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Condiciones que configuran el rompimiento del equilibrio económico del

contrato estatal desde la perspectiva de la jurisprudencia de la Sección
Tercera del Consejo de Estado (2013-2020)*

Conditions that configure the breaking of the economic balance of the state contract from the
perspective of the jurisprudence of the Third Section of the Council of State (2013-2020)

Leyda Niño Pérez1

Resumen:

La presente investigación tiene como propósito analizar las tendencias de la ruptura del
equilibrio económico del contrato que ha definido el Consejo de Estado en su Sección Tercera
cuando se presentan controversias para otorgar su reconocimiento. Ante esto se expone una línea
jurisprudencial con sentencias hito que a su vez se convierten en el desarrollo del mismo
comprendiendo su punto arquimédico, sentencias modificadoras y consolidadoras, y la sentencia
hito fundacional que representa el enfoque materia de estudio.

Palabras clave:

Reconocimiento, ruptura, equilibrio económico, jurisprudencia y contratación estatal.

Abstract:

The purpose of this research is to analyze the tendencies of the rupture of the economic balance of
the contract that the Council of State has defined in its Third Section when controversies arise to
grant its recognition. Given this, a line of jurisprudence is exposed with milestone sentences that
in turn become the development of the same, including its Archimedean point, modifying and
consolidating sentences, and the foundational landmark sentence that represents the subject matter
approach.

Key Words:

Recognition, rupture, economic balance, jurisprudence and state contracting.

* Artículo inédito. Artículo de investigación e innovación.

**Abogada, egresada de la Universidad Francisco de Paula Santander, Seccional Cúcuta (2017). Especialista en
formación en Contratación Estatal de la Universidad Libre, Seccional Cúcuta.
Correo electrónico: leyda_np@hotmail.com
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Introducción

En el presente artículo se presentan pronunciamientos de la Sección Tercera del Consejo de

Estado con el ánimo de ofrecer un material de estudio sólido y descriptivo sobre el objeto de la
materia. Para esta ocasión, el análisis jurisprudencial comienza desde el año 2020 porque ante la
aparición del COVID-19 probablemente diversos procesos contractuales se vieron afectados en la
ecuación contractual. En este sentido, conviene aclarar que tras este fenómeno jurídico –
administrativo que generó impactos en el equilibrio económico de los contratos, la Sección Tercera
del Consejo de Estado en la actualidad ya había aclarado los parámetros para garantizar la
seguridad jurídica y el control de legalidad en la exigibilidad del derecho a reconocer la ruptura
del equilibrio económico contractual.
Con base en lo anterior, las controversias contractuales que se presentan más adelante se
encargan de puntualizar otro tipo de discrepancias que deben ser atendidas bajo los principios
contractuales, los cuales en ocasiones se evaden para no asumir la responsabilidad contractual.
Entre tanto, el desarrollo jurisprudencial termina con la sentencia del año 2013 porque se
convirtió en el punto de partida para considerar la decisión del Juez, quien bajo el uso de sus
facultades decide plasmar las diferencias que deben existir entre el incumplimiento contractual y
el rompimiento del equilibrio financiero del contrato.
De esta forma, el desarrollo del artículo se centra por incluir aquellas sentencias hito que han
establecido puntos centrales en la ruptura del equilibrio económico del contrato, acogiendo
aquellas pautas y reglas que se necesitan para solicitar con claridad y seguridad el reconocimiento
del desequilibrio financiero. Con base en lo anterior, la línea jurisprudencial consagra obligaciones
para las partes contractuales con el ánimo de reflejar la claridad en su responsabilidad pues ante el
desconocimiento de lo que deben o no hacer, es que en ocasiones se evidencia que no hay lugar
para declarar la ruptura del equilibrio económico contractual.
Es por ello que para una adecuada interpretación en este artículo se deja entrever el ejercicio
analítico que se ha implementado para poder escudriñar desde los principios contractuales el
correcto ejercicio del régimen de contratación pública en Colombia, pues es claro que ante los
vacíos que se presentan, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido la encargada de esclarecer
esta figura jurídica. Así las cosas, se desarrollarán diversos casos relacionados con el objetivo de
facilitar el entendimiento tanto en las diferencias que existen entre incumplimiento y rompimiento,
como en el asentamiento de este último, sustentando la existencia de las dos teorías que lo
conforman, como son el hecho del príncipe y la teoría de la imprevisión.
Finalmente, se puede evidenciar la gráfica de la línea jurisprudencial con las circunstancias
propias de cada caso concreto, exponiendo en ella la sentencia hito fundacional, las modificadoras
y consolidadoras junto con el punto arquimédico para conocer con claridad aquellas diferencias,
requisitos, alcances y consecuencias que se presentan con esta controversia contractual. De este
modo, no solo se analizan las causales del rompimiento, sino que a su vez se incluyen criterios que
permiten confirmar la alteración del equilibrio económico contractual o desvirtuar que existe, tras
la ocurrencia de un incumplimiento contractual.
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El problema jurídico

En la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, diversos han sido los
pronunciamientos que fundamentan el desequilibrio económico en el contrato estatal; por tal razón,
para comprender la integridad de la Sala de lo Contencioso Administrativo es imperativo delimitar
los criterios que configuran tales rupturas de modo que se pueda precisar la evolución que se ha
tenido sobre el tema. En este sentido, se observa la necesidad de construir una línea jurisprudencial
clara que esté asociada a dichas condiciones que configuran la ruptura del equilibrio económico
para analizarlas y por ende conocer su evolución a la luz de la jurisprudencia de la Sección Tercera
del Consejo de Estado, más aún, porque “no toda alteración en las condiciones previstas al
momento de proponer o de contratar, configura jurídicamente la ruptura del equilibrio económico
del contrato” (Rodríguez, 2011).
Al respecto, en el marco de la Contratación Pública, el Consejo de Estado ha puntualizado
aspectos de las génisis del desbalance de la ecuación para corregir disparidades precisamente
porque es la misma legislación “que quizá sin propiedad o de manera equívoca sobre la materia,
se ha ocupado de generar la confusión en cuanto ha identificado el incumplimiento contractual
como una de las causas generadoras de la ruptura del equilibrio económico del contrato” (Sentencia
de acción de controversias contractuales 31431, 2013). Por consiguiente, ante la imposibilidad de
su ecuación, esas rupturas del equilibrio que repercuten para alguna de las partes, afectan el objeto
del contrato y generan inconvenientes en su ejecución.
Con fundamento en ello, es oportuno analizar con claridad las condiciones que configuran
el rompimiento del equilibrio económico del contrato estatal a la luz de la jurisprudencia de la
Sección Tercera del Consejo de Estado desde el año 2013 hasta el 2020, porque resulta ser el factor
principal ante las insuficiencias que se presentan en el Estatuto general de contratación de la
administración pública; ya que le corresponde al Juez tener la obligación de decidir las
controversias contractuales amparado ante la normativa existente, pero también desde criterios
objetivos para poder aclarar las ambivalencias en la celebración de los contratos estatales. De este
modo se podría esclarecer el siguiente problema: ¿Cuáles son las condiciones que configuran el
rompimiento del equilibrio económico del contrato estatal a la luz de la jurisprudencia de la
Sección Tercera del Consejo de Estado desde el año 2013 hasta el año 2020?

Metodología

La metodología aplicada en esta investigación es jurídica descriptiva porque permite aportar

sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado que evidencian casos concretos para
confirmar o negar el reconocimiento de la ruptura del equilibrio económico en el contrato estatal.
Se empleó un estudio analítico jurídico a través del estado del arte que permitió clasificar aquellos
parámetros que han existido sobre su rompimiento con la construcción de una línea jurisprudencial
del Consejo de Estado - Sección Tercera que comprende su situación actual, evolución y sentencia
hito fundacional.
Su desarrollo como es a partir de una metodología descriptiva, comprende material
jurisprudencial desde el año 2013 hasta el año 2020 que especifica el punto arquimédico, las
sentencias hito modificadoras, confirmadoras, y la sentencia hito fundacional. A través de estas
sentencias se analiza la información, y se aclara el estado y el factor determinante de las
controversias contractuales.
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Esquema de resolución

Para responder este interrogante se ha considerado necesario i) Determinar el

pronunciamiento actual que ha adoptado la Sección Tercera del Consejo de Estado para el
rompimiento del equilibrio económico en el contrato estatal ii) Clasificar la evolución histórica
con las sentencias hito modificadoras y confirmadoras de la Sección Tercera del Consejo de Estado
iii) Identificar el reconocimiento jurisprudencial desde el año 2013 para consolidar las condiciones
del equilibrio económico en el contrato estatal y se precisarán con iv) Conclusiones.

1. El equilibrio económico del contrato en Colombia

Con el pasar de los años, la contratación estatal en Colombia ha efectuado cambios

significativos para cumplir con los fines de la administración pública y reconocer los derechos del
contratista, entre ellos se tiene la conservación del equilibrio contractual. Con relación al concepto
equilibrio contractual, etimológicamente el vocablo ‘equilibrio’ encuentra su origen en la
expresión latina aequilibrium y se compone de las palabras libra (balance) y aequus (igual), lo que
se traduce en “la igualdad de los saldos”. El concepto surge por el derecho civil francés en la
segunda mitad del siglo XX, el cual reemplazó el concepto jurídico de la equivalencia de las
prestaciones o la “teoría del justo precio”, elaborada por la doctrina canónica de la Edad Media”
(López Díaz, 2015). En este entendido, el concepto de equilibrio contractual surge solo hasta este
siglo y antes prevalecía era el principio de la autonomía de la voluntad de las partes que consistía
en el acuerdo de voluntades pactado en el contrato sin consideración del intercambio de
prestaciones patrimoniales que de él surgiera. En este sentido, con respecto al justo precio,
conviene señalar que:
Bajo la influencia del Derecho canónico, en el Derecho de la Edad Media se aplicó la idea de
San Agustín del iustum pretium (precio justo), que permitió a los juristas de esa época extender la
solución de la lesión a toda clase de contratos, como un dolo objetivo que constituye un vicio del
consentimiento (Rodríguez Rodríguez, 2011, p.6).
Fue una regla del precio justo para los procesos contractuales, que empezó a impartirse con
el ánimo de buscar soluciones a aquellos desequilibrios que se venían presentando, pues más allá
de pretender conservar el precio pactado en las condiciones iniciales del contrato también se
empezaba analizar la variación de precios para modificarlos y ajustarlos a la realidad. Distinto
criterio se implementó en su momento con el derecho romano que al establecer las pautas, solía
buscar soluciones para algunos negocios contractuales como lo es la equivalencia entre las
prestaciones y obligaciones para la compraventa y los contratos de obra:
En la compraventa, no se exigía el equilibrio económico entre las prestaciones en la medida
en que la lesión operaba excepcionalmente; en el arrendamiento, bajo el principio de la buena fe, se
construyeron técnicas de distribución de la responsabilidad por la pérdida de la cosa, y en el contrato
de obra, bajo la noción de equidad, se deduce que los riesgos de la obra no debían ser soportados
íntegramente por una sola de las partes, sino que debían distribuirse uniformemente entre ellas
(Rodríguez Rodríguez, 2011).
Como se indicó inicialmente en cuanto al surgimiento de esta teoría del equilibrio
económico, sus inicios suscitan en Francia y es a partir del siglo XX que se imparte esta teoría, al
respecto se tiene que:
El primer antecedente conocido se encuentra en las conclusiones del comisario León Blum
previas al fallo del Consejo de Estado francés de 21 de marzo de 1910, en el cual se acoge el cambio
jurisprudencial propuesto por el comisario de gobierno. El citado comisario, concluyó que “en todo
contrato de concesión está implicada, como un cálculo, la honesta equivalencia entre lo que se
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concede al concesionario y lo que se le exige. Es lo que se llama la equivalencia comercial, la

