Introducción al

PRESUPUESTO PÚBLICO

Introducción al
presupuesto
CAPITULO 3
Paul Bromberg
Introducción al
PRESUPUESTO PÚBLICO

Contenido
Introducción al presupuesto .................................................................. 3
4
4
Introducción .................................................................................................................. 3
1. Finanzas personales: los proyectos de Gumersindo ..................... 5
Ƒĺ ;Ѵ-vCm-mŒ-vr;uvom-Ѵ;v-Ѵ-vCm-mŒ-vrি0Ѵb1-v ........................ 9
ƒĺov0b;m;vf†uझ7b1-l;m|;|†|;Ѵ-7ovķov;-ķľ1om|u-t†࣐Ŀ_-1;lov
presupuestos .............................................................................................. 11
Gastos de funcionamiento y funciones del Estado ........................................ 13
El buen gasto: los gastos de inversión y la inversión social ......................... 15
Desagregación de los gastos de inversión. ¿En qué se invierte el ........... 16
dinero, y con qué detalle se programa? .............................................................. 16
4. Recapitulando ........................................................................................ 17
 UNIDAD 3, Introducción al presupuesto
Introducción al presupuesto
Introducción
'RVGHODVDFWLYLGDGHVP£VYLVLEOHVGHORȴFLRGHORVHGL-
les son sus intervenciones en dos procesos administra-
tivos: elaboración de un documento con fuerza jurídica
que llaman plan de desarrollo (del municipio o distrito,
o local, comunal, corregimental, según la reglamenta-
ción de cada municipio o distrito), que se discute y ex-
pide a lo largo del primer año de ejercicio, y la elabora-
ción de cuatro documentos anuales con fuerza jurídica
que se conocen como presupuesto (distrital, municipal,
local, etc).
En algunos municipios no están contemplados planes
de desarrollo en cada subdivisión territorial; en otros
municipios puede haber o no un aparato local para eje-
cutar esos planes a través de presupuestos, proyectos
de inversión asociados a éstos, y otras actividades pro-
pias de gobernar. En todos debe estar reglamentado el
proceso de discusión ciudadana para la aprobación de
los planes.
Este capítulo es una introducción. Al culminar este capí-
tulo no serán expertos en los detalles jurídicos que hay
que seguir. Interesan las razones de la vida económica
y política que condujeron a establecer esas normas, es
decir, ‘el bien público que las normas quieren o decla-
ran proteger’
Pág. 3
UNIDAD 1,
Los comunales y la JAL
Las leyes consideran que el edil es un líder cívico que, a
diferencia de los comunales, está investido de autori-
dad pública. Para bien o para mal, a diferencia de los
comunales, su postulación como candidato lo obliga a
presentarse como militante de un partido político. Los
comunales nacieron como parte del proceso de paz
del Frente Nacional, y su condición era que debían ser
profundamente apolíticos, aunque borradas las ren-
cillas políticas originales fueron canal predilecto del
clientelismo político.
El buen gestor comunal debía conseguir recursos pú-
blicos con la mediación de agentes políticos cuya juris-
dicción territorial era mucho más amplia que el barrio
o la vereda, como concejales, diputados, incluso con-
gresistas. Las JAL crearon una opción de intermedia-
ción política más cercana a los comunales, bajo el su-
puesto de que los ediles tienen facultades de decisión
sobre la destinación de recursos públicos.
Introducción al
PRESUPUESTO PÚBLICO
 Curso de Ediles

Introducción al presupuesto
Introducción
En la sección 1 se describe una situación típica de la
YLGD SHUVRQDO GH FXDOTXLHU SHUVRQD ODV ȴQDQ]DV SHU-
sonales. Es detallada, porque el sentido común de la
'RVGHODVDFWLYLGDGHVP£VYLVLEOHVGHORȴFLRGHORVHGL-
QHFHVLGDGGHSUHVXSXHVWDUHQODVȴQDQ]DVSHUVRQDOHV
les son sus intervenciones en dos procesos administra-
se tivos:
aplicaelaboración
muy bien a la Los comunales y la JAL
deelaboración
un documento de los
conpresupuestos
fuerza jurídica
públicos. Esta sección es una herramienta
que llaman plan de desarrollo (del municipio pedagógica
o distrito,
para perderle el susto al presupuesto. En la sección 2 Las leyes consideran que el edil es un líder cívico que, a
o local, comunal, corregimental, según la reglamenta- diferencia de los comunales, está investido de autori-
aparecerán
ción de cadalos complejos
municipio oproblemas de extender
distrito), que se discuteesa y ex-
lógica dad pública. Para bien o para mal, a diferencia de los
pide a lo largo del primer año de ejercicio, ypúblicos:
del sentido común a los presupuestos la elabora- comunales, su postulación como candidato lo obliga a
aparecen
ción de las diferencias
cuatro documentosentreanuales
llegar acon“acuerdos con
fuerza jurídica
uno mismo” y llegar a “acuerdos con muchas personas presentarse como militante de un partido político. Los
que se conocen como presupuesto (distrital, municipal, comunales nacieron como parte del proceso de paz
que piensan
local, etc). diferente”, y entre “ser honesto consigo
mismo”, y “ser honestos con los demás”. ¡Nada menos! del Frente Nacional, y su condición era que debían ser
EnEnla sección profundamente apolíticos, aunque borradas las ren-
algunos3,municipios
el núcleo del
no capítulo, se hace la excur-
están contemplados planes cillas políticas originales fueron canal predilecto del
sión sobre el proceso presupuestal desde
de desarrollo en cada subdivisión territorial; los bienes ju-
en otros
rídicos clientelismo político.
municipios puede haber o no un aparato local para4.eje-
tutelados, y recapitulamos todo en la sección
El buen gestor comunal debía conseguir recursos pú-
cutar esos planes a través de presupuestos, proyectos blicos con la mediación de agentes políticos cuya juris-
de inversión asociados a éstos, y otras actividades pro- dicción territorial era mucho más amplia que el barrio
pias dejurídicos
Bienes gobernar.tutelados
En todos debe estar reglamentado el o la vereda, como concejales, diputados, incluso con-
proceso de discusión ciudadana para la aprobación de gresistas. Las JAL crearon una opción de intermedia-
los planes. ción política más cercana a los comunales, bajo el su-
‘Bienes’ tiene el sentido de `aquellas cosas buenas’; ‘tute-
lados’ quiere decir ‘protegidos’. El nombre técnico bienes puesto de que los ediles tienen facultades de decisión
Este capítulo es una introducción. Al culminar este capí- sobre la destinación de recursos públicos.
MXU¯GLFDPHQWH WXWHODGRV VH UHȴHUH D DTXHOODV FRVDV TXH
tulo no serán expertos en los detalles jurídicos que hay
por ser consideradas ampliamente por la sociedad como
que seguir. Interesan las razones de la vida económica
buenas, tienen leyes para protegerlas, o sea, para tute-
y política que condujeron a establecer esas normas, es
larlas. Esas normas protectoras incluyen sanciones para
decir, ‘el bien público que las normas quieren o decla-
los responsables de transgredirlas, bien sea por acción o
ran proteger’
por omisión.

