F r a n ç o i s e Dreyfus

La invención de
la burocracia
Servir a l Estado en F r a n c i a ,
G r a n Bretaña y Estados Unidos
(siglos xvm-xx)

E d i t o r i a l Biblos
S O C I E D A D
Mtr. V . Oa*
 152 Pensar el funcionariado

desde 1860, al cual contribuyó l a guerra c i v i l , necesita que se refuerce

70
el poder central y que l a administración federal sea reorganizada para
c u m p l i r eficazmente sus misiones, lo cual está lejos de verificarse. Esto
significa, en p a r t i c u l a r , que l a función pública y su modo de reclutamiento
p a r t i d a r i o sean reformados profundamente. No obstante, el movimiento
que se desarrolla en favor de l a reforma apunta, en p r i m e r lugar, a u n
objetivo político que recuerda en muchos aspectos al que persiguieron, u n
siglo atrás, los promotores de l a reforma económica en I n g l a t e r r a : poner
término a l patronato generalizado, que los reformadores consideran que
corrompe l a política. E n la m i s m a época en que en I n g l a t e r r a , y en menor
medida en Francia, se sufren los efectos de l a industrialización, Estados
Unidos, en plena expansión t e r r i t o r i a l , casi no se enfrenta a los problemas
que engendran las mutaciones económicas en el orden social. Además, las
competencias no soberanas, que en los dos países europeos incumben al
Estado, en Estados Unidos conciernen a los estados federados, lo cual ex-
plica que l a administración federal esté poco desarrollada y que, en forma
más general, su organización no suscite mucho interés. Mucho más tarde,
a p a r t i r de comienzos del siglo xx, se harán sentir l a influencia de Saint-
Simon, de l a cual sólo l a dimensión "tecnocrática" de su teoría fue vehiculi-
zada por el positivismo de Auguste Comte, y l a de la teoría i n d u s t r i a l i s t a
71
de H e n r i Fayol, también i n f l u i d a por el b e n t h a m i s m o . E n efecto, los p r i n -
72
cipios "managerialistas" aplicables t a n t o a l sector público como al sector
privado inspirarán las tentativas de reforma a d m i n i s t r a t i v a en Estados
Unidos. E n cambio, en F r a n c i a y en G r a n Bretaña, el r o l activo que j u e -
gan los sansimonianos y los benthamistas en l a escena pública, durante el
segundo tercio del siglo xix, contribuye a l a construcción de l a burocracia.
7. L a construcción de la burocracia
L a visión razonada de lo que debería ser l a función pública se fue elabo-
rando progresivamente, bajo l a influencia de varios factores, y durante l a se-
gunda m i t a d del siglo xix se concreta en reformas que, a pesar de sus efectos
inmediatos generalmente modestos, marcan u n viraje en l a concepción del
servicio del Estado. E n efecto, sean cuales fueren las reticencias que se m a -
nifiestan en el momento de elaboración de reglas impersonales que fijen las
condiciones que permitan acceder a l a función pública y de hacer carrera, se
admite de ahora en más que los funcionarios sirven al Estado - e n Gran Bre-
taña, l a Corona-, entidad abstracta que no debe ser confundida con los i n d i -
viduos que, temporalmente, son investidos por los ciudadanos de l a función
de gobernantes. Pareciera que las metas de interés general que el Estado
debe asegurar sólo pueden ser realizadas concretamente si el personal ad-
ministrativo posee las cualidades necesarias para el cumplimiento de esas
tareas. Pero si el reclutamiento de los funcionarios debe ser realizado sobre
la base del mérito, la organización de las carreras profesionales se revela
igualmente necesaria: por u n lado, para incitar a los candidatos a entrar en
la función pública y, por el otro, para garantizar, gracias a la permanencia
de su personal, el buen funcionamiento del servicio público.
L a puesta en práctica de estos principios, así como el reconocimiento
previo de su pertinencia, no se opera al mismo r i t m o en cada uno de los
países. S i n embargo, se observa que en todos lados las propuestas de refor-
ma surgen de u n a cierta élite, mayoritariamente vinculada al mismo Es-
tado en G r a n Bretaña y en Francia, pero externa a él en Estados Unidos.

Lógicas de l a reforma
70. Véase Marianne Debouzy, Le Capitalisme "sauvage" aux États-Unis (1860-1900), Paris,
Seuil, 1972.
E n Gran Bretaña, el informe firmado el 23 de noviembre de 1853 por
71. Véase Frederick C. Mosher, Democracy and the Public Service, Nueva York, Oxford U n i -
Stafford Northcote, miembro del Parlamento, y Charles Trevelyan, subse-
versity Press, 1968, p. 71.

