Diccionario de

Derecho administrativo
y burocrático
 Diccionario de
Derecho administrativo
y burocrático

Rafael I. Martínez Morales

Universidad Nacional Autónoma de México

Diccionarios jurídicos

1
 1
Antonio Caso 142, Col. San Rafael,
Delegación Cuauhtémoc, C.P. 06470, México, D.F.
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Área de Derecho y Ciencias Sociales
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DICCIONARIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y BUROCRÁTICO

Todos los derechos reservados © 2008, respecto a la primera edición por

Rafael I. Martínez Morales
Ninguna parte de esta publicación puede reproducirse, almacenarse en un sistema
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Editorial Mexicana, registro número 723.
ISBN 978-970-613-927-6
Impreso en México
Junio de 2008
En la composición de esta obra, realizada por
Erika Salazar Negrete
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se usaron tipos Times regular (10/12 pts.) y Times bold (20/24 pts.).
Se terminó de imprimir en el mes de junio de 2008 en
Acabados Editoriales Incorporados, S.A. de C.V.,
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sobre papel Bond Editor Alta Opacidad de 65 g
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Para
Pedro
Abelardo
Rafael
Eduardo
Rodolfo
Eugenia
Salvador
Irma
Sergio
Jesús
Sheila
Mario
Verónica

y también

Minerva
Raúl
Rogelio

… todos Martínez
Proemio

Este Diccionario de derecho administrativo y burocrático es el resultado de dos ediciones de nues-

tros Diccionario de derecho burocrático y Diccionario de derecho administrativo, publicadas bajo
el sello de Oxford Univesity Press y Harla; no se trata de una simple suma de los vocablos conte-
nidos en uno y otro de esos libros, sino que se ha ampliado, actualizado y enriquecido la información
de ellos, modernizando lo que era necesario.
Nunca resultará excesivo destacar la importancia y cotidianidad de estas ramas de la ciencia del
derecho, que se han vuelto más comunes en nuestro tiempo cuando el gobernado, a pesar, o quizá
por ello, de la globalización, adelgazamiento del Estado y neoliberalismo, se halla inmerso en un
mundo regulado por todas las variantes de ordenamientos jurídicos que emiten los órganos y orga-
nismos del poder público y que van dirigidos principalmente a los particulares y a la actividad de
los funcionarios o servidores públicos.
Dada la lamentable y renovada confusión terminológica en ambas disciplinas del derecho, se
acentúa la necesidad práctica y teórica de precisar y delimitar muchos de los conceptos, para así
estar en posibilidad de exigir a la administración pública o poder ejecutivo se conduzca dentro
de un marco legal adecuado y vigente, por un lado, y por otro, que los trabajadores del Estado, de
cualquier área o categoría, tengan los elementos necesarios para ejercer sus facultades de manera
idónea. Bástenos señalar, a propósito de las fallas terminológicas y a guisa de ejemplos, servicio
público, acuerdo y función pública.
Teniendo como base la buena acogida que entre los especialistas tuvieron las ediciones anterio-
res, estimamos que esta obra será de interés y utilidad a postulantes, servidores públicos, funciona-
rios judiciales, contadores, economistas, licenciados en administración, notarios, estudiantes y toda
persona interesada en las vertientes más extensas del derecho, entendido éste como conjunto de
normas o como ciencia.
Hemos desarrollado cada vocablo de manera lo más completa posible, evitando disgregar dema-
siado su información. Al final de cada voz o entrada, el lector hallará, en la mayoría de los casos,
una lista de publicaciones en la que podrá ampliar la información presentada en la voz; esa relación
de obras, también es, en su caso, el reconocimiento de la fuente documental que se utilizó.
En las ediciones precedentes hicimos emotiva mención, y ahora la repetimos, a Rafael Martínez
Esquivel (n. 1842), Rafael Martínez Pérez (n. 1872), Rafael Martínez Fuentes (n. 1907) y Rafael
Martínez Carlock (n. 1984).
Un reconocimiento al entusiasta apoyo de Ana Yeli Ávila Gómez, Hilda Cisneros Cruces y Jorge
Garduño Eslava.