Es importante
Pág. 3 advertir que las normas por un lado y
los propósitos declarados al expedirlas, por el otro, no
son lo mismo. Los propósitos tienen un amplio consen-
VRXQDJHVWLµQS¼EOLFDP£VHȴFD]HȴFLHQWHOHJ¯WLPD\
sostenible. El divorcio se debe a veces a la imprevisión
humana, pero otras veces sucede que los intereses afec-
tados logran colarse en los procedimientos para que en
el fondo todo siga siendo como antes. Si nos concentra-
mos en la norma, como se hace en muchos cursos sobre
presupuesto, se perdería la oportunidad de desentrañar
esta diferencia. Para moverse en las alternativas que
de manera adrede deja abierta la norma, es necesario
tener siempre presente el bien público que se protege
jurídicamente.

Pág. 4 UNIDAD 3, Introducción al presupuesto

 UNIDAD 3, Introducción al presupuesto
1. Finanzas personales: los
proyectos de Gumersindo
La jerga presupuestal asusta. Sin embargo, es de sen-
tido común. En últimas, es la misma que espontánea-
PHQWHKDFHPRVHQQXHVWUDVȴQDQ]DVSHUVRQDOHV3RU
ejemplo, todos hacemos el balance entre ingresos y
gastos, y sin darnos cuenta distinguimos funciona-
miento de inversión.
Vamos a inventar una situación y a obtener conclusio-
nes a partir de ella.
Pág. 5
UNIDAD 1,
Gumersindo vive solo, independiente de su familia. Tie-
QHXQFRQWUDWRLQGHȴQLGRGHWUDEDMRHQXQDHPSUHVD
privada. Recibe ingresos adicionales por trabajos es-
porádicos arreglando asuntos de software a través de
una clientela que ha conseguido mediante conocidos
y clientes que lo recomiendan. A comienzos de año, el
mero 1º de enero, luego de la resaca, programa su año.
Quiere comprar una moto, un computador de alto po-
der con el cual piensa conseguir trabajos esporádicos
de programación, y quiere tomar un curso de tres me-
ses a partir de febrero, cuando termina la vigésima pro-
longación de la cuarentena que comenzó en 2020. Con
ese curso se va a capacitar para mejorar sus ingresos.
Introducción al
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 Curso de Ediles

1. Gumersindo tiene que programar su presu-

puesto, si quiere mejorar además de mante-
nerse. Y lo programa anualmente. Casi todos
nosotros lo hacemos. Para mejorar, debe
suponer con antelación. O sea, debe pre-su-
poner. Eso es un pre-supuesto.

2. Es independiente, pero no tanto. Sus padres

le hacen llegar una pequeña transferencia
mensual, con algunas condiciones de uso, que
puede suspenderse en cualquier momento.

3. Seguirá recibiendo regularmente el dinero

FRPRHPSOHDGRDMXVWDGRSRULQȵDFLµQ1R
habrá aumento. Son sus ingresos corrientes.
4. Le quedan algunos ahorros del año anterior,
la diferencia entre sus ingresos y sus gastos.
Los va a usar para saldar una deuda vigente
-servicio de la deuda. Así aumentará su capa-
cidad de endeudamiento para comenzar el
nuevo año.
5. Hace el supuesto de cuántas personas pueden
solicitar sus servicios de arreglo de software.
Lo hace sobre los dos últimos años. Ya está
saturado, por el tiempo, y es un campo de
trabajo muy competido. Haciendo un cálculo
optimista, recibirá lo mismo del año anterior.
Son ingresos contingentes. Los puede incluir
en su presupuesto, pero debe aplazar algunos
de sus propósitos dependiendo de cómo mar-
chen estos ingresos.

6. Para poder adquirir el computador calcula el

ingreso disponible. De sus ingresos descuenta
lo del diario: comida, ropa, pago de arriendo,
transporte, servicios públicos, comunicacio-
nes, etc. Esos son gastos de funcionamiento.
Son insoslayables, y solamente le permiten
mantenerse ‘funcionando’. La diferencia la
puede emplear en gastos de funcionamiento
más costosos o en adquirir algo que no tiene:
capacitarse, comprar una moto, comprar el
computador.

7. El computador es inversión, porque con ese

gasto él podrá aumentar sus ingresos. Como
es un aparato, puede venderlo si se ve a ga-
tas, aunque a menor valor que el de compra.
Empleará parte de su capacidad de endeu-
damiento en adquirirlo, así podrá tenerlo
desde el comienzo del año. Son las virtudes
del crédito, permite responder a algo además

Pág. 6 UNIDAD 3, Introducción al presupuesto

 UNIDAD 3, Introducción al presupuesto

muy importante en la planeación: mejor tem-

prano que tarde. La bondad del gasto: da para
pagar el crédito, y va a aumentar sus ingresos
contingentes.

8. El curso que va a tomar desde febrero signi-

UNIDAD 1,
ȴFDXQJDVWRPHQVXDODGLFLRQDOGXUDQWHWUHV
meses. Los ingresos disponibles le alcanzan.
El gasto en ese curso también es inversión:
aunque no es un aparato, con lo que apren-
da mejorará su productividad, su capacidad
GHSURGXFLULQJUHVR1RVRORORVLQJUHVRV
contingentes, que eso sí son los que espera
conseguir antes de terminar el año. También
es capital en el sentido de que acumulándose
con los conocimientos que ya tiene, puede
PHMRUDUVXHPSOHR(QȴQHVXQJDVWRSUR-
ductivo.

