GESTIÓN DEL DESARROLLO SOSTENIBLE A ESCALA TERRITORIAL E

INDIVIDUAL
Morales, J. (Comp.). (2023)
Docente de la asignatura “Desarrollo sostenible y medio ambiente”

1. Generalidades

El concepto de desarrollo sostenible (DS) tiene como punto de referencia el

Informe de la Comisión Bruntland, donde se le describe como un “proceso capaz
de satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la
capacidad de las generaciones futuras de satisfacer las suyas” (ONU, 1987).
Desde esa perspectiva, el desarrollo económico y el uso racional de los recursos
naturales están inexorablemente unidos en el tiempo y en el espacio (Sepúlveda,
2008).

El concepto DS incluye el ambiente, los intereses sociales y económicos, que

deben coexistir en un equilibrio de forma que se eviten las presiones que se están
produciendo en las últimas décadas en todo el planeta Tierra (Santa Coloma
Mozo, Aspuru y Urzelai, 2006).

El DS entendido como proceso con visión integral -multidimensional e inter-

temporal-, alude a modificaciones en áreas muy diversas: sistemas productivos,
patrones de consumo, gestión territorial e institucionalidad, entre otros
(Alburquerque, 2006). Además, exige cambios o adaptaciones tanto en la gestión
pública como en la privada (Sepúlveda, 2008).

Desde una perspectiva de corte ético y ambiental, el DS plantea la necesidad

de: a) la vida humana pueda continuar indefinidamente; b) las individualidades
humanas tengan la posibilidad de crecer y multiplicarse; c) las particularidades
culturales puedan sobrevivir; d) las actividades humanas se procesen dentro de
límites que no pongan en peligro la diversidad, la complejidad y el sistema
ecológico que sirve de base a la vida (Constanza et al., 1991; citado en
Sepúlveda, 2008). De ahí que la sostenibilidad haga referencia a factores de orden
sociocultural, económicos, ambientales y político-institucionales.

En otras palabras, el DS entendido como proceso, alude a modificaciones en

áreas muy diversas: sistemas productivos, patrones de consumo, gestión territorial
e institucionalidad, entre otros (Alburquerque, 2006; citado en Sepúlveda, 2008).
Además, exige cambios o adaptaciones tanto en la gestión pública como en la
privada.

1
Fonseca, Herdoiza y Boza (2021), señalan que de acuerdo con lo señalado por
Carpenter (1991), Kates (2001), Miller (2001), Gallopín (2003), Nowotny (2012),
Arlucea (2016) y Gardner (2016), el desarrollo sostenible consiste en sostener los
recursos naturales; mientras que Redclift (1987), Bojo (1990), Perrings (2000), Leff
(2002), Strati (2012), Dunoff (2015), Estenssoro (2015), Gil (2016) y Vergara
(2016) plantearon que la sostenibilidad se debe orientar hacia los niveles de
consumo (capital humano, capital físico y recursos ambientales). En cuanto a esto,
la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN) propuso pasar del uso de un recurso
que se regenera lentamente a otro que posea un ritmo más rápido de
regeneración, con el objetivo de promover un desarrollo con principios de
sostenibilidad.

Para explicar el desarrollo sostenible, se han propuesto diversos modelos

conceptuales. La mayoría de ellos coinciden en que dicho desarrollo parte de la
interacción que se establece entre el entorno ecológico, el económico y el social.
En este sentido, se coincide con Gallopín (2006), Guzón (2006) y López (2011),
quienes consideran ineludible incluir en el análisis de sostenibilidad el ámbito
institucional, desde un punto de vista operativo, ya que esta incluye las estructuras
y los procesos que le permiten a una sociedad regular sus acciones para lograr
sus objetivos, lo cual presupone una política verdaderamente participativa, en
términos de mejora de la calidad de vida (Blauert y Zadek, 1999; Kain, 2000;
Madhavi, 2011;
Ferrandis, 2016).

Por tanto, el desarrollo sostenible está constituido por cuatro dimensiones:

ambiental, económica, social e institucional), y, para que un territorio lo alcance,
deben primar el esfuerzo, la articulación y la coordinación interinstitucional, así
como la cooperación entre los factores; de esa forma se lograría que sus
dimensiones compartieran un enfoque de desarrollo integrado.

Según Sepúlveda (2008), los actores sociales juegan un papel estratégico en el

desarrollo sostenible. Pueden, por una parte, organizar y ejecutar iniciativas que
marquen una diferencia positiva en la sociedad, en cuyo caso estarían haciendo
gala de un gran poder constructivo. Pero también pueden mostrar su poder
destructivo cuando no media ningún acuerdo social entre objetivos antagónicos.
No obstante los actores sociales se caracterizan por su dinamismo, así en
determinados momentos un grupo puede jugar un papel protagónico, mientras que
en otros, su influencia en la colectividad puede pasar casi desapercibida.

La sobreexplotación del planeta Tierra y la inequitativa distribución de la riqueza

del modelo capitalista han generado crisis económicas y sociales. Dicho modelo
no solo se caracteriza por controlar el poder económico, sino también por la
competencia indiscriminada de los factores de la producción; lo cual deviene en
una problemática que alerta sobre su decadencia e impulsa la revisión, la
estructuración y la restructuración de alternativas científicas y modelos
socioeconómicos que reivindiquen la necesidad de preservar el planeta y generar
2
mejores condiciones de vida para la humanidad (Fonseca, Herdoiza y Boza,
2021).

Asimismo, el proceso neoliberal ha provocado que el ser humano abogue por la

competitividad y no por la cooperación, la equidad, la igualdad y la solidaridad; y
ha contribuido a que la naturaleza sea considerada como un objeto de derecho y
no como un sujeto de derecho. También ha impuesto el crecimiento económico en
detrimento del desarrollo sostenible, sin considerar el entorno territorial y cultural
de un Estado legalmente constituido ni a los que estructuran propuestas de
desarrollo para un territorio, lo cual ha destruido débiles sistemas institucionales.

Por tales motivos, se debe establecer un equilibrio entre la dimensión institucional,

la social, la económica y la ambiental, para satisfacer las actuales necesidades de
la sociedad.

El territorio es una comunidad humana con sentido de pertenencia simbólica y

objetiva, de futuro construcción de un futuro común y de apropiación de un
espacio físico, natural o artificial. Se trata de una construcción social que se nutre
de la cultura, la política, la tecnología y la infraestructura, y que contribuye a
responder a los desafíos del desarrollo, de la sostenibilidad y de la igualdad
(https://www.cepal.org/es/publicaciones/44731-planificacion-desarrollo-territorial-sostenible-
america-latina-caribe). Los territorios y las regiones, además de su connotación
geográfica, son construcciones sociales, económicas y políticas
(http://avillar.blog.unq.edu.ar/wp-content/uploads/sites/28/2014/03/Desarrollo-territorial-pol
%C3%ADticas-p%C3%BAblicas-y-desconcentraci%C3%B3n.pdf).

Actualmente, la diversidad de ambientes y contrastes en los territorios constituye

una problemática a corto, mediano y largo plazo que obliga a reorientar las
políticas públicas, las estrategias y los instrumentos que contribuyen al desarrollo
sostenible. La evolución de la sociedad promueve la gestión territorial con el fin
de optimizar, de forma sistemática, las capacidades de los actores sociales de
este desarrollo. Por ello, es necesario proponer instrumentos que correlacionen los
factores de la producción, mediante diversas actividades que generen el uso
sostenible del territorio (Estrada, 2006; Rodríguez, 2007; Quevedo, 2013; citado
en Fonseca, Herdoiza y Boza, 2021).

La modificación del entorno es un tema que compete a los seres vivos en toda la
naturaleza; de ella hay muestras de su relevancia en todos los ecosistemas, sin
importar los tamaños o las escalas de estos. Las maneras como los seres vivos
modifican su entorno se pueden ejemplificar con las construcciones que hacen las
hormigas bajo el suelo, al igual que con los termiteros en los árboles y la
elaboración de nidos de las aves, entre otros. En el caso del ser humano, la escala
de las poblaciones, el impacto y la magnitud de los cambios en el ambiente que
provoca la especie humana han ocasionado que el tema de la gestión de los
territorios sea prioritario para la búsqueda de la preservación de la supervivencia
del planeta Tierra (Giraldo y Zumbado, 2020).

