QUINTO CONGRESO ARGENTINO DE ADMINISTRACION PÚBLICA

SOCIEDAD, GOBIERNO Y ADMINISTRACION

“ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y CUESTIÓN FEDERAL. LA RED NACIÓN, PROVINCIAS Y
MUNICIPIOS
27 a 29 de mayo de 2009 – Ciudad de San Juan

PONENCIA INDIVIDUAL PRESENTADA POR: A.G. Dra Liliana Esther BANTI

UN NUEVO HORIZONTE PARA LA GARANTIA CONSTITUCIONAL DE LA ESTABILIDAD

PARA EL EMPLEADO PÚBLICO

INTRODUCCION

Desde los albores de nuestra organización constitucional, la doctrina administrativa, ha

manifestado una real preocupación por la temática de la estabilidad del empleado público,
permitiendo con ello abrir el camino a su consagración legal y luego constitucional.
En la base de esta garantía subyace el propio interés del Estado ya que ella tiene por
finalidad permitir que las instituciones públicas cumplan con los fines que la ley les asigna,
mediante la labor encarada por los servidores públicos que prestan sus servicios en ellas. La
estabilidad permite que éstos se profesionalicen, poniéndolos al abrigo de la discrecionalidad
de las autoridades de turno y de los vaivenes de la vida política. Es, sin lugar a dudas, la
garantía por antonomasia de la relación de empleo público y la piedra basal del sistema de
servicio civil que se desarrolle, en tanto abarca el derecho a conservar el empleo, la situación
escalafonaria y la retribución asignada, resguardando el derecho a la carrera. Es por ello que
resulta oportuno, al analizar este instituto, pasar revista a la evolución del sistema de función
pública en la que esta garantía se inserta.
A pesar de su consagración constitucional, la realidad ha demostrado una dramática
divergencia entre las normas y las prácticas instaladas en torno a ese derecho, circunstancia a
la que no estuvo ajena la disvaliosa jurisprudencia de la Corte Suprema mantenida hasta el año
2007, en especial frente a las sucesivas leyes de prescindibilidad.
El cambio operado en su doctrina en fallos “Madorrán” y “Ruiz” parece poner fin a la
dicotomía entre los enunciados normativos y la realidad de la práctica administrativa, surgiendo
un nuevo horizonte que permite el tratamiento del tema con otra impronta.

LA EVOLUCIÓN DEL SISTEMA DE FUNCIÓN PÚBLICA

1. Consideraciones generales

Podemos afirmar que todas las burocracias se organizan de acuerdo con las
necesidades de cada sociedad, dependiendo su estructura de las funciones que a ellas se les
demande y de los valores básicos de esa sociedad. Es por ello, que consideramos conducente
analizar la evolución del sistema de función pública en nuestro país, confrontándolo con el
derrotero de las fuerzas políticas en cada una de las etapas, a partir de la sanción de la
Constitución Argentina de 1853, haciendo hincapié en el tratamiento dado a la estabilidad del
empleado público y a sus quiebres.
Resulta necesario señalar que nuestra ley fundamental atribuye al Presidente de la
Nación la facultad de nombrar y remover por sí solo a los agentes públicos. Así lo establecía,
1
en la parte orgánica, el artículo 86 inciso 10 (actualmente 99, inciso 7). Pero también contiene,
en su parte dogmática, una cláusula, que tampoco ha sufrido modificaciones en las sucesivas
reformas, donde se estipula el derecho de todos los habitantes de la Nación a ser admisibles
en los empleos públicos sin otra condición que la idoneidad.
Como puede observarse, desde su origen el constitucionalismo argentino, inspirado en
este tema en los regímenes europeos, parece haber limitado la competencia presidencial con
relación al nombramiento y remoción de empleados públicos, a través del concepto de
idoneidad.
Sin perjuicio de ello, como bien señala Comadira1, esta disposición constitucional no
impidió que, hasta la mitad del siglo veinte, se aplicara el “spoils system” o sistema de
“despojos” o “botín”, en virtud del cual los agentes estatales se encontraron sujetos en su
empleo, a los vaivenes de los sucesivos gobiernos2.

2. Las distintas etapas.

2.1. Etapa de la organización nacional

Recién puede hablarse de un estado nacional a partir de 1860. Los grupos que se
propusieron la “organización nacional” y que conformaron la denominada “generación del
ochenta” tenían un proyecto de país basado en la incorporación a los mercados
internacionales como medio para lograr una integración más trascendente a la “civilización
europea”. Paz y administración era el lema gubernamental
Por su parte, la administración pública se llena de “incondicionales”. El régimen de
personal es embrionario con una burocracia establecida sobre la base de su identificación con
el proyecto hegemónico. Este régimen tiene más connotaciones con el sistema de elite
aplicado en los Estados Unidos de América desde su nacimiento como estado independiente.

2.2. El gobierno radical

La llegada al poder del radicalismo no significa, en un primer momento, ningún cambio
relevante en el rol del estado, si bien éste constituye un elemento esencial para que nuevos
grupos sociales accedan al control de los mecanismos de poder. Los objetivos del gobierno
eran, prioritariamente, el ejercicio del sufragio y el funcionamiento de las instituciones
democráticas. Durante el período, se produce un importante crecimiento de la administración
pública y de la planta de personal3. Sin perjuicio de ello, no existen marcadas diferencias con la
administración anterior, aunque el régimen ya muestra todas las características del sistema de
patronazgo político en materia de administración de personal.
En este período, comienzan a aparecer propuestas tendientes a profesionalizar la
administración pública buscando reflejar en nuestro país las experiencias llevadas a cabo en

1
Comadira, Julio Rodolfo, “La Profesionalización de la Administración Pública”, Temas de Derecho Administrativo. En honor al Prof.
Doctor Agustín Gordillo, Librería Editora Platense, La Plata 2003, pág. 39.
2
La teoría del spoils system tiene origen en los Estados Unidos de América. Desde su nacimiento como estado independiente, tanto los
federalistas como los seguidores de Jefferson, fueron partidarios de un sistema elitista basado en la ocupación de los distintos puestos de la
administración pública por afinidad política y posición social y personal del candidato. Este sistema elitista resultaba contradictorio con los
principios democráticos que inspiraban los valores tradicionales de la sociedad americana. Por ello, durante el gobierno de Andrew Jackson,
se pasa de este sistema al de patronazgo de los partidos políticos. Si bien el nombramiento de funcionarios afines al partido de gobierno no
era una práctica novedosa, es a partir del mencionado gobierno que se utiliza esa práctica a favor de candidatos que no pertenecían a la clase
alta Sin perjuicio de que hoy resulte un anacronismo, este sistema permitía incorporar el valor social de la representatividad permitiendo que
el partido que resultara ganador en la contienda electoral designara a su gente. Así se garantizaba que los funcionarios designados llevarían a
la práctica la plataforma política votada por los ciudadanos, teniendo la virtud de permitir a los candidatos electos el alcanzar los objetivos
políticos colocando a partidarios leales en posiciones claves dentro de las agencias administrativas.
Como recuerda Iacoviello el nombre de esta doctrina proviene de una famosa frase atribuida a Jackson, pese a que en realidad fue dicha por
William Marcy en un debate en el Senado: “No hay nada de malo en la regla de que al vencedor le corresponden los despojos (Spoils) del
enemigo”. Iacoviello, Mercedes Beatriz, “La experiencia del Federal Civil Service”, Revista Aportes para el Estado y la Administración
Pública, de la Asociación de Administradores Gubernamentales, Edición Especial 10° Aniversario. Buenos Aires, 1995, pág. 65 .
3
En materia de personal, la relación entre agentes públicos y habitantes cambia de 1/118 en vísperas del acceso radical al gobierno a 1/106,
con un aumento en el número de cargos del 36%. Este crecimiento adquiere mayor visibilidad en 1921, 1923 y 1927 presenciándose
enconados debates en el Congreso en torno a la política de reclutamiento de personal y su impacto presupuestario. En uno de esos debates
frente a un masivo ingreso de personal en el Ministerio de Agricultura, se tildaba de “coleópteros presupuestívoros” a los nuevos ingresantes.
2
distintos países4. Así, el proyecto presentado, en la Cámara de Diputados en el año 1922, por
el Diputado Arturo M. Blas que garantizaba la estabilidad y los ascensos por mérito5, refleja
estas innovaciones en las prácticas administrativas.

2.3. El retorno Conservador

La crisis del 29 y la fuerte recesión de los países centrales producen una retracción de
los intercambios internacionales quedando dramáticamente descubierta la estructura de
dependencia sobre la que se había basado el desarrollo nacional. Hombres como Di Tomaso,
Pinedo y Prebisch contribuyeron a dar respuesta a la nueva situación. En una de las épocas
más oscuras de la historia nacional por la burla a las instituciones y a los valores democráticos,
se va perfilando un nuevo estado. Ese estado está integrado por las Juntas Reguladoras, el
Banco Central, y, más avanzado el período, por la Dirección de Fabricaciones Militares, la Flota
Mercante y la Corporación para la Promoción del Intercambio.
Durante este período, aparecen, por primera vez en la historia de la administración
pública argentina, los programas de “racionalización administrativa”. La problemática de la
racionalización aparecerá, a partir de aquí en forma sistemática, cuando el aparato estatal
adquiere cierta complejidad reiterándose programas semejantes dirigidos a la eliminación de
organismos, la reducción de planteles de personal, la venta de bienes estatales y restricciones
en ciertos servicios internos.

2.4. La revolución del 43 y los primeros gobiernos peronistas.

Este es un período de expansión violenta del aparato estatal dirigida a consolidar una
alianza entre grupos militares, una burguesía industrial nacional inorgánica y el movimiento
sindical en desarrollo.
Específicamente referido al régimen de personal, en 1943, durante la Presidencia de
Ramírez, se sanciona el primer Estatuto del Servicio Civil, aprobado por el Decreto-Ley N°
16.672/436. En los Considerandos de la norma, y específicamente sobre el tema de la
estabilidad, se remarcaba como deber ineludible del Estado el “garantizar por medio de una
protección jurídica suficiente, la estabilidad de sus agentes, asegurándoles los beneficios
profesionales de su carrera administrativa mientras dure su idoneidad, observen buena
conducta y permanezcan a su servicio”. Así, en el artículo 8°, se señalaba “Durante los seis
primeros meses posteriores al ingreso, la designación será considerada provisional.
Transcurrido dicho período de prueba y no mediando resolución observando el mal desempeño
del empleado, la designación se convertirá en definitiva y el agente empezará a gozar de los
derechos de estabilidad y ascenso”. Por su parte, en el artículo 9°, se señalaba que el agente
con designación definitiva no podía ser suspendido, separado de su puesto, declarado cesante,
en disponibilidad o exonerado, sino por los procedimientos establecidos por la norma. Por lo
demás la norma dejaba a la reglamentación el establecimiento de los procedimientos
disciplinarios.

2.5. El período 1955/57

La caída del peronismo dio un giro importante en el rol del estado. Se privatizan
empresas, se liberan controles, se desnacionalizan los depósitos bancarios y el Estado deja el
monopolio del comercio exterior. A pesar del achicamiento del Estado, el número de
empleados públicos registró un incremento en 80.000 agentes.

