Sincronica Clase 1 y 2

Prof.
Iris Asorey
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas

Carrera: Abogacía
DERECHO ADMINISTRATIVO I
CUADERNILLO DE CONSULTA
Profesora: Iris E. Asorey
iriselizabeth.asorey@uai.edu.ar
1
Prof. Iris Asorey Derecho Administrativo I
El presente material fue elaborado siguiendo las pautas del programa vigente de Derecho
Administrativo I -de la Universidad Abierta Interamericana(UAI)
Debe ser utilizado como material de consulta, y no reemplaza en absoluto la bibliografía

sugerida en el programa
La finalidad es que el estudiante logre:
a.- Estudiar y analizar los temas bajo la modalidad de autoestudio cuando no está en el
aula.
b. -Dilucidar inmediatamente las dudas que se le presenten durante el proceso de

aprendizaje.
c.- Contrastar estos conocimientos con otras fuentes de información: jurisprudencia;

doctrina; bibliografía, Internet, publicaciones, revistas, diarios y situaciones de la
realidad.
d.- Desarrollar diferentes estrategias y técnicas de trabajo intelectual.
e.- Intercambiar conocimientos, compartir inquietudes y reflexiones con sus compañeros y

profesores.
f.- Construir los conocimientos relevantes que fundamentan el estudio del Derecho
Administrativo y desarrollar las competencias-habilidades previstas para el perfil del
alumno egresado de la cátedra de Derecho Administrativo I.
2
GUÍA DE ICONOS UTILIZADOS EN EL PRESENTE CUADERNILLO
ICONOS DESCRIPCIÓN Y USO
Llama la atención sobre lo importante

Destaca conceptos o conocimientos relevantes
Para pensar…. saber…. reflexionar…….
Advierte que se resume, sintetiza, redondea o cierra un tema o

concepto.
Indica que el concepto continúa a párrafo siguiente, direcciona la

lectura y comprensión.
Jurisprudencia
Glosario
Bibliografía
Actividades, cuestionarios: escribir sus pensamientos,

conocimientos, comentarios, opiniones o aportes
3
ESQUEMA DE TEMAS DE ESTUDIO
UNIDAD I: La Administración
Pública: ¿Solo el Poder Ejecutivo?
UNIDAD II:El Derecho

Administrativo ¿Concierne solo al
Estado?
UNIDAD III: ¿Cómo actúa la

Administración Pública?
UNIDAD IV: ¿Cómo esta organizado

y como funciona el Estado
Argentino?
UNIDAD V: ¿Cómo da a conocer su

DERECHO
DERECHO voluntad la Administración Pública?
ADMINISTRATIV
ADMINISTRATIVO
OI I
UNIDAD VI: ¿Se aplican las nulidades

civiles en el campo del Derecho
Administrativo?
UNIDAD VII: ¿Cuál fue la evolución

de la responsabilidad extracontractual
del Estado en nuestro país?
UNIDAD VIII: ¿Puede el estado

limitar coactivamente los derechos de
sus habitantes? ¿Cómo? ¿Cuáles son
los límites del Estado al respecto?
4
INDICE
Presentación....................................................................................................6
Unidad I .........................................................................................................7
1) Estado -Conceptos fundamentales...........................................................8

Elementos del Estado.....................................................................................11
Fin del Estado................................................................................................12
Personalidad de Estado. Teorías....................................................................16
Las funciones estatales...................................................................................18
Teoría de la división de los poderes...............................................................23
Estado de Policía y Estado de Derecho..........................................................27
La transformación del Estado.........................................................................29
2) Administración Pública: Noción conceptual...........................................31
La administración en el Estado de Policía y en el Estado de Derecho...........33
Límites a la actividad de la Administración...................................................33
3) Clasificación de la actividad administrativa...........................................36
a.- En razón de la naturaleza de sus funciones...............................................37

b.- En razón de la estructura del órgano........................................................39
c.- Actividad interorgánica de la administración...........................................39
d.- Las relaciones interadministrativas...........................................................39
Actividades.....................................................................................................42
Bibliografía.....................................................................................................46
5
PRESENTACIÓN
Hola a todos!!
A partir de éste momento daremos inicio al estudio del Derecho Administrativo I.
Durante la cursada aprenderemos el rol administrativo del Estado, es decir como los
distintos órganos “administran” el país. Conoceremos las normas que regulan ese actuar;
los distintos institutos y funciones administrativas; los procedimientos de administración;
como se organiza la Administración Pública; la responsabilidad de sus organismos y
agentes; como expresa su voluntad el órgano administrador y también estudiaremos a los
agentes públicos que ponen en práctica la faceta administrativa, entre otros temas.
Prof. Iris Asorey
COMENZAMOS??
Unidad I
6
UNIDAD I
La Administración Pública:
¿Solo es el Poder Ejecutivo?
7
1) CONCEPTOS FUNDAMENTALES DE LA TEORÍA DE ESTADO: Elementos.

Fin y poder del Estado. Personalidad. Las funciones estatales: administrativa,
legislativa y judicial. Teoría de la división de los poderes: su concepción actual.
Estado de Policía y Estado de derecho. La transformación del Estado: El Estado
subsidiario.
Para introducirnos en el Derecho Administrativo, debemos partir del concepto de

“Estado”, ésto nos lleva a repasar algunos conceptos aprendidos en años anteriores,
particularmente en Derecho Constitucional.
Estado -Conceptos fundamentales
El concepto de Estado ha ido variando a través del tiempo, se inicia éste en épocas distintas
y en diferentes lugares, pasando de la atomización del poder feudal hacia una
centralización de poder en el monarca.
Originariamente, el término fue utilizado por Platón1 , quien en sus diálogos narraba la
estructura del “Estado ideal”. Según éste filósofo griego y a lo largo de sus distintas obras,
el bien común es la base de un Estado ideal en donde los gobernantes están al servicio del
pueblo.
Pero es recién con Maquiavelo2 y al final de la Edad Media que la palabra Estado adquiere
un significado jurídico e institucional, concepto que introdujo en 1513 en su celebre obra
‘El Príncipe’:
“Los Estados y soberanías que han tenido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y
son, o repúblicas o principados”. (Maquiavelo, El Príncipe)
1
(427-347 a.C.) Filósofo griego. Participó activamente en la enseñanza de la Academia y escribió, siempre
en forma de dialogo sobre los más diversos temas, tales como filosofía política, ética, etc. Mediante mitos y
alegorías Platón desarrolló sus doctrinas filosóficas, es por ello que es considerado como el creador de ésa
ciencia.
2
(1469-1530) Nicolás Maquiavelo fue un diplomático, funcionario, filósofo político y escritor italiano,
considerado padre de la Ciencia Política moderna. Fue así mismo una figura relevante del Renacimiento
italiano. En 1513 escribió su tratado de doctrina política titulado El príncipe, póstumamente publicado en
Roma en 1531.
8
En ésta evolución y sintetizando, con el Estado se alcanza el grado más alto de la

organización social, el de la unidad colectiva dotada de capacidad para la
autodeterminación regida por una ordenación jurídica. Puede razonarse entonces que al
estar el Hombre naturalmente destinado a la convivencia fue lo que determinó la aparición
del Estado.
¿Qué es el Estado?
Etimológicamente el término Estado proviene del latín

status, ”Estatus””de Estar, Estare, es decir condición de ser. Sustantivo
masculino con el sentido y significado de modo de ser o condición.
Es un concepto político que se refiere a una forma de organización social, política soberana
y coercitiva, formada por un conjunto de instituciones que tiene el poder de regular la vida
en un territorio determinado. Por consiguiente el Estado es el conjunto de instituciones que
poseen la autoridad y potestad para establecer las normas que regulan una sociedad,
teniendo soberanía interna y externa sobre un territorio.
Estado:
Para los griegos: polis
Los romanos: res pública o civitas
Los germanos: reich o empire
Definiciones de Estado según algunos autores clásicos:
 Cicerón: Es una multitud de hombres ligados por la comunidad

del derecho y de la utilidad.
 San Agustín: Es una reunión de hombres dotados de razón y enlazados en virtud de
la común participación de las cosas que aman.
9
 F. C. Von Savigny: Es la representación material de un pueblo.
 Kant: Es una variedad de hombres bajo leyes jurídicas.
 T. Hobbes: Una persona de cuyos actos una gran multitud, por pactos mutuos
realizados entre sí, ha sido instituida por cada uno como autor, al objeto de que pueda
utilizar la fortaleza y medios de todos, como la juzgue oportuno, para asegurar la paz y
la defensa común.
 G. W. F. Hegel: El Estado es la conciencia de un pueblo.
 H. Grocio: la asociación perfecta de hombres libres unidos para gozar de sus derechos
y para la utilidad común. Es la asociación política soberana que dispone de un
territorio propio, con una organización específica y un supremo poder facultado para
crear el derecho positivo.
 Para Kelsen (tratadista moderno) el Estado es:
“El ámbito de aplicación del derecho”.

