Burocracias públicas 387.

norama burocrático se enriquece con nuevas estructuras y, por consiguiente, se

complica. La transformación es consecuencia de la masiva intervención' del Es-
■tado en los procesos económicos y del desarrollo de sistemas maduros del estado
del bienestar. Desde el punto de vista de las tareas de la burocracia estatal el
cambio, por lo general, se sintetiza de este modo: de la burocracia gitardiana
de los regímenes liberales a la burocracia intervencionista de las democracias
de masas. Naturalmente es necesario no exagerar el contraste entre el siglo xix
(la era liberal) y el siglo xx la era de las democracias de masas); en Gran Bre­
taña también® el Estado, en la era liberal, interviene en los procesos económicos
más de lo que preveía la doctrina del laisser fa ire ; por otro lado, fueron preci­
samente los países en la vanguardia del desarroEo de los sitemas burocráticos
(Francia, Alemania) los que primero, ya en la era liberal, confiaron al Estado.
— y, por tanto, a la burocracia estatal— un papel preponderante en la guía del
desarrollo industrial p o r último, la propia historia del estado del bienestar
en Occidente antecede al nacimiento de las democracias de m asas". Por otro
lado, si la burocracia-guardiana no ha existido jamás en reahdad y si un cierto
grado de intervencionismo estatal no ha faltado jamás, es, sin embargo, cierto que
los procesos políticos (y económicos) del siglo xx han hecho dar un salto cuali­
tativo a los sistemas administrativos. El crecimiento de la mtervención estatal da
lugar a transformaciones tanto cualitativas como cuantitativas. Por un lado, las
administraciones asumen nuevas tareas, y las nuevas agencias, en muchos casos,
se crean para cumplirlas. Por otro lado, las a n tip a s unidades administrativas
expanden sus propias competencias, se hacen más complejas en su interior, mo­
dificando sus propias relaciones con el medio ambiente. Los análisis compara­
dos muestran, para todos los países occidentales, una fuertísima expansión del
gasto público desde la mitad del siglo xix hasta los años sesenta de nuestro siglo.
Estos muestran, además, que ha cambiado de modo uniforme la composición del
gasto público“ : de un gasto principalmente absorbido por tareas de defensa
m ihtar y de mantenimiento del orden interno a un gasto en el cual se convierten
en dominantes las partidas relativas al bienestar y a las inversiones en activdades
económicas directamente controladas por el Estado. A la expansión del gasto
corresponde la expansión del empleo público (con una aceleración desde la se­
p n d a p e r r a mundial). Por ejemplo, entre 1960 y 19676 el número de empleados
en el sector púbhco crece un 6,2 por 100 en Alemania Féderal; un 5,3 por 100,
en Gran Bretaña; un 4,6 por 100, en Itaha; un 2,9 por 100, en los Estados Unidos;
un 1,4 por 100, en Francia. En los mismos países el empleo púbhco alcanza en
1976 el 14,2 por 100 del empleo total en Alemania; el 2,7, en Gran Bretaña; el
12,3, en Itaha; el 14,3, en Francia, y el 19,4 por 100, en los Estados U nidos“ .
El crecimiento del empleo púbhco, a su vez, al combinarse con las presiones
reivindicativas de empleados y funcionarios, hace elevarse los gastos corrientes
(salarios y equipamientos), que se convierten en una cuota en expansión del
gasto estatal agregado. El crecimiento del sector púbhco ha estado acompañado.

® P a r r i s , H., Constitutional Bureaucracy, Londres, George Allen and Unwin, 1969,

G e r c h n k r o n , a ,. Economic Backwardness in Historical Prespective, Cambridge, H ar­
vard University Press, 1962; trad, castellana. Atraso económico e Industrialización, Barcelona,
Ariel, 1970,
® F l o r a , P ., y H e i d e l h e i m e r , A,, The Development of Welfare State in Europe and
America, New Brunswick, Transaction Bools, 1981.
® C a s s e s e , S., II Sistema amministrativo Italiano, op. cit., pp, 304,
388 Angelo Panebianco

además, en todos los países occidentales, por cambios relevantes en la m orfología

de los sistemas administrativos.