4
Al respecto, debemos recordar que ya en 1883 se había aprobado en los Estados Unidos de América la Ley para Regular y Mejorar el
Servicio Civil”, conocida como la Pendleton Act ya que el proyecto fue presentado por el Senador George Pendleton. Esta ley reguló el
Servicio Civil norteamericano hasta bien entrada la segunda mitad del siglo veinte
5
Expresa Blas en su elevación “El día en que el empleado público tranquilo por la consagración definitiva en nuestro país….. de que él es un
servidor de la colectividad y no de un partido, y no teniendo, en consecuencia, nada que temer de la rotación de aquéllos en el gobierno,
llegaremos recién al perfeccionamiento de los servicios públicos y no tendremos la necesidad de herir la dignidad de los funcionarios… al
privarlos del atributo más precioso de todo ciudadano de una democracia como es la participación directa en las actividades tendientes a
organizar los poderes fundamentales del estado”. Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, Año 1922, pág. 244 y sigs.
6
Hasta ese momento el Servicio Civil era regulado a través de las leyes de presupuesto que fijaban las remuneraciones al personal
organizado en categorías dentro de tres grandes cuerpos: a) administrativo y técnico profesional, b) obrero y de maestranza y c) de servicio.
3
 Por medio del Decreto Ley N° 6666 del 17 de junio de 1957 7, se aprueba el Estatuto
para el Personal Civil de la Administración Pública, que fuera reglamentado por el Decreto N°
1471 del 10 de febrero de 19588. El Estatuto además de proteger el derecho a la estabilidad
del empleado público, adopta para estructurar el servicio civil el sistema de carrera, regulado
por el Escalafón para el Personal Civil de la Administración Pública Nacional, aprobado por
Decreto N° 9630, del 7 de noviembre de 19589.
El sistema de cuerpos de carrera (career corps system)10 se basa en la idea de grupos
de puestos o cuerpos a los cuales pertenecen los funcionarios. Estos ocupan una categoría
dentro de un cuerpo. La esencia del concepto de cuerpo es el sentido de pertenencia a un
grupo, el cual ha sido seleccionado y entrenado para cumplir con una variedad de tareas
asociadas con una categoría. El sistema de carrera basado en la creencia social de la
supremacía del interés general sobre el particular busca alcanzar una Administración neutral e
independiente, libre de influencias políticas. Dado que estos cuerpos trabajan hacia objetivos
sociales se encuentran protegidos por un marco legal especial sujeto al derecho
administrativo11.
Con referencia a la estabilidad, el artículo 11 establecía que “el personal gozará de la
estabilidad que le otorga el estatuto y conservará su empleo en las condiciones que el mismo
determina, después de tres años de servicios efectivos y continuos o de 5 años de servicios
efectivos y discontinuos de su ingreso a la administración nacional”. Por su parte, en el artículo
34, se establecía el régimen disciplinario señalando que “el personal no podrá ser privado de
su empleo, ni objeto de medidas disciplinarias sino por las causas y procedimientos que el
estatuto establecía”. En el Estatuto no se planteaba el cese del agente por supresión de cargo
o funciones derivadas de reestructuraciones orgánicas.
Durante el período, se aprueba la reforma constitucional que consagra, por medio del
artículo 14 bis, la garantía de la estabilidad para el empleado público 12. Lo que buscó la reforma
constitucional de 1957 al consagrar la estabilidad de los empleados públicos es la protección
del servicio público y de la persona que lo ejerce evitando la utilización de la administración
pública como botín de guerra político frente a los cambios de gobierno13.

2.6. El gobierno desarrollista y radical y el retorno militar

La Presidencia de Frondizi visualiza al Estado como un contribuyente a la incapacidad
estructural de la economía argentina para la generación de ahorro. Esta percepción llevó a la
adopción de medidas de gran espectacularidad pero de dudosos resultados. Se suprimieron
organismos, varias empresas públicas fueron privatizadas, ciertos servicios brindados por el
gobierno federal fueron transferidos a las provincias y se adoptó un sistema de reducción
drástica de las plantas de personal.

7
B.O. del 26/6/57. Este Decreto Ley fue ratificado por la Ley N° 14.467
8
B.O. del 13/2/58
9
B.O. del 13/11/58
10
Iacoviello, Mercedes Beatriz, ob.cit. 63
11
La organización de la burocracia a través de un sistema de cuerpos de carrera mantiene afinidad con los implementados en el continente
europeo. El otro modelo de servicio civil es el de “clasificación de puestos”, utilizado por el Servicio Civil de los Estado Unidos de América,
introducido a través de la “Classification Act” de 1949. “Este sistema se basa en la tarea, no en la persona que la lleva a cabo. Los puestos
similares son agrupados en clases, a los cuales se asocia una determinada escala salarial… El sistema es un reflejo de los valores
tradicionales en la sociedad norteamericana, tales como la defensa de los derechos individuales y los principios democráticos e igualitarios.
Todas las regulaciones a las cuales los funcionarios se encuentran sujetos se orientan a evitar que abusen del poder que se les ha asignado.
No existe un sistema legal diferente para aquellos individuos involucrados en la administración pública, sino que se encuentran sujetos a la
ley común y a un sistema de responsabilidad múltiple para reforzar los derechos individuales”. Iacoviello, Mercedes Beatriz, ob. cit., pág. 63.
12
Decía el convencional Crespo sobre la incorporación de la estabilidad del empleado público dentro de la ley fundamental “No es posible
dejar reservada exclusivamente a la ley esa garantía constitucional porque es bien sabido que esa protección legal puede ser cercenada por
otra ley o derogada lisa y llanamente de manera que pueden los azares de la política transformar esa garantía puramente transitoria que se
establece en una ley y dejar completamente desamparado al empleado público”. Asimismo recordaba la experiencia uruguaya donde existía
un estatuto minucioso que regulaba el servicio civil pero donde también la constitución lo garantizaba dando la fijeza que no se consigue con
una ley. Anales de Legislación, Año 1957 pág. 121.
13
Teniendo en cuenta el entorno político de la reforma no puede dejarse de señalar que si bien la incorporación de esta garantía tiene una
finalidad más amplia tal como surge de los debates en torno al tema en la asamblea constituyente, en virtud de la experiencia del gobierno
peronista precedente, también primaba la idea de proscribir la política partidaria en la administración pública nacional, buscando una
administración neutral.
4
 A fines de 1958, se sanciona la Ley N° 14.79414. En el artículo 13, la norma autorizaba al
Poder Ejecutivo Nacional para que frente a la ineludible necesidad de realizar economías en
los gastos públicos, reduzca funciones o empleos de la Administración Pública Nacional. La
reducción operaba a través de las siguientes medidas: a) baja del personal que goce de una
jubilación, b) prescindibilidad de los agentes en condiciones de jubilarse, c) reducción de
acumulación de cargos y e) prescindibilidad del personal que no sea necesario aplicando un
sistema que ampare a los agentes de más capacidad. Los agentes declarados cesantes tenían
derecho a una indemnización que no podía ser inferior a tres meses de sueldo. Asimismo,
señalaba que las vacantes producidas debían ser eliminadas de los presupuestos destinando
su importe al pago de las mencionadas indemnizaciones.
Más tarde, la Ley N° 16.43215 aprobatoria del Presupuesto para el Ejercicio 1961/62, en
su artículo 49 autorizaba al Poder Ejecutivo Nacional a suprimir dependencias, servicios y
funciones y a reducir empleos. El personal dado de baja tenía derecho al cobro de una
indemnización.
En un período de tres años los planteles del Estado disminuyeron en 160.000 agentes.
Este dato cuantitativo no arroja información sobre el impacto en la capacidad de la
administración. Los criterios utilizados atendían, exclusivamente, a la reducción de los gastos
presupuestarios, permitiéndose la exclusión de personal muy valioso que, en muchos casos,
debió ser reincorporado con un costo adicional.
Durante el interregno militar no hay cambios significativos en la política de personal. Se
buscó un aumento de la productividad estatal a partir del mantenimiento en cifras constantes
del empleo público.
El 11 de julio de 1967 se dicta el Decreto-Ley N° 17.343, modificado por su par N°
17.467/6716 con el objeto de proceder al ordenamiento y transformación racional de la
administración nacional. Esta norma fijaba “la forma en que debía producirse la separación de
los agentes que resultaran prescindibles, a la vez que la incorporación de los necesarios y la
reubicación de los imprescindibles para lograr la mayor eficiencia en el servicio”. En esta norma
pueden distinguirse tres supuestos que daban lugar a prescindibilidad: 1) supresión del cargo,
2) ponderación de aptitudes personales y 3) reorganización del servicio. El agente declarado
prescindible era acreedor a una indemnización y no podía reingresar a la Administración
durante los cinco años subsiguientes.
El 22 de febrero de 1973, se aprueba un nuevo Escalafón del Personal Civil de la
Administración Pública, a través del Decreto N° 142817, derogándose el anterior. Mantenía el
sistema de cuerpo de carrera, diseñado a partir de siete Agrupamientos, divididos a su vez en
categorías.

2.7. El retorno peronista.

El nuevo gobierno elegido en 1973 debe hacer frente a una situación de luchas
intersectoriales violentas por la distribución de recursos y de ingresos. Como en otros países,
se apela a un “acuerdo social” tendiente a postergar exigencias particularistas fruto de un
compromiso entre la central de trabajadores, una central empresaria con posiciones afines al
movimiento gobernante y el estado.
En torno al empleo público, se dicta la Ley N° 20.54918 de Prescindibilidad. Esta ley le
permite excluir discrecionalmente a funcionarios, aludiendo, ya sólo, a “razones de servicio” 19.
Esta norma tuvo vigencia, luego de sucesivas prórrogas, hasta fines de 1974. Se preveía el
derecho del personal dado de baja a percibir una indemnización equivalente a un mes de la
14
B.O. del 21/1/59
15
B.O. del 31/1/62
16
B. O del 14/7/67 y del 11/10/67 respectivamente
17
B.O. del 26/2/73
18
B.O. del 12/11/73
19
El artículo 1° señala “Autorízase … a dar de baja y designar, por razones de servicio, al personal de planta permanente, transitorio o
contratado que preste servicios en la administración pública nacional, organismos descentralizados, autárquicos, empresas del estado y de
propiedad del estado, servicios de cuentas especiales y cualquier otra dependencia del mismo”. Tanto las bajas como las designaciones
podían ser dispuestas por los Ministros, Secretarios de Estado o autoridades superiores de organismos descentralizados y empresas.
5
última retribución percibida por cada año de servicio o fracción superior a seis meses
computable, pero establecía como tope la no superación de $ 3.000 por cada año.

2.8. El último gobierno militar

Tres días de instaurado el llamado “Proceso de Reorganización Nacional”, la Junta
Militar sanciona, el 29 de marzo de 1976, la Ley N° 21.12420 que instaura un régimen transitorio
de prescindibilidad que, nuevamente, autoriza a dar de baja “por razones de servicio” al
personal de planta permanente, transitorio o contratado no sólo de la administración pública
nacional y sus organismos descentralizados, sino que también incluye al Poder Judicial de la
Nación, al Congreso y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. La finalidad de la ley
es “producir un real y concreto proceso depurativo de la Administración Pública sin
connotaciones partidistas o sectoriales” (art. 3°).
La ley preveía el pago indemnizatorio equivalente a un mes de retribución regular y
permanente por cada año de servicio o fracción no inferior a seis meses con un tope de $
20.000 por cada año y, asimismo, su pago en cuotas.
Entre las causales para excluírselos del beneficio indemnizatorio, detalladas en los
incisos 1 a 7 el artículo 6°, se encontraba la de aquéllos “que constituyan un factor real o
potencial de perturbación del normal funcionamiento del organismo al cual pertenecen”, que
marca el tinte, no sólo discrecional, sino también ideológico, con que se aplicaría la norma.
Durante este período, con fecha 18 de enero de 1980, se sanciona la Ley N° 20.14021
que aprueba el “Régimen Jurídico Básico de la Función Pública” que reemplaza al creado por
el Decreto Ley N° 6666/57.
La ley concebía a la estabilidad como un derecho del personal permanente a conservar
el empleo y el nivel escalafonario alcanzado así como también la permanencia en la zona
donde desempeñe sus funciones siempre que las necesidades del servicio lo permitan. La
estabilidad solo se perdía por las causales establecidas en la ley. Dentro de ellas, aparece
regulada la situación de disponibilidad en los casos que se produzcan reestructuraciones que
comporten la supresión de los organismos o dependencias y de cargos y funciones.

