MATERIA: DERECHO III

FICHA: UNIDAD I-c) DEL PROGRAMA OFICIAL

SISTEMAS DE ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS

Profesor Enrique Sánchez

a. Concepto:
Entendemos por organización administrativa el conjunto de normas jurídicas que
regulan la competencia, relaciones jerárquicas, situación jurídica, formas de actuación y
control de los órganos y entes en ejercicio de la función administrativa.
La satisfacción de los intereses colectivos por medio de la función administrativa se
realiza fundamentalmente por el Estado.
Para Gabino Fraga la función administrativa, desde el punto de vista formal, se
define como: "la actividad que el Estado realiza por medio del Poder Ejecutivo", y desde
el punto de vista material como; "la actividad que el Estado realiza bajo un orden
jurídico, y que consiste en la ejecución de los actos materiales o de actos que determinan
situaciones jurídicas para casos individuales".
Para ese objeto el Estado se organiza en una forma especial adecuada sin perjuicio de
que otras organizaciones realicen excepcionalmente la misma función administrativa.
El Estado, en su carácter de persona jurídica, actúa a través de órganos y entes para
cumplir sus funciones específicas. Por ello para el cumplimiento de las funciones
administrativas asume distintas formas de organización: entre ellas podemos citar a la
centralización, descentralización y desconcentración.

b. En toda organización administrativa subyace una determinada organización política.

Ustedes entonces pueden preguntarse ¿qué buscan estos sistemas? Y como respuesta
diremos que buscan la organización del Estado, es decir su constitución orgánica.
Si recordamos en los conceptos de Derecho Constitucional nuestro país adoptó como
forma de organización política la representativa, republicana, federal (art 1º de la
Constitución Nacional).
Esta declaración implica que:
- el ejercicio de la soberanía le corresponde al gobierno federal;
- en virtud de tal facultad las provincias delegan, a través de la Constitución, determinados
poderes al gobierno federal;
- las provincias conservan todo el poder no delegado por la Constitución al gobierno federal
(por ejemplo dictarse su propia constitución).
La complejidad de la organización estatal plantea la necesidad de coordinar la acción
de las múltiples personas públicas y sus respectivos órganos, lo cual se logra vinculándolos
entre sí de maneras muy diversas.
Esto nos lleva a los conceptos de centralización y descentralización. En su acepción
gramatical "centralizar" significa reunir toda la autoridad en el gobierno; y "descentralizar" es
transferir a diversas corporaciones o personas una parte de la autoridad que antes ejercía
gobierno supremo del Estado. En otras palabras se "centraliza" cuando se concentran las
potestades públicas en uno o más órganos y, consecuentemente, se "descentraliza" cuando
dichas potestades se distribuyen entre múltiples órganos.
Como ya dijimos, entonces, estas formas de organización o mejor dichos sistemas de
organización administrativa son:

b. 1) Centralización Administrativa: En este supuesto, las facultades de decisión están