3
La gestión de los territorios que se basa en los principios de la
sostenibilidad permite que se puedan dar un crecimiento urbano con mayor
equilibrio y una menor cantidad de impactos ambientales. En este punto, la
Organización de las Naciones Unidas (ONU) planteó un eje transversal, o eje guía,
que se convirtió en el punto de enlace para lograr que las naciones trabajen en
acciones específicas, encaminadas a fomentar el avance en la sostenibilidad por
medio del cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) para 2030
(PNUD, 2015). Estos objetivos representan el mayor esfuerzo global por modificar
el rumbo de la humanidad (Giraldo y Zumbado, 2020).

El desarrollo del territorio se relaciona con el progreso en la implementación de

la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible en la más amplia variedad de niveles.
Los desafíos de sostenibilidad planteados por la Agenda 2030 dependerán del
compromiso de la especie humana consigo misma y con su hábitat global: el
planeta Tierra. Sentirse parte de él debe significar no solamente modificar las
relaciones con el ambiente y los recursos naturales, sino también resolver los más
acuciantes problemas de desigualdad y pobreza propios de las sociedades,
naciones y Estados contemporáneos: lo global importa (Morales et al., 2019).

La humanidad enfrenta desafíos de hondo calado y solo mediante una acción

colectiva concertada y coordinada a múltiples escalas (mundial, regional, nacional
y territorial) será posible construir alternativas de salida. La Agenda 2030 para el
desarrollo sostenible y los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) ofrecen el
horizonte alcanzable en la medida en que se desplieguen los medios de
implementación, se adecúen las instituciones, se consigan los acuerdos y se
diseñen y lleven a cabo las estrategias correspondientes y proporcionales a la
magnitud de los retos (Morales et al., 2019).

Los ODS son una herramienta de gran valor para fortalecer, entre otros, la lucha
contra la desigualdad social y el cambio climático, a escala territorial; son guías de
trabajo que permiten la generación de políticas públicas que busquen la equidad
territorial y el fortalecimiento de las ciudades como espacio de convivencia y
promoción del desarrollo sostenible (Giraldo y Zumbado, 2020).

En esta construcción de un estilo de desarrollo digno y sostenible, el

territorio es protagonista. Hacer territorio significa construir sentido de
apropiación y de pertenencia, e implica armonizar las expectativas y necesidades
del individuo con las del colectivo humano y su espacio natural y social de
realización. También supone reconocer la pluralidad del territorio, tanto en
términos de escala (mundial, regional, nacional y sub-nacional), como de sentido y
significado (diversidad cultural, étnica y política)

2. Conceptos básicos

2.1. Gestión

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La gestión es un término y un concepto comúnmente utilizado para definir un
proceso generalmente administrativo, normativo o regulatorio. En su sentido más,
amplio, se refiere al conjunto de actividades, funciones, formas de organización
institucional de organismos del gobierno, y no gubernamentales, recursos e
instrumentos o varios objetivos que definen el sentido y el objeto de la gestión.
Esto significa que no hay una gestión sin adjetivos, neutral ni general. Por el
contrario, la gestión como un proceso administrativo o de conducción y regulación,
solo tiene sentido si se le asocia a objetivos y funciones o recursos concretos
(https://sites.google.com/site/cuencahidrografica/cuenca-hidrografica/manejo-de-cuencas-
conceptos-y-enfoques).

La FAO (2007), citado en Mendoza y Alvarado (2017); sostiene que para realizar
cualquier proceso de gestión es importante comprender la situación a gestionar
como un conjunto de múltiples elementos y procesos interrelacionados. Además,
las interrelaciones entre los subsistemas biofísicos y sociales son de gran
importancia, ya que la gestión social es el camino a un desarrollo sostenible.

La palabra gestión proviene del latín “gesio” y hace referencia a la acción y efecto
de gestionar o de administrar; es la concreción de diligencias conducentes al logro
de un negocio o de un deseo cualquiera. Es el conjunto de trámites que se llevan
a cabo para resolver un asunto, concretar un proyecto o administrar una empresa
u organización. Implica acciones de concertación, consenso, y toma de
decisiones.

A continuación se destacan diferentes conceptos del término “gestión”, expuestos

por diferentes autores:

 Conjunto de decisiones, diligencias y actuaciones que conducen al manejo o

administración de recursos naturales, al desarrollo económico y a la ejecución
de planes (Barragán, 1997).

 Realizar diligencias conducentes al logro de un deseo cualquiera”, el “manejo”

es principalmente asociado al sentido más utilitario, como sinónimo de
gobernar, conducir, dirigir y utilizar (RAE, 2001).

 Realizar actividades y crear medios para lograr un fin o negocio (Faustino,

1998; citado en González, 2004).

 Toda acción o intervención directa o indirecta que hace posible el alcance de

objetivos concretos para lograr algo.

 Forma establecida para lograr la realización de acciones, incluye entre otros

aspectos: la coordinación, concertación, búsqueda de recursos, participación
integral, organización, administración, gerencia, monitoreo, etc.

5
 Conjunto de procesos y actividades gerenciales y administrativas para
garantizar la implementación de planes o actividades técnicas dirigidas a
materializar lo que se planifica.

 Proceso por medio del que se decide cómo el futuro debe ser variado con
respecto al presente como; ¿cuáles son los cambios requeridos?, y ¿cómo se
deben realizar estos cambios?, asociado a cálculos, estimaciones, previsiones y
expectativas, así como con procedimientos, estrategias y reglas de
comportamiento (López Vera, 2001; citado en Sánchez, 2005).

 Proceso administrativo, normativo o regulatorio (Aguirre, 2007).

 Conjunto de actividades, funciones, formas de organización institucional de

organismos de gobierno y no gubernamentales, recursos e instrumentos de
política y sistemas de participación, relacionados con uno o varios objetivos que
definen el sentido y el objeto de la gestión (Aguirre, 2007).

2.2. Territorio

De acuerdo a Morales et al (2019), el término “territorio” es un concepto polisémico

y sujeto a un amplio debate.

El concepto de territorio tiene sus orígenes en la geografía natural y en la

etología. En la primera se hace referencia a unidades geomorfológicas de paisaje,
de clima o de ecosistemas con rasgos característicos que definen unidades
singulares y distinguibles, aunque no necesariamente homogéneas. Son conjuntos
heterogéneos en su interior, pero con combinaciones de diversidad muy propias.
La segunda, en tanto, se refiere a la relación de algunas especies vivas con su
medio natural y a cómo estas desarrollan estrategias de demarcación y
apropiación (simbólica o real) de los espacios con el fin de garantizar su
reproducción y supervivencia como grupo y como especie. Estas demarcaciones
se realizan a través de coloraciones del agua en el mar o de aromas y olores en la
tierra. Se trata, por tanto, de estrategias de control de porciones del espacio
natural.

La especie humana desarrolla sus propias estrategias de definición territorial al

intervenir el espacio natural a través de la infraestructura (la ciudad amurallada tal
vez sea uno de los hitos de origen más emblemáticos en este sentido), de las
redes de comunicación y edificaciones, de la política (las instituciones, las normas,
el Estado) y de la cultura (la asignación de valores y significados). En ese sentido,
comprende la existencia de distintas definiciones de territorio (técnicas,
institucionales, culturales), así como la diversa gama de estrategias de definición
territorial. La aproximación cultural ofrece la posibilidad de conjugar las distintas
miradas y de reconocer una doble determinación del espacio como constructor de
cultura y de la cultura como modeladora del territorio.

6
Destaca Massiris (2015) que para los no geógrafos, el territorio y,
concomitantemente, lo territorial, se reduce a la demarcación de un espacio de
actuación, sin que los contenidos de dicho espacio se consideren en la
determinación de las acciones. Para los geógrafos, el territorio y lo territorial es
mucho más que eso. Se trata de un concepto comprehensivo en términos de
conjunto articulado de elementos naturales, económicos, sociales, políticos e
institucionales, ordenados, es decir, sometidos a una cierta lógica en su
distribución y organización e interrelacionados entre sí, funcionalmente, a diversas
escalas jerarquizadas, que formalizan unas determinadas estructuras territoriales
cambiantes en el tiempo (Méndez, 1988). Concebido así, el territorio y lo
territorial llevan implícitos las cualidades de integralidad, escalaridad,
diversidad y temporalidad, las cuales se expresan en la naturaleza del desarrollo
territorial.