2.9. Los gobiernos a partir de 1983.

El gobierno de Alfonsín se encontró con una burocracia desmoralizada, caracterizada
por una evasión general de responsabilidades y cargada de resabios culturales e
institucionales de cambiantes y heterogéneos regímenes políticos. Resultaba necesario
generar un cambio en la administración para darle un perfil de excelencia técnica y ponerla al
servicio de la sociedad insuflada de valores democráticos.
Se vio la necesidad de incorporar personal con solvencia técnica, que adhiera
ideológicamente a la democracia y que tenga aptitud positiva hacia el cambio organizacional.
Es así que, por Decreto N° 2098, del 30 de diciembre de 1987, se crea el Cuerpo de
Administradores Gubernamentales.
Ya durante el gobierno de Menem, mediante el Decreto 99322, del 27 de mayo de 1991,
se aprueba el Sistema Nacional de Profesión Administrativa (SI.NA.PA) que resulta un salto
cualitativo en la regulación del sistema de carrera administrativa, derogándose el viejo
Escalafón que había sido aprobado por el Decreto N° 1428/73. Como bien señala Comadira23,
el régimen de carrera se asentará en los siguientes principios: a) Estrecha relación entre la
posición escalafonaria y la jerarquía de las funciones, b) Ingreso y cobertura de vacantes
mediante procesos de selección, c) evaluación de desempeño, d) capacitación permanente, c)
promoción ligada a la capacitación y a la evaluación de desempeño e) Jerarquización laboral.
En el año 1997, el Poder Ejecutivo Nacional remitió al Congreso de la Nación un
proyecto de Ley de Regulación del Empleo Público Nacional, en reemplazo de la Ley N°

20
B.O. del 2/4/76
21
B.O. 25/1/80
22
B.O. del 28/6/91
23
Comadira, Julio Rodolfo, ob. cit., pág. 50.
6
22.140. Con fecha 15 de septiembre de 1999, se sanciona la ley que es promulgada bajo el N°
25.16424 denominada Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional.
Con referencia a la estabilidad, a diferencia del régimen anterior, la ley no se remite a la
reglamentación, sino que es resuelta en el texto legal. Para adquirir la estabilidad, establece un
período de prueba de doce meses con las evaluaciones del caso, el certificado de aptitud
psicofísica, y el acto administrativo de ratificación de la designación. Si dicho acto no es dictado
dentro de los treinta días de haberse cumplido los demás requisitos, el silencio de la
Administración se interpreta como positivo y se goza de esa garantía desde el vencimiento del
plazo de prueba. Asimismo, la estabilidad comprende el cargo, el nivel y el grado logrado por el
agente en su carrera administrativa, en tanto que para la implementación de la estabilidad en la
función, se remite a lo que se establezca en la negociación colectiva.
Dos institutos que revisten singular importancia por su incidencia sobre la verdadera
vigencia de la estabilidad, son la puesta en disponibilidad y el régimen disciplinario, ya que por
medio de ellos se puede llegar a vulnerar seriamente dicha garantía. A diferencia del sistema
implementado en la ley N° 22.140, en la actual, todo lo relacionado a la disponibilidad no se
remite a la reglamentación, sino que se establece en el propio texto legal, especificándose
taxativamente las causas por las que puede ponerse al personal en situación de disponibilidad,
los plazos mínimo y máximo durante los cuales se lo puede mantener en esa situación, y el
quantum resarcitorio para el supuesto de desvinculación. Una referencia valiosa de la ley para
evitar maniobras fraudulentas, es la prohibición de cubrir con personal contratado o de
gabinete, los cargos suprimidos o eliminados, en el supuesto de que el personal que los ejercía
fuera puesto en disponibilidad
El régimen disciplinario, implementado en la nueva ley habilita la participación y el
control de las asociaciones sindicales en los sumarios administrativos y/o en la aplicación de
sanciones; garantiza el debido proceso y el derecho de defensa del empleado público,
remitiéndose a la reglamentación para establecer los mecanismos procesales idóneos a tal fin,
limitándose el uso de la suspensión preventiva, a un lapso que no puede superar los tres
meses, vencido el cual el agente debe ser reinstalado en su puesto, o en otro, pero percibiendo
sus remuneraciones.
Por último, en este período se zanja la cuestión de la negociación colectiva en la
Administración Pública, a la que autoriza la Ley Marco, al entrar en vigencia la Ley N°
24.18525.

LINEAMIENTOS CONSTITUCIONALES, LEGALES, Y JURISPRUDENCIALES

SOBRE LA ESTABILIDAD DEL EMPLEADO PÚBLICO.

1. La garantía de la estabilidad en la Constitución Nacional. Su alcance

En la discusión del tema en cuestión, el convencional González Bergez26 objetaba su
inclusión al señalar que “la situación de los empleados no puede ser prevista en un artículo que
es general para todos los trabajadores” proponiendo que esa cuestión se insertara en un futuro
estatuto que regulara la función pública. Según su opinión, la reforma sobre este tema debía
constreñirse a introducir la cuestión como un inciso nuevo en el artículo 67.
Sin perjuicio de esta opinión, en su sesión del 24 de octubre de 1957, la Comisión
Reformadora incorporó a través del artículo 14 bis en nuestra Constitución Nacional “la
estabilidad del empleado público” engrosando la lista de los llamados derechos sociales.
Un aspecto que fue motivo de discusión en la asamblea constituyente es el referido al
alcance de la garantía de la estabilidad en orden a discernir si esa garantía podría ser invocada
también por los empleados públicos provinciales en los supuestos de provincias que no tengan
incorporado en su legislación este derecho.
Al respecto, González Bergez entendía que la Nación no podía determinar en una
cláusula, sin vulnerar las autonomías provinciales, la estabilidad de todos los empleados
24
B.O. del 8/10/99
25
B.O. del 21/12/92
26
Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, 1957, Tomo II, pág 1452 / 1454.
7
públicos del país. La discusión planteada se podía resolver con facilidad acudiendo al principio
de supremacía consagrada por el artículo 31 y resaltando la ubicación de este derecho dentro
del Capítulo de Declaraciones, Derechos y Garantías. Esto impone el acatamiento a las
provincias en virtud de lo dispuesto por el artículo 5°. Sin perjuicio de ello, en este aspecto la
Corte siempre reconoció con amplitud el alcance de esta garantía sosteniendo, en el
precedente “Enrique”, que “el derecho a la estabilidad en el empleo público corresponde tanto a
los empleados nacionales como provinciales, pero en este caso la reglamentación incumbe a
los órganos locales e integra el derecho público provincial”27. Esta doctrina se reitera en
numerosos fallos28.
Con referencia a la operatividad del precepto constitucional, es del caso señalar que al
encontrarse la estabilidad expresamente mencionada en el texto no puede ponerse en duda su
carácter operativo. Así debe sostenerse que mientras existan leyes reglamentarias se debe
acatamiento a las pautas establecidas por ellas29, pero si nos las hubiere, no por ello debe
entenderse como no vigente el derecho a la estabilidad. Así la Corte, en el precedente
“Enrique” y en el precedente “Masaglia” señalaba que “la Constitución Nacional en su artículo
14 nuevo, al establecer imperativamente que las leyes aseguran la estabilidad del empleado
público, proscribe la ruptura discrecional del vínculo de empleo público y es así susceptible de
autónomo acatamiento por las autoridades administrativas, sin que obste a ello la circunstancia
de no hallarse reglamentado”30.
Merece destacarse en este punto, la opinión vertida por la Corte con relación a distintos
estatutos regulatorios del empleo en distintos sectores de la administración pública en los que
se había incluido la facultad de dar de baja al personal invocando razones de servicio. Así,
declaró inválido el artículo 29 inc. g) del Estatuto del Personal de la Caja Nacional de Ahorro y
Seguro, que facultaba a dar de baja al personal invocando razones de servicio mediante el
pago de una indemnización. Entendió que el Estatuto al establecer con carácter permanente la
posibilidad de hacer cesar al agente en su cargo por razones de servicio, se apartaba de la
política legislativa correspondiente a situaciones de normalidad, orientada a desterrar la
arbitrariedad en la administración pública31. Mantuvo el mismo criterio al sostener que la
Corporación del Mercado Central de Buenos Aires (entidad pública interestatal) se había
excedido en su competencia al dictar el estatuto de personal introduciendo una norma que
permite, con carácter permanente, la posibilidad de disolver el contrato de empleo público sin
causa y con una indemnización.32
Por último, la mención de “empleados públicos” utilizada por la Constitución plantea la
duda sobre a quiénes incluye. En la doctrina se ha discutido mucho sobre la distinción de
funcionario y empleados originando una variedad de posiciones ya que no se trata de una
noción estática sino en permanente evolución a lo que se suma un plexo de regulaciones
legales por lo general imprecisas33. Pero huelga reconocer que la estabilidad del empleado
público no tiene un alcance ilimitado ya que no puede dejarse de reconocer que existe una
categoría de cargos de confianza a los cuales no alcanza este derecho. Por lo demás, tampoco
resultarían alcanzados los agentes incorporados a través de vínculos temporarios.

2. Causales Extintivas
Tanto en los regímenes provinciales como en el orden nacional, a través del
Estatuto del Personal Civil aprobado por Decreto Ley N° 6666/57 y las Leyes N° 22.140 y
25.164, se ha establecido de manera clara cuáles son las causales extintivas de la estabilidad.

27
Fallos 261:336.
28
Al respecto ver LL, Tomo 144, pág. 600, JA, 1971, Tomo 11, pág 514, JA, 1971, Tomo 12, pág 243, JA 1972, Tomo 16, pág 353.
29
Este acatamiento a las pautas de las normas reglamentarias debe hacerse en tanto ellas no vulneren el espíritu del precepto constitucional.
30
JA, 1968,Tomo II, pág. 114
31
Fallos 307:539
32
Fallos 315:1336
33
Para analizar las distintas posiciones planteadas en la doctrina administrativa puede verse: Villegas Basavilbaso, Benjamín, Derecho
Administrativo, Tomo III, Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1951, pág 279/280; Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho
Administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1970, Tomo III-B, pág 16; Fiorini, Bartolomé, Manual de Derecho Administrativo, Abeledo
Perrot, Buenos Aires, 1976,Tomo I, Pág. 547, entre otros.
8
La enumeración contenida en dichos instrumentos debe interpretarse restrictivamente. La
pretensión extintiva del vínculo de empleo público alegándose circunstancias que no son
ciertas tipifican un desvío de la causa legal y resultan por tanto inadmisibles.

2.1. Razones Disciplinarias. La Cesantía y la Exoneración

En el orden nacional, el régimen disciplinario, implementado en la Ley N° 25.164 habilita
la participación y el control de las asociaciones sindicales en los sumarios administrativos y/o
en la aplicación de sanciones; garantiza el debido proceso y el derecho de defensa del
empleado público, remitiéndose a la reglamentación para establecer los mecanismos
procesales idóneos a tal fin, limitándose el uso de la suspensión preventiva, a un lapso que no
puede superar los tres meses, vencido el cual el agente debe ser reinstalado en su puesto, o
en otro, pero percibiendo sus remuneraciones.
Con todas estas innovaciones que la Ley N° 25.164 introduce respecto del régimen
preexistente, la garantía constitucional de la estabilidad en el empleo se torna más efectiva,
impidiendo posibles fraudes o intentos de soslayar la misma.