9. La moto, la soñada moto: por supuesto, la

FRPSUDU£DFU«GLWR1ROHSDUHFHFRQYHQLHQWH
desde el punto de vista de sus cuentas per-
sonales respaldar el crédito con parte de las
transferencias de sus padres, quienes pueden
enfermar en cualquier momento y suspender
sus giros. Sabe además que la agencia que
vende las motos se basará para concederle
el crédito en sus ingresos corrientes, no en
recursos contingentes. Aceptará la oferta de
crédito a dos años. Calcula su ingreso dispo-
nible... Se da cuenta que no puede antes de
medio año, cuando libere ingresos porque a
partir de ese momento ya terminó el curso.
Los ingresos adicionales que pueda recibir por
el conocimiento adquirido los tiene calculados
para cubrir el crédito del computador. Progra-
ma entonces comprarla en junio. Todas esas
decisiones las programa sin tener el dinero en
caja, esto es, en su cuenta de ahorros. Lo que
ha hecho es considerar que tiene disponibili-
GDGSUHVXSXHVWDOSDUDȴQDOHVGHPD\RFXDQ-
do ya va a pagar el curso, y con esa previsión
puede incluso hacer el análisis de inversión
antes de tener disponibles los recursos. Se ha-
cen las disponibilidades y reservas no sobre el
dinero que tiene en caja, sino sobre el dinero
que tienen pre-supuestado recibir.

Introducción al
PRESUPUESTO PÚBLICO
Pág. 7
 Curso de Ediles
10. La moto la va a pagar a dos años, pero no
ha hecho el presupuesto del año siguiente,
mientras el presupuesto que está haciendo es
para la vigencia del año que está comenzan-
do. Es una vigencia futura. Piensa que el año
siguiente la situación va a ser similar o mejor
que la actual. Se arriesga.
11. ¿El gasto de la moto es inversión? Un poco
sí, un poco no. Por una parte, si se presen-
ta una urgencia, lo puede vender, cosa que
difícilmente puede hacer con otros gastos,
como alimento, ollas, calzoncillos. Es un bien
durable. Claro, si lo va a vender es por menos
de lo que lo compró. Su valor se deprecia con
el tiempo. Por otra parte, sustituirá el gasto
de transporte en bus y taxi, pero ese ahorro
no alcanza a cubrir la suma de servicio de la
deuda, gasolina y una reserva para el mecá-
nico. Espera que la moto le dure unos 4 años,
y durante los últimos dos ya no tendría que
pagar el crédito, de manera que a partir de
ese momento sí le sirve para disminuir sus
gastos de transporte. En cierto sentido es
un gasto de inversión, en otro sentido es un
gasto de funcionamiento. La moto, sin lugar
a duda, le permitirá ser más feliz (¡¡no más
Transmilenio!!), ser más productivo pues le
ahorra tiempo, y puede emplearla para espar-
cimiento. Si saca a la novia a pasear fuera de
ODFLXGDGHOȴQGHVHPDQDGHSURQWRKDVWDVH
casa. ¿Buena inversión?
12. Gumersindo es una persona ordenada. Escri-
be su presupuesto. Va a separarlo en ingresos
y gastos. Los ingresos los separa en corrien-
tes, contingentes, créditos. Los gastos los cla-
VLȴFDHQIXQFLRQDPLHQWRLQYHUVLµQSDJRGH
la deuda. A cada renglón lo va a llamar rubro.
13. ¿Con qué grado de detalle elabora el capítulo
de gastos? Por ejemplo, alimentación. ¿Va a
desagregar alimentación en frutas, verduras,
carne, granos, artículos de aseo, etc? Puede
ser incluso más detallado y crear rubros para
pescado, res, cerdo, pollo, y en res podría ir
lomo, chatas, costilla... El nivel de agregación
es un tema muy importante en la elaboración
de su presupuesto.
Pág. 8 UNIDAD 3, Introducción al presupuesto
14. Como el pre-supuesto es un supuesto pre-
vio, es posible que no se den los supuestos,
\HQWRQFHVWHQGU£TXHKDFHUPRGLȴFDFLRQHV
presupuestales. Trasladar de aquí para allá.
Tiene que cuidarse de no pasar de inversión a
funcionamiento. Por otra parte, si se excede
en detalles, se vuelve imposible de manejar.
1RSXHGHDQWLFLSDUTX«DOLPHQWRH[DFWDPHQWH
va a comprar, ni a quién. Incluso la moto: es
posible que resulte un gangazo. Luego, el pre-
supuesto no se cumple al pie de la letra.
longación de la cuarentena que comenzó en 2020. Con
ese curso se va a capacitar para mejorar sus ingresos.
Podríamos seguir. Obsérvese todo el len-
guaje presupuestal que ya hemos emplea-
do: presupuesto anual, transferencias,
inversión, funcionamiento, crédito, ingresos
corrientes, ingresos contingentes, ingresos
de crédito, pago de la deuda, disponibilidad
SUHVXSXHVWDOUHVHUYDSUHVXSXHVWDOȵXMR
de caja, rubro presupuestal, traslado presu-
puestal, nivel de desagregación, programas,
proyectos, vigencia, vigencias futuras, modi-
ȴFDFLµQSUHVXSXHVWDO
Es más, en el ejemplo tocamos la progra-
mación a mediano plazo, como se hace en
los planes de desarrollo que trabajaremos
en el capítulo siguiente: la adquisición de
un bien durable como la moto, cabe eva-
luarla más allá del período de 1 año, con
impacto a 4 años. El ejemplo puede pro-
fundizarse, y veríamos que todo el lenguaje
técnico presupuestal tiene una expresión
HQODVȴQDQ]DVSHUVRQDOHV\YLFHYHUVD(V
 UNIDAD 3, Introducción al presupuesto
sencillo, es lógico y, especialmente es útil.
Ƒĺ ;Ѵ-vCm-mŒ-vr;uvom-Ѵ;v-
Ѵ-vCm-mŒ-vrি0Ѵb1-v
La novela de Gumersindo revela que los términos para
PDQHMDUODVȴQDQ]DVS¼EOLFDVVRQXQDH[WHQVLµQGHOD
1. Si se va a mejorar, hay que programar.
2. Si se gasta más de lo que ingresa nos me-
teremos en líos.
Planear, presupuestar, invertir
UNIDAD 1,
Esta idea se trasladó al presupuesto público. Las nor-
PDVGHȴQHQSUR\HFWRGHLQYHUVLµQDV¯Ȋ/RVSUR\HFWRV
de inversión pública contemplan actividades limitadas
en el tiempo que utilizan total o parcialmente recur-
VRVS¼EOLFRVFRQHOȴQGHFUHDUDPSOLDUPHMRUDUR
recuperar la capacidad de producción o de provisión
de bienes o servicios por parte del Estado.” (Artículo 5,
decreto 2844 de 2010,
ȊSRUHOFXDOVHUHJODPHQWDQQRUPDVRUJ£QLFDVGHSUH-
3. Disminuir los costos de funcionamiento gene-
ra ahorro, y con ello capacidad para invertir
en mejorar.
4. 6LVHYDDHQWUDUHQG«ȴFLWJDVWDQGRP£VGH
los ingresos corrientes y contingentes –o sea,
se va a endeudar- debe ser para inversión
productiva. Así cubrirá el pago con los ingre-
sos adicionales esperados
5. La inversión también puede ser en la opera-
ción del funcionamiento, si de esa manera se
reducen los gastos, pues esa inversión permi-
te ahorro a futuro.
forma como operamos en nuestra vida como ciudada-
nos. También ciertas ideas de fondo. Veamos:
Hasta aquí, el presupuesto privado y el público son pa-
VXSXHVWR\ȋΔQWHUSUHWHPRVVLXVWHGTXLHUHPHMRUDU
lo que está haciendo, tiene que planear. Ahora aña-
GDPRV SDUD PHMRUDU QR WRGR HV LQYHUVLµQ 9HU P£V
adelante la sección sobre Plan de Desarrollo.
Inversión en la empresa privada
Por ejemplo, un empresario solicita un crédito para
ampliar su fábrica. Espera pagar el crédito con la pro-
ducción adicional. Eso mismo espera quien le conceda
el préstamo.
La vida cotidiana de la mayoría de nosotros es que
nuestra relación con el crédito es casi siempre para
créditos de consumo. Un crédito de consumo que re-
sulta ser una inversión es la compra de un inmueble.
¿Por qué es una inversión? Buena pregunta.
ȊSRUHOFXDOVHUHJODPHQWDQQRUPDVRUJ£QLFDVGHSUH-
recidos, y el parecido permite entender muchas cosas. VXSXHVWR\ȋΔQWHUSUHWHPRVVLXVWHGTXLHUHPHMRUDU
Puntualizar las ENORMES diferencias entre uno y otro lo que está haciendo, tiene que planear. Ahora aña-
permite entender mucho más. GDPRV SDUD PHMRUDU QR WRGR HV LQYHUVLµQ 9HU P£V
adelante la sección sobre Plan de Desarrollo.
La más importante de todas, de la que quizás se des-
prenden todas las demás: Gumersindo es uno solo. Él
prepara el presupuesto, lo delibera con su conciencia,
El “proceso presupuestal”
lo aprueba, lo ejecuta, lo controla y lo evalúa. Él hace
HO ȆHVIXHU]R ȴVFDOȇ \ «O GLVIUXWD VXIUH R GLVIUXWD\VXIUH El proceso presupuestal es una rutina jurídica y técnica
PXFKDVYHFHVYLHQHQMXQWDVXQVDFULȴFLRFRQXQEHQH- que comprende la preparación, la deliberación, la apro-
ȴFLRODVFRQVHFXHQFLDVGHVXVGHFLVLRQHV\DGPLQLVWUD
la concreción de las contingencias a favor o en contra.
A pesar de que Gumersindo se hace mayor y no es el
mismo año tras año, siempre es él. En las democracias,
el Estado permanece, pero los gobiernos cambian.
bación, la ejecución, el control y la evaluación. Un asunto
de sentido común, que también se aplica en la vida per-
sonal y la empresa privada.