A continuación se destacan conceptos del término “territorio”.

 Constructo social históricamente construido -que le confiere un tejido social

único-, dotado de una determinada base de recursos naturales, ciertos modos
de producción, consumo e intercambio, y una red de instituciones y formas de
organización que se encargan de darle cohesión al resto de elementos
(Sepúlveda et al., 2003; citado en Sepúlveda, 2008).

 Escenario en el cual los diferentes grupos sociales viven y realizan sus

actividades, utilizando los recursos naturales que disponen y generando modos
de producción, consumo e intercambio, que responden a ciertos valores
culturales y que se enmarcan, asimismo, en una organización político-
institucional determinada (Sepúlveda, 2008).

Fonseca, Herdoiza y Boza (2021), destacan los siguientes aspectos con relación
al término “territorio”.

De acuerdo con lo planteado por Haesbaert (2007) y Bozzano (2009), el término

‘territorio’ proviene del latín territorium, y era utilizado por el sistema jurídico
romano, en el marco del llamado jus terrendi, como el pedazo de tierra apropiado
dentro de los límites de una determinada jurisdicción político-administrativa.

Por su parte, Raffestin (1980), Méndez (1988), Le Berre (1992), Geiger (1996),
Zoido (1998), Moraes (2000), Santos (2000), Montañez (2001) y Abramovay
(2006) señalaron que es un espacio geográfico adscrito a un ser, a una
comunidad, a un ente de cualquier naturaleza (física o inmaterial), donde el
hombre proyecta su trabajo. Según dichos autores, un territorio está constituido
por un conjunto articulado de elementos naturales, socioeconómicos y culturales,
cuyo orden político crea un ejercicio de soberanía y donde surgen relaciones de
identidad, a partir de una delimitación geográfica y administrativa.

El territorio también es uno de los ejes de las políticas de desarrollo, en el que se

establece una compleja interacción de fuerzas y acciones (Schejtman y Berdegué,
7
2004; Medeiros, 2010). Esta definición valida el concepto teórico y objeto empírico
de territorio ofrecidos por Llanos (2010).

Por tanto, el concepto de territorio es disciplinario e interdisciplinario, ya que se

puede entender como extensión de un Estado habitado por un pueblo, cuya
sistematización armónica se expresa mediante el concepto de territorialidad,
como pertenencia territorial. Esta definición coincide con la de Goueset (1999),
quien señala que el concepto de territorio implica ambivalencia (Santos, 1984;
Brunet et al., 1992; Pertile, 2009; Rodríguez, 2010).
Entonces, resulta necesario señalar que el desenvolvimiento espacial territorial se
define en torno a las relaciones sociales que se establecen en el ámbito cultural,
social, político y económico; y que depende de la soberanía y posee límites o
fronteras (Godelier, 1989). Ello confirma lo propuesto por Vázquez (1997), quien
define el término territorio como un espacio donde ocurren acciones y relaciones
económicas y sociales, que aportan características particulares, debido a que es el
entramado de intereses de todo tipo de una comunidad territorial. Esto permite
percibirlo como un agente de desarrollo, siempre que sea posible mantener y
desarrollar la integridad y los intereses territoriales, en los procesos de crecimiento
y cambio estructural.

Según las investigaciones de Tricart (1969), la conceptualización de territorio ha

evolucionado junto con el desarrollo de la humanidad, lo cual ha sido
fundamentado por Di Meo (1993) al ofrecer la definición marxista de territorio, así
como las de infraestructura, superestructura y metaestructura. Estas definiciones
fueron complementadas con la visión estructuralista de territorio de Goueset
(1999), que implica ambivalencia, y con la posmoderna de Claval (2002) y los
estudios realizados por Cairo (2001) sobre la relación que se establece entre el
territorio y la especie humana.

Por otra parte, el autor no coincide con la visión simplista de Boisier (2004), quien
señaló que el territorio es construido desde el centro hacia abajo, por un grupo de
poder, constituido con la finalidad de asumir el monopolio del uso de la fuerza
pública. Ello desvirtúa la generación de dinámica entre elementos objetivos y
subjetivos, materiales e inmateriales, creados por los organismos sociales a partir
de proyecciones colectivas e individuales. No obstante, sí se coincide con los
criterios de George (1970) y Montañez (2001), quienes consideran que el territorio
es un concepto correlacional e incluyente, constituido por vínculos de dominio,
poder, pertenencia o apropiación, entre una porción o la totalidad del espacio
geográfico y un determinado sujeto individual y colectivo. Estas apreciaciones
permiten afirmar que un territorio constituye un escenario de relaciones y de
construcción social desigual, con la capacidad de crear y recrear, donde se
delimita el dominio soberano de un Estado.

Para comprender qué es territorio es necesario generar inteligencia territorial

(Pirez, 2009), ya que no es solo un objeto dado ni un resultado de procesos, sino
también un objeto por hacer, un objetivo histórico y político y un objeto de gestión.

8
Aunque inicialmente el análisis del territorio se realizaba en un ámbito local o a
pequeña escala (Bozzano, 2009), se debe entender que las nuevas realidades
territoriales permiten establecer relaciones y comparaciones entre lo local y lo
global, de acuerdo con lo calificado por Precedo (2004) como a gran escala.

Por consiguiente, es preciso analizar las variables significativas del territorio, con
el fin de generar desarrollo en sus diferentes componentes (sociales, económicos,
antropológicos y ambientales). En este sentido, se debe considerar que los
conceptos poseen carácter histórico, por lo que son cambiantes, ya que están en
constante evolución.

Igualmente, se debe analizar la globalización a partir del territorio, y no desde

posiciones tecnoeconómicas, socioeconómicas, políticas, geopolíticas, partidistas,
religiosas, entre otras (Romero, 2005).

Si bien el término territorio es mucho más antiguo que el fenómeno de la

globalización, ella ha provocado que este sea redefinido, según lo señalado por
Gatto (1992), Trinca (2002), Cuervo (2004) y Mattos (2008), quienes coinciden con
Precedo (2004) y Bozzano (2009), al afirmar que no solo es el análisis endógeno
de las relaciones de producción, sino también un sentido exógeno alrededor de
una lógica de flujos y redes que articulan los distintos niveles del territorio.

Por su parte, Stöhr (1981) estableció que las disparidades estructurales y

cualitativas emergieron en una nueva dirección, entre áreas institucionalmente
flexibles e innovadoras y áreas no innovadoras. Sin embargo, Lipietz y Leborgne
(1992) fundamentaron, de forma consistente, una visión de diversificación de los
territorios, antes que una uniformización. No obstante, se coincide con Díaz
(1993), Bervejillo (1995) y Mattos (2008), ya que estos autores afirmaron que la
contraparte de la globalización es la desestructuración y la restructuración de los
territorios, lo cual se concreta en la ocurrencia de cambios que perturban el
potencial de desarrollo y competitividad de estos, que se caracterizan por ser
inacabados y heterogéneos.

El contexto de la globalización revaloriza el concepto de territorio, ya que, si esta

se asocia al tránsito entre paradigmas tecno-productivos, también puede ser visto
como una oportunidad para el desarrollo de los territorios (Gatto, 1989; Pérez,
1989; Storper, 1994). En este sentido Morgan (2001) e Izquierdo (2005) señalaron
que territorio no solo se debe considerar como el recipiente pasivo de los recursos
de una colectividad, ya que presenta un valor decisivo al vincular la identidad
territorial con la historia, las personas, el sistema de organización social los
recursos tangibles e intangibles, para generar procesos de desarrollo.

Según Sassen (1992), Benko y Lipietz (1994), García (1994) y Mattos (1994), el
fenómeno de la globalización es una amenaza para el desarrollo de los
territorios concretos, por ser motivo de desigualdad y por consolidar la exclusión,
la disgregación social y la crisis ambiental. Estas son amenazas potenciales que
encuentran mayor posibilidad de concretarse en territorios subdesarrollados o con
9
economías debilitadas por la obsolescencia tecnológica, heredada de modos
anteriores de desarrollo (Moulaert y Leontidou, 1995).