1. Se ha modificado la composición del empleo público. A los tradicionales

funcionarios y empleados {la burocracia de los ministerios) se han añadido nuevas
figuras profesionales: managers de empresa, técnico-cienííficos, etc. Por otro lado,
ha crecido la tasa de médicos, profesores, empleados en la asistencia pública,
etcétera, dependientes del Estado: el componente técnico-profesional que, ante­
riormente, era un porcentaje mínimo se ha ampliado hasta convertirse, en mu­
chos casos, en el componente mayoritario del empleo púbhco. Los burócratas
tradicionales han visto, de este modo, crecer sus propias tareas de dirección-
coordinación del trabajo de técnicos — profesionales— en los campos dei bien­
estar, de la economía púbhca, de la investigación científica, etc., directamente
dependientes del Estado.
2. Se ha ampliado el número de las agencias y de los entes púbhcos espe­
ciales, diferenciados y separados de las organizaciones ministeriales de los si­
glos x v n i y XIX. En todos los sistemas admmistrativos occidentales una gran can­
tidad de entidades (económicas y de todo tipo) ha nacido a lo largo del siglo xx,
modificando de este modo la fisonomía de la administración. En ningún país
occidental la organización ministerial es ya el componente cuantitativamente domi­
nante del sistema administrativo
3. ■ Las agencias preexistentes se han transformado. Por ejemplo, los minis­
terios, además de haber aumentado en número, han acrecentado sus propias
dimensiones y su estructura interna se ha hecho más compleja. En muchos casos
se han comphcado las líneas de autoridad internas: a la tradicional estructura
jerárquico-piramidal de ios ministerios se han añadido (sin sustituirla por com­
pleto) estructuras de coordinación y de control de «matriz»®; en algunos casos
ha aumentado el recurso a sistemas de organización del trabajo para problemas
(tipo íask forcé), en otros incluso se han inflado los equipos consultivos y de
investigación, ha aumentado el recurso a los consultores externos, etc. Mas en
general, el aumento de la variedad y complejidad de las tareas del Estado ha
dado lugar a presiones para la inserción tanto en los roles burocráticos de «línea»,
como en los roles de «staff» de técnicos con competencias distintas de las de
los tradicionales administradores generahstas (economistas, estadísticos, sociólo­
gos,-especiahstas en, ciencias físicas, etc.). Los debates sobre las diferencias entre
generahdad y especialización reflejan estos desarrollos. Muchas, tensiones y con­
flictos — entre autoridad jerárquica y autoridad especializada— parecen ser conse­
cuencia de estas innovaciones
4. Por último, se han ampliado notablemente los contactos entre las buro­
cracias púbhcas y los grupos organizativos privados. La intervención masiva del

Por ejemplo, en Italia, además de la organización del Estado en sentido estricto^ (los
ministerios, las administraciones y las haciendas autónomas) forman parte de la administra­
ción pública Entes públicos, Entes territoriales y locales, Entes hospitalarios. Entes paraesta­
tales, Entes económicos: C a s s e s e , S., II sistema amministrativo italiano, op. cit. Se pueden
observar ramificaciones igualmente complejas también en muchos otros países occidentales;
véanse ¡as descripciones de las administraciones europeas en R í d e í y , F.. Government and
Administration in Western Europe, Oxford, Martin Robertson, 1979.
® M a y n t z , R.. y S c h a r p f , F., Policy-Making in the German Federal Bureaucracy, Ams­
terdam, Elsevier Scientific Publications, 1975.
® T h o m p s o n , V ., Bureaucracy and the Modern World, M o r r is to w n , G e n e r a l L e a rn in g
Press, 1976.
W:
Burocracias públicas 389

Estado en los procesos socio-económicos, en la organización cultural, etc., ha

contribuido a estimular uiia «levolucióa organizativa» ha favorecido' u n fuer­
tísimo incremento del asociacionismo privado con finalidades de presión sobre
el Estado; de aquí el fenómeno de la «apertura» de las administraciones públicas
a relaciones estables y continuas con una pluralidad de grupos-clientela extemos;
sindicatos, grupos empresariales, asociaciones comerciales, artesanales, etc. La
instauración de una red fija de relaciones entre burocracias públicas y asociacio­
nismo privado de representación de los intereses contribuye al fenómeno (seña­
lado por las teorías del neocorporatívismo) de la progresiva erosión de los lími­
tes tradicionales entre la esfera pública y la esfera privada.

Los efectos de estas complejas transformaciones pueden sintetizarse del si­

guiente modo:

a) Una creciente fragm entación de los sistemas administrativos que pierden

aquel carácter de macrosistemas organizativos relativamente compactos que po­
seían en el pasado; el aumento de las dimensiones (crecimiento del número de
los que dependen de éstas), de la complejidad (complicación de las líneas de
autoridad y aumento de la diferenciación estructural), de la heterogeneidad (pro­
liferación de diversos tipos de entidades administrativas) se añade una tendencia
a la ruptura en «potentados» autónomos o semiautónomos, por lo general vincu­
lados de un modo estable por relaciones de alianza con asociaciones y grupos
formalmente privados. Se trata de una evolución que muchos definen como neo-
feudal, que pone en m archa también tendencias de signo contrario, tendientes
a reconstruir la unidad y el control central. Cuando menos, aunque con varia­
ciones según los casos, tienden a manifestarse al mismo tiempo tendencias a la
fragmentación neo-feudal y tendencias a la (re)centralización burocrática®.
b ) Un aumento de la competencia interburocrática (entre ministerios, entre
ministerios y agencias especiales, entre oficinas de la misma agencia, etc.) para
el reparto del presupuesto estatal. De hecho allí donde el gasto público absorbe
una fracción alta de los recursos económicos del país y su posterior expansión es
problemática (política y económicamente difícil) el reparto de todo recurso aña­
dido puede transformarse fácilmente en un juego de suma cero: las distintas
agencias compiten introduciendo dentro del campo, unas contra otras, todos los
reciírsos de poder y de influencia de que dispone, comprendida la «capacidad de
presión política» de los grupos-clientela aliados con éstas.
Esta competición — por ejemplo, entre agencias vinculadas al bienestar y agen­
cias vinculadas a los gastos militares— se hace naturahnente más agria cuando la
recesión económica bloquea la expansión del gasto o impone recortes en el presu­
puestos. Los sistemas administrativos se transforman entonces en campos poHtico-
burocráticos, en donde operan, en competición mutua, agencias con intereses
distintos y con frecuencia contrapuestos, a su vez coaligados con grupos privados
y con sectores de la clase político-partidista y parlamentaria.
cj U na últim a y crucial novedad de la época dé las democracias de masas
consiste en la sindicalización del empleo público. Hasta la época del absolutismo