ecuación financiera del contrato de concesión”. (Rodríguez, 2011, pág. 8).
Con la anterior decisión, poco a poco en los demás países y hasta llegar a Colombia, se fue
divulgando este antecedente teniendo presente que por ser la fuente del equilibrio económico de
los contratos administrativos como noción dominante para el autor Rodríguez (2011) debe
consistir en “una relación establecida por las partes contratantes en el momento de celebrar el
contrato, entre un conjunto de derechos del cocontratante y un conjunto de obligaciones de este,
considerados equivalentes: de ahí el nombre de ecuación (equivalencia-igualdad)”. Frente a esta
definición, es claro que cuando se celebran contratos administrativos las partes tienen unas
prestaciones y por ende unas obligaciones que deben ser recíprocas y equivalentes; en observancia
a esto, se espera tanto por la Entidad contratante como por el particular contratista que exista
previamente la figura de la supervisión para lograr la igualdad en sus derechos y ejecutar el
contrato estatal favorablemente sin tropiezos, riesgos, ni dilaciones injustificadas. Teniendo claro
entonces que “el hecho de existir un desequilibrio económico no conllevaría necesariamente a una
afectación en las cláusulas contractuales establecidas, es decir a un incumplimiento” (Palencia
Botello, Reyes Barón & Sayago Eslava, 2019) porque como se indicará más adelante, la ruptura
da lugar al restablecimiento y el incumplimiento da lugar a la indemnización de los perjuicios
ocasionados. Ante esto, si bien es cierto diversos han sido los cambios para llegar a la normatividad
actual, la jurisprudencia también en su momento se empezó a implementar con el ánimo de tener
una adecuada aplicación de los contratos administrativos. En este sentido,
Desde el punto de vista jurisprudencial, la institución del equilibrio económico en los contratos
administrativos empieza a tener auge en Colombia a partir de la década de 1970. En efecto, fue
necesario esperar hasta 1972 para que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en
ejercicio de su función meramente consultiva, con fundamento en las normas citadas y siguiendo las
teorías francesas sobre la materia, manifestara que tal institución podía ser perfectamente aplicable
en los contratos administrativos (Rodríguez Rodríguez, 2011).
Entre tanto, se tiene que a partir de estos acontecimientos históricos poco a poco la noción
del equilibrio contractual en el campo del derecho administrativo fue tomando fuerzas para sus
posiciones pues las referencias y antecedentes que se tenían, se convirtieron en las posiciones
actuales para asumir con seguridad los riesgos e imprevistos, sin el temor de no tener garantías y
alternativas de solución con las condiciones pactadas. En relación a esto, más adelante con la
expedición de la Ley 80 de 1993 se generaron también cambios significativos para la contratación
estatal; tan es así que desde su entrada en vigencia el desarrollo contractual fue trascendental, pues
regulaba principios y reglas que obligaron a las partes a tener un respeto con los acuerdos que se
pactaron para la celebración de contracto. Al respecto, el cumplimiento como era obligatorio tenía
entonces la condición de mantener un equilibrio durante toda la ejecución contractual hasta su
terminación. Criterio que se plantea en el artículo 27 de la citada norma que dispone:
En los contratos estatales se debe mantener la igualdad o equivalencia entre los derechos y
obligaciones surgidos al momento de proponer o contratar, ordenando que si dicha equivalencia se
rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, las partes deben adoptar en el menor
tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento (Ley 80, 1993).
Así pues, con los antecedentes afines y la normatividad existente, se fueron disolviendo
aquellas dudas en los criterios de clasificación. Y, en consecuencia, solo basta con tener claridad
de su desarrollo jurisprudencial para recordar que más allá de las controversias que suscitan, es
bajo el régimen legal que se continúan tomando las decisiones de los contratos administrativos,
pues solo busca un fin esencial que es cumplir con las necesidades de la administración pública
con negocios jurídicos basados por criterios de equivalencia y reciprocidad.
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2. El papel de la jurisdicción contenciosa administrativa para aplicar la ruptura del

equilibrio económico del contrato en Colombia

El sistema jurídico colombiano, aunque en la actualidad tiene un desarrollo normativo, el

mismo es insuficiente para dar solución a los conflictos que se presentan. En razón a ello, la
responsabilidad del juez para dirimir estos conflictos ha sido trascendental, pues más allá de aplicar
la ley, también está su misión para impartir criterios que solventen los problemas y generen
seguridad jurídica. Para este caso concreto, en donde se analizan sentencias proferidas por la
Sección Tercera, en la misma suscitan diferencias con la interpretación lo que ha conllevado a los
jueces en unificar jurisprudencia para que casos similares sean fallados bajos las mismas
condiciones.
Así pues, como la jurisprudencia del Tribunal Supremo del Consejo de Estado en su
interpretación jurídica se ha encargado de otorgar reglas y parámetros para dar solución a las
discrepancias que suscitan en la Administración Pública; la jurisdicción contencioso
administrativa que la compone se ha convertido en la herramienta idónea para decidir sobre las
demandas que se interponen en la contratación estatal. Es así como dentro de las funciones
judiciales se encuentran cinco (5) secciones de las cuales como se indicó inicialmente es la sección
tercera, la que profiere sentencias sobre la materia objeto de estudio, estas son: demandas
contractuales y reparación de daños para decidir si ha existido o no responsabilidad estatal.
Ante esto, “sobresale la idea de reconstruir en términos críticos, líneas jurisprudenciales a
partir del análisis de un número de providencias que muestran el comportamiento de una autoridad
judicial por un período determinado” (Rojas Betancourt, 2015) porque se tiene la certeza que se
está abordando bajo una argumentación jurídica que ha sido previamente analizada en su entorno
sustancial.
De este modo, se profieren sentencias que contienen argumentaciones e interpretaciones con
sentido crítico, bajo razonamientos lógicos que permiten tomar la decisión más acorde a cada caso
concreto. Sobre esto se encuentra que “este sistema tiene, hoy por hoy, un peso muy significativo
en la dinámica del litigio nacional donde las partes continuamente exigen a los jueces coherencia
decisional de sus fallos con los precedentes de Alta Corte” (López Medina, 2015).
En concordancia con lo anterior, si bien es cierto que el análisis jurisprudencial se ha
convertido en la herramienta idónea para demostrar seguridad jurídica por su solidez y claridad a
cada vacío jurídico que se presenta, conviene tener presente que la misma jurisprudencia como se
ha encargado de generar confusiones y controversias contractuales, ha fijado pautas, reglas o
criterios para que las autoridades, magistrados y jueces de la jurisdicción contenciosa
administrativa tengan claridad en la decisión frente a casos similares. Material que sirve entonces
como soporte para poder comprender las fuentes de la misma junto con los aspectos normativos y
fácticos que la componen, bajo criterios de coherencia y seguridad jurídica frente a los derechos
que se reclaman, que para el tema de estudio resultaría de verificar qué vulneraciones existieron
para generar la ruptura del equilibrio económico del contrato.
A continuación, se presenta una “reconstrucción argumentativa que resuelve un problema
jurídico en el tiempo, permitiendo no solo evidenciar aquellos momentos de ruptura y continuidad
de las decisiones, sino que sirven de apoyo para que los abogados defensores analicen los casos y
los resuelvan de una manera más acertada” (Villa, 2017). En su desarrollo, se evidencia una línea
jurisprudencial con asentamientos de la Sección Tercera del Consejo de Estado quien es la
encargada de dirimir los conflictos contractuales bajo nociones de igualdad, transparencia, buena
fe, selección objetiva y responsabilidad.
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2.1 Diferencia entre la Teoría de la imprevisión y el Hecho del Príncipe: Consorcio Luis
Héctor y Carlos Alberto Solarte Solarte vs Departamento de Antioquia

- En esta sentencia del 02 de marzo de 2020 se analiza la distinción entre el hecho del
príncipe y la teoría de la imprevisión ante las cargas imprevisibles que se presentaron por la
expedición de una Ordenanza Departamental en el departamento de Antioquia. Para este caso,
resultaron perjudicados los contratistas porque cuando se presentó la oferta, el consorcio asumió
el cumplimiento de todos los requisitos exigidos con la normatividad vigente sin esperar que
ocurrieran hechos imprevisibles con actos administrativos que cambiarían la ecuación financiera
del contrato. Ante esto el Consejo de Estado cita la Sentencia proferida el 31 de enero de 2019 y
puntualiza la distinción indicando lo siguiente:

Teoría de la imprevisión Hecho del príncipe

Cuando es una entidad distinta la que
genera tal modificación, debe recurrirse a
la teoría de la imprevisión
Habrá lugar al reconocimiento de
una compensación, limitada a las pérdidas
que haya podido sufrir el cocontratante
Consiste en situaciones
extraordinarias, ajenas a las partes,
imprevisibles y posteriores a la celebración
del contrato que alteran la ecuación
financiera del contrato en forma anormal y
grave, sin imposibilitar su ejecución. Es
necesario que esta situación haya
determinado una verdadera transformación
(bouleversement) del contrato.
Se contempla el deber de la
Administración de concurrir en ayuda del
contratista, ya que este obra como su
colaborador y requiere de ese apoyo para
concluir con el objeto contractual, en el
cual está fincado el interés de la entidad
contratante
No otorga sino un derecho a
compartir las nuevas cargas
Tabla 1. Diferencia teoría de la imprevisión - hecho del príncipe
Fuente: Propia a partir de la Sentencia controversias contractuales 37910, 2019
Se refiere particularmente a los
eventos en los cuales la modificación de
las condiciones del contrato proviene de la
misma entidad contratante para indicar
que, en estos casos, la modificación es
imputable a la entidad
Dependiendo de cuál de los dos sea
el llamado a operar, la parte afectada
negativamente con el hecho perturbatorio
de la ecuación contractual tendrá derecho
al reconocimiento integral de los perjuicios
porque el derecho a la indemnización está
abierto por cualquiera.
Lo que se configura es una
responsabilidad contractual sin falta, que
es imputable a un hecho de la propia
autoridad contratante y que rompe el
equilibrio económico del contrato
Está obligada a reconocer tanto el
daño emergente como el lucro cesante
resultado de ese desequilibrio por ella
ocasionado
Derecho a la reparación integral
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Entre las irregularidades que existieron se evidencia que verificado el pliego de condiciones
en el mismo no se incluyó información relacionada al contenido del Acto administrativo, que
regulaba “un descuento equivalente al cuatro por mil de toda cuenta u orden de pago a cargo del
departamento y en favor de personas naturales o jurídicas, provenientes de contratos” (Sentencia
Controversias contractuales 41804, 2020, p. 2) por lo tanto “el consorcio asumió la obligación de
pagar los impuestos y contribuciones previstas en la normativa vigente en dicho momento”
(Sentencia Controversias contractuales 41804, 2020, p. 17).
Por otro lado, en cuanto al material probatorio, aunque la parte demandante no allegó copia
de la citada ordenanza, la misma se cobijaba bajo el amparo de los artículos 177 del CGP y 167
del CPACA.