El autor
Coyoacán, Anáhuac
Abreviaturas y siglas
art. (s) artículo, artículos
cap. (s) capítulo, capítulos
cfr. confrontar con, confróntese con
Col. Colección
comp. (s) compilador, compiladores; compi-
lado por
coord. (s) coordinador, coordinadores; coordi-
nado por
dir. (s) director, directores; dirigido por
ed. (s) edición; editor, editores; editado por
et al. et alii: y otros, y colaboradores
fig. (s) figura, figuras
fracc. (s) fracción, fracciones
frag. (s) fragmento, fragmentos
inc. (s) inciso, incisos
inéd. inédito; no editado, no impreso, no
publicado
infra (adverbio latino que remite a un con-
tenido anotado posteriormente) adelante,
abajo, después
loc. cit. loco citatio: en el lugar citado
núm. (s) número, números
num. (s) numeral, numerales
op. cit. opus citatio: obra citada
p. pp. página, páginas
párr. (s) párrafo, párrafos
prgf. (s) parágrafo, parágrafos
reimp. reimpresión, reimpreso por
rev. revisado por
s. ss. siguiente, siguientes
s.d. sin data: sin fecha, sin dato de casa edito-
ra o de lugar de publicación
secc. (s) sección, secciones
supra (adverbio latino que remite a un conteni-
do anotado anteriormente) atrás, arriba, antes
t. (s) tomo, tomos
tít. (s) título, títulos
trad. (s) traductor, traductores; traducido por
vol. (s) volumen, volúmenes
BDE, J. Corominas Corominas, Joan, Breve
diccionario etimológico de la lengua caste-
llana, 3ª. ed., Gredos, Madrid, 1973
CPEUM Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos
DEM, Alonso Alonso, Martín, Diccionario del
español moderno, 6ª. ed., Aguilar, Madrid,
1979
D.F. Distrito Federal
DO Diario Oficial de la Federación
DRAE Diccionario de la Real Academia Es-
pañola; Diccionario de la lengua española,
19ª. ed., Madrid, 1970
FSTE Federación de Sindicatos de Traba-
jadores al Servicio del Estado
LISSSTE Ley del Instituto de Seguridad de
Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado
LFRSP Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Públicos
LFTSE Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado, Reglamento del Aparta-
do B del Artículo 123 Constitucional
LOAPF Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal
SNC Sociedad Nacional de Crédito
UNAM Universidad Nacional Autónoma de
México
 Diccionario de
Derecho administrativo
y burocrático
Abandono de empleo Abstenerse de cumplir
con el desempeño de la actividad que el
nombramiento señala al servidor público, sin
que exista causa que justifique tal omisión, y
es motivo para dar por terminada la relación
laboral sin responsabilidad para el Estado.
La ley burocrática no indica qué tiempo
ha de durar la omisión para que se estime
como “abandono”; así, en cada caso debe de-
cidirse si la abstención duró lo suficiente
para afectar seriamente las tareas encomen-
dadas al trabajador, sin importar si fue por
horas o días sino la índole de las labores y las
consecuencias (efectivas o potenciales) de su
interrupción.
ABANDONO DE EMPLEO DE LOS TRABAJADORES
AL SERVICIO DEL ESTADO. REQUISITOS PARA
QUE SE CONFIGURE. Si bien en cuanto al con-
cepto abandono, la fracción I del artículo 46
de la Ley Federal de los Trabajadores al Ser-
vicio del Estado prevé dos hipótesis que pue-
den dar lugar a la terminación de la relación
laboral sin responsabilidad para los titulares,
como son el abandono de empleo y el aban-
dono o repetida falta injustificada a las labores
técnicas relativas a las funciones que en la
misma se especifican; lo cierto es que, por lo
que respecta a la primera, para que las inasis-
tencias al trabajo puedan constituirla cuando
la ausencia no es permanente o definitiva
ausencia ésta que es a la que corresponde el
concepto ortodoxo del abandono de empleo,
que es diferente al previsto en esta fracción,
se requiere que el número de faltas que tipifi-
que tal abandono se encuentre regulado en
las condiciones generales de trabajo de la
entidad burocrática correspondiente; en tanto
que para configurar la segunda es necesa-
rio que se pruebe el incumplimiento por aban-
dono o repetida falta injustificada a las labores
técnicas relativas al funcionamiento de maqui-
naria o equipo, o a la atención de personas,
que pongan en peligro los bienes o que cau-
sen la suspensión o la deficiencia de un servi-
cio, o que ponga en peligro la salud o vida de
las personas, en los términos que señalen los
reglamentos de trabajo aplicables a la depen-
dencia respectiva, cuenta habida de que en
esta hipótesis el elemento constitutivo del
abandono sería el perjuicio concreto que se
ocasiona, aun cuando la separación de la
función sea momentánea (Registro 201,555).
Abuso de poder Actuación de algún servidor
público que excede los límites que el orden
jurídico le fija para el ejercicio de la función
pública a su cargo con ello se cae en total
arbitrariedad e ilegalidad. (Véase Desvío de
poder.)
Accidente de trabajo Cualquier lesión orgánica
del servidor público visible o no, permanente
2 Acta administrativa
o transitoria, o la muerte, producida por la
acción repentina de un hecho exterior que
pueda ser medido y que sobrevenga durante
la jornada laboral, en el desempeño de ésta o
como consecuencia de la misma.
Los accidentes que se produzcan al trasla-
darse el servidor público de su domicilio al
lugar de su actividad laboral, y viceversa,
serán considerados, para todos los efectos
legales, accidentes de trabajo.
Acta administrativa Escrito que se elabora
en el sector público para sentar prueba de
hechos determinados o actos que pueden
trascender la relación laboral o las responsa-
bilidades de los empleados, trabajadores o
funcionarios. Su correcta elaboración es de-
terminante si a ella hubiera de seguir algún
procedimiento o proceso jurídicos. Es base
de la acción si se pretende cesar a alguna
persona. En las condiciones generales de
trabajo de la Secretaría de Hacienda y Crédi-
to Público, se señala lo siguiente respecto a
esta voz:
El jefe del trabajador, con el asesoramiento del
personal que corresponda, levantará el acta
administrativa, girará los citatorios correspon-
dientes al trabajador y a la representación
sindical, fijando el objeto de la diligencia, fe-
cha, hora y lugar determinados para su celebra-
ción. La citación se hará cuando menos con dos
días de anticipación a la fecha señalada, salvo
que los hechos a constar merezcan la inmediata
celebración de la diligencia. En ella deberán
intervenir los testigos de cargo a quienes les
consten los hechos o que proporcionen datos
o informes relativos a las irregularidades atri-
buibles al trabajador, así como los testigos de
descargo que él proponga y dos testigos de asis-
tencia.
El acta contendrá la expresión de la diligen-
cia que consigna; fecha, hora y lugar; nombre y
puesto del jefe del trabajador que la levanta;
nombre y puesto del servidor público, y cuando
rinda su declaración sus datos generales; los
de los testigos de cargo y descargo, y sus do-
micilios; las declaraciones a preguntas y res-
puestas de las autoridades, del interesado o de
la representación sindical; los datos de los
testigos de asistencia y, en su caso, el puesto
que ocupen.
Se hará previamente una relación pormenori-
zada de los datos y demás pruebas que existan
en relación con los hechos imputados al trabaja-
dor; en caso de que se agreguen documentos,
éstos se harán constar, así como las manifesta-
ciones que expongan el interesado y el represen-
tante sindical. Las declaraciones de quienes
intervengan en las actas se manifestarán previo
exhorto de conducirse con verdad y con plena
libertad, y se asentarán con la mayor fidelidad
posible. Al finalizar la diligencia, el acta será
firmada por las personas que intervinieron, se
entregará copia de la misma al trabajador y a la
representación sindical y se recabará el acuse de
recibo.
La inasistencia del trabajador o de la repre-
sentación sindical debidamente notificados no
suspende la diligencia; en su caso, deberá cons-
tar en el acta esa circunstancia, agregándole los
acuses de recibo del citatorio que les fue entre-
gado.
En el supuesto de que el empleado no se
presente a la actuación y justifique a criterio de
la secretaría la causa que motivó su inasistencia,
podrá ser citado de nuevo.
Una vez concluida el acta administrativa, se
enviará, junto con todas las pruebas que se hu-
bieren aportado al área jurídica de la secretaría,
a fin de que proceda de acuerdo con sus faculta-
des. El resultado o determinación a que se hu-
biere llegado se hará del conocimiento de la
dirección general de personal, de la unidad ad-
ministrativa de adscripción, del jefe del trabaja-
dor y de éste.
Actividad administrativa Además de su aspec-
to estructural u orgánico, la administración
pública tiene uno dinámico, o sea, realiza
una actividad encaminada a efectuar deter-
minadas tareas.