De acuerdo con Bervejillo (1995), la globalización en torno al territorio posee una

doble interpretación. Por una parte, supone la creación de un único espacio
mundial de interdependencias, flujos y movilidades, que constituye el ámbito de la
nueva economía y la cultura global; mientras que, por otra, conlleva la
restructuración de los territorios prexistentes a una nueva división del trabajo
internacional e interregional y a una nueva geografía del desarrollo, con regiones
ganadoras y perdedoras.

Por tanto, se apoya el criterio de Brink (1991), quien establece que las políticas de
desarrollo territorial deben ser racionales y ajustadas a los conocimientos y
requerimientos sociales; ya que el sistema territorial es cada vez más complejo, y
sus desequilibrios y desigualdades espaciales son provocadas por la distribución
de la búsqueda del desarrollo sostenible. Esta complejidad se incrementa debido a
la competitividad que rige al mundo globalizado (Rodríguez, 2010), por lo que es
imprescindible definir qué se entiende por desarrollo y su correlación con los
conceptos de territorio, gestión y sostenibilidad.

Según Massiris (2015), no todos los territorios de un mismo país, región o

localidad presentan las mismas cualidades naturales y culturales, las mismas
potencialidades, limitaciones y problemas. Generalmente concurren espacios
geográficos altamente contrastados en cuanto a su momento o grado de
desarrollo: unos estrechamente ligados a formas avanzadas del modo de
producción capitalista, otros en los que se presentan aún formas productivas y de
comportamiento social con características feudales o semi-feudales, otros en los
que el efecto ambientalmente depredador de la economía no es muy notable
(espacios naturales). Del mismo modo, se presentan espacios sociales y
culturales diversos: territorios indígenas, espacios de comunidades mineras,
pescadoras, espacios de minifundios, zonas de colonos, etc. En algunos países
también se presenta diversidad desde el punto de vista socio-político: territorios en
disputa, territorios de resistencias, territorios dominados por fuerzas insurgentes,
territorios del narcotráfico o de fuerzas paramilitares, etc., de la misma manera se
presentan territorios diversos en cuanto a las condiciones naturales: unos con alta
diversidad biológica y riquezas naturales, otros con serios procesos de
degradación y fuertes limitaciones de recursos naturales o con riesgos de
catástrofes y, entre ellos, una gama de unidades territoriales diversas (Massiris,
2006).

Cada uno de estos espacios plantea condiciones particulares en su organización y

funcionamiento, en su posición en el sistema económico, en la visión del mundo
de sus gentes, en su problemática y, en consecuencia, se les debe dar un manejo
que responda a sus particularidades, buscando aprovechar al máximo las
potencialidades y superar las limitaciones. La planificación territorial, a
diferencia de la planificación global y la sectorial, no puede ignorar esta diversidad.
En esto radica una de las diferencias esenciales entre la visión sectorial y la
10
territorial de la planificación del desarrollo. La planificación territorial, al dar un
marco territorial a los planes sectoriales, indica a éstos las estrategias y proyectos
más apropiados para cada unidad territorial particular. Ello plantea la necesidad de
valorar las potencialidades y limitaciones de las diversas unidades territoriales,
respecto a distintos usos posibles; de modo que se permita a las políticas de
vivienda, de servicios públicos y sociales, de infraestructura de transporte, así
corno las políticas de manejo ambiental, saber cómo utilizar el territorio, en dónde
localizar los equipamientos, cuáles son los problemas más críticos y prioritarios,
así como la naturaleza y dimensiones de la infraestructura de acuerdo con las
particularidades regionales y locales.

2.3. Enfoque territorial

La cohesión social y la cohesión territorial son los objetivos mayores del

enfoque territorial (Echeverri, 2002; Sepúlveda, 2008).

La cohesión social es la construcción de sociedades que se basan en la equidad,

el respeto a la diversidad, la solidaridad, la justicia social y la pertenencia. Mientras
que la cohesión territorial es entendida como el proceso paulatino de integración
espacial de los territorios de un país, a través de una gestión y distribución
balanceada de los recursos. Ese proceso se canaliza por medio de las
instituciones públicas y privadas y es catalizado por las organizaciones de los
territorios (Sepúlveda, 2008).

En la práctica, los propósitos de cohesión social y de cohesión territorial cobran

vida en la construcción de mecanismos solidarios que fomenten una mayor
articulación entre los sectores modernos y los sectores que han ido quedando a la
zaga del desarrollo, como son las familias campesinas, las mujeres, las
comunidades indígenas, los jóvenes y las personas que se han visto obligadas a
migrar por razones políticas o económicas (Sepúlveda, 2008).

Sepúlveda (2008), destaca que el enfoque territorial:

 Promueve los conceptos de cooperación, de corresponsabilidad y de inclusión

económica y social.

 Destaca la importancia de las políticas de ordenamiento territorial, autonomía y

autogestión, como complemento de las políticas de descentralización.

 Adopta una visión sistémica en la que lo ambiental, lo económico, lo social, lo

cultural y lo político-institucional están estrechamente relacionados.

 Reconoce la necesidad de estudiar las zonas urbanas y rurales de manera

articulada, y centra el análisis en la funcionalidad e integración entre ambas.

11
 Subraya la importancia de fortalecer el capital humano (la capacidad de las
personas), el capital social (las relaciones y redes que facilitan la
gobernabilidad) y el capital natural (la base de recursos naturales).

 Impulsa una visión de competitividad territorial basada en la interacción de

aspectos económicos (innovación tecnológica), social, cultural y ecológica.

 Promueve la economía territorial incorporando, dentro de la noción de

encadenamiento productivo, aspectos distintivos de los grupos poblacionales y
del territorio (p.e.: aprovechar determinadas características ambientales para
producir bienes comercializables como servicios ambientales y productos con
denominación de origen).

 Aprovecha los encadenamientos de valor agregado para articular, dentro del

territorio, sectores productivos que permitan generar una economía territorial
basada en conceptos como productos con denominación de origen, cadenas
agroalimentarias y clusters.

 Promueve una buena gestión del conocimiento (aspectos como la adquisición y

la diseminación de conocimiento son de particular relevancia), para que la
sociedad rural no quede marginada de los nuevos avances en materia de
ciencia y tecnología, y se rescaten además los métodos autóctonos y el saber
tradicional.

 Propicia esquemas de cooperación que se adapten a las demandas de los

pobladores y agentes del desarrollo; es decir, a la diversidad natural y política
del territorio.

 Supone una forma particular de organización de los procesos de desarrollo. En

esencia, se trata de lograr una gestión más eficiente de parte de cada uno de
los agentes involucrados en un espacio dado, mediante la construcción de
sinergias, enlaces, formas de comunicación, alianzas y solidaridad. Este
proceso se expresa en esquemas de cooperación, donde los miembros de la
comunidad se asocian libremente, en formas de organización autónomas, para
gestionar un proyecto territorial local.

 Desde una óptica de cooperación local y corresponsabilidad, es un modelo de

gestión que favorece la construcción de espacios políticos y democráticos sobre
los cuales se apoya el desarrollo social, económico, cultural y ambiental. Por
esta razón, el Estado debe adoptar estrategias que fomenten el ejercicio de una
ciudadanía activa, lo que implica la promoción de capacidades humanas que
efectivamente permitan el disfrute de tal ciudadanía.

Es necesario enfatizar que el enfoque territorial tiene como plataforma de

despegue una política de Estado, (un proyecto país), afianzado en principios de
inclusión social de manera que incorporen al medio rural explícitamente en los
planes de desarrollo nacional. Esa lógica, no puede ser confundida con proyectos
12
locales de combate a la pobreza, aislados en algunos territorios; dichos proyectos
son necesarios pero insuficientes para lograr el tipo de desarrollo que aquí se
propone. Es decir, es necesario contar con una visión estratégica que armonice
las políticas y las inversiones sectoriales y que propicie la sinergia entre todos los
sectores y actores sociales participantes.

El enfoque territorial propone políticas, inversiones y acciones en cuatro

dimensiones: sociocultural, ambiental, político-institucional y económico-productiva
que converjan articuladamente en el territorio.