2.2 Omisión en la etapa de planeación: Constructora Douquem Ltda vs Distrito Capital –

Secretaría de Educación Distrital

- Con la sentencia proferida el 06 de febrero de 2020, se analiza si podría haber existido

ruptura del equilibrio económico del contrato de obra como consecuencia de la omisión en la etapa
de planeación para verificar previamente todos los estudios, riesgos y necesidades de la obra. En
este sentido, se discutía el retardo en el inicio de la obra junto con los perjuicios ocasionados,
sometiendo a discusión “el desequilibrio económico del contrato sufrido como consecuencia del
aumento de precios de insumos y materiales durante la extensión del plazo de ejecución de la obra”
(Sentencia Controversias contractuales 63123, 2020, p. 4).
Ante esto, se presentaron varias causas no imputables al contratista por la variación de
precios, más aún si se tenía en cuenta que:
116 días después de haber firmado el contrato, las partes suscribieron el acta de inicio de
actividades, tardanza que fue imputable a la Secretaría de Educación Distrital, por no haber cumplido
oportunamente su obligación de entregar el predio donde se desarrollaría el proyecto, cuestión que
llevó a la alteración de las condiciones económicas inicialmente previstas (Sentencia Controversias
contractuales 63123, 2020, p. 5-6).
Ante estas controversias contractuales presentadas, citó la sentencia del 14 de marzo de 2013
(20524), esto es precisamente porque en ocasiones las decisiones judiciales han tenido dicha
confusión y como se sostiene también desde la sentencia del 22 de agosto de 2013 (22947) “han
adoptado posturas que permiten identificar, impropiamente, el incumplimiento contractual como
causa de la ruptura económica del contrato” (Sentencia Controversias contractuales 63123, 2020,
p.16).
Ahora bien, como es el Juez quien al final analiza y decide la postura más acorde, para esta
controversia se tiene que si bien es cierto se “atribuye responsabilidad contractual al ente público
porque con su conducta llevó a la extensión del plazo pactado durante el cual se produjo el
incremento de costos propio del cambio de ejercicio fiscal” (Sentencia Controversias contractuales
63123, 2020, p. 17) la Sala al verificar las etapas desde el inicio del proceso contractual, y en eras
de garantizar un balance en las pruebas aportadas observa que por parte del contratante aunque
existió entrega tardía de la licencia de construcción, la misma se había adelantado y se encontraba
en trámite demostrando entonces su cumplimiento con el principio de planeación, caso contrario
se presenta con el contratista, quien no había cumplido unas obligaciones y requisitos en la entrega
de documentos, y pretendía obtener la indemnización de los perjuicios causados incumpliendo el
acta de inicio de actividades dentro del proceso; por lo tanto, la Sección confirmó el fallo de
primera instancia y negó las pretensiones de la demanda.
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2.3 Afectación extraordinaria con afectación real, grave y significativa - Exceptio non
adimpleti contractus: Productos derivados de la sal (Prodesal S.A.) vs Emcali y Otros

- Caso contrario se presenta en la Sentencia del 25 de octubre de 2019, la cual sostiene:

Que el rompimiento del equilibrio económico del contrato no se produce simplemente porque
el contratista deje de obtener utilidades o porque surjan mayores costos en la ejecución de sus
obligaciones, puesto que se requiere que la afectación sea extraordinaria y afecte de manera real,
grave y significativa la equivalencia entre derechos y obligaciones convenida por las partes al
celebrar el contrato (Sentencia Controversias contractuales 42275, 2019, p. 2, 3).
Ante esto, se estaría cobijando entonces el Principio de pacta sunt servanda por el cual
prevalecen los acuerdos suscritos entre las partes en el sentido que no podría una de ellas
desconocer las obligaciones pactadas durante el plazo de ejecución. Si ha de existir variaciones o
modificaciones al contrato de tracto sucesivo, ninguna podría afectar su cumplimiento. Sobre esto,
la jurisprudencia administrativa colombiana aclara que frente a la figura de la ecuación contractual,
la misma es “entendida como aquella equivalencia entre los derechos y las obligaciones que debe
existir entre las partes, y ha sido creada a partir de circunstancias (de índole económica, técnica,
fiscal, entre otras) vigentes al momento de la celebración del negocio jurídico” (Sentencia
Controversias contractuales 42275, 2019, p. 2, 29).
Sin embargo, a pesar de que se evidenciaban supuestas causales para configurar la ruptura
del equilibrio económico para este caso se configuraba también “la “exceptio non adimpleti
contractus” –excepción de contrato no cumplido–, pues fue la sociedad demandante la “… que
primero incumplió el contrato respecto de su obligación principal de comprar energía eléctrica a
la EPSA” (Sentencia Controversias contractuales 42275, 2019, p. 9).
Conviene entones aclarar esta controversia contractual indicando que en su momento se
habían regulado cambios legislativos que sirvieron de sustento para la parte demandante
suponiendo que se podría acudir con la teoría de la imprevisión. Al respecto, la Sección tercera
(Sentencia Controversias contractuales 42275, 2019, octubre 25, p. 31) recordó los siguientes
requisitos:
1. Que, con posterioridad a la celebración del contrato, se haya presentado un hecho
extraordinario e imprevisto, es decir, no atribuible a ninguna de las partes.
2. Que tal hecho altere de manera anormal y grave la ecuación económica del contrato, es
decir, que constituya un álea extraordinaria, que haga mucho más onerosa su ejecución para una de
las partes.
3. Que ese nuevo hecho no haya sido razonablemente previsible por las partes.
4. Que esa circunstancia imprevista dificulte la ejecución del contrato, pero no la imposibilite
(Consejo de Estado, 14854, agosto 29 de 2007).
En este entendido, no fue posible declarar la ruptura porque el contratante se justificó ante
la expedición de unas leyes en el sector eléctrico que no le concedían el descuento acordado del
10% sobre el valor de las tarifas, omitiendo el deber de cumplir cabalmente con las obligaciones
contractuales y prestaciones a cargo. En consecuencia, se adujo que no se le podría atribuir
afectación alguna si “su proceder, entonces, no fue leal ni honesto, al tiempo que desconoció la
buena fe que debe gobernar todas las relaciones contractuales” (Sentencia Controversias
contractuales 42275, 2019, p. 33).
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2.4 Vigencia de la Ley 80 de 1993 y Teoría de la Imprevisión: Consorcio ríos construcciones

Ltda vs Ecopetrol

- En la Sentencia del 05 de agosto de 2019 como primera controversia se aclara la naturaleza

del contrato privado celebrado, al señalar la parte demandante que el régimen jurídico debía ser
amparado por el Decreto 222 de 1993 antiguo estatuto anticorrupción puesto que la solicitud de
propuestas se efectuó el 27 de diciembre de 1993 y la Ley 80 de 1993 entró en vigencia a partir
del 1 enero de 1994. Al respecto, como se suscribió el contrato el 30 de junio de 1994, en reiterados
pronunciamientos el Consejo de Estado ha indicado que:
Aun cuando el proceso de selección se haya iniciado al amparo del Decreto 222 de 1983, si el
contrato se suscribió en vigencia de la Ley 80 de 1993 (como ocurrió en el caso en estudio), su
régimen jurídico sustancial debe ser el nuevo Estatuto vigente al momento de su celebración, esto
pues, es la fecha de la celebración, suscripción o firma del contrato (Sentencia Controversias
contractuales 36839, 2019, p. 17).
Ahora bien, en cuanto a la materia de estudio, se analiza la Teoría de la imprevisión con los
hechos imprevisibles que se pudieron presentar ante el retardo en la entrega de materiales y por
ende en los días de retraso que impidieron la correcta ejecución contractual. Con esta teoría la
Sección Tercera concreta que se presenta en: “situaciones imprevistas, sobrevinientes, ajenas a la
voluntad de las partes, que alteren, de manera grave e injustificada, el equilibrio económico del
contrato, que generen una excesiva onerosidad” (Sentencia Controversias contractuales 36839,
2019, p. 20).
Para este caso concreto aunque existieron retardos en la ejecución, la excesiva onerosidad
no fue justificable primero porque en el precio global que se pactó en el contrato, existió un acuerdo
de voluntades que debía ser asumido hasta su terminación y segundo “la ampliación del plazo de
ejecución, el incremento del valor del contrato mediante orden de trabajo y la celebración de un
contrato adicional, deja en clara evidencia la respuesta de la parte contratante para reconocer las
situaciones sobrevinientes que se presentaron” (Sentencia Controversias contractuales 36839,
2019, p. 23-24). De lo anterior, dichos cambios no fueron probados en el sentido de acreditar que
se efectuaron pagos adicionales. Por ende, la Sección Tercera, sostuvo:
Que un contrato haya sido celebrado a precio global no impide que en él se pueda llegar a
romper el equilibrio económico, que genere una excesiva onerosidad y obligue a su restablecimiento,
lo que sí ocurre es que la forma de pago en la que fue pactado tiene una repercusión directa a la hora
del análisis que se haga sobre esa pretensión de restablecimiento (Sentencia Controversias
contractuales 36839, 2019, p. 2,22).
Así las cosas, como no se evidenció en la prueba pericial la demostración técnica de la
excesiva onerosidad en la adición, pago y contrato adicional, el elemento central se exime para
pretender que exista una ruptura en el equilibrio económico del contrato.

2.5 Matriz de riesgos - ajuste y revisión de precios: Dragados Hidráulicos S.A. y Otra vs
Corporación Autónoma del Rio Grande de la Magdalena – Cormagdalena

- Por otro lado, en la sentencia del 30 de mayo de 2019 como controversia contractual se
encuentra el desequilibrio ante los perjuicios ocasionados que requieren ser indemnizados tras la
variación de los precios y sobrecostos, y el rompimiento del contrato por el paro que existió en la
comunidad de pescadores, el cual paralizó las actividades contempladas en el contrato. Ante esto,
con la figura del rompimiento se tiene que:
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Dicha equivalencia puede verse afectada ya fuere por factores externos a las partes
cuya ocurrencia se enmarca dentro de la teoría de la imprevisión o por diversas causas que
pueden resultar atribuibles a la Administración por la expedición de actos en ejercicio
legítimo de su posición de autoridad, los cuales han sido concebidos por la doctrina como
“Hecho del Príncipe” o en uso de sus facultades de entidad contratante a través de las
potestades excepcionales “Ius variandi”, pero que en ningún caso se derivan de la conducta
antijurídica del extremo público contratante.
De esta manera, como se analizó la figura del desequilibrio económico se indicó que para
este caso debería existir un análisis de riesgos frente a lo acordado por las partes; por lo tanto, sería
bajo un riesgo asumido de una matriz de riesgos que se fracturaría la ecuación financiera. En este
entendido:
Si el riesgo que acontece se enmarca dentro de los linderos de la respectiva tipificación,
valoración y asignación, no habrá lugar a alegar la ruptura del equilibrio económico del contrato por
cuenta de su ocurrencia, bajo la comprensión de que el mismo ya fue cubierto por la respectiva matriz
y corresponderá asumirlo a quien allí se haya dispuesto en la estimación acordada (Sentencia
Controversias contractuales 59546, 2019, p. 48).
En ese horizonte, verificadas las pruebas y el impacto económico que existió, se evidencia
que no obedece a la ruptura del equilibrio económico porque le correspondía al contratista no solo
aportar los documentos del expediente contractual sino también demostrar la prueba del daño bajo
un análisis contable previo con libros de contabilidad para que existieran pruebas concretas que
acreditaran los sobrecostos. Se concluye entonces “que el dictamen no aportó elementos de juicio
para determinar la mayor onerosidad sufrida por el apelante” (Sentencia Controversias
contractuales 59546, 2019, p. 53).
Con lo anterior, se deja entrever que la finalidad frente a estas controversias es conservar el
sinalagma prestacional por las partes para que en la ejecución del contrato se puedan hacer las
modificaciones y ajustes pertinentes.