“El derecho como actividad normativa”.
“El derecho es el Estado como una actividad normada”.
"En el Estado alcanza su personalidad jurídica."
Otros conceptos:
“Entidad social y política jurídicamente organizada bajo un poder supremo” (Moreno

Rodríguez, “Vocabulario derecho y ciencias sociales” edit. Depalma)
“Organización jurídico-política. Ente orgánico unitario, estructurado jurídicamente
bajo la forma de una corporación, que detenta el ejercicio del poder.”
J.C. Cassagne: “el estado es la perfecta organización jurídico-política de la comunidad
que procura el bien común”
Marienhoff: “estado es un conjunto organizado de hombres que extiende su poder
sobre un territorio determinado y reconocido como unidad en el concierto
internacional. De ello se desprende que los elementos constitutivos esenciales del
Estado son: dos de carácter externo -el pueblo y el territorio- y uno interno -el poder
ordenador: el «imperium». (Marienhoff, Miguel S., «Tratado de Derecho
Administrativo», Tomo I, págs. 41 y 385, Abeledo Perrot, 1995
10
Finalmente, el Estado es la institución necesaria y fundamental que deriva de la naturaleza

del hombre. Su finalidad es establecer el buen orden de la vida sin relegar el fin
sobrenatural del hombre ni sus condiciones morales, considera que la persona humana no
puede alcanzar la perfección si no se supedita a los medios y fines de la comunidad estatal.
En consecuencia y como herramienta del mundo jurídico, el principio que unifica y otorga
coherencia a la organización estatal es el de la “autoridad”, que se mantiene por intermedio
del “poder” y que actúa con el fin de segurar el orden social fundamentalmente a través
de la ley, que siempre debe ser justa, conforme con la naturaleza y acorde a las costumbres
del país3.
Elementos del Estado
¿Cuáles son los elementos constitutivos del Estado?
El Estado, como una comunidad política goza de los siguientes

elementos constitutivos: población (el pueblo); territorio y la autoridad, en el sentido
equivalente al poder.
 Población: es el elemento humano. Debe hacerse un distingo entre los siguientes

términos: habitante: que son los residentes dentro del territorio, y pueblo: parte de la
población que tiene el ejercicio de los derechos políticos. (concepto más restringido).
El principal valor del pueblo está en su universalidad. No habrá Estado si no existe el
pueblo y viceversa.
 Territorio: hace referencia al elemento geográfico, (Ej.: suelo, subsuelo, espacio aéreo,
mar continental, plataforma submarina, etc.). El conjunto de personas requieren de un
territorio donde hacer posible la convivencia, y el Estado, por su parte requiere de este
espacio para ejercer el poder estatal o ìmperium y delimitar “espacialmente” su
ámbito de competencia frente a otros Estados. En éste territorio es donde los
gobernantes ejercen sus funciones, y es indispensable para que surja y se conserve el
3
Tomas de Aquino, Suma Teológica (1-2-9,95 a.3), t. VI, Biblioteca de Autores Cristianos, Madrid 1956, ps.
169/171.
11
Estado, "la formación estatal misma supone un territorio. Sin la existencia de éste no
podrá haber Estado" (Francisco Pérez Porrúa).
 Poder o imperium: energía o fuerza que tiene un Estado para cumplir su finalidad la
realización de objetivos comunitarios. Poder que será legítimo si persigue el bien
común y que resulta necesario para que el Estado, sus gobernantes, encaucen y
orienten, y en algunos casos, dirijan la acción de la comunidad; poder para dictar
normas imperativas; para el ejercicio de la coacción para lograr la aplicación y
efectividad de las conductas. En otras palabras, es la capacidad o autoridad para
limitar la libertad de las personas y reglamentar su actividad.
Población elemento material
Territorio y poder elementos formales
Pero hay algunos como Bidart Campos que agregan un cuarto elemento: “el gobierno”4 al
que define de la siguiente manera:
“El gobierno, es el conjunto de órganos que en calidad de institución

gubernativa pone en ejecución a aquel poder, para el cumplimiento de las funciones
estatales” 5
Es decir hace referencia al conjunto de individuos e instituciones que están a cargo del
ejercicio del poder público y la administración y representación del Estado. A su vez los
gobiernos pueden tomar formas diferentes para dirigir un Estado, por ejemplo monarquía,
democracia, república, etc.
Fin del Estado
Desde la antigüedad al Estado se le han asignado variados fines, lo que dependía del
filosofo que desarrollara el tema. Así es que para Platón el fin era esencialmente moral, de
asegurar la justicia individual y social, mientras que para Aristóteles la finalidad era educar
a los ciudadanos en la virtud y en la justicia, para lograr la felicidad de todos sus miembros.
4
La palabra gobierno proviene del latín gubernare que significa ‘mantener el control de’, ‘comandar’ o
‘dirigir’. Originalmente usada como la ‘acción de gobernar’.
5
Bidart Campos, Germán José, “Derecho Político” pág. 303 y siguientes, Ed. Aguilar, 1972
12
Hoy podemos decir que en un sentido objetivo el fin del Estado consiste en obtener el bien
común (status jurídico para vivir en paz y con los bienes materiales suficientes para
satisfacer las necesidades) de la sociedad que lo integra.
Dicho en otras palabras es la realización de objetivos comunitarios. Esto guarda relación

con el Preámbulo de la Constitución Nacional Argentina que precisa: “…con el objeto de
constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la
defensa común, promover el bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad
para nosotros…”
En términos generales, la causa final del Estado es el bien común.
La doctrina del bien común como designio y finalidad del Estado, tiene como raíz las
Encíclicas papales: “todos los individuos y grupos intermedios tienen el deber de prestar su
colaboración personal al bien común”. Es decir, todos los individuos tienen que adecuar
sus intereses a las necesidades de los demás y “deben enderezar sus prestaciones en bienes
o servicios al fin que los gobernantes han establecido, según normas de justicia y
respetando los procedimientos y limites fijados por el gobierno”6 . Según esta doctrina el
bien común por hallarse íntimamente vinculado a la naturaleza humana, comprende a todo
hombre, tanto en sus exigencias materiales como espirituales, “abarca todo un conjunto de
condiciones sociales que permiten a los ciudadanos el desarrollo expedito y pleno de su
propia perfección 7 (criterio amplio y totalizador)
El bien común no es estático, dado que es una actividad permanente del Estado y de la
sociedad a fin de lograr su bienestar; por lo tanto el Estado como representante de la
comunidad es quien tiene la potestad para definir en cada época de la historia de un país,
cuales son las actividades, derechos y fines que conforman el bien común del momento en
particular.
 La justicia como fin del Estado
6
Encíclica Pacem in Terris, Biblioteca de Autores Cristianos, págs. 5 y 225-226.
7
Cfr. Pacem in Terris, cit., p.227.
13
¿Qué es la justicia?
La justicia (del latín, Iustitia) es la concepción que cada época y

civilización tiene acerca del sentido de sus normas jurídicas. Es un valor determinado por
la sociedad, que surgió ante la necesidad de mantener la armonía entre sus integrantes.
Es el conjunto de reglas y normas que establecen un marco adecuado para las relaciones
entre personas e instituciones, autorizando, prohibiendo y permitiendo acciones específicas
en la interacción de individuos e instituciones.
Concepto de justicia en el Derecho romano:
El término justicia viene de Iustitia, y el jurista Ulpiano la definió así:
Iustitia est constans et perpetua voluntas ius suum cuique tribuendi; "La justicia es
la constante y perpetua voluntad de dar (conceder) a cada uno su derecho". Los
derechos son: "honeste vivere, alterun non laedere et suum quique tribuere"... "vive
honestamente, no hagas daño a nadie y da a cada uno lo suyo"
De ésta manera la justicia ha sido definida como “el hábito según el cual uno, con
constante y perpetua voluntad, da a cada uno su derecho”8. Lo “suyo” es entendido no sólo
en el sentido material de las cosas objeto de la posesión en la relación entre particulares,
sino también lo debido a la propia sociedad o a los individuos como partes del todo social.
Luego de esta impronta, es oportuno citar que para el catedrático argentino Juan C.
Cassagne, el fin del Estado consiste en la realización de la justicia. En esa línea de
pensamiento para el mencionado, el Estado, y en uso de sus prerrogativas debe tratar de
conciliar entre los derechos individuales con los de la comunidad es por eso que imparte
reglas jurídicas (leyes, decretos,etc.) que permitan estructurar un justo orden de reparto que
pongan en armonía los requerimientos de toda la comunidad. El autor nos pone en
presencia de un Estado realizador de la justicia social.
8
Tomas de Aquino, Suma Teológica, t. VII, Biblioteca de Autores Cristianos, Madrid, 1956, p.271 (2.2 q 58
a. 1)
14
Existen distintos tipos de justicia, veamos las siguientes:
Justicia legal o general: es la que considera las relaciones que se fundan en lo