® S t i n c h m o f e , a ., Social Structure and Organizations, en I. M a r c h (éd.), Handbook of

Organizations, op. cit.
® S e l f , P., Administrative Theories and Politics, Londres, Allen and Unwin, 1972.
390 Angelo Panebianco

tardío, en realidad aquellos que pertenecían a las burocracias públicas habían

logrado arrancar a los soberanos garantías sobre la tutela del puesto de trabajo,
e hnponer vínculos a a m odahdad de desarroUo de la actividad laboral®. Las
conquistas de nuevos derechos habían contmuado en la época liberal. Pero
sólo con el nacimiento y la consolidación de las democracias de masas la po­
sición de los pertenecientes a la admhústración (sobre todo en los niveles medios
e inferiores) cambia radicalmente. La mtroducción de la contratación colectiva
en el empleo púbhco deternm a en todas partes — en relación directa a las tasas
de sindicación— la relajación de la disciphna burocrática, la pérdida de la
fuerza de los mecanismos jerárquicos como reguladores de la actividad admi­
nistrativa. Con la sindicación de los empleados (pero también, en ciertos casos, de
los funcionarios de rango mferior) las relaciones mtemas de la organización
burocrática pierden la hnprenta jerárquico-autoritaria típica de las burocracias
clásicas, y se transforma en relaciones de influencia recíproca y de contrata­
ción entre los distintos «estratos burocráticos»™ y entre los distintos niveles
jerárquicos en los que permanece dividida formalmente la administración; la
actuación de los sistemas burocráticos en su- conjunto resulta condicionada por
todos ellos.

Las transformaciones descritas--llevan, finahnente, a un enriquecimiento de las

administraciones. Se pasa de una fale' en la que las burocracias públicas estaban
fundamentalmente dedicadas a programas condicionales» ” , es decir, a la apUca-
ción de instancias legislativas, donde los controles de legalidad y la conformidad
de los actos a las disposiciones de leyes, eran, los aspectos predominantes, a una
nueva fase en la que;

a) la burocracia se ve crecientemente implicada en «programas de fines»

(Luhmann) en los cuales el resultado cuenta más que la conformidad a las dispo­
siciones de ley; pensemos, por ejemplo, en' l a actividad de programación donde
el problema es la selección de los medios más idóneos al fin y no la aplicación de
normas jurídicas®. Paralelamente se transforma la legislación; la ley de alcance
y contenido general es sustituida progresivamente, como guía de la actividad admi­
nistrativa, por regulaciones ad hoc, de.alcance Umitado y particular” . Los progra­
mas de alcance, por otro lado, no-.sosjitúyen, sino que se suman a los más tradi­
cionales «pro^am as condicionales». Las tareas de la burocracia se hacen, así, más
com plejas'y diversificadas;
b) la burocracia está imphcada en múltiples relaciones con grupos-clientela
y asociaciones externas en las cuales asume un papel de mediación: las actividades
de contratación y de búsqueda del consenso en los procesos de toma de decisiones
se convierten en parte central de las tareas de la-administración Estas transfor­
maciones tienen consecuencias muy notables ep el papel que desarroUan las buro­
cracias públicas dentro de los sistemas políticos. •

® .R o s e m f e r g , H ., Bureaucracy, Aristocracy and .Autocracy, o p . cit.

™ C r o z i e r , M., Le Phénomène Bureaucratique, op . cit.
” L u h m a n n , N., Politische Planung, Opladen, Ewstdeutsoher Verlag, 1971.
M a y n t z , r ., Soziologie der Öffentlichen Verwaltung, o p. cit.
® C o r s a l e , M., Certezza del diritto e crisi di legittimità, Milán, Giuffrè, 1979.
F r e d d i , G ., Bureaucratic Rationalities and the Prospect for Party Government, F lo ­
rencia, EUI, Working Papers, 1’983.
 B u rocracias p úb lic a s 391