2.6 Actos de la Administración contratante (Ius Variandi y Hecho del Príncipe) y Factores
exógenos a los co-contratantes (teoría de la imprevisión): Riesgos bursátiles y jurídicos S.A.
Banca de Inversión vs Municipio de Chía

- En cuanto, a las diferencias que existen entre el incumplimiento y el rompimiento del

equilibrio económico del contrato en la sentencia del 31 de enero del 2019 se cita el artículo 5 del
numeral 1° de la Ley 80 de 1993 y a su vez explica el Ius Variandi, indicando que en los artículos
14, 15, 16 y 17 de la misma ley, se vislumbra el mismo y que, además:
Cuando se ejerza la facultad de modificación unilateral del contrato y se produzca una
variación en su valor igual o superior al 20%, el contratista podrá renunciar a la continuación de la
ejecución; y de otro lado, que en el acto en el que se ejerza esta potestad excepcional, la
Administración deberá proceder al reconocimiento y orden de pago de las compensaciones e
indemnizaciones a que tengan derecho las personas objeto de tal medida, y que deberán aplicarse los
mecanismos de ajuste de las condiciones y términos contractuales a que haya lugar, con el fin de
mantener la ecuación o equilibrio inicial (Sentencia Controversias contractuales 37910, 2019, p. 3).
En este sentido, el Ius Variandi sería una de las alternativas para acudir a la Administración
y requerir la reparación de los daños materiales ocasionados ante un desequilibrio económico.
Ahora bien, para el Hecho del príncipe se ha reiterado que como es por la actuación de la
Administración, el rompimiento se generaría con “ocasión de la expedición, imprevista y posterior
a la celebración del contrato estatal, de medidas de carácter general y abstracto por parte de la
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entidad estatal contratante, que de manera indirecta afectan la ecuación contractual y hacen más
gravosa la situación del contratista” (Sentencia Controversias contractuales 37910, 2019, p. 4).
Como lo sostiene la Sección Tercera, se trataría entonces de afectaciones graves que necesitarían
ser reconocidas con una reparación integral que tenga en cuenta los sobrecostos y los perjuicios
que perjudicaron el equilibrio contractual para poder tener su restablecimiento, indemnizando “no
sólo los mayores costos y la utilidad que dejó de percibir el contratante, sino además todos aquellos
perjuicios que sufra con ocasión de esa medida general que afectó la ecuación contractual”
(Sentencia Controversias contractuales 37910, 2019, p. 4).
Frente a la teoría de la imprevisión, se reiteran los requisitos citados en la sentencia del 25
de octubre de 2019 y se analizan las consecuencias indicando que el contratista debe continuar con
sus obligaciones así las mismas sean gravosas teniendo presente que para su reconocimiento no
solo él resultaría afectado sino también la parte contratante porque se trata de hechos imprevistos
e inesperados, los que impidieron y amenazaron la correcta ejecución del contrato. En este
entendido, “el contratista está obligado a ejecutar el contrato a pesar del hecho imprevisto, para
obtener el derecho a que se restablezca la ecuación contractual, como dice la ley, a un punto de no
pérdida” (Sentencia Controversias contractuales 37910, 2019, p. 5). Distinto fuera si se trata de la
fuerza mayor porque para estos casos la ejecución se torna imposible y se exime de la
responsabilidad contractual, “porque el daño tuvo como causa un hecho exógeno y extraño a las
partes y en esta medida no resulta imputable al contratista” (Sentencia Controversias contractuales
37910, 2019, p. 88).

2.7 Cesión del contrato no permite acreditar rompimiento: Unión Temporal Américas
Tramo 4 vs Instituto de Desarrollo Urbano – Idu y Transmilenio S.A.

- La controversia que se analiza en la sentencia del 13 de noviembre de 2018, es por un

contrato de obra pública. En los hechos probados de la demanda se deja entrever que inicialmente
los estudios y diseños no se implementaron cabalmente, razón por la cual cuando se dio inicio a la
obra, la misma tenía varias falencias y, errores que no permitían su ejecución. Ante la ausencia de
esta planificación continuaron los errores tanto en los términos de entrega que se modificaron de
6 meses a 14 meses como en los costos de la misma ejecución que se duplicaron. Al respecto el
Consejo de Estado reiteró que “las fuentes que dan lugar a la ruptura del equilibrio económico-
financiero del contrato estatal, pueden verse alteradas por actos y hechos de la administración o
por factores externos o extraños a las partes involucradas en la relación contractual” (Sentencia
Controversias contractuales 36862, 2018, p. 21).
Sobre esto, se declaró que no existió el rompimiento del equilibrio económico, pero si se
acreditó el incumplimiento, indicando la Sección Tercera que:
La fractura del equilibrio económico da lugar al restablecimiento del sinalagma funcional
pactado al momento de proponer o contratar, según el caso, mientras que el incumplimiento da
derecho, en algunos casos, a la ejecución forzada de la obligación o a la extinción del negocio y, en
ambos supuestos, a la reparación integral de los perjuicios que provengan del comportamiento
contrario a derecho del contratante incumplido, tanto patrimoniales (daño emergente y lucro cesante)
como extrapatrimoniales, en la medida en que se acrediten dentro del proceso, tal como lo disponen
el artículo 90 de la Constitución Política (cuando el incumplimiento sea imputable a las entidades
estatales) y los artículos1546 y 1613 a 1616 del Código Civil, en armonía con el 16 de la Ley 446 de
1998 (Sentencia Controversias contractuales 36862, 2018, p. 22).
Así las cosas, el rompimiento no se logró acreditar al configurarse la excepción del contrato
no cumplido porque los integrantes de la Unión Temporal si bien es cierto se retiraron para no
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continuar con sus obligaciones, estos cedieron el 60% de su participación contractual por las
dificultades económicas que se presentaron.

2.8 Principio de equivalencia económica: Cámara colombiana de la infraestructura -

Seccional Antioquia vs Departamento de Antioquia

- Con la sentencia del 19 de julio de 2018 la Sección Tercera del Consejo de Estado, se tiene
en cuenta el principio de equivalencia económica como factor primordial para verificar si antes y
durante la ejecución del contrato los criterios han sido objetivos y si las condiciones técnicas,
económicas y jurídicas se han cumplido desde que se presentó la oferta. Del mismo modo, la
Corporación analiza si la expedición de unas circulares afectaba o no el equilibrio contractual, al
tener presente que su cumplimiento generaba cambios para la situación jurídica de los proponentes
y contratistas. Sin embargo, verificada la circular concluyó que:
No era dable deducir que las circulares demandadas afectaran dicha ecuación, en la medida en
que, desde la óptica general, por sí misma, la falta de inclusión del concepto de imprevistos como
costos indirectos de la propuesta del oferente no demostraba perjuicio alguno al contratista. Anotó
además que las circulares en cuestión no prohibieron el pago del concepto “imprevisto”, sino que
regularon su pago por parte del ente administrativo, situación que no contravenía el ordenamiento
jurídico, puesto que no existía norma que estableciera la obligación de pactar los imprevistos
(Sentencia Controversias contractuales 57576, 2018, p. 16).
Para este caso en particular, en cuanto al concepto de imprevistos incluido en el A.I.U “no
hace parte de un valor reconocido al contratista por el simple hecho de la celebración del contrato
estatal, sino que el mismo requiere para su reconocimiento y pago, la demostración por parte del
contratista de los presupuestos” (Sentencia Controversias contractuales 57576, 2018, p. 7). En este
sentido, en lo que respecta al objeto, la cuantía y naturaleza de aquellos imprevistos, los mismos
pueden ser liberados culminada la ejecución porque constituye un rubro presupuestal de
compromiso por el cual se podrían cubrir y reconocer riesgos previsibles al contratista.
Al referirse a los riesgos previsibles de la contratación estatal, indicó que si bien los
proponentes deben incluir en su costeo del contrato el valor de las acciones que mitigarán la
probabilidad y el impacto del respectivo riesgo previsible asignado, ello no supone que el
denominado ítem “imprevisto” pueda confundirse con la compensación de los riesgos previsibles
que asume el proponente por la ejecución del contrato, ya que son dos conceptos distintos (Sentencia
Controversias contractuales 57576, 2018, p. 13).
En relación a lo anterior, como se ejemplifica en la misma sentencia, más allá de que existan
dichos riesgos previsibles, los mismos deben ser descritos y específicos con su valor en las
propuestas; es decir dichos riesgos “deben ser objeto de estimación, tipificación y asignación de
acuerdo con el artículo 4 de la Ley 1150 de 2007” (Sentencia Controversias contractuales 57576,
2018, p.27). Además, no sólo ha de tenerse en cuenta esta responsabilidad por parte del contratista,
sino que se debe considerar el ítem del imprevisto, pues como sostiene la Sección tercera “lo
previsible y lo imprevisible son conceptos totalmente distintos” (Sentencia Controversias
contractuales 57576, 2018, p. 13) por lo tanto debe existir “claridad para los proponentes sobre las
condiciones bajo las cuales presentan sus ofertas, sin que puedan ser alegados desequilibrios
derivados de dichos riesgos” (Sentencia Controversias contractuales 57576, 2018, p. 34).
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2.9 Principio de la bona fides, buena fe y regla de oportunidad – Acta de liquidación bilateral:
Argoz construcción obras civiles S.A y Otros vs Instituto Nacional de Vías – Invias