13
 2.4. Desarrollo territorial

Explican Morales et al (2019), que el concepto de desarrollo territorial varía de

acuerdo con la escala desde donde se lo mire. Las cualidades de la naturaleza
del desarrollo territorial son: integralidad, escalaridad, diversidad y
temporalidad.

Según Peroni (2013), el desarrollo territorial no es un concepto unívoco ni estático.

El primer término ha tenido diferentes significados en las últimas décadas. El
”desarrollo” alude como condición alcanzada, a una función multidimensional
que incluye, con ponderaciones variables, objetivos y políticas que
cronológicamente han privilegiado el crecimiento económico en los años
cincuenta, la distribución de ingresos en los años sesenta, la aceptación del
ambiente y la calidad de vida en los años setenta, la satisfacción de las
necesidades básicas de la población en los años ochenta, el respeto a los
derechos humanos en los años noventa y, dados los procesos de apertura al
exterior de los países y el proceso de globalización, a partir de fines de la década
de los noventa la competitividad internacional (Lira, 2011). A su vez, cada día la
dimensión espacial se ha revalorado y ha adquirido una relevancia fundamental
para comprender los procesos contemporáneos (Ramírez-Velázquez, 2006). En
dicho sentido el término “territorial” ha reemplazado al término regional, ello ha
significado “un cambio epistemológico sustantivo en cómo se está percibiendo el
espacio y cómo se le acompaña en su evolución” Ramírez-Velázquez (2011:554).
Así, el “espacio, caracterizado por algunos como territorio y no como región deja
de ser un contenedor de recursos, elementos, personas o actividades y constituye
parte fundamental de la transformación de agentes y territorios relacionados. Esta
dinámica tiene tiempos específicos para llevarse a cabo en cada territorio, pero los
dos cambian y se transforman. El movimiento no necesariamente es lineal y en un
solo sentido, sino que puede presentar diversidades en dirección y en forma”
(Ramírez-Velázquez, 2011); de esta manera, el desarrollo asume una dinámica
multidireccional que se constituye en unas coordenadas específicas.

Un segundo cambio radica en el reconocimiento de las diversidades ad intra

territorios (influencia directa de las discusiones del posmodernismo), elemento
fundamental para dar concreción a la vinculación espacio-sociedad y territorio-
agente (Ramírez-Velázquez, 2003). De esta forma, cada territorio se enlaza de
manera específica con los agentes que le son propios y transitan a procesos que
cambian conjuntamente con él. El tercer cambio “indica que el espacio no sólo
tiene movimiento, sino también dinámica. Está producido, usado, apropiado,
imaginado y transformado por un conjunto de agentes que no sólo son diferentes
en sus condiciones económicas, políticas, sociales y culturales, sino que se ubican
territorialmente en distintas escalas y con posicionamientos diversos frente a otros
agentes con los cuales pueden compartir el territorio donde se encuentran
generando co-presencias y co-existencias” (Ramírez-Velázquez, 2011). Ahora
bien, la comprensión sobre el espacio, su valoración como territorio:
multidireccional, diverso y dinámico, repercute en una nueva comprensión sobre la
relación que se debe establecer con el concepto de desarrollo, díada que requiere
14
una nueva definición que se integre y acompañe. Por ello, una propuesta que
recoge lo antes dicho sobre el desarrollo territorial va “más allá de considerar al
espacio como mero soporte contenedor de cosas, personas o actividades y lo
integre a un proceso de cambio en conjunción con los agentes que lo usan, se lo
apropian o lo transforman” (Ramírez-Velázquez, 2011).

Entonces, el desarrollo territorial, desenmarcándose de un espacio geográfico-

administrativo (nacional, regional, local, municipal), será aquel desarrollo que
incorpore la diversidad y la diferencia como elementos centrales de su estrategia;
“que asuma juicios de valor […] indispensables en la planificación contemporánea
y que responden a preguntas como: ¿quiénes se benefician directamente de esta
estrategia o visión? y ¿cómo puede implementarse justamente en cada lugar?”
(Ramírez-Velázquez, 2011), independiente de sus dimensiones o delimitación
institucional.

A continuación se destacan conceptos del término “desarrollo territorial”.

 Articulación entre los distintos componentes territoriales “ambiente, población,

actividades productivas, gobierno del territorio, etc. En la medida que estos
componentes se acoplen en las distintas escalas y exista equilibrio y orden de
la estructuras territoriales, es cuando se demuestra la territorialidad del
desarrollo (Massiris, 2012).

 Es un constructo social. Su concepción varía en función de los cambios

económicos, sociales, políticos y culturales que ocurren en el tiempo (Massiris,
2015).

 Conjunto de condiciones que hacen efectivas tanto la unidad nacional, como el

debido respeto y ejercicio del derecho a la diversidad territorial de sus
componentes (concepto con una mirada desde el Estado-nación, Morales et al.,
2019).

 Estado o proceso donde se hace efectiva tanto la apropiación social del espacio
y la unidad de sus partes, como el debido respeto y ejercicio del derecho a la
diversidad de los componentes de un Estado (Morales et al., 2019).

 Proceso de construcción social del entorno, impulsado por la interacción entre

las características geofísicas, las iniciativas individuales y colectivas de distintos
actores sociales y la operación de las fuerzas económicas, tecnológicas, socio-
políticas, culturales y ambientales en el territorio
(https://www.cepal.org/es/temas/desarrollo-territorial).

Según Massiris (2015), el desarrollo territorial lleva implícita la incorporación del

territorio en la concepción del desarrollo. Se trata de un desarrollo territorializado.
La territorialidad del desarrollo revela la importancia de las condiciones
sociopolíticas, socio-económicas y ambientales de los territorios para comprender
la naturaleza y alcances de la gestión territorial.
15
La comprensión del desarrollo territorial implica la consideración integral de todos
los componentes territoriales: ambiente, población, actividades productivas,
gobierno del territorio, etc., cuya articulación se da en distintas escalas,
expresadas en estructuras territoriales diversas que definen el orden existente, el
cual, a su vez, expresa la territorialidad del desarrollo. En este contexto, el
desarrollo adquiere significados distintos en función de la diversidad socio-
geográfica y de las expectativas de las comunidades o poblaciones que lo ocupan
y usan (Massiris, 2015).

Los procesos de desarrollo territorial se materializan en general a partir de un

proyecto de desarrollo, que puede surgir desde las visiones de los actores
sociales de un territorio o de la interfaz entre ésta y visiones externas.

De acuerdo a Giraldo y Zumbado (2020), el desarrollo del territorio requiere

una articulación entre el ordenamiento territorial y el ambiental en cuanto a
sus estrategias de planeación, con el fin de propiciar una gestión articulada y
coherente (Rinaudo, 2004); sin embargo, esta coordinación no siempre se
cumple, y se producen, simultáneamente, distintos escenarios de planificación y
conflictos que dificultan los procesos, lo cual genera un aumento en el gasto
público (Giraldo Ospina, 2007).

El ordenamiento territorial es una función pública del Estado que consiste en un

conjunto de acciones concertadas para asegurar el desarrollo equilibrado de un
espacio geográfico delimitado, que atienda los intereses de una población bajo
principios rectores definidos por el Estado, dentro de un marco institucional e
instrumentos que permitan la planificación, la gestión, la ejecución y la rendición
final de cuentas. La incorporación de la dimensión territorial y la ambiental lleva al
planteamiento de la territorialización del desarrollo (Massiris Cabeza et al.,
2012).

El ordenamiento territorial como instrumento de planificación trasciende la

tradicional planificación física espacial al permitir armonizar el interés público y
privado, conciliar los objetivos económicos, ambientales y sociales y articular las
políticas territoriales y sectoriales. Es decir, determina el alcance que tiene el
ordenamiento como política pública porque ofrece la posibilidad de democratizar la
gestión territorial y de armonizar o compatibilizar las acciones sectoriales y
territoriales puestas al servicio de unos objetivos superiores, de un proyecto de
sociedad o de nación que se desee construir en el largo plazo (Massiris, 2015).