Es conveniente recordar que el Estado
busca alcanzar fines específicos para cuya
consecución se reserva ciertas atribuciones;
se pueden requerir tres funciones (legislati-
va, administrativa y jurisdiccional) para
cumplir con tales atribuciones. Así, el orden
jurídico le asigna tareas concretas a los dis-
tintos órganos creados por él mismo (les
confiere competencia a los entes públicos), y
faculta a determinados funcionarios para ac-
tuar en uno u otro sentido.
El derecho administrativo no sólo regula
la estructura de los entes dependientes del
poder ejecutivo, sino que también, y de ma-
nera fundamental, se encarga de las activi-
dades o tareas que realizan esos órganos.
Dichas tareas, o aspecto dinámico de la ad-
ministración pública, se encuadran en los
conceptos de fines, atribuciones, funciones,
competencia y facultades.
La actividad de la administración pública
está encaminada a alcanzar los fines estatales
mediante la realización de la función admi-
nistrativa que corresponda a las atribuciones
que el poder público se haya reservado con-
forme al orden jurídico. Para ello se sirve de
los actos de un determinado órgano compe-
tente y del desempeño de labores de un ser-
vidor público facultado para ello.
Así, la administración pública se encarga,
por ejemplo, de asegurar la vida en sociedad
(finalidad del Estado); preservar el ambiente
(atribución); aplicar la legislación relativa al
equilibrio ecológico (función administrati-
va), y sancionar una violación a la ley de la
materia (competencia de la Procuraduría
Federal de Protección al Ambiente); esto úl-
timo mediante servidores públicos que deci-
den, firman y notifican la sanción (están
facultados para ello por la legislación). Ade-
más, la previa creación de la ley es función
legislativa; conocer y resolver la impugna-
ción a esa sanción por parte del particular
Actividad administrativa 3
afectado ante el órgano judicial, es función
jurisdiccional.
Sectores a los que se orienta. El Estado, y
concretamente la administración pública, fue
interviniendo cada vez más en aspectos de la
vida social, en la misma medida que ésta
evolucionaba y aumentaba en complejidad.
El desarrollo demográfico, cultural, econó-
mico y técnico trajo aparejada la necesidad
de una regulación jurídica en nuevos campos,
con el consiguiente control y participación del
poder público. Así, el Estado policía se trans-
formó en Estado social de derecho y de ahí,
bajo influencias neoliberales, a un Estado que,
sin dejar el monopolio del poder y de la fuerza
institucionalizada, abandona casi por comple-
to su actividad industrial y comercial, pero no
la regulación de las mismas.
De 1971 a 1982 la actividad de la admi-
nistración pública mexicana se extendió sig-
nificativamente a renglones que abandonaban
los particulares a los que concurrían de ma-
nera insuficiente (textiles, turismo, industria
metalmecánica, etc.). A esa expansión, debi-
do a otras orientaciones políticas, sigue una
contracción (1983 a 2006), lo que redujo el
número de empresas públicas de 1154 a 200,
aproximadamente. En la polémica acerca de
esta intervención estatal y su posterior aleja-
miento, convendría recordar que nuestro
país no ha resuelto sus problemas fundamen-
tales, aún hay población que sufre graves
carencias, y que se enfrenta a necesidades
vitales mínimas por satisfacer (alimentación,
vivienda, vestido, salud y educación).
En cuanto a los sectores a los que se
orienta la administración pública, se indican
algunos que abarcan prácticamente todos los
ámbitos de la sociedad.
Cabe señalar que esos sectores o campos
de actividad de los órganos administrativos
no corresponden a la sectorización como
4 Acto administrativo

forma de tutela o control de los entes paraes- 25. Recreación.

tatales. 26. Recursos forestales.
Tradicionalmente, se considera que los 27. Recursos hidráulicos.
campos que abarca la administración pública 28. Relaciones Estado-servidores públi-
son la policía, los servicios públicos, el cos.
fomento y la actividad industrial y comer- 29. Relaciones exteriores.
cial del Estado. Otros autores, con base en 30. Salubridad pública.
la idea del orden público (véase), estiman 31. Seguridad pública.
que tales renglones de las tareas del poder 32. Seguridad social.
ejecutivo y sus dependencias son la seguri- 33. Servicios públicos (en especial co-
dad, tranquilidad, salubridad, educación y municaciones).
alimentación del pueblo. 34. Tenencia de la tierra.
A partir de las atribuciones que el Estado 35. Turismo.
mexicano tiene, en seguida se enumeran los 36. Urbanismo.
aspectos principales de la vida social a los cua- 37. Vigilancia de instituciones financie-
les se orienta la actividad pública realizada ras.
como función administrativa: 38. Vigilancia de la actividad de derecho
público de los gobernados.
39. Vivienda.
1. Abasto.
2. Agricultura, ganadería y pesca.
3. Asistencia social. La actividad administrativa se realiza a tra-
4. Bienes del Estado. vés de actos jurídicos y de actos u operacio-
5. Comercio interior y exterior. nes materiales.
6. Cultura.
7. Demografía. Acto administrativo Acto: obrar, activar, fácil
8. Deportes. de mover (Joan Corominas). Es, junto con
9. Economía. las formas de organización administrativa, el
10. Educación. núcleo conceptual del derecho administrati-
11. Elecciones para cargos públicos. vo; de ahí la importancia que reviste su ade-
12. Empresas públicas. cuada delimitación. La mayoría de los
13. Energéticos. tratadistas aportan su propia definición del
14. Estadística. acto administrativo con la idea de innovar,
15. Finanzas públicas. pero no siempre lo logran.
16. Fomento de industria y comercio pri- No es posible englobar en un solo con-
vados. cepto la variedad de tareas que realiza el
17. Fuerzas armadas. poder público por medio de sus órganos ad-
18. Minería. ministrativos, o los actos de naturaleza admi-
19. Planeación económica. nistrativa de los tres poderes.
20. Procuración de justicia. La dificultad para conceptualizar el acto
21. Protección a la infancia y vejez. administrativo proviene de dos fuentes: la
22. Protección a la propiedad intelectual. gran producción doctrinal y la diversidad de
23. Protección al consumidor. actos que lleva a cabo el poder ejecutivo. En
24. Protección del ambiente. cuanto al origen de esa expresión, suele