6. El rol político de las burocracias

La distínción entre «política» y «administración» es un principio cardinal de

la tradición política occidental. Comporta la atribución de un rol ex clu siv ^en te
«ejecutivo» a las burocracias públicas. La ejecutoriedad de los roles burocráticos
tiene, a su vez, dos implicaciones: la idea de que la burocracia debe de ser polí­
ticamente «neutral», es decir, igualmente dispuesta a seguir las órdenes políticas
sean cuales fueran dichas órdenes y quienes sean los titulares legítknos del poder;
la idea del carácter «técnico» y no pohtico de la actuación de la burocracia.
Aunque amphamente refutado desde el punto de vista empírico-descriptivo, el
mito de la separación entre pohtica y admmistración continúa, en muchos casos,
siendo parte mtegrante de las ideologías «administrativas» occidentales. La causa
principal de su longevidad parece residir en la atribución a las funciones latentes
(de legitimación) que adopta dicho mito. De hecho, la idea de la separación entre
pohtica y admiiústración es parte hitegrante, y no puram ente accesoria, .de la
fórmula política democrática (la cual confía el poder pohtico a representantes
electos, y «o a funcionarios seleccionados sobré’ bases meritocráticas); por otro
lado, éste contribuye también a asegurar a la burocracia púbhca un poder pohtico
sin la responsabihdad correspondiente (no es casual que con frecuencia sean los
propios funcionarios los más decididos defensores del carácter «técnico» y no
pohtico de su propia actividad’®. La visión convencional de una burocracia
puramente ejecutora permite a los funcionarios ocultar su propio rol político y de
este modo no ser nunca üamados a responder públicamente de sus propias y autó­
nomas acciones y decisiones
La distmción entre pohtica y administración, sin embargo, no se ha sostenido
en los anáhsis empíricos sobre el funcionamiento de las estructuras burocráticas
púbhcas. Se ha reconocido, en primer lugar, el carácter ambiguo y contradictorio
que es propio de la situación de las burocracias púbhcas en ios regímenes demo­
cráticos; Si éstas están, de hecho, vmculadas al principio de la «neutrahdad poh­
tica», obhgadas a seguir las directrices de las autoridades legítimas sean éstas cuales
sean del modo más cercano posible al «espíritu» de estas mismas directrices, es por
otro lado cierto que la actividad adm inistrativa requiere, para desarroüarse, un
cierto margen de discrecionalidad. Pero, a su vez, la autonomía discrecional pro­
porciona a la burocracia un poder autónomo de toma de decisiones que puede
ser más o menos grande pero que, p o r lo general, inevitablemente, se enfrenta con
la prescripción de «neutrahdad política»” . Además, la autonomía discrecional
(y el consiguiente poder autónomo de toma de decisiones) no son propios única­
mente de las «ramas altas» de la administración: también los funcionarios de rango
m ferior, con un contacto más directo con el' púbhco y /o las chentelas externas,
poseen normalmente una notable autonomía de hecho en la ejecución de las direc­
trices pohticas™.
En se p n d o lugar, el mito de la separación entre pohtica y administración y,
por consipiente, la idea del carácter meramente ejecutivo de la burocracia, ha

S u l e i m a n , E., Politics, Power and Bureaucracy in Prance, Princeton, Princeton Univer­

sity Press. 1974; M a y n t z , R.. y S c h a r p f . F.. Policy-Making in the German Federal Bureau­
cracy, op. cit.; A l b e r b a c h . J., et a l, Burmucrqts and Politicians in Western Democracies,
Cambridge. Harvard University Press, 1981^
S e l f . P.. Administrative Theories and. Politics, Londres. Allen and Unvrin, 1972.
E i s e n s t a g t . s ., Bureaucracy, Bureaucratization and Debureaucratizacion, o p . cit.
™ M a y n t z . R.. Soziologie der Offenftichçs 'Verwaltung, o p . cit.
392 Angelo Psneblanco

perdido buena parte de su antigua credibilidad con el paso de los regímenes oligár-
quico-überales a regímenes de democracia de masas En la fase liberal la ilusión
del carácter «téciuco» y puramente ejecutivo de la burocracia estaba alimentada
por la homogeneidad política y la armonía de mtereses que existía entre la clase
parlamentaria y p b e rn a tiv a b u rp e s a y los altos funcionarios. Por otro lado, se
mantem'a que una burocracia vinculada a las disposiciones legales no poseía un
margen de autonomía de toma de decisiones suficiente para desarrollar un papel
políticamente significativo. Todo cambia con el advenimiento de las democracias
de masas. Cuando entran en la escena política los partidos socialistas y, aún más,
cuando dichos partidos asumen a lo largo de períodos más o menos largos el con­
trol del gobiemo nacional, viene a menos la precedente homogeneidad política
entre las élites partidistas y las burocráticas. Se descubre entonces que las buro­
cracias poseen formidables recursos para boicotear y hacer fracasar los programas
de gobiemo que les desagradan ®. Por otro lado, la creciente intervención estatal
en la econoinía que Ueva consigo la consolidación de las democracias de masas
empuja a la burocracia a asumir tareas de mediación entre el Estado y los gmpos
de interés (vinculados a los nuevos «programas de fines»). Estas tareas, por su
propia naturaleza, comportan un fuerte incremento de la autonomía y de la dis­
crecionalidad burocrática.
Por último, el mito de la separación entre política y administración se pone
definitivamente en discusión por el reconocimiento de la existencia, en los sistemas
político-administrativos, de dos tipos de decisiones políticas; un prnner tipo, repre­
sentado por aquel (limitado) conjunto de decisiones que por su importancia elec­
toral y por su excepcionalidad (por ejemplo, decisiones en situaciones de crisis)
requiere la participación directa y activa de las élites político-partidistas (el minis­
tro, el gobierno en su conjunto, los parlamentarios, los dirigentes de partido, etc,);
un se p n d o tipo, representado, por el contrario, por una gran cantidad de micro-
decisiones cotidianas que recaen en la expresión «decisiones de ratina» (aunque
en ocasiones de notable relevancia), las cuales, sumadas las unas a las otras, son
en realidad el componente claramente mayoritario de las deliberaciones que son
tomadas dentro de la maquinaria estatal. Todos los análisis empíricos confirman
que las burocracias casi siempre co-participan (junto a las élites político-electivas)
en la elaboración de las decisiones del primer tipo y, por lo general, elaboran
autónomamente las decisiones del se p n d o tipo.
La interacción entre el subsistema político-administrativo y el subsistema polí-
tico-partidista puede examinarse desde dos á n p lo s aquí definidos, respectivamente,
como la perspectiva «dualista» y la perspectiva de la «política burocrática».

