es importante
señalar que, ese nexo, debe ser real, próximo, determinante y adecuado. Es por ello por lo que,
dicho vínculo es imprescindible que exista y se pruebe dentro del proceso, para que el Estado, a
través de la Contraloría, pueda declarar la responsabilidad a cargo del investigado fiscalmente.
También, es importante indicar que, en torno al nexo causal, se han esbozado diversas
teorías con el fin de exponer y explicar la vinculación que debe presentarse entre los dos elementos
inicialmente expuestos, conducta culposa o dolosa y el daño patrimonial al estado. Así las cosas,
se enunciarán someramente algunas teorías al respecto, con el fin de entender el nexo de
causalidad.
2.4.3.1 Teoría de la causa próxima
Se entiende que la causa que origina el resultado lesivo es aquella que se
halla, temporalmente, más próxima al daño; las demás son simples condiciones.
2.4.3.2 Teoría de la equivalencia de condiciones
Se entiende que todas las condiciones que originaron el daño son
semejantes, por lo tanto, si falta una de ellas no se produciría el menoscabo. Así las
cosas, deberán considerarse todas y cada una de las situaciones que confluyeron en
torno a la materialización del daño, puesto que, cada una reviste igual condición
para producir el hecho que se pretende sea indemnizado.
2.4.3.3 Teoría de la causalidad adecuada
Esta teoría contempla como causa del daño aquel que tenga vocación y
posibilidad de provocar el daño, es decir, se hace un juicio de probabilidad para
determinar si la conducta, activa u omisiva, es idónea para producir el daño. En este

caso, además del hecho que origina el daño, es necesario que bajo los juicios de
probabilidad resulte adecuado para la producción del hecho dañoso.
2.4.3.4 Teoría de la imputación objetiva
Esta teoría analiza a la luz de la normatividad, las circunstancias fácticas
para identificar las situaciones que llevaron al daño antijurídico. Se analiza la
conducta de quienes estaban obligados a proceder de determinada manera,
conforme cargas u obligaciones como agentes del estado; así mismo, evaluar la
capacidad de la conducta desplegada por el funcionario en la producción del daño.
2.4.3.5 Teoría de la concurrencia
Se presenta cuando el mismo daño es provocado por varios agentes, el cual
se produce independientemente del actuar del otro, es decir, existen varias acciones
autónomas que contribuyen a materializar el daño, siendo todas detonantes y
partícipes en la concreción del daño.
2.5. Ejercicio de la competencia de la Contraloría General de la República
Como en efecto se indicó en capítulos anteriores la Contraloría General de la República
ejerce la acción fiscal a través de distintos órganos; por ello, en el presente aparte se enunciarán
someramente los procesos y las etapas que deben agotarse al interior de cada uno.
Tenemos entonces que, la Controlaría General de la República adelanta procesos de
responsabilidad fiscal para lo cual están previstos dos tipos de procedimientos: el ordinario y el
verbal.
En primer lugar, el procedimiento ordinario, netamente escritural, se encuentra regulado
en los artículos 40 y siguientes de la Ley 610 de 2000 y los artículos 110 a 120 de la Ley 1474 de
2011, normas en las cuales se indican las etapas que deben surtirse dentro de dicho procedimiento,
así:
1. Apertura del proceso de responsabilidad, originado como resultado de la posible
existencia de un daño patrimonial avistado en la indagación preliminar, en una queja de la
ciudadanía, un dictamen o cualquier acción de vigilancia adelantada por el órgano de control. En
esta etapa se podrán adelantar diligencias como: decreto y práctica de medidas cautelares (artículo
41 de Ley 610 de 2000), recepción de versiones libres (artículo 136 del Decreto Ley 403 de 2020
y vinculación del garante (artículo 44 de Ley 610 de 2000).
2. Imputación o cierre: Es importante aclarar que posteriormente, la Contraloría cuenta con
cinco meses para imputar responsabilidad fiscal o proceder con el archivo del expediente (artículo
46 y 48 de Ley 610 de 2000). A continuación, los presuntos responsables fiscales contarán con 10
días contados a partir de la notificación del auto de imputación para que presenten sus argumentos
de defensa; así como, solicitar y aportar pruebas y se contará con 30 días para la práctica de las
pruebas (artículo 51 de la Ley 610 de 2000).

3. Fallo: Finalmente, una vez vencido el término de traslado y practicadas las pruebas
dentro del proceso, se procederá con la decisión de fondo, fallo con o sin responsabilidad fiscal
(Artículos 53 y 54 de la Ley 610 de 2000), que deberá proferirse dentro de los 30 días siguientes.
Contra dicha decisión proceden los recursos de reposición y en subsidio apelación. (Artículo 55
de la Ley 610 de 2000 y artículo 76 del CPACA). Finalmente, el ente de control profiere decisión
final dentro del proceso, la cual presta mérito ejecutivo, en el evento de existir una condena y ésta
tenga la característica de ser: clara, expresa y exigible; agotando con ello el trámite dentro del
proceso ordinario de responsabilidad fiscal.
En este punto, es importante aclarar que conforme el artículo 106 de la ley 1474 de 2011,
las únicas providencias que se notificarán personalmente son: el auto de apertura, el auto de
imputación y el fallo de primera o única instancia. Las demás decisiones dentro del proceso serán
notificadas por estado.
Por otro lado, encontramos el procedimiento verbal regulado en el artículo 97 de la Ley
1474 de 2011, trámite donde impera la celeridad y concentración para el pronto resarcimiento del
patrimonio público. Así las cosas, tenemos un procedimiento, con las siguientes etapas:
1. Apertura e Imputación: Frente a la existencia de un daño patrimonial al Estado y con la
prueba que compromete al gestor fiscal, se expedirá un auto de apertura e imputación de
responsabilidad (artículos 41 y 48 de la Ley 610 de 2000), conteniendo la individualización de los
presuntos responsables fiscales, los cargos que se imputan y la vinculación al garante. Dicho auto
será notificado personalmente al presunto responsable fiscal y a la aseguradora, en este se fijará

fecha y hora para llevar a cabo la audiencia de descargos; aclarando que, el procedimiento verbal
está regulado en los artículos 97 al 105 de Ley 1474 de 2011.
2. Audiencia de descargos: Atendiendo la concentración y celeridad de este proceso en
esta audiencia se procede a ejercer el derecho de defensa, presentar descargos, aportar y solicitar
pruebas, interponer nulidades por cada uno de los presuntos responsables fiscales y sus garantes;
así mismo, la Contraloría resuelve las solicitudes probatorias y las nulidades propuestas. La
práctica de pruebas, cuando no se realice en la misma, diligencia, deberá realizarse en el término
máximo de 1 año (artículos 98, 99 y 100 de la Ley 1474 de 2011)
3. Audiencia de decisión: Las partes presentan sus alegatos de conclusión y posteriormente
se proferirá el fallo con o sin responsabilidad fiscal, el cual deberá estar debidamente motivado.
Se aclara que el fallo podrá proferirse en la misma la diligencia o podrá suspenderse por 20 días
para dictar el fallo correspondiente (artículo 101 de la Ley 1474 de 2011, modificado parcialmente
por el artículo 142 del Decreto Ley 403 de 2020). Contra el fallo proceden los recursos de
reposición y en subsidio apelación (artículo 102 de la Ley 1474 de 2011) sustentándose en la
misma diligencia o dentro de los 10 días siguientes.
Finalmente, el ente de control resolverá los recursos interpuestos dentro de los 2 meses
siguientes a la sustentación, con ello se tendrá una decisión final dentro del proceso, la cual presta
mérito ejecutivo; agotando con ello el trámite dentro del proceso verbal de responsabilidad fiscal.
Adicionalmente, es importante indicar que conforme el artículo 18 de la Ley 610 de 2000,
procede el grado de consulta en los eventos en los cuales dentro del proceso de responsabilidad se
dicte auto de archivo, fallo sin responsabilidad fiscal y fallo con responsabilidad fiscal (cuando el
responsable condenado fue representado por apoderado de oficio). El proceso de consulta consiste
en el envío del expediente, al superior jerárquico o funcional, dentro de los tres días siguientes a
la decisión, para su revisión y pronunciamiento. Si dentro del mes siguiente a la recepción del
expediente, el superior no ha proferido providencia alguna, la decisión consultada quedará en
firme.
2.6. Vinculación de los responsables fiscales en el proceso de responsabilidad fiscal en Colombia
Como en efecto se indicó en capítulos anteriores la Contraloría ejerce la acción fiscal a
través de distintos órganos y procedimientos, por ello en el presente aparte se enunciará la forma
en que se vincula a los responsables fiscales dentro los procesos que adelanta la Contraloría
General de la República, de acuerdo con la disposición normativa.
Así las cosas, tenemos que, conforme al artículo 67 de la ley 1437 de 2011 y el artículo
104 de la ley 1474 de 2011, se puede notificar personalmente al presunto responsable fiscal, a su
representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para
notificarse.
El artículo 104 en su literal d, ordena que la vinculación del garante, en calidad de tercero
civilmente responsable, se realizará mediante el envío de una comunicación, de la misma manera
se procede cuando se trata de su desvinculación.

En el mismo sentido, el artículo 44 de la ley 610 de 2000 en su inciso segundo, dispone
que la vinculación hecha al garante se surtirá mediante la comunicación del auto de apertura del
proceso al representante legal o al apoderado designado por éste, con la indicación del respectivo
motivo. Sin embargo, el primer inciso de la respectiva norma aclara que la vinculación hecha a la
compañía de seguros dentro del proceso es en calidad de tercero civilmente responsable, teniendo
los mismos derechos y facultades del principal implicado. Por ello, se analizará dicha vinculación
en el siguiente aparte.
2.7. Vinculación de las compañías de seguros en los procesos de responsabilidad fiscal
De conformidad con el artículo 44 de la Ley 610 de 2000, el cual dispone:
ARTÍCULO 44. VINCULACIÓN DEL GARANTE. Cuando el presunto
responsable, o el bien o contrato sobre el cual recaiga el objeto del proceso, se
encuentren amparados por una póliza, se vinculará al proceso a la compañía de
seguros, en calidad de tercero civilmente responsable, en cuya virtud tendrá los
mismos derechos y facultades del principal implicado.
La vinculación se surtirá mediante la comunicación del auto de apertura del proceso
al representante legal o al apoderado designado por éste, con la indicación del
motivo de procedencia de aquella. (Resaltado fuera de texto).