72. Véase Léonard J . Hume, Bentham's Bureaucracy, Cambridge University Press, 1981. [153]
 r e n s a r ei luncionariaao
cretario de l a Tesorería ligado a los círculos benthamistas, representa a la
vez el resultado del movimiento que se inició en la época de l a "reforma
económica", contra las sinecuras y el patronato, y que se revitalizó bajo l a
presión de los parlamentarios ansiosos por reducir los gastos públicos, y el
punto de partida de u n proceso de reforma tendiente a hacer que la función
pública sea globalmente más eficaz. E n efecto, a p a r t i r de 1848 una docena
de administraciones fueron objeto de investigación: Gladstone le encargó a
Northcote y a Trevelyan "realizar u n informe general sobre el estado de l a
función pública y proponer remedios más amplios y generales en su n a t u -
raleza que aquellos que podrían ser tratados cómodamente en los informes
particulares concernientes a cada servicio". Ese mismo año, en u n docu-
1 al cambio, que cristalizan en forma ejemplar en la breve existencia de l a
mento titulado La promoción en la función pública, E. Romilly, presidente
del Board ofAudit, señala que la única panacea propuesta por los parla-
mentarios para reformar la función pública consiste en s u p r i m i r empleos:
"La manera de hacer que el servicio sea eficaz", agrega, "parece que nunca
se les h a ocurrido. [...] Primero debemos hacer que nuestros servicios sean
eficaces, y luego podrán ser reducidos o más bien se reducirán solos".
L a cuestión de saber cuál es el factor determinante que dio lugar a las
propuestas del informe de Northcote y Trevelyan es tema de controversia:
para J . Donald Kingsley, l a clase media, que ya había obtenido la exten-
sión del derecho de sufragio, quería acceder a los empleos administrativos
gracias al sistema de mérito, mientras que para Jenifer H a r t , quien con-
3 tidocracia. Esencialmente inspirados en consideraciones morales y éticas,
sidera esta explicación en términos sociales inadecuados, l a reforma es l a
obra de dos hombres: Gladstone, que quería reducir los gastos públicos,
y Trevelyan, que quería aumentar la eficacia de la administración. Sin
embargo, las resistencias con las que tropezó l a puesta en práctica de u n a
reforma que se apoyaba en los principios planteados por Northcote y T r e -
velyan - l a reforma recién comenzará en 1 8 7 0 - demuestran que el volun-
t a r i s m o de los individuos está lejos de ser suficiente si sus ideas no gozan
de apoyo en el seno de los grupos de decisión, en este caso el Parlamento.
E n cuanto a la tesis en términos de clase, aunque no da cuenta de l a com-
plejidad de razones que motivaron la reforma, puede ser considerada u n a
de las variables, complementariamente con la otra tesis.
E l problema de l a transformación de la función pública en Francia no
se plantea en términos m u y diferentes. Y a desde l a época revolucionaria se
1. E d w a r d Hughes, " C i v i l Service Reform 1853-55", Public Administration,
25-26.
2. ídem, pp. 26-27.
3. J . Donald Kingsley, Representative Bureaucracy.
4. Jenifer Hart, " T h e Génesis of the Northcote-Trevelyan Report", en Gillian Sutherland,
Studies in the Growth ofNineteeth Century Government, pp. 63-81.
adoptaron reglas, aunque dispersas, pero es recién a fines de los años 1830
cuando se desarrolla la reflexión sobre las reformas que se deben promover
para t o r n a r l a función pública más eficaz y l i m i t a r los efectos de l a influen-
cia política. De esa forma, A. de Salvandy, m i n i s t r o de instrucción pública,
primero de 1837 a 1838, luego de 1845 a 1848, quiere reformar los estudios
de derecho, para proveer una formación especializada a los futuros f u n -
cionarios. Crea u n a comisión de altos estudios de derecho, encargada de
reflexionar y hacer propuestas en este sentido. E n t r e 1843 y 1846 fracasan
varias propuestas de ley, particularmente relativas a las condiciones de
5
acceso a l a función pública y a l a carrera del funcionario. Las resistencias
Escuela Nacional de Administración, creada en 1848, sólo serán superadas
en forma p a u l a t i n a . Finalmente pertenecerá a l a ni República generalizar
la aplicación de los principios que deben regular el servicio del Estado, que
V i v i e n , después de haber descripto de manera m u y precisa el estado de la
función pública en el momento en que escribía, había sistematizado en sus
2 Estudios administrativos.
6
E n Estados Unidos, en cambio, l a situación es m u y diferente. A u n q u e
una pequeña élite comienza a movilizarse, después del fin de la guerra
civil, para promover cambios, l a lógica que l a anima no apunta t a n t o a
construir u n a función pública de tipo burocrático como a poner fin a l a par-
los que m i l i t a n contra los abusos y l a corrupción, características típicas del
sistema de despojos, se refieren a l a experiencia británica para probar que
4 la adopción de u n sistema basado en el mérito es factible. Esto demuestra
Dormán B. E a t o n , presidente de l a comisión encargada de proponer u n a
reforma de l a función pública, conforme a los deseos ya expresados por el
presidente G r a n t en su segundo mensaje anual de 1870. L a Pendleton 7
Civil Service Act votada en 1883 es l a p r i m e r a victoria obtenida por los
reformadores. E n parte se debe a l a combatividad de la Liga Nacional por
la reforma de l a función pública, creada en 1881, pero l a conmoción que
8
provocó el asesinato, ese mismo año, del presidente James Garfield por u n
5. Véase Alexandre Lefas, L'État et les fonctionnaires, París, M . Giard et E . Brière, 1913, pp.
223-228.
6. L a primera edición de los Études administratives data de 1845; u n a segunda edición " e n -
xxxn, 1952, pp. teramente refundida y considerablemente aumentada" fue publicada en 1852 y reeditada en
1859, cinco años antes del deceso de s u autor.
7. Véase Dormán B . Eaton, Civil Service in Great Britain. A History of Abuse and Reforms
and their Bearing upon American Politics, Nueva York, Harper, 1880.
8. Véase Leonard White, The Republican Era, Nueva Y o r k , T h e F r e e P r e s s , 1958, pp.
278-301.
K)t> Pensar el funcionariado
solicitante de empleo rechazado contribuye también a que se tome concien-
cia en el Congreso de la necesidad de medidas apropiadas para l i m i t a r l a
a m p l i t u d de l a rotación efectuada bajo el control de los partidos.
Finalmente, en Francia y en G r a n Bretaña las reformas intervienen so-
bre u n terreno y a transitado. L a novedad reside en l a afirmación de que la
aplicación de dos principios importantes condiciona la eficacia de l a admi-
nistración: por u n a parte, el grado de competencia requerido para ejercer
las tareas administrativas implica que el reclutamiento de los funcionarios
sea efectuado teniendo en cuenta sus aptitudes; por la otra, el carácter per-
manente del servicio postula l a institución de u n a verdadera carrera para
los que se consagren a ella. Pero l a formulación de esos principios se n u t r e
también de l a idea básica de que los agentes públicos están al servicio del
Estado y no del príncipe, como indica con fuerza V i v i e n : "Los funcionarios
en todos los grados son los servidores del Estado; el interés del servicio
público es la consideración dominante y exclusiva". E n I n g l a t e r r a , aunque
9 alrededor de 250 nombramientos y que por cada uno de ellos el número de
los funcionarios siguen siendo formalmente los "servidores del rey", desde
1831 su remuneración ya no es tomada de l a lista civil sino del presupues-
to del Estado votado por el P a r l a m e n t o . Esta r u p t u r a del vínculo directo
10
con el monarca traduce u n cambio i n s t i t u c i o n a l : el desplazamiento del l u -
gar del poder. Además, el patronato aristocrático de las asambleas parla-
mentarias francesa y británica, aunque l i m i t a d o , no garantiza la calidad
del reclutamiento y no asegura la continuidad de l a acción a d m i n i s t r a t i v a ,
tanto más cuando los gobiernos surgidos del sufragio se caracterizan por l a
inestabilidad potencial de las mayorías políticas. Pero mientras de u n lado
y otro de l a Mancha l a neutralización política del acceso a las funciones
públicas es concebida como u n a condición de la eficacia a d m i n i s t r a t i v a ,
en Estados Unidos el sistema del mérito aparece esencialmente como u n
medio que permite retornar a las manipulaciones partidarias.
Por ello, los que son favorables a las reformas no consideran que deban
aplicarse uniformemente para todos los tipos de empleos. E l hecho de que
Northcote y Trevelyan, en su informe, t r a t e n de lo que ellos denominan
permanent civil service - e l término civil service comenzó a ser utilizado en
1806 para designar l a administración civil en I n d i a por oposición a la ad-
ministración m i l i t a r - expresa m u y claramente l a distinción que realizan
entre los empleos administrativos que no deben depender del capricho del
príncipe y las funciones políticas que conciernen a su poder discrecional.
Por su lado, V i v i e n también cree que "ciertas funciones resisten, por su
naturaleza, a todas las condiciones explícitas de a p t i t u d , y su acceso debe
ser enteramente libre. Estas son las funciones políticas, que se vinculan a
9. Alexandre Vivien, Etudes administratives, t. I , p . 218.
10. Véase Norman Chester, Tjhe English Administrative System, p . 79.
L a construcción de la burocracia 157
la marcha m i s m a del gobierno". L a diferenciación entre esos dos tipos de
11
funciones, a d m i n i s t r a t i v a s por u n lado y políticas por el otro, de las cuales
sólo las primeras deben estar sometidas a reglas impersonales de reclu-
tamiento y de carrera, todavía no es plenamente percibida n i , sobre todo,
verdaderamente aceptada. Quienes están en el poder político siguen afe-
rrados a esta prerrogativa que consiste en poder elegir sus funcionarios, a
fin de conservar la ventaja que representan los "puestos" para asegurar l a
fidelidad de su clientela electoral, sea cual fuere l a a m p l i t u d real de los be-
neficios que extraigan de ello. E n efecto, como ya hemos indicado, los em-
pleos vacantes con los que cuentan efectivamente los políticos franceses y
británicos son de u n número extremadamente l i m i t a d o , sobre todo si se los
compara con el número de electores. E n cuanto a l a investigación llevada
a cabo en 1890 por l a Liga Nacional por l a reforma de l a función pública,
revela que cada miembro del congreso estadounidense es responsable de
candidaturas se eleva ¡a 1.700 personas! L e g i t i m a r los deseos de los polí-
12
ticos y reclutar personas competentes en empleos estables constituyen los
términos contradictorios de l a ecuación que todos los reformadores deben
resolver.
L a selección por aptitud
U n a de las condiciones necesarias, si no suficientes, para asegurar
u n a cierta eficacia al sistema consiste, tanto en la administración como
en cualquier otra r a m a de actividad, en reclutar personas dotadas de u n
mínimo de calificación que las haga aptas para efectuar las tareas que les
son encomendadas. E n nombre de esta evidencia - q u e ya desde el siglo
XII había llevado a los monarcas a tomar clérigos a su servicio, las únicas
personas instruidas de su t i e m p o - toma cuerpo la idea según la cual la
capacidad de los candidatos para ocupar los empleos vacantes debe ser de-
mostrada. Asegurarse de la competencia de los futuros funcionarios puede
a d q u i r i r diversas formas: puede, por ejemplo, exigirse l a posesión de u n
diploma, como era el caso en Francia antes de 1848 donde l a licencia en
derecho o el bachillerato en letras eran requisitos para l a admisibilidad en
ciertos puestos; pero es el examen el método que parece más adecuado
13
para l a selección.
11. Alexandre Vivien, Etudes administratives, t. i, p. 220.
12. Véase William D. Foulke, Fighting the Spoilsmen, Nueva York, Putnam's Son, 1919, p. 58.
13. Véase la lista de los empleos para los cuales se exigían esos diplomas antes de 1848 en
Alexandre Vivien, Etudes administratives, t. i, p. 191.
 •kn realidad, antes de que los reformadores propongan su aplicación de estos últimos, l a ley del 3 de marzo de 1849 sustituye el examen por el
. sistemática, esta práctica ya era corriente en algunas a d m i n i s t r a -
a s
concurso, " m e d i d a excelente y que había producido los mejores resulta-
ciones centrales inglesas: la aprobación de u n examen donde los postu- dos". Pues, como observa V i v i e n , "el concurso tiene por objeto designar al
l e s demostraran que sabían escribir y tenían algunos conocimientos más capaz: el examen tiende solamente a constatar u n a capacidad abso-
^ aritmética es requisito para e n t r a r en el Board ofTrade y en l a oficina l u t a de u n grado suficiente". E n cuanto al reclutamiento de los adjuntos
19

colonias, en l a oficina de la ley de pobres y en los servicios financieros,

e
en l a Inspección de F i n a n z a s , ya se efectúa por concurso a p a r t i r de l a
^ - . pero sólo son admitidos a presentarse los candidatos aceptados por
c
decisión del 27 de septiembre de 1847. Pero l a disposición r e l a t i v a a los
20

. M i n i s t r o . V i v i e n , que detalla las medidas tomadas en Francia, men-

14
auditores del Consejo de Estado es derogada en 1851 y los reclutamientos
° a como u n ejemplo positivo el de I n g l a t e r r a , donde "las condiciones de
C 1 n
efectuados en 1852 v u e l v e n a ser completamente discrecionales, p e r m i -
a
f i s i ó n en los servicios financieros están determinadas por órdenes de tiendo así a L u i s B o n a p a r t e , después de su golpe de Estado, asegurarse
consejos superiores de cada administración. L a obligación de aprobar
o s
la l e a l t a d política de este semillero de funcionarios. E l decreto del 25 de
U
e x a m e n es común para todos los candidatos. L a Cámara de los Comu-
n
noviembre de 1853, s i n embargo, vuelve a i n s t a u r a r el examen para los
n
ordenó en 1843 l a impresión de todas las decisiones tomadas en este
e s
candidatos a l a auditoría declarados "admisibles" - p o r decisión del em-
e r n » 15 d i ¿ selección organizado fue tomado del r e d u -
a E n r i g o r ; e l m o e 0 e
p e r a d o r - p a r a presentarse. E l Segundo I m p e r i o , aunque poco favorable
21

c i e n t e de los funcionarios que sirven en l a I n d i a : desde 1806, los direc- al r e c l u t a m i e n t o por el mérito solamente, establece de todas maneras el
ele"^í d
Orientales crearon, en efecto, el Colegio
e l a C o m p a ñ í a a e l a s I n d i a s
reclutamiento por examen de los auditores en l a Corte de Cuentas. A l
ííaileybury, donde se forman los que servirán en esta colonia -como el
e
final del régimen, algunos m i n i s t e r i o s i n s t a u r a n concursos para acceder
^ s i n o T r e v e l y a n - y la Charter Act de 1833 prevé que estos empleos sean a l a función de agregado o empleado, pero l a aplicación generalizada del
t > a d o s como consecuencia de u n concurso e n t r e los cuatro candidatos
c u
principio se efectúa entre 1880 y 1890, cuando y a l a república p a r l a m e n -
^ h a y a n sido aceptados. Asimismo, en Estados U n i d o s , l a aprobación
e
t a r i a está sólidamente establecida.
^ ^ i n examen -modesto en sus exigencias- es necesario para e n t r a r en
E n realidad, a mediados del siglo xix las situaciones son en todos l a -
o
Servicios de l a Tesorería, de manera de g a r a n t i z a r que los candida-
s

dos m u y heterogéneas. Cuando se prevén exámenes, su organización y su

° g s
particularmente, de escribir correctamente u n a carta y
contenido conciernen solamente al departamento m i n i s t e r i a l respectivo;
e a n c a p a c e S ;
22