2.2. Por razones de reestructuración

En el orden nacional, el Decreto Ley N° 6666/57 no introducía esta causal. Más tarde, la
Ley N° 20.140, en su artículo 47, permitió la posibilidad de poner en situación de disponibilidad
al personal que goza de estabilidad por razones de reestructuración que comporten la
supresión de los organismos o dependencias en que se desempeñen o de sus cargos o
funciones. El plazo de disponibilidad con percepción de haberes no podía ser mayor a doce
meses. Al término de dicho lapso, el personal debía ser reintegrado al servicio o dado de baja
y, en este último supuesto, era indemnizado.
Por último, la Ley N° 25.264, como dijimos mucho más garantista de la estabilidad del
empleo público, establece, en su artículo 7°, que frente a medidas que comporten la supresión
de organismos, dependencias o de las funciones asignadas a los mismos con eliminación de
los respectivos cargos, el personal alcanzado por el régimen de estabilidad debe ser reubicado
en cargos vacantes34. Si la reubicación no se puede concretar, el agente pasa a situación de
disponibilidad por un período que no podrá ser menor a seis meses ni mayor a doce, según su
antigüedad. Si durante este período se produjeran vacantes en la administración pública,
centralizada o descentralizada, debe darse prioridad para su cobertura a los trabajadores que
se encuentren en situación de disponibilidad. Vencido el lapso de disponibilidad sin que haya
sido reubicado se producirá la baja, generándose el derecho a percibir una indemnización35.
La extinción de la relación de empleo como consecuencia de la supresión del cargo
(conocida como licenciament en el derecho francés), es la consecuencia de la eliminación de
la función. En estos casos el licenciamiento debe ser la consecuencia y no la causa de la
supresión de la función o el empleo.

2.3. La Prescindibilidad
Razones de economía o mejor servicio pueden fundamentar la adopción de medidas
administrativas tendientes a reordenar los cuadros orgánicos o a suprimir empleos. Para que
tales medidas resistan el análisis de legalidad deben fundamentarse en la necesidad del
servicio público.
Hemos visto en el punto anterior que en nuestro país se han dictado diversas normas a
través de las cuales se ha decretado la prescindibilidad de empleados públicos. Estas
prescindibilidades fueron dispuestas, entre otras, por aplicación del artículo 13 de la Ley N°
14.794 y artículo 49 de la Ley 16.432, el Decreto Ley N° 17.343 y las Leyes N° 20549 y 21.124
analizadas anteriormente. Estas normas conformaron una quiebra fundamental de la garantía

34
Al respecto establece que en los convenios colectivos de trabajo se deberán prever acciones de reconversión laboral que permitan al agente
insertarse en dichos cargos.
35
A diferencia del régimen anterior que dejaba la fijación del quantum indemnizatorio a la reglamentación, la Ley N° 25.164 la fija
directamente con el alcance antes señalado.
9
de la estabilidad del empleado público, consagrada en el artículo 14 bis de la Constitución
Nacional.
Como podemos apreciar, las llamadas leyes de prescindibilidad de empleados públicos
fueron sancionadas por gobiernos de iuri y de facto. Con fundamento en el propósito de
racionalizar la administración pública, causas como “ponderación de aptitudes personales”,
“razones de servicio” o “reorganización o mejor desenvolvimiento del servicio” fueron
suficientes para permitir la separación de los empleados de la administración.
El error de las leyes de prescindibilidad dictadas es la falta de tipificación de las causales
de pérdida de la condición de agente público. Así la generalidad de sus enunciados y la falta de
sustento fáctico en su aplicación dieron lugar a decisiones discrecionales que no sortean un
juicio de razonabilidad (razón de causa).
Este vicio de legitimidad de las leyes de prescindibilidad encontró legitimación,
desgraciadamente, en la jurisprudencia de la Corte. Así, de la lectura de sus fallos puede
sintetizarse el pensamiento de nuestro Alto Tribunal al considerar que:
a) El derecho a la estabilidad de los empleados públicos no reviste un carácter
absoluto que los coloque por encima del interés general y que obligue a mantenerlos en
actividad aunque sus funciones dejen de ser necesarias, ya sea por supresión del cargo, por
motivos de economía o por otras causas igualmente razonables y justificadas36.
b) La aserción de que la garantía del artículo 14 nuevo se satisface con el
reconocimiento de derecho a indemnización por los eventuales perjuicios derivados de una
cesantía discrecional no es objetable con base constitucional. Importa una garantía conocida
de reglamentación del principio de la estabilidad en el empleo y responde a razones fundadas
en requerimientos de buen gobierno que impiden su descalificación como arbitraria. La tutela
de un derecho no requiere necesariamente la preservación en especie de las situaciones
existentes37.
c) Casos como los contemplados por el Decreto Ley N° 17.343/67 – al igual que
otras disposiciones análogas- configuran una razonable reglamentación de la garantía de la
estabilidad reconocida a los agentes públicos 38.
d) Resulta irrelevante examinar las causas que pudieron inducir a las autoridades
administrativas a declarar la prescindibilidad del agente ya que al obrar la indemnización como
reparación indirecta, excluye la existencia de un agravio susceptible de acordar una acción
ante los Tribunales del Poder Judicial39.
e) En tanto no se desconozca la debida indemnización al agente prescindido, no
corresponde requerir a la autoridad administrativa explicación sobre las razones de servicio las
que responden a su exclusiva valoración40.
f) Cuando el agente es declarado prescindible e indemnizado de conformidad con
las normas que regulan esa especie de cesantía, ésta no puede ser objeto de revisión judicial
en tanto no signifique una descalificación del cesante ni aparezca encubriendo alguna medida
disciplinaria o importe un apartamiento del fin de la ley41.
g) El instituto de la prescindibilidad se introduce a través de leyes transitorias y su
razonabilidad ha sido justificada a raíz de la imperiosa necesidad de proceder al ordenamiento
y transformación racional de la Administración Pública. De ahí que se trate de regímenes de
excepción que suspenden temporalmente las normas que se le opongan, que asignan al Poder
Ejecutivo un instrumento ágil para llevar a cabo la reestructuración que limita el derecho a la
estabilidad de los empleados, que se compensa a través de la indemnización42

36
Conforme a doctrina de Fallos 266:158; 272:99; 279:62.
37
Conforme doctrina de Fallos 294:654, 261:336 Considerando 6°.
38
Conforme doctrina de Fallos 295:83.
39
Conforme doctrina de Fallos 274:83; 279:62.
40
Conforme doctrina de Fallos 300:1259; 307:1858
41
Conforme doctrina de Fallos 272:99,295:803, 302:683, entre muchos otros.
42
Fallos 307:539 considerando 7°. Sin perjuicio de ello en esa causa, como ya lo analizáramos, se declaró inválido el artículo 29 inc. g) del
Estatuto del Personal de la Caja Nacional de Ahorro y Seguro, que facultaba a dar de baja al personal invocando razones de servicio
mediante el pago de una indemnización.
10
 Sin perjuicio de esta terminante doctrina, en muchos de estos fallos resulta oportuno
marcar las disidencias que se operaron en el seno del Tribunal. Así la doctrina que fluye de los
votos en disidencia remarca que:
a) La estabilidad del empleado público no se compadece con la interpretación
conforme a la cual no se habría establecido la garantía de la estabilidad en sentido propio, que
excluye, por principio, la cesantía sin causa justificada y debido proceso, y cuya violación trae
consigo la nulidad de ésta y su consiguiente reincorporación, posibilitando retomar el curso de
la carrera por el agente separado ilegalmente43.
b) La declaración de prescindibilidad dispuesta con la simple expresión de
“razones de mejor servicio” no pueden encontrar amparo en la recordada doctrina de esta
Corte para no ser analizada, pues ello importaría no otra cosa que dejar en manos de la
Administración un poder tan amplio que prácticamente echaría por tierra el ejercicio de la
facultad de contralor que incumbe a la justicia44.
c) Entre las razones de cesantía reparada con indemnización pueden hallarse
las de servicio invocadas en el decreto provincial impugnado, pero para que ellas sean
valederas deben fundarse en la prueba por la administración de su existencia, y, más
concretamente, de la supresión del cargo ocupado por el agente, pues su sustitución por otro
tras la cesantía implicaría la negación de los fundamentos de racionalización administrativa que
se invocan en normas de la índole de la aplicada45 .
La Corte, únicamente puso reparos a las bajas decididas en virtud de las leyes de
prescindibilidad cuando en el trámite de las mismas se vislumbraba una alusión directa a la
comisión de faltas disciplinarias. Así, en el precedente “Arias”, sostuvo que “los antecedentes
invocados por el apelante ponen de manifiesto que la baja tiene el carácter de una sanción
disciplinaria, pues resulta indudable que responde al propósito de excluir al actor de los
cuadros de la organización por estimarlo vinculado con hechos graves que motivaron la
intervención de la justicia penal…. Las leyes que reglamentan el sistema de prescindibilidad no
pueden ser invocadas como sustento normativo idóneo para fundamentar una medida
disciplinaria de cesantía, prescindiendo del sumario en el que se acrediten los cargos
respectivos y en el que medie oportunidad de ejercer el derecho de defensa”46.
Con relación a la doctrina jurisprudencial sobre la aplicación de las leyes de
prescindibilidad compartimos lo manifestado por Comadira cuando señala “Las sentencias de
la Corte que reconocen validez a prescindibilidades carentes de adecuado sustento fáctico y
fundadas, por ende, en la sola voluntad del funcionario, la cual puede, así, operar como fuente
de injusticia purgadas por la indemnización, vacían de contenido a la estabilidad del empleado
público y contradicen la axiología inspiradora de la Constitución”47.

LA “LABORIZACION” DEL EMPLEO PÚBLICO Y

SU INCIDENCIA EN LA ESTABILIDAD

1. Consideraciones generales
Desde mediados del siglo pasado, el Estado asumió, bajo distintas formas jurídicas,
cometidos empresariales constituyendo con ese fin Sociedades de Economía Mixta, Empresas
del Estado, Sociedades del Estado y Sociedades Anónimas con Participación Estatal
Mayoritaria. Al personal de dichos entes se le aplicaba, por ende, total o parcialmente el
derecho privado.
Así, el vínculo publicista y contractual que une al empleado público con el Estado quedó
reservado a los que cumplían funciones públicas específicas, entendidas como opuestas al

43
Voto en Disidencia de los Dres. Aberasturi y Zavala Rodríguez en Fallos 261:336.
44
Voto en Disidencia del Dr. Gabrielli en Fallos 305:1458
45
Voto en Disidencia del Dr. Belluscio en Fallos 307:388.
46
Fallos 307:388.
47
Comadira, Julio Rodolfo, ob. cit. pág. 44.
11
comercio y a la industria48, y es a ellos a quienes se les resguardaba la garantía de la
estabilidad.
En las últimas décadas a nivel internacional, y en forma paralela a la crisis del estado de
bienestar, se ha registrado un cambio que se ha dado en llamar “laboralización” o
“privatización” de la regulación del empleo público. Estos cambios encuentran eco en nuestro
país, invadiendo el derecho laboral campos hasta ahora reservados a lo público y
administrativo. Así, a partir de 1970, en diversas esferas del sector público nacional se
concertaron convenios colectivos de trabajo, pasando una numerosa cantidad de funcionarios
públicos, que se encontraban bajo el régimen de la Ley N° 22.140, a regirse ahora por el
derecho laboral. Así, empleados de bancos nacionales y de organismos de previsión, de la
Dirección Nacional de Aduanas, de la Dirección General Impositiva, de la Dirección Nacional de
Vialidad, del Mercado de Hacienda y de la Junta Nacional de Granos, entre otros, comenzaron
a regularse por el derecho laboral49.
En el campo de la doctrina administrativa se han alzado voces en contra de este proceso
de laboralización del empleo público entendiendo que ello atenta contra la profesionalización
del empleado público y contra la garantía de la estabilidad. Así, Comadira entiende que el
proceso de laboralización constituye una fisura al régimen constitucional de la estabilidad
señalando que: “Si se toma en cuenta que la estabilidad, como requisito para la carrera
administrativa y la consecuente profesionalización, cede ante la precariedad laboral propia del
régimen privado en ámbitos importantes de la organización estatal, es posible concluir que, al
menos en este aspecto, la profesionalización de la función pública en nuestro país está
seriamente afectada”50.