Introducción al
PRESUPUESTO PÚBLICO
Pág. 9
 Curso de Ediles
La pieza jurídica que se llama “presupuesto para la
vigencia equis” no contiene todo, pues las fuentes de
ingreso están reguladas por otras leyes que crean y re-
glamentan impuestos, tasas, aranceles, etc. Otras nor-
PDVWDPEL«QȴMDQRSURK¯EHQFLHUWDVGHVWLQDFLRQHVGH
gasto. Sin embargo, el presupuesto público resume la
GLVSRVLFLµQGHODVRFLHGDGDFRQWULEXLUDOȴQDQFLDPLHQ-
WRGHODVROLGDULGDGRȴFLDOHQRWUDVSDODEUDVODVROLGD-
ridad pública.
Las actitudes políticas frente al presupuesto revelan
ideologías alrededor de las cuales se agrupan partidos.
También la relación de los políticos individualmente
con sus electores. Por ejemplo:
• ¿Cómo se seleccionan las preferencias que
cuentan con representación política, para no
convertir el gasto en una lista inconexa?
• ¿Cómo se seleccionan las preferencias que
cuentan con representación política, para no
aumentar la ilegitimidad del gasto público?
• ¿Cómo se incorporan procedimientos que
le permitan a los contribuyentes protegerse
contra las malas prácticas, entre ellas pero no
exclusivamente la corrupción?
¿Cómo se organiza, y luego se protege, una sociedad
para conseguir alguna racionalidad en un instrumento
tan central en el funcionamiento del Estado? El presu-
puesto resume las fuentes de ingreso y la destinación
de gasto. En su aprobación hay tantas conciencias, con
intereses disímiles, tramposos y honrados, con sus
agendas personales; y son distintos los que aprueban
de los que ejecutan –funcionarios o contratistas– y és-
WRVVRQGLVWLQWRVGHORVTXHFRQWURODQHQȴQ'HHVWR
trata el régimen presupuestal, que en Colombia llama-
mos sistema presupuestal.
Pág. 10 UNIDAD 3, Introducción al presupuesto
La solidaridad pública
Solidaridad pública, la que se concreta en esa forma
jurídica que llamamos Estado, puede entenderse como
la actitud que da solidez a la nación (o de manera más
general, a los habitantes de un territorio). Una de sus fa-
FHWDV HV OD GLVSRVLFLµQ D ȴQDQFLDU HO DSDUDWR QHFHVDULR
para gestionar las necesidades comunes.
La solidaridad pública no es la única forma de solidari-
dad. También hay solidaridad voluntaria. Los habitantes
de los estados unidos son la nación con personas más
dispuestas para ayudar a los demás, pero tienden a de-
WHVWDUODVROLGDULGDGȊRȴFLDOȋ
/DVRFLHGDGHVP£VTXHHO(VWDGR6HSXHGHDȴUPDUTXH
XQD VRFLHGDG TXH GHELGR D OD GHVFRQȴDQ]D FDSDFLGDG
débil de asociarse en el ámbito de las relaciones privadas
ȂODGHVFRQȴDQ]DȂWHQGU£SDFWRVHVWDWDOHVG«ELOHV
El presupuesto como un barril para marranos
Un poquito de historia, que nos muestra que éste es un
problema universal. Los pactos particularistas entre po-
líticos y electores (ver capítulo 1) dieron lugar en los Es-
tados Unidos a describir el tesoro público como un barril
GHSXHUFRVȊ3RUNEDUUHOHVXQW«UPLQRGHVSHFWLYRTXHVH
utiliza en los Estados Unidos para referirse a la contribu-
ción de dinero público que los miembros del Congreso y
ORV6HQDGRUHVWLHQHQDGLVSRVLFLµQSDUDȴQDQFLDUSUR\HF-
tos de interés local, y que frecuentemente se utiliza para
ganar votos.”
4XL«QQRVGHĆHQGHGHORVJUXSRVFRQP£V
capacidad de presionar por tajadas del pre-
supuesto?
La deliberación pública en Colombia revela que los co-
ORPELDQRV FUHHPRV TXH HO (VWDGR LGHQWLȴFDGR FRPR HO
gobierno central es el que produce dinero. El dinero con
el que este aparato se mantiene y luego gasta en servicios
y redistribución, es retirado de los ciudadanos a través de
impuestos, tasas y contribuciones. Cuando el presidente
sale a defenderse de un grupo de presión, por ejemplo,
en un paro cafetero, representa a todos los otros colom-
bianos. Lo que los cafeteros consigan, se quita a otros.
tos de interés local, y que frecuentemente se utiliza para
ganar votos.”
 UNIDAD 3, Introducción al presupuesto