En virtud de la consagración normativa, es claro que la vinculación hecha a la Compañía
de Seguros se hace a título de tercero civilmente responsable y no como responsable fiscal; así lo
ha sentado la Corte Constitucional en sentencia C-648 de 2002, en donde se pronunció respecto a
la demanda de constitucionalidad impetrada en contra de los artículos 44 y 61 de la Ley 610 de
2000, siendo contundente respecto a la vinculación del garante, en los siguientes términos:
(…) la vinculación del garante está determinada por el riesgo amparado,
en estos casos la afectación de patrimonio público por el incumplimiento de las
obligaciones del contrato, la conducta de los servidores públicos y los bienes
amparados, pues de lo contrario la norma acusada resultaría desproporcionada si
comprendiera el deber para las compañías de seguros de garantizar riesgos no
amparados por ellas.
(…)
La vinculación del garante constituye, junto con la coadyuvancia y la
denuncia del pleito, una modalidad de intervención de terceros en el proceso
permite la acumulación de acciones y representa la concreción del principio de
economía al permitir que dos conflictos puedan resolverse en la misma actuación.
El llamamiento en garantía permite hacer efectivas las obligaciones surgidas en el
contrato de seguro. Constituye también un mecanismo para que el asegurador, que
es una persona jurídica diferente a la administración y al servidor público, participe
en el proceso de responsabilidad fiscal para representar y defender sus intereses en
el resultado del proceso.

Además, no debemos perder de vista la intención del legislador con la consagración de la
vinculación del garante, tal como acertadamente lo expone la Corte en la sentencia antes aludida,
así:
(…) cuando el legislador dispone que la compañía de seguros sea vinculada
en calidad de tercero civilmente responsable en los procesos de responsabilidad
fiscal, actúa en cumplimiento de los mandatos de interés general y de finalidad
social del Estado. El papel que juega el asegurador es precisamente el de garantizar
el pronto y efectivo pago de los perjuicios que se ocasionen al patrimonio público
por el servidor público responsable de la gestión fiscal, por el contrato o el bien
amparados por una póliza. (…)
El objeto de las garantías lo constituye entonces la protección del interés
general, en la medida en que permiten resarcir el detrimento patrimonial que se
ocasione al patrimonio público por el incumplimiento de las obligaciones
adquiridas por el contratista, por la actuación del servidor público encargado de la
gestión fiscal, por el deterioro o pérdida del bien objeto de protección o por hechos
que comprometan su responsabilidad patrimonial frente a terceros.
En igual sentido, concluye que no encuentra reparo para las normas acusadas, en tanto que
las mismas determinan momentos para ejercer debidamente los mecanismos de resarcimiento de
los daños que puedan causarse al patrimonio del estado, para lo cual encuentra asidero el ejercicio
de la acción fiscal, en los siguientes términos:

1ª) Las contralorías sí pueden ejercer control fiscal sobre los contratos
estatales, en dos momentos, a) una vez concluidos los trámites administrativos de
legalización de los contratos y b) una vez liquidados o terminados los contratos; tal
actuación no constituye vulneración del carácter posterior del control asignado a
estos organismos por los artículos 267 y 272 de la Constitución Política; 2ª) La
naturaleza y el carácter administrativo, resarcitorio y autónomo del control fiscal
permiten la determinación de responsabilidad fiscal con ocasión de la gestión fiscal,
lo cual no significa que las contralorías invadan órbitas de competencia de otras
autoridades que tengan a cargo la determinación de otros tipos de responsabilidad
de los servidores públicos o de particulares, incluso por una misma actuación; y 3ª)
La vinculación de las compañías de seguros en los procesos de responsabilidad
fiscal representa una medida legislativa razonable en aras de la protección del
interés general y de los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad de la función pública.
En virtud de lo anterior, tenemos la obligación constitucional y legal que tiene la
Contraloría General y las contralorías territoriales de vigilar, proteger y controlar cualquier tipo de
recurso público, acorde con su competencia funcional y territorial; para lo cual en los procesos de
responsabilidad fiscal se vinculan todas las pólizas que se considera puedan verse afectadas y que
podrían proteger ese recurso público; por ello, encontramos vinculaciones a compañías de seguros
en virtud de pólizas de cumplimiento, pólizas de multi riesgo, pólizas todo riesgo daño material y
pólizas de responsabilidad, tales como la de servidores públicos.

Por lo anterior, teniendo claro que en los procesos de responsabilidad fiscal son vinculadas
pólizas de responsabilidad de servidores públicos; se procederá en el siguiente apartado a resolver
las siguientes cuestiones: ¿La cobertura otorgada en las pólizas de responsabilidad civil servidores
públicos, ofrecida por el sector asegurador colombiano, es suficiente para cubrir la responsabilidad
de los funcionarios en los procesos adelantados por la Contraloría General de la República? ¿La
cobertura de las pólizas de responsabilidad civil servidores públicos cumplen con el objeto para el
cual fue instituida y satisface las necesidades actuales de mercado?
CAPÍTULO 3. PÓLIZA DE RESPONSABILIDAD CIVIL DE SERVIDORES PÚBLICOS
3.1. Generalidades
En primera medida, es importante precisar que la póliza responsabilidad civil de servidores
públicos es un seguro de daños de carácter patrimonial, comercializada en el mercado colombiano
como una especie de pólizas de responsabilidad directors and officers (D&O) adaptada al sector
público, encaminada a proteger el patrimonio del asegurado, entidad pública y los funcionarios,
generalmente enunciados por cargos en la póliza, contra las posibles consecuencias patrimoniales
gravosas, con ocasión de comportamientos u omisiones, de carácter culposo, desplegados por los
servidores o funcionarios en ejecución de sus labores; comprometiendo la responsabilidad de la
entidad estatal o afectándola directamente a ella.
Como segunda precisión lógica, se hace necesario dejar sentado desde ya, que la cobertura
de la póliza de responsabilidad civil de servidores públicos está delimitada a cubrir

comportamientos, que para efectos de afectar la póliza debe ser catalogado como culposo, de los
servidores públicos y/o funcionarios, listados en la póliza generalmente por cargos.
Por ello, se hace pertinente analizar la divergencia existente entre los comportamientos,
culposo y doloso; así como, analizar por qué se hace necesaria su diferenciación para efectos del
contrato de seguro.
3.2. ¿Por qué se diferencia la culpa grave y el dolo?
En primera medida, previo a indicar la diferencia entre las dos calificaciones de la
conducta, es importante adicionar a la definición que se indicó al principio del presente escrito, las
definiciones bien ilustradas en el texto de Nicolas H. Barbato, Culpa grave y dolo en el derecho
de seguro, en donde acertadamente define dichos conceptos, así:
El dolo, constituye una noción multifacética que tiene diversa conceptualización en
el derecho penal que, en el civil, y aún dentro de este último hace referencia tanto a la
deliberada intención de cometer un daño cuanto a la de no cumplir una obligación
contraída, y también a las maniobras realizadas para confundir a otro, haciéndolo incluso
incurrir en error a fin de que se realice un acto que no hubiera llevado a cabo de haber
conocido la verdad de las cosas. (…).(Barbato, 1988. p.24) [cursivas añadidas]
Ahora frente al contrato se seguro, el mismo autor, puntualiza la definición y el alcance del
dolo en los siguientes términos:

En el dolo, que quien tiene lugar cuando media injustificada provocación
intencional del siniestro, la razón estriba por una parte, en que ese acto intencional modifica
el esquema esencial tomado en cuenta por el asegurador al diseñar el contrato de seguro,
ya que, por definición, se ha partido de un riesgo, esto es, de un acontecimiento incierto,
y el acto doloso quiebra, precisamente esa incertidumbre, causando voluntariamente el
siniestro, alterando la hipotesis sobre la base de la cual se calculó la prima (contraprestación
a cargo del asegurado, que constituye la medida económica del riesgo; y, por otro lado, el
acto doloso implica normalmente un ingrediente de mala fe que el derecho castiga
sistematicamente en toda su normativa, lo que reitera en el ámbito asegurativo. (Barbato,
1988 p.24-25) [cursivas añadidas]
Cuando se analizan los elementos comunes a las diversas formas del dolo se tiene en lo
que hace a su naturaleza de ingrediente subjetivo, ello es consecuencia de su índole
constitutivamente intencional. Es intención disvaliosa, que se torna jurídicamente relevante
cuando trasciende el campo de lo subjetivo e ingresa en el ámbito de lo externo, al convertirse en
elemento intencional de una conducta concreta que tiene lugar en el tiempo y el espacio, a la que
impregna de contenido axiológicamente negativo . (Barbato, 1988 p.34-35) [cursivas añadidas]
Ahora frente al contrato se seguro, el mismo autor, puntualiza la definición y el alcance de
la culpa grave en los siguientes términos:
En cuanto a la culpa grave, el caso es un tanto diferente: se trata de un acto no
intencional – en razón de que la voluntad correspondiente al hecho que causa el siniestro

no estaba dirigida a provocarlo-, en el que su excesiva imprudencia o negligencia se torna
fronteriza con el dolo- del que difiere por su falta de intención específica de provocar el
siniestro-, acrecentando extraordinariamente la probabilidad de ocurrencia del hecho
descrito en la cobertura asegurativa. (Barbato, 1988 p.24-25) [cursivas añadidas]
Teniendo claros los conceptos de dolo y culpa, es evidente que dada la naturaleza y las
condiciones particulares de la póliza de responsabilidad servidores públicos, el dolo y la culpa
grave no sea objeto de cobertura, con la excepción contemplada en el artículo 1055 respecto a las
pólizas de cumplimiento y de responsabilidad civil que se detalla más adelante. Y es que no podría
serlo, si tenemos en cuenta los elementos del seguro, conforme el artículo 1045 del Código de
Comercio, el riesgo asegurado configura uno de sus elementos esenciales, conforme el cual se
entiende este como:
(…) El suceso incierto que no depende exclusivamente de la voluntad del tomador,
del asegurado o del beneficiario, y cuya realización da origen a la obligación del
asegurador. Los hechos ciertos, salvo la muerte, y los físicamente imposibles, no
constituyen riesgos y son, por lo tanto, extraños al contrato de seguro. Tampoco constituye
riesgo la incertidumbre subjetiva respecto de determinado hecho que haya tenido o no
cumplimiento.
Con lo anteriormente expuesto, el riesgo que se asegura debe ser un suceso futuro incierto
que no depende de la voluntad del tomador, asegurado o beneficiario; para efectos de la cobertura
de responsabilidad civil de servidores públicos, constituye esa posible afectación patrimonial que
pueda surgir en torno a las conductas activas o pasivas de los funcionarios públicos, expresamente
detallados en la póliza, en virtud de los reclamos que provengan de terceros.
Complemento de lo anterior, el artículo 1055 del Código de Comercio individualiza los
riesgos no asegurables, afirmando tajantemente lo siguiente:
El dolo, la culpa grave y los actos meramente potestativos del tomador, asegurado
o beneficiario son inasegurables. Cualquier estipulación en contrario no producirá efecto
alguno.
Tenemos entonces claro que, ni el dolo ni la culpa grave del tomador, asegurado o
beneficiario pueden ser cubiertos mediante un contrato de seguro, a excepción de las pólizas de
cumplimiento, por virtud de las cuales se puede cubrir el dolo o la culpa grave del tomador, en
favor del asegurado o beneficiario, y las pólizas de responsabilidad civil, que pueden cubrir la
culpa grave del asegurado, en tanto la norma es enfática y concretamente así lo dispone, artículo
1127 del Código de Comercio. Lo anterior tiene todo el sentido, si tenemos en cuenta la intención
del legislador y el componente técnico de las pólizas de responsabilidad civil, al querer proteger a
las víctimas que se han visto afectadas con ocasión de las conductas desplegadas por el asegurado
cuando estas sean culposas, incluso gravemente, sin que se llegue al extremo de cubrir actos
premeditados, intencionales, o meramente potestativos del asegurado que afecten a terceros, lo
cual sería contrario a la moral, a las buenas costumbres y al orden público.
Así las cosas, tenemos que la obligación que surge a cargo del asegurador en el seguro de
responsabilidad, conforme el artículo 1127 del Código de Comercio se concreta en:

(…) indemnizar los perjuicios patrimoniales que cause el asegurado a un tercero,
con motivo de determinada responsabilidad en que incurra de acuerdo con la ley y tiene
como propósito el resarcimiento de la víctima, la cual, en tal virtud, se constituye en el
beneficiario de la indemnización.(…)
Entonces, siendo clara la función del seguro de responsabilidad, resarcimiento a la víctima
con el fin de dejarla indemne de las consecuencias patrimoniales nocivas derivadas del evento
ocurrido; también es importante puntualizar cuándo se entiende ocurrido el evento que activa la
cobertura, esto es cuándo se materializa el siniestro en este tipo de pólizas.
Es por ello por lo que, para dar respuesta a ese interrogante, se hace necesario citar el
artículo 1131 del Código de Comercio, en donde se establece que el seguro de responsabilidad
opera para el sistema de ocurrencia, así:
En el seguro de responsabilidad se entenderá ocurrido el siniestro en el momento
en que acaezca el hecho externo imputable al asegurado, fecha a partir de la cual correrá
la prescripción respecto de la víctima. Frente al asegurado ello ocurrirá desde cuando la
víctima le formula la petición judicial o extrajudicial.
Con ocasión de la norma antes transcrita la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia, en sentencia del 10 de febrero de 2005, Exp, 7614, se pronunció en los siguientes
términos:
El surgimiento de una deuda de responsabilidad a cargo de aquel [el asegurado], es
lo que determina el siniestro, en esta clase de seguro (…) Bien puede decirse entonces, que
de acuerdo con la orientación legislativa vigente en materia del seguro de responsabilidad
civil, ocurrido el siniestro, es decir, acaecido el hecho del cual emerge una deuda de
responsabilidad a cargo del asegurado, causante del daño irrogado a la víctima –artículo
1131 del Código de Comercio-, surge para el perjudicado el derecho de reclamarle al
asegurador de la responsabilidad civil de aquél, la indemnización de los perjuicios
patrimoniales experimentados
Por otro lado, en atención a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 389 de 1997, se permitió
que, para los seguros de responsabilidad, adicional al sistema de ocurrencia, podrían pactarse las
modalidades de delimitación temporal de cobertura: claims made / reclamación o reclamación
especial sunset / ocurrencia cola corta, así:
ARTICULO 4. En el seguro de manejo y riesgos financieros y en el de
responsabilidad la cobertura podrá circunscribirse al descubrimiento de pérdidas durante
la vigencia, en el primero, y a las reclamaciones formuladas por el damnificado al
asegurado o a la compañía durante la vigencia, en el segundo, así se trate de hechos
ocurridos con anterioridad a su iniciación.
Así mismo, se podrá definir como cubiertos los hechos que acaezcan durante la
vigencia del seguro de responsabilidad siempre que la reclamación del damnificado al

asegurado o al asegurador se efectúe dentro del término estipulado en el contrato, el cual
no será inferior a dos años.
Tenemos entonces que, respecto a la primera modalidad por reclamación o claims made la
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil con ponencia de Aroldo Wilson Quiroz
Monsalvo, se pronunció respecto al siniestro en las pólizas de responsabilidad de directores y
administradores en sentencia del 18 de julio de 2017, así:
Así mismo, se podrá definir como cubiertos los hechos que acaezcan durante la
vigencia del seguro de responsabilidad siempre que la reclamación del damnificado al
asegurado o al asegurador se efectúe dentro del término estipulado en el contrato, el cual
no será inferior a dos años.
Por ello, para que proceda la indemnización se requiere, además de la reclamación
del tercero al asegurado, que éste haya generado un daño que comprometa su
responsabilidad civil, porque de bastar lo primero, sería suficiente que el asegurado
recibiera el requerimiento para que la aseguradora tuviera que pagar, lo cual es
inconcebible, dado que vulnera el principio indemnizatorio previsto en el canon 1088
ibídem.
Por lo tanto, el siniestro en las pólizas «claims made» no puede entenderse como
hecho único y aislado circunscrito a la pretensión de pago de un tercero, sino que es un
acto complejo compuesto por varios elementos que termina de configurarse con la
presentación de un reclamo por la víctima, pero que se inicia con una actuación
antijurídica del asegurado que le causó daños a esta. (Resaltado fuera de texto).
Ahora bien, respecto a la segunda modalidad, reclamación especial sunset u ocurrencia
cola corta, prevista en el inciso final del artículo 4 de la Ley 389 de 1997, tenemos que se trata de
un sistema mixto que necesita la comprobación de dos requisitos así: 1. Que el hecho dañoso se
produzca en vigencia del seguro. 2. Que por ese hecho dañoso, se presente reclamación contra el
asegurado y/o aseguradora dentro de plazo máximo contado desde la finalización de la vigencia.
Respectando el periodo mínimo previsto en la ley para verificar la reclamación en contra del
asegurado, el cual es dos años.
Así las cosas, dejando claras las generalidades de las pólizas de responsabilidad, se hace
necesario abordar las particularidades de las pólizas de responsabilidad de servidores públicos,
para lo cual, en primera medida se hace necesario indicar lo que se persigue con la contratación de
este tipo de pólizas. Tenemos entonces que se busca, no sólo la protección de los patrimonios de
los directores o administradores de las entidades públicas que puedan verse afectados por cuenta
de errores en su gestión, sino proteger el patrimonio de la propia entidad, que puede verse
impactado como consecuencia de que los actos incorrectos de sus directores o administradores
generan un menoscabo directo de aquel, bien sea que esos actos incorrectos derivan en
reclamaciones de terceros que deben ser asumidas por la entidad con cargo a su patrimonio. Tanto
uno como otro menoscabo puede resarcirse como consecuencia de un proceso de responsabilidad
fiscal.
Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronunció frente
a este tipo de contratos de seguro, mediante Consulta 2131 de 14 de febrero de 2013, en donde
afirmó:
La finalidad de esta póliza es dar un respaldo al ejercicio de la función de control
fiscal, en la medida en que los funcionarios se encuentren protegidos por los eventuales
perjuicios que puedan generar sus actos u omisiones en las auditorías de control fiscal, los
procesos ordinario y verbal de responsabilidad fiscal (…)
En consecuencia, si la Contraloría de Bogotá D.C. considera dentro de sus políticas
de administración de personal y de fortalecimiento de su labor misional de control fiscal
sobre la Administración Distrital, que sería conveniente otorgar a sus funcionarios la
protección que brinda un seguro de responsabilidad civil por el desempeño de sus
funciones, con la cobertura adicional de los respectivos gastos de defensa, podría hacerlo
con base en su autonomía administrativa y presupuestal, siempre y cuando cuente con la
partida presupuestal para el pago oportuno de las primas correspondientes.
Por otro lado, dentro del mismo pronunciamiento, se abordó la cuestión respecto a la
posibilidad de asegurar las actuaciones de los servidores públicos, calificadas como dolosas o
gravemente culposas, indicando que, conforme al artículo 1127 del código de comercio, es
asegurable la culpa grave, eso sí, con la restricción del artículo 1055 del mismo compendio
normativo, lo que significa que en ningún caso el dolo podrá resultar asegurado por virtud de este
producto en particular. Ahora bien, esa posibilidad de asegurar la culpa grave, que se viene
materializando en la práctica en la mayoría de las pólizas de responsabilidad civil, abre la puerta

para que la Contraloría pueda afectarlas en procesos de responsabilidad fiscal. En efecto, en
aquellos eventos en que la póliza correspondiente no ampara la culpa grave, se cierra el paso a que
la contraloría pueda afectarlas en sus procesos, en la medida en que la responsabilidad fiscal se
funda en que el gestor fiscal haya incurrido bien en dolo bien en culpa grave.
3.3. ¿Cómo se estructuran y operan estas pólizas en Colombia?
Como se dijo con anterioridad, siendo una póliza muy especial para el mercado
colombiano, las pólizas de responsabilidad civil servidores públicos son un seguro de daños
patrimonial, que se constituye para proteger tanto el patrimonio del asegurado, entidad estatal,
como el patrimonio de directores o administradores de dichas entidades, cuando como resultado
de una conducta culposa, activa o pasiva, del representante, director o gerente de una entidad
pública en ejercicio de sus funciones (servidores públicos y/o funcionarios con regímenes de
responsabilidad similares cuyo cargo se lista en la póliza), cause un perjuicio que comprometa la
responsabilidad de la entidad.
Así las cosas, podemos indicar que se trata de un contrato de seguro de responsabilidad
cuya cobertura se encamina a mantener indemne el patrimonio del asegurado, ante las posibles
consecuencias patrimoniales adversas, por las acciones u omisiones culposas, cometidas por los
servidores públicos y/o funcionarios listados en la póliza, en desempeño de sus funciones dentro
de la entidad estatal, que comprometa la responsabilidad de esta última.
Entonces, podría decirse que es un seguro por cuenta, en los términos del texto Teoría
General del Seguro del tratadista Efrén Ossa, quien afirma:

(…) En el seguro por cuenta, el Tomador puede o no tener interés asegurable en el
contrato, pero normalmente lo tiene, pues la contratación del seguro no es un acto
espontáneo o de liberalidad, sino que más bien responde a que el Tomador “aspira a
proteger su propia eventual responsabilidad” y es por ello que el artículo 1042 de Código
de Comercio señala que “salvo estipulación en contrario, el seguro por cuenta valdrá como
seguro a favor del Tomador hasta concurrencia del interés que tenga en el contrato,” lo que
patentiza que el tomador tiene normalmente un interés y que el mismo, en desarrollo de la
autonomía de las partes puede asegurarse o no simultáneamente con el del tercero, pero
que en todo caso, queda directa o indirectamente protegido con el aseguramiento.
Ahora bien, al tratarse de un seguro de responsabilidad, conforme la disposición normativa
de la Ley 389 de 1997, las pólizas de responsabilidad de servidores públicos están estructuradas
bajo la modalidad temporal de cobertura, permitida para pólizas de responsabilidad, denominada
claims made o reclamación. Y es que, tiene mucho sentido si tenemos en cuenta que en el mercado
colombiano dichas pólizas son otorgadas con respaldos importantes, sino mayoritarios de
reaseguro internacional, principalmente del mercado de Londres y de Estados Unidos, con algunas
dificultades respecto a consecución de cobertura en atención a los fallos de la Contraloría y
pronunciamientos de dicha entidad, lo que en muchos casos ha generado inseguridades jurídicas y
solicitudes adicionales por parte de los reaseguradores y de las mismas compañías de seguros a la
hora de la asunción de este tipo de riesgos.