debido a la comunidad por los individuos que la componen, ordenando todas las
demás virtudes al bien general.
Pero, existe al lado de esa materia común una materia propia y específica de la
justicia legal o general, de la que son ejemplo las normas que gravan con
impuestos y toda clase de aportaciones personales o económicas debidas al Estado
(fallo de la CSJN causa “Spota, Alberto A” - Fallos, 300:836 (1978).
Subordinada a la justicia legal o general se encuentra la justicia particular, cuyas especies

son las llamadas justicia conmutativa y distributiva.
Justicia conmutativa es la que se da entre las personas y las

comunidades entre sí en un plano de igualdad, cuando se establece el
intercambio de cosas, como en las relaciones de derecho privado
(compraventas, permutas, arrendamientos, créditos, etcétera). Son
aportaciones que las partes se dan entre sí en un plano de igualdad.
Justicia distributiva es la que tiene lugar cuando el Estado

proporciona a sus integrantes aquello que les conviene para su
subsistencia y perfeccionamiento, y que ellas no se podrían dar a sí
mismas. Equivale al principio jurídico de igualdad ante la Ley.
Para el derecho administrativo, la justicia distributiva no es un tema menor y es por eso

que desarrollaremos el tema más profundamente a lo largo del presente.
Personalidad de Estado. Teorías

Muchas veces notamos que el Estado en su actuar se desempeña simultáneamente tanto en
la esfera pública como en la privada, ejemplo de ello es el imponer multas o vender una
15
propiedad del dominio privado como si fuera un particular más. Comportamientos que lo
condicionan al uso de normas del derecho público o del derecho privado respectivamente.
Entonces se abre el interrogante si ¿el Estado tiene una doble personalidad?
Pero ésta dualidad es oponible al concepto unitario del Estado, lo que llevó a que varios
doctrinarios trataran el tema y desarrollaron las siguientes teorías:
 Teoría de la doble personalidad del Estado: sostiene la existencia de una personalidad

de derecho público y otra de derecho privado: la primera como titular del derecho
subjetivo de soberanía; la segunda como titular de derechos y obligaciones de carácter
patrimonial.
 Teoría de la personalidad única del Estado: admite que éste, como las demás personas
de derecho público, puede realizar actos sujetos al derecho público y también actos
regulados por el derecho privado, lo cual no desmiente la personalidad única del
Estado, sino que significa que actúa en esferas jurídicas diferentes. En éste punto
podemos recurrir a la explicación del profesor Miguel Acosta Romero: "el Estado es
una persona jurídica de derecho público con una sola personalidad y voluntad, que se
regula en su estructura y funcionamiento por la Constitución y leyes administrativas
secundarias y, cuando entra en relaciones de Derecho Civil, nunca pierde su carácter
de Estado, ni su voluntad cambia".
En la actualidad, la teoría imperante sostiene la personalidad única del Estado,

al que considera como una persona jurídica cuyo propósito es el bienestar
general de sus miembros, desarrollando dos actividades:
1.- Las que ejecuta en el campo del derecho público: cuando actúa regulando las
actividades comunes de las personas (ej. Otorga una concesión). En éste actuar se
encuentra presente el poder de imperium de Estado.
2.- Las que realiza en el campo del derecho privado: cuando contrata con particulares en el
mismo plano de igualdad, y lo hace como titular de derechos y obligaciones (ej. alquila a
16
un particular un inmueble de su propiedad privada). En éste caso el imperium se encuentra

ausente dado que el Estado es un particular mas y se encuentra en el mismo plano de
igualdad.
En conclusión
El Estado realiza actos de carácter público y actos de carácter privado
Interviniendo en el tema Marienhoff 9, revela que la doctrina no es uniforme al respecto y

que existen diversos criterios para abordar la temática de la personalidad del Estado y los
resume de la siguiente forma:
a) El que opone los conceptos de Estado y Nación.

b) El que niega la personalidad del Estado.
c) El que sólo admite una personalidad parcial o restrictiva del Estado.
d) El que considera al Estado como personificación del orden jurídico total.
e) El que considera al Estado como titular de personalidad. Este criterio, a su vez, se
subdivide en dos corrientes: la que asigna al Estado una doble personalidad y la que le
reconoce una personalidad única.
¿Cuáles son los criterios de distinción entre derecho público y derecho

privado?
Para establecer la distinción entre ambas ramas del derecho se han formulado distintas
teorías, prevaleciendo las siguientes:
 Del interés
 De los sujetos
9
Marienhoff, op. cit., Tomo I.
17
 De la subordinación o coordinación de las normas.
Distinguir éstas teorías es importante para determinar las normas a aplicar.
Teorías Derecho público Derecho privado
del interés Tiene como objetivo la La finalidad es el interés

realización de intereses particular o privado.
(es la más tradicional-se generales, colectivos
remonta al D. Romano)
de los sujetos Uno de los sujetos es el Los sujetos son particulares

Estado
Las normas rigen relaciones Las normas rigen relaciones

de subordinación –hay de coordinación –hay
Subordinación y desigualdad entre las partes- igualdad entre las partes-
Coordinación de las Forma de justicia: Justicia: conmutativa
distributiva
Normas (*)
(*) La falla de ésta teoría es que en algunos casos en el Derecho Público puede haber
relaciones de coordinación Ej. Los Tratados Internacionales y en el Derecho Privado,
pueden haber relaciones de subordinación Ej. Empleado se subordina a su empleador.
Las funciones estatales

Recordemos que Montesquieu, en su obra “El espíritu de las leyes” desarrolló la teoría de
la separación de poderes con el propósito de evitar abusos y arbitrariedades por parte del
monarca quien en ese entonces ejercía tres “funciones” la ejecutiva, legislativa y judicial.
Partiendo de la hipótesis de que todo hombre que tiene poder tiende a abusar de él,
construyó las bases que hoy conocemos, desde el punto de vista orgánico, como las tres
funciones clásicas del Estado: administrar; legislar y juzgar.
Con esta teoría se distribuye las funciones estatales entre diferentes órganos que se
encuentran constituidos por personas físicas distintas. Cada órgano del poder tiene
asignada de forma predominante una función propia, lo que no impide que en ciertas
18
circunstancias ejercite otras que son propias de los restantes órganos, aunque de un “modo
restringido o excepcional ”o concretamente permitido por la Constitución Nacional. Dicho
ésto el poder estatal es ejercido por órganos distintos: Ejecutivo, Legislativo, Judicial.
Etimológicamente la palabra “función” proviene del latín “Fungere”, que significa hacer,
cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de “Finire”, por lo que dentro del campo de las
relaciones jurídicas, la función significará toda actuación por razón del fin jurídico en su
doble esfera, privada y pública.
Es oportuno aclarar que si bien la teoría desarrollada por Montesquieu es

conocida como separación de “poderes” debe entenderse como separación
de “funciones”, esto es porque el poder es uno solo y por lo tanto indivisible.
Las funciones estatales desde el punto de vista orgánico o funcional son:
Funciones del Estado
Ejecutivas o Legislativas Jurisdiccional o

administrativas judicial
Ejecutivas o administrativas: función donde el Estado se ocupa de la satisfacción de los

intereses comunitarios impostergables. Es la función más amplia que se utiliza en la esfera
estatal y es la función principal del Poder Ejecutivo, donde encontramos el derecho
administrativo puro. Esta función está a cargo del presidente de la Nación.
Legislativas: se ocupa del dictado de las leyes, (norma jurídica de alcance general, de
cumplimiento obligatorio y dirigido a un número indeterminado o determinable de
personas). La creación del ordenamiento jurídico positivo es la función primordial del
Poder Legislativo, integrado por el Congreso: Cámara de Diputados y Cámara de
Senadores, que sanciona las normas jurídicas generales obligatorias para todos los
habitantes, siempre en concordancia y subordinadas a las normas constitucionales.
19
Jurisdiccional o judicial: función que se ocupa de resolver las controversias jurídicas