ƒĺov0b;m;vf†uझ7b1-l;m|;|†|;Ѵ-7ovķov;-ķ
ľ1om|u-t†࣐Ŀ_-1;lovru;v†r†;v|ov

Las normas presupuestales protegen la racionalidad y
la justicia cuando hay que hacer un balance la relación
entre necesidades, recaudo y gasto.
Veamos algunos asuntos que las normas presupues-
tales generales actuales tratan de corregir frente a las
prácticas tradicionales durante mucho tiempo:
• ΖQȵDFLµQGHODQµPLQDȊ6HUHTXHU¯DFRQXU-
gencia replantear la idea equivocada de que
la administración pública debía ser la mayor
dispensadora de puestos de trabajo, con inde-
pendencia del cumplimiento de sus funciones
\GHORVUHFXUVRVGLVSRQLEOHVSDUDVXȴQDQFLD-
ción.”1 Ver adelante sobre el dilema inversión
– funcionamiento.
• Partidas presupuestales sorpresivas y disper-
sas, para hacer cositas, sin ningún orden ni
concierto, que en muchas ocasiones termina-
ban en obras inconclusas.
UNIDAD 1,
El presupuesto no viene discriminado en una lista de
PHUFDGR FRQ LQȴQLGDG GH FRVLWDV DV¯ FRPR *XPHU-
sindo no pone fruta por fruta. Los niveles de agrega-
ción son programas y éstos divididos en subprogra-
mas, con su respectivo valor. Hasta ahí llega el cuerpo
del documento jurídico. El anexo contiene una lista de
proyectos. Los proyectos se ejecutan mediante con-
tratos.
• 'LȴFXOWDGSDUDHYDOXDU(QODVYLHMDVSU£FWLFDV
de ahora las normas tratan de domesticar
no había diagnósticos, porque no se necesi-
taban, ni argumentos para priorizar temas
para intervenir: ¿Salones de acción comunal?
¿Escuelas? ¿Vías? El pacto de pequeñas par-
tidas hacía imposible medir el resultado con
SDU£PHWURVGHHȴFDFLD\HȴFLHQFLDGHOJDVWR
en su conjunto.

Una ‘partidita’ para hacer un salón en un colegio en tal

municipio, otra ‘partidita’ para la construcción de un
salón de acción comunal en tal vereda.... Este tipo de
partidas se hacían en cualquier momento, en congre-
so, asambleas y concejos. Mantenían la relación entre
el político y sus clientes. Las obras eran eternas, a me-
dias y costosas. Recursos exiguos repartidos en obri-
tas inconclusas, le sirven al pacto de políticos, pero no
a los ciudadanos.

Por lo menos en el papel, el asunto ha mejorado. Por

un lado, no hay más partiditas sorpresivas, mes a mes,
afectando el gasto público del año en curso. Todos los
gastos son concebidos mediante un presupuesto anual
aprobado el año anterior. En la mayoría de los casos,
debe estar inscrito en un banco de proyectos, en don-
de hay que hacer el esfuerzo por convertirlo en un gas-
WRRULHQWDGRDUHVXOWDGRVJHQHUDOHVGHSULQFLSLRDȴQ

1 Presupuesto público, Pedro Rodríguez Tobo, pg 23), ESAP.

Introducción al
PRESUPUESTO PÚBLICO
Pág. 11
 Curso de Ediles
• 2VFXULGDGVREUHORVEHQHȴFLDULRV¼OWLPRV(Q
un presupuesto diseñado como lista de mer-
cado es imposible aplicar criterios de justicia
SDUDVHOHFFLµQGHEHQHȴFLDULRVHQOXJDUGHVHU
ȊDTXHOORVTXHYRWDURQSRUWDOHV\SDVFXDOHVȋ
• ΖOHJLWLPLGDG+D\TXHFRUUHJLUHOȊYRWRSRUWL
VLPHDUUHJODVPLFXDGUDȋ"$XQTXHORVEHQHȴ-
ciarios resulten satisfechos, sabemos que esto
produce poca legitimidad global. La iniciativa
para cambiar esto la tiene el agente político. El
sistema presupuestal, que incluye el proceso
de planeación a cuatro años que describiremos
en el capítulo siguiente, puede contribuir a cua-
OLȴFDUODGHOLEHUDFLµQS¼EOLFDSHURHVRUHTXLHUH
la iniciativa de los representantes, o sea de los
competidores y posteriormente ganadores de
elecciones.
• Incertidumbres sobre recursos disponibles
para pagar a los contratistas. El sistema era de
un riesgo enorme para los contratistas, empre-
sas o personas. Cuando eran empresas, éstas
tenían que incluir en los costos las incertidum-
bres de pagos, lo que encarece las obras. Más
de una quebró. Debido a que se programaba
el presupuesto sin certezas sobre el momento
de pago, las propuestas tenían que cubrir los
costos de largos períodos de cobro.
• El cortoplacismo extremo. La costumbre de
dilapidar los presupuestos en el sinnúmero de Pero los indicadores también pueden tener problemas.
necesidades aquí y allá impedía concebir pro- Por eso siempre es necesario tener presente qué se es-
yectos de largo aliento. ¿Qué tipo de necesida- pera corregir´.
des de corto alcance deben dejarse de lado por
KDFHUDOJRJUDQGHFRQDPSOLREHQHȴFLR"(VRQL
se plantea si los recursos se gastan día a día y
al menudeo.
Pág. 12 UNIDAD 3, Introducción al presupuesto
• (OWUDVODGRGHORVFRVWRVGHODȴHVWD7RGR
gobernante tiene el deseo de gastar, y se
corre el riesgo de que alguno decida hacerlo
HQH[FHVR3XHGHKDFHUORHQGHXGDQGRȊHOPX-
nicipio”. El permiso que tienen las autorida-
des públicas para endeudar al Estado, en este
caso al municipio, es de consecuencias mo-
numentales. Quienes tienen que pagar son
los ciudadanos. Aplauden el gasto, pero no se
ȴMDQODVFRQVHFXHQFLDV/RVHQWLU£QGHVSX«V
cuando los recursos disponibles luego del
servicio de la deuda no alcancen para prestar
los servicios que se espera de las autorida-
GHVORFDOHVSHURDFKDFDU£QODGHȴFLHQFLDDO
JRELHUQRTXHWLHQHTXHSDJDUODȴHVWD2OR
sentirán con un alza de impuestos para pagar
las deudas contraídas en años anteriores. Esa
es otra diferencia con Gumersindo: si él de-
cide endeudarse, él carga con las consecuen-
cias. Pero si un alcalde endeuda la ciudad, los
que cargan son los habitantes de la ciudad. Y
los que van a enfrentar el descontento de los
ciudadanos son los alcaldes futuros.
Para la corrección de estas anomalías se diseñan pro-
cesos técnicos asociados a indicadores que permiten
medir su cumplimiento. Si el registro es completo y los
indicadores están bien formulados, los números resul-
tantes de éstos serán una medida de si ‘se está hacien-
do bien’.
 UNIDAD 3, Introducción al presupuesto