ubicarse en la legislación francesa de fines
del siglo XVIII y en los estudios que al res-
pecto se inician en los primeros años del si-
glo XIX.
Se puede calificar como acto administra-
tivo toda actividad o función administrativa.
Pero dado que ésta se realiza mediante actos
jurídicos unilaterales, contratos, operaciones
materiales, reglamentos y otras disposicio-
nes de índole general, su delimitación con-
ceptual no resulta sencilla.
Los doctrinarios coinciden en que el acto
administrativo es una declaración de volun-
tad de un órgano público que produce efectos
jurídicos; pero como esta noción comprende-
ría los actos de cualquiera de las tres funcio-
nes estatales, la polémica subsiste.
Si se parte de esa misma idea y se agrega
que sus efectos son subjetivos, se excluyen
los reglamentos, pero se abarcaría el acto
jurisdiccional, lo que hace parecer necesario
que se tome en cuenta al ente emisor (crite-
rio orgánico) para delimitar la noción de
acto administrativo.
Características. Como notas preliminares
a un concepto de acto administrativo se han
de mencionar las siguientes:
a) Es un acto jurídico.
b) Es de derecho público.
c) Lo emite la administración pública o
algún otro órgano estatal en ejercicio
de la función administrativa.
d) Persigue, de manera directa o indirec-
ta, mediata o inmediata, el interés pú-
blico.
Concepto. De la enorme y brillante produc-
ción doctrinal relativa al tema que nos ocu-
pa, seleccionamos cuatro conceptos de acto
administrativo.
Toda declaración jurídica unilateral y ejecuti-
va, en virtud de la cual la administración tiende
Acto administrativo 5
a crear, reconocer, modificar o extinguir situa-
ciones jurídicas subjetivas.
Recaredo Fernández de Velasco
La declaración de voluntad, de juicio, de cono-
cimiento o deseo realizada por la administra-
ción en ejercicio de una potestad administrativa
distinta de la potestad reglamentaria.
Eduardo García de Enterría
y Tomás Ramón Fernández
La anterior definición es similar a la que
aportó Guido Zanobini.
Es una declaración concreta y unilateral de vo-
luntad de un órgano de la administración activa
en ejercicio de la potestad administrativa.
Manuel M. Diez
Decisión, general o especial, de una autoridad
administrativa en ejercicio de sus propias fun-
ciones sobre derechos, deberes e intereses
de las entidades administrativas o de los par-
ticulares respecto de ellos.
Rafael Bielsa
Sin pretender prolongar la lista de conceptos
de acto administrativo, con fines meramente
explicativos consideramos que éste es la de-
claración unilateral de la administración
pública que produce consecuencias subjeti-
vas de derecho.
El concepto anterior implica excluir de la
categoría de acto administrativo la actividad
reglamentaria, puesto que se habla de conse-
cuencias subjetivas. Tampoco comprende los
contratos que celebre la administración, ya
que se señala que es una declaración unilate-
ral. De igual manera, no abarca los actos de
esencia extrajurídica (operaciones materia-
les) ni los hechos jurídicos.
En aras de la sencillez y claridad, los con-
ceptos adoptados siguen un criterio orgánico
y formal en su configuración, soslayando en
6 Acto condición
gran medida el punto de vista material. (Véa-
se Elementos del acto administrativo.)
Bibliografía
Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, 6a. ed.,
t. II, La Ley, Buenos Aires, 1964.
Cazorla Prieto, Luis María, Temas de derecho
administrativo, Ministerio de Hacienda, Ma-
drid, 1978.
Diez, Manuel M., El acto administrativo, 2a.
ed., Tipográfica Editora Argentina, Buenos Ai-
res, 1961.
Fernández de Velasco, Recaredo, El acto admi-
nistrativo, Revista de Derecho Privado, Madrid,
1929.
Fiorini, Bartolomé A., Teoría jurídica del acto
administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires,
Acto creador de situación jurídica general
1969.
García de Enterría, Eduardo y Tomás Ramón
Fernández, Curso de derecho administrativo,
2a. ed., t. I, Civitas, Madrid, 1978.
González Navarro, Francisco, El procedimiento
administrativo español en la doctrina científica,
Presidencia del Gobierno, Madrid, 1972.
Zanobini, Guido, Curso de derecho administra-
tivo, vol. I., Arayú, Buenos Aires, 1954.
Acto creador de situación jurídica particular
Acto condición Cuando se indica en qué con-
siste la función administrativa, se señalan
como elementos importantes de ella los actos
condición. Éstos existen cuando un sujeto se
ubica en una situación prevista en la ley, y
por tal hecho se lleva a cabo su aplicación.
Expliquemos lo anterior con el concur-
so de las opiniones emitidas por algunos
autores.
Resulta que en muchas ocasiones la norma
jurídica no es aplicable de pleno derecho a un
caso individual; para que lo sea es necesaria
la verificación de un acto jurídico intermedia-
rio. Este acto produce una modificación en el
orden jurídico, puesto que por su realización
el individuo se ve colocado dentro de la regla
general.
Gabino Fraga
Se consideran actos condición:
Los que tienen por objeto colocar a una per-
sona en una situación jurídica general pre-
existente. La situación jurídica general existe
desde antes y con prescindencia del acto
condición: pero éste la hace aplicable al inte-
resado.
Enrique Sayagués Laso
El ejemplo típico de acto condición es el
nombramiento de un servidor público.
Bibliografía: véase en Funciones del Estado.
Puede ser de índole legislativa (la ley), ad-
ministrativa (el reglamento, ciertos decretos
y circulares) o jurisdiccional (la jurispru-
dencia, con las modalidades y limitaciones
que la ley prevea). Este tipo de actos son
normas generales, que no se dirigen a un
individuo en particular y que pretenden
permanencia.
o concreta (Terminología que se debe a Gas-
ton Jèze.) Resulta ser lo contrario del acto
creador de situación jurídica general. El
acto que crea situaciones jurídicas particula-
res es emitido comúnmente por los particu-
lares (contratos, policitación, gestión de
negocios) o por la administración pública
(expropiación, otorgamiento de una licencia,
expedición de una cédula profesional). Des-
de luego, no abarca a la generalidad de la
población. Al ser producido por la voluntad
del sujeto emisor, no pretende crear derecho
(normas jurídicas), sino situaciones jurídicas
individuales, particularizadas.
Este tipo de actos también pueden ser
emitidos por el órgano legislativo o parla-
mentario, por ejemplo, autorizar la aceptación
y uso de una condecoración extranjera, el

permiso para prestar servicios al gobierno de
otro país, etcétera.
Acto de gobierno Manifestación de naturaleza
política que realiza la administración públi-
ca, la cual no puede ser atacada por la vía
jurisdiccional.
La idea de acto de gobierno surge de la
concepción de un poder ejecutivo con dos
campos de actividad: el administrativo y el
político; el primero regulado casi totalmente
por el derecho, en tanto que el segundo es de
índole extranormativa, y los actos relativos
son discrecionales.
Según Roberto Ríos Elizondo, el acto de
gobierno “no posee una categoría jurídica
propia, distinta de la del acto administrati-
vo, y ello es debido a ser de igual naturale-
za”, o sea, que no es sino una modalidad de
éste.
Como actos de gobierno se citan la convo-
catoria a sesiones extraordinarias del congre-
so de la unión, la suspensión de garantías, las
relaciones exteriores y el indulto.
Existe una intensa polémica sobre el acto
de gobierno y cómo diferenciarlo del acto ad-
ministrativo.
Al parecer, los tratadistas de derecho ad-
ministrativo se pueden clasificar en dos gru-
pos: los que admiten la existencia del acto de
gobierno como categoría jurídica indepen-
diente y los que niegan tal figura autónoma
del acto administrativo, que son los más nu-
merosos.
Bibliografía: véase en Funciones del Estado.
Acto jurídico Manifestación de voluntad que
produce consecuencias de derecho (crea,
reconoce, modifica, transmite o extingue
derechos u obligaciones). Su análisis deta-
llado corresponde a la introducción al estu-
dio del derecho o teoría del derecho.
Acto material 7
Antes de entrar en el estudio del acto
administrativo, se señalan las distintas ca-
tegorías de actos jurídicos. Algunas de ellas
tienen importancia para la manera de desem-
peñar las funciones estatales y otras son un
preámbulo del citado acto administrativo.
Clasificación:
• unilateral
• bilateral
• colegiado
• colectivo
• unión
Acto material Aunque la administración públi-
ca está totalmente sometida al derecho (Jean
Rivero), tanto en su organización como en su
actuar, no todas las tareas que realiza son
actos de naturaleza jurídica, sino que tam-
bién existen operaciones materiales de con-
tenido metajurídico.
La doctrina suele hacer hincapié en que
existen elementos extranormativos en la fun-
ción administrativa, cuya importancia no
puede soslayarse; entonces se trata de actos
u operaciones materiales, generalmente de
carácter técnico, que influyen en forma
decisiva en la marcha de la administración
pública.
Acerca de esta cuestión, Enrique Saya-
gués Laso dice:
Operaciones materiales. A diferencia de las
otras funciones jurídicas estatales, que se agotan
con la sola formulación de actos jurídicos, la
función administrativa requiere en múltiples
aspectos el accionamiento material de los ór-
ganos de administración. Este elemento de
ejecución es fundamental en la función adminis-
trativa.
Según opinión de Guido Zanobini, los si-
guientes casos no tienen trascendencia en el
campo del derecho:
8 Acto político
a) Las actividades meramente de hecho
y jurídicamente irrelevantes, como
las audiencias de los ministros y de
otras autoridades; las manifestacio-
nes con las que las autoridades anun-
cian al público importantes sucesos o
exhortan a observar una conducta
determinada frente a situaciones par-
ticulares.
b) Las actividades materiales, técnicas a
intelectuales con las que se desenvuel-
ven los servicios públicos, como los de
comunicación y transporte, de asisten-
cia sanitaria, de instrucción y simila-
res.
c) Las actividades materiales con las que
se da ejecución a disposiciones prece-
dentes; si de éstas derivan a veces
efectos jurídicos, tales efectos deben
remontarse a las disposiciones que
tratan de ejecutar.
En términos generales, se puede decir que no
son actos administrativos los que se mantie-
nen en la esfera jurídica de la administra-
ción, sin ocasionar a esta esfera ni a la de los
particulares ninguna modificación.
En algunas circunstancias el acto mate-
rial, sea de mero hecho, técnico o ejecutivo,
puede dar origen a relaciones jurídicas entre
la administración y los particulares cuando,
excediendo la esfera jurídica de la primera,
le irrogan responsabilidad.
En tales casos los citados actos forman
parte de los hechos jurídicos no como actos
administrativos, sino como actos ilícitos de
la administración pública (en especial de los
servidores públicos o, en todo caso, del Esta-
do como persona moral).
Bibliografía
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París, 1978.
Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 38a.
ed., Porrúa, México, 1998.
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administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-
ra Universitaria, Montevideo, 1974.
Zanobini, Guido, Curso de derecho administra-
tivo, vol. 1, Arayú, Buenos Aires, 1954.
Acto político Es aquel que persigue obtener o
conservar el poder. Es emitido por particula-
res o por el Estado y puede tener o no impli-
caciones jurídicas (asistir a una asamblea de
algún partido político; sufragar en elecciones
federales, locales o municipales; hacer de-
claraciones a la prensa, etcétera). La polémi-
ca citada a propósito de los actos de gobierno
(véase) se complica con la existencia de esta
categoría de acto político. En efecto, no es lo
mismo gobierno que política.
Sólo algunos autores diferencian entre
acto de gobierno y acto político; la mayoría
de ellos utiliza ambos conceptos como sinó-
nimos.
Acto público Es el que emiten los órganos de
gobierno en ejercicio de la función legislati-
va, administrativa o jurisdiccional. Dicho de
otra forma, es una manifestación de voluntad
de un órgano del Estado, en uso de potesta-
des de derecho público.
Es importante tener en cuenta esta espe-
cie de actos, en virtud de que el art. 121 de
la constitución general los menciona al es-
tablecer:
En cada estado de la federación se dará entera fe
y crédito a los actos públicos, registros y proce-
dimientos judiciales de todos los otros.
Acto unilateral Toda manifestación de volun-
tad emitida por una sola persona y que