2. La apertura a la regulación convencional

Con excepción de los casos señalados, recién con el advenimiento de los gobiernos
democráticos a partir de 1983, es cuando se abre una clara tendencia a incorporar la
negociación colectiva dentro del ámbito de la regulación del sector público nacional.
En 1988, la Ley N° 23.54451 ratifica el Convenio 154 de la O.I.T. que fomenta la
negociación colectiva en todos los campos, incluyendo expresamente a la administración
pública, lo que permite el tratamiento legislativo de proyectos dando lugar a la sanción de la
Ley N° 24.185 de negociación colectiva en el sector público.
Esta norma determina en el artículo 19 que la aplicación de las disposiciones de la ley
de contrato de trabajo no resultará automática. Sobre este aspecto, existían tres formas
posibles de articulación entre la LCT y los convenios colectivos del sector público. Al discutirse
el proyecto de ley, se consideraron estas tres alternativas: a) al empleado público comprendido
en la convención colectiva se le aplicará íntegramente el régimen del empleo privado, salvo
que las normas específicas de la función pública sean más beneficiosas para el trabajador
estatal, posición que encarnaba el proyecto de Britos; b) consagrar la solución establecida por
la Ley N° 23.92952 aplicable al personal docente determinando que la celebración de los
convenios colectivos no implicarán la aplicación de las disposiciones de la ley de contrato de
trabajo, salvo acto expreso que así lo establezca; y c) la tercera posibilidad, intermedia entre
las dos anteriores, que propicia la aplicación de la ley de contrato de trabajo pero no de una
manera indiscriminada. Esta última es, en definitiva, la solución adoptada por la Ley N° 24.185,
vigente para todos los empleados públicos nacionales, recogiendo la solución propugnada por
el proyecto del Poder Ejecutivo Nacional de 1989, no enviado en definitiva al Congreso por el
cambio de gobierno ocurrido a mediados de ese año.
Conforme lo dispuesto por el artículo 3º de la Ley N° 24.185, quedan excluidos de la
posibilidad de negociar colectivamente los siguientes funcionarios: Presidente y Vicepresidente
48
Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1990, 4ta edición act., Tomo I, pág 364
49
García Pullés Fernando y otros, Régimen de Empleo Público en la Administración Nacional, 1ra Edición, Buenos Aires, Lexis Nexos,
2005, pág 32.
50
Comadira, Julio Rodolfo, Derecho Administrativo, acto administrativo, procedimiento administrativo y otros estudios, 2da edición
actualizada, Lexis Nexos, Buenos Aires, 2004, pág. 617
51
B.O. del 15/1/88
52
B.O. del 24/4/91
12
de la Nación, Procurador General de la Nación, Fiscal General de Investigaciones
Administrativas, ministros, secretarios y subsecretarios del PEN, personas que por disposición
legal o reglamentaria ejerzan con funciones asimilables o de jerarquía equivalente, personal
militar y de seguridad, personal diplomático, clero oficial, autoridades y funcionarios directivos o
superiores de entes estatales u organismos descentralizados nacionales y personal que
requiera un régimen particular por las especiales características de sus actividades.
En el último inciso del artículo 3º se excluye del régimen a "los sectores de la
Administración Publica Nacional que a la fecha de la sanción de esta ley se encuentren
incorporados al régimen de las convenciones colectivas de trabajo, a no ser que por acuerdo
de las partes se optara por el sistema que aquí se establece". Este inciso hace referencia los
empleados públicos de la Dirección Nacional de la Aduanas y de la Dirección General
Impositiva.
A principios de 1999, se celebra el primer Convenio de Trabajo General para la
Administración Pública Nacional, homologado mediante Decreto N° 66/9953. En su artículo 1°
se delimita su ámbito de aplicación haciéndolo extensivo a los trabajadores de la
Administración Pública Nacional que pertenezcan a las jurisdicciones y entidades que se
enuncian en el Anexo I. El personal que no esté incluido en el mencionado Anexo podrá ser
incorporado por el Poder Ejecutivo Nacional, previo consulta con la Comisión Permanente de
Aplicación y Relaciones Laborales (COPAR). De manera similar se regula el tratamiento para el
personal excluido por el último inciso del art. 3° de la Ley N° 24.18554.
Por otra parte, reconociendo la existencia de numerosos organismos, entre los que
merece destacarse a ciertos entes reguladores de servicios públicos, donde se aplica al
personal en forma directa la Ley de Contrato de Trabajo, la Convención los incluye en su
ámbito de aplicación, pero con un tratamiento diferenciado, ya que se expresa que se les
aplicará exclusivamente las prescripciones contenidas en los artículos correspondientes a
Ingreso, Deberes y Prohibiciones. Como podemos observar, el aspecto medular de la
diferencia de tratamiento radica en los derechos que para el empleo público se derivan de la
garantía de la estabilidad de la cual carecen estos trabajadores a los que se aplica la Ley de
Contrato de Trabajo.
Estos cambios han incidido en la articulación de fuentes en el ámbito del empleo público
entre la ley general, las normas especiales, el convenio colectivo general y los convenios
colectivos sectoriales. Simultáneamente, la aplicabilidad de las normas generales y especiales
del derecho privado laboral, por remisión expresa o por aplicación de los criterios de aplicación
de normas con sustento en la analogía ha permitido un desplazamiento de la normativa
administrativa. Y esto no resultaba una cuestión menor toda vez que cualquiera sea el régimen
que se les aplique, los empleados públicos gozan de la garantía de estabilidad. En este estado
de evolución de la normativa aplicable al régimen de empleo público resultaba importante
discernir cuál iba a ser la interpretación que la Corte Suprema de Justicia de la Nación iba a dar
cuando llegara a sus estrados un caso en particular, sobre todo teniendo en cuenta su posición
al respecto señalada más arriba.

EL ALCANCE DE LA ESTABILIDAD DEL EMPLEADO PÚBLICO A PARTIR DE LOS

FALLOS MADORRAN Y RUIZ.

1. La causa “MADORRÁN, MARIA C. C/ ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE ADUANAS”

1.1. El fallo de la Cámara Nacional de Trabajo

Con sentencia del 14 de agosto de 2000, la Sala VI de la Cámara Nacional del Trabajo,
resuelve el caso que nos ocupa rescatando el concepto de estabilidad absoluta y el contenido
pétreo del artículo 14 bis de la Constitución Nacional disponiendo el reintegro de la funcionaria

53
B.O. del 26/2/99
54
Haciendo referencia al “personal que requiera un régimen particular por las especiales características de sus actividades cuando así lo
resolviere el Poder Ejecutivo Nacional mediante resolución fundada”.
13
de la Administración Nacional de Aduanas a su puesto de trabajo en virtud de considerar que
había sido víctima de una cesantía encubierta55.
El fallo revoca la sentencia apelada y declara nulo e inconstitucional el artículo 7 inciso
c) del convenio colectivo vigente para el personal de la Aduana, declara nulo el despido y
condena a la Administración Nacional de Aduanas a reincorporar a la actora en un plazo de
diez días y a pagar en el mismo plazo los salarios caídos desde el cese y hasta su efectiva
reincorporación con intereses.
En su voto el Dr. De la Fuente analiza, primero, la legitimidad del despido y luego, las
consecuencias que se derivarían de un despido injustificado.
Sobre el primer aspecto, entendió que el despido resultaba injustificado en virtud de las
siguientes consideraciones:
a) No puede atribuirse responsabilidad a la actora por la situación caótica en la
que se encontraban los depósitos de la Aduana a su cargo ya que ni siquiera existían
inventarios que permitieran ejercer un control razonable sobre la mercadería acumulada.
b) La situación caótica no era nueva y ello no era desconocido por los superiores.
Durante el período de quince meses en que la actora estuvo a cargo de los depósitos la
situación no podía variar ya que las autoridades de la Aduana no le asignaron importancia al
tema, ni adoptaron medidas para revertir la situación.
c) No se le atribuye a la actora ningún incumplimiento puntual ni que la misma
haya tenido intervención directa en los hechos desencadenantes (faltante de mercadería
descubierta con motivo de una actuación judicial).
d) La aplicación de la máxima sanción disciplinaria resulta desproporcionada en
relación a la falta cometida, criterio éste que resulta compartido por el propio personal de
Aduanas que al elevar el sumario incoado aconsejó una suspensión disciplinaria de diez días.
Desde el punto de vista teórico, la parte fundamental del voto del Dr. De la Fuente se
relaciona con su análisis acerca de las consecuencias que acarrea el despido injustificado y, a
ese respecto, considera que la estabilidad absoluta consagrada constitucionalmente debe
prevalecer sobre la estabilidad impropia establecida en el Convenio Colectivo. Al respecto
recuerda trabajos de su autoría56 que abonan las conclusiones en el presente caso donde
concluye que:
a) La estabilidad consagrada por la Constitución Nacional es la llamada absoluta y su
violación acarrea la nulidad de la cesantía y la reincorporación forzosa del agente.
b) La garantía constitucional de la estabilidad absoluta tiene plena vigencia operativa,
aún cuando no exista norma que la reglamente.
c) Los empleados públicos no dejarán de serlo porque pasen a regirse total o
parcialmente por el derecho laboral privado por lo que serán inválidos los convenios colectivos
e inconstitucionales las leyes que dispongan para ellos la estabilidad impropia vigente para los
trabajadores privados.
Sobre estas consideraciones, sustenta su revocatoria del fallo apelado ordenando la
reincorporación de la actora a su cargo y el pago de los salarios caídos desde la interposición
de la demanda y hasta su efectiva reincorporación con intereses.
Por su parte, el Dr Rodolfo Capón Frías, en su voto, advierte que en materia de
despido, el régimen laboral, permite al empleador despedir sin causa aunque valorando tal
conducta como antijurídica, sanciona una indemnización. Expresa que esto es lo que
ingenuamente se denomina estabilidad impropia cuando en realidad se está describiendo una
lisa y llana inestabilidad vulnerándose con ello la garantía constitucional protectora contra el
despido arbitrario. Entiende que la indemnización no protege contra el despido arbitrario sino
que precisamente lo supone y valida. Con esta concepción entiende que el artículo 7° del
Convenio colectivo 56/92 “E” colisiona abiertamente contra la Constitución Nacional ya que en
lugar de proteger contra el despido arbitrario, lo valida y en lugar de vehiculizar la estabilidad
del empleado, la desactiva. Es por ello que lo declara inconstitucional ordenando la

55
Derecho del Trabajo 2000-B, pág 2386
56
Haciendo referencia a su monografía “La Privatización del Empleo Público – Estabilidad Personal Contratado”
14
reincorporación del agente. Con relación a los salarios caídos entiende que corresponde su
percepción desde el alejamiento y hasta su reincorporación.
Por último, el Dr. Fernández Madrid adhirió al voto del Dr. De la Fuente, con excepción
de lo decidido con relación a los salarios caídos, tema sobre el cual adhiere a la postura del
voto del Dr. Capón Frías.
Como podemos observar, el fallo de Cámara atribuye un valor primordial a la garantía de
la estabilidad, lo que hasta el momento de su dictado constituía una postura distinta a la
asumida en distintas oportunidades por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la que
tradicionalmente había negado, como referimos en los puntos anteriores, que esa garantía
otorgue un derecho absoluto del empleado a la permanencia de la función considerando que la
cláusula constitucional se satisfacía por medio del otorgamiento de una equitativa
indemnización.
Quedaba entonces por ver el resultado al que arribaría la causa cuando por recurso
extraordinario llegara a la instancia superior del Poder Judicial de la Nación.