- Con la sentencia del 29 de enero del 2018, se recuerda la responsabilidad del contratista
para poder demostrar la ruptura del equilibrio económico; en este sentido, antes y durante la
ejecución del contrato el factor de oportunidad debe aplicarse. Es decir, le corresponde informar
previamente a la parte contratante con aclaraciones o reclamaciones, que existen o podrían existir
alteraciones para poder corregirlas a tiempo bien sea con una adición, prórroga, suspensión y/o
contrato adicional.
Así pues, para que proceda el restablecimiento judicial de la ecuación financiera del contrato
la Sección Tercera sostiene que es necesario el cumplimiento de los siguientes requisitos:
1. Que la ruptura de la ecuación financiera del contrato (menoscabo) sea de carácter GRAVE.
2. Que a través del medio probatorio idóneo se encuentre acreditada la relación entre la
situación fáctica alegada como desequilibrante y la ruptura grave del equilibrio económico.
3. Que la situación fáctica alegada como desequilibrante no corresponda a un riesgo propio de
la actividad que deba ser asumido por una de las partes contractuales.
4. Que se realicen las solicitudes, reclamaciones o salvedades de los hechos generadores de la
ruptura del equilibrio financiero, dentro de los criterios de oportunidad que atiendan al principio de
buena fe objetiva o contractual, esto es que, una vez ocurrido tal hecho, se efectúen las solicitudes,
reclamaciones o salvedades al momento de suscribir las suspensiones, adiciones o prórrogas del plazo
contractual, contratos adicionales, otrosíes, etc.
5. Que las solicitudes, reclamaciones o salvedades se realicen de manera específica y concreta
en cuanto a su concepto, tiempo y valor. Es decir, no tienen validez las salvedades formuladas en
forma general o abstracta (Sentencia Controversias contractuales 52666, 2018, p.21).
Bajo este entendido, se tiene entonces que si se cumple alguno de los numerales descritos es
porque en su momento la oportunidad para ajustar y hacer las respectivas salvedades no se hizo,
razón por la cual tendría como consecuencia el rompimiento financiero. Podría suceder que se
vulnere no solo la regla de oportunidad sino también la buena fe contractual por conocer del hecho
y no informar o por hacerlo después de la suscripción de las actas modificación; ante esto la
Sección Tercera ha dicho que si la solicitud es extemporánea sería improcedente e impróspera ya
que vulneraría el principio de la buena fe contractual. Criterio que sostuvo por lo contemplado en
la sentencia del 11 de diciembre de 2003 (15119) la cual indica que:
Para que resulte admisible el restablecimiento del equilibrio económico del contrato, debe
probar el contratista que representó un quebrantamiento grave de la ecuación contractual establecida
ab initio, que se sale de toda previsión y una mayor onerosidad de la calculada que no está obligado
a soportar, existiendo, siempre unos riesgos inherentes a la misma actividad contractual, que deben
ser asumidos por él o que con su conducta contractual generó la legítima confianza de que fueron
asumidos (Cita de texto, Sentencia Controversias contractuales 52666, 2018, p.16).
Así las cosas, se niegan las pretensiones de la demanda porque como se ha esbozado no
existió ninguna controversia durante la ejecución del contrato, tan es así que en el acta de
liquidación bilateral del contrato también tenía la oportunidad para expresar su inconformidad y
el ítem para observaciones quedó en blanco. Motivo que además lleva a la conclusión que no era
procedente acudir a la jurisdicción administrativa porque:
Por el hecho de haber dejado el renglón respectivo en blanco, significaba que quedaba a salvo
el derecho a reclamar. Como lo ha sostenido la jurisprudencia, los reparos deben ser concretos, no
genéricos, ni habilita para demandar el que se señale “me reservo el derecho a reclamar por los pagos
no incluidos en la presente acta”, porque en tal caso no se concreta de manera alguna, no se puntualiza
el porqué de la inconformidad” (Sentencia Controversias contractuales 52666, 2018, p. 9).
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2.10 Elementos teoría de la imprevisión: Consorcio pozos de Bogotá vs Bogotá Distrito

Capital - Secretaría Distrital de Ambiente

- Con la Sentencia que se profirió el 08 de febrero de 2017 se analizaba la controversia

contractual producto de la expedición de una Resolución que establecía nuevas cláusulas a tener
en cuenta para los contratos de obra. Ante esto se declaró el incumplimiento más no la ruptura del
equilibrio económico del contrato, en razón a que las circunstancias no cumplían con los requisitos
para que sean situaciones imprevisibles. Por lo anterior y para mayor claridad, la Sección tercera
esboza varios elementos que dan lugar a la aplicación de la teoría de la imprevisión, tal como se
pasa a ver:
1. Debe tratarse de un contrato o un negocio jurídico de carácter conmutativo o sinalagmático.
2. Debe tratarse de un contrato de ejecución sucesiva, periódica o diferida en el tiempo.
3. Que se presenten hechos o circunstancias sobrevinientes a la celebración del contrato que generen
un desequilibrio o una onerosidad excesiva para uno de los cocontratantes frente al otro.
4. Que los referidos hechos o circunstancias hayan sido extraordinarios e imprevisibles para las
partes en el contrato.
5. Que los hechos o circunstancias sean exógenos, es decir que sean ajenos a la voluntad de las partes
y no hayan sido producto de su actividad, negligencia, descuido o temeridad.
6. Debe resaltarse en este punto que quien alega la imposibilidad de ejecutar las prestaciones a su
cargo con ocasión de hechos o circunstancias sobrevinientes, no sólo debe demostrar que él no fue
el causante de dichas circunstancias que generaron el desequilibrio económico, sino también que
desplegó todos los mecanismos o medios tendientes a morigerar su impacto.
7. Que el desequilibrio o alteración económica del contrato sea excesiva, anormal o fundamental.
8. Que la revisión o adecuación del contrato por hechos o circunstancias sobrevinientes se alegue o
se invoque antes de realizarse el pago respectivo.
9. Luego si lo que ocurre en un determinado asunto es que en la ejecución de un contrato estatal se
presentan hechos o circunstancias sobrevinientes que alteran la ecuación económica del contrato,
para lo cual las partes suscriben varios contratos adicionales con el objeto de subsanar las
consecuencias económicas derivadas de éstos, es evidente que en ésta hipótesis ninguna de las partes
podrá alegar la indemnización de los perjuicios derivados de esas mismas circunstancias
sobrevinientes con posterioridad a la suscripción de los referidos contratos adicionales, pues se
entiende que es al momento de suscribir acuerdos como suspensiones, adiciones o prórrogas del plazo
contractual, contratos adicionales, otrosíes, etc., el momento oportuno para que las partes en el
ejercicio de la actividad contractual reestablezcan el equilibrio económico que se ha visto roto
(Sentencia Controversias contractuales 54614, 2017, p. 5-6).
Como se ha reiterado en las sentencias anteriores, para tomar las medidas oportunas con
circunstancias sobrevinientes, conviene que se cumpla antes o durante la ejecución del contrato el
principio de oportunidad. A partir de ahí, la actividad contractual que se ha visto rota podría tener
bases para dar lugar a su restablecimiento. En este sentido, si se busca acreditar el riesgo se deben
tener en cuenta dos aspectos: uno, las Entidades Estatales deben incluir en los pliegos de
condiciones o sus equivalentes la tipificación, estimación y asignación de los riesgos
razonablemente previsibles involucrados en el ejercicio de la actividad contractual de que se trate”
y dos, lo que se ha reiterado por las actas de modificación las cuales, se podrán acreditar si se
evidencia que ha existido una solicitud previa que se convirtió en la razón para realizar la adición,
prórroga, suspensión y/o contrato adicional.
Aunado a lo anterior, se trae también a colación el principio de previsibilidad, pues las partes
deben prever aquellos acontecimientos, circunstancias o inconvenientes que se podrían presentar
en la ejecución del contrato para evitar la ruptura del equilibrio. Se estaría hablando entonces de
una conmutabilidad y proporcionalidad previa hacia un fin común de lograr ser objetivos con las
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prestaciones económicas pues como lo sostiene el Consejo de estado “el restablecimiento del
equilibrio económico del contrato estatal, más que proteger el interés individual del contratista, lo
que ampara fundamentalmente es el interés público que se persigue satisfacer con la ejecución del
contrato” (Sentencia Controversias contractuales 54614, 2017, p. 4). Más aún, si se recuerda lo
contemplado por el Código de comercio en su artículo 871 y el Código civil con el artículo 1603,
los cuales recalcan la importancia de la buena fe contractual desde su esencia, es decir desde que
existió el acuerdo por las partes para cumplir con sus obligaciones y por ende preservar la finalidad
del objeto contractual.

2.11 Elementos del hecho del príncipe y distinción entre la Teoría de la imprevisión: Unión
Temporal Publiestadios vs Instituto distrital para la recreación y el deporte

- Para la sentencia del 23 de noviembre de 2016 se analizan las diferencias entre el equilibrio
económico del contrato y el incumplimiento contractual, citando las sentencias del 22 de agosto
de 2013 (22947) y del 14 de marzo de 2013 (20524). Del mismo modo hace la siguiente distinción
(Sentencia Controversias contractuales 52161, 2016, p. 67):
Hecho del príncipe Teoría de la imprevisión
De carácter pleno Se lleva al afectado al punto de no pérdida
Causa endógena Causa exógena
Atribuible a uno de los extremos Ajena a las partes de la relación
del contrato contractual
Tabla 2. Diferencia entre el hecho del príncipe - teoría de la imprevisión
Fuente: Propia a partir de la Sentencia controversias contractuales 52161, 2016.

Además, se estudia el hecho del príncipe y el ius variandi, al existir un acto administrativo
de modificación unilateral, que “constituyó una medida adoptada por la entidad en desarrollo de
la autonomía de su voluntad, dirigida a contener los efectos del ejercicio de la potestad excepcional
como causa generadora de ruptura del equilibrio económico del contrato” (Sentencia Controversias
contractuales 52161, 2016, p. 3). Precisado esto, la modificación consistía en la expedición de la
N° 327 del 23/07/2010 que ordenaba el traslado y desmonte por cuenta del contratante de una
pantalla exterior ubicada en un estadio; situación que perjudicó al contratista por las utilidades
dejadas de percibir tras la inoperancia de la pantalla.
De lo anterior, el contratista acreditó su debida diligencia presentando los soportes para
acreditar el lucro cesante por la inactividad de la pantalla. Así pues, como en el expediente del
contrato se aportaron los documentos, la Sección tercera puntualizó el hecho del príncipe
indicando lo siguiente:
(i) Que exista un acto de carácter general expedido por el órgano o autoridad pública
contratante (ley o acto administrativo) en ejercicio de una competencia diferente a la contractual que
afecte gravemente la ecuación financiera de un contrato; es decir que no se dirija en forma particular,
concreta o directa al contrato, aun cuando incida en él tornándolo excesivamente oneroso;
(ii) Que el acto que genera el daño sea sobreviniente, súbito, anormal, extraordinario e
imprevisible al momento de celebrar el contrato y no imputable al contratista que resulte afectado;
(iii) Que, como consecuencia de lo anterior, exista una relación causal entre el acto y el daño
o perjuicio resarcible; y
(iv) Que quien alegue como motivo o causa el "hecho del príncipe", pruebe objetivamente el
desequilibrio económico del contrato y la existencia de un perjuicio cierto y directo (Sentencia
Controversias contractuales 52161, 2016, p. 69).
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Analizados los anteriores criterios, como existieron utilidades dejadas de percibir el Consejo
de Estado consideró que se evidenciaba la ruptura del equilibrio económico del contrato por el ius
variandi ante la modificación unilateral y el hecho del príncipe.