produce consecuencias de derecho (crea,
modifica, transmite o extingue derechos u
obligaciones). Tal es el caso del testamento.
Actos jurisdiccionales Los que resuelven una
Acto unión Cuando varias personas intervienen
en la creación del acto, sus voluntades con-
curren a una sola finalidad.
Gabino Fraga dice acerca de esta clase de
actos que en ellos:
Las voluntades concurrentes no son indepen-
dientes como en el acto colectivo, sino que ellas
están ligadas entre sí de manera de dar lugar a
una convención; pero sin que ésta llegue a for-
mar un contrato, puesto que el efecto jurídico
que se produce y que es otro elemento que viene
a caracterizar a éste, no es crear una situación
jurídica individual, sino simplemente hacer apli-
cable a un caso concreto una situación jurídica
general creada de antemano.
El mismo autor propone como ejemplo el
nombramiento de un empleado público.
Actos bilaterales “Aquellos que para su forma-
ción requieren dos o más voluntades que
buscan efectos jurídicos diversos entre sí.”
(Ernesto Gutiérrez y González I.) Suelen ci-
tarse, a título de ejemplo de esta categoría,
los contratos de arrendamiento, los de obra
pública, etcétera.
Actos colectivos En ellos, para la consecución
de un fin, se requiere la intervención de los
integrantes de una comunidad cuya voluntad
se manifiesta con independencia; por ejem-
plo, el contrato colectivo de trabajo o los
procesos electorales.
Actos colegiados Pueden considerarse dentro
de esta categoría las decisiones de cuerpos
integrados por varios individuos, las cuales,
al exteriorizarse, aparecen como la voluntad
común del ente emisor. Ejemplo: una ley o
Actos jurisdiccionales 9
una sentencia del tribunal colegiado de cir-
cuito.
controversia entre partes calificadas, o los
que se refieren a las diversas etapas de la
solución del conflicto. El Estado los emite en
ejercicio de la función jurisdiccional.
Dado que tanto la función administrativa
como la jurisdiccional se realizan mediante
la aplicación de la ley, resulta necesario dife-
renciarlas.
Respecto de la función legislativa no
existe mayor problema, ya que consiste bási-
camente en la creación de disposiciones de
carácter general (leyes).
La corriente doctrinaria y política que
sostiene la similitud real entre actos adminis-
trativos y jurisdiccionales (ejecutar la ley,
aplicarla a casos concretos) ha llevado a ex-
cesos de concentración de poder, al hacer
depender (en algunos países) a los órganos
judiciales del poder ejecutivo, o al incorpo-
rar al ámbito de la administración pública
tareas jurisdiccionales. Esto, además de ir en
contra de la teoría y necesidad de repartir el
poder entre diversos órganos estatales, pro-
voca un monopolio totalmente antidemocrá-
tico de facultades en el ejecutivo.
No se trata aquí de estudiar exhaustiva-
mente los actos administrativo y jurisdiccio-
nal; señalaremos sólo algunas notas distintivas
de ambos.
Si bien tanto la función administrativa
como la jurisdiccional se realizan mediante
actos jurídicos que implican ejecutar la ley o
aplicarla a un caso concreto, la primera se
hace de manera continua y permanente, y la
segunda requiere que una persona plantee un
conflicto por resolver.
Orgánicamente, el acto administrativo será
producido por los entes del poder ejecutivo;
el jurisdiccional saldrá de alguna dependen-
cia del poder judicial.
10 Acuerdo
El acto administrativo persigue, de mane-
ra mediata o inmediata, directa o indirecta, el
beneficio colectivo o interés público; por su
parte, el acto jurisdiccional tiene por objeto
resolver una controversia que ha sido plan-
teada, o emitir una declaración en favor de
un individuo determinado.
La mayor parte de los casos que se plan-
tean ante los tribunales (órganos jurisdiccio-
nales) son conflictos de intereses entre
particulares o la necesidad de proteger los
derechos de los gobernados frente a alguna
autoridad. Por su lado, el acto administrativo
se produce para la consecución de finalida-
des de naturaleza colectiva o para permitir
que el Estado alcance fines de carácter mate-
rial o cultural, aunque también va dirigido
usualmente a personas concretas (un permi-
so, cobro de impuestos, una concesión, la
expropiación).
Se considera acto jurisdiccional:
La tarea propia de juzgamiento, que para
resolver los conflictos de intereses que tie-
nen efectos jurídicos, realizan los titulares
del poder judicial... El quehacer jurisdiccional
supone una fórmula de arreglo de las contro-
versias de intereses jurídicos sometidos a
una autoridad competente (seleccionado
como órgano capaz entre varios juzgados y
tribunales).
Fernando Flores García
Acuerdo Resolución que se toma en los tribu-
nales, comunidades o juntas; en otro sentido:
resolución premeditada de una sola persona
(DRAE).
Semánticamente, es la coincidencia de
dos o más personas en el tratamiento o inter-
pretación que ha de darse a un asunto; armo-
nía respecto a una cuestión. También se
entiende como resolución tomada en común
por varios individuos; decisión meditada de
una persona, o como pacto, convenio, tratado,
deliberación y conclusión acerca de un de-
terminado planteamiento.
Como se observa, la palabra acuerdo
tiene múltiples connotaciones. También en
lo jurídico es posible hablar de diversos
alcances: acuerdo internacional, judicial,
laboral, etc.; es decir, el concepto es am-
plio per se. En el ámbito del derecho admi-
nistrativo se entiende de las siguientes
maneras:
a) La decisión de un servidor público.
b) El acto ejecutivo emitido por un cuer-
po colegiado de funcionarios.
c) La resolución de un superior jerárqui-
co respecto a un asunto presentado por
su inferior.
d) El instrumento para la creación de en-
tes administrativos, su modificación,
extinción, venta o transferencia.
Para delimitar el alcance del vocablo acuer-
do en nuestra práctica jurídico administrati-
va, proponemos conceptuarlo como la orden
dictada por el superior al inferior jerár-
quico, conforme a una decisión tomada indi-
vidual o colegiadamente.
Bibliografía: véase en Circular.
Acuerdo de destino Acto administrativo secre-
tarial para modificar la posesión de un bien
de dominio público.
Si un bien va a ser incorporado o desin-
corporado del dominio público, o cuando sin
salir de él cambiará de usuario, se requiere
para ello un acto administrativo llamado
acuerdo administrativo de destino.
Los requisitos del acuerdo de destino son
los siguientes:
1. Que sea emitido por el secretario de esta-
do facultado.