1.2. El fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

La causa llega a la Corte Suprema por vehículo del recurso extraordinario planteado por
la Administración Nacional de Aduanas agraviándose en la declaración de inconstitucionalidad
del artículo 7° de la Convención Colectiva de Trabajo, Laudo 16/92 y en el modo en que el
tribunal valoró los hechos que dieron motivo al despido.
La cuestión a dilucidar por la Corte Suprema se circunscribió a establecer si el
mencionado artículo del Convenio Colectivo, que sometía al personal de la Administración
Nacional de Aduanas a un régimen que sólo prevé un derecho a una indemnización en los
términos de la Ley de Contrato de Trabajo, resulta compatible o no, con la estabilidad del
empleado público que prescribe el artículo 14 bis de la Constitución Nacional.
El fallo que confirma la sentencia apelada en cuanto fue materia de agravio, no tiene
disidencias, pero tres jueces emiten voto individual, coincidiendo en el resultado, pero no así en
todos los fundamentos. Es por ello que corresponde efectuar un análisis de los mismos
determinando su alcance a tenor del valor que tienen como precedente para futuros casos.

1.2.1. Fundamentos del voto mayoritario

El voto mayoritario57 centra su fallo bajo los siguientes fundamentos:
a) La intención de los constituyentes en la reforma constitucional de 1957 . Así
expresa que la reforma tuvo el inequívoco propósito de receptar en la Constitución Nacional los
aportes del constitucionalismo social operando sobre el universo del trabajo y el trabajador. A
través del principio protector de que “el trabajo en sus diversas formas gozará de la protección
de la leyes…”, asentaron en la Constitución Nacional diversos derechos del trabajador así
como deberes inexcusables de asegurarlos por parte del Congreso, entre ellos, la “protección
contra el despido arbitrario” y “la estabilidad del empleado público”, distinguiendo estos ámbitos
para los cuales previeron un diferente grado de estabilidad en el empleo.
b) El alcance de la estabilidad. Recuerda la Corte la doctrina sentada en los
votos en disidencia de los jueces Aberasturi y Zavala Rodríguez, en el precedente “Enrique” y
del juez Belluscio, en el precedente “Romero de Martino c/ Caja Nacional de Ahorro y Seguro”.
En ellos se remarcaba que la estabilidad reconocida por la Constitución Nacional tendía a
proveer la estabilidad efectiva del empleado público y ella no se compadecía con la
interpretación conforme a la cual no se habría establecido la garantía de la estabilidad en
sentido propio que excluye la cesantía sin causa justificada y debido proceso y cuya violación
trae consigo su nulidad y consiguiente reincorporación.
La Corte entiende que la doctrina sentada en estos votos sólo puede ser levantada
mediante el quiebre de elementales pautas exegéticas que nos llevarían a concluir que,
justamente en la formulación de los derechos fundamentales, la Constitución ha incurrido, en
un mismo artículo y no obstante el empleo de palabras diferentes, a una sinonimia. Para mayor
abundamiento agrega que, si se produjera alguna duda en la interpretación del artículo 14 bis,
57
Suscripto por los Dres. Ricardo Luis Lorenzatti, Carlos Fayt y Enrique Petracchi
15
en cuanto al alcance de la estabilidad, debe aplicarse la doctrina sentada en el caso “Bercaitz”:
“tiene categoría constitucional el siguiente principio de hermenéutica jurídica: in dubio pro
justitia socialis”.
c) Aplicación del principio Restitutio in integrum. La estabilidad propia del
empleado público concuerda con los principios y pautas de interpretación del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos incorporados por vía del artículo 75 inciso 22 a la
Constitución Nacional. Así, la reinstalación del agente injustamente cesanteado a su puesto
guarda coherencia con los principios que rigen en materia de derechos humanos en los
tribunales internacionales tendientes a la plena reparación58.
d) El derecho a la estabilidad del empleado público y su conflicto con las
atribuciones presidenciales establecidas en el artículo 99 inciso 1 y 7 de la Constitución
Nacional. La Corte recuerda su inveterada doctrina en cuanto a que la Constitución Nacional
debe ser entendida como un todo coherente a fin de que sus cláusulas no se excluyan o anulen
recíprocamente. Por lo demás, señala que sin mayor esfuerzo hermenéutico puede
comprobarse que el aludido conflicto es sólo aparente. La expresión “por sí solo” apunta a
diferenciar determinados nombramientos y remociones de otros, también contenidos en el
mismo artículo, para los cuales se requiere el acuerdo del Senado. Esta expresión no puede
conferir una atribución que pueda ser ejercida con prescindencia de la legalidad. Recuerda
que esta interpretación fue sostenida por la Corte en el precedente “Cuello” donde se rechazó
el planteo de inconstitucionalidad del Decreto Ley N° 6666/57 interpuesto sobre la base de que
dicho cuerpo normativo menoscababa las atribuciones conferidas por la Constitución Nacional
al Presidente de la Nación.
e) Límite a la reglamentación del derecho a la estabilidad. La Corte señala que los
derechos constitucionales pueden ser reglamentados, pero esa reglamentación no puede
efectuarse con otra finalidad que la de dar a aquél toda la plenitud que le reconozca la
Constitución Nacional. Cuando la Constitución reconoce derechos, lo hace para que éstos
resulten efectivos y no ilusorios. Una interpretación contraria llevaría a sostener que la
Constitución Nacional enuncia “derechos huecos” a ser llenados por el legislador. Esta misma
interpretación debe aplicarse a las reglamentaciones que surjan de una convención colectiva,
ya que “la Constitución Nacional es ley suprema, y todo acto que se le oponga resulta inválido
cualquiera sea la fuente de la que provenga, lo cual incluye, por ende a la autonomía colectiva”.

1.2.2. El voto de la Dra. Elena Highton de Nolasco y del Dr. Juan Carlos Maqueda
Analizando este voto puede señalarse que:
a) En el Considerando 5° coincide con los fundamentos esgrimidos por el voto
mayoritario detallados en los acápites a) y b) del punto anterior.
b) En el considerando 8° coincide con los fundamentos esgrimidos por el voto
mayoritario detallado en el acápite e) del punto anterior.
En base a estos fundamentos resuelve la confirmación de la sentencia apelada en
cuanto declara inconstitucional el artículo 7 inciso c) de la Convención Colectiva de Trabajo y
condena a la Administración Nacional de Aduanas a reincorporar a la actora.
Sin perjuicio de ello, señala en el último considerando, circunscribiendo el alcance del
fallo, que lo resuelto en esta causa no es aplicable sin más a todos los empleados de la
Administración Pública Nacional. La solución de cada caso estará condicionada por la
naturaleza de la vinculación del empleado con la Administración y requiere, en consecuencia,
el examen de la forma de incorporación del agente, de la normativa aplicable y de la conducta
desarrollada por las partes durante la vinculación.
A ese respecto, y a modo de interpretación sobre el voto de estos magistrados en
futuros fallos, debe tenerse presente que en el Considerando 4° deja bien especificado el
contexto del caso: “la actora ingresó a trabajar en la Administración en 1970 bajo el régimen de

58
Al respecto, la Corte recuerda la sentencia dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Baena Ricardo y otros vs
Panamá del año 2001 donde se reconoce las violaciones de las que fueron objeto los empleados públicos en ocasión del despido decretado
por el estado demandado y en la que asentando el principio de reparación antes mencionado, condenó a Panamá a restablecer en sus cargos a
las aludidas víctimas.
16
estabilidad y se desempeñó en tal condición sin interrupciones hasta noviembre de 1996,
oportunidad en la que fue despedida por ésta mediante la invocación del incumplimiento de
determinados deberes”59. Surgen muchas dudas sobre la posición de los ministros Highton de
Nolasco y Maqueda al resolver un caso con las mismas características pero habiendo
ingresado la actora a la Administración ya vigente la Convención Colectiva.

1.2.3.
El voto de la Dra Carmen Argibay
Los fundamentos de su voto reflejan las consideraciones vertidas por el voto de la
mayoría señaladas en los puntos b), d) y e).

2. La causa “RUIZ EMILIO D. C/ DIRECCION GENERAL IMPOSITIVA S/ DESPIDO”

2.1. La remisión al fallo “Madorrán

En la misma fecha que el fallo “Madorrán” la Corte Suprema resuelve el presente
caso donde la sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo había declarado la
inconstitucionalidad del artículo 11, inciso c) del Convenio Colectivo de Trabajo, aprobado por
el laudo 15/91, ordenándole a la Dirección General Impositiva a que reincorpore al actor y le
abone los salarios caídos desde el 1° de abril de 1991 hasta su reincorporación o hasta su
jubilación si aquélla no se concretase.
La Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) interpuso recurso
extraordinaria sosteniendo que el personal de la DGI se encuentra comprendido en el convenio
colectivo antes aludido que permite la desvinculación del agente en forma similar a la
contenida por la Ley de Contrato de Trabajo y, en cuanto al tema de fondo, sostiene que los
derechos que consagra la Constitución Nacional no son absolutos y que la forma de conciliar
aquel derecho con los requerimientos de interés público, es mediante una indemnización.
La Corte reitera la solución vertida en “Madorrán” al ser las circunstancias
análogas a cuyos votos se remiten los firmantes.

2.2. El tema de los salarios caídos.

Sin perjuicio de la remisión, en cuanto al fondo del asunto, al caso Madorrán, la Corte
añade que con relación a los salarios caídos y a la tasa de interés aplicable dichos temas no
superaban los requerimientos del artículo 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación.

2.2.1. Su tratamiento legal en el Decreto Ley N° 6666/57 y en la Ley N° 22.140.

Con referencia al tema de los salarios caídos, es de señalar que ya el Decreto Ley N°
6666/57, con el objeto de hacer efectivo el derecho a la estabilidad del empleado público, ante
un supuesto de cesantía injustificada, autorizaba a los jueces a declarar su reincorporación
más el pago de los salarios devengados, desde la fecha del acto extintivo hasta el momento del
reintegro.
Numerosas provincias siguieron este modelo ordenando en sus estatutos el pago de los
llamados “salarios caídos”. Más tarde, la Ley N° 22.140 incluye una norma similar. Debe
tenerse en cuenta que, como ya lo señaláramos, en el ámbito nacional, tanto el Decreto Ley
N° 6666/57 como el Régimen Jurídico Básico aprobado por la Ley N° 22.140 establecían el
acceso al control jurisdiccional mediante un recurso directo ante la Cámara Nacional en lo
Contencioso Administrativo. Este trámite rápido permitía una ágil solución, no constituyendo
este proceso una carga gravosa al Estado de verse obligado al pago de salarios caídos en los
casos que el juicio durase años. En el ámbito provincial, la mayoría de los regímenes de
personal locales permitía el control jurisdiccional amplio.