otorgadas a los órganos superiores de la Administración. Se dice entonces, que hay
centralización administrativa cuando la atención de los fines del Estado es directamente
realizada por el ente o entes centrales.-
Entonces podemos afirmar que existe el régimen de "centralización administrativa"
cuando los órganos se agrupan colocándose unos respecto a otros en una situación de
dependencia tal que entre todos ellos existe un vínculo que, partiendo del órgano situado en el
más alto grado de ese orden los vaya ligando hasta el órgano de ínfima categoría a través de
diversos grados en los que existen ciertas facultades.
La relación jurídica que liga a los diversos órganos colocados en la situación que se
acaba de describir, constituye lo que se denomina relación de jerarquía.
Mediante dicha relación se explica cómo se mantiene la unidad del poder
administrativo a pesar de la diversidad de los órganos que forman.
La relación de jerarquía consiste en una relación de dependencia que implica ciertos
poderes de los órganos superiores sobre los inferiores en cada grado de jerarquía hasta el
Presidente de la República, que es el jefe jerárquico superior de la administración pública
federal.
En otras palabras la centralización importa reunir varias materias en un centro común,
e implica necesariamente dependencia de un poder central. Los órganos que integran la
Administración guardan entre sí una relación piramidal: convergen hacia una autoridad con
quien se enlazan los demás órganos del sistema.
b. 2) Descentralización Administrativa: Corresponde a un modo de administración en el cual
se reconoce a los entes descentralizados una personalidad jurídica propia, distinta de la del
Estado. En otras palabras en la "centralización" hay un centro único y permanente, en cambio
en la "descentralización" hay un centro primario y otro secundario.
Gabino Fraga define la descentralización de la siguiente manera: "Al lado del
régimen de centralización existe otra forma de organización administrativa: la
descentralización, la cual consiste en confiar la realización de algunas actividades
administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación que
no es la de jerarquía y concluye: "el único carácter que se puede señalar como
fundamental del régimen de descentralización es el de que los funcionarios y empleados
que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes
jerárquicos".
Para el diccionario de la Lengua Española, la palabra descentralización significa
acción y efecto de descentralizar y esta última: "Transferir a diversas corporaciones u oficios
parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado".
Descentralización para el derecho administrativo es una forma jurídica en que se
organiza la administración pública, mediante la creación de entes públicos por el legislador,
dotados de personalidad jurídica y patrimonios propios y responsables de una actividad
específica de interés público. A través de esta forma de organización y acción administrativa,
que es la descentralización administrativa, se atienden fundamentalmente servicios públicos
específicos.
Las entidades descentralizadas deben ser creadas o autorizadas por ley cuando tienen
participación estatal y están sujetas al centro jerárquico institucional que constitucionalmente
recae en la órbita del Poder Ejecutivo, a través del jefe de gabinete (art. 100, inc. 1 Const.
Nacional).
La autonomía de los órganos descentralizados presupone no estar sujetos a la
administración central, esto es, no estar sujetos a las decisiones jerárquicas de ésta. Dotar de
personalidad jurídica y patrimonio propios, a los entes descentralizados es una forma de
asegurar en parte esa autonomía, pero falta su autonomía económica consistente en la libre
disposición de los bienes que forman su patrimonio propio y en la aprobación y ejecución que
hagan de su presupuesto sin injerencia de ninguna autoridad central.

b. 3) Desconcentración: Implica que el ente central (en base a una ley) transfiere en forma
permanente parte de su competencia a órganos que forman parte del mismo ente. Ese órgano
desconcentrado al que el ente central transfiere parte de sus atribuciones propias carece de
personalidad jurídica y la desconcentración es simplemente un procedimiento a los efectos de
agilizar la actividad de la Administración central.
Es entonces, la desconcentración, la forma jurídico-administrativa en que la
administración centralizada con organismos o dependencias propias, presta servicios o
desarrolla acciones en distintas regiones del territorio del país. Su objeto es doble:
acercar la prestación de servicios en el lugar o domicilio del usuario, con economía para
éste, y descongestionar el poder central.
Ejemplos de desconcentración en nuestro derecho podemos mencionar a la AFIP
(Administración Federal de Ingresos Públicos), también la Administración Nacional de
Aduanas. También las distintas facultades y departamentos académicos de las Universidades
son ejemplos de desconcentración.

b. 4) Descentralización y Desconcentración. Por último diremos que la descentralización se

distingue de la desconcentración ya que ésta consiste en atribuir facultades de decisión a
algunos órganos de la administración que, a pesar de recibir tales facultades, siguen sometidos
a los poderes jerárquicos de los superiores.
La descentralización y la desconcentración son formas jurídicas en que se organiza la
administración y en las dos el poder central trasmite parte de sus funciones a determinados
órganos u organismos. Existe la diferencia esencial en que los órganos de la primera están
fuera de la relación jerárquica del poder central y los organismos de la segunda están sujetos
al poder jerárquico.

c. Autonomía.