En este punto, se hace necesario indicar que, por las características de la póliza, en atención
a que el pago de la prima se hace con cargo al presupuesto de la entidad estatal, se requiere de una
apropiación presupuestal previa para ello. Apropiación que se encuentra asignada dentro del
presupuesto de rentas y recursos de capital, Ley 2159 de 2021, la cual conforme su artículo 54
dispone:
(…) También podrán contratar un seguro de responsabilidad civil para servidores
públicos, mediante el cual se ampare la responsabilidad de los mismos por actos o hechos
no dolosos ocurridos en ejercicio de sus funciones, y los gastos de defensa en materia
disciplinaria, penal y fiscal que deban realizar; estos últimos gastos los podrán pagar las
entidades, siempre y cuando exista decisión definitiva que exonere de toda responsabilidad
y no sea condenada la contraparte a las costas del proceso. (…)
Así la cosas, con presupuesto asignado y recursos disponibles es pertinente indicar que,
para la contratación que materializa la adquisición de este seguro, los mecanismos empleados son
los procesos de Licitación Pública o Selección Abreviada, dependiendo de la menor cuantía
establecida para la entidad que contrata. En todo caso, por el alto costo de este tipo de seguro, la
mayoría de los casos se seleccionan mediante licitación pública. Igualmente es importante aclarar
en este punto que, previamente deberá haberse seleccionado el intermediario de seguros que
gestiona, asesora y recomienda a la entidad estatal respecto al programa de seguros en general.
Finalmente, una vez elegido el proponente, Compañía Aseguradora para la expedición de
la póliza, se procederá con la emisión de esta, en las condiciones ofertadas. Luego, la misma es
aprobada por la entidad estatal, cumpliendo con los requisitos y condiciones, respecto a coberturas,
valor asegurado y deducibles de la oferta presentada, entendiéndose perfeccionado el contrato de
seguro de responsabilidad civil de servidores públicos con el acto administrativo de aprobación de
la póliza.
3.4. Generalidades de cobertura y exclusiones en Colombia
En el presente apartado se enunciarán las generalidades de cobertura respecto a la culpa
grave y las exclusiones generales ofrecidas por el mercado asegurador colombiano, aclarando que,
en atención a la siniestralidad del ramo, las tasas aplicadas a este seguro son realmente altas,
comparadas con los demás seguros de responsabilidad que se comercializan. Adicionalmente, los
requisitos de suscripción y las condiciones de negociación hacen que sea aún más complejo su
manejo y expedición.
Con las precisiones antes indicadas, se comparará el amparo básico, particularmente en lo
relacionado con la culpa grave, de los clausulados generales de siete compañías de seguros que
manejan el ramo de responsabilidad servidores públicos, con una participación importante del
mercado en este producto, precisando como se indicó anteriormente, que las condiciones
particulares de la póliza están sujetas a los requerimientos dados por la entidad estatal asegurada,
en las condiciones de la licitación y aceptadas o no, por la entidad proponente, aseguradora.
3.4.1. Previsora.
Se encuentra contenido dentro de los amparos básicos; consagrando expresamente
cobertura en procesos de responsabilidad fiscal cuando los asegurados han sido declarados
responsables de haber cometido acto incorrecto siempre que los mismos ocurran dentro de
la vigencia de la póliza o dentro de la retroactividad pactada; así como la responsabilidad
reclamada por primera vez durante la vigencia de la póliza o el periodo extendido. Cuenta
con costos y gastos de defensa, los cuales deben ser previamente aprobados por la
aseguradora. Condicionado 09/08/2021-1324-P-06-RCP013VERSIÓN009-D00I -
09082021-1324-NTP-06-RSERVPUBLIRCP017
3.4.2. Equidad.
cobertura en procesos de responsabilidad fiscal, de acuerdo con la Ley 610 de 2000,
causado por un acto incorrecto del asegurado, provenientes de reclamación que se presente
por primera vez dentro de la vigencia de la póliza o del periodo extendido de reporte en
caso de ser contratado. Cuenta con costos del proceso con valor sublimitado en condiciones
particulares. Condicionado 30/04/2021-1501- NT-P-06-GGENG00011100301
30/04/2021-1501-P-06-GGENG00011100301-D00I
3.4.3. Axa Colpatria
Son las únicas condiciones generales, analizadas, que tienen excluida expresamente
la culpa grave del amparo básico; aclarando que consagra expresamente cobertura en
procesos de responsabilidad fiscal, delimitando su amparo a las pérdidas económicas
sometidas a reclamación dentro del proceso fiscal exclusivamente por falta de gestión,
errores, omisiones en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con el acuerdo
particular de cobertura, puntualiza que las reclamaciones se efectúen dentro de los términos
de prescripción de la acción derivada del contrato de seguro, artículo 1081 código de
comercio. Cuenta con costos del proceso cuando por sentencia judicial o fallo con
responsabilidad fiscal se vea obligado a sufragarlos. Incluye costos del proceso y gastos
para la constitución de cauciones judiciales. Condicionado 10/07/2018 - 1306 - P-06 -
P633/2018
Ahora bien, se llama la atención sobre el hecho de que excluir la culpa grave puede ser
contradictorio con la mención expresa de que se cubren las pérdidas cobradas en procesos de
responsabilidad fiscal, pues estas solo pueden cobrarse sobre la base de que encuentran origen en
una conducta, por lo menos, gravemente culposa; en ese sentido la Compañía debería eliminar la
exclusión con el fin de evitar la contradicción, en atención a que en caso de ambigüedad o
imprecisión se debe acudir a las reglas de la hermenéutica tendientes a producir efectos adversos
a quien redactó la cláusula, en este caso Compañía de Seguros y favorecer a quien las acepta, en
este caso asegurado.
3.4.4. Chubb
cobertura en procesos de responsabilidad fiscal, indicando que pagará en exceso del
deducible los perjuicios patrimoniales y costos provenientes de la reclamación presentada
por primera vez en su contra dentro de la vigencia de la póliza o del periodo extendido de
reporte en caso de ser contratado. Condicionado 19/05/2021-1305-P-06-CLACHUBB
20160045 -000I - 31-07-2020-1305-NT-06-P&CNTCHUBBSEG048
3.4.5. Liberty
Se encuentra contenido dentro del amparo básico. Cuenta con concepto de
reclamación expresamente definido en el clausulado, el cual lo constituye la notificación
del auto de apertura del proceso fiscal en contra de los funcionarios como consecuencia de
un acto incorrecto cometido o presuntamente cometido. Incluye condiciones en caso de
tener conocimiento de procesos fiscales tales como: 1- Asumir su defensa. 2- Informar a la

compañía de seguros dentro de los 3 días siguientes a cualquier circunstancia que pudiera
dar lugar a reclamación. 3- No asumir ninguna responsabilidad sin la autorización de la
compañía de seguros. Cuenta con costos y gastos de defensa, los cuales deben ser
previamente aprobados de forma escrita por la aseguradora. Cuenta con cobertura a
investigaciones preliminares con pacto expreso. Cobertura de la reclamación presentada
por primera vez en su contra dentro de la vigencia de la póliza. El Periodo extendido de
reporte se otorga como amparo adicional, siendo opcional. Condicionado 22/05/2020-
1333-P-06-PRSP000 000000003-DR0I - 23/08/2019-1333-NT-P-06-LB-RCSPUTOT-
P000
3.4.6. Estado
Se encuentra contenido dentro del amparo básico. Cubre los detrimentos o
perjuicios patrimonial sufridos por el estado cuando se es legalmente responsable dentro
de un juicio de responsabilidad fiscal, adelantado por el proceso ordinario o verbal. Los
actos incorrectos cubiertos deben ocurrir durante la vigencia de la póliza o con
posterioridad a la fecha de retroactividad pactada y la responsabilidad reclamarse por
primera vez durante la vigencia de esta póliza o dentro del periodo extendido de
reclamación. Los costos y gastos de defensa se otorgan a partir de la imputación, salvo
acuerdo expreso desde la apertura; operando por rembolso, siempre y cuando el fallo
declare “inocente” al asegurado o el hecho por el cual es responsable no se califica como
doloso; dichos gastos, deben ser previamente aprobados por la aseguradora y opera la
reducción del valor asegurado. Condicionado 31/03//2022 –1329–P–06–0000000E-RC-
012A-D00I - 31/03/2022-1329-NT-P-06-RCE-SERPUB-PA-01
3.4.7. Solidaria
Se encuentra contenido dentro del amparo básico. Cubre los detrimentos o
perjuicios patrimonial sufridos por el estado cuando se es legalmente responsable dentro
de un juicio de responsabilidad fiscal, adelantado por el proceso ordinario o verbal. Los
actos incorrectos cubiertos deben ocurrir durante la vigencia de la póliza o con
posterioridad a la fecha de retroactividad pactada y la responsabilidad reclamarse por
primera vez durante la vigencia de esta póliza o dentro del periodo extendido de
reclamación. Los costos y gastos de defensa se otorgan sublimitado por condiciones
particulares; operando por rembolso, siempre y cuando el fallo declare “inocente” al
asegurado o el hecho por el cual es responsable no se califique como doloso; dichos gastos,
deben ser previamente aprobados por la aseguradora. Condicionado 04/03/2021-1502-P-
06-GENER-CL-SUSG-35-D00I – 02/10/2020-1502-NT-P-06 - P021020MGG18G180
3.4.8. Exclusiones Generales
A continuación, se enunciarán las exclusiones más comunes a las pólizas de
responsabilidad civil de servidores públicos, dentro de las cuales podemos encontrar:
- Dolo del tomador, asegurado o beneficiario.
- Daños o pérdidas por incurrir el asegurado en faltas, errores u omisiones no
relacionadas con el ejercicio de su cargo y sus funciones.
- Retribuciones improcedentes
- Procesos pendientes ya avisados o en reclamación en curso.
- Actuaciones de funcionarios desvinculados de la entidad tomadora antes de la fecha de
retroactividad.
- Daño moral y perjuicios extrapatrimoniales.