Con el ordenamiento territorial se ha buscado orientar o regular, según la escala

territorial de actuación, el uso, la ocupación y la transformación del territorio, para
lograr con ello un orden compatible y armónico con las potencialidades y
limitaciones naturales del mismo y el bienestar y la seguridad de sus habitantes.
Las estrategias para lograrlo han variado según la escala territorial, con
predominio en las escalas locales y subregionales del uso de las zonificaciones o
regionalizaciones adoptadas legalmente, las cuales establecen los usos
16
permitidos, restringidos o prohibidos, acompañadas de instrumentos coercitivos y
de estímulos para su cumplimiento. En las escalas regionales y nacionales, el
ordenamiento se ha manejado como planificación territorial que busca modificar
los desequilibrios o disparidades regionales existentes, a partir de grandes obras
de infraestructura y costosos proyectos de inversión, acompañados de incentivos
fiscales y económicos para inducir transformaciones espaciales en función de los
objetivos de la política de desarrollo.

El ordenamiento ambiental también es una función pública del Estado. Consiste

en garantizar la sostenibilidad del territorio a través de un equilibrio entre la oferta
natural y la demanda social, y en mantener la biodiversidad y la conservación, así
como la prestación de los servicios ecosistémicos; por tanto, las acciones del
ordenamiento territorial quedan supeditadas a las capacidades de la oferta natural.
Los problemas ambientales surgen cuando estos límites se sobrepasan (Giraldo
Ospina, 2007). La determinación de balances entre las dimensiones ecológica,
social y cultural debe complementarse con una voluntad política y un interés
ambiental, entendidos como una posibilidad para el desarrollo (Hernández Peña,
2010).

Lo anterior requiere un enfoque sistémico, la articulación de políticas y la

unificación de criterios entre las autoridades que regulan el uso, el manejo y la
ocupación del territorio, y las autoridades que definen las determinantes
ambientales; es decir, el carácter de soporte de la planeación de los territorios. Sin
esta articulación se dificulta la aplicación de las políticas en el ámbito local, lo que
genera conflictos que se materializan al momento de concretar acciones en el
territorio y, en consecuencia, impide la puesta en marcha de los ODS. Los
espacios geográficos requieren coordinación y un trabajo conjunto entre
entidades.

Aunque los servicios ecosistémicos son reconocidos por la multitud de

beneficios que la naturaleza aporta a la sociedad, estos no reciben la atención
adecuada en la formulación de políticas públicas y normativas municipales; por
tanto, la inversión es insuficiente en cuanto a su protección y su ordenación (FAO,
2020).

El reconocimiento del ordenamiento ambiental del uso del territorio controla y

actúa sobre la planeación física, en aspectos como la clasificación del suelo
municipal, los usos del suelo, el perímetro urbano y las áreas de expansión de la
ciudad. De este modo, lo ambiental orienta la regulación del sistema construido
para evitar desbalances en el ordenamiento territorial.

Si bien la apertura de lo ambiental hacia una construcción social está supeditada a

una politización (Brand, 2001), se torna sensible a posturas políticas y mediáticas,
y el/la ciudadano/a puede pasar a ser un instrumento de estas. En muchos
contextos, dicha característica ha generado que el tema se utilice como
herramienta para la desinformación y el impulso de campañas políticas.

17
Para actuar a favor del ambiente es necesario lograr una concienciación social y
una planificación que supere los polígonos representados en mapas e incorpore el
desarrollo de valores sociales (Andrade et al., 2014), donde la sociedad asume la
condición de agente promotor de cambios; ello, a su vez, requiere educación
ambiental, acceso a la información y participación ciudadana, como herramientas
para la construcción de una democracia participativa (Pérez, 2019).

Lo anterior implica convertir la política ambiental en un tema de política social que

involucre al ciudadano/a común. “Las autoridades ambientales y la ciudadanía
crean y viven mundos ambientales distintos, el uno técnico y objetivo, el otro
sensorial y subjetivo” (Brand y Prada, 2003). En consecuencia, lo ambiental se
convierte en un asunto polémico entre visiones conservacionistas y
transformadoras del territorio. El problema radica en que no existe coordinación ni
una relación armónica entre el ordenamiento territorial y el desarrollo sostenible,
sino que persiste una visión segregada del territorio, con visiones focalizadas en
sus objetos de estudios; por un lado, el medio natural, y por otro, el construido
(Giraldo-Ospina, 2007).

Es necesario que aquellos que toman las decisiones en temas de gestión del
territorio consideren el ordenamiento ambiental un aspecto clave en la generación
de la política pública, y que armonicen los instrumentos de planificación, gestión y
financiación según los ODS.

La territorialidad del desarrollo lleva implícita la prevalencia del territorio en la

distribución de los beneficios de las actividades productivas, que es lo contrario a
la lógica desterritorializadora que caracteriza al capital trasnacional según el
discurso neoliberal. Es decir, no puede seguirse pensando el desarrollo bajo la
lógica perversa de desterritorializar los beneficios y territorializar los perjuicios, que
es lo que ocurre en la actualidad, cuando se explotan los recursos naturales de
modo ambiental y socialmente insostenible y las mayores ganancias son para
unos cuantos productores privilegiados, en tanto que los perjuicios ambientales se
socializan entre los habitantes, como ocurre con las explotaciones mineras y
extracciones forestales, entre otras. La retribución que dichas explotaciones hacen
a través del pago de impuestos o de "regalías", tampoco sirve para reparar los
daños ambientales o mejorar las condiciones de vida de los habitantes debido a la
prevalencia de gobernantes y funcionarios públicos corruptos en la gestión del
desarrollo y al centralismo dominante. Por ello, desde la perspectiva territorial, el
desarrollo no solo debe pensarse a partir de la consideración de las
potencialidades productivas que ofrece el patrimonio natural y cultural existente
sino, fundamentalmente, de las demandas que la sociedad plantea en términos de
"buen vivir", que incluyen la satisfacción plena de las necesidades materiales y
espirituales, y la protección de las condiciones ambientales propicias para una
vida larga y saludable extensible a las próximas generaciones y de una nueva
cultura política y administrativa en la que se recuperen valores humanos
esenciales como la honestidad, la solidaridad y el buen gobierno.

18
De acuerdo a Fonseca, Herdoiza y Boza (2021), el desarrollo de un territorio no
solo se puede ver desde una óptica exógena, sino también a partir de sus
potencialidades, sus capacidades, la región o la comunidad local; de modo que
estas puedan ser utilizadas para fortalecer la sociedad y su economía, de adentro
hacia afuera, para que sea sostenible en el tiempo. Ello se conoce como
desarrollo endógeno, el cual es considerado por Vázquez (1999), Arocena
(2001) y Alburquerque (2012) como la capacidad de la población para liderar su
propio desarrollo, a través de la optimización de sus ventajas absolutas. Además,
posee tres perspectivas de actuación: la económica, la sociocultural y la político-
administrativa (Stöhr, 1981).

El aspecto económico resulta importante en el desarrollo endógeno, pero el

desarrollo integral del colectivo y del individuo en diferentes ámbitos (moral,
cultural, social, político y tecnológico) lo es aún más, ya que permite convertir los
recursos naturales en productos que se pueden consumir y distribuir en todo el
mundo. Se trata de una aproximación territorial al desarrollo, que se refiere a los
procesos de crecimiento y acumulación de capital de territorios que tienen una
cultura e instituciones propias, sobre cuya base se toman las decisiones de
inversión (Friedman, 1978; Becattini, 1979; Stöhr, 1981; Brusco, 1982; Fua, 1983;
Garofoli, 1983; Vázquez, 1983; Piore, 1984; Dosi, 1988; Hakansson, 1993;
Johannisson, 1995; Maillat, 1995; Scott, 2007).

En tal sentido, el desarrollo endógeno es una interpretación que incluye diversos

enfoques, los cuales comparten una lógica teórica y un modelo de políticas de
desarrollo que promueven el funcionamiento combinado sobre todos los
mecanismos y fuerzas del desarrollo, con el fin de crear y mejorar los efectos
sinérgicos multidimensionales entre ellos, de forma tal que se den las condiciones
para un desarrollo sostenible a nivel de localidad o territorio. Esto demuestra que
el desarrollo endógeno se ha convertido en una interpretación que facilita la
definición de políticas y estrategias, lo cual puede ser aprovechado por los actores
sociales de un territorio para atenuar las amenazas de la globalización.