^ i z a r las cuatro primeras reglas de l a aritmética. A p a r t i r de 1853, 16

asimismo, las condiciones de acceso al mismo examen varían y, en general,

R e c l u t a m i e n t o de los empleados en los d e p a r t a m e n t o s ministeriales de
la candidatura debe haber sido previamente aceptada por l a autoridad
s h i n g t o n se efectúa de la m i s m a m a n e r a , a u n q u e los criterios varían
a

a d m i n i s t r a t i v a . Finalmente, como observa V i v i e n , "el examen no siempre

i s i d e r a b l e m e n t e de u n a administración a o t r a .
C o r 17

es serio: l a administración se reserva el derecho a designar los jueces, las

la ^ ' señala que el examen " t i e n d e a transformarse en
n F r a n c i a V i v i e n
preguntas y los candidatos; son demasiadas arbitrariedades a la vez. E l
O n d i c i ó n general de l a admisión en los empleos" en l a m a y o r parte de
c
favor y el nepotismo pueden deslizarse en los nombramientos más con l a
^ a d m i n i s t r a c i o n e s centrales, pero l a adopción de l a propuesta de ley ayuda del examen que con su exclusión". Estas observaciones, aunque
23

- Q u f a u r e que a p u n t a a hacer del examen o d e l concurso l a única vía de

e
conciernen a Francia, no son menos pertinentes para I n g l a t e r r a o para 24

e ¡ s o a las funciones públicas es rechazada en 1 8 4 5 . Algunos cuerpos,

c c 18
Estados Unidos.
e m b a r g o , organizan u n r e c l u t a m i e n t o p o r e x a m e n : es el caso sobre
° , desde 1833, de los auxiliares de cónsul - m a g i s t r a d o m u n i c i p a l - y, a
P a r t i de 1845, p a r a los auditores del Consejo de E s t a d o . Pero en el caso
r

19. Alexandre Vivien, Etudes administratives, t. I, pp. 189-190.

20. E m m a n u e l Chadeau, Les Inspecteurs des finances au XIXe siècle, Pan's, Economica, 1986,
U pp. 55-58.
v
e a s e N o r m a n Chester, The English Administrative System, p. 157.
15 21. Le Conseil d'État, Paris, C N R S , 1974, p. 478.
" ^ l e x a n d r e V i v i e n , Études administratives, t. I, p. 190.
L6 22. Véase para Estados Unidos Paul v a n Riper, History of the United States Civil Service, p.
^ " é a s e P a u l van Riper, History of the United States Civil Service, R o w Peterson, 1958, p. 53. 52, y para Inglaterra, Northcote-Trevelyan Report, Public Administration, xxxn, 1952, p. 6.
^ " e a s e L e o n a r d White, The Republican Era, p. 279. 23. Alexandre Vivien, Etudes administratives, t. I, p. 194.
IX X» .
v
e a s e Pierre Rosanvallon, L'Etat en France, pp. 67-68. 24. Véase Northcote-Trevelyan Report, Public Administration, xxxn, 1952, pp. 6-7.

No es entonces c a s u a l i d a d que l a p r i m e r a de las propuestas del ln
forme N o r t h c o t e - T r e v e l y a n a p u n t e j u s t a m e n t e a l a f o r m a en que debí n
ser organizados los exámenes de acceso a l a s funciones públicas piten
e v i t a r los abusos. Es conveniente c o n s t i t u i r u n j u r a d o c e n t r a l de examl
nadores, compuesto p o r personalidades i n d e p e n d i e n t e s , ayudadas poi
especialistas de l a educación de l a s clases superiores y medias y poi
personas f a m i l i a r i z a d a s con l a conducción de los asuntos públicos, en
cargado de r e a l i z a r periódicamente los exámenes a los candidatos de ta
dos los empleos a d m i n i s t r a t i v o s . I n s t a u r a n d o este modo de selección
25
que escapa al c o n t r o l de los m i n i s t e r i o s , l a c a l i d a d de l a elección quedii
g a r a n t i z a d a y se e v i t a n los peligros d e l p a t r o n a t o . E n cuanto a l a afoo-
tación de los que a p r o b a r o n los exámenes, e l i n f o r m e sugiere diverso!
métodos de p r o c e d i m i e n t o pero no se p r o n u n c i a en favor de n i n g u n o . DI
carácter r a d i c a l de estas propuestas, que a b r e n el acceso de l a función
pública a todos - c o n l a sola condición de t e n e r c i e r t a edad, u n certifica-
do médico y u n t e s t i m o n i o de m o r a l i d a d - y casi no d e j a n espacio a lofl
favores, explica l a recepción poco e n t u s i a s t a que se les reservó en lait
esferas de poder. A n t e s de ser presentado en e l P a r l a m e n t o , e l informti
es sometido a especialistas de l a enseñanza y a f u n c i o n a r i o s , e n t r e loi
cuales figura J o h n S t u a r t M i l i , q u i e n escribe: " L a propuesta de selec-
cionar a los candidatos a l a función pública por concurso me parece uno
de esos grandes progresos públicos cuya adopción constituirá u n a era
en l a h i s t o r i a " . A este t e m a también le dedica u n largo artículo en la
26
prensa, con e l objetivo de crear u n c l i m a favorable a l a propuesta d i
r e f o r m a . E l debate en el P a r l a m e n t o finalmente no se produce y el 21 d i
mayo de 1 8 5 5 , por u n a O r d e n del Consejo, se i n s t i t u y e l a p r i m e r a Co-
misión de l a Función Pública: está encargada, por u n lado, de verificar
que los candidatos aceptados p o r cada m i n i s t e r i o c u m p l a n adecuada-
mente las condiciones de acceso a los empleos fijadas por l a a d m i n i s -
tración p e r t i n e n t e y, p o r el otro, de t o m a r los exámenes, cuyos temas
también son decididos por los responsables m i n i s t e r i a l e s . Después del
examen, el n o m b r a m i e n t o en u n empleo concierne a l poder discrecional
del m i n i s t r o que elige e n t r e los postulantes considerados aptos por l a
Comisión. L a elección r e a l i z a d a , in ultimo, p o r el m i n i s t r o encuentra
su justificación e n e l hecho de que e l examen n o sirve p a r a i n f o r m a r
sobre l a p e r s o n a l i d a d y las cualidades morales de los c a n d i d a t o s . E n 27
r e a l i d a d , las presiones de quienes temían " l a i n c a l c u l a b l e a m p l i t u d de
25. Northcote-Trevelyan Report, p. 7.
26. "Papers relating to the Reorganization of the Civil Service", Parliamentary Papers, XX,
1854-1855, p. 92.
27. Véase E d w a r d Hughes, " C i v i l Service Reform 1853-1855", p. 41.
i 1.1 i w u ^ w U.V,^IVJIJ. u c J O u u i VJ\_¿ í-i^ici
los cambios políticos que provocaría el abandono d e l p a t r o n a t o de l a
Corona en los empleos públicos" p u d i e r o n más que el p l a n ambicioso
28
d i los reformadores. Habrá que esperar l a O r d e n del Consejo del 4 de
111 ii io de 1 8 7 0 , t o m a d a por Gladstone, p a r a que l a Comisión de l a F u n -
0Í6n Pública ejerza u n control g e n e r a l sobre el ingreso de los empleados,
con el acuerdo de cada m i n i s t e r i o . A u n q u e p a r t i c u l a r m e n t e los agentes
d i los m i n i s t e r i o s de A s u n t o s E x t r a n j e r o s y del I n t e r i o r no quedaron
sometidos a los procedimientos de concurso, a l i g u a l que los empleos
superiores, se había superado u n a etapa: el r e c l u t a m i e n t o de ahora en
más no queda confiado a los políticos - s a l v o excepciones n o t a b l e s - sino
a los m i s m o s funcionarios. L a puesta en funciones de l a Comisión de l a
Función Pública, en 1 8 5 5 , a pesar de su modesto p a p e l , permitió a los
examinadores c o n s t a t a r el débil n i v e l de instrucción de los candidatos:
sobre 1.078 que l a Comisión e x a m i n a el p r i m e r año, 3 0 9 son e l i m i n a -
dos a p a r t i r de u n a grosera i g n o r a n c i a con relación a los elementos de
conocimiento más r u d i m e n t a r i o s . Queda de esa m a n e r a confirmada l a
29
afirmación de N o r t h c o t e y T r e v e l y a n según l a cual era necesario v e r i f i -
car el grado de a p t i t u d de los p o s t u l a n t e s en los empleos públicos.
L a formación del funcionario
E n e l sistema pregonado p o r los reformadores ingleses, el examen
debe ser puesto en práctica para todos los empleos, sean de ejecución o
de concepción, pero se debe establecer u n a distinción en el n i v e l general
de conocimientos requeridos según l a categoría del empleo involucrado.
Pero en todos los casos prevalece l a idea de que l a formación necesaria
p a r a c u m p l i r funciones a d m i n i s t r a t i v a s no es algo especializado. Por eso
los exámenes p a r a el ingreso a empleos de concepción deben sancionar
la calidad de los candidatos que h a y a n realizado buenos estudios u n i v e r -
sitarios, en cualquier disciplina. " L a h i s t o r i a , l a j u r i s p r u d e n c i a , l a eco-
nomía política, las lenguas modernas, l a geografía política y física, j u n t o
al b i n o m i o de las matemáticas y los estudios clásicos, deberían directa-
mente c o n t r i b u i r al éxito de los jóvenes que deseen e n t r a r en el servicio
público." E n efecto, para N o r t h c o t e y T r e v e l y a n los candidatos capaces
30
de distinguirse en cualquier m a t e r i a dan pruebas de s u educación y se-
rán entonces útiles en cualquier empleo. Este punto de v i s t a es c o m p a r t i -
do por J o h n S. M i l i , para quien el sistema de examen debe ser concebido
28. ídem, p. 34.
29. ídem, p. 49.
30. Informe Northcote-Trevelyan, p. 9.
 La construcción de la. D u r ocracia 163