2. Que sea inscrito en el registro público de
la propiedad federal.
3. Que sea publicado en el Diario Oficial.
4. Que esté fundado y motivado correcta-
mente.
5. Que se indique claramente la justifica-
ción para que el bien salga del dominio
público, pase a formar parte de él o cam-
bie de usuario sin perder tal calidad.
Este acuerdo y su debida publicidad, además
de servir de base para el correspondiente
cambio, tienen por finalidad que los particu-
lares sean informados acerca del manejo de
estos bienes que les son valiosos, para que
de esta manera opere el control social ante
posibles abusos en la administración del pa-
trimonio común.
Algunas reglas acerca del acuerdo de des-
tino, que contiene la Ley General de Bienes
Nacionales de 2004, son:
1. Corresponde a la Secretaría de la Función
Pública:
a) Declarar, cuando ello sea preciso, que
un bien determinado está sujeto al
régimen de dominio público de la fe-
deración, por estar comprendido en
algunas de las disposiciones de la ley.
b) Emitir el acuerdo administrativo de
destino de inmuebles federales, con
excepción de las playas marítimas, la
zona federal marítimo terrestre y los
terrenos ganados al mar.
c) Emitir acuerdo administrativo por el
que se desincorporen del régimen de
dominio público de la federación y se
autorice la enajenación de inmuebles
federales, con excepción de los terre-
nos nacionales y demasías, así como
los terrenos ganados al mar.
d) Emitir el acuerdo administrativo por el
que se desincorporen del régimen de
Acuerdo de destino 11
dominio público de la federación los
inmuebles propiedad de los organismos
descentralizados, para su enajenación.
2. Habrán de inscribirse en el registro públi-
co de la propiedad federal:
a) Los títulos por los cuales se adquiera,
transmita, modifique o extinga el do-
minio, la posesión y los demás derechos
reales pertenecientes a la federación, a
las entidades y a las instituciones de
carácter federal con personalidad jurí-
dica y patrimonio propios a las que la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos les otorga auto-
nomía, incluyendo los contratos de
arrendamiento financiero, así como los
actos por los que se autoricen dichas
operaciones.
b) Las declaratorias por las que se deter-
mine que un inmueble forma parte del
patrimonio de la federación.
c) Las declaratorias por las que se de-
termine que un bien está sujeto al
régimen de dominio público de la fe-
deración.
d) Las declaratorias de supresión de zo-
nas federales y los acuerdos adminis-
trativos que desincorporen inmuebles
sujetos al régimen de dominio público
de la federación y autoricen la enajena-
ción de las zonas federales suprimidas
y de los terrenos ganados al mar, a los
ríos, lagos, lagunas, esteros y demás
corrientes de aguas nacionales.
e) Los acuerdos administrativos que des-
tinen inmuebles federales.
f) Los acuerdos administrativos por los
que los inmuebles federales se fusio-
nen o subdividan.
g) Los acuerdos administrativos que desin-
corporen inmuebles del régimen de
dominio público de la federación y
autoricen su enajenación.
12 Adiestramiento
3. Los inmuebles federales prioritariamente
se destinarán al servicio de las institu-
ciones públicas, mediante acuerdo admi-
nistrativo, en el que se especificará la
institución destinataria y el uso autoriza-
do. Se podrá destinar un mismo inmue-
ble federal para el servicio de distintas
instituciones públicas, siempre que con
ello se cumplan los requerimientos de
dichas instituciones y se permita un
uso adecuado del bien por parte de las
mismas.
Los usos que se den a los inmuebles
federales y de las entidades deberán ser
compatibles con los previstos en las dis-
posiciones en materia de desarrollo urba-
no de la localidad en que se ubiquen, así
como con el valor artístico o histórico
que en su caso posean.
4. Corresponde a la Secretaría de la Función
Pública emitir el acuerdo administrativo
de destino de inmuebles federales con
excepción de las áreas de la zona federal
marítimo terrestre y de los terrenos gana-
dos al mar, en cuyo caso la emisión del
acuerdo respectivo corresponderá a la
Secretaría de Medio Ambiente y Recur-
sos Naturales.
5. La conservación, mantenimiento y vigi-
lancia de los inmuebles federales destina-
dos quedará a cargo de las instituciones
destinatarias, las cuales deberán atender
las disposiciones legales y reglamentarias
que resulten aplicables.
La Secretaría de la Función Pública o
la Secretaría de Medio Ambiente y Re-
cursos Naturales, según sea el caso, fo-
mentarán el aseguramiento por parte de
las destinatarias de los inmuebles fede-
rales destinados contra los daños a los
que puedan estar sujetos dichos bienes.
Para tal efecto, ambas dependencias emi-
tirán los lineamientos correspondientes
respecto de los inmuebles federales que
sean de su competencia.
6. Para cambiar el uso de los inmuebles
destinados, las instituciones destinatarias
deberán solicitarlo a la Secretaría de la
Función Pública o a la Secretaría de
Medio Ambiente y Recursos Naturales,
según corresponda, las que podrán autori-
zar el cambio de uso, considerando las
razones que para ello se le expongan, así
como los aspectos señalados en el artícu-
lo 62 de la ley.
7. El destino únicamente confiere a la institu-
ción destinataria el derecho de usar el in-
mueble destinado en el uso autorizado,
pero no transmite la propiedad del mismo,
ni otorga derecho real alguno sobre él.
Las instituciones destinatarias no po-
drán realizar ningún acto de enajenación
sobre los inmuebles destinados. La inob-
servancia de esta disposición producirá la
nulidad del acto relativo.
8. Las instituciones destinatarias podrán
asignar y reasignar entre sus unidades
administrativas y órganos desconcentra-
dos, los espacios de los inmuebles que le
hubiesen sido destinados, siempre y cuan-
do no se les dé un uso distinto al autori-
zado en el acuerdo de destino.
Adiestramiento Obligación del Estado de pro-
porcionar al servidor público los conoci-
mientos necesarios para el óptimo desempeño
de la función pública en el puesto que ocupa,
y para el empleo de equipo y métodos opera-
tivos nuevos.
Esto no implica que el Estado patrón deba
suplir la enseñanza escolar (de cualquier
nivel) que el servidor público ha de poseer
cuando se le expide el nombramiento corres-
pondiente a su plaza.
Algunos autores establecen diferencias
entre adiestramiento y capacitación, en