La perspectiva dualista. La mayor parte de las teorías dualistas trata de res­

ponder a la p re p n ta de «quién controla qué», en el tira y afloja entre élites polí­
tico-partidistas y élites burocráticas, consideradas como grupos distintos, cada una
con sus propias peculiaridades. Pertenecen a este gmpo tanto las teorías que
mantienen la preeminencia política de las burocracias en los procesos de toma
de decisiones de los regímenes democráticos contemporáneos (las teorías del «estado
administrativo») como las teorías que afirman la persistencia de la primacía de
la «política electiva», como, finahnente, las teorías que distinguen posibilidades
diferentes en los distintos casos nacionales. Pueden unirse a la perspectiva dua-

” F r e d d i , G., Bureaucratic R ationalities a n d the Prospect f o r Party Governament, op. cit.

M L i p s e t , S. M.. A g raria m Socialism, Berkeley, University of California Press, 1950.
 Burocracias públicas 393

Msta, además, los intentos de clasificar las estrategias de control sobre las burocra­
cias adoptadas por las élites político-electivas, además de los posibles papeles que,
en los distintos regímenes políticos, pueden asumir las burocracias públicas.
Las dos estrategias clásicas de control consisten en la autorregulación burocrá­
tica y en el spoils system *, En el primer caso el control depende de la existen­
cia y de un esthos burocrático-profesional del cual forma parte el valor de la
imparcialidad política; la burocracia se limita a sí misma y acepta no usurpar las
competencias de los políticos de nombramiento electivo gracias a la interiorización
de valores profesionales En el se p n d o caso el control se a s e p r a mediante la
distribución de los papeles y de las tareas administrativas a los sep id o res del par­
tido del gobierno. En su forma más extrema (Estados Unidos, en la primera mitad
del siglo xix) el spoils system presupone, naturalmente, la ausencia de una buro­
cracia profesional.
Otro método consiste en el reclutamiento y en la selección de los cuadros buro­
cráticos sobre bases particularistas; la élite .política se a s e p r a el control' sobre la '
burocracia pública colonizándola total o parcialmente. Con respecto al spoils
system, la diferencia consiste en que en este caso el reclutamiento sobre bases
políticas se obtiene transformando y haciendo de hecho inoperantes a los criterios
meritocráticos oficialmente en vigor, aunque por lo general una burocracia for­
mada de este modo sigue siendo un cuerpo de profesionales mantenidos de forma
permanente. Por otro lado, mientras que el spoils system actúa de modo visi­
ble y legal, el sistema de control clientelar es al mismo tiempo con frecuencia
invisible (o poco visible) e ilegal (aunque no necesariamente «ilegítimo» desde el
punto de vista de la cultura política). El prmcipal inconveniente del clientelismo
como sistema de control proviene del no-despido de los funcionarios: en cada
cambio de gobierno, los nuevos gobernantes se encuentran, de este mdo, rodeados,
además de por sus propios clientes, también por funcionarios hgados al partido
adversario. Una forma más blanda de clientelismo pohtico (la más difusa) es
aquella que actúa no sobre el reclutamiento (que s i p e confiado a criterios merito­
cráticos) ni sobre la selección en los niveles medio-inferiores, sino sobre la com­
posición de los niveles superiores de la jerarquía burocrática, promoviendo a
funcionarios políticamente de confianza y «purgando» a los funcionarios que care­
cen de ésta. Una última m odahdad de control consiste en el empleo de funcionarios
políticos, es decir, de nombramiento político, con tareas de coordinación y de con­
trol sobre la burocracia ordmaria: los equipos (staff) presidenciales estadouniden­
ses, los gabinetes (cabinet) ministeriales franceses, los estratos de funcionarios polí­
ticos en Canadá, en Suecia y también en otros países. En este caso el control no
actúa por la vía interna a la administración (como hacen el sistema de los despojos
y del chenteHsmo), sino por vías externas: se da vida a un estrato de funcionarios
sui generis (que pueden, o no, reclutarse en las filas de la burocracia ordinaria),
destituidos discrecionalmente por la clase poUtica en el gobierno, que tiene la tarea
de mediar entre el gobierno y los funcionarios de carrera y de controlar a los
se p n d o s a cuenta de los primeros. Varios análisis parecen mdicar que el empleo
de funcionarios políticos como estrategia de control político sobre las burocracias
es siempre más frecuente en Is países occidentales. En la mayor parte de los casos.