En el siguiente cuadro se destacan aspectos relevantes de las diferencias entre el

desarrollo exógeno y desarrollo endógeno.

Características Desarrollo exógeno Desarrollo endógeno

Es reduccionista porque está bajo Es expansivo porque potencia
el dominio del mercado mundial, capacidades internas para
Generales
la economía crece a la sombra fortalecer la economía de adentro
de economías más desarrolladas hacia afuera
Se fundamenta en el capital social
Sigue un diseño intelectual previo
Tipo de proceso (confianza, compromiso cívico,
que lo hace racional
valores y ética social)
El Estado interactúa con actores
Administración central y
Papel del Estado sociales públicos y privados en su
minimalista
entorno
Analiza las dimensiones económica,
Análisis del Analiza el comportamiento de
institucional, moral, cultural, social,
desarrollo variables económicas
política y tecnológica

19
 Indicador social IDH (compuesto
Indicadores económicos: PIB, PIB por diversas variables): esperanza
¿Cómo se evalúa el
per cápita, ingreso per cápita, de vida al nacer, tasa de
desarrollo?
balanza comercial alfabetización de adultos, nivel de
escolarización, PIB per cápita
Fuente: Fonseca, Herdoiza y Boza (2021).

Al correlacionar el desarrollo con el territorio se debe analizar los elementos

étnicos, denominados etno-desarrollo. De acuerdo con el criterio de Stavenhagen
(1986) y de Hettne (1990), el etno-desarrollo es poco considerado por las teorías
ortodoxas del desarrollo. Esta dimensión considera el conjunto de valores que
generan una visión de desarrollo propia de los grupos étnicos, la cual se
caracteriza por ser propia, aplicable y no exportable a todo territorio. A la fusión
del análisis de desarrollo endógeno y etno-desarrollo se le conoce como
endo-desarrollo (Friedman, 1978; Vásquez, 1988).

El autor no es indiferente a dicha teoría, debido a las diversas formas de vida

ancestrales de los pueblos indígenas del continente americano. Por tal razón,
analiza el buen vivir y coincide con Bretón (2014), al sostener que es una
tendencia de análisis de carácter ideológico, que surge debido al aislamiento que
padecieron algunas comunidades étnicas durante más de cinco siglos. Asimismo,
suscita la reflexión política y académica, para que intelectuales y críticos de
diversas tendencias ideológicas se sientan motivados por esta alternativa política,
económica, jurídica y natural, como una nueva arista en su contribución al
desarrollo.

El buen vivir fundamenta su concepción en la utilización duradera de los recursos

naturales, el valor de uso por encima del valor de cambio, la generalización de la
democracia, la multiculturalidad y la plurinacionalidad (Cortez, 2010; Acosta, 2013;
Chuji, 2013).

En tal sentido, el buen vivir coincide con la filosofía de Aristóteles, la doctrina

marxista y el pensamiento martiano; y su base no son las tradiciones occidentales
consumistas. De esa forma, ofrece un camino hacia una segunda independencia
de los pueblos latinoamericanos, al cambiar en la sociedad el pensamiento sobre
crecimiento económico, cuya compresión debe partir de las relaciones que los
hombres establecen en los procesos de producción, distribución y consumo
(Mariátegui, 2006; Dávalos, 2008; Larrea, 2008; Cortez, 2010; Houtart, 2011;
Arkonda, 2012; Souza, 2012; Chuji, 2013; García, 2013; Bretón, 2014; Fonseca,
2017). Por tal motivo, Acosta (2013) consideró que el Buen Vivir no es una
alternativa para el desarrollo, sino al desarrollo, ya que en la cosmovisión indígena
no existía el subdesarrollo.

En la siguiente figura se representa un sistema territorial compuesto por las cuatro

dimensiones del desarrollo sostenible: social, económica, ambiental y político-
institucional; así como, por las interacciones al interior de cada una de ellas y entre
una dimensión y otra. El espacio de interacción entre las dimensiones está

20
representado por la esfera A, Z, B, Y, y se define como el “espacio de desarrollo
sostenible”.

Figura: Sistema territorial multidimensional.

Fuente: Sepúlveda, 2008.

3. Desarrollo territorial sostenible (DTS)

El DTS es un concepto que involucra las dimensiones económicas, sociales y

ambientales (https://www.idelsl.com/servicios/desarrollo-territorial-sostenible/). Se concibe a
partir de la integración de cuatro dimensiones clave: geográfica, ambiental,
humana y política (Massiris, 2015).

Según Farinós (2012), el desarrollo territorial sostenible debe considerarse la “New

Strategic Spatial Planning” y es el enfoque con el cual el desarrollo de los
territorios debe guiar su planificación y gestión territorial en el corto, mediano y
largo plazo.

El desarrollo territorial sostenible es un desarrollo integral, en el que las acciones

sectoriales y territoriales se estructuran sobre la base del territorio como
elementos articulador, guiado por principios de sostenibilidad ambiental, equidad,
cohesión social y territorial y gobernanza democrática. Es decir, que las nuevas
actuaciones para generar desarrollo, deben ser transversal e inclusivo de todas las
estructuras que conforman un sistema territorial, a pesar de sus múltiples
contradicciones y diferencias de objetivos (Massiris, 2012).

El DTS concibe el desarrollo a partir de la integración de tres elementos

esenciales: la naturaleza, la sociedad y el territorio vistos desde una perspectiva
geográfica, expresada por dos condiciones interrelacionadas: la territorialidad y la
cohesión territorial.

La territorialidad del desarrollo implica vincular las cualidades geográficas del

territorio al desarrollo, es decir, las condiciones naturales, sociales, culturales y
políticas. De este modo, la gestión del desarrollo territorial sostenible se lleva a
cabo en espacios concretos con características geográficas específicas que hay

21
que conocer adecuadamente para que las políticas, las normas, los planes y las
acciones sean pertinentes y efectivos.

La diversidad geográfica le plantea al DTS una atención diferencial a los territorios

en atención a sus particularidades, valorándolos no solo en función de sus
potencialidades económicas para la competitividad sino también por sus
potencialidades naturales o histórico-culturales, para otros tipos de desarrollo,
quizás no competitivos en los términos de la economía de mercado, pero
amigables con el ambiente y respetuosas de las particularidades culturales.

Desde una perspectiva integral, el DTS considera la territorialidad de las

actividades humanas examinándolas en su relación con las condiciones
ambientales específicas, las estructuras de poder existentes, el modo de
producción dominante con sus respectivas formas culturales, los cuales
constituyen condicionantes, obstáculos o potencialidades para el desarrollo. De
esta manera, la política de desarrollo territorial sostenible pone límites espaciales
a la localización de la población, las actividades productivas y las infraestructuras,
con el propósito de armonizar las actividades productivas a efectos de reducir las
desigualdades sociales y territoriales, y defender el patrimonio natural y cultural,
aspecto para el cual la planificación territorial cumple una función importante.

La cohesión territorial apunta a la justicia socio-territorial. Hace referencia a la

equidad e integridad territorial del desarrollo socioeconómico (cohesión
socioeconómica) y a la coherencia de las políticas sectoriales que tienen una
repercusión territorial. Con ello se logra el propósito del DTS de armonizar el
conjunto de políticas que tienen repercusiones territoriales y potenciar la
coordinación y cooperación interadministrativa e integración y estructuración
territorial.

La cohesión territorial es coherente con la cualidad de integralidad del territorio, al

unir las dimensiones económica y social desde una perspectiva espacial y
ambiental tomando el territorio como elemento articulador. De este modo, se
trascienden las aproximaciones sectoriales expresadas por los conceptos de
cohesión social y económica, y exige una mejor integración de la política pública y
una mayor coordinación entre las organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales (Davoudi, 2007).

La dimensión ambiental del DTS se nutre de los aportes hechos en los últimos 40
años en América Latina sobre el desarrollo sostenible, en especial en las
diferentes cumbres y reuniones ambientales a nivel internacional. La dimensión
humana retoma el concepto del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) sobre el Desarrollo Humano Sostenible, enfoque en el cual no
se valora la vida en función de la producción de bienes materiales, se trabaja
sobre “universalismo de las reivindicaciones vitales”. Por último, la dimensión
política hace referencia a la gobernabilidad y la gobernanza territorial que a modo
de síntesis es el modo y la manera como se gobiernan los territorios y se dan las
relaciones entre el Estado y la sociedad civil.
22
El ordenamiento territorial como una política pública que supera ampliamente la
planificación sectorial, tiene un valor estratégico para el desarrollo territorial
sostenible. Tiene la capacidad para articular la gestión de desastres, el desarrollo
económico y su contribución a la gobernabilidad democrática y por tanto,
contribuye al desarrollo territorialmente ordenado y ambientalmente sostenible.