nuestra opinión se trata de la misma figura
laboral burocrática. (Véase Capacitación.)
Administración pública Acción del gobierno
al dictar y aplicar las disposiciones necesa-
rias para el cumplimiento de las leyes y para
la conservación y fomento de los intereses
públicos, y al resolver las reclamaciones a
que dé lugar lo demandado (DRAE).
En términos generales, la expresión se usa
como sinónimo de poder ejecutivo.
La administración pública es el objeto de
estudio de la disciplina denominada adminis-
tración pública (ella y su objeto de estudio
coinciden en su denominación). Esta última
presenta sustanciales diferencias de especia-
lización con otra disciplina que le es afín, la
administración de empresas. Dichas diferen-
cias se explican en función de los entes hacia
los cuales se dirigen, entes cuya organiza-
ción y actividades difieren en virtud de sus
objetivos y de los sectores en que actúan. Por
ende, la sistemática a que responden sus
planteamientos teóricos y prácticos también
es diferente. Ambas, sin embargo, comparten
cierta terminología para referirse a aspectos
que, de una a otra forma, les son comunes;
de ahí que ambas emplean expresiones como
organización, planeación, control, evalua-
ción, selección de personal, dirección, etc.
La mayoría de los autores que se mencionan
en esta voz, para abreviar y evitar redundan-
cias, utilizan solamente la expresión ciencia
de la administración, pero en este caso de lo
que se habla es de la disciplina de la admi-
nistración pública. Por otra parte, cabe hacer
notar que los especialistas aún no se ponen
de acuerdo en cuanto a si la administración
es una ciencia o una técnica, por eso prefe-
rimos referirnos a ella con el término disci-
plina.
Evolución histórica. La evolución históri-
ca de la administración pública no es breve;
Administración pública 13
breve puede ser la exposición que se haga
acerca de su desarrollo a lo largo de la histo-
ria, pero eso queda librado al arbitrio del
expositor y no por limitantes debidas a la
naturaleza misma del tema. A continuación
proporcionamos unas notas muy generales
acerca de este proceso que durante decenas
de siglos ha acompañado a la humanidad.
Ya en las más remotas sociedades aparece
la administración: primero para regular la
distribución de los escasos satisfactores que
poseían los grupos humanos y, después, con
fines tributarios. Con el surgimiento y la ex-
pansión de los grandes imperios de la anti-
güedad, experimenta un salto cualitativo y
cuantitativo, impulsado por la necesidad de
manejar las riquezas obtenidas mediante la
guerra.
Según Omar Guerrero, los primeros escri-
tos acerca de la administración pública los
aporta la India entre los siglos VI a IV, a. C.
A partir de entonces es posible reseñar (cosa
que hace el autor citado) los estudios que se
hicieron a instituciones públicas encargadas
de las funciones o actividades administrati-
vas de las sociedades políticamente estructu-
radas y siempre cambiantes.
Así, los entes de la administración exis-
ten, se modifican y se adaptan al apogeo de la
Roma imperial. Este mismo proceso de cam-
bio y adaptación se repite en la alta Edad
Media, en la baja Edad Media, con el surgi-
miento del Estado moderno (siglo XV), y en
el nuevo régimen surgido gracias a la Revo-
lución francesa (1789). Dinámica que, por
otra parte, se mantiene en nuestros días y que
también se dio en otras sociedades políticas no
occidentales (las civilizaciones americanas
anteriores al siglo XV, el Lejano Oriente, et-
cétera).
En lo que se refiere a los estudiosos de la
materia, sobresalen Turgot (siglo XVIII),
Bonnin (n. 1772), Tocqueville (fines del
14 Administración pública
siglo XVIII), Carlos Von Stein (1757-1831),
Oliván (siglo XIX), Posada de Herrera (siglo
XIX), Otto Mayer (a fines del siglo XIX); Luis
de la Rosa y Francisco Bulnes en México
(siglo XIX), y los contemporáneos Max We-
ber y Morstein Marx.
Manuel M. Diez, en Problemática de la
administración pública moderna, afirma:
La administración es tan abigarrada, tan diversa
en su forma y contenido que solamente se puede
aceptar una noción negativa: el hecho de no ser
legislación ni ser justicia.
En la medida que el Estado se iba consoli-
dando, la administración pública incorporaba
nuevos cometidos a su ámbito de competen-
cia. Este movimiento orientado a aumentar
el radio de acción de la función administrati-
va no ha cesado en la actualidad, porque
prácticamente toda actividad social implica
relaciones con los órganos del poder ejecuti-
vo federal, local o municipal. Ello a pesar de
la privatización de muchas empresas y acti-
vidades.
Tal ensanchamiento del campo de acción
de la administración pública ha producido la
innovación y proliferación de métodos, re-
glas y organismos, lo que ha motivado el en-
sayo de una multiplicidad de variantes en las
estructuras del poder público, así como el in-
cremento de la diversificación de sistemas.
Estos comentarios resultan vigentes a pe-
sar de las políticas neoliberales adoptadas en
casi todos los países a finales del siglo XX. El
llamado adelgazamiento del Estado no trajo
consigo que éste renunciara a cuotas de
poder y las traspasara a otras instancias so-
ciales.
Diversas concepciones de la administra-
ción pública. Los entes del poder público
encargados de coordinar los recursos de di-
versa índole para el logro de ciertos objetivos
constituyen la materia que integra la admi-
nistración pública.
La administración pública, al ser analizada
por la ciencia o teoría de la administración y
desde un punto de vista eminentemente extra-
jurídico, comprende los elementos siguientes:
a) Organización.
b) Coordinación.
c) Finalidad.
d) Objetivos.
e) Métodos operativos.
f) Planeación.
g) Control.
h) Evaluación.
Otra concepción es la teleológica, es decir,
aquella en que se toman en cuenta los fines
que la administración persigue, los cuales
pueden ser lograr el bien común, satisfacer
las necesidades colectivas, mantener la hege-
monía de un grupo social, alcanzar la justicia
social, etcétera.
Una concepción más, de las muchas que
existen, considera la administración pública
como una organización de individuos, los
cuales han de ser conducidos adecuadamente
al logro eficiente de determinados resulta-
dos. Por último, nos referimos a la tesis que
considera a la administración pública un
instrumento fundamental dentro de la activi-
dad política del Estado, pues por su medio se
ejerce principalmente el poder.
Criterios para el estudio de la administración
pública. Existen dos puntos de vista o criterios
a los que se acude para establecer la naturaleza
o materia que integra la administración públi-
ca, los cuales se denominan, respectivamente:
orgánica y dinámica o funcional:
Orgánica: el objeto de la ciencia de la
administración lo conforman todos los