** F r i e d r i c h , C,, Public Policy and the Nature of Administrative Responsability, en

F , R o u r k e (ed,). Bureaucratic Power in National Politics, Boston, Litlle, Brown and C., 1978,
pp, 317-324,
♦ No existe una traducción aceptada en castellano de este concepto, aunque algunos
autores hablan de «sistema de espolio». (Nota del T.)
394 Angelo Paneblanco

p o r ló general, el control o los intentos de control se confían a formas mixtas en

las que conviven, en proporciones variables, el spoils systern, el clientelismo
y el empleo de funcionarios públicos®^.
En lo que respecta a la participación política de los funcionarios, las diferencias
más pronunciadas atañen a su grado de involucración directa en la actividad
público-electiva. El abanico de posibilidades es relativamente amplio; se extiende
del caso de los regímenes políticos en los cuales está rigurosamente vetado a los
funcionarios desarrollar actividades públicas hasta los regímenes en los cuales no
existen hmites de este tipo. Desde este punto de vista la diferencia prmcipal se
establece entre las burocracias anglosajonas y las burocracias europeo-continen­
tales. En Gran Bretaña se supone que la burocracia profesional se abstiene de
toda toma de posición púbhca. Por otro lado, los funcionarios están excluidos
de los cargos púbhco-electivos ®. Del mismo modo, en los Estados Unidos la buro­
cracia profesional está sometida a diversas limitaciones y restricciones en materia
de actividad pohtica consentida*''. Muy diferente es el caso de las burocracias
europeas-contmentales. La participación de los funcionarios en la política púbhca
se remonta en la Europa continental a la época del absolutismo. Hasta el adveni­
miento de las democracias de masas era normal (en Itaha, en Alemania, en Francia,
pero también en Suecia, en Noruega y en casi todos los países europeos-continen-
tales) que los gobiernos estuvieran compuestos al menos en parte por altos funcio­
narios y que, por otro lado, amphas fracciones de los pertenecientes a la burocracia
se sentasen en el parlamento. En algunos de estos países (Francia y Alemania) la
participación de los funcionarios en las actividades público-electivas se continúa
en la época contemporánea. En Alemania es tradicionalmente muy aha la propor­
ción de funcionarios en expectativa que ocupan un escaño en el parlamento, ocu­
pan cargos directivos en los partidos, etc. Del mismo modo, en Francia, la presencia
de los funcionarios en la pohtica púbhca es muy ampha. Con el nachniento de la
Q um ta Repúbhca la presencia de los funcionarios aumenta posteriormente en
la composición de las formaciones mmisteriales (sin contar con que los gabinetes
[cabinet] ministeriales están ocupados casi por entero por individuos pertenecien-
test a los Grandes C u e r p o s ) E n general el grado y el tipo de participación dkecta
de los funcionarios en las actividades púbhco-electivas parece incidir en la relación
entre élites burocráticas y éhtes pohtico-electivas. Cuando dicha participación es
inexistente porque está vetada o porque se ha vuelto desacostumbrada (Gran Bre­
taña, Dinamarca) las dos éhtes mantienen identidades distintas®*. Cuando dicha
participación está presente en forma masiva la' identidad' pohtico-partidista y la
burocrática tienden a solaparse y a confundirse. Con frecuencia una presencia ma­
siva de funcionarios en la pohtica púbhca se considera como un mdicador del
«poder pohtico» de la burocracia.

T i m s i t , G., y W i e n e r , C., Administration et Politique, en «Revue Française de Science

Politique», 10,1980, pp. 506-532.
S t e e l , D., Britain, en F. R j g l e y (ed.), Government and Administration in Western
Europe, Oxford, Martin Robertson, 1979, pp. 18-66.
^ B e n d ix , R., Nation-Building and Citizenship, Nueva York, Wiley and Sons, 1964; tra­
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*5 W r i g h t , V., Politics and Administration under the Frenche Fifth Republic, en «Political
Studies», 22,1974, pp. 44-65.
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pp. 29-58; D a m g a a r d , E., The Political Role oj NonpoUtical Bureaucrats in Denmark, en
M. D o g a n (ed.), The Mandarins of Western Europe, op. cit., pp. 275-292.
 Burocracias públicas 39S

De diverso contenido son los análisis que se centran en los procesos de toma
de decisiones y que buscan valorar los recursos que, respectivamente, las burocra­
cias y las clases poKtico-electivas poseen y pueden poner en juego las unas contra
las otras en tales procesos Los recursos de los que disponen las clases político-
electivas son, esencialmente, de tres tipos; i) la legitim idad, es decir, el hecho de
que la formula política democrática confía sólo a las clases político-electivas el
poder de toma de decisiones; ii) el control sobre el presupuesto del estado y, con
ello, sobre la distribución de las financiaciones indispensables para la burocracia;
üi) el poder legal de limitar, modificar o expandir las competencias de las diver­
sas agencias.
Por su parte, las burocracias públicas controlan los siguientes recursos;