Gastos de funcionamiento y funciones del Estado

Durante décadas antes de la constitución de 1991 bue- Un poco de historia de las normas recientes
na parte de lo que la sociedad consideró desgreño ad-
ministrativo fue el crecimiento de la nómina estatal,
de presupuesto
especialmente en cantidad. ‘Las corbatas’, lo llamó el

imaginario popular.
Los políticos, o sea esa clase a la que hoy pertenecen
los ediles por haber participado y ganado un proceso
HOHFWRUDOLQȵDURQODVQµPLQDVHVWDWDOHVSDUDPRQRSR-
lizar el poder: elegirse, conseguir poner personas en
diferentes cargos públicos, reclamar su lealtad en el
ejercicio de sus funciones y especialmente en la tarea
de conseguir nuevos votos para las siguientes eleccio-
QHV2ȴFLQDVFRQKLOHUDVGHHVFULWRULRVSHJDGRVXQRDO
lado del uno, cada uno asignado a un funcionario que
rara vez estaba, y cuando estaba no era gran cosa lo
que hacía.
En la expresión presupuestal, esa nómina abultada
queda bajo el rubro gastos de funcionamiento. Comba-
tir las malas prácticas políticas que a su vez producían
mal gobierno podía hacerse a través del presupuesto.
El gasto de funcionamiento se volvió de segunda ca-
tegoría. Se expidieron normas acusatorias: ‘hasta este
porcentaje de su presupuesto puede ser de gastos de
funcionamiento’.
UNIDAD 1,
ULa norma que creó el sistema presupuestal que con
PRGLȴFDFLRQHVKR\ULJHIXHOD/H\GHH[SHGLGD
GXUDQWHHOJRELHUQRGH9LUJLOLR%DUFR3ULQFLSLRVJUXHVRV
de presupuesto de esa norma fueron elevados a rango
FRQVWLWXFLRQDO HQ  HVSHFLDOPHQWH HQ ORV DUW¯FXORV
9DULDVOH\HVSRVWFRQVWLWXFLRQDOHVGHVDUUROODURQ
esos principios, con lentitud y a medias. Solo hasta el año
HQPHGLRGHXQDPX\IXHUWHFULVLVHFRQµPLFD\ȴV-
cal, el congreso aprobó la Ley 617 de racionalización del
gasto. Pero el conjunto de normas necesarias para man-
WHQHU HOSD¯V DȵRWH WXYR VX QHJRFLDFLµQ UHVXUJLHURQ HQ
SDUWH ORV DX[LOLRV SDUODPHQWDULRV FRQ ORV FXSRV LQGLFD-
WLYRV /D H[SOLFDFLµQ GH HVWH GLYRUFLR HQWUH OD &RQVWLWX-
ción y las leyes? Buena parte de los constituyentes fueron
elegidos mediante ‘voto de opinión’, lo que es consistente
con que solo un 20% del potencial de votantes participó.
Las bondades del pacto constitucional se pueden acha-
car a que sus integrantes actuaron como estadistas. Pero
las leyes posteriormente son desarrolladas por la política
tradicional, basada en lealtades y favores, pasados o pro-
metidos, de atención particularizada con los recursos de
WRGRVTXHHTX¯YRFDPHQWHOODPDQȊUHFXUVRVGHO(VWDGRȋ

Hay dos peros: (1) Ese tipo de restricciones aumenta

la elusión de la ley, pues la manera como proceden los
diseñadores de presupuestos concretos es disfrazar
contratos de personal como inversión; (2) Es posible
que parte importante de ese gasto de funcionamiento
se realice para brindar servicio a los ciudadanos, y no
es en sí mismo censurable.

Analicemos en detalle este punto.

Hay tres palabras íntimamente relacionadas: funcio-

nes, funcionarios, funcionamiento. Las funciones de
una entidad deberían ser adelantadas por funciona-
rios. Los funcionarios existen porque cumplen funcio-
nes y el costo de desempeñarlas es el funcionamiento.
Las funciones pueden ser de trámites internaos, como
las de un jefe de planeación, o de servicios a los ciuda-
danos. La continuidad de las funciones y la capacidad
de la entidad se consiguen en buena parte por la cali-
dad de los funcionarios y la gestión del conocimiento

Introducción al
PRESUPUESTO PÚBLICO
Pág. 13
 Curso de Ediles

que permite a la la entidad acumular experiencia en el

desempeño de las funciones. A puro contrato externo,
no se aprende nada. Un ejemplo:

Las normas de descentralización en Bogotá contem-

plan que una de las funciones de las alcaldías locales
es el control y vigilancia de pesos y medidas en el co-
mercio, en su jurisdicción.

Buena idea. Es una función. No es una opción: si el

alcalde local no organiza esta vigilancia, nadie lo hace,
y debe ser continua. Buen reparto de competencias.
(QWRQFHVGHEHU¯DH[LVWLUXQDRȴFLQDDFDUJRGHHVWR
en la alcaldía local, con un pequeño personal de plan-
ta y las condiciones logísticas para cumplirla.