- Responsabilidad contractual y profesional
- Actos fraudulentos o de infidelidad
- Reclamaciones provenientes de socios o accionistas
- Lesiones personales y daño material
- Multas, penas y sanciones
- Daños punitivos, ejemplarizantes y morales
- Garantías o avales personales otorgados por los asegurados, entre otros.
Así las cosas, de las coberturas otorgadas en los amparos básicos tenemos entonces que,
en su mayoría las condiciones generales son muy parecidas, determinada principalmente por las
condiciones de mercado, las cuales se encuentran particularizadas para cada caso en concreto
acorde a las necesidades de la entidad mediante una convocatoria pública. Esta articula las
necesidades de cobertura de la entidad pública con las condiciones de mercado ofrecidas por el
sector asegurador en determinado momento. Lo expuesto, si tenemos en cuenta que si bien, el
poder de contratación de las entidades públicas es bastante significativo, ello no implica que se
omitan las condiciones mínimas de suscripción, así como el respeto por los criterios técnicos de
los seguros.
Finalmente, se podría afirmar que las condiciones ofrecidas por el mercado asegurador
satisfacen las necesidades de cobertura para el producto de responsabilidad servidores públicos,
acorde con los parámetros legales y la técnica del seguro, al asumir y delimitar de manera clara y
precisa los riesgos asegurados. Lo expuesto, si tenemos en cuenta que la conducta cubierta por las
pólizas de responsabilidad servidores públicos se circunscriben a errores u omisiones, es decir,

conductas meramente culposas que pudieran impactar el patrimonio del asegurado, entidad estatal,
y que sea reclamada por terceros. Por otro lado, es importante indicar que el artículo 44 de la Ley
610 de 2000 ordena al órgano de control vincular al proceso de responsabilidad fiscal a la compañía
de seguros, en calidad de tercero civilmente responsable, cuando el presunto investigado, o el bien
o contrato sobre el cual recae el objeto del proceso, se encuentre amparado por una o varias pólizas.
Así las cosas, tenemos entonces que dicha disposición no se limita únicamente a pólizas de
responsabilidad de servidores públicos sino a todas las pólizas que pudieran afectarse en virtud del
objeto del proceso fiscal. Entonces tenemos que, el órgano de control debe analizar e individualizar
en cuales casos aplica la cobertura de cada una de ellas, dada la naturaleza de la póliza que se
vincula y la conducta, bien o contrato que se investiga.
También es claro que las pólizas de responsabilidad civil de servidores públicos ofrecidas
en Colombia no otorgan protección a todos los eventos que generan responsabilidad; y es que no
podrían hacerlo, si tenemos en cuenta que los daños antijuridicos, causados por el Estado a través
de sus agentes, funcionarios o servidores públicos, son calificados acorde a la conducta desplegada
por el actor. Adicionalmente, tenemos que una cosa es la responsabilidad anónima del Estado, y
otra la responsabilidad fiscal. Es por ello que, en aquellos casos en que la conducta es calificada
como dolosa, por el órgano de control fiscal, no es objeto de cobertura.

CAPÍTULO 4. ANÁLISIS DE SENTENCIA C-090 DE 2022, LA CUAL DECLARÓ LA
INEXEQUIBILIDAD DE LOS ARTÍCULOS 124 AL 148 DEL DECRETO 403 DE 2020.
Ahora bien, la sentencia C-090 de 10 de marzo de 2022 que se analiza, corresponde al fallo
de constitucionalidad que profirió la Sala Plena de la Corte Constitucional, como providencia final
en torno a la demanda de constitucionalidad, impetrada por Juliana Padrón Villafañe, soportada en
la acción pública prevista en el artículo 40, numeral 6 de la Constitución:
Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político. Para hacer efectivo este derecho puede: (…) Numeral 6. Interponer acciones
públicas en defensa de la Constitución y de la ley.
La mencionada demanda fundó sus pretensiones en contra de la constitucionalidad de los artículos
124 al 148 del Decreto 403 de 2020, normas referentes a la reforma y el fortalecimiento del
régimen de control fiscal. Con la providencia de la Corte Constitucional, se agotó el procedimiento
en torno a asuntos competencia del máximo tribunal constitucional, previsto en el Decreto Ley
2067 de 1991, esto es el procedimiento que se lleva a cabo en los juicios y actuaciones que deben
surtirse ante la Corte Constitucional; con ello se pone fin al trámite respecto de la demanda de
constitucionalidad impetrada.
Así las cosas, para efectos prácticos, se tomará como referencia la comparación que la
Corte Constitucional estructuró en dicha providencia y se reproducirá de forma paralela la norma,

para el posterior análisis y comentarios frente a cada artículo relevante respecto al objeto del
presente escrito.
Lo expuesto, para un análisis académico y un razonamiento crítico, en atención a que el
fallo de la Corte Constitucional decidió declarar la inexequibilidad de parte del articulado del
Decreto 403 de 2020, en ese sentido operó la reviviscencia normativa de la Ley 610 de 2000 y de
la Ley 1474 de 2011, quedando con el régimen de control fiscal que venía operando.
Así las cosas, se abordarán las disposiciones demandadas referentes al fortalecimiento del
proceso de responsabilidad fiscal, reguladas de los artículos 124 al 126 del Decreto 403 de 2020,
en tanto que, los cambios previstos radican en modificaciones sustanciales frente a la calificación
de la conducta que da lugar a la acción fiscal investigada y la ampliación conceptual de los sujetos
objeto de responsabilidad fiscal.
4.1. Respecto a la calificación de la conducta
Ley 610 de 2000. Artículo 4. La Decreto Ley 403 de 2020. Artículo 124. La
responsabilidad fiscal tiene por objeto el responsabilidad fiscal tiene por objeto el
resarcimiento de los daños ocasionados al resarcimiento de los daños ocasionados al
patrimonio público como consecuencia de patrimonio público como consecuencia de la
la conducta dolosa o culposa de quienes conducta dolosa o gravemente culposa de
realizan gestión fiscal mediante el pago de quienes realizan gestión fiscal o de servidores
una indemnización pecuniaria que públicos o particulares que participen,
compense el perjuicio sufrido por la concurran, incidan o contribuyan directa o
respectiva entidad estatal. Para el indirectamente en la producción de los mismos,
establecimiento de responsabilidad fiscal en mediante el pago de una indemnización
cada caso, se tendrá en cuenta el pecuniaria que compense el perjuicio sufrido
cumplimiento de los principios rectores de por la respectiva entidad estatal. Para el
la función administrativa y de la gestión establecimiento de responsabilidad fiscal en
fiscal. cada caso, se tendrá en cuenta el cumplimiento
de los principios rectores de la función
administrativa y de la gestión fiscal.
PARAGRAFO 1o. La responsabilidad fiscal PARÁGRAFO. La responsabilidad fiscal es
es autónoma e independiente y se entiende autónoma e independiente y se entiende sin
sin perjuicio de cualquier otra clase de perjuicio de cualquier otra clase de
responsabilidad. responsabilidad.”
De acuerdo con lo anterior, la principal modificación propuesta se centraba en la
calificación de la conducta objeto de la responsabilidad fiscal, incluyendo la connotación de
gravemente culposa, es decir, intrínsecamente se requería probar dentro del proceso fiscal que la
conducta no solo fue cometida de forma culposa, sino que ésta fue gravemente culposa. Al
respecto, es importante precisar que actualmente, conforme el artículo 118 de la Ley 1474 de 2011,
el grado de culpabilidad para establecer la existencia de responsabilidad en los procesos fiscales
se hace a título de dolo o culpa grave. Por lo tanto, lo que pretendía la norma, era unificar ese
criterio que era claro por expreso mandato legal, así como por la visión que frente al asunto siempre
ha sostenido la Corte Constitucional.
Así mismo, incluía como posibles responsables fiscales a todos aquellos servidores
públicos o particulares que participarán o concurrieran, directa o indirectamente, en la afectación
de recurso público, haciendo casi imposible el seguimiento y control, en tanto que, con la actual
planta de personal fijo y provisional del ente de control, es poco probable lograr una correcta
investigación no sólo de los directos responsables sino de todo aquel que participara o concurriera
en la afectación de recurso; así como atribuyendo a los particulares obligaciones y cargas que ni
constitucional ni legalmente tienen asignadas; a excepción de los contratistas e interventores en
virtud de la Ley 1474 de 2011.

4.2. Respecto a los elementos de la responsabilidad fiscal
Ley 610 de 2000. Artículo 5. La Decreto Ley 403 de 2020. Artículo 125. La
responsabilidad fiscal estará integrada por responsabilidad fiscal estará integrada por los
los siguientes elementos: siguientes elementos:
-Una conducta dolosa o culposa atribuible a - Una conducta dolosa o gravemente culposa
una persona que realiza gestión fiscal. atribuible a una persona que realiza gestión
fiscal o de quien participe, concurra, incida o
- Un daño patrimonial al Estado. contribuya directa o indirectamente en la
producción del daño patrimonial al Estado.
- Un nexo causal entre los dos elementos
anteriores. - Un daño patrimonial al Estado.
- Un nexo causal entre los dos elementos