2.12 Pliego de condiciones y ejecución del contrato: J.E. Jaimes Ingenieros S.A. y Otra Vs
Empresa Nacional de Telecomunicaciones

- En la sentencia del 27 de enero de 2016 para el caso en estudio como controversia

contractual se tiene el reporte en el incumplimiento de unas obligaciones pactadas en el contrato,
las cuales consistían en la instalación de unas líneas telefónicas que no se hicieron y por ende
generó la alteración en el equilibrio económico. En este sentido, existió un error desde la etapa de
la planeación contractual, pues en su momento cuando se hicieron las solicitudes de cotización,
las mismas contenían lo que iba a incluir tanto en la invitación como en el pliego de condiciones
y el contrato, es decir, cada cálculo en la unidad de los productos fue proyectado. Razón por la
cual al parecer no tendría por qué existir una estimación incierta con lo planeado dentro de la
propuesta económica.
Como la controversia suscitaba en reclamar bajo la ruptura del equilibrio económico y no
sobre el incumplimiento, citó la sentencia del 22 de agosto de 2013 junto con la sentencia del 14
de marzo de 2013 para aclarar que:
En efecto, la fractura del equilibrio económico da lugar al restablecimiento del sinalagma
funcional pactado al momento de proponer o contratar, según el caso, mientras que el incumplimiento
da derecho, en algunos casos a la ejecución forzada de la obligación o a la extinción del negocio y,
en ambos casos, a la reparación integral de los perjuicios (Sentencia Controversias contractuales
38449, 2016, p. 33).
Sin embargo, se analizó si efectivamente correspondía o no al incumplimiento por parte del
contratante, y se tiene que en la ejecución del contrato el valor del mismo no correspondía a la
cantidad de líneas telefónicas motivo de la controversia, sino que debía ser por la demanda del
servicio dependiendo del mantenimiento que era impreciso. Por lo anterior, se confirma en negar
las pretensiones de la demanda y por ende se desvirtúa que existió un error en la etapa
precontractual con el principio de planeación, pues:
Para la Sala el hecho de que durante la ejecución del contrato no se hubieran alcanzado las
proyecciones consignadas en el documento contentivo de la invitación a cotizar, no conduce a afirmar
que por esa circunstancia la entidad hubiera desatendido los compromisos incorporados en la
invitación (Sentencia Controversias contractuales 38449, 2016, p. 7).

2.13 Pérdida sufrida – ganancia inferior obtenida: Castro Tcherassi y otra vs Instituto
Nacional de Vías – Invias

- Con la sentencia del 9 abril de 2015 existieron varias controversias y se resuelve revocar
la sentencia apelada, al considerar que las pretensiones se debían negar. Lo anterior, tras un análisis
en donde se deja entrever que no era procedente el restablecimiento por la ruptura del equilibrio
económico ya que la regla de oportunidad debía perpetrar y la buena fe como garantía contractual
se debió también garantizar. En razón a esto, el conflicto se generó por un reajuste de precios que
se efectuó según la fórmula contemplada en el contrato, el cual presentó un cambio de precios alto,
producto de la diferencia entre los precios acordados previamente y los que se calculó con el ajuste
del IPC certificado por el DANE.
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Con lo anterior, conviene traer a colación la demostración por parte del contratista de
efectuar previamente reclamaciones, solicitudes y/o modificaciones al contrato pues tenía la
obligación de informar, alegar y demostrar previamente que dichos reajustes de precios acarrearían
consecuencias en la ejecución del contrato. Ante esto se tiene que “dentro del plazo de ejecución
del contrato los contratistas nunca alegaron la ruptura económica, actitud omisiva a partir de la
cual se podía inferir razonablemente que se encontraban conformes con la fórmula de ajuste de
precios convenida” (Sentencia Controversias contractuales 32774, 2015, p.7).
Así las cosas, como no presentaron ninguna reclamación o alegación a dicha situación,
estaban acatando lo contemplado por el inc 2° del numeral 1° del artículo 5° de la Ley 80 de 1993
y los artículos 1602 y 1618 del Código Civil, el cual establece que “el contrato es ley para las
partes, para concluir que en el presente asunto no resultaba procedente que con posterioridad a la
firma y terminación del contrato alguna de estas pretendiera desconocer las cláusulas pactadas en
éste” (Sentencia Controversias contractuales 32774, 2015, p. 9).
Bajo este entendido, se tiene que los contratistas únicamente aportaron en la demanda las
pruebas en donde se evidenciaba la diferencia entre el alza de precios con base en el IPC y los
índices del contrato, situación que según la Sección Tercera “sólo cobijaba las pérdidas sufridas
más no las ganancias inferiores obtenidas” (Sentencia Controversias contractuales 32774, 2015, p.
10), razón por la cual tenían que haber efectuado un análisis previo para dicho desequilibrio
económico cuando en las pruebas se evidenciaba que por mutuo acuerdo y buscando el interés
público se hicieron adiciones, prórrogas y modificaciones. Ante esto, citó la sentencia del 22 de
junio del 2011 que indica:
Si una parte, por ejemplo, pretende privilegiar su interés en detrimento de los intereses de la
otra y alejándose de lo que en esencia se ha convenido, este comportamiento contradice ese deber de
buena fe objetiva que debe imperar en las relaciones negociales (Sentencia Controversias
contractuales 32774, 2015, p. 13).
Así las cosas, si buscaba comprobar la ruptura del equilibrio económico, las pruebas que
aportó no eran suficientes para precisar que la fórmula del reajuste de precios le había ocasionado
perjuicios; lo que reflejó fue un interés particular y un actuar de mala fe, pues sus pretensiones
eran contrarias a lo acordado en el contrato y estaría vulnerando los principios contractuales por
haber omitido el deber de informar oportunamente a la parte para que la ejecución se efectuara
teniendo en cuenta dichas pérdidas cuantiosas que al final no fueron acreditadas.

2.14 Fórmula matemática de ajuste y reajuste de precios: Consorcio Francisco Edgar

Lizcano Páez–Hugo Salazar Ortiz vs Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte

- En la sentencia del 27 de marzo de 2014 se analiza el reajuste de precios y se expone que

el contrato por ser de tracto sucesivo requiere tener reciprocidad con lo pactado. En este sentido,
se analiza que los precios unitarios deben ser actualizados para evitar afectaciones por parte del
contratista y por ende se deben incluir en la cláusula del contrato para garantizar el punto de no
pérdida contemplado en el artículo 5 de la Ley 80 de 1993; así las cosas, con el paso del tiempo,
el alza en el valor que generaría mayores costos en el presupuesto no perjudicaría al contratista
porque serían hechos previsibles que evitarían la ocasión de perjuicios. Ante esto, “se ha
considerado necesario que éstas incluyan en el contrato fórmulas, que pueden ser matemáticas,
mediante las cuales puedan reajustarse periódicamente esos precios unitarios obedeciendo a las
variaciones de sus componentes en el mercado” (Sentencia Controversias contractuales 20912,
2014, p. 3).
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Para este caso la afectación del equilibrio económico tras la permanencia de la obra, aunque
produjo afectaciones al contratista las mismas no se alegaron en su momento cuando se firmó el
acta de liquidación bilateral del contrato. En ese entendido, no incluir en la misma el
reconocimiento para restablecer el equilibrio económico consistía en aceptar su contenido pues se
estaría frente a la manifestación de su voluntad.
Por otro lado, se analizó una reclamación que aportó el contratista y que fue protocolizada
con una declaración extra juicio tras configurarse el silencio administrativo positivo. Al respecto
alegó que la protocolización de la solicitud que buscaba el restablecimiento del equilibrio
económico debía tener su validez. Ante esto, la Sección Tercera aclaró su posición y citó la
Sentencia del 12 de diciembre de 2001 indicando lo siguiente:
El silencio contemplado en la ley 80 (num. 16 del art. 25) habrá que interpretarse siempre con
efectos restrictivos y no para entender resueltas o definidas etapas contractuales que tienen un
procedimiento especial en el estatuto contractual, como sería la de liquidación del contrato; etapa en
la cual las partes podrán acordar los ajustes de precios, revisión y reconocimientos a que haya lugar.
En tal sentido, el inciso siguiente precisa que en el acta de liquidación constarán los acuerdos,
conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas
y poder declararse a paz y salvo (Sentencia Controversias contractuales 20912, 2014, p. 59).
Ante lo anterior, no prosperaron las pretensiones y no se declaró la nulidad del acta de la
liquidación bilateral.

2.15 Principio de buena fe y confianza legítima – Objeto contractual – Adendo: Consorcio

Condival E.J.M. vs Instituto Distrital para la recreación y el deporte

- En la sentencia del 16 de septiembre de 2013 se tiene como controversia el incumplimiento

contractual y el rompimiento del equilibrio económico del contrato; para puntualizar y aclarar esta
distinción el Consejo de Estado confirma la sentencia del 14 de marzo de 2013 (20524).
El demandante inicialmente alega la ruptura, pero analizado el problema jurídico se vislumbra que
estaría ante un incumplimiento “por inobservancia de su carga de claridad en la etapa previa a la
celebración del contrato, que no se atribuye a causas exógenas a las partes” (Sentencia
Controversias contractuales 30571, 2013, p.72). El conflicto suscitó por el incumplimiento en el
pago del contrato pues desde la propuesta se había estipulado pagar por cada metro cuadrado de
las zonas verdes de los parques localizados en Bogotá incluyendo actividades para sus zonas duras
y después en el contrato, los metros cuadrados de zonas duras no se reconocieron en la
adjudicación. Por ende, como las descripciones para el suelo duro no se incluyeron el Consejo de
Estado fue muy enfático y puntualizó que:
No es posible aceptar que la entidad estatal en la etapa previa a la celebración del contrato oriente a
las personas interesadas en ser sus adjudicatarias sobre el método de medida que debe emplearse para
calcular una oferta económica, pero que una vez acatada su directriz por los oferentes al estructurar
y presentar sus propuestas, las evalúe, adjudique los contratos pero antes de iniciar su ejecución
pretenda desconocer los lineamientos por ella misma impartidos para calcular la forma en que se
efectuaría el pago del objeto contratado (Sentencia Controversias contractuales 20524, 2013, p. 9).
Tras esta discusión la Sección Tercera consideró necesario verificar los principios
contractuales de buena fe y confianza legítima para entrever la responsabilidad que le atañe a las
partes pues se entiende que tanto en la etapa previa y en la ejecución del contrato, las partes deben
garantizar una actitud de “lealtad mutua, de fidelidad, honestidad y permanente colaboración en la
relación contractual, con el fin de garantizar la ejecución óptima y eficiente del objeto contractual
y de procurar la satisfacción de los fines de interés público comprometidos con la contratación”
(Sentencia Controversias contractuales 30571, 2013, p. 8).
 20