Pues no: esta actividad rutinaria, permanente, obliga-

toria por ley y por conveniencia, se hace mediante un
proyecto de inversión, año tras año, período tras pe-
ríodo.

Si para corregir esta anomalía se crearan los cargos de

planta, aumentaría el presupuesto de funcionamiento,
\VHDFXVDU¯DGHLQHȴFLHQFLDHQHOJDVWR$FDPELRGH
esto, en los planes de desarrollo local hay que incluir
un programa de inversión con algún nombre pompo-
so, como ‘Legitimidad institucional’, dentro del cual se
incorpora un proyecto de inversión que se llame ‘Vi-
gilancia y control’, que se ejecuta en varios contratos,
que debe ser suscrito siguiendo todas las complejas
normas de contratación, procedimiento que tiene que
repetirse año tras año.

'H QLQJXQD PDQHUD SXHGH DȴUPDUVH TXH HVWR HV

mejor que tener personal de planta con esta función
asignada. No olvidemos, demás, que los gastos de
inversión se caracterizan en nuestras normas, entre
otras cosas, como no permanentes.

$YHFHVTXLHQHVWRPDQHVWDVGHFLVLRQHVJHQHUDOHVSDUDKDFHUP£VHȴFD]\HȴFLHQWHHO
gasto son técnicos del ‘alto gobierno’ con poca experiencia en las peculiaridades de la
gestión de gobierno en el ámbito local, que llevan fórmulas al ‘bajo gobierno’, esto es, a
las realidades de gobierno en calles y veredas.

Pág. 14 UNIDAD 3, Introducción al presupuesto

 UNIDAD 3, Introducción al presupuesto
El buen gasto: los gastos de inversión
y la inversión social
La norma general que orienta las decisiones de los pre-
supuestos anuales hacia el ‘gasto bueno’, la inversión,
también tiene problemas, aunque en general es apro-
piada.
En la contabilidad privada según vimos, inversión se
UHȴHUHDODIRUPDFLµQEUXWDGHFDSLWDOȴMRRVHDHOLQ-
cremento de capacidad productiva. Pero en el presu-
puesto público caben ahí también los gastos de ‘consu-
mo público’, que no es productivo en el mismo sentido.
*DVWRVFRPRODȴQDQFLDFLµQGHXQIHVWLYDOLQWHUQDFLRQDO
de poesía o del Festival de Música Mono Núñez son jus-
WLȴFDEOHVSHURQRVRQLQFUHPHQWRGHFDSLWDO1XHVWUDV
QRUPDV FLWDGDV HQ XQ UHFXDGUR DUULED VH UHȴHUHQ D
“crear, ampliar, mejorar, o recuperar la capacidad de
producción o de provisión de bienes o servicios por
parte del Estado”. No solamente “capacidad de produc-
ción”.
“Esa distinción no tiene mucho sentido…. Una carre-
WHUDTXHQRYDDQLQJXQDSDUWHȐQRSURGXFHEHQHȴ-
FLR DOJXQR \ VLQ HPEDUJR HV FODVLȴFDGD FRPR LQYHU-
sión… el mantenimiento de una carretera puede ser
más productivo que la construcción de una carretera
nueva. Resulta absurdo sostener que el local de una
escuela es la inversión (y por tanto es ‘bueno’), en tan-
to que un maestro de escuela es un burócrata cuyo
salario hace parte de los gastos de funcionamiento. Lo
mismo es cierto en lo referente a los gastos en salud,
justicia, defensa y un sinnúmero de entidades regula-
doras…”
La cita es de un texto de 19882. Algunas cosas han cam-
biado desde entonces, por ejemplo, la catalogación de
los gastos en educación y salud como inversión social
o gasto social.
No procuremos tapar la realidad con palabras suaves:
Colombia sigue siendo un país pobre. Y somos famo-
sos además por desiguales. Eso nos ha convertido en
una democracia culposa. Eso ha hecho que las decla-
raciones sobre “lo social” y derivadas sean relevantes
políticamente. A esto respondió la Asamblea Constitu-
yente, aprobando el artículo 350:
2 Lauchlin Currie, La administración pública en Colombia. Tomado
de: Hacienda pública, Juan Camilo Restrepo, Universidad Externado de Colom-
bia.
Pág. 15
“La ley de apropiaciones [presupuesto de gastos] de-
berá contener un componente denominado gasto pú-
blico social que agrupará las partidas de tal naturaleza
UNIDAD 1,
VHJ¼QOHGHȴQLFLµQKHFKDSRUODOH\RUJ£QLFDUHVSHF-
tiva… El gasto público social tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación”
Se aplaza para la ley qué es eso de gasto social, o qué
queda cobijado por estas palabras. Tampoco precisa
qué quiere decir “tener prioridad”. El artículo 366 agre-
gó algo:
“Será objetivo fundamental de su actividad [del Esta-
do] la solución de las necesidades insatisfechas de
salud, educación, saneamiento ambiental y agua po-
table”.
Esto ya es un poco más preciso.
Siguiendo el mandato constitucional La Ley Orgánica
GH3UHVXSXHVWRGHȴQLµHOJDVWRS¼EOLFRVRFLDO
“ARTÍCULO 41. Se entiende por gasto público social
aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades
básicas insatisfechas de salud, educación, saneamien-
to ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes
al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de
vida de la población, programados tanto en funciona-
miento como en inversión.
Con ese agregado que resaltamos en negrillas, todo
cabe: carreteras, aeropuertos, orquestas, verbenas,
embellecimiento del espacio público, ESMAD, todo esto
y más, se puede alegar sin mucho atrevimiento, es para
mejorar la calidad de vida de la población. En eso que-
daron las declaraciones, pero eso sí, que se declaró, se
declaró. Amén.
Democracia, prosperidad y paz
Ya vimos que el bien protegido por la democracia es la
paz, y no la abundancia de bienes y servicios (prosperi-
dad), o su disponibilidad justa (equidad). El asunto es el
grado en que la democracia puede defenderse frente a
una pobreza abrumadora.
Para defender la democracia, entonces hay que recono-
cer de antemano que el vaso tiene todavía para llenar,
aunque unos harán énfasis en lo que se ha logrado llenar
y otros en lo que falta
Introducción al
PRESUPUESTO PÚBLICO
 Curso de Ediles
Desagregación de los gastos de inversión. ¿En qué se invierte el
dinero, y con qué detalle se programa?
La norma general debe ordenar que los presupuestos
FRPR SLH]DV MXU¯GLFDV IDFLOLWHQ HO F£OFXOR GH OD HȴFLHQ-
cia del gasto, permitan el seguimiento a los encargados
de ejecutarlo, aclaren al público las decisiones que se
tomaron, posibiliten la rendición de cuentas de cada
actor político, orienten a los políticamente indiferentes
pero aún así interesados en la gestión de gobierno (que
son muchos, y para ellos también se gobierna) sobre
qué se pretende hacer y qué se está haciendo, entre
RWURV SURSµVLWRV $GHP£V QR GHEHQ VHU QL PX\ ȵH[L-
En realidad, esta distribución por sectores y entidades
da una claridad notable sobre lo que se va a hacer en el
gobierno, por lo menos con el dinero.
Los presupuestos públicos en Colombia, tanto en fun-
cionamiento como en inversión, se agrupan por sec-
tores. Para llevar el control de ejecución, se asigna la
inversión organizada por proyectos a las entidades de
los diversos sectores Esa es la forma como se ejecu-
ta. Sin embargo, los cuerpos colegiados aprueban las
EOHVQLPX\LQȵH[LEOHV
Para que se cumplan algunos de estos propósitos de-
clarados que se engloban como transparencia, la des-
agregación del gasto de inversión también debe ser
clara en este documento público. Es decir, en qué se
invierte el dinero público, y hasta dónde se llega en el
detalle.
FLIUDV KDVWD HO QLYHO GH VXESURJUDPD YHU ȴJXUD /RV
proyectos se adjuntan al decreto o acuerdo como ane-
xo, y son susceptibles de cambios al interior de cada
subprograma, si los cambios los aprueba la entidad de
planeación, sin tener que ir al cuerpo colegiado. De esa
manera se ha resuelto el asunto de la transparencia,
FRQXQEDODQFHDGHFXDGRHQWUHȵH[LELOLGDGHLQȵH[LEL-
lidad.