anteriores”.
Asimismo, como consecuencia de la unificación normativa en el objeto de la
responsabilidad fiscal, se hacía necesario el ajuste de uno de sus elementos, esto es la conducta
que configura la responsabilidad fiscal. Ello con ocasión de la unificación que bien se indicó en el
numeral anterior.
4.3. Respecto al concepto de daño patrimonial al estado
Ley 610 de 2000. Artículo 6. Daño Decreto Ley 403 de 2020. Artículo 126. Daño
patrimonial al Estado. Para efectos de esta patrimonial al Estado. Para efectos de esta ley se
ley se entiende por daño patrimonial al entiende por daño patrimonial al Estado la lesión
Estado la lesión del patrimonio público, del patrimonio público, representada en el
representada en el menoscabo, disminución, menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento,
perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro pérdida, o deterioro de los bienes o recursos
de los bienes o recursos públicos, o a los públicos, o a los intereses patrimoniales del
intereses patrimoniales del Estado, Estado, producida por una gestión fiscal
producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, e
antieconómica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna, que en términos generales, no se
inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los
aplique al cumplimiento de los cometidos y fines esenciales del Estado, particularizados por
de los fines esenciales del Estado, el objetivo funcional y organizacional, programa
particularizados por el objetivo funcional y o proyecto de los sujetos de vigilancia y control
organizacional, programa o proyecto de los de los órganos de control fiscal. Dicho daño
sujetos de vigilancia y control de las podrá ocasionarse como consecuencia de la
contralorías. Dicho daño podrá ocasionarse conducta dolosa o gravemente culposa de
por acción u omisión de los servidores quienes realizan gestión fiscal o de servidores
públicos o por la persona natural o jurídica públicos o particulares que participen,
de derecho privado, que en forma dolosa o concurran, incidan o contribuyan directa o
culposa produzcan directamente o indirectamente en la producción del mismo.”
contribuyan al detrimento al patrimonio
público.
Encontramos que el artículo 126 se extiende a incluir a los órganos de control fiscal y,
nuevamente, califica la conducta como dolosa o gravemente culposa de quien realiza la gestión
fiscal, como requisito para que constituya daño al patrimonio del estado. Así mismo, como se
indicó antes, actualmente conforme el artículo 118 de la Ley 1474 de 2011, el grado de
culpabilidad para establecer la existencia de responsabilidad en los procesos fiscales se hace a
título de dolo o culpa grave. Por lo tanto, lo que pretendía la norma, era unificar ese criterio que
era claro no solo en la Ley sino en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
De igual forma, incluye no solo a los servidores, sino también a quienes realizan gestión
fiscal o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en
la producción del daño.
4.4. Respecto al término de caducidad de la acción fiscal
Ley 610 de 2000. Artículo 9. Decreto Ley 403 de 2020. Artículo 127.
La acción fiscal caducará si transcurridos La acción fiscal caducará si transcurridos diez
cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho (10) años desde la ocurrencia del hecho
generador del daño al patrimonio público, generador del daño al patrimonio público, no se
no se ha proferido auto de apertura del ha proferido auto de apertura del proceso de
proceso de responsabilidad fiscal. responsabilidad fiscal. Una vez proferido el auto
de apertura se entenderá interrumpido el término
de caducidad de la acción fiscal.
Este término empezará a contarse para los Este término empezará a contarse para los hechos
hechos o actos instantáneos desde el día de o actos instantáneos desde el día de su
su realización, y para los complejos, de realización, y para los complejos, de tracto
tracto sucesivo, de carácter permanente o sucesivo, de carácter permanente o continuado
continuado desde la del último hecho o acto. desde la del último hecho o acto.
La responsabilidad fiscal prescribirá en La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5)

cinco (5) años, contados a partir del auto de años, contados a partir de la expedición del auto
apertura del proceso de responsabilidad de apertura del proceso de responsabilidad fiscal,
fiscal, si dentro de dicho término no se ha si dentro de dicho término no se ha dictado
dictado providencia en firme que la declare. providencia en firme que la declare.
El vencimiento de los términos establecidos El vencimiento de los términos establecidos en el

en el presente artículo no impedirá que presente artículo no impedirá que cuando se trate
cuando se trate de hechos punibles, se pueda de hechos punibles, se pueda obtener la
obtener la reparación de la totalidad del reparación de la totalidad del detrimento y demás
detrimento y demás perjuicios que haya perjuicios que haya sufrido la administración, a
sufrido la administración, a través de la través de la acción civil o incidente de reparación
acción civil en el proceso penal, que podrá integral en calidad de víctima en el proceso
ser ejercida por la contraloría penal, que podrá ser ejercida por la contraloría
correspondiente o por la respectiva entidad correspondiente o por la respectiva entidad
pública. pública”.
Ley 610 de 2000. Artículo 14. Por cada Decreto Ley 403 de 2020. Artículo 130. Unidad
hecho generador de responsabilidad fiscal procesal y conexidad. Por cada hecho generador
se adelantará una sola actuación procesal, de responsabilidad fiscal se adelantará una sola
cualquiera sea el número de implicados; si actuación procesal, cualquiera sea el número de
se estuviere adelantando más de una implicados; si se estuviere adelantando más de
actuación por el mismo asunto, se dispondrá una actuación por el mismo asunto, se dispondrá
mediante auto de trámite la agregación de mediante auto de trámite la agregación de las
las diligencias a aquellas que se encuentren diligencias a aquellas que se encuentren más
más adelantadas. Los hechos conexos se adelantadas, sin que en ningún caso se afecte el
investigarán y decidirán conjuntamente. término de prescripción o caducidad, según el
caso. Los hechos conexos se investigarán y
decidirán conjuntamente”.
El artículo 129 extiende el término de caducidad de la acción fiscal de 5 a 10 años;
dispone que este se interrumpe una vez expedido el auto de apertura; precisa que el término de
prescripción de la responsabilidad fiscal se cuenta a partir de la expedición de dicho auto; y
contempla que el vencimiento de términos no impide que se pueda obtener la reparación del
detrimento a través del incidente de reparación integral en calidad de víctima en el proceso

penal, cuando se trate de hechos punibles. La ampliación del término de caducidad, de alguna
forma premiaba la negligencia y la tardanza del actuar de la Contraloría en iniciar los procesos
fiscales, los cuales deben ser ágiles y expeditos en búsqueda de la reparación del detrimento
patrimonial.
Por otro lado, la modificación de la unidad procesal y la conexidad, prevista en el artículo
130 del Decreto Ley 403 de 2020 respecto al artículo 14 de la Ley 610 de 2000, fue bastante
necesaria, en tanto se adelanta una actuación procesal cuando existe el mismo hecho generador
de responsabilidad fiscal sin que la agregación de las diligencias implique, que se afecte el
término de prescripción o caducidad.
Ley 610 de 2000. Artículo 13. El cómputo Decreto Ley 403 de 2020. Artículo 129. El
de los términos previstos en la presente ley cómputo de los términos previstos en la presente
se suspenderá en los eventos de fuerza ley se suspenderá en los eventos de fuerza mayor
mayor o caso fortuito, o por la tramitación o caso fortuito, por la tramitación de una
de una declaración de impedimento o declaración de impedimento o recusación hasta
recusación. En tales casos, tanto la la comunicación de la decisión correspondiente,
suspensión como la reanudación de los o por la proposición de conflicto de competencias
términos se ordenará mediante auto de hasta el momento en el cual el funcionario a
trámite, que se notificará por estado al día quien se le remite asuma el conocimiento del
siguiente y contra el cual no procede recurso asunto o el conflicto sea resuelto y comunicado.
alguno.
En tales casos, tanto la suspensión como la
reanudación de los términos se ordenará mediante
auto de trámite, que se notificará por estado al día
siguiente de su expedición y contra el cual no
procede recurso alguno”.
La modificación dispuesta por el artículo 129 consiste en que, en el marco de un proceso
de responsabilidad fiscal, la suspensión de términos por la tramitación de una declaración de
impedimento o recusación opera hasta la comunicación de la decisión correspondiente.
Adicionalmente, el artículo introduce una nueva causal de suspensión: la proposición de
conflicto de competencias, la cual se mantiene hasta que el funcionario a quien se le remite
asuma el conocimiento del asunto, o el conflicto sea resuelto y comunicado. Por último,
especifica que el auto de trámite que ordene la suspensión o la reanudación de términos se
notificará por estado al día siguiente de su expedición.
Ley 610 de 2000. Artículo 16. Decreto Ley 403 de 2020. Artículo 131. Archivo
de la Indagación Preliminar.
En cualquier estado de la indagación En cualquier estado de la indagación preliminar,

preliminar o del proceso de responsabilidad procederá su archivo cuando se establezca que la
fiscal, procederá el archivo del expediente acción fiscal no podía iniciarse o proseguirse por
cuando se establezca que la acción fiscal no haber operado la caducidad, cuando se demuestre
podía iniciarse o proseguirse por haber que el hecho no existió o que no es constitutivo de
operado la caducidad o la prescripción, daño patrimonial al Estado o no comporta el
cuando se demuestre que el hecho no existió ejercicio de gestión fiscal, o se acredite una causal
o que no es constitutivo de daño patrimonial eximente de responsabilidad fiscal o aparezca
al Estado o no comporta el ejercicio de demostrado que el daño investigado ha sido
gestión fiscal, o se acredite la operancia de resarcido totalmente por pago o reintegro del
una causal eximente de responsabilidad bien.
fiscal o aparezca demostrado que el daño
investigado ha sido resarcido totalmente.
PARÁGRAFO. En todo caso, el Contralor
General de la República o quien él delegue, el
Auditor General de la República o el contralor
territorial correspondiente, podrán efectuar la
revisión de las decisiones de archivo de
indagaciones preliminares y ordenar que se
reinicie la indagación preliminar o impartir las
órdenes que considere pertinentes para proteger
el patrimonio público, sin que le sea oponible
reserva alguna; contra esta decisión no
procederá ningún recurso”.
En este punto es preciso indicar que, el artículo 131, por un lado, restringía el archivo del
expediente a la indagación preliminar; eliminaba la prescripción como causal de archivo; y
precisa que, para archivar por aparecer demostrado el resarcimiento total del daño, debe
acreditarse el pago o reintegro del bien. Por otro, adiciona que el Contralor General de la
República o quien él delegue, el Auditor general de la República o el Contralor Territorial
correspondiente, podrán efectuar la revisión de las decisiones de archivo y ordenar que se

reinicie la indagación preliminar o impartir las órdenes pertinentes para proteger el patrimonio
público, sin que le sea oponible reserva alguna. Especifica que contra esa decisión no procede
recurso.
4.5. Modificaciones del artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 2019
Por otro lado, también es necesario precisar lo dispuesto por la Sala respecto a la
modificación introducida por el Acto Legislativo 04 de 2019 no señaló las modificaciones
puntuales que introdujo a los artículos superiores que reformó, sino que dispuso, reproduciéndolos
integralmente, cómo quedarían las modificaciones a la norma. En lo material, ello no significa que
el citado acto legislativo haya modificado por completo todos los artículos 267, 268, 271, 272 y
274 de la Constitución Política, como puede apreciarse en el siguiente cuadro comparativo, pero
sí pretendió un giro sustancial respecto a la óptica desde la que se aborda la gestión fiscal.
Artículo 267 de la Constitución Política, Artículo 1º del Acto Legislativo 04 de 2019 (se
previa modificación del Acto Legislativo 04 resaltan y subrayan las modificaciones)
de 2019
ARTÍCULO 1o. El artículo 267 de la Constitución