entre partes con intereses contrapuestos. La actividad judicial continúa y completa la
legislativa. Mientras que la legislación establece un ordenamiento jurídico, la justicia
asegura su conservación y observancia. Esta función se ejerce respecto de actos concretos,
en los cuales la ley ha sido violada o se pretende que ha sido violada. Es la función del
Poder Judicial, integrado por la Corte Suprema de Justicia y Tribunales inferiores que
resuelve controversias planteadas en litigios concretos con fuerza de verdad legal.
Si bien estas tres funciones están claramente definidas, no hay que olvidar las de control
que fueron introducidas a partir de la reforma de la Constitución Nacional en 1994 que,
para tal fin ha creado órganos como: la Auditoria General de la Nación, la Defensoría del
Pueblo, la Sindicatura General de la Nación, etc.
¿Las facultades reservadas a cada órgano surgen de la CN?
Afirmativamente. Conocido como zona de reserva la Constitución

establece las distintas funciones públicas a los órganos estatales independientes entre si,
que se sujetan a un reciproco control. Nuestra Constitución, en la segunda parte
"Autoridades de la Nación", Título Primero, se refiere al "gobierno federal", en
concordancia al Poder Legislativo (arts. 44 a 86), Poder Ejecutivo (arts. 87 a 107) y Poder
Judicial (arts. 108 a 120).
Veamos algunos ejemplos de funciones atribuidas a los órganos:
Poder Legislativo Dicta ley de presupuestos- regula las aduanas, importación y

exportación- impone contribuciones – etc.
(art 75 CN)
Poder Ejecutivo Dicta reglamentos, decretos –indulta- reglamenta la

organización administrativa y sus recursos - etc.
(art 99 CN)
Poder Judicial Resuelve controversias con fuerza de verdad legal: lo que el

juez ordena debe cumplirse como si fuera una ley
(art 116 CN)
20
Si bien cada órgano tiene sus funciones específicas, en algunos casos,

podrá realizar funciones atribuidas a otro órgano, ejemplos:
Poder Legislativas: cuando promulga leyes, dicta decretos, reglamentos.

Ejecutivo
Judiciales: cuando indulta o conmuta penas, o arresta personas durante
-otras el estado sitio, etc.
funciones-
Poder Ejecutivas: cuando autoriza al PE a declarar la guerra o firmar la paz,

Legislativo - cuando aprueba o desecha tratados, etc
otras
funciones- Judiciales: cuando interviene en juicios-políticos ( la Cámara de
Diputados acusa, y la Cámara de Senadores, resuelve).
Poder Legislativas: cuando declara inconstitucional las normas del Congreso

Judicial o decretos del PE.
otras Ejecutivas: cuando nombra o remueve determinados funcionarios

funciones-
 Control Judicial
Puede entenderse como control judicial a la revisión que efectúa el Poder Judicial respecto
a la legitimidad de los actos dictados por los órganos de la Administración Pública, ésto es
así porque la actividad administrativa del Estado debe sujetarse al Derecho Constitucional.
Control judicial: es la posibilidad que tienen los particulares de obtener, respecto de

sus controversias, la revisión por un órgano judicial (revisión amplia).
En ésta revisión el poder judicial NO analiza la oportunidad o conveniencia del acto

emanado por el órgano administrativo, lo que examina o fiscaliza es si ese acto fue dictado
sin sobrepasar los límites de competencia dado que, la Administración no puede dictar
resoluciones finales, salvo que los interesados hayan renunciado a la vida judicial.
Esto es posible porque nuestro sistema de gobierno otorga a cada órgano de Poder una
función propia, aunque les permite ejercer funciones de los otros dos poderes con
limitaciones especificas, por ejemplo el Poder Ejecutivo que tiene la función de
21
administrar puede ejercer actividades jurisdiccionales (función jurisdiccional)al momento

de votar una ley. Lo mismo sucede con los poderes legislativo y judicial.(ver pág. anterior)
Vale como ejemplo para entender la cuestión el fallo Fernández Arias, Elena y otros c/
Poggio, José -sucesión (1960) que será objeto de estudio seguidamente.
Retomando ésta cuestión, sobre el ejercicio de la función jurisdiccional por parte de la

Administración, ha conllevado a que la doctrina exprese su parecer para dilucidar el
sentido del control judicial.
Así es que un sector de la doctrina justifica el ejercicio de las funciones jurisdiccionales
por parte de la Administración, sustentando que lo que la Constitución Nacional veda es el
ejercicio de funciones judiciales, no las jurisdiccionales; de esta forma, lo jurisdiccional
sería el género y lo judicial la especie. (ver artículo 109CN).
Mientras tanto otros doctrinarios justifican el actuar jurisdiccional de la administración
sustentando que ello es posible siempre y cuando el órgano judicial conserve la decisión
final de la controversia.
Con respecto al tema el doctor Cassagne razona que se deben fijar los límites que rigen la
actividad jurisdiccional de la Administración Pública y opina que:
 La atribución de funciones jurisdiccionales a órganos administrativos debe provenir de

ley formal para no alterar a favor del Poder Ejecutivo el equilibrio en que reposa el
sistema constitucional.
 Tanto la idoneidad del órgano como la especialización de las causas que se
atribuyen a la Administración tienen que hallarse suficientemente justificadas, para
tornar razonable el apartamiento excepcional del principio general de juzgamiento de
la actividad administrativa por el Poder judicial.
 El contralor que el Poder Ejecutivo pueda realizar de los actos jurisdiccionales que
emitan órganos administrativos ha de limitarse a la legalidad y dentro de esta especie
de control, a casos de excepción.
 Los tribunales que integran el Poder Judicial deben conservar la atribución final de
revisar las decisiones de naturaleza jurisdiccional.
Por su parte la CSJN ha precisado que el pronunciamiento jurisdiccional emanado de
órganos administrativos ha de quedar sujeto a “control judicial suficiente” y que el alcance
de este control “no depende de reglas generales u omnicomprensivas sino que ha de ser
más o menos extenso y profundo según las modalidades de cada situación
jurídica”. Se ha señalado que control judicial suficiente quiere decir:
reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los
jueces ordinarios; y la negación a los tribunales administrativos de la
22
potestad de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos

(“Fernández Arias, Elena c/Poggio, José”).
Fallo: Fernández Arias, Elena y otros c/ Poggio, José -sucesión (1960) en

éste fallo hay control Judicial pero insuficiente
Teoría de la división de los poderes
¿Qué es la división de poderes?
La división de poderes (en latín trias politica) es una construcción jurídica que se refiere a
la ordenación y distribución de las funciones del Estado, en la cual la titularidad de cada
una de ellas es confiada a un órgano u organismo público diferente. Principio que hoy
define al Estado de Derecho moderno.
Recordemos que el concepto se origina con la teoría elaborada por el barón Charles Louis
de Secondat de Montesquieu, quién en su celebre obra “El espíritu de las Leyes”10
(L'Esprit des Lois, 1748), capítulo VI del Libro XI formula la división del poder en tres (3)
partes: en el poder legislativo, el ejecutivo y el judicial, con el propósito de evitar la
concentración del poder en un solo órgano que podría cometer abusos y para salvaguardar
de esta forma, la libertad y los derechos de los ciudadanos. Teoría que sostienen que la
existencia de varios centros de poder obliga a un reciproco control y limitación de su
ejercicio.
10
Titulado “De la Constitución de Inglaterra”, el capítulo refleja la ebullición teórica del autor producto de
su viaje a Inglaterra en 1729 y el estudio de las instituciones liberales inglesas. Fruto de un trabajo de más de
20 años al cual dedicaba ocho horas diarias, Montesquieu volcó en El espíritu de las leyes los conocimientos
y aprendizajes de sus viajes, y su lectura erudita. De este modo, el libro es precursor del derecho comparado
y la sociología, a través del análisis y la comparación de las leyes y las costumbres de diferentes países del
mundo. Graciela, Prólogo, en MONTESQUIEU, Del Espíritu de las leyes, Editorial Losada, Buenos Aires,
2007, p. 13. -2-
23
Esta concepción de Montesquieu –impropiamente denominada división de poderes puesto

que lo que se divide son las funciones estatales, fue adoptada por la Constitución
Norteamericana de 1787 y por la francesa de en cuyo artículo 16 prescribe que “toda
sociedad en la que el principio de la separación de los poderes no esté establecido, carece
de Constitución”11.
La división de poderes hace referencia a cuando el poder “único”, es distribuido

entre diferentes órganos para un mejor cumplimiento de las obligaciones estatales.
Es así que el poder ejecutivo, legislativo y judicial tendrá funciones que le son propias,
pero la finalidad será una sola “el bien común”. Los tres órganos, independientemente de
las funciones que les correspondan formarán parte del “único poder”. En conclusión las
que están divididas son las funciones, y no el poder que sigue siendo único.
¿Cuáles son los antecedentes de la teoría de la división de poderes?
La humanidad desde tiempos muy remotos, ha sufrido del abuso de autoridad de sus
gobernantes. Situaciones como: la imposición de gravámenes excesivos en la época feudal
ó los horrores de la época del terror en Francia, por citar solo algunos ejemplos,
desencadenaron que numerosos movimientos populares se manifestaran en contra de las
acciones abusivas del gobierno del momento. Hechos trascendentales que permitieron que
las diferentes sociedades se dieran cuenta de que el poder concentrado en una sola persona
no era conveniente y que era necesario poner fin a la dominación que el gobernante, a
través de poder, ostentaba por derecho o por la fuerza.
Posteriormente y mediando el siglo XVIII, Europa era gobernada en su mayoría por