En los años 20 del siglo pasado, el presupuesto de gas- /DMXVWLȴFDFLµQGHODVXSHUSRVLFLµQHQWUHSURJUDPDV\

tos de la nación se organizaba casi como recursos asig-
nados a los ministerios3.
En ese momento, un país ‘sencillo’ – ¿la sencillez del po-
bre? – la ecuación era:
sectores se explicará en el capítulo siguiente, con sus
fortalezas y delirios, y se analizará cuánto se aplica al
RȴFLRGHORVHGLOHV

Rubros de inversión (en qué se gasta) = sector de in-

versión = entidades (ministerios)

6HFWRUHVXQ£UHDHVSHF¯ȴFDGHDFFLµQGHO(VWDGR6LQ-
WHWL]D XQ FDPSR GH LQWHUYHQFLµQ TXH WLHQH VXȴFLHQWH
tradición como para haber generado estructura insti-
tucional, o sea, entidades con funciones, funcionarios
y gastos de funcionamiento: educación, salud, bienes-
tar familiar, seguridad y convivencia, energía, comuni-
caciones, etc. Los sectores atienden necesidades que
los ciudadanos exigen de su aparato de Estado y, por
tanto, se supone que están dispuestos a sostener los
gastos que entraña su provisión, control y regulación.
Aparecen entonces entidades con funciones y funcio-
narios cuya existencia misma genera una inercia pre-
supuestal que no siempre es buena, tanto en gastos de
funcionamiento como en gastos de inversión.
Buena parte de los presupuestos se desagregan en
esas inversiones sectoriales. “Es lo que se va a hacer”.
3 Perspectivas de crecimiento del gasto público en Colombia, 1925-
2003 Mauricio Avella Gómez, Borradores de economía, 544 (2008).

Pág. 16 UNIDAD 3, Introducción al presupuesto

 UNIDAD 3, Introducción al presupuesto

Proyecto
1.1.1

Subrograma Proyecto
1.1 1.1.2

UNIDAD 1,
Programa 1 Subprograma Proyecto
1.2 1.1.....n

Gasto de Subprograma
Iversión Programa 2
1...n

Programa 3

3LHGHȴJXUDȊ6HFWRUȋȊSURJUDPDȋȊVXESURJUDPDȋFDGDXQDSRUDSDUWHVRQSDODEUDVTXH
VHXVDQDIDOWDGHRWUDV&RPRVHYHHQODȴJXUDORTXHLPSRUWDHVTXHKD\XQDUHODFLµQGH
JHQHUDODHVSHF¯ȴFD(QHOFXDGURQRHVW£QORVVHFWRUHV

4. Recapitulando
¿Qué hemos hecho y qué sigue?

Entendimos la lógica y la conveniencia de la elabora-
ción de presupuestos anuales a través de una analo-
J¯DFRQHOVHQWLGRFRP¼QGHODVȴQDQFLDVSHUVRQDOHV$
partir de la sección 2 extendimos el sentido común a lo
público, y aparecieron los problemas enormes del go-
bierno. El gobierno de las sociedades no es cosa fácil,
menos fácil aún ahora que decimos que gobierno es
autogobierno, o sea, gobierno encargado por los ciu-
dadanos mismos.
¿Cómo hace una sociedad para resolver los problemas
intrínsecos de algo tan complejo y, además, protegerse
de las conductas en las que incurren los ganadores de
elecciones por su lógica cortoplacista?
La participación ciudadana es uno de los mecanismos
que se han ensayado.
En el capítulo anterior vimos que abre oportunidades y
ventajas para conseguir legitimidad y quizás mejore las
decisiones y su implementación. Pero su operación no
necesariamente genera comportamientos muy diferen-
tes a los típicos de la representación en cuanto a la mejor
GLVWULEXFLµQW«FQLFD\MXVWDGHODVFDUJDV\EHQHȴFLRVGH
la inversión pública.
Otra manera de procurar que el día a día de la política
–que es la competencia electoral– no afecte la consecu-
FLµQGHHȴFDFLDHȴFLHQFLDOHJLWLPLGDG\VRVWHQLELOLGDGHV
seguir, comprendiéndolas, reglas generales como la ley
orgánica de presupuesto.
Sin embargo, alcanzar los propósitos depende, como era
de esperar, de que los actores que las concretan las en-
tiendan y asimilen en sus prácticas. Esa es una decisión
de cada uno de ustedes, en lo que a ustedes compete.

Introducción al
PRESUPUESTO PÚBLICO
Pág. 17
 Curso de Ediles

Introducción al
PRESUPUESTO PÚBLICO

Pág. 18 UNIDAD 3, Introducción al presupuesto