Política de Colombia quedará así:
ARTÍCULO 267. El control fiscal es una Artículo 267. La vigilancia y el control fiscal son
función pública que ejercerá la Contraloría una función pública que ejercerá la Contraloría
General de la República, la cual vigila la General de la República, la cual vigila la gestión
gestión fiscal de la administración y de los fiscal de la administración y de los particulares o
particulares o entidades que manejen fondos entidades que manejen fondos o bienes públicos,
o bienes de la Nación. en todos los niveles administrativos y respecto de
todo tipo de recursos públicos. La ley
Dicho control se ejercerá en forma posterior reglamentará el ejercicio de las competencias
y selectiva conforme a los procedimientos, entre contralorías, en observancia de los
sistemas y principios que establezca la ley. principios de coordinación, concurrencia y
Esta podrá, sin embargo, autorizar que, en subsidiariedad. El control ejercido por la
casos especiales, la vigilancia se realice por Contraloría General de la República será
empresas privadas colombianas escogidas preferente en los términos que defina la ley.
por concurso público de méritos, y
contratadas previo concepto del Consejo de El control fiscal se ejercerá en forma posterior y
Estado. selectiva, y además podrá ser preventivo y
concomitante, según sea necesario para
La vigilancia de la gestión fiscal del Estado garantizar la defensa y protección del patrimonio
incluye el ejercicio de un control financiero, público. El control preventivo y concomitante no
de gestión y de resultados, fundado en la implicará coadministración y se realizará en
eficiencia, la economía, la equidad y la tiempo real a través del seguimiento permanente
valoración de los costos ambientales. En los de los ciclos, uso, ejecución, contratación e
casos excepcionales, previstos por la ley, la impacto de los recursos públicos, mediante el uso
Contraloría podrá ejercer control posterior de tecnologías de la información, con la
sobre cuentas de cualquier entidad participación activa del control social y con la
territorial. articulación del control interno. La ley regulará
su ejercicio y los sistemas y principios aplicables
La Contraloría es una entidad de carácter para cada tipo de control.
técnico con autonomía administrativa y
presupuestal. No tendrá funciones El control concomitante y preventivo tiene
administrativas distintas de las inherentes a carácter excepcional, no vinculante, no implica
su propia organización. coadministración, no versa sobre la conveniencia
de las decisiones de los administradores de
El Contralor será elegido por el Congreso en recursos públicos, se realizará en forma de
Pleno, por mayoría absoluta, en el primer advertencia al gestor fiscal y deberá estar
mes de sus sesiones para un periodo igual al incluido en un sistema general de advertencia
del Presidente de la República, de lista de público. El ejercicio y la coordinación del control
elegibles conformada por convocatoria concomitante y preventivo corresponde
pública con base en lo dispuesto en el exclusivamente al Contralor General de la
artículo 126 de la Constitución y no podrá República en materias específicas.
ser reelegido ni continuar en ejercicio de sus
funciones al vencimiento del mismo. La vigilancia de la gestión fiscal del Estado
incluye el seguimiento permanente al recurso
Solo el Congreso puede admitir la renuncia público, sin oponibilidad de reserva legal para el
que presente el Contralor y proveer las faltas acceso a la información por parte de los órganos
absolutas y temporales del cargo. de control fiscal, y el control financiero, de
Para ser elegido Contralor General de la gestión y de resultados, fundado en la eficiencia,
República se requiere ser colombiano de la economía, la equidad, el desarrollo sostenible
nacimiento y en ejercicio de la ciudadanía; y el cumplimiento del principio de valoración de
tener más de 35 años de edad; tener título costos ambientales. La Contraloría General de la
universitario; o haber sido profesor República tendrá competencia prevalente para
universitario durante un tiempo no menor de ejercer control sobre la gestión de cualquier
5 años; y acreditar las calidades adicionales entidad territorial, de conformidad con lo que
que exija la ley. reglamente la ley.
No podrá ser elegido Contralor General El control jurisdiccional de los fallos de

quien sea o haya sido miembro del responsabilidad fiscal gozará de etapas y
Congreso u ocupado cargo público alguno términos procesales especiales con el objeto de
del orden nacional, salvo la docencia, en el garantizar la recuperación oportuna del recurso
año inmediatamente anterior a la elección. público. Su trámite no podrá ser superior a un
Tampoco podrá ser elegido quien haya sido año en la forma en que lo regule la ley.
condenado a pena de prisión por delitos La Contraloría es una entidad de carácter técnico
comunes. con autonomía administrativa y presupuestal. No
tendrá funciones administrativas distintas de las
En ningún caso podrán intervenir en la inherentes a su propia organización y al
postulación o elección del Contralor cumplimiento de su misión constitucional.
personas que se hallen dentro del cuarto
grado de consanguinidad, segundo de El Contralor será elegido por el Congreso en
afinidad y primero civil o legal respecto de Pleno, por mayoría absoluta, en el primer mes de
los candidatos. sus sesiones para un periodo igual al del
Presidente de la República, de lista de elegibles
conformada por convocatoria pública con base en
lo dispuesto en el artículo 126 de la Constitución
y no podrá ser reelegido ni continuar en ejercicio
de sus funciones al vencimiento del mismo.
Solo el Congreso puede admitir la renuncia que

presente el Contralor y proveer las faltas
absolutas y temporales del cargo mayores de 45
días.
Para ser elegido Contralor General de la

República se requiere ser colombiano de
nacimiento y en ejercicio de la ciudadanía; tener
más de treinta y cinco años de edad; tener título
universitario en ciencias jurídicas, humanas,
económicas, financieras, administrativas o
contables y experiencia profesional no menor a 5
años o como docente universitario por el mismo
tiempo y acreditar las demás condiciones que
exija la ley.
No podrá ser elegido Contralor General quien sea

o haya sido miembro del Congreso o se haya
desempeñado como gestor fiscal del orden
nacional, en el año inmediatamente anterior a la
elección. Tampoco podrá ser elegido quien haya
sido condenado a pena de prisión por delitos
comunes.
En ningún caso podrán intervenir en la

postulación o elección del Contralor personas que
se hallen dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad y primero
civil o legal respecto de los candidatos.
Tenemos entonces que, de forma general, las principales modificaciones al artículo 267
de la Constitución se centran principalmente en : Incluir la vigilancia fiscal como función pública
en la Contraloría General, precisar el alcance de la vigilancia y control ejercidos por la
Contraloría General, abarcando todo tipo de recursos públicos en todos los niveles; buscó el
ejercicio del control coordinado, concurrente y subsidiario. Estableció el control preferente de la
Contraloría General de la República, incluyendo la figura del control preventivo y concomitante;
así como la prevalencia de la misma frente a otras entidades. Como parte de las herramientas
para el fortalecimiento del control fiscal, se instituyó la inoponibilidad de la reserva legal para
acceso a la información por parte de la Contraloría, escudado en la necesidad de hacer
permanente seguimiento a los recursos públicos. Se buscó un control jurisdiccional expedito de
un plazo no mayor a 1 año, para los fallos de responsabilidad fiscal. Finalmente, se incluyeron
requisitos para ostentar la calidad de Contralor General e incompatibilidad para ostentar el cargo,
si se ha sido gestor fiscal del orden nacional, en el año anterior.
De lo anterior tenemos que, si bien las intenciones para el fortalecimiento del control
fiscal y el correcto seguimiento de los recursos públicos debe prevalecer y no verse afectado por
la deficiente administración de los gestores fiscales, esto no insta para que se le otorguen
facultades desproporcionadas y desmedidas a una entidad, menos tratándose del órgano de
control fiscal. En cambio, debe propenderse por velar, dentro de su institucionalidad, por el
cumplimiento del mandato constitucional encomendado, siguiendo de forma diligente,
consecuente, profesional y seria los procesos fiscales que tiene a su cargo.

CONCLUSIONES
En virtud de la disertación expuesta en las anteriores páginas, con ocasión del análisis de
las pólizas de responsabilidad civil de servidores públicos vinculadas en los procesos de
responsabilidad fiscal adelantados por la Contraloría, es posible establecer que las condiciones de
cobertura actualmente ofrecidas por el mercado asegurador colombiano, si bien satisfacen las
necesidades y requerimientos generales, no cubren todos los eventos por los cuales el órgano de
control apertura, adelanta y falla con responsabilidad fiscal. Lo anterior, particularmente en
aquellos casos en que la conducta desplegada por el funcionario o servidor público, asegurado de
la póliza, es calificada como dolosa. Adicionalmente, es importante precisar que dentro de los siete
condicionados analizados, se puede evidenciar que seis de ellos incluyen la cobertura expresa de
la culpa grave dentro del amparo básico y solamente una compañía de seguros la excluye de
manera particular, aunque cubriendo el efecto de los procesos de responsabilidad fiscal, con lo
que podría interpretarse que por esa vía se pretendió cubrir la culpa grave. Así la cosas, podemos
entender como una práctica generalizada de mercado, la cobertura de culpa grave dentro del
amparo básico.
De igual forma, también es claro que la cobertura de las pólizas objeto del presente escrito,
pólizas de responsabilidad servidores públicos, está enfocadas a un número reducido de servidores
o funcionarios públicos, siendo ellos por lo general aquellos encargados de la dirección y gestión
de las entidades públicas, los cuales dada la arquitectura del estado colombiano no comporta el
grueso del personal, siendo gestores fiscales, que genera daños patrimoniales a terceros con sus
decisiones debiendo responder por sus actuaciones sin contar con una cobertura como la analizada
en el presente escrito.
Así las cosas, quedan desprotegidos, por lo menos por esta vía, los eventos en que otro tipo
de actores intervienen en gestión de los recursos públicos, generando daños a la entidad.
Por otro lado, es evidente que dado el gran número de procesos fiscales adelantados por
la Contraloría General de la República y la necesidad de entregar resultados visibles en los
informes anuales de gestión que rinde ante el Congreso y Presidente de la República, con ocasión
de la gestión fiscal, sea más imperiosa la necesidad de materializar dicha labor en fallos con
responsabilidad fiscal y resarcimiento de daños patrimoniales, concretados con la afectación de
pólizas, que proceder con un análisis detallado y acucioso de las conductas de cada vinculado
como sujeto en el procesos fiscal, a fin de poder individualizar la conducta que despliega cada
uno y determinar de manera certera la póliza a afectar frente a cada responsable fiscal.
Entonces, con dicha problemática nos encontramos frente a una institución de control,
muy robusta, que busca el resarcimiento de los daños originados al estado, pero que aún no
utiliza correctamente los elementos a su alcance, particularmente, respecto a la afectación de las
pólizas de responsabilidad civil servidores públicos, con valor asegurados muy importantes que
tienen todas las entidades públicas, en atención al desconocimiento de la forma de afectación y el
cumplimiento de los requisitos para hacerla efectiva.
Así mismo, dentro de los procesos de responsabilidad fiscal debería propenderse como
ideal que dentro de la investigación, análisis y decisión se individualice la conducta de
aquel que generó o participó en el daño al patrimonio del estado y se haga una evaluación
real del tipo póliza que se debe afectar; en el caso de la póliza de responsabilidad civil de
servidores públicos, como se indicó en capítulo anterior, instituida para proteger el
patrimonio de la entidad estatal, cuando como resultado de una conducta culposa del
asegurado (servidores públicos y/o funcionarios con regímenes de responsabilidad
similares cuyo cargo se lista en la póliza), cause un perjuicio que comprometa la
responsabilidad de la entidad.
De manera que, podemos reiterar que se trata de un contrato de seguro de responsabilidad
cuya cobertura se encamina a mantener indemne el patrimonio del asegurado, servidor público,
que incurre en acciones u omisiones que pueden generar afectación de terceros o de la entidad
estatal a la cual presta sus servicios. Esto, sin perjuicio de que como en cualquier seguro de
responsabilidad, se halla presente también el propósito de proteger a las víctimas de aquellos actos,
entre las que se cuenta la propia entidad de la cual aquel servidor hace parte, y quien
ordinariamente obra como tomadora en este tipo de pólizas.
Finalmente, respecto al Decreto 403 de 2020 lo que pretendía la norma, respecto a la
calificación de la conducta que debía ser reparada era unificar el criterio que actualmente se
encuentra dispuesto conforme el artículo 118 de la Ley 1474 de 2011, en el cual es totalmente
claro que el grado de culpabilidad para establecer la existencia de responsabilidad en los
procesos fiscales, se hace a título de dolo o culpa grave, ello para no generar ningún tipo de
ambigüedad o interpretación contraria, más allá de que es un asunto que se encuentra totalmente
claro como consecuencia de que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática al
respecto. En todo caso no fue posible la aclaración normativa a que se hace referencia , en tanto
que, la Corte Constitucional mediante sentencia C-090 de 2022, declaró la inexequibilidad de los
artículos 124 al 148 del Decreto antes mencionado.