como " u n a prueba de las capacidades y de los hábitos de espíritu más quti
de los conocimientos". 31 percibe que l a f u ^ j ó n a d m i n i s t r a t i v a necesite una experiencia específica,
la idea de ofrecer formación propia a los que tengan allí su empleo em-
Es m u y significativo que Jowett, que dirigía en Oxford el B a l l i o l C i
u n a

pieza a surgir d e ^ comienzos del siglo xix. Los deseos de enseñar en las
llege, f u t u r o vivero de la a l t a administración británica, y había colocado
d e

escuelas de d e r e c ^ Q creadas por la ley del 22 ventoso del año xii, "el derecho
a muchos de sus estudiantes en l a administración —particularmente en •]
público francés y j derecho civil en sus relaciones con la administración"
ámbito educativo—, haya estado estrechamente asociado a l a preparación
e
32

fracasan. A u n q u e i intención del legislador del año XII haya sido precisa,
del informe Northcote-Trevelyan, a l punto que u n a larga carta firmada poi
a

"este gran p e n s a t ^ ^ t o no se realizó bajo el Imperio", como tampoco pudo

él, favorable a las propuestas del informe, fue anexada a l m i s m o cuando
realizarse con l a Creación en 1819 de una cátedra de derecho público y ad-
se lo envió a l Parlamento. De m a n e r a más general, las propuestas de IOM
m i n i s t r a t i v o f r a n ^ é n l a Facultad de Derecho de París, cuyos "efectos no
informantes recibieron u n a acogida favorable en el medio universitario, al
s e

se correspondiera ^ completamente con las previsiones". E n cuanto a los 35

considerar que p e r m i t e n dar u n formidable impulso a l a educación de t o d o

proyectos que a p i ^ b a n a hacer de l a administración u n t e m a de estudio
tipo. L a transformación del modo de reclutamiento de l a función p ú b l i c a ,
n t a

científico, y por l a tanto de enseñanza para los futuros funcionarios, ya no

rompiendo los vínculos con l a aristocracia terrateniente, sustituye el en
surgirán de las f a c u l t a d e s de derecho que, por otra parte, se opondrán a
terio del nacimiento por el de l a educación y confiere así a l a universidad
ellos tenazmente.
u n r o l esencial: f o r m a r u n a nueva élite, destinada a hacer carrera en la
administración. Esta opinión no era compartida por Gladstone, egresado E n t r e las n u r r x propuestas concernientes a la enseñanza especí-
e r o s a s

él mismo de Oxford, quien en 1854 escribe: fica, mencionemos de las primeras, debida a Cuvier: su proyecto de
u n a
36

ordenanza, que c r ^ b a u n a "facultad o escuela especial de administración",

a

Para mí, uno de los grandes argumentos en favor del cambio es presentado en 182 o, quedó sin continuidad y fue poco conocido en su época, 37

que tenderá a reforzar y multiplicar los vínculos entre las clases más aunque tendía a i n t r o d u c i r en Francia u n sistema directamente inspirado
altas y la posesión del poder administrativo. 33
en el que existía ^ Alemania, donde el acceso a l a función pública esta-
n

ba condicionado a. i posesión de u n diploma en "ciencias de cámara". E l

a

E l movimiento en favor de u n a formación especializada que se v a perfi- ejemplo alemán, > particularmente wurtemburgués, también provee
m a s

lando en Francia en los medios liberales parece oponerse, a p r i m e r a vista, a Édouard de L a o i y e - a quien Víctor Cousin, ministro de Instrucción
o u a

a la visión del funcionario "generalista" que prevalece entre los reformado Pública, sucesor d ^ Salvandy, estimula en su proyecto de visitar las univer-
res ingleses. Es sabido que, desde fines del siglo xvni, se aplica el principio sidades alemanas^3s modelo que él insiste en aplicar en Francia. E n
u n
39

del concurso como vía de acceso a algunos cuerpos y escuelas: "Los ejércitos efecto, entendiendo la administración es u n a ciencia que engloba la eco-
q u e

de t i e r r a y m a r , las oficinas de Puentes y Calzadas y de M i n a s y l a instruc- nomía política, l a estadística y la tecnología, le parece indispensable, a ejem-
ción pública. [...] Otras escuelas corresponden a servicios de menor impor- plo de los a l e m a n e ^ los funcionarios estén formados en esa disciplina,
q l i e
40

tancia. [...] E n las escuelas especiales, el concurso se combina h a b i t u a l -

mente con l a instrucción que se adquiere tras el ingreso. Así se reúnen las
garantías más sólidas de capacidad". Pero l a necesidad de formación a l a
34

que este sistema procura responder sólo es experimentada por los cuerpos 35. F i r m e n Laferrière, « D e l'enseignement administratif dans les facultés de droit et d'une
école spéciale d ' a d m i n i j " Revue de Législation, t. xxxiv, 1849, pp. 106-107.
cuya profesión requiere competencias técnicas particulares. A u n q u e no so s t r a t o n >

36. Cuvier, célebre por S u o b r a científica, fue nombrado e n 1813 en el Consejo de Estado don-
de permanecerá en funciones hasta s u muerte en 1832.
37. Véase José Savoye, Quelques aspects de l'oeuvre de LA. Macarel. Contribution à l'étude de
31. Parliamentary Papers, p. 98. Véase también A l l a n R y a n , "Utilitarianism and Bureaucra- la naissance des scienc^ administratives, tesis multicopiada, Lille, 1970, pp. 140-150.
s

cy: T h e Views of J . S . M i l l " , e n G i l l i a n Sutherland (ed.), Studies in the Growth of Nineteeth 38. Véase carta de V i c t 0 r C i del 6 de junio de 1840, e n Pierre Legendre, "Méditation sur
o U S n

Century Government, pp. 33-62. l'esprit libéral. L a l e ç o >Édouard de Laboulaye, juriste-témoin", Revue du Droit Public,
n d

32. Véase R. Johnson, "Administrators i n Eucation before 1870", en G i l l i a n Sutherland (ed.), 1,1971, p. 103.

Studies in the Growth of Nineteeth Century Government, pp. 118-121. 39. Édouard de L a b o u l ^ «De l'enseignement et du noviciat administratif en Allemagne",
Revue de Législation et 'jurisprudence, t. xvm, 1843, pp- 513 ss.
33. E d w a r d Hughes, " C i v i l Service Reform 1853-1855", p. 27.
tíe

40. Sobre el lugar de l a i c i a económica en las universidades y en l a formación de los fun-

34. Alexandre Vivien, Etudes administratives, t. I , pp. 186-189.
c e n

cionarios en G r a n Bretaña, F r a n c i a y Alemania, véase Donald Winch, "Economie knowled-