monarquías absolutas y hereditarias que avasallaban los derechos de los ciudadanos y
ejercían opresión en los pueblos. Ideas liberadoras comienzan a gestarse por pensadores
tanto franceses como americanos deviniendo la Revolución Francesa en 1789. Surge
11
Declaración francesa de los derechos del hombre y del ciudadano. Art. 16 (1789)
24
entonces la “República” Francesa, modelo que permitió a otros países conocer otros tipos
de gobierno más favorables para el pueblo.
Es así y dentro de este contexto, que el pensador francés Montesquieu12 , de ideas liberales
e innovadoras para aquella época e inspirado en el pensamiento político británico
especialmente en las obras de Harrington y John Locke, parte de la hipótesis de que todo
hombre o mujer que tiene poder tiende a abusar de él. Elabora entonces su teoría de la
separación de los poderes que plasmada en su obra "el Espíritu de las leyes" influyó
jurídicamente en Francia y en los pueblos latinoamericanos para crear sus primeras leyes
independentistas.
Para concluir, en su propuesta el autor francés, elabora un sistema orientado a garantizar la

defensa de la libertad del individuo ante las acciones y pretensiones del poder. Formula la
separación de poderes como un sistema de “controles y contrapesos” 13
el que mediante
procedimientos diferenciados admita que los distintos órganos ejerzan control bajo la
atenta mirada de unos sobre los otros.
¿Cuál es la concepción actual de la división de poderes?
La distribución de funciones fue tratada de diferente forma en la Constitución de cada país;

que a modo general introdujeron el principio de la separación de los poderes procurando
seguir en lo más importante la triple premisa a que dio lugar la teoría de Montesquieu:
“que el que hace las leyes no sea el encargado de aplicarlas ni de ejecutarlas; que el que
las ejecute no pueda hacerlas ni juzgar de su aplicación; que el que juzgue no las haga ni
las ejecute”. Consecuentemente surgen los conceptos de Legislación, Administración y
Justicia, conceptos que todavía se mantienen en constante elaboración.
12
Montesquieu, fue un cronista, pensador político francés que vivió en la época de la ilustración, también
llamada siglo de las luces. Es conocido por su teoría “La separación de Poderes” que actualmente es usada
por los gobiernos e incluso ha sido adoptada por varias constituciones a lo largo del mundo.
13
“checks and balances” (controles y contrapesos) es un término proveniente del constitucionalismo
anglosajón.
25
En los tiempos actuales, y luego del análisis de prestigiosos juristas se habla de

“separación de funciones,” antes que de separación de poderes ya que el poder es uno
solo14, ergo ello se mantiene el principio de que ésta separación tiene por finalidad
coordinar el ejercicio del poder público y evitar que pueda ser fuente de despotismo o
arbitrariedad.15
La “división de los poderes” se manifiesta en una “separación de funciones,” transferencia

y hasta fractura de poderes y “órganos.”
Bajo ésta premisa, se sienta el principio de que para que “el poder contenga al poder; , para
que no exista absolutismo ni la suma del poder público, es imprescindible que el poder
estatal sea ejercido por órganos diferenciados, cuantos más mejor. En esas circunstancias
el Estado tendrá así diversos tipos de órganos: legislativos, judiciales, administrativos16 y
autoridades administrativas independientes, con una tendencia progresiva a la fractura
múltiple del poder como garantía de libertad.
Estado de Policía y Estado de Derecho
Estado de Policía: remite a la función del Estado que lo faculta a limitar y regular, dentro
de los límites constitucionales, a través de leyes, y siempre que sea necesario, los derechos
individuales reconocidos en la CN para proteger el interés general y social. Cuando el
Estado hace uso de ésta potestad decimos que estamos frente a un Estado de Policía. Al
respecto Cassagne expresa: “El poder de policía refleja la extensión de la potestad del
Estado para establecer limitaciones a los derechos privados, siempre con la finalidad de
satisfacer un fin inherente al bien común”. Por su parte Marienhoff, se expresa de la
siguiente forma: “Policía es una función o actividad administrativa que tiene por objeto la
protección de la seguridad, moralidad y salubridad públicas y de la economía pública en
14
Con todo, por tradición, se sigue llamando “poderes” a los órganos básicos del Estado: “Poder
Legislativo,” “Poder Ejecutivo” y “Poder Judicial.” Respecto a la crítica a la concepción tradicional, ampliar
en Xifra Heras, Jorge, Curso de derecho constitucional, t. II, Barcelona, 1962, p. 120
15
En igual sentido, posteriormente, Marienhoff, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, t. 1, Buenos
Aires, Abeledo-Perrot, 1965, p. 35
16
Este es el esquema tradicional, recogido p. ej. en CNCont.adm, sala IV, Pampa Grande, 11 de julio de
1996, con cita de Elías Díaz, Estado de Derecho y Sociedad Democrática, Madrid, 1969, p. 31 y ss.;
Rodríguez, Gerardo Walter, sala I, 29-XI-92
26
cuanto afecta directamente a la seguridad”. En cambio. “Poder de policía es una potestad

atribuida por la Constitución al órgano legislativo, para que reglamente el ejercicio de los
derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales de los habitantes”.
*El tema es basto y es el contenido se desarrolla ampliamente en la unidad N° 8, es por éso

que es tratado brevemente en ésta acapite.
¿Qué es el Estado de derecho?
El Estado de Derecho a una forma política en donde el poder se haya subordinado a un

sistema de normas jurídicas, de manera real, con el fin de proteger los derechos de los
individuos.
Es una forma de Estado en que se reconocen y tutelan los derechos públicos subjetivos
de los ciudadanos, mediante el acatamiento de la Administración a la ley.
Es un concepto que surge como respuesta al Estado absolutista, caracterizado por la

ausencia de libertades, la concentración del poder y la irresponsabilidad de los titulares
de los órganos del poder.
El Estado de Derecho es una doctrina nacida luego de la Revolución Francesa de 1789 que
percibe una relación entre el ‘Estado y el Derecho’, en la que el primero, si bien es origen
y fuente esencial de las normas jurídicas, se halla no obstante sometido necesariamente a
ese derecho que él ha creado.
Dicha subordinación al derecho no puede ser dejada de lado incondicionalmente, pues el

orden normativo reconoce la existencia de ciertos derechos fundamentales que son
imposibles ignorar o alterar, existiendo para el caso tribunales independientes que juzgarán
las contiendas que al respecto puedan suscitarse. Normas que nacidas, deben aplicarse y
ser respetadas tanto por los ciudadanos (gobernados), como por todas las instituciones
estatales (gobernantes), compromiso que ha sido adquirido por ambos sujetos sociales
desde la sanción de la Constitución Nacional.
A valoración de Cassagne, el Estado de Derecho, o el derecho al que está sometido el

Estado, supone la existencia de siguientes elementos:
27
 La separación del poder constituyente del poder legislativo común.
 La existencia de una Constitución, que es recomendable que revista la forma escrita,

cuya modificación o reforma no sea fácil o simple sino que requiera de mecanismos
especiales y complejos que la doten de cierta estabilidad.
 La separación o distribución del poder del Estado entre órganos distintos, mutuamente
controlados y limitados entre sí.
 La existencia de medios de sustancia procesal que sean eficaces para hacer valer los
derechos y pretensiones jurídicas de los individuos frente al Estado, y que estén
constitucionalmente reconocidos.
El concepto de Estado de Derecho evolucionó durante el liberalismo y

encuentra entre sus fuentes filosóficas, las obras de Kant y de Humboldt.
Ambos llegaron a la conclusión de que la acción estatal tiene como límite
salvaguardar la libertad del individuo. El Estado de Derecho significó, básicamente, un
régimen donde el derecho preexiste a la actuación de la Administración y en donde la
actividad de esta se subordina al ordenamiento jurídico; correspondientemente, los
derechos fundamentales de las personas se hayan plenamente garantizados, existiendo
tribunales independientes para juzgar las contiendas. Los rasgos sobresalientes con el fin
de garantizar los derechos de los ciudadanos son: a) sometimiento de la actuación de los
poderes públicos y de los ciudadanos a la Constitución y a la ley b) se dividen las
funciones del Estado y se las encomienda a poderes separados c) se reconocen
expresamente derechos y libertades de los ciudadanos con plenas garantías jurídicas.
La transformación del Estado- El Estado subsidiario.
La crisis de un modelo de Estado tiene como consecuencia ineludible una transformación,