c. 1) Concepto y Caracteres: En sociedades estatales el poder social de la Nación pertenece

como propio al Estado, es decir, el ser colectivo que personifica a la Nación. La potestad
estatal no reside jurídicamente en los individuos que la ejercen de hecho sino en la persona
estable (el Estado).
La potestad que pertenece al Estado le es propia y ese atributo esencial y característico
recibe el nombre técnico de soberanía. La palabra "soberanía" designa una cualidad, cierta
forma de ser, cierto grado de poder. Es el carácter "supremo" de su poder. Supremo en el
sentido de que no admite ningún otro por encima de él ni en concurrencia con él.
Si el Estado es soberano por cuanto se da su propia Constitución, sus leyes y se rige
por ellas; y establece que cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema
representativo y republicano de acuerdo a los principios declaraciones y garantías de la
Constitución Nacional, se infiere que las provincias no son soberanas, puesto que si bien
dictan su propia Constitución deben hacerlo conforme a lo dispuesto por la ley fundamental
(art. 5 de la Constitución Nacional), motivo por el cual son "autónomas", es decir, que sus
Constituciones están "condicionadas".
El Estado por medio de su poder constituyente dicta normas fundamentales de
existencia, sin condición alguna de sujeción a cualquiera otra autoridad. Las provincias, si
bien por medio de sus constituyentes dictan sus propias Constituciones sin intervención del
Estado nacional, están obligadas a condicionarlas a la carta fundamental (art. 5 Constitución
Nacional). Es en virtud de esa condictio que las provincias no son soberanas, son autónomas.
Además debemos agregar a la condición antes referida la prohibición al gobierno
central de intervenir en la elaboración del derecho público interno provincial ni en la elección
de sus autoridades (art. 122 Constitución Nacional).
Este principio se ha visto ratificado por el fallo de la Corte Suprema en el caso
"Reuteman" donde el tribunal rechazó por unanimidad la impropia pretensión de dicho
gobernador de la provincia de Santa Fe a ser reelecto no obstante la prohibición de la
Constitución provincial.

d. Autarquía.
Los entes autárquicos no tienen poder constituyente, su existencia y capacidad emana
de la ley. Están regidos por un estatuto ajeno a su voluntad; de donde la distinción entre lo
autónomo y lo autárquico no es una tautología; son vocablos que sirven para diferenciar
conceptos jurídicos específicos.
Autonomía es un concepto político, autarquía es un concepto administrativo.
Autonomía significa que el ente tiene poder para darse su propia ley; autarquía implica
la atribución, siempre conferida por la ley, de administrarse a sí misma, las provincias son
autónomas, el municipio es autárquico.

e. Entidades autárquicas.

e. 1) Concepto: Son personas jurídicas estatales, exclusivamente administrativas, es decir,

entes descentralizados con funciones administrativas o de gestión de servicios públicos.

e. 2) Caracteres de los entes estatales descentralizados: Todos los entes estatales

descentralizados (Entes autárquicos, empresas del Estado o empresas nacionalizadas, etc.)
tienen algunas características básicas comunes ellas son:
1. Tienen personalidad jurídica propia, esto es, pueden actuar por sí mismos, en nombre
propio, estando en juicio como actores o demandados, celebrando contratos en su nombre etc.
2. Cuentan o han contado con una asignación legal de recursos, o sea que tienen por ley
la percepción de algún impuesto o tasa, o reciben sus fondos regularmente del presupuesto
general, o, por fin, los han recibido en el momento de su creación aunque después se manejen
exclusivamente con los ingresos obtenidos de su actividad.
3. Tienen capacidad de administrarse a sí mismos: Es una consecuencia lógica de las
características anteriores y constituye uno de los datos administrativos típicos de la
descentralización.
4. Su patrimonio es estatal, o , dicho de otra manera, estas entidades son "propiedad" del
Estado, en el sentido de que el Estado central puede eventualmente suprimir el ente y
establecer el destino de sus fondos como desee, disponiendo de ellos como si fueran propios.
5. Son creados por el Estado, aunque se discute si el medio idóneo para la creación de los
mismos es una ley formal o un Decreto del Poder Ejecutivo.
6. Están sometidas al control de la administración central.

Citas y Reseñas Bibliográficas.

1. Fraga Gabino, Derecho Administrativo, 13 Edición, México,Porrúa,1969.
2. Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, 19 ed. Madrid, 1970.
3. Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo. T. I –pág. 352 y ss. Abeledo- Perrot,
Bs.As., 1996.
4. Quiroga Lavié H. Curso de Derecho Constitucional, pág. 98 y ss. Editorial Depalma.
Bs.As. 1992.