pero también que sean reclutados según su capacidad, es decir, por concur-
so y no por favores, como propone Dufaure en 1845, inspirándose en t a i
41
propuestas del mismo Laboulaye. Estas ideas, compartidas sobre todo por
Salvandy, llevan a este último, en su retorno al ministerio de Instrucción
Pública en 1845, a interrogar a las facultades de derecho y a la Comisión de
Altos Estudios de Derecho, que él reconstituye, sobre la introducción de la
enseñanza de las ciencias administrativas y políticas en apoyo del derecho
a d m i n i s t r a t i v o . Las respuestas poco favorables de las facultades conducen
42
a l a Comisión a elaborar u n proyecto que prevé: " I ) el desarrollo de la en-
o
señanza administrativa en todas las facultades de derecho; 2 ) u n a escuela
especial de ciencias políticas y administrativas". L a licencia en derecho
43
sería exigida para las carreras en la administración ordinaria y departa-
mental, mientras que l a escuela especial, a l a que se accedería después de
la obtención de l a licencia, abriría la oportunidad al "reclutamiento a través
de concursos para el Consejo de Estado, l a Corte de Cuentas, las divisiones
en las oficinas ministeriales, los consulados y las legaciones". Pero este sis-
tema, que, por u n lado, habría preservado el monopolio de las facultades de
derecho y, por el otro, no le confería a los alumnos l a inclusión automática en
el funcionariado (esta posibilidad sólo se lograba después de u n noviciado,
u n examen o u n concurso), no se aplicó.
Lo que los liberales no pudieron consumar, lo realiza H i p p o l y t e Car-
not, de otra manera, en los días que siguen a su nombramiento como minis-
tro de Instrucción Pública en el seno del gobierno provisional. L a creación de
una "escuela de administración destinada al reclutamiento de las diversas
ramas de l a administración, carentes hasta hoy de escuelas preparatorias
[...] sobre bases análogas a las de la Escuela Politécnica" es decidida, en
efecto, el 8 de marzo de 1848. Entre las once cátedras creadas en el Collége
de France para asegurar la instrucción de los alumnos de l a Escuela de A d -
ministración, cinco están consagradas a la economía política y a l a estadís-
tica de diferentes ramas de actividad; las otras involucran esencialmente
45
las disciplinas de derecho público y de ciencias políticas. De esa manera,
se quiebra el monopolio educativo que tenían las facultades de derecho, l i -
ge and government i n B r i t a i n " , en Mary F u m e r y B a r r y Supple, The State and
Knowledge, Nueva York, Cambridge University Press, 1990, pp. 49-51.
41. Edouard de Laboulaye, " D e l'admission dans les services publics", Revue de Législation et
de Jurisprudence, t. xxv, 1846, pp. 257 ss.
42. Véase José Savoye, Quelques aspects de l'oeuvre de L.A. Macarel, pp. 246-257.
43. F i r m e n Laferrière, " D e l'enseignement administratif dans les facultés de droit et d'une
école spéciale d'administration", p. 111.
44. Idem, pp. 132-133.
45. Decreto del 7 de abril de 1848.
I ,a construcción üe la burocracia loo
mitadas a l a exégesis del Código C i v i l : en efecto, el diploma de licencia en
derecho, exigido para l a admisión en numerosos empleos administrativos, 46
es sustituido por u n a formación que englobaba las diversas ciencias útiles
para l a administración de una sociedad en progreso. "Es necesario que l a
Escuela Politécnica", había escrito E n f a n t i n , "sea el canal a través del cual
nuestras ideas se expandan en l a sociedad; es l a leche que hemos bebido
en nuestra querida Escuela l a que debe n u t r i r a las generaciones venide-
ras. Aprendimos allí la lengua positiva y los métodos de investigación y de
demostración que deben hoy en día hacer marchar las ciencias políticas". 47
o
Ese es, sin dudas, el objetivo perseguido por Duveyrier, quien elabora en
1843 u n proyecto de escuela de administración, que esperan realizar los
48
ex alumnos del Politécnico Jean Reynaud -presidente de l a A l t a Comisión
de Estudios Científicos y Literarios, creada el 27 de febrero de 1848 por
Carnot, que aprueba el proyecto de Escuela Nacional de Administración el
6 de marzo— y el mismo Hippolyte Carnot. Si se h a podido decir, a propósito
44
del ministro de Instrucción Pública, que "el espíritu sansimoniano dictaba
sus actos, y a instituyendo las lecturas públicas de la tarde, ya fundando l a
Escuela de Administración para asegurar el gobierno de las capacidades", 49
ese mismo espíritu animaba tanto a Duveyrier como a Reynaud.
L a Escuela de Administración, al reclutar sus alumnos por concurso y
formarlos en las diferentes disciplinas científicas necesarias para l a ad-
ministración, abre el acceso a los empleos en función del mérito y, teóri-
camente, debe t e r m i n a r con l a distribución de cargos basada en el nepo-
tismo, el favoritismo y l a corrupción. Pero en l a medida en que el pasaje
por l a Escuela no da acceso automático a u n empleo a d m i n i s t r a t i v o , l a
voluntad de democratización que anima a Carnot tropieza con las prácti-
cas sociales, pues los licenciados en derecho, hijos de familias influyentes,
tienen más chances de obtener u n cargo que sus oscuros rivales salidos
de l a Escuela de Administración. Además, l a idea de que esos alumnos
50
puedan acceder a u n cargo después de recibidos suscita la oposición de
los empleados - l o s funcionarios s u b a l t e r n o s - que t e m e n que l a llegada
de esos nuevos privilegiados perjudique sus carreras. Las dificultades a
las que se enfrenta l a Escuela durante su breve existencia habrían podi-
Economic
46. Véase Alexandre Vivien, Etudes administratives, t. l, p. 191.
47. Citado por Sebastien Charléty, Histoire du saint-simonisme (1825-1864), p. 61.
48. Véase sobre este proyecto G u y Thuillier, Bureaucratie et bureaucrates au xixe siécle, G i -
nebra, Droz, 1980, pp. 479-498.
49. Georges Weil, L'École saint-simonienne, p. 219.
50. Vincent Wright y Howard Machin, " L e s eleves de l'École nationale d'administration de
1848-1849", Revue d'Histoire Moderne et Contemporaine, vol. 36, octubre-diciembre de 1989,
pp. 605-639.
 166 Pensar el funcionariadO
do ser corregidas si se hubiera aprobado el proyecto de ley presentado el
31 de agosto de 1848 por el m i n i s t r o de Instrucción Pública, Vaulabello:
éste disponía que u n tercio de los cargos administrativos sería provisto por
los alumnos egresados de l a Escuela, quienes de todas formas deberían
c u m p l i r u n noviciado. E l nombramiento de Falloux en el ministerio de
51
Instrucción Pública, en diciembre de 1848, firma l a sentencia de muerte de
esta escuela "republicana".
" E l brillo que se le quiso dar a l a nueva escuela, confiando sus aulas en
parte a los mismos hombres que estaban entonces a l a cabeza del poder,
contribuyó a su fracaso. No pudo escapar a las prevenciones que perse-
guían a u n gobierno surgido de u n a revolución popular." S i n embargo, las 52
oposiciones políticas y corporativas que el 9 de agosto de 1849 conducen
a s u p r i m i r l a p r i m e r a escuela de administración no se detendrán, como
53
lo atestiguan los fracasos de las tentativas ulteriores de crear u n a escuela
de este tipo: l a propuesta de ley para crear u n a escuela de administración,
presentada por Carnot y otros senadores republicanos en 1876, fue retira-
da por estos últimos el 4 de abril de 1879, ante la oposición a este proyecto
por parte de la comisión senatorial respectiva. L a formación de las "éli-
54
tes" en ciencias políticas y a d m i n i s t r a t i v a s , materias que no se enseñan en
las facultades de derecho, y la preparación para los concursos de ingreso
en la administración es garantizada ahora por la Escuela L i b r e de Cien-
cias Políticas, creada por Émile B o u t m y en 1871. Es u n a institución priva-
da, de inspiración liberal, y responde "a l a vez a las necesidades sociales de
legitimación de las fracciones tradicionales y a las de reproducción de las
fracciones móviles o poseedoras de capital escolar", pero no tiene como 55
función p e r m i t i r la democratización del acceso a la función pública, que
tanto desea Carnot.
E n realidad, sean cuales fueren las torpezas cometidas d u r a n t e l a crea-
ción de l a escuela de 1848, las razones esenciales de su rechazo son análo-
gas a las que condenan, algunos años más tarde, l a reforma propuesta por
Northcote y Trevelyan: desconfianza con respecto a u n a democratización,
por lo demás m u y aleatoria, de l a función pública; temor de los gobernan-
51. Véase F i r m e n Laferrière, " D e l'enseignement administratif dans les facultés de droit et
d'une école spéciale d'administration", p. 135, quien critica este sistema "costoso" y prefiero
el anterior, imaginado en 1846.
52. Alexandre Vivien, Études administratives, t. l, p. 206.
53. Véase Vincent Wright, "L'École Nationale d'Administration de 1848-1849: u n échec révé-
lateur", Revue Historique, C C L V , 1, 1976, pp. 21-42.
54. Véase G u y Thuillier, " L e s projets d ' E N A et de nationalisation de l'École libre des sciences
politiques (1876-1881)", La Revue Administrative, 201, 1981, pp. 250-257.
55. Christophe Charle, Les Élites de la République 1880-1900, Paris, F a y a r d , 1987, p. 53.
L a construcción de la burocracia 167
tes, sobre todo, de la pérdida de influencia que implicaría u n reclutamien-
to basado sólo en el mérito. F i n a l m e n t e , uno de los objetivos perseguidos
por los reformadores, y cuya validez es ampliamente a d m i t i d a : garantizar
que los empleos sean cubiertos por personas que tengan u n a competencia
adaptada a l a tarea que deberán realizar, sólo puede ser consumado si no
perjudica las prerrogativas de l a clase política.
E l principio de l a c a r r e r a
Tanto en Francia como en I n g l a t e r r a , los empleos administrativos son
organizados jerárquicamente en grados, del más bajo al más elevado, es-
tando cada uno de ellos subdividido en niveles a los que corresponde, en
principio, u n a escala de remuneraciones propia de cada ministerio. No obs-
tante, en Francia, como destaca V i v i e n , " l a escala de salarios no siempre
está de acuerdo con l a jerarquía" y, además, las desigualdades de remune-
ración según las administraciones no se corresponden con las diferencias
de situación. L a carrera del funcionario está regulada por el principio