Referencias
Normas
Congreso de la República de Colombia (1971). Decreto 410 del 27 de marzo de 1971 por
el cual se expide el Código de Comercio. Bogotá D.C. Congreso de la República
de Colombia.
Congreso de la República de Colombia (1873). Ley 84 de 26 de mayo de 1873 por la cual
se expide el Código Civil Colombiano. Bogotá D.C. Congreso de la República de
Colombia.
Congreso de la República de Colombia (1991). Constitución Política de Colombia
expedida el 13 de junio de 1991. Bogotá D.C. Congreso de la República de
Colombia.
Congreso de la República de Colombia (1993). Ley 42 de 26 de enero1993 por la cual se
reglamenta la organización del sistema de control fiscal financiero y los
organismos que lo ejercen. Bogotá D.C. Congreso de la República de Colombia.
Congreso de la República de Colombia (1997). Ley 389 de 18 de julio de 1997 por la
cual se modifican los artículos 1036 y 1046 del Código de Comercio. Bogotá
D.C. Congreso de la República de Colombia.
Presidente de la República de Colombia (2000). Decreto 267 de 22 de febrero de 2000
por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la
Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan
las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones. Bogotá D.C.
Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades

extraordinarias que le confiere el artículo 1º de la Ley 573 del 7 de Febrero del
2000 y previo concepto del Contralor General de la República.
Congreso de la República de Colombia (2000). Ley 610 de 15 de agosto de 2000 por la
cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de
competencia de las contralorías. Bogotá D.C. Congreso de la República de
Colombia.
Congreso de la República de Colombia (2001). Ley 678 de 3 de agosto de 2001 por
medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial
de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de
llamamiento en garantía con fines de repetición. Bogotá D.C. Congreso de la
República de Colombia.
Congreso de la República de Colombia (2011). Ley 1437 de 18 de enero de 2011 por la
cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
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Corte Constitucional. Sala Plena. Expediente D-3918. Sentencia C-648/2002. M.P. Jaime
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Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Expediente 7614. Sentencia 030/2005.
M.P. Jaime Alberto Arrubla Paucar; 10 de febrero de 2005.
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Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consulta 2131. C.P. Augusto
Hernández Becerra; 14 de febrero de 2013.
Tribunal Arbrital Fondo Nacional del Ahorro Carlos Lleras Restrepo vs Mapfre Seguros
Generales de Colombia S.A. Caso 15891. Árbitros, Antonio Pabón Santander,
Jorge Santos Ballesteros y María del Pilar Galvis; 10 de julio de 2020.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. C.P. Nubia
Margoth Peña Garzón; 11 de marzo de 2021.
Corte Constitucional. Sala Plena. Expediente D-13782. Sentencia C-090/2022. M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo; 10 de marzo de 2022.
Condicionados
Condicionado 09/08/2021-1324-P-06-RCP013VERSIÓN009-D00I - 09082021-1324-
NTP-06-RSERVPUBLIRCP017 – Condicionado de Previsora para pólizas de
responsabilidad de servidores públicos; 09 de agosto de 2021.
Condicionado 30/04/2021-1501- NT-P-06-GGENG00011100301 30/04/2021-1501-P-06-
GGENG00011100301-D00I - Condicionado de Equidad para pólizas de
responsabilidad de servidores públicos; 30 de abril de 2021.
Condicionado 10/07/2018 - 1306 - P-06 - P633/2018 - Condicionado Axa Colpatria para
pólizas de responsabilidad de servidores públicos; 10 de julio de 2018.
Condicionado 19/05/2021-1305-P-06-CLACHUBB 20160045 -000I - 31-07-2020-1305-
NT-06-P&CNTCHUBBSEG048 - Condicionado Chubb para pólizas de
responsabilidad de servidores públicos; 19 de mayo de 2021.

Condicionado 22/05/2020-1333-P-06-PRSP000 000000003-DR0I - 23/08/2019-1333-
NT-P-06-LB-RCSPUTOT-P000 - Condicionado Liberty para pólizas de
responsabilidad de servidores públicos; 22 de mayo de 2020.
Condicionado 31/03//2022 –1329–P–06–0000000E-RC-012A-D00I - 31/03/2022-1329-
NT-P-06-RCE-SERPUB-PA-01- Condicionado Estado para pólizas de
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Condicionado 04/03/2021-1502-P-06-GENER-CL-SUSG-35-D00I – 02/10/2020-1502-
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constitucionales%253Fp_p_id%253Dcom_liferay_document_library_web_portlet
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Tesis - Pólizas RC Servidores Publicos en PRF

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TÍTULO

PÓLIZAS DE RESPONSABILIDAD CIVIL DE SERVIDORES PÚBLICOS EN LOS

¿SU COBERTURA Y ALCANCE SATISFACEN LAS NECESIDADES ACTUALES DEL

ESTUDIANTE: PAOLA SILVANA VANEGAS SÁNCHEZ

TESIS COMO REQUISITO DE GRADO PARA OPTAR POR EL TÍTULO DE MAGISTER

DIRECTOR DE LA TESIS: DOCTOR ARMANDO GUITIERREZ VILLALBA

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE DERECHO

MAESTRÍA EN DERECHO SEGUROS.

BOGOTÁ, D.C, NOVIEMBRE DE 2022

1. Historia del control fiscal, sinopsis …………………………………………............................4

2. Acción fiscal ……….…………………………………………………………………………11

2.1.¿Qué es la acción fiscal? ……………………………………………………..…….. 11

3. Póliza de responsabilidad civil de servidores públicos…………………..…………………....44

3.1. Generalidades .....…………………………………………………………………....44

148 del Decreto 403 de 2020...…………………………………………………………………..64

4.1. Respecto a la calificación de la conducta ...…………………………………………65

PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL. ¿SU COBERTURA Y ALCANCE

SATISFACEN LAS NECESIDADES ACTUALES DEL MERCADO COLOMBIANO?

La presente investigación pretende un análisis y estudio de las pólizas de responsabilidad

asegurador colombiano, satisfacen las necesidades de cobertura requeridos por la norma;

particularmente, respecto a los procesos adelantados por la Contraloría.

Para ello, se hace indispensable revisar previamente aspectos esenciales de la

responsabilidad fiscal como: su objeto, elementos, término de caducidad y prescripción; de cara a

plantear de forma adecuada si el alcance en la cobertura de las pólizas de responsabilidad civil de

que adelanta la Contraloría.

Finalmente, se analizarán y revisarán los cambios introducidos con ocasión de la

de la conducta, los elementos de la responsabilidad fiscal, su término de caducidad y prescripción.

cual es materializado a través de un contrato de seguro.

Contralor General de la República para establecer responsabilidad que se derive de la gestión

particulares, de manera dolosa o gravemente culposa, en la administración los recursos. En virtud

de ello, la Contraloría con el fin de determinar y establecer si hay lugar o no a la responsabilidad

responsables fiscales, adelanta los procesos denominados de responsabilidad fiscal.

cobertura de las pólizas de responsabilidad civil de servidores públicos ofrecidas en el mercado

Adicionalmente, se pretende analizar, si la cobertura otorgada es suficiente, si cumple con el objeto

Responsabilidad Civil de Servidores Públicos ofrecidas por el mercado asegurador colombiano

Responsabilidad Civil de Servidores Públicos actualmente ofrecidas por el mercado asegurador

pueden ser cubiertos dentro de la Pólizas de Responsabilidad Civil de Servidores Públicos?

Finalmente, se pretende analizar el alcance de la modificación generada con ocasión de la

expedición del Decreto 403 de 2020, particularmente la aclaración respecto a la calificación de la

término de caducidad y prescripción; así como, revisar la decisión de la Corte Constitucional, al

Con el fin de entender las particularidades y el progreso que ha tenido el concepto de

autonomía técnica y administrativa, concebida bajo los pilares de la eficiencia, eficacia y

a mejorar el manejo de las finanzas públicas nacionales, dando recomendaciones al gobierno

colombiano, respecto al control fiscal.

atravesaba el mundo y particularmente algunas circunstancias coyunturales en Colombia, tales

de evitar el pánico económico. En virtud de lo anterior, encontramos que se concretaron

importantes cambios, así: la creación de instituciones en el nivel central, como la Contraloría

General de la República, el Banco de la República y la Superintendencia Bancaria; estas

y públicos, al amparo de la institucionalidad del estado colombiano.

Como consecuencia de dichas recomendaciones, fue promulgada la “Ley de Contraloría”,

la cual, transformó la antigua Corte de Cuentas en la Contraloría General de la República, creando

la figura de un funcionario con el fin de recalcar la importancia de otorgar al pueblo la posibilidad

materializó a través de un representante o delegado autorizado denominado Contralor General de

la República, quien llevaría a cabo esas facultades de fiscalización bajo su responsabilidad.

Tenemos entonces que, si bien la institución de la Contraloría General de la República tiene

su cargo la vigilancia de la gestión fiscal. La decisión de elevar a rango constitucional la vigilancia

fortaleciendo la autonomía y la capacidad fiscalizadora de las mismas”.

Entonces, a partir de la constitucionalización de la responsabilidad patrimonial del estado,

encontramos, de forma individualizada y particular, la responsabilidad fiscal . Así las cosas, se

hizo necesario elevar a rango constitucional el concepto y la institución de la Contraloría General

sustento y hacer unas precisiones conceptuales, así:

omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.