La controversia suscitó aún más tras el argumento de la parte demandada pues sostenía que
había cumplido conforme a lo contemplado en el objeto contractual y que si bien es cierto la parte
demandante en su momento presentó las reclamaciones, las mismas fueron aclaradas indicado que
sí se iba a reconocer la totalidad del área del parque, pero teniendo presente que totalidad consistía
en lo contemplado en el objeto contractual, el cual tan solo incluía las zonas verdes. Para este punto
del objeto contractual, la Sección Tercera puntualizó varias posiciones e indicó que:
Para establecer el objeto de un contrato e identificarlo no basta con remitirse a la lectura de la
cláusula que dice contenerlo, por manera que es indispensable estudiar la totalidad del texto
contractual en su integridad, al tiempo que debe extenderse su análisis a todos los demás documentos
que tienen la virtualidad de incorporase al mismo, que en materia de contratación estatal serán tales
como los pliegos de condiciones o términos de referencia, adendos, documentos modificatorios o
aclaratorios, entre otros (Sentencia Controversias contractuales 30571, 2013, p.81).
Así las cosas, la regla de interpretación y análisis entra en juego para escudriñar y aportar
claridad al contenido que no podría transgredir los principios de transparencia y selección objetiva
como tampoco los preceptos legales, pues la Ley 80 de 1993 ha sido explícita con su artículo 3
que contempla los fines de la contratación estatal junto con el artículo 30 numeral 2° que obliga al
contratante elaborar los pliegos de condiciones con “reglas claras, justas y completas que permitan
la presentación de ofrecimientos de la misma índole, que aseguren la escogencia objetiva del
contratista y que eviten la declaratoria de desierta de la licitación” (Sentencia Controversias
contractuales 30571, 2013, p.87). En consonancia con lo anterior, se tiene que desde la etapa
precontractual varios oferentes tenían la misma duda y se preguntaron cómo podrían cobrarse las
zonas duras. Ante esto, en su momento el proponente en los requisitos técnicos y en la oferta
económica incluyó sus precios con base en el área total del parque; consideraba entonces que
desconocer esos metros cuadrados generaba la ruptura del equilibrio económico del contrato “por
causa de las conductas antijurídicas de la entidad contratante constitutivas de dicho
incumplimiento” (Sentencia Controversias contractuales 30571, 2013, p. 65).
Bajo este contexto, se evidencia que la Entidad contratante en la etapa precontractual no
publicó adendos y se convirtió esto en la justificación para argumentar que había respondido las
observaciones pero que las mismas no tenían fuerza vinculante. Sobre esto, entra también la
Sección Tercera a recordar que si bien es cierto el adendo es la herramienta idónea para la
modificación del pliego, no se puede convertir en el único formalismo para adicionar, modificar o
cambiar alguna condición que resulte necesaria. En este entendido:
Sea que se llame adendo, oficio, resolución, acto administrativo, circular, comunicación,
dejando de lado el formalismo de la denominación, cuya solemnidad, como se anotó, no está definida
por el ordenamiento, si de su contenido esencial se extrae con precisión y claridad la finalidad de
variar o complementar alguna previsión del pliego de condiciones o de los términos de referencia y
a ello se suma que se trata de un documento institucional que emana de la entidad pública directora
del procedimiento precontractual y que es dado a conocer a todos los interesados, entonces no queda
más que concluir que su fuerza obligatoria se irradia a todas las partes del proceso precontractual
quienes deberán acatarlo con el mismo vigor que se observa respecto de las previsiones del pliego de
condiciones (Sentencia Controversias contractuales 30571, 2013, p. 89).
En relación con lo anterior, estas modificaciones serían posibles siempre y cuando se hagan
de acuerdo al cronograma establecido es decir cumpliendo con la Ley 1474 de 2011 sin embargo
dependiendo de la circunstancia:
Aun cuando la misma ley dispusiera que la modificación podría realizarse hasta el mismo día
del cierre, su realización en esa oportunidad solo resultaría viable jurídicamente en cuanto posibilitara
a los interesados conocer con suficiente antelación e incluso poder atender la reforma en el período
concedido, pues de lo contrario sin duda quedaría revelado o al descubierto el propósito de la entidad
 21

de favorecer intereses distintos a los tutelados por el ordenamiento jurídico (Sentencia Controversias
contractuales 30571, 2013, p. 92).
Con todo lo anterior, se deja entredicho que en la contratación estatal lo importante es
garantizar la buena fe, transparencia, confianza legítima, selección objetiva y demás principios
contractuales para cumplir de mutuo acuerdo con el vínculo negocial. Para este caso concreto como
se evidenció que la Entidad había respondido en las observaciones de la etapa precontractual con
el oficio N°24833 del 7 de septiembre de 2001 que sería sobre el área total del parque, este mismo
se convirtió en la fuerza vinculante. Por ende, la cláusula del objeto que incluía solo zonas verdes
no conservó mayor trascendencia jurídica.
Así las cosas, se decide indicando que se trató de un incumplimiento contractual y que frente
a las observaciones:
Desconocer su naturaleza obligacional y su virtualidad para integrar tanto el pliego como el
negocio jurídico resultaría a todas luces inconsecuente con la finalidad perseguida por el Estatuto de
Contratación Estatal al instituir una etapa destinada exclusivamente a absolver dudas y a responder
solicitudes de aclaración (Sentencia Controversias contractuales 30571, 2013, p. 101).

2.16 Diferencia entre rompimiento e incumplimiento contractual: Jairo Antonio Ossa López
vs Superintendencia de Notariado y Registro

- En la sentencia hito fundacional del 14 de marzo de 2013 la Sección Tercera del Consejo
de Estado puntualizó las diferencias que existen entre la ruptura del equilibrio económico y el
incumplimiento del contrato. Sobre este último, se decide el objeto de la controversia, al tener
presente que la parte demandada desde la etapa precontractual incumplió el contrato de obra por
la entrega tardía de unos anticipos y requisitos previos como es la licencia de construcción que se
necesitaba para poder iniciar con la ejecución del contrato. Ante esto, la variación de precios se
convertía en un riesgo previsible el cual se debía evitar para no impactar la economía del contrato
por medio de “cláusulas de estabilización, reajustes o corrección de precios, para que el contratista
reciba una contraprestación real y equivalente a la prestación ejecutada” (Sentencia Controversias
contractuales 20524, 2013, p. 32), pues ante dicho retardo se generaron gastos administrativos y
en la mano de obra.
Si se tenía en cuenta lo anterior, seguramente se hubiese evitado la ocurrencia de impactos
que desestabilizaban los precios pues consistía en volver a mirar lo acordado, previendo lo
previsible. Al respecto, conviene recordar que, así como existe la opción para corregir en el
contrato los precios y restablecerlos, también puede ocurrir:
Que las partes no hayan pactado una cláusula de estabilización o fórmula de reajuste de precios
en el contrato y, en este caso, la revisión es procedente y debe hacerse por el sistema de auditoría, es
decir, por la compensación de las erogaciones comprobadas que haya hecho el contratista de los
ítems o precios que sufran afectación, respecto de los precios reales del mercado (Sentencia
Controversias contractuales 20524, 2013, p.36).
En este sentido, el valor total del contrato cuando se estipula debe relacionarse con los
precios unitarios y los reajustes para cumplir así con el artículo 25 de la Ley 80 de 1993 el cual
establece: “Las autoridades constituirán las reservas y compromisos presupuestales necesarios,
tomando como base el valor de las prestaciones al momento de celebrar el contrato y el estimativo
de los ajustes resultantes de la cláusula de actualización de precios (…)”.
Así las cosas, para evitar discusiones cuando existe una alteración en algún ítem específico
del valor unitario, el mismo no presentaría mayor inconveniente porque ya se había analizado la
posible variación de sus precios para aplicar la cláusula con la fórmula de reajuste.
 22

Ahora bien, en lo que respecta a las diferencias la Sala las describe de la siguiente manera:

Ruptura del equilibrio económico- Incumplimiento contractual

financiero del contrato
Supone la alteración del sinalagma funcional Tiene origen en el comportamiento
(correlación y equivalencia en las antijurídico de uno de los contratantes.
prestaciones) pactado al inicio de la relación El incumplimiento genera la obligación de
negocial y da lugar a su restablecimiento. indemnizar integralmente los perjuicios
causados a la parte cumplida con una
reparación integral, tanto patrimoniales (daño
emergente y lucro cesante) como
extrapatrimoniales.
Se presenta: Se presenta al asumir un proceder contrario a
- Bien sea por la expresión del poder soberano las obligaciones que contrajo al celebrar el
del Estado, capaz de afectar el vínculo jurídico contrato y, como efecto principal, causa un
a través de decisiones con relevancia jurídica daño antijurídico a la parte contraria que,
es decir por actos y hechos de la desde luego, no está en la obligación de
administración. soportar.
- Bien por la voluntad de la parte que, dentro
de la relación contractual, ostenta posición de
supremacía frente a su co-contratante. -
Bien por situaciones imprevistas,
imprevisibles e irresistibles que impactan la
economía del contrato o por hechos previsibles
en cuanto a su ocurrencia, pero con efectos
imprevistos e irresistibles (como la variación
de precios), por razones no imputables o ajenas
a las partes.
Ley 80 de 1993 – artículo 27 Artículo 90 de la Constitución Política
Ley 80 de 1993 – artículo 4 numeral 8 (cuando el incumplimiento sea imputable a
las entidades estatales) y los artículos 1546 y
1613 a 1616 del Código Civil, en armonía
con el 16 de la Ley 446 de 1998.
Tabla 3. Diferencia entre teoría la ruptura del equilibrio económico-financiero del contrato y el incumplimiento contractual
Fuente: Propia a partir de la Sentencia controversias contractuales 20524, 2013.

Al tener claro lo anterior, como se evidencia que existió una falta de planeación para iniciar
dentro del plazo establecido, el mismo regeneró sobrecostos y por ende:
El incumplimiento de las obligaciones contractuales a su cargo y no en la ruptura del equilibrio
contractual determinado por la expedición de normas de carácter general, impersonal y abstracto, por
el ejercicio de prerrogativas legales propias de la entidad contratante o por hechos imprevistos,
imprevisibles e irresistibles que se ubiquen en la noción de imprevisión (Sentencia Controversias
contractuales 20524, 2013, p. 47).
Finalmente, se tiene que como se logró demostrar bajo dictamen pericial las sumas de dinero
que asumió el contratista por “concepto de sueldos, prestaciones sociales, servicios públicos,
pasajes y arrendamiento de la oficina, en las cuantías relacionadas en el aludido dictamen pericial”
(Sentencia Controversias contractuales 20524, 2013, p. 49), se deben asumir e indemnizar.
 23

Conclusiones

Con el desarrollo del artículo se dejaron entrever varias reglas a tener en cuenta para
determinar las circunstancias que configuran el rompimiento del equilibrio económico del
contrato. En este sentido, conviene traer a colación el impacto que generó la aparición del Covid-
19 para los negocios contractuales que estaban en ejecución desde el año 2020, pues varias
decisiones y modificaciones se tenían que implementar para combatir tanto la pandemia como los
riesgos que se ocasionaban en las etapas del proceso contractual.
Ante esto, se esperaba que existiera claridad con las controversias contractuales, pero sin
embargo ante el impacto en las decisiones, se presentaron discrepancias entre el incumplimiento y
rompimiento contractual. Por lo anterior, con la presente investigación se concluyen varias
precisiones; entre ellas, que el contrato por ser de carácter conmutativo y sinalagmático obliga a
las partes a su cumplimiento. Entre tanto, frente a los cambios ante las decisiones administrativas
o jurídicas que podrían suscitar les conviene verificar si las mismas se encontraban vigentes en el
momento de su ejecución para empezar analizar el desequilibrio contractual. Se menciona esto,
porque la jurisprudencia sostuvo que si las mismas, se efectuaron antes de la suscripción del
contrato lo que procedería sería un incumplimiento pues se estarían vulnerando los principios de
buena fe y planeación contractual.
En igual sentido, ante las obligaciones habría que analizar previamente si los riesgos se
contemplaron desde la etapa precontractual o si, por lo contrario, se trata de hechos imprevisibles
como fue el Covid-19, que a pesar de las afectaciones permitía bajo protocolos de bioseguridad,
que se pudiera continuar con la ejecución contractual. Si ocurre esto último, se podrían empezar a
tener las bases para su rompimiento, más aún si se tiene en cuenta el aumento de los precios
acordados que ante los perjuicios se han elevado, razón por la cual sostiene también el Consejo de
Estado que debe el contratista identificar y solicitar en la etapa contractual su prevención ante las
variaciones en el valor del contrato que sería entonces desproporcional.
Con lo anterior, como se pretende demostrar la ocasión de daños materiales e inmateriales,
se reitera la importancia de la regla de oportunidad pues ante la solicitud del reconocimiento de la
ruptura, es el contratista quien debe aportar el material probatorio con los gastos que incurrió ante
la ocurrencia de cualquier teoría bien sea la de imprevisión o la del hecho del príncipe. A partir de
ahí, se podrían aplicar las fórmulas de reajuste contempladas en el contrato y si las mismas no se
incluyeron, la ruptura sería una de las causales para declarar el desequilibrio contractual.
Para ultimar, conviene recordar que las posiciones del Consejo de Estado en su Sección
Tercera, se han encargado de buscar una equivalencia y equilibrio entre las partes, pues la finalidad
no ha sido decidir para que existan rupturas del equilibrio contractual sino lo contrario, en analizar
de qué forma dentro del proceso contractual se podría demostrar que el contrato fue proporcional
pues como se indicó en su momento el contrato es ley para las partes y por tanto, se entiende que
debería existir la aplicación de los principios contractuales.
Así pues, en los contratos estatales lo que se busca es perpetrar el cumplimiento del interés
general para equilibrar las cargas de las partes y evitar la ocurrencia del desequilibrio, sometiendo
a las partes en cumplir el principio del equilibrio económico para permear la relación contractual
y así evitar que se presenten alteraciones graves, reales y significativas en la ejecución del contrato.
 24