56
general del progreso que se opera, por u n lado, en el seno de u n grado, y
por el otro, por l a promoción eventual a u n grado superior.
De todas formas, l a manera como se aplica este sistema está lejos de ser
homogénea: cada ministerio tiene sus propias reglas de organización y de
clasificación de los empleos. E n consecuencia, las carreras están sometidas
a principios m u y variables, incluso a n i n g u n o . A ambos lados del canal de
57
la Mancha, lo que suele regular el progreso a u n grado superior es l a a n -
tigüedad o l a promoción. A u n q u e en I n g l a t e r r a u n a Orden del Consejo de
1822 había permitido al m i n i s t r o del I n t e r i o r promover de u n grado a otro
en v i r t u d del mérito, l a práctica tradicional se m a n t u v o inalterable: los
funcionarios en los cargos se consideraban casi propietarios de su empleo y
ese sentimiento - t o m a d o sin duda del recuerdo de la venalidad de los car-
gos- se extiende igualmente al principio del progreso por antigüedad. E n 58
fin, no es raro que personas extrañas a l a administración sean nombradas
en empleos a los que habrían podido pretender, como progreso dentro de
u n escalafón, funcionarios de competencia comprobada. Northcote y T r e -
59
velyan consideran que para atraer personas nuevas, beneficiadas con u n
cierto nivel educativo comprobado por los exámenes de ingreso a l a función
56. Vivien, Etudes administratives, t. I, p. 287.
57. ídem, pp. 210-211.
58. Véase A . P . Donajgrodzki, " T h e Clerks of Home Office 1822-48", en Gillian Sutherland
(ed.), Studies in the Growth of Nineteeth Century Government, pp. 105-106.
59. Véase Alexandre Vivien, Études administratives, p. 217; Informe Northcote-Trevelyan, p. 4.
IDO r-ensar ei iuncionariaao
pública, es necesario ofrecerles u n a auténtica perspectiva de progreso que
les p e r m i t a llegar a los empleos más altos, en t a n t o puedan superar u n
examen que demuestre sus aptitudes para ocuparlos. Pero, conscientes de
la pertinencia de las objeciones que se podrían presentar al principio del
progreso por mérito que pregonan, proponen el establecimiento de proce-
dimientos que sirvan para impedir que se ejerza el favoritismo durante la
elección. 60
Finalmente, a excepción de algunas funciones superiores donde se re-
quieren "cualidades que no se adquieren con l a r u t i n a o l a simple práctica
l a b o r a l " , todos los empleos deberían ser provistos conforme a reglas de
61
reclutamiento y de progreso que garanticen al servicio público el concurso
de los hombres más aptos para c u m p l i r las misiones que les son confiadas
y cuyo mérito sería recompensado por el progreso gradual a lo largo de su
carrera. E n Francia, la comisión de revisión de los servicios a d m i n i s t r a t i -
vos, i n s t i t u i d a en 1871 por l a Asamblea Nacional con el objetivo de reme-
diar los problemas de funcionamiento de la administración, dictamina u n
cierto número de propuestas: d i v i d i r a los empleados en dos categorías —los
reclutados a través de u n examen de a p t i t u d y los reclutados por concurso
y titularizados después de u n año de prácticas— y establecer reglas preci-
sas para los ascensos. Pero l a oposición del Consejo de Estado a cualquier
ley que instaure reglas generales aplicables al conjunto de los ministerios
anula esas propuestas. A fines del siglo xix, el sistema de reclutamiento
por concurso se generaliza en Francia, pero t a n t o l a organización de IO.H
concursos como l a carrera de los funcionarios seguirán regidas por regla|
propias de cada m i n i s t e r i o hasta l a adopción legislativa del estatuto ge-
neral en 1946. E n efecto, el principio de permanencia, que postula el do
carrera, no implica n i que deba ser consagrado por l a ley n i que el fim
cionario se pueda beneficiar de ese derecho de estabilidad en l a función
pública. A u n q u e el interés del Estado deba siempre prevalecer sobre ol
del individuo, las faltas cometidas por los agentes son el p r i n c i p a l motivo
que puede justificar su exclusión del servicio. Así, aquellos que muestran
incompetencia o u n a incurable indolencia se exponen al despido. Aunque 62
V i v i e n no es favorable a l a organización de u n régimen disciplinario por
jurisdicción, como el que existe en algunos estados de A l e m a n i a , consido i .1
sin embargo que "las quejas que m o t i v a n el despido deben ser definidas y
constatadas". L a protección contra l a arbitrariedad no solamente es po»U
63
60. Informe Northcote-Trevelyan, pp. 13-14; también Alexandre Vivien, Etudes adminiatff
tives, p. 222.
61. Alexandre Vivien, Etudes administratives, p. 221.
62. Informe Northcote-Trevelyan, p. 6.
63. Alexandre Vivien, Etudes administratives, p. 262.
ua c u i i s L r u c c i o n ae i a Durocracia 169
t i v a para los agentes públicos, lo es también para el servicio del Estado en
la medida en que si éste "promete al funcionario que conservará su empleo
en tanto no lo desmerezca, le da l a confianza de donde nace la libertad de
espíritu". 64
E n fin, el último elemento del dispositivo para organizar la carrera i n -
cluye l a pensión que se le otorga a los funcionarios tras su retiro. Aunque
el reconocimiento de este derecho está admitido globalmente, su puesta en
práctica está lejos de ser homogénea. " E n este momento", afirma V i v i e n ,
"el régimen de pensiones sólo está organizado de manera n o r m a l en los
ejércitos de t i e r r a y m a r . [...] Los servicios civiles están regidos por dispo-
siciones incoherentes, confusas, incompletas". E n G r a n Bretaña, la p r i -
65
mera ley donde se hace referencia a l a "función pública permanente del Es-
tado" es l a Superannuation Act de 1859 que, aplicando u n a propuesta de
Northcote y Trevelyan, exige u n certificado de l a Comisión de la Función
Pública para otorgar u n a pensión después del retiro. Sobre este punto,
como en todos los aspectos de l a organización de la función pública, tanto
Northcote y Trevelyan como V i v i e n proponen l a unificación de las reglas y
la generalización de su aplicación a todos los funcionarios.
Reafirmar que aquellos que se recluta —en razón de su mérito— deben
poder hacer u n a verdadera carrera al servicio del Estado significa que el
poder discrecional de los responsables políticos esté estrictamente l i m i t a -
do. De hecho, t a n t o en Francia como en I n g l a t e r r a , muchos de los que en
esa época ocupan empleos administrativos pasan allí l a mayor parte de
su vida y la permanencia constituye u n a regla globalmente respetada. 66
"Inamovibles o desplazables, los funcionarios gozan en Francia de una
gran seguridad personal. Fuera de algunas medidas de violencia que cada
revolución trae aparejadas, y que son arrancadas al poder t r i u n f a n t e por
aquellos ambiciosos que le h a n dado asistencia, las situaciones son respe-
tadas, quizá demasiado, si nos atrevemos a decir todo lo que pensamos". 67
La depuración impacta evidentemente en la alta administración, pues se
necesita su lealtad política: el mismo V i v i e n sabe algo de ello, pues el Con-
sejo de Estado del cual él era miembro fue disuelto por el decreto del 2 de
diciembre de 1851 y, cuando se lo recreó en 1852, él no estaba entre los
nominados. Pero, en la medida en que en Francia y en G r a n Bretaña no
68
64. ídem, p. 263.
65. ídem, pp. 294-295.
66. Sobre la longevidad de las carreras en el Home Office, véase A.P. Donajgrodzki, "New roles
for oíd: the Northcote-Trevelyan Report and the clerks of the Home Office 1822-1848", p. 261.
07. Alexandre Vivien, Etudes administratives, p. 261.
68. Véase Le Conseil d'État, París, C N R S , 1974, pp. 447-449, 471-472; igualmente Bernard U
Clére y Vincent Wright, Les Préfets du Second Empire, París, A. Colin, l!>7.'i, pp 19
existe u n sistema institucionalizado de despojos, como en Estados Unidos,
el patronato sólo se ejerce finalmente para los nombramientos en los em-
pleos vacantes y, en parte, para los ascensos.
Reformar l a función pública p a r a m o r a l i z a r
la v i d a política estadounidense
E l lento proceso que se inicia a comienzos de los años 1870 en Estados
Unidos tiene como objetivo principal reducir los gastos, asignar al gobierno
u n campo de acción claramente delimitado e imponer u n estricto régimen
de economía y de eficacia en el aparato a d m i n i s t r a t i v o . Reformar l a ad-
69
ministración, cuyo funcionamiento es ampliamente criticado en razón de
la débil eficacia de los servicios que está llamada a asegurar, conduce a
reflexionar sobre su reorganización, sobre los procedimientos que aplica,
pero también sobre su personal. Si bien en el Congreso se crean muchas
comisiones de investigación para analizar l a situación de las a d m i n i s t r a -
ciones y proponer soluciones, aquéllas sólo a p u n t a n a aspectos menores y
no abordan la espinosa cuestión de l a función pública, lo que implicaría
atacar los intereses partidarios de los miembros del Congreso. 70
E l movimiento que se desarrolla en favor de l a reforma de l a función
pública es, en verdad, apoyado por u n a parte del mundo de los negocios -
esencialmente comerciantes y banqueros- que se queja de la incuria admi-
71
nistrativa, pues son los que más sufren sus inconvenientes, y los atribuyen
a la incompetencia de u n personal desprovisto de todo profesionalismo. Pero
los que más animan el movimiento son, sobre todo, periodistas, abogados,
universitarios y pastores, en su mayor parte impregnados por la cultura
de Nueva Inglaterra. A h o r a bien, el objetivo que persiguen estos últimos
apunta más a moralizar l a política que a mejorar el funcionamiento de la
administración. L a doctrina que inspira al movimiento reformador encuen-
t r a su fuente en l a ética p u r i t a n a y, más particularmente, en su concepción
del Bien. L a "Introducción" de George Curtís a la obra que Dormán B. Ea-
ton -encargado por el presidente Rutherford Hayes de estudiar el sistema
de función pública británico para reformar el estadounidense- consagra al
Civil Service in Great Britain es perfectamente explícita sobre el objetivo
perseguido: el sistema de despojos crea u n a clase política mercenaria, una
oligarquía de estipendiarios, una burocracia de la peor especie; el espíritu de
69. Véase Stephen Skowronek, Building a New American State, p. 50.