donde cambia la forma de éste, pero mantiene su hegemonía. El Estado NO es inmutable y
su metamorfosis es fruto de distintos tipos de articulación Estado-sociedad.
Estas transformaciones se encuentran ligadas a lo económico-social, muestra de ello es la

conocida crisis del 30 donde la sociedad civil ha sufrido transformaciones con el
advenimiento de nuevos actores, el empresariado industrial y el proletariado urbano.
28
Nuevas presencias que obligaron una restructuracion para superar la recesión y el

estancamiento que generaba el capitalismo. En este contexto surge lo que se conoció como
el estado benefactor, momento donde el Estado deja de concebirse como gendarme y
exclusivo protector de los derechos individuales para convertirse en garante de los
derechos sociales. (Es un modelo de organización social que contempla el compromiso del
Estado para brindar servicios sociales a todos los habitantes de un país.)
La transformación del estado refiere a la quiebra del modelo

denominado “Estado benefactor”.
Posteriormente la sociedad ya no acepta que el Estado intervenga activa y directamente en

el campo económico–social asumiendo actividades que corresponde realizar a los
particulares jure propio. El intervencionismo estatal cada vez mayor provoca el quiebre de
ese modelo que originó un amplio movimiento social tendiente a delimitar las funciones
de la Administración, a desregular y desmonopolizar actividades antes prestadas por el
Estado.
Este nuevo modelo conocido como "Estado Subsidiario", mantiene las reglas del Estado de
Derecho, poniendo énfasis en la protección de la iniciativa privada y la libre competencia y
limita la intervención estatal que solo podrá actuar en aquellos casos de ausencia o
insuficiencia de la iniciativa privada; cuando fuere necesario para la satisfacción del bien
común.
 Las características más relevantes de la transformación del Estado son:
 Se mantienen los principios rectores del tradicional Estado de Derecho, basado en la

división de poderes, garantías de las libertades y demás derechos individuales y en el
sometimiento de la Administración a la ley.
 En el terreno político, la democracia, pluralista y abierta continúa siendo uno de los
postulados esenciales del Estado de derecho, tendiéndose hacia una mayor
participación de los ciudadanos en cierta clase de decisiones.
 El principio básico que legitima la intervención del Estado en el plano político,
económico y social es el de la suplencia. El Estado conserva ciertas funciones
consideradas, en principio, indelegables e irrenunciables (justicia, defensa, seguridad,
relaciones exteriores), que le son inherentes en virtud de la soberanía.
 Se afirma la economía social del Estado como sistema predominante, apoyado en los
principios de libre iniciativa y libre concurrencia. Los estados incorporan a los
respectivos ordenamientos normas de protección de los consumidores y usuarios
29
mediante garantías jurídicas adecuadas que los defienden frente a los abusos de los
productores, comerciantes y prestadores de servicios, procurando de esta manera
alcanzar un razonable equilibrio entre la libertad y el bien común.
Finalmente, referirse a la transformación del Estado, se deben tener en cuenta

dos modelos:
Benefactor: en éste modelo el Estado interviene en toda clase de actividades económicas

y sociales que le correspondería a los particulares.
Subsidiario: en éste modelo el Estado interviene en las actividades económicas y

sociales, pero en forma subsidiaria. Es así que, va a realizar las actividades que son
indelegables (legislación, seguridad, justicia, etc.) y supletoriamente se ocupará de
actividades de índole privada (salud, educación, servicios públicos, etc.) actividades que
llevará a cabo a través de organizaciones privadas o mixtas, e intervendrá
subsidiariamente cuando estas organizaciones no la realicen en forma correcta.
2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: Pública: noción conceptual. La

administración en el Estado de Policía y en el Estado de Derecho. Límites a la
actividad de la Administración. La administración en sentido objetivo, subjetivo y
formal.
Administración pública: noción conceptual
¿Qué es la administración pública?
Para introducirnos en el tema tomemos como referencia las definiciones

de los siguientes autores:
30
Se entiende por Administración Pública, al conjunto de organizaciones públicas que

realizan la función administrativa y de gestión del Estado, y de otros entes públicos con
personalidad jurídica, ya sean del ámbito regional o local17. (Diez, Manuel M.)
Según Marienhoff la Administración pública: “es la actividad permanente, concreta y

práctica del estado que tiende a la satisfacción inmediata de las necesidades del grupo
social y de los individuos que la integran”.
Para Dromi “La Administración Pública tendrá como actividad la realización de los fines
públicos, que es el objeto del Derecho Administrativo. Así, la administración se presenta
como una "acción" encaminada hacia un fin con prescindencia del órgano o agente que la
realice y que se traduce en una ejecución concreta y práctica. 18
Etimológicamente en latín: el vocablo "administrar" significa "servir a"

(administrare, ad, a, ministrare, servir).
Para profundizar en el concepto podemos remitirnos al diccionario de la lengua española

que define a la Administración Publica como “la acción del gobierno al dictar y aplicar
las disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes y para la conservación y
fomento de los intereses públicos y a resolver las reclamaciones a que dé lugar lo
mandado. Es el conjunto de organismos encargados de cumplir esta función”19
Independientemente de la definición a la que queramos adherirnos, queda claro que esta

actividad que consiste en realizar los fines públicos tiene tres rasgos sobresalientes. Es:
 Permanente: el estado cumple su función de forma constante
 Concreta: es específica a la competencia en razón de la materia del órgano
 Práctica: es un hacer, una acción
17
Diez, Manuel María (1977). Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Plus Ultra
18
Tratado de Derecho Administrativo Dromi
19
Diccionario de la lengua española, Editorial Espasa-Calpe, decimonovena edición, Madrid 1970. Real
Academia de la Lengua Española. P.26
31
Es una actividad o función administrativa que puede ser llevada a cabo por cualquiera de
los tres órganos fundamentales del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y también
será realizada por los órganos públicos no estatales (por autorización o delegación estatal),
cumpliendo así los cometidos que el orden político y el ordenamiento jurídico asignan al
Estado.
Para Dromi, la función administrativa reviste una amplia variedad de actividades

heterogéneas como ser:
- El dictado de normas jurídicas generales (reglamentos) o individuales (actos

administrativos).
- La actuación material en ejecución de decisiones para satisfacer necesidades públicas
(hecho administrativo).
- La certificación de hechos jurídicamente relevantes, tanto a petición de particulares
interesados (registros, transcripciones, certificaciones) como de oficio (actas, inspecciones,
etcétera).
- La constitución, modificación y extinción de relaciones entre los particulares
(inscripciones en registros públicos: propiedad, estado civil, comercio, etcétera).
- La consulta (dictámenes, pareceres, etc.) a fin de informar o asesorar a los órganos
activos (simples actos de administración).
- El control preventivo o sucesivo de legitimidad u oportunidad de la actividad de los
órganos estatales.
- La promoción de la actividad de los órganos llamados a satisfacer un interés público
concreto (propuestas, peticiones).
- La efectiva realización de los intereses públicos por medio de actos, hechos, contratos,
etcétera.
La Administración en el Estado de Policía y en el Estado de Derecho
Si nos remontamos a la época del absolutismo, la historia revela que en el período

denominado ‘estado policía’, regía el principio de que solo la voluntad del soberano era la
ley (regis voluntas suprema lex) es decir primaba la voluntad de éste por encima de la de
los súbitos y en consecuencia no había una demarcación para el quehacer de la
Administración pues el poder se reunía íntegramente en una sola persona: el monarca. De
ésta forma las decisiones de los funcionarios no solo podrían ser reformadas o anuladas,
32
sino que estos carecían de poder real y muchas veces sus competencias eran directamente
asumidas por el monarca sin regla alguna.
Más tarde, con el surgimiento del Estado de Derecho -momento en que se reconocen y
tutelan los derechos públicos subjetivos de los particulares mediante el sometimiento de la
administración a la ley- se instauran los principios típicos del constitucionalismo: la
declaración de los derechos del ciudadano y la división de poderes, que refleja la
instauración orgánica de la comunidad política20. A raíz de ello y a partir de entones la
administración despliega sus funciones en el marco del ordenamiento jurídico a modo de
límite a la actividad que desarrolla que se sustenta en el interés público. Acogimiento que
se mantiene aún en el caso del ejercicio de facultades discrecionales.
Límites a la actividad de la Administración