Sentencia hito fundacional Sentencia hito confirmadora

Sentencia hito modificadora Punto arquimédico

Sentencia Sentencia Sentencia Sentencia Sentencia

Sentencia
C.E 20524 C.E 30571 C.E 20912 C.E 38449 C.E 52161
C.E 32774
Marzo 14 de Septiembre 16 Marzo 27 de Enero 27 de Noviembre 23
Abril 9 de 2015
2013 de 2013 2014 2016 de 2016
•Diferencia entre •Objeto contractual • Figura del reajuste •Fórmula de ajuste y •Pliego de •Elementos del
rompimiento e •Adendo - fuerza de precios unitarios de reajuste de condiciones y hecho del príncipe
incumplimiento vinculante con fórmula precios inicialmente ejecución del •Diferencia entre el
contractual •Buena fe - confianza matemática convenidos contrato hecho del príncipe y
•Caducidad de la legítima •Liquidación bilateral •Pérdida sufrida- teoría de la
acción ganancia inferior imprevisión
obtenida
 25

Sentencia hito fundacional Sentencia hito confirmadora

Sentencia hito modificadora Punto arquimédico

Sentencia Sentencia Sentencia

Sentencia Sentencia
C.E 54614 C.E 36862 C.E 31910
C.E 52666 C.E 57576
Febrero 08 de Noviembre 13 de Enero 31 de
Enero 29 de 2018 Julio 19 de 2018
2017 2018 2019

•Elementos de la teoría •Principio de la bona • Precisión con la •Cesión del contrato no •Ruptura por:
de la imprevisión fides identificación, permite acreditar 1. Actos de la
•Principio de •Principio de buena fe y estimación y asignación rompimiento administración
previsibilidad regla de oportunidad de riesgos contratante (Ius
•Acta de liquidación •A.I.U Variandi y Hecho del
bilateral •Principio de Príncipe)
equivalencia económica 2. Factores exógenos a
los co-contratantes
(teoría de la
imprevisión)
 26

Sentencia hito fundacional Sentencia hito confirmadora

Sentencia hito modificadora Punto arquimédico

Sentencia Sentencia Sentencia

Sentencia Sentencia C.E
C.E 36839 C.E 42275 C.E 63123
C.E 59546 41804 Marzo 02
Agosto 05 de Octubre 25 de Febrero 06 de
Mayo 30 de 2019 de 2020
2019 2019 2020

•Se requiere que las •Vigencia de la Ley 80 de • Afectación •Omisión en la etapa de •Diferencia entre la
partes tomen las 1993 extraordinaria que planeación: Teoría de la imprevisión
medidas de ajuste y •Teoría de la imprevisión afecte de manera real, Equivalencia debe y el Hecho del Príncipe
revisión de precios - prueba pericial grave y significativa garantizarse a ambas
•Matriz de riesgos •Exceptio non adimpleti partes, en tanto no
contractus constituye un privilegio
•Confirma requisitos exclusivo del contratista
teoría de la imprevisión
 27

Bibliografía

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NTRATOS%20ESTATALES%2C%20A%20LA%20LUZ%20DE%20LA%20JURISPRU
DENCIA%20DEL%20CONSEJO%20DE%20ESTADO.pdf?sequence=1&isAllowed=y

Sentencia de acción de controversias contractuales 20524. (Marzo 14 de 2013). Consejo de Estado.

Sala de lo contencioso administrativo. Sección Tercera. Subsección A. M.P.: Carlos Alberto
Zambrano Barrera. Bogotá D.C., Colombia: Radicación número: 76001-23-31-000-1996-
03577-01 (20524). Obtenido de https://jurisprudencia.ramajudicial.gov.co/WebRelatoria/ce/
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Sentencia de acción de controversias contractuales 30571. (Septiembre 16 de 2013). Consejo de

Estado. Sala de lo contencioso administrativo. Sección Tercera. Subsección A. M.P.: Mau
ricio Fajardo Gómez. Bogotá D.C., Colombia: Radicación número: 25000-23-26-000-2003-
00113-01(30571). Obtenido de https://jurisprudencia.ramajudicial.gov.co/WebRelatoria/ce/
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Sentencia de acción de controversias contractuales 31431. (Noviembre 27 de 2013) Consejo de

Estado. Sala de lo contencioso administrativo. Sección Tercera. Subsección A. M.P Mauricio
Fajardo Gómez. Bogotá D.C., Colombia: Radicación número: 66001-23-31-000-2002-
00391-01(31431) Obtenido de https://jurisprudencia.ramajudicial.gov.co/WebRelatoria/ce/
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Sentencia de acción de controversias contractuales 20912. (Marzo 27 de 2014). Consejo de Estado.

Sala de lo contencioso administrativo. Sección Tercera. Subsección B. M.P.: Danilo Rojas
Betancourth. Bogotá D.C., Colombia: Radicación número: 25000-23-26-000-1998-03066-
01(20912). Obtenido de https://jurisprudencia.ramajudicial.gov.co/WebRelatoria/ce/index.
xhtml

Sentencia de acción de controversias contractuales 29214. (Marzo 27 de 2014). Consejo de Estado.

Sala de lo contencioso administrativo. Sección Tercera. Subsección A. M.P.: Mauricio
 28

Fajardo Gómez. Bogotá D.C., Colombia: Radicación número: 25000-23-26-000-1998-

03066-01(20912). Obtenido de https://jurisprudencia.ramajudicial.gov.co/WebRelatoria/ce
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Sentencia de acción de controversias contractuales 32774. (Abril 09 de 2015). Consejo de Estado.

Sala de lo contencioso administrativo. Sección Tercera. Subsección C. M.P.: Jaime Orlando
Santofimio Gamboa. Bogotá D.C., Colombia: Radicación número: 47001-23-31-000-1998-
00984-01(32774). Obtenido de https://jurisprudencia.ramajudicial.gov.co/WebRelatoria/ce/
index.xhtml

Sentencia de acción de controversias contractuales 24636. (Diciembre 11 de 2015). Consejo de

Estado. Sala de lo contencioso administrativo. Sección Tercera. Subsección B. M.P.:
Ramiro de Jesús Pazos Guerrero. Bogotá D.C., Colombia: Radicación número: 25000-23-
26-000-1997-12130-01(24636). Obtenido de https://jurisprudencia.ramajudicial.gov.co/
WebRelatoria/ce/index.xhtml

Sentencia de acción de controversias contractuales 41008. (Julio 29 de 2015). Consejo de Estado.

Sala de lo contencioso administrativo. Sección Tercera. Subsección A. M.P.: Hernán
Andrade Rincón (E). Bogotá D.C., Colombia: Radicación número: 68001-23-31-000-2002-
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Sentencia de acción de controversias contractuales 28681. (Mayo 06 de 2015). Consejo de Estado.

Sala de lo contencioso administrativo. Sección Tercera. Subsección C. M.P.: Olga Melida
Valle de la Hoz. Bogotá D.C., Colombia: Radicación número: 25000-23-26-000-2000-
01112-01(28681). Obtenido de https://jurisprudencia.ramajudicial.gov.co/WebRelatoria/ce/
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Sentencia de acción de controversias contractuales 31837. (Mayo 06 de 2015). Consejo de Estado.

Sala de lo contencioso administrativo. Sección Tercera. Subsección C. M.P.: Olga Melida
Valle de la Hoz (E). Bogotá D.C., Colombia: Radicación número: 05001-23-31-000-1995-
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index.xhtml

Sentencia de acción de controversias contractuales 38449. (Enero 27 de 2016). Consejo de Estado.

Sala de lo contencioso administrativo. Sección Tercera. Subsección A. M.P.: Marta Nubia
Velásquez Rico. Bogotá D.C., Colombia: Radicación número: 25000-23-26-000-2002-
01573-01(38449). Obtenido de https://jurisprudencia.ramajudicial.gov.co/WebRelatoria/ce/
index.xhtml

Sentencia de acción de controversias contractuales 52161. (Noviembre 23 de 2016). Consejo de

Estado. Sala de lo contencioso administrativo. Sección Tercera. Subsección A. M.P.: Marta
Nubia Velásquez Rico. Bogotá D.C., Colombia: Radicación número: 25000-23-26-000-
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 29

Sentencia de acción de controversias contractuales 54614. (Febrero 08 de 2017). Consejo de

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Orlando Santofimio Gamboa. Bogotá D.C., Colombia: Radicación número: 25000-23-36-
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Relatoria/ce/index.xhtml

Sentencia de acción de controversias contractuales 52666. (Enero 29 de 2018). Consejo de Estado.

Sala de lo contencioso administrativo. Sección Tercera. Subsección C. M.P.: Jaime Orlando
Santofimio Gamboa. Bogotá D.C., Colombia: Radicación número: 68001-23-33-000-2013-
00118-01(52666). Obtenido de https://jurisprudencia.ramajudicial.gov.co/WebRelatoria/ce/
index.xhtml

Sentencia de acción de controversias contractuales 57576. (Julio 19 de 2018). Consejo de Estado.

Sala de lo contencioso administrativo. Sección Tercera. Subsección A. M.P.: Marta Nubia
Velásquez Rico. Bogotá D.C., Colombia: Radicación número: 05001-23-33-000-2013-
01826-00(57576). Obtenido de https://jurisprudencia.ramajudicial.gov.co/WebRelatoria/
ce/index.xhtml

Sentencia de acción de controversias contractuales 36862. (Noviembre 13 de 2018). Sección

Tercera. Subsección A. Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo. M.P.:
Carlos Alberto Zambrano Barrera. Bogotá D.C., Colombia: Radicación número: 05001-23-
31-000-2001-00685-01(39498) Obtenido de https://jurisprudencia.ramajudicial.gov.co/
WebRelatoria/ce/index.xhtml

Sentencia de acción de controversias contractuales 37910. (Enero 31 de 2019). Consejo de Estado.

Sala de lo contencioso administrativo. Sección Tercera. Subsección A. M.P.: María Adriana
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