70. Véase Leonard White, The Republican Era: 1869-1901, pp. 84-92.
71. Véase A r i Hoogenboom, Outlawing the Spoils: A History of the Civil Service Reform Mo-
vement, 1865-1883, pp. 42-43.
partido (peligro constante y m o r t a l de las repúblicas) es el único fin persegui-
do en desmedro del interés de l a nación. Exigiendo u n a esclavitud completa
a l a voluntad de la oligarquía, tanto para obtener u n puesto como para una
promoción política, este sistema destruye l a independencia política de los i n -
dividuos, que es l a última defensa de l a l i b e r t a d . Para detener l a amenaza
72
de destrucción del sistema republicano pervertido por la corrupción partida-
r i a , es indispensable l a neutralización política del servicio del Estado, pero
ésta es sólo el medio que permitirá consumar la reforma moral por la cual
m i l i t a l a Liga Nacional por l a Reforma de l a Función Pública, constituida
en 1881. Para entender en toda su magnitud la perversión del sistema al
73
que se enfrentan los defensores de l a reforma, es necesario saber que todos
los que trabajan en l a administración deben su empleo a los líderes de los
partidos con los que contraen, en consecuencia, numerosas obligaciones: m i -
l i t a r activamente en l a organización, j u g a r el rol de agente electoral y atraer
electores a las urnas y, finalmente, contribuir al financiamiento del partido.
Esta última obligación significa no solamente que los funcionarios t r a t e n de
reunir fondos sino, sobre todo, que regularmente deben entregar a su p a r t i -
do u n a contribución proporcional a su remuneración, si no quieren correr el
riesgo de perder su empleo.
P a r a poner fin a l control p a r t i d a r i o , el acceso a los empleos públicos
se opera sobre l a base de criterios neutros y la aptitud de los postulantes se
verifica, p a r t i c u l a r m e n t e , a través de u n examen. E n cambio, en l a me-
dida en que en esa época l a noción de eficacia del servicio público queda
eclipsada por l a idea de que sólo debe servir al interés general y no a los
intereses particulares de los funcionarios, no parece deseable organizar las
carreras de estos últimos n i su protección contra el despido. Como destaca
además Curtís en 1881, "los despidos serán hechos sólo bajo presión de
los políticos. Pero estos políticos no presionarán si no pueden asegurar el
nombramiento de sus favoritos. Háganles imposible asegurar los n o m b r a -
mientos y l a presión desaparecerá inmediatamente, y el despido a r b i t r a r i o
cesará". Dicho de otra manera, los funcionarios no tienen ninguna nece-
74
sidad de beneficiarse con determinadas garantías, si el vicio original que
mancha su nombramiento es extirpado. L a voluntad de reducir el dominio
ejercido por los partidos políticos en el campo de l a administración se t r a -
duce, desde 1871, en l a instauración de algunos procedimientos de reclu-
tamiento y de ascenso por mérito. Pero l a Comisión de la Función Pública,
72. Véase Dormán B . Eaton, Civil Service in Great Britain. A History of abuses and reforms
and their bearing upon the american politics, p. v.
73. Desde 1877 se había constituido la Asociación Neoyorquina por la Reforma ilc la Km n
Pública.
74. Citado por Leonard White, The Republican Era: 1869 1901, \> II 10
172 Pensar el funcionariac
creada con este objeto por el presidente Ulysses G r a n t como consecuencia
de l a ley del 3 de marzo de 1871, que autorizaba a elaborar las reglas de
acceso a l a función pública, sucumbe ante l a oposición manifestada po!
la Cámara de Representantes negándose a votar los créditos necesario:,
para su funcionamiento. Luego, como el Congreso no quiso legislar sobré
la reforma de l a función pública, G r a n t suprimió los j u r y s de examen en
1875. E n cuanto a su sucesor, el presidente Hayes, aunque se pronuncia
75
a favor de u n a reforma y considera que "el poder de nombramiento y de
destitución no es u n a ventaja que pueda ser utilizada para ayudar a u n
amigo o recompensar a u n p a r t i d a r i o , sino u n deber que debe ser ejercido
por el interés general", no hace gran cosa por modificar l a situación exia
76
tente, salvo nombrar, en los puestos ministeriales y en los m u y codiciado»
empleos de jefe de correos y de inspector de hacienda del puerto de Filadel-
fia, a personas que no están recomendadas por los miembros del Congreso.
L a vigorosa campaña llevada adelante por los m i l i t a n t e s de l a Liga,
presidida por Curtís - u t i l i z a n d o el canal de l a prensa y de las conferencias
p ú b l i c a s - a p u n t a a que se adopte u n a legislación que r e s t r i n j a el poder ar-
b i t r a r i o de los partidos y que p e r m i t a a l Congreso c u m p l i r sus verdadera:,
funciones, de las cuales se ha desviado en provecho de u n r o l de proveedor
de empleos. Este activismo está lejos de finalizar con l a adopción, el J(¡
de enero de 1883, de la Civil Service Act, propuesta por el senador demó-
crata Pendleton. E l combate por l a extensión c u a n t i t a t i v a y cualitativa
de lo conquistado en 1883 prosigue sin descanso hasta el p r i m e r conflicto
m u n d i a l . E n efecto, la Pendleton Civil Service Act, p r i m e r a piedra de la
77
reforma de la función pública, sólo aporta u n a respuesta m u y l i m i t a d a a
las preocupaciones de los reformadores. Primero plantea el principio del
reclutamiento por u n examen de carácter práctico, que p e r m i t a apreciar La
capacidad de los candidatos para c u m p l i r las tareas correspondientes en el
empleo específico al que se postulan. Rechazando la concepción británica
de u n examen "teórico", al i g u a l que l a idea que consiste en reclutar a los
funcionarios en u n n i v e l , los estadounidenses optan por u n sistema pra¡:
mático que se l i m i t e a proveer empleos, pero no permite l a organización
de u n a carrera.
E n 1883, sólo alrededor de 1 1 % de los empleos federales están "cla-
sificados" - l a proporción se elevará a cerca de 46% en 1 9 0 0 - , es decir, 78
afectados por este procedimiento de reclutamiento. Se t r a t a esencialmente
75. Véase Leonard White, The Republican Era: 1869-1901, pp. 283-284.
76. ídem, p. 288.
77. Véase William D. Foulke, Fighting the Spoilsmen.
78. Véase Stephen Skowronek, Building a New American State, p. 69.
L a construcción de la burocracia 173
de empleos de oficina en Washington, en el correo y en l a aduana, es decir,
en los sectores donde l a impericia a d m i n i s t r a t i v a es más perjudicial para
los intereses de los comerciantes y los banqueros, que apoyan el principio
de l a reforma. Le corresponde al presidente decidir por decreto l a exten-
sión eventual del sistema de "clasificación" a otros empleos, a excepción de
aquellos que además del nombramiento presidencial necesitan el consenti-
m i e n t o senatorial y de los empleos de operarios. Eso significa alrededor de
140.000 empleos exentos, representando 25% del efectivo t o t a l de la épo-
c a . L a ley prevé también que los nombramientos en W a s h i n g t o n deben
79
t e n e r en cuenta el origen geográfico de los candidatos declarados aptos tras
u n examen, de m a n e r a que cada estado esté "representado" proporcional-
m e n t e según su población, ha Pendleton Act refuerza además las modestas
disposiciones tomadas por l a ley del 15 de agosto de 1876, que prohibía a
los altos funcionarios y a los empleados solicitar a sus colegas contribucio-
nes con fines políticos. Para asegurar l a n e u t r a l i d a d política del servicio
público, por u n lado, los miembros del Congreso, del Poder Judicial y de l a
administración no tienen derecho a pedir o recibir cotizaciones políticas.
Por el otro, l a prohibición de pedir y recibir directa o indirectamente fon-
dos con fines políticos se extiende a los funcionarios y se prohibe toda co-
lecta en los edificios públicos. L a violación de estas reglas está penalmente
sancionada. Finalmente, l a ley establece u n a Comisión de l a Función Pú-
80
blica constituida, sobre u n a base b i p a r t i d a r i a , por tres miembros nombra-
dos por el presidente con el consentimiento del Senado, pero revocables
por el presidente. L a Comisión controla el conjunto de procedimientos de
r e c l u t a m i e n t o por examen y dispone, además, u n poder de investigación
sobre l a forma de aplicación del conjunto de las reglas fijadas por l a ley. Si
b i e n pudiera parecer implícito que los agentes reclutados en los empleos
clasificados no pueden ser despedidos por causas políticas, el principio de
rotación no es cuestionado y no se t o m a ninguna medida para asegurar
l a permanencia en las funciones de esos agentes públicos. Las prácticas,
enérgicamente denunciadas en los informes de l a Comisión de l a Función
Pública, dan cuenta de l a l e n t i t u d de l a evolución de las costumbres. Los
despidos basados en discriminación política - y también en discriminación
r a c i a l - se efectúan todo el tiempo, t a n t o en los servicios clasificados como
en los otros. E n cuanto a l financiamiento de los partidos, esquivando las
81
disposiciones de l a ley, evitan el riesgo de l a persecución p e n a l . 82
79. Véase Paul v a n Riper, History of the United States Civil Service, p. 105.
80. Artículos 11 a 15 de l a ley del 16 de enero de 1883.
81. Véase Leonard White, The Republican Era: 1869-1901, pp. 341-342.
82. ídem, pp. 335-340.
174 Pensar el funcionariado
L a reforma de 1883, aunque simbolice u n punto de inflexión, sólo produ-
ce efectos m u y limitados en l a medida en que no procede de u n a concepción
de conjunto de l a organización de la función pública, en v i r t u d de l a cual
habrían sido articulados tipos de empleos, la calificación requerida para
acceder a ellos y los salarios correspondientes. L a introducción en peque-
ñas dosis del reclutamiento por mérito, por fuera de toda reforma global
del sistema, se gana l a adhesión tanto del partido republicano en el poder
como del partido demócrata, porque deja en realidad u n m u y amplio mar-
gen de acción al patronato. E n este final de siglo, el patronato está en m a -
nos de los promotores del desarrollo exponencial del transporte ferroviario
y de l a i n d u s t r i a , los magnates enriquecidos por l a especulación durante la