Los límites a la actividad administrativa actúan como una valla que delimitará las
facultades de la administración en el ejercicio del poder. Es un andamiaje jurídico que
tiene por finalidad proteger al particular contra el ejercicio irregular o abusivo de la
función administrativa.
Estos límites pueden clasificarse en dos grandes grupos: sustantivos y adjetivos
Veamos el siguiente gráfico
20
Diez, op. cit., Tomo I, pág. 28.
33
Razonabilidad
No autocontradicción
Proporcionalidad
No desviación del poder
Imparcialidad
Límites
Buena fe
sustantivos
Motivación adecuada
Procedimiento regular previo a emitir un acto, etc.
Recursos y remedios del procedimiento administrativo
(recursos: revocatoria jerárquico alzada, denuncia etc..
Límites Acciones y recursos del proceso judicial: (amparos
adjetivos colectivos o por mora, habeas data, interdictos, etc.).
Dentro de los límites adjetivos, cabe señalar que en el orden provincial,

los remedios administrativos serán: las acciones de plena jurisdicción, de
anulación, de interpretación, etc...
También opera como límite, la sanción por el agravio causado, a través de la

responsabilidad de los funcionarios públicos (civil, penal, administrativa, política) y del
Estado (responsabilidad extracontractual por hechos y actos ilícitos de sus agentes).
Veamos brevemente algunos principios21
Razonabilidad: éste principio establece la prohibición de actuar arbitraria o

irrazonablemente. Se encuentra enunciado expresamente en la Ley de Procedimiento
Administrativo Nacional Nº 19549 artículo 7 incisos b (LPAN) “el acto deberá sustentarse
El tema es motivo que se desarrollara ampliamente en una actividad practica que obra al final del presente
21
material.
34
en los hechos y antecedentes que le sirven de causa y en el derecho aplicable”, y en el

inciso e del mismo texto legal establece: “el acto deberá ser motivado, expresándose en
forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando además los recaudos
indicados en el inciso b del presente artículo”. Surge de la interpretación de ambos
incisos que la decisión de un funcionario será ilegitima si es irrazonable, para ejemplificar
veamos estos supuestos: no dé los fundamentos de los hechos o el derechos que sustenta
su decisión; cuando no estime los hechos acreditados en el expediente o se funde en
hechos o pruebas inexistentes; o cuando exista una desproporción entre los medios que el
acto emplea y el fin que se quiere lograr ( por ejemplo cuando se adopta una decisión que
es excesiva en relación al objeto o fin que se quiere alcanzar).
el acto debe sustentarse en hechos y derechos validos o

existentes y deben guardar congruencia con lo decidido en el mismo.
Desviación de poder: hace referencia a la prohibición de actuar con una finalidad impropia.
El actuar del funcionario público debe cumplir con la finalidad de la ley y no desviarla de
su sentido. Consecuentemente no podrá actuar: persiguiendo un fin personal; un fin
administrativo pero distinto al que prescribe la ley; o una finalidad que no sea la que el
acto expone o exige. En caso de darse éstos supuesto el acto será desviado y por ende
ilegítimo.
Buena fe: es un principio general del derecho que tiene cabida tanto en el ámbito privado
como en el público. Prescribe éste principio que el desempeño de la administración debe
ser sin la comisión de artilugios o artimañas –por acción u omisión, incluso el silencio-,
que pueda llevar a engaño o error al particular. La conducta contraria a la buena fe será
incompatible a la función administrativa y será ilegítima.
Proporcionalidad: “las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente

adecuadas a aquella finalidad”. La proporcionalidad debe procurarse en: a) el fin de la ley
y el fin del acto; b) el fin de la ley y los medios que el acto elige para cumplirla; c) las
circunstancias del hecho que dan causa al acto y las medidas o el fin que acto tiene.
La administración siempre que ejerce su actividad lo hace respetando los

límites que le imponen las normas jurídicas sean de interés individual o
de interés público.
35
3. CLASIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. a.- en razón de la

naturaleza de las funciones b.- en razón de la estructura del órgano c.- actividad ínter
orgánica de la Administración. d.- las relaciones ínter administrativas: Resolución
de los conflictos que puede generar
¿Cómo se clasifica la actividad administrativa?
Varios autores, como Marienhoff; Manuel M. Diez y Dromi, discurren que la actividad
administrativa no es de igual naturaleza ni se exterioriza de la misma forma. Contrastes
que catalogan a la actividad administrativa desde aspectos diferenciados como ser: sus
funciones específicas o materia, su estructura u organización, al campo de acción en el que
se desenvuelve, a sus efectos jurídicos y a la regulación normativa22.
Veamos la clasificación en el siguiente cuadro
22
Marienhoff, -op. cit., Tomo I, pág. 85.
Dromi, op. cit., Tomo 1, pág. 54.
Diez, Manuel María: «Derecho Administrativo», Tomo I, Bibliográfica Ameba, 1963, con cita de M. A.
Sandulli, «Manuale di Diritto Administrativo», Nápoles, 1954.
36
Activa
Jurisdiccional
Según su naturaleza
Interna
Externa
Consultiva
Reglada
Clasificación de la
actividad
administrativa
Burocrática
Colegiada
Según la estructura del Autárquica

órgano.
Inter orgánica
Inter administrativa
 a.- En razón de la naturaleza de sus funciones
Activa: es la actividad propia que realiza el órgano, es decir toma una decisión y luego la
ejecuta. También es llamada función administrativa propiamente dicha. Esta actividad es
permanente y continua porque se ejerce en todo momento. Ejemplos: el dictado de un
reglamento, la celebración de un contrato administrativo, la recolección de los residuos
domiciliarios: el nombramiento de un agente público; entre otras.
Jurisdiccional: es la actividad excepcional que realiza el órgano. Por ejemplo si un

particular o administrado interpone un recurso o presenta un reclamo administrativo, etc
impulsa la actividad jurisdiccional. Dicho en otras palabras es la actividad que resuelve las
cuestiones promovidas por los administrados. En este punto debemos hacer un distingo
entre función jurisdiccional del órgano “judicial” y función jurisdiccional del órgano
“administrador”, el primero se desarrolla a través del “proceso” judicial en los tribunales,
(sede judicial) mientras que el segundo se lleva adelante a través del procedimiento
administrativo y en sede del órgano administrador. (sede administrativa).
37
Interna: es la manifestación o declaración de la administración para si misma. Es decir que

su alcance es interno recae sobre sus propios agentes, no generando entonces derechos u
obligaciones a los administrados. Por consiguiente es la actividad que el órgano
administrador realiza para su propia organización, son medidas o normas que la
administración se dicta a sí misma, y por lo tanto es una actividad no jurídica porque no
produce efectos a los administrados. Ej. Reglamentar el uso de uniformes para el personal
administrativo.
Externa: por el contrario a la anterior, la actividad externa es la norma que alcanza a los
particulares creándoles derechos y obligaciones, y que son dictadas por la administración
para satisfacer el interés público. Estas normas a su vez podrán ser se alcance general o
particular dependiendo los destinatarios. Produce efectos jurídicos inmediatos a los
administrados y ëstos están obligados a cumplir.
Consultiva: con el fin de que las decisiones administrativas sean más acertadas, interviene
el órgano “consultivo” al que la administración recurre, con el propósito de que emita una
opinión; un consejo o responda ante una consulta. Es el caso por ejemplo de un dictamen
jurídico que es no vinculante. Dicho de otra forma el órgano consultivo actúa como un
colaborador, por lo tanto su dictamen, que será un “acto interno”, no tienen fuerza
ejecutoria. Estos órganos, emiten dictámenes, informes, opiniones y pareceres técnico-
jurídicos facilitando elementos de juicio para la preparación y formación de la voluntad
administrativa, ya que la función que les compite es únicamente una valoración técnica.
Reglada: la actividad es reglada cuando el órgano debe seguir determinada conducta por
estar establecida en una norma jurídica. En tales circunstancias el administrador debe
obedecer la letra de la ley y prescindir de su apreciación personal. Es decir el órgano tiene
vedado emplear su propio criterio acerca de lo que es mas conveniente o mejor, pues las
normas establecen lo que debe o no hacer. Por ejemplo al celebrar un contrato debe seguir
el procedimiento establecido en el Régimen de Contratación para la Administración
Publica.
Discrecional: el orden jurídico le otorga cierta libertad al órgano para elegir según la
oportunidad o conveniencia para satisfacer el interés público, el bienestar general, etc.
Queda a criterio de la administración el comportamiento a seguir porque no existe una
norma a la que deba sujetarse. Ergo ello la discrecionalidad tiene límites jurídicos que
deben respetarse.
Contralor: esta actividad tiene por finalidad verificar la legitimidad, oportunidad o

conveniencia de los actos emanados de los órganos administrativos (internos y externos).
 b.- En razón de la estructura del órgano
38
Burocrática: en este tipo de estructura se le asigna tareas a personas físicas que se

desempeñan en forma individual, es decir quien ejerce la función es un órgano institución
integrado. El principio regulador de la organización burocrática es la jerarquía. El órgano
burocrático actúa en forma permanente o continua.
Colegiada: es la asignación de tareas a varias personas físicas que se desempeñan en forma