2.2.2. Los salarios caídos en la doctrina de la Corte

59
Resulta necesario destacar además que esta modificación del régimen de empleo no resultó consecuencia de la libre voluntad de las partes
al acordar el convenio colectivo sino que fue impuesta por el Ministerio de Trabajo a través del Laudo en el que zanja una desavenencia entre
la entidad sindical y el sector patronal.
17
 En la causa “Ruiz”, el Procurador General recuerda que desde antiguo la Corte ha
sostenido que “no corresponde el pago de remuneraciones por funciones no desempeñadas
durante el período que media entre la separación del agente público dado ilegítimamente de
baja y su reincorporación salvo disposición expresa y específica”. Al respecto, es del caso
recordar la opinión vertida por la Corte sobre el tema en particular. Desde el precedente
“Caldas”60 sobre prescindibilidad, reiterado en “Mingorance de Sotelo”61 la Corte dispuso que el
derecho al pago de los salarios caídos está condicionado al procedimiento especial de
impugnación de la cesantía que establece la norma62, en razón de que ella impone un trámite
sumario y rápido y un lapso limitado para interponer el recurso, todo lo cual permite una
solución definitiva en tiempo breve. Sostiene que, de no ser así, quedaría al arbitrio de los
agentes determinar el lapso de percepción de los haberes caídos con la consiguiente
posibilidad de un indebido enriquecimiento y sin que la Administración Pública disponga de
medios procesales para acreditar esa circunstancia. Por ello, entiende que cuando la vía
elegida es el juicio ordinario, no corresponde autorizar el pago indiscriminado de salarios
caídos, sin perjuicio de la invocación y prueba pertinente de los daños que pudo efectivamente
causarle la ilegítima medida adoptada63.
60
Fallos 207:427. En esta causa el actor había prestado servicios en la Caja Nacional de Previsión para el Personal del Estado. Cesó en sus
funciones por resolución de la Secretaría de Seguridad Social. El acto administrativo invocando las facultades conferidas por una ley de
prescindibilidad, hace una expresa referencia a “la necesidad de proceder a la separación de aquellos agentes que han incurrido en causales
que por su gravedad son pasibles de sanción de cesantía”. El recurso jerárquico interpuesto fue desestimado e interpone recurso judicial.
Tanto el juez de primera instancia como la Cámara acogieron las pretensiones del actor ordenando su reincorporación más el pago de los
haberes devengados desde dicha época hasta el momento de su efectiva reincorporación, fundándose para así decidir en la doctrina sentada
por la CSJN en cuanto a desestimar las prescindibilidades que fueran dictadas encubriendo una cesantía sin el debido sumario previo.
61
Fallos 302:786.
62
Hace referencia al recurso directo
63
Como puede apreciarse la Corte considera que el empleado arbitrariamente cesanteado no tiene derecho a cobrar los salarios
caídos, pero si a reclamar los daños y perjuicios debidamente acreditados que el acto ilícito le hubiera ocasionado, cumpliendo la
indemnización por daños, una función sustitutiva de la obligación de pagar salarios caídos. A continuación se pasará revista al resto de los
precedentes en los que la Corte reitera esta postura. Así en el año 1982, la Corte resuelve el recurso de hecho deducido por la demandada en
la causa “Lopardo, Rubén A. c/ MCBA”(Fallos 304:459). El actor había sido declarado prescindible y luego dejado de baja por razones del
servicio. La Cámara Nacional Civil resuelve limitar la indemnización del daño material a la mitad de los salarios caídos correspondientes al
lapso comprendido entre el decreto que dispuso su prescindibilidad y el decreto que dispuso su cese por razones de servicio, haciendo mérito
para así decidir, a un fallo plenario (“Pérez Crispiniano c/MCBA”) donde se admite la procedencia de fijar un resarcimiento en los supuestos
de que se trata, estimando en razón de la antigüedad, edad y estado civil del agente, que la responsabilidad de la municipalidad debía
alcanzar al pago de la mitad de los salarios devengados, para cuya fijación debía tomarse como pauta el sueldo que, a la fecha del pago,
percibiera un empleado de la misma categoría del actor a la fecha en que se lo declaró prescindible. En este fallo, la Corte recuerda su
doctrina sobre el tema y también, la descalificación que siempre hizo de las sentencias de la Cámara Civil sobre el particular considerando
que las mismas eran arbitrarias al no fundarse en un análisis suficiente del problema, limitándose a la aplicación de normas de derecho
común al ámbito administrativo local. Sin perjuicio de ello, considera que, en este caso, la Cámara se basó para así decidir en un Plenario
que se fundamentó, para su decisión, en extensas consideraciones de derecho público local, derecho común y derecho procesal, con citas de
doctrina y jurisprudencia. A pesar, dice la Corte, que el Plenario no fue por unanimidad, no puede tachárselo de arbitrario aunque su
conclusión sea controvertible como todo juicio humano. Es por ello que, en el caso, resuelve rechazar la queja.
En el precedente “Sandez”(Fallos 321:2748), resuelto en 1998, reitera su inveterada doctrina según la cual la promoción de un juicio
ordinario no autoriza al pago indiscriminado de salarios caídos, sin perjuicio de que se invoquen y prueben daños ocasionados por la cesantía
ilegítima.
El fallo de la Corte, emitido en 2001, en el precedente “Moreno” (Fallos 324:1776) tiene lugar en virtud de la demanda incoada para que se
declaren nulas las resoluciones por las que se lo deja cesante dictadas por el Ministro de Gobierno de la Provincia de Córdoba y se ordene su
reincorporación al cargo. Asimismo, se reclama haberes caídos (actualizados y con intereses), los ascensos y todos los premios y
bonificaciones que le correspondan durante el período en que se extienda su baja, a la que tilda de ilegítima, del Servicio Penitenciario
Provincial. La cámara provincial había declarado la invalidez de los actos cuestionados ordenando la reincorporación, así como el pago de
los salarios caídos más la actualización e intereses, a modo de indemnización. Por su parte, el Tribunal Superior de Justicia provincial, en lo
referente a los salarios caídos consideró que no podía prosperar por la inexistencia de una norma preexistente que otorgue el derecho a
percibirlos. Sin embargo, entendió acertada la posición de la Cámara al reconocer al actor el derecho a percibir una indemnización tarifada en
el equivalente a los salarios caídos.
El voto mayoritario de la Corte Suprema hace suyo el Dictamen del Procurador General, quien había señalado que en la causa no se
perseguía un resarcimiento de daños y perjuicios sino la nulidad de las resoluciones, cuestión que ya se encontraba resuelta y firme, y el
pago de los salarios caídos. En estas circunstancias, estima que el Superior Tribunal de Córdoba al establecer que no se trata de pagar
servicios no prestados sino de resarcir el daño ocasionado con el acto ilegítimo se apartó de lo alegado y probado en autos por las partes de
un modo que quebró el equilibrio procesal, tal como lo sostenía la Provincia. Por ello, opina que corresponde hacer lugar al recurso y revocar
la sentencia en cuanto a los salarios caídos.
El voto en disidencia señala que el Superior Tribunal de Córdoba no ha desconocido la doctrina de la Corte relativa a la improcedencia del
pago de remuneraciones por funciones no desempeñadas, salvo disposición expresa. Por el contrario, entiende que dicho tribunal, sobre la
base de esa doctrina que hace inaplicable la condena al pago de los salarios caídos, consideró que el cese ilegítimo por si sólo genera la
presunción de la existencia de un perjuicio y confirmó el razonamiento de la Cámara que condena al pago de los salarios caídos, no a título
de contraprestación por servicios no cumplidos, sino con carácter indemnizatorio. Así entiende que teniendo en cuenta esta circunstancia, el
18
 2.2.3. Los salarios caídos en la Ley N° 25.164.
En el orden nacional, la Ley N° 25.164, en el artículo 41, no previó expresamente el
pago de los salarios caídos. Por lo demás, en el artículo 39 establece una doble vía para la
impugnación de todas las medidas disciplinarias: la vía administrativa ordinaria constituida por
la acción recursiva, prevista en el Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos, hasta la habilitación de la instancia judicial del artículo 23 de la mencionada
Ley y un recurso judicial directo por ante la Cámara Federal con jurisdicción en el lugar donde
el agente preste servicios64.
En virtud del espíritu de la ley y teniendo en cuenta la doctrina judicial sobre el particular,
la doctrina administrativa no dudó en considerar que el cobro de los salarios caídos era
procedente, aún cuando la ley no lo previera, cuando el agente acceda a la jurisdicción a través
del recurso directo que se mantiene en la normativa, incluyendo, asimismo, a la vía de amparo.
Al respecto se señala “que en ese contexto, el pago de salarios caídos se impone como una
respuesta adecuada y razonable frente a la ilegitimidad del acto administrativo que dispusiera
la sanción, sin que la justicia de esa indemnización sustitutiva derivada de la sentencia que
resuelve el recurso directo por sí –pues es ella la que declara aquella ilegitimidad- pueda
pretenderse desaparecida por la exclusión del texto en la Ley Marco”65.

2.2.4. La perspectiva a partir del precedente “Ruiz”

Hasta el fallo “Ruiz”, y teniendo la doctrina sentada por la Corte, quedaba por verse cuál
sería su posición frente a este vacío legal y a las distintas vías de impugnación que la ley
establece.
En “Ruiz” la Corte, sobre este tema, desoyendo la propuesta del Procurador General,
declara inadmisible el recurso, confirmando la sentencia recurrida, con la sola invocación del
artículo 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Así, cambia su inveterada
costumbre de anular las sentencias que se atrevían a separarse de su doctrina sobre el tema,
tal como lo había propuesto el Procurador General.

CONCLUSIONES

Los pronunciamientos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los fallos

analizados en el capítulo anterior, consagran una solución que concuerda con la finalidad de
evitar los despojos que se sucedían con los avatares políticos y asegurar el derecho a la
carrera que asiste al empleado público. Lo resuelto no importa vedar la facultad del Congreso
de crear y suprimir cargos o del Presidente de remover empleados. Lo que los fallos expresan
es que estas atribuciones no pueden ejercerse fuera de los límites constitucionales que
impiden determinar de antemano y con carácter general la facultad de remoción sin causas
justificadas que se vinculen con concretas y reales necesidades del servicio o con la conducta
del empleado.
La decisión adoptada resulta acorde con el marco jurídico de un Estado de Derecho y,
en virtud de ello, no debería haber sorprendido, como lo hizo, a la doctrina en general, tanto
administrativa como laboral.
Sin embargo la inusitada importancia dada a estos fallos reside en el cambio de timón
que los mismos reflejan con relación a una doctrina judicial y a una práctica administrativa, que
iba en rumbo errado, vivificando con ello la voluntad de los constituyentes de 1957 y sirviendo
de guía para las futuras políticas administrativas a implementar.
Con relación a esto último, el fallo ha generado un fuerte llamado de atención vedando la
actividad discrecional en torno a la regulación del empleo público, pero a la vez abre un nuevo
tribunal cordobés estimó que los salarios caídos constituían una referencia idónea para estimar el monto del perjuicio. Advierte en su voto
que la Provincia sólo se limita a cuestionar el razonamiento del a quo, sin hacerse cargo de las razones en las que fundó su decisión. Atento a
ello, el recurso presentado no satisface el requisito de contener una crítica razonable y concreta de todos y cada uno de los argumentos
expuestos por los jueces de la causa y, por lo tanto, que corresponde su rechazo.
64
En el caso de la Capital Federal se identifica con la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal.
65
García Pullés, Fernando, ob.cit., pág. 394.
19
horizonte para la profesionalización de la función pública, entendida como “el ejercicio
comprometido, voluntario y continuo de la función pública”66.
Hemos podido observar que las políticas de reforma del estado que afectan los derechos
laborales de sus empleados impiden, por un lado, la motivación del funcionario público, y por el
otro, la generación de capacidades para el mejor ejercicio de sus funciones. Por su parte, el
debilitamiento de los recursos humanos del estado, no sólo significa ir a contramano de los
postulados de la ciencia administrativa, sino que también implica un destino de ineficacia y de
progresiva pauperización de las habilidades y responsabilidades propias del Estado.
Sin lugar a dudas, el fuerte respaldo a la estabilidad del empleado público permitirá el
mejoramiento de los cuadros técnicos motivados ahora para crecer y desarrollarse. Sin
permanencia, no hay lugar a profesionalización. Y ello redundará a favor del Estado mismo, en
virtud del mejoramiento de su administración. Para ello, se requiere un compromiso mutuo,
entre funcionarios políticos y empleados públicos, de respeto hacia las instituciones y las
personas. Ese compromiso ético debe convertirse en el punto esencial y basamento de
cualquier acción a desarrollar.
Los fallos recaídos en las causas “Madorrán” y “Ruiz” abren un nuevo horizonte para el
tratamiento de gran cantidad de temas. Así:
1. Alcance de su doctrina a otros supuestos de aplicación de la Ley de Contrato de
Trabajo.
Si bien los decisorios se refieren al artículo 7° inciso c) del Convenio Colectivo de
Trabajo N° 5692 “E” y al artículo 11, inciso c) del Convenio Colectivo de Trabajo, aprobado por
el laudo 15/91 referidos, respectivamente, al personal de la Administración Nacional de
Aduanas y de la Dirección General Impositiva, declarando su inconstitucionalidad, cabe
interrogarse acerca de la posible aplicación de la esa doctrina a otros supuestos.
Así, debería interpretarse que la inclusión de los empleados públicos, por medio de la
posibilidad brindada por el artículo 2° de la Ley N° 20.744 de Contrato de Trabajo no debe
afectar, ni modificar su estabilidad en los términos del artículo 14 bis de la Constitución
Nacional. Igual criterio debe plasmarse con referencia a los actos expresos de inclusión como,
por ejemplo, el apartado 3° del artículo 38 de la Ley N° 24.557 de Riesgos de Trabajo al
determinar que las relaciones del personal con la Superintendencia de Riesgos de Trabajo se
regirán por la legislación laboral o los que hacen referencia al personal de algunos entes
reguladores de servicios públicos67.
Por lo demás, a la luz de la doctrina de estos fallos puede entenderse que resultan
inválidas las normas del Convenio Colectivo para el personal de la administración pública
nacional actualmente vigente, aprobado por Decreto N° 214/06, en cuanto establecen que no
gozarán de estabilidad real o absoluta en el empleo los agentes públicos que rijan sus
relaciones de trabajo por la Ley de Contrato de Trabajo (artículo 16, inciso c. y 38, in fine).
2. Alcance de su doctrina al personal transitorio o contratado de la
administración pública.
Tanto a nivel nacional como provincial, el ingreso a la Administración Pública puede
hacerse en condición de permanente, adquiriendo la estabilidad reconocida
constitucionalmente y reglamentada en las normas regulatorias del empleo público, y también
puede hacerse en calidad de no permanente adoptando algunas de las siguientes situaciones
de revista: gabinete o contratado.
La práctica de acudir a contrataciones temporarias, como mecanismo de reclutamiento
de personal, se ha venido acentuando en nuestro país, como consecuencia de las restricciones
presupuestarias impuestas, desde hace muchas décadas, que impiden la cobertura de cargos
vacantes.
Para dimensionar el alcance de este problema en los últimos años, basta con mencionar
que, a fines de 2004, el número de contratados, bajo distintas modalidades, en la