a) la competencia profesional (Weber) y con ella, en muchos casos, el mono­

polio de las informaciones necesarias para la formación de las decisiones políticas.
Dicho monopolio permite con frecuencia a las burocracias hacer que se desvanezca
el control formahnente ejercido por las clases político-electivas (casi siempre en el
caso del control parlamentario, pero con frecuencia también en el caso del control
gubernativo). Casi siempre, por ejemplo, los presupuestos y con ellos el reparto
de los fondos se deciden antes de su presentación en el parlamento, mediante
compromisos y tratos entre los dirigentes de los ministerios y las distintas agencias
que componen la administración pública. Y, por lo general, a los políticos parla­
mentarios les faltan informaciones alternativas a aquellas proporcionadas por la
misma burocracia, que son las únicas que podrían permitir elecciones distintas
b) la capacidad de movilizar a los grupos-clientela en defensa de las políticas
propias;
c) las «ideologías burocráticas», o sea aquel conjunto de argumentaciones
esotéricas (en el sentido de poco sensibles a la crítica de proveniencia externa)
que toda agencia elabora para defender sus propias políticas (por ejemplo, las
ideologías de la « sep rid ad nacional» elaboradas por las burocracias militares);
d) la ventaja de la estabilidad y de la permanencia frente a la mayor inesta­
bilidad y volatilidad de las clases político-electivas.

El grado de influencia de las burocracias públicas sobre las decisiones polí­

ticas, por otro lado, puede variar a causa de la acción de diversos factores, entre
los cuales están:

1) el grado de po litización del problema en discusión. En general se mantiene

que cuanto más elevada es la politización, o sea cuanto más fuerte es la atención
de la opinión pública en los modos de abordar el problema, tanto menor es la
influencia de la burocracia sobre la decisión final, y tanto mayor, por consipiente,
es el peso de la clase polítíco-electiva (parlamentaria y /o p b ern ativ a);
2) el nivel de sofisticación técnica del problema; cuanto más técnico es el
arp m en to , cuanto mayor es el papel decisivo que juegan los conocimientos esoté­
ricos monopolizados por la burocracia (por ejemplo, en el campo de la política
militar o de la política monetaria), tanto mayor es su influencia;
3) por último, las características político-organizativas de la burocracia pú­
blica, y más especfficamente de la agencia o del ministerio implicado en el proceso
de toma de decisiones: cuanto más compacta es la agencia, unida tras su lide-

^ P e t e r s , G., T h e P o litics o f Bureaucracy. A C om parative Perspective, o p . cit.

** M a y m tz , R ., Soziologie der Ö ffe n tlic h e n V e rw a ltu n g, o p . cit.
395 Angelo Panebianco

razgo, cuanto menos surcada está por divisiones y conflictos, tanto mayor es su
fuerza de choque y, por lo tanto, normahnente, es mayor su influencia sobre
la decisión final®.
■Entre los factores «exógenos» al sistema adm inistrativa que, sin duda, ejercen
mayor peso sobre sus relaciones con el sistema político-electivo se han señalado la
disposición institucional completa del sistema pohtico y el sistema de partidos.
Existe obviamente una gran diferencia si el estado es federal o bien unitario-
centrahzado, si el parlamento tiene poderes de control sobre la administración
amplios o bien restringidos, si éste representa o no un canal de transmisión de
los intereses alternativos a la burocracia, si, finalmente, el ejecutivo está relativa­
mente cohesionado y controlado firmemente por el jefe del gobierno, o bien está
fragmentado en centros de poder semiautónomos. Sea cual sea el valor de la tesis,
con frecuencia repetida, según la cual los parlamentos nacionales han perdido en
todas partes peso a favor de los ejecutivos, es generalmente cierto que éstos ya casi
no poseen los mstrumentos para ejercer un control eficaz y contmuo sobre la buro­
cracia estatal. Hasta el Congreso de los Estados Unidos, uno de los parlamentos
mejor dotados del mundo occidental, encuentra desde este punto de vista muchas
dificultades *. De aquí la tesis según la cual el problema del control pohtico de la
plantearse desde este momento sólo como problema que afecta a las relaciones
entre los gobiernos y las administraciones. Sui embargo, muchos anáhsis muestran
la dificultad que mcluso los gobiernos encuentran en el control pohtico de la
administración; por ejemplo, en la mayoría de los casos, el ministro depende casi
completamente de sus ahos funcionarios para todas las mformaciones relativas
a la actividad admmistrativa.
En general se mantiene que el control pohtico de la burocracia es tanto más
eficaz cuanto más cohesionado, menos fragmentado es el marco político-institu­
cional. Desde este punto de vista, sin embargo, lo que realmente cuenta es el tipo
de sistema de partidos,“T dem ás de las características del partido de gobierno.
Por ejemplo, en Francia las transformaciones registradas en las relaciones entre
la éhte político-electiva y la élite burocrática en el paso de la Cuarta a la Qumta
Repúbhca no se debieron tanto a la transformación del régimen como, por el
contrario, mucho más, al cambio acontecido en el sistema de partidos; la forma­
ción de un partido de gobierno dotado de una sólida mayoría parlamentaria (el
partido gaulHsta) fue, en los prhneros años de la Quinta Repúbhca, la innovación
decisiva en las relaciones entre las dos éhtes Las principales diferencias se refie­
ren a la estabihdad de los gobiernos y a su carácter de coahción o bien monopar­
tidista. En el caso de gobiernos monopartidistas estables, dotados de mayorías
parlamentarias cohesionadas (el caso británico, por ejemplo, en muchas fases de
su historia reciente), el control parece ser más eficaz. En el caso de gobiernos
de coahción inestables la competición entre partidos puede dar lugar a una acen­
tuada «partición» de la administración, porque los partidos que forman la coali­
ción, en su intento de superarse mutuamente, se ven empujados a ampliar su
propio control sobre el aparato administrativo mediante técnicas clientelares. O bien,
sobre todo cuando la inestabihdad de los gobiernos es muy pronunciada, se pued
crear un «vacío de poder» en la cima que contribuya a aumentar la esfera de
intervención y de mfluencia pohtica de la burocracia. Esta últhna es la tesis gene-