entes que dependen del poder ejecutivo,
ya sea que tal vinculación sea real o for-
mal (incluye secretarías, organismos
descentralizados, comisiones, empresas
públicas, etcétera).
Dinámica o funcional: la materia de la
ciencia de la administración está cons-
tituida por aquellas acciones del poder
público cuya naturaleza es material-
mente administrativa. Esto es, el objeto
por estudiar es el quehacer estatal que
se realiza de forma de función adminis-
trativa (Fraga, Gordillo), de cometidos
(Sayagués) o actividad administrativa
(Manuel M. Diez, Royo Villanova).
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cambio social, Escuela Nacional de Administra-
ción Pública, Madrid, 1974.
Administración pública. Clasificación En el
derecho administrativo, como en otras ramas
jurídicas, cada autor se vale de su propio
criterio para clasificar o definir; a ello se
debe que existan abundantes clasificaciones
Administración pública. Clasificación 15
de la administración pública, además de las
previstas por la ley. Citaremos algunas:
a) Activa y contenciosa. Inspirada en la
escuela francesa, la primera denota a
los entes que producen y ejecutan
actos administrativos; la segunda, a los
órganos del poder ejecutivo faculta-
dos para resolver conflictos entre los
gobernados y la propia administración
pública.
b) Federal, local y municipal. Basada en
la constitución política mexicana,
atiende a los tres niveles de gobierno
existentes en nuestro sistema jurídico
político. Cabe señalar que la adminis-
tración local también se conoce como
estatal, y en derecho comparado equi-
vale a la denominada provincial o es-
tadual.
c) Centralizada y paraestatal. Referida a
los dos tipos de administración pública
previstos en el art. 90 de la constitu-
ción federal.
d) Centralizada, desconcentrada y des-
centralizada. Se refiere a la forma de
relacionar los órganos administrativos
con el titular del poder ejecutivo.
e) De acuerdo con la competencia de
cada órgano. Se puede hablar de admi-
nistración política, de seguridad, agro-
pecuaria, industrial, educativa, etcétera.
f) Dependencias y entidades. Esta distin-
ción se introdujo en nuestro derecho a
partir de 1977. Identifica el término
dependencias con secretarías, departa-
mentos administrativos y procuradu-
rías de justicia (órganos centralizados);
el vocablo entidades se reserva para
los entes paraestatales (órganos des-
centralizados en sentido amplio).
g) Órganos y organismos. Con el primer
vocablo se califica los entes que care-
cen de personalidad jurídica propia
16 Administrado
(centralizados, desconcentrados, co-
misiones intersecretariales), y con el
segundo a las entidades o paraestatales
de cualquier tipo.
Administrado Particular o gobernado en sus re-
laciones con los órganos del poder ejecutivo.
Administrativo laboral Relaciones de tra-
bajo entre el Estado y sus servidores;
aunque en sentido estricto ello se restrin-
giría a la función pública del poder ejecu-
tivo, ya que deja fuera, por la denominación
usada, a los trabajadores de los órganos
judiciales y legislativos. (Véase Función
pública.)
Adscripción Lugar y unidad administrativa en
que el servidor público realizará las tareas
propias del puesto, cargo o comisión que
comprenda su nombramiento. El cambio de
adscripción debe permitirlo la ley y estar
contemplada su posibilidad en las condicio-
nes generales de trabajo, ya que no es infre-
cuente que ese movimiento se realice para
inducir la renuncia del servidor público,
como forma de sanción (por supuesto legal)
o por venganzas personales.
El propio servidor público puede solicitar
que se modifique la adscripción, en cuyo
caso no habrá problema si hay disponibili-
dad de lugar en la oficina de la dependencia
a la cual quiere ser trasladado.
Esta figura tiene una serie de variantes
conocidas como movimientos de personal.
La ley burocrática y las condiciones genera-
les de trabajo de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, los definen del siguiente
modo:
1. Cambio de adscripción. Traslado del ser-
vidor público de una unidad administrati-
va a otra, con la conformidad de sus
respectivos responsables y la asignación
de plaza y puesto en la oficina receptora.
2. Cambio de radicación. Modificación de
la ubicación física del trabajador a dife-
rente localidad o entidad en una misma
unidad administrativa.
3. Reubicación. Transferencia del servidor
público con su plaza y puesto de una uni-
dad administrativa a otra dentro de la
misma secretaría, con la conformidad de
los responsables de ambas.
4. Reasignación. Transferencia del servidor
público con su plaza y puesto de una de-
pendencia o entidad a otra del gobierno
federal, con la conformidad de sus titula-
res y la intervención de la comisión inter-
secretarial del servicio civil.
5. Cambio de actividad o labores. Modifi-
cación de las tareas que desempeña el
trabajador, que puede originar una vacan-
te o un movimiento presupuestal.
6. Remoción. Cambio de un servidor públi-
co, dispuesto por la secretaría mediante
sus órganos competentes, a una oficina
distinta de aquella en que estuviera pres-
tando sus servicios, dentro de la misma
entidad federativa cuando esto sea posi-
ble, hasta que el conflicto sea resuelto en
definitiva por el tribunal federal de conci-
liación y arbitraje.
7. Traslado. Cambio de la ubicación física
del servidor público a otro centro laboral,
entidad o localidad, con carácter definitivo.
Aguas nacionales Recursos hidráulicos propie-
dad de la federación o que son competencia
de ella.
La importancia vital del agua es de sobra
conocida. Sin este recurso no es posible si-
quiera la existencia de los seres vivos y, en
consecuencia, de la civilización. Aunque
tradicionalmente se le consideró un elemen-
to natural inagotable, en realidad no lo es;

cada día es más costoso hacerla llegar a los
centros urbanos y su empleo es indiscrimina-
do y sufre alta contaminación.
En el derecho mexicano, los principales
recursos acuíferos se consideran propiedad
de la federación, aunque son competencia
concurrente para los tres niveles de gobier-
no. El art. 27 constitucional establece que:
Son propiedad de la nación las aguas de los
mares territoriales, en la extensión y términos
que fije el derecho internacional; las aguas
marinas interiores; las de lagunas y esteros
que se comuniquen permanente o intermiten-
temente con el mar; las de lagos interiores de
formación natural que estén ligados directa-
mente a