66
Comadira, Julio R. “Derecho Administrativo….”, ob.cit. pág 618.
67
No puede negarse la calidad de empleados públicos de estos trabajadores que prestan servicios en organismos que cumplen con funciones
indelegables del estado como es el ejercicio del poder de policía.
20
Administración Pública Nacional era de 13.51168, mientras que el total de funcionarios de planta
permanente incluidos en el SINAPA ascendía a 24.26869 y, analizando casos particulares,
puede mencionarse que para ese año el Ministerio de Desarrollo Social contaba con una planta
permanente de 302 cargos y el número de sus contratados ascendía a 1054, el Ministerio de
Economía y Producción tenía una planta de 2.104 agentes permanentes y 1.123 contratados y
el de Educación 885 permanentes y 778 contratados. En la actualidad esta situación se
mantiene, en algunos casos agudizada70.
Así, la recurrencia a utilizar en el reclutamiento de personal la figura de las
contrataciones temporarias, que se extienden por largos períodos, para asumir en la casi
totalidad de los casos tareas de línea, ha creado una burocracia paralela para la que se sortea
el principio constitucional de la estabilidad del empleado público71.
Esta práctica trajo aparejado numerosos cuestionamientos, tanto en sede administrativa
como judicial, como consecuencia del cese dispuesto por la administración pública de los
agentes sometidos a dicho régimen temporario y después de haberse reiterado en el tiempo
sucesivas renovaciones del mismo.
La Corte, en una larga lista de precedentes72, había expresado, entre otras
consideraciones, que el mero transcurso del tiempo no puede trastocar la situación de revista
de quien ha ingresado como agente transitorio” y, por ende, la aceptación de contratos
temporarios impide el reclamo de derechos emergentes de la estabilidad en el empleo
aplicando, a ese respecto, su doctrina del sometimiento voluntario sin reservas expresas a un
régimen jurídico determinado. Sobre la legalidad de la práctica sostuvo que la mayor o menor
conveniencia de recurrir a un sistema de incorporaciones transitorias constituye una decisión
de política administrativa no revisable en sede judicial.
¿Cambiará la Corte su posición después de la doctrina que emana de su fallo en
“Madorrán”? El interrogante se plantea frente a la contundencia de lo señalado en el
considerando 4, al expresar que la reforma constitucional de 1957 tuvo como inequívoco
propósito receptar los aportes y experiencias del llamado “constitucionalismo social”, poniendo
de manifiesto el artículo 14 bis que el objeto y el sujeto principalísimo sobre el que operó dicha
reforma fueron “el universo del trabajo” y “el trabajador”. Sigue diciendo, “bajo la luz del
principio protector (“El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de la leyes…”),
asentaron su plaza en la cúspide del ordenamiento jurídico positivo diversos derechos
inviolables… del trabajador, así como deberes inexcusables de asegurarlos por parte del
Congreso. Entre ellos…. “La protección contra el despido arbitrario” y la “estabilidad del
empleado público”.
Para De la Fuente, la Corte, sin duda, cambiará radicalmente su doctrina sobre el
personal contratado, negándole valor a los contratos fraudulentos. A este respecto recuerda el
voto en disidencia de la Dra. Highton de Nolasco, como integrante de la Sala F de la Cámara
Nacional en lo Civil, en una causa73 donde se consideraba la situación de un empleado público
contratado, donde señalaba: “existen derechos irrenunciables que impide que el trabajador fije
las condiciones de trabajo aprovechando la desigualdad económica y cultural que existe con el
68
Al que debería agregarse los correspondientes a contratos derivados de convenios con organismos multilaterales de crédito y
universidades nacionales.
69
Datos de la página institucional de la Oficina Nacional de Empleo Público de la Subsecretaría de la Gestión Pública.
70
Esta situación se da aún cuando La Ley N° 25164 a través del artículo 9 restringe a través de la imposición de más requisitos para hacer
uso de la modalidad de contratación temporaria. Estas condiciones fueron profundizadas por el Decreto N° 1421/02, reglamentario de la Ley
Marco, y por la Resolución N° 48/02 de la Subsecretaría de la Gestión Pública.
71
Para analizar el universo normativo que regula este tipo de contrataciones en la Administración Pública Nacional ver Garcia Púlles,
Fernando, ob. cit., pág 124 y sigs.
72
Entre otros, “Rieffolo de Basilotta”, “Jasso” y “Marignac” (Fallos 310:195, 1390 y 2927, respectivamente), “Gil” y “Galiano” (en Fallos
312: 245 y 1371 respectivamente), “Leroux de Emede” (Fallos 314:376), “Perreta Herrera” (Fallos 316:245). Asimismo pueden analizarse la
doctrina sobre el tema en: Alvarez Magliano, María Cristina y Fera Mario, “El Derecho del Trabajo según la Corte Suprema de Justicia de la
Nación” en Ed, Ad Hoc, Buenos Aires, 2002, pág. 193; Gentile, Jorge Horacio, “Los contratados: otro fraude a la estabilidad del empleado
público” en El Derecho, Tomo 113, pág. 923; López Calderón, Javier y Facio, Rodolfo, “El personal contratado por la Administración
Pública (a propósito del caso “Vaquero”)” en Revista de Derecho Administrativo N° 40. Editorial Lexis Nexis (Depalma). Buenos Aires
2002. Pág 393. Simón, Julio César y Recalde Mariano “Los trabajadores contratados en la Administración Pública a la luz de las últimas
disposiciones legales y convencionales”. Revista del Derecho del Trabajo. Tomo 2001-B. Editorial La Ley. Buenos Aires
73
La Ley, Tomo 2001-E, 129
21
trabajador”, y con relación a la doctrina de los actos propios expresa su inaplicabilidad al caso
“como si se tratara de un contrato civil con libertad de decisión”, resaltando que “los derechos
de los trabajadores son irrenunciables” y “que no puede ser el Estado quien los viole”, ni
“incurrir en fraude laboral a través de la evasión de disposiciones básicas”74.

3. Alcance de su doctrina frente a medidas de rebaja unilateral de salarios en el

sector público.
La Corte durante la última década tuvo oportunidad de tratar en tres fallos la
constitucionalidad de las medidas de reducción de las remuneraciones del personal de la
administración pública nacional. En el primero de ellos, dictado en la causa “Guida, Liliana
c/Poder Ejecutivo Nacional”75, el Tribunal convalidó el Decreto N° 290/95, de necesidad y
urgencia, por el cual se imponía una rebaja en las remuneraciones de la administración pública
en porcentajes del 5, 10 y 15 por ciento, en razón de la grave crisis financiera internacional
producida por la llamada “crisis del Tequila”. Sostuvo que no implicaba violación a la
Constitución Nacional la modificación de los márgenes de remuneraciones en la medida que
éstos no resulten confiscatorios y se impusieran en forma temporaria motivados por los efectos
de una crisis financiera.
En oportunidad de la segunda rebaja salarial impuesta por el Decreto 430/2000, la Corte
resuelve el 10 de abril de 2003, el precedente “Muller” 76 en el que rechaza la
inconstitucionalidad planteada por los mismos fundamentos invocados en la causa “Guida”.
Finalmente, la impugnación del Decreto N° 896/200177, por el que se instrumenta la
tercera rebaja salarial, se resuelve en la causa “Tobar, Leónidas c/ Contaduría General del
Ejército”78. La Corte sostiene que no pueden ser esgrimidas en este caso, las razones dadas
en Guida ya que el régimen que se cuestiona en esta causa ha establecido un marco genérico,
que habilita al poder administrador a limitar sine die, y sin expresión de márgenes cuantitativos,
la remuneración del sector público nacional. Así, señala que resulta contrario a la Constitución
Nacional, un régimen normativo que difiere a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo la
determinación de remuneraciones y haberes previsionales, no como alternativa de excepción
susceptible de control judicial, sino como herramienta de política económica.
En la causa “Tobar”, la Corte, al declarar la inconstitucionalidad de la rebaja salarial hace
por primera vez referencia al aspecto social y a la existencia del factor humano en el ámbito de
la función pública e incidentalmente a la naturaleza alimentaria de las remuneraciones. Ahora
en “Madorrán”, la Corte admite que la protección no va dirigida al Estado sino al empleado que
presta sus servicios de un modo personal79.
Por ello puede entenderse que, si en situaciones de emergencia o grave crisis se
adoptaren en el futuro medidas de rebaja de salarios, no necesariamente serán consideradas
inconstitucionales, pero seguramente el control judicial será mucho más minucioso y estricto
toda vez que la medida afecta a su salario que cuenta con protección constitucional impidiendo
con ello que los haberes de los empleados públicos sean usados como primera variable de
ajuste ante la crisis.

74
De la Fuente, Horacio. La Corte Suprema…., ob. cit.
75
La Ley, Tomo 2000-C, pág. 828.
76
La Ley, Tomo 2003-C, pág. 293.
77
Es necesario recordar que por el Decreto N° 430/00 se había establecido la reducción salarial. Por otra parte, mediante el Decreto N°
896/01 se había sustituido el artículo 24 de la Ley N° 24.156 de Administración Financiera estableciendo que cuando los recursos
presupuestarios estimados no fueren suficientes para atender la totalidad de los créditos previstos, se reducirían proporcionalmente éstos de
modo de mantener el equilibrio aplicándose incluso a los créditos presupuestarios destinados al pago de haberes en el sector público. Por
último, la Ley 24.453 deroga los Decretos antes mencionados sustituyendo el artículo 24 de la Ley N° 24.156 por un texto que reprodujo lo
dispuesto por el Decreto N° 896/01. Sobre estas bases, mediante Decisión Administrativa N° 107/01 se fija en un trece por ciento la
reducción salarial.
78
La Ley, Tomo 2002-E, pág. 428
79
De la Fuente, Horacio. “La Corte abandona la doctrina autoritaria en materia de empleo público. Revista La Ley del 8 de octubre de 2007.
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