simultanea y que, en un mismo plano de igualdad deben tomar las decisiones en conjunto.
Quien ejerce estas funciones es un órgano institución integrado por más de una persona
física. Su funcionamiento debe respetar el quórum mínimo y apegarse al principio de
decisión por mayorías y minorías de las personas que constituyen el colegio. Esto sin
perjuicio de las atribuciones que exclusivamente se le asigna a la persona que dirige o
preside el organismo (ejemplo presidente, director, decano, etc.). La actividad del órgano
colegiado, no es permanente o continua, sino que funciona cuando su actuación es
requerida a través de la llamada a convocatoria, que será promovida por quien dirige o
preside el órgano, y excepcionalmente por un número determinado de miembros del
mismo.
Autárquica: son las funciones que realiza la administración a través de los entes
autárquicos o administración descentralizada, son ejemplo de ello las Universidades
Nacionales. Estos organismos están dotados de personalidad jurídica y son quienes
satisfacen los fines públicos con sujeción al control que ejercen las autoridades superiores
de la administración centralizada (tutela administrativa). Los rasgos distintivos de los entes
autarquicos son: 1. personalidad jurídica, es una persona jurídica de derecho público
interno, 2. patrimonio afectado al cumplimiento de los fines asignados 3. cumplimiento de
finalidades públicas, cuya satisfacción originalmente le compete al Estado stricto sensu 23.
 c.- Actividad interorgánica de la administración
se refiere a las relaciones que se surgen al vincularse distintos organismo o reparticiones

de un mismo ente.
 d.- Las relaciones interadministrativas: resolución de los conflictos que puede

generar
Son las relaciones que pueden presentarse de dos formas: 1.- entre los órganos dotados de
personalidad (personas o entidades autárquicas) y, 2.- relaciones entre la administración
centralizada y una entidad autárquica.
Notese que entre relación interorgánica y relación interadministrativa, opera
23
Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo tomo I
39
la siguiente diferencia: las interorgánicas se establecen entre meros organismos; o

reparticiones administrativas, o entre órganos de una “misma” persona pública estatal,
mientras que las interadministrativas se traban entre personas o sujetos de derecho. En
consecuencia los actos corresponderán a la actividad “interna” de la administración en el
primero de los casos, y a la actividad “externa” en el segundo supuesto-
¿Como se exterioriza la actividad administrativa?
* este tema se desarrollará profundamente a a partir de la Unidad IV, motivo por el cual
será tratado brevemente en éste acápite.
En vista que la Administración, en cumplimiento de sus funciones realiza actividades que

pueden producir o no efectos jurídicos directos en los administrados (actividad jurídica y
no jurídica), éstas, pueden exteriorizarse bajo las siguientes formas:
 Actos administrativos: declaración unilateral (voluntad solo del órgano de la

administración) que produce efectos jurídicos individuales en los individuos de forma
directa. (Ejemplo ordenar la clausura de un establecimiento)
 Hechos administrativos: es la ejecución del un acto administrativo, es la actuación o

actividad física o material del acto administrativo, es un hacer. Siguiendo el ejemplo
anterior de la clausura de un establecimiento, el hecho administrativo será la
colocación de la franja de clausura. Se razona entonces, que el acto administrativo
debe preexistir al hecho administrativo, no pudiendo ser a la inversa (no hay hecho sin
acto administrativo). Diez24, señala que los hechos administrativos se vinculan a
comportamientos materiales de la Administración Pública, la que no agota su actividad
en la formulación de actos administrativos sino que actúa también para hacerlos
cumplir. Así, la demolición de un edificio ordenada por el municipio, porque amenaza
ruina o insalubridad, constituye un hecho administrativo. Hay excepciones donde la
administración actúa sin acto previo que lo ordena: es el caso de los bomberos que
destruyen una vivienda contigua a un incendio para evitar que este se propague.
 Contratos administrativos: declaración bilateral que manifiesta la voluntad de dos

partes: la de la Administración como la contratante y la del particular o empresa
24
Diez, op. cit., Tomo I, pag. 170.
40
privada como la contratista o cocontratante. Contratos que generan efectos jurídicos

individuales a las partes y que se celebran para satisfacer las necesidades colectivas.
 Reglamento administrativo: es la declaración unilateral de la administración que causa

efectos jurídicos generales en forma directa a los particulares.
 Simple acto de la administración: declaración unilateral interna o entre órganos que

causa efectos jurídicos individuales en forma indirecta.
Fin
de la
Unidad I
41
Bibliografía
CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo II. Ediciones Abeledo Perrot.
Buenos Aires, 2002.
COMADIRA, Julio R. Derecho Administrativo. Ediciones Abeledo Perrot. Buenos Aires,

2003.
DROMI, Roberto. Tratado de Derecho Administrativo. Disponible en:

https://www.academia.edu/30540129/TRATADO_DE_DERECHO_ADMINISTRATIVO
_-_ROBERTO_DROMI_1_1_
GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo 3. Fundación Derecho

Administrativo. Buenos Aires 1999.
MARIENHOFF, Miguel S. Tratadado de Derecho Administrativo. Tomo II. Ediciones

Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1966.
42

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Prof.

Facultad de Derecho y Ciencias Políticas

Profesora: Iris E. Asorey

Debe ser utilizado como material de consulta, y no reemplaza en absoluto la bibliografía

La finalidad es que el estudiante logre:

b. -Dilucidar inmediatamente las dudas que se le presenten durante el proceso de

c.- Contrastar estos conocimientos con otras fuentes de información: jurisprudencia;

d.- Desarrollar diferentes estrategias y técnicas de trabajo intelectual.

e.- Intercambiar conocimientos, compartir inquietudes y reflexiones con sus compañeros y

GUÍA DE ICONOS UTILIZADOS EN EL PRESENTE CUADERNILLO

ICONOS DESCRIPCIÓN Y USO

Llama la atención sobre lo importante

Para pensar…. saber…. reflexionar…….

Advierte que se resume, sintetiza, redondea o cierra un tema o

Indica que el concepto continúa a párrafo siguiente, direcciona la

Actividades, cuestionarios: escribir sus pensamientos,

ESQUEMA DE TEMAS DE ESTUDIO

UNIDAD II:El Derecho

UNIDAD III: ¿Cómo actúa la

UNIDAD IV: ¿Cómo esta organizado

UNIDAD V: ¿Cómo da a conocer su

UNIDAD VI: ¿Se aplican las nulidades

UNIDAD VII: ¿Cuál fue la evolución

UNIDAD VIII: ¿Puede el estado

1) Estado -Conceptos fundamentales...........................................................8

Estado de Policía y Estado de Derecho..........................................................27

La transformación del Estado.........................................................................29

2) Administración Pública: Noción conceptual...........................................31

La administración en el Estado de Policía y en el Estado de Derecho...........33

Límites a la actividad de la Administración...................................................33

3) Clasificación de la actividad administrativa...........................................36

a.- En razón de la naturaleza de sus funciones...............................................37

A partir de éste momento daremos inicio al estudio del Derecho Administrativo I.

Prof. Iris Asorey

1) CONCEPTOS FUNDAMENTALES DE LA TEORÍA DE ESTADO: Elementos.

Para introducirnos en el Derecho Administrativo, debemos partir del concepto de

Estado -Conceptos fundamentales

En ésta evolución y sintetizando, con el Estado se alcanza el grado más alto de la

Etimológicamente el término Estado proviene del latín

Para los griegos: polis

Los romanos: res pública o civitas

Los germanos: reich o empire

Definiciones de Estado según algunos autores clásicos:

 Cicerón: Es una multitud de hombres ligados por la comunidad

 F. C. Von Savigny: Es la representación material de un pueblo.

 Kant: Es una variedad de hombres bajo leyes jurídicas.

 G. W. F. Hegel: El Estado es la conciencia de un pueblo.

 Para Kelsen (tratadista moderno) el Estado es:

“El ámbito de aplicación del derecho”.

“El derecho es el Estado como una actividad normada”.

"En el Estado alcanza su personalidad jurídica."

“Entidad social y política jurídicamente organizada bajo un poder supremo” (Moreno

Finalmente, el Estado es la institución necesaria y fundamental que deriva de la naturaleza

Elementos del Estado

¿Cuáles son los elementos constitutivos del Estado?

El Estado, como una comunidad política goza de los siguientes

 Población: es el elemento humano. Debe hacerse un distingo entre los siguientes

Población elemento material

Territorio y poder elementos formales

“El gobierno, es el conjunto de órganos que en calidad de institución

Fin del Estado

Dicho en otras palabras es la realización de objetivos comunitarios. Esto guarda relación