® P e t e r s , G., The P o litic s o f Bureaucracy. A C om parative Perspective, o p , cit,

* R o u r k e , F. (ed.), B ureaucratic Pow er in N a tio n a l P olitics, Boston, Little, Brown, 1978.
S u le im a n , E., Politics, Pow er and Bureaucracy in France, op. cit.
 B u rocracias púb lica s 397

raímente mantenida (por ejemplo, por Dogan) ® para el caso de la Quinta Repú­
blica: pero véase a Suleiman para una refutación convincente.
La teoría del «vacío de poder» según la cual la influencia política de la buro­
cracia es inversamente proporcional a la fuerza, a la cohesión y a la capacidad de
hderazgo de las éhtes político-electivas, aunque muy difundida, ha sido sometida
a muchas críticas. En primer lugar, porque esta teoría tiende a simplificar excesi­
vamente las relaciones entre la éhte burocrática y la éhte pohtico-electiva, relacio­
nes que difícihnente pueden resumirse con una simple alternativa del tipo auto­
nomía/dependencia. En muchos casos los que pertenecen a las dos élites (por
ejemplo, las comisiones del congreo estadounidense y la burocracia federal, los
ministros británicos y los altos funcionarios de sus ministerios, etc.) tienen un mte­
rés común en cooperar, y por lo tanto resulta difícil al final establecer quién ha
ejercido una influencia mayor sobre el proceso de toma de decisiones. Por otro
' lado, cuando se dan conflictos y «lazos de hierro» entre las dos élites sus resultados
varían, por lo general, según una constelación de factores (comprendida la «coyun­
tura política» y la naturaleza del problema en discusión). En segundo lugar, lo
que en muchos casos parece acertado es que a un hderazgo político débil no corres­
ponde necesariamente una burocracia estatal fuerte (políticamente mfluyente). Por
ejemplo, en el caso estadounidense, una presidencia débü o debihtada da con fre­
cuencia lugar también a un debihtamiento de la burocracia federal (con frecuencia
a favor del Congreso). En el caso brhánico en la posguerra, a la ausencia de un
«gobierno de p a r t i d o » n o se corresponde la formación de un «gobierno de la­
crada». En Italia, el carácter de coalición inestable de los gobernos, la prolongada
debUidad del liderazgo político, la estructura fraccionada de los principales par­
tidos dèi gobierno, no parecen haber abierto el camino a formas de «estado admi­
nistrativo», o, por lo general, a un reforzamiento simétrico y proporcional del
«poder político» de la burocracia

La perspectiva de la p o lítica burocrática. Con respecto a la afirmación dualista

dicha perspectiva no cree posible distinguir el papel y el peso respectivo de los
«políticos» y de los «burócratas» en los procesos de toma de decisiones. En prhner
lugar, los procesos de toma de decisiones resultan, desde este punto de vista, bas­
tante más complejos y difusos que en la perspectiva anterior, en cuanto fruto de
interpretaciones múltiples de las que participan muchos actores al mismo tiempo
' (representantes'electos, dirigentes de partido, altos funcionarios, grupos de presión,
etcétera). Funcionarios y políticos de nombramiento electivo se convierten, de este
modo, sólo en dos categorías de actores entre las muchas que participan en el
proceso de toma de decisiones. A este punto de vista pueden reconducirse los aná­
lisis que ponen el énfasis en la tendencia, en los sistemas políticos occidentales

® D o g a n . M . (ed .). The Mandarins of Western Europe, o p . cit.

® S u l e i m a n . E.. Politics, Power and Bureaucracy in France, o p . cit.
S'* R o s e , R .. The Variability of Party Government: A Theoretical and Empirical Critique,
en «Political Studies», 17. 1969. pp. 413445.
® C a s s e s e , s.. II sistema amministrativo italiano, op. cit. En la Italia de la postguerra la
burocracia pública parece haber aceptado sustncialmente un papel fuertemente subordinado
a la-clase política-partidista, en los procesos de toma de decisiones y en la mediación de los
intereses, a cambio de ventajas de tipo económico-corporativo: la aplastante mayoría de las
intervenciones legislativas y gubernativas en materia de administrac ón pública atañe, desde
el final de la guerra hasta hoy en día. a la política de personal. [C a s s e s e , S.. op. cit.]