4. Gestión territorial

La evolución de la sociedad promueve la gestión territorial con el fin de optimizar,

de forma sistemática, las capacidades de los actores sociales de este desarrollo.
Por ello, es necesario proponer instrumentos que correlacionen los factores de la
producción, mediante diversas actividades que generen el uso sostenible del
territorio (Estrada, 2006; Rodríguez, 2007; Quevedo, 2013; citado en Fonseca,
Herdoiza y Boza, 2021).

La sostenibilidad territorial debe ser abordada con un enfoque multidimensional

y sistémico que considere aspectos bióticos, abióticos, sociales y culturales, así
como la modalidad de gestión de estos y su forma de gobernabilidad. Igualmente,
se debe considerar el criterio de la comunidad local, puesto que su inclusión
deviene en proceso básico de democratización de la gestión territorial.

La gestión territorial para el desarrollo se considera un proceso de activación y

canalización de fuerzas sociales, de avance en la capacidad asociativa, así como
de ejercicio de la iniciativa y de la inventiva, ya que el desarrollo es un fenómeno
cuya dinámica multidimensional cambia a medida que la sociedad se transforma,
pero con una visión mercantilista a corto plazo, lo que genera diversas
problemáticas que afectan la sostenibilidad de todo el proceso (Franquet, 2010;
Ortun, 2010; Silva, 2010; Acosta, 2011; Amat, 2011; Domínguez, 2011; Garzón,
2011; Loaiza, 2011; Rigol, 2011; Gonzáles, 2012; Lester y Bittel, 2012; Carrión,
2013; citado en Fonseca, Herdoiza y Boza, 2021).

La gestión territorial promueve el establecimiento y la integración sistemática de

políticas que contribuyan al desarrollo sostenible, teniendo en cuenta los
colectivos sociales organizados. Esto permite definir dónde realizar o no una
determinada actividad, en función de los factores productivos y del talento
humano, cuya influencia en el desarrollo sostenible se puede evaluar con el
empleo de índices, lo cual garantiza la retroalimentación y el control de la
efectividad de su implementación en un territorio determinado.

La gestión sostenible del territorio debe ser partícipe de la filosofía del

desarrollo sostenible y debe garantizar la planificación y gestión de los usos del
suelo equilibrando los intereses ambientales, sociales y económicos (Santa
Coloma Mozo, Aspuru y Urzelai, 2006).

23
La ordenación del territorio incide directamente en la calidad de vida de las
personas. Un uso racional del suelo y sus recursos permite un adecuado
desarrollo social y económico compatible con la protección del ambiente.

La gestión sostenible del territorio comprende el conocimiento integral del territorio

(urbano, rural, natural y litoral) y su ambiente, las actividades económicas, las
actividades de los ciudadanos y ciudadanas, y las interacciones entre ellos. Por
tanto, a la incidencia de factores económicos, legislativos, y sociales
(frecuentemente con intereses diferentes y, en ocasiones, contrapuestos), se une
la necesidad de conocimiento e innovaciones tecnológicas que respondan
eficazmente a las problemáticas planteadas en los diversos ámbitos desde un
punto de vista integral. Además, los cambios en las conductas humanas y en las
prácticas de gestión de recursos deben adaptarse y rediseñarse continuamente
para lograr el objetivo básico del desarrollo sostenible. En este contexto el paisaje
juega también un papel importante como indicador visible de salud ambiental y de
la gestión ambiental que se está llevando a cabo.

Asimismo, la gestión sostenible del territorio pivota en dos medios que conviven de
forma habitual en un país interaccionando de forma permanente. Se trata del
medio natural (o semi-natural) y del medio construido. El primero se caracteriza
principalmente por no haber sufrido alteraciones antrópicas importantes,
manteniendo su identidad en cuanto a ecosistemas naturales y agroecosistemas
se refiere y el segundo se refiere a un medio prácticamente antropizado en su
totalidad cuyos usos se han orientado principalmente a dar servicio a los/as
ciudadanos/as y sus necesidades.

Desde los años 80, la dimensión ambiental se ha ido introduciendo de forma

paulatina en los diferentes ámbitos de planificación y gestión del territorio, debido
a que décadas de desarrollo demográfico y económico, principalmente la
expansión urbanística y las infraestructuras de transporte, han vuelto más agudos
los conflictos entre los diferentes usos del territorio. Asimismo, los aspectos
sociales han cobrado una especial importancia, siendo actualmente el reto
conseguir involucrar a todos los agentes implicados en la gestión sostenible del
territorio y establecer mecanismos de participación efectiva.

Así, la sostenibilidad se está convirtiendo en un eje vital y en el motor de un nuevo

modelo de planificación e intervención en el territorio que progresivamente va
impregnando las decisiones de los diferentes gobiernos y administraciones.

Si bien el concepto de sostenibilidad implica tres dimensiones (la sostenibilidad

ambiental, la sostenibilidad económica y la sostenibilidad social), cabe reconocer
que el factor ambiental ha sido el factor que menos ha condicionado las decisiones
y los modelos de desarrollo.

Por otro lado la sostenibilidad se presenta también como el hilo conductor para
hacer efectiva la integración y la coordinación entre todos los sectores y escalas
de planificación y programación.
24
La teoría de la gestión del territorio ha ido evolucionando desde la gestión,
generalmente compartimentada, de diferentes usos de suelos hacia una mayor
comprensión de los procesos que están teniendo lugar en el mismo. Frente a la
compartimentación tradicional de los espacios, la teoría de la gestión del territorio
avanzada intenta analizar y explicar las interacciones recíprocas que están
teniendo lugar en un territorio dado, creando de esta forma una visión global que
supera las limitaciones inherentes a la planificación sectorial.

La ordenación y gestión del territorio se debe basar, por tanto, en el desarrollo del
conocimiento general de los procesos que rigen el comportamiento del territorio y
la aplicación de dicho conocimiento en la toma de decisiones desde una
perspectiva integral para la gestión sostenible del mismo. Dicha gestión abarca al
medio natural y al medio construido, analizando los factores y procesos que
intervienen en la organización de estos sistemas y las interacciones producidas
entre ambos.

En este sentido son necesarias apuestas innovadoras dirigidas hacia la

conceptualización y el desarrollo, desde una perspectiva transdisciplinar e integral,
de nuevos enfoques, modelos, metodologías y herramientas de apoyo a la toma
de decisiones y a su posterior seguimiento, por parte de los gestores y usuarios
del territorio. Todo ello fuertemente basado en el conocimiento ambiental
(características físicas, ecológicas, impactos y contaminaciones, etc) y
socioeconómico (actividades económicas, desarrollo urbanístico, factores sociales
y culturales, etc.) del medio y sus interacciones.

La gestión territorial en América Latina se ha realizado, en .los últimos 70 años, a

partir de políticas de desarrollo regional, ordenamiento territorial",
descentralización y desarrollo territorial. La planificación territorial (es una
acción planificada y coordinada del Estado en el territorio) ha sido uno de los
instrumentos de mayor alcance utilizado en esta región del mundo para intervenir
sobre los territorios, especialmente mediante los planes de ordenamiento
territorial. Dichos planes comenzaron a plantearse desde los años ochenta y
desde entonces se han formulado políticas, planes y normas en casi todos los
países latinoamericanos, enfocados en algunos casos a la planificación física
espacial con énfasis urbanístico o municipal, en otros a la planificación física con
énfasis ambiental en distintos ámbitos territoriales, y en otros a la planificación
socioeconómica, con énfasis urbano-regional o económico-regional. Estos
enfoques se han mezclado, en algunos casos, con otras políticas como la
descentralización territorial y ordenamiento ambiental o ecológico lo que ha
conducido a cierta ambigüedad y confusión en algunos países (Massiris, 2015).

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