guerra, que gracias a sus recursos controlan las máquinas políticas y, en
consecuencia, las instancias del poder. Esta nueva clase de industriales
83
es tanto menos favorable al movimiento reformador cuando este último de-
nuncia la colusión entre los partidos y l a i n d u s t r i a y manifiesta también
su oposición a los monopolios. Pero si los rápidos cambios económicos que
experimenta Estados Unidos se operan al abrigo de l a legislación, p a r t i c u -
larmente favorable a los intereses de los grandes empresarios, que los repu-
blicanos habían adoptado durante l a guerra, al mismo tiempo se desarrolla
una reglamentación cada vez más compleja, concerniente a ámbitos cada
vez más numerosos. E n t r e las muchas disposiciones que se adoptan, l a In-
terstate Commerce Act, de 1887, es emblemática en muchos aspectos. Como
el Congreso confió "el control del comercio interestatal, término vago a más
no poder, a l a administración federal, el Ejecutivo federal se encontraba
habilitado para intervenir en los asuntos interiores planteados por las re-
laciones económicas entre los estados", cuya organización también contro-
84
laba. A p a r t i r de allí, el poder central se ve investido de nuevas funciones
y de medios de acción con respecto a los estados. Pero el cumplimiento de
cualquier nueva función confiada al Ejecutivo, que aumenta así su l e g i t i m i -
dad, implica correlativamente el desarrollo de l a administración encargada
de su puesta en práctica. Las cifras son elocuentes: entre 1871 y 1901, el
número de funcionarios empleados en l a administración federal pasa de
53.000 a 256.000. Con el crecimiento de los efectivos, que se corresponde
85
con el intervencionismo federal, l a reforma aparece tanto más necesarias
en l a medida en que se complejizan también las tareas.
Sin dudas no es casualidad que también en 1887 aparezca u n artículo,
destinado a l a celebridad en el campo científico denominado "ciencia ad-
83. Véase Marianne Debouzy, Le capitalisme "sauvage"aux États-Unis (1860-1900), pp. 133-136.
84. Marie-France Toinet, Hubert Kempf y Denis Lacorne, Le Libéralisme á l'américaine, P a -
rís, Económica, 1989, p. 28.
85. Véase Stephen Skowronek, Building a New American State, p. 49.
L a construcción de l a burocracia 175
m i n i s t r a t i v a " . " E l estudio de l a administración", de Woodrow W i l s o n , por
86
entonces profesor u n i v e r s i t a r i o y más tarde presidente de Estados Unidos
bajo las banderas demócratas en 1913, puede ser considerado como l a p r i -
mera reflexión teórica estadounidense sobre este tema. Dos años antes,
Wilson ya había criticado, en su tesis, los métodos del Congreso y su i n -
fluencia perniciosa sobre el conjunto del gobierno. Pero su artículo va más
lejos en el sentido de que quiere demostrar que l a reforma de l a función
pública en curso debe ser el preludio de u n mejoramiento de l a organiza-
ción y de los métodos de l a administración. E l interés de su propuesta no
está en l a originalidad de las soluciones, m u y brevemente mencionadas,
sino en l a afirmación novedosa en Estados Unidos de que es necesaria u n a
ciencia pragmática de l a administración, cuyo objeto sería descubrir " p r i -
meramente lo que el gobierno puede hacer correctamente y con éxito, y en
segundo l u g a r cómo puede hacer cosas de l a manera más eficaz posible y
con el menor costo t a n t o financiero como de energía posible". Esta ciencia
87
es más necesaria en t a n t o se asiste a u n a m u y i m p o r t a n t e y delicada ex-
tensión de las funciones a d m i n i s t r a t i v a s , que proceden de u n a nueva con-
cepción del r o l que debe desempeñar el Estado: en p a r t i c u l a r , controlar l a
actividad de las empresas más poderosas, como las compañías de telégrafo
y de ferrocarriles. 88
E n realidad, W i l s o n propone inspirarse en aquello que ya se ha r e a l i -
zado en otra parte, adaptándolo al carácter federal del Estado americano.
"¿Pero dónde floreció esta ciencia? Con toda seguridad, no de este lado del
océano. Casi no se puede observar u n método i m p a r c i a l en nuestras prác-
ticas administrativas. [...] Los autores americanos, hasta el presente, no
han tenido u n r o l i m p o r t a n t e en el progreso de esta ciencia. E l l a encontró
sus doctores en Europa. No es obra nuestra; es u n a ciencia extranjera". 89
Sin embargo, aunque sea europea, napoleónica y prusiana, es necesario
estudiarla: " S i n estudios comparativos, no podremos deshacernos de esta
falsa concepción de que l a administración descansa sobre u n a base funda-
mentalmente diferente en u n estado democrático de l a que se desarrolla
en u n estado no democrático. Después de ese estudio podremos acordar a
la democracia el honor suficiente que consiste en determinar finalmente, a
través del debate, todas las cuestiones que afectan a l bien público y a basar
todas las políticas sobre l a v o l u n t a d general; pero sólo habremos hallado
86. Woodrow Wilson, " T h e study of administration", Political Science Quarterly, vol. 56, N°
2, 1887, pp. 197-222.
87. ídem, p. 197.
88. ídem, p. 201.
89. Ibidem.
176 Pensar el funcionariado
una regla de buena administración semejante para todos los gobiernos".
E n resumen, sea cual fuere el régimen político, para que las funciones de
la administración sean efectivamente útiles y eficaces, éstas deben estar
estructuradas de la m i s m a manera. Lo que postula Wilson es que el p r i n -
cipio de l a autonomización de la administración en relación a las combi-
naciones políticas - " l a administración es exterior a la esfera propia de lo
político"- no debe ser entendido como u n cuestionamiento de las i n s t i -
91
tuciones democráticas sino como el medio indispensable para consumar
las inmensas tareas que las necesidades de l a edad i n d u s t r i a l y comercial
hacen pesar sobre e l l a . Por eso el estudio de los sistemas extranjeros que
92
h a n superado l a prueba de l a eficacia debe enriquecer l a reflexión de los
estadounidenses y permitirles organizar su administración, sus métodos
de trabajo y l a formación profesional de su personal. E l objetivo de Wilson,
al cual se unirán muchos autores, tiene u n a a m p l i t u d que no se l i m i t a
93
solamente a l a moralización de l a vida política, la cual está lejos de haber
concluido cuando comienza el siglo xx.
E l Congreso no quiere perder su poder y, en l a batalla por llegar a
la m a g i s t r a t u r a suprema, los candidatos son siempre dependientes de los
partidos y sus confidentes. S i n embargo, aunque l a ley de 1883 sólo produ-
ce efectos inmediatos bastante limitados en el servicio del Estado, no deja
de constituir l a p r i m e r a piedra de u n edificio en construcción. A l confiarle
al Presidente el poder de decidir cuáles son los empleos sometidos al reclu-
tamiento por exámenes, abre l a posibilidad de centralizar - b a j o autoridad
del Ejecutivo f e d e r a l - u n sistema hasta entonces sometido básicamente a
los intereses locales. E n cambio, por el hecho de que la organización racio-
nal de l a función pública no es el objetivo perseguido, muchas cuestionen
que habían sido debatidas en Francia y en G r a n Bretaña permanecen orn I
tas. E l problema de la formación inicial de los candidatos para u n empleo
clasificado sólo es abordado de manera negativa, rechazando l a concep«
ción académica británica que sirve para favorecer el elitismo, contrario ni
igualitarismo democrático. L a cuestión del progreso es examinada por H
Comisión de l a Función Pública en su p r i m e r informe anual, que p m
za el examen como procedimiento de promoción. Pero, allí también, eH la
lucha contra los abusos del favoritismo y de l a corrupción lo que justifli I
la propuesta. Cuando, a p a r t i r de u n decreto del presidente MacKinlev d. i
4 de enero de 1887, la Comisión prevé que cada ministerio deba establee»
90. Woodrow Wilson, " T h e study of a d m i n i s t r a r o n " , p. 218.
91. ídem, p. 210.
92. ídem, p. 218.
93. Por ejemplo F r a n k J . Goodnow, Politics and Administration, Nueva York, Macmtlllfl
1914.
L a construcción de la burocracia 177
90
u n j u r a d o de examinación competente para j u z g a r a los candidatos a u n
empleo vacante de u n grado inmediatamente superior al propio, el p r i n c i -
pio se convierte en letra m u e r t a . E n cuanto al medio de asegurar la perma-
nencia en las funciones, también es establecido por u n decreto presidencial
de 1887 que dispone que ningún despido en el seno del servicio clasificado
puede producirse salvo que haya j u s t o motivo, expresado por escrito, del
cual el interesado debe recibir copia, para presentar sus argumentos a la
administración en u n plazo razonable. Sin embargo, al igual que la prece-
dente, esta regla no se aplica.
D u r a n t e l a segunda m i t a d del siglo xix, va quedando claro que el buen
funcionamiento de la administración y su capacidad para c u m p l i r sus m i -
siones, que se amplían considerablemente, dependen directamente de la
calidad de su personal y de la regularidad de su acción en el tiempo. L a
profesionalización de la función pública implica que aquél sea reclutado
en base al mérito y que las carreras estén organizadas. Pero, al postu-
lar que las modalidades de reclutamiento y de ascenso, los motivos que
p e r m i t a n poner fin a las funciones, así como las garantías y obligaciones
que se vinculan a l servicio del Estado deben estar gobernados por reglas
impersonales, los promotores de las reformas confían romper el vínculo
que habían establecido los políticos con los funcionarios. Cualesquiera fue-
r a n las motivaciones de su acción, chocaron con la resistencia de los que
temían perder u n medio, efectivo o imaginario, para asegurar su posición
política. Sin embargo, lo que está en juego no es en todas partes lo mismo.
En Estados Unidos, el hecho de que los partidos políticos pierdan el control
de los empleos es percibido como u n atentado al poder de los miembros del
Congreso que, correlativamente, permite al Presidente reforzar el suyo y,
en definitiva, acrecentar el poder federal en detrimento del de los estados;
en G r a n Bretaña y en Francia, en cambio, l a autonomización de la a d m i -
nistración central no tiene consecuencias en cuanto al equilibrio i n s t i t u -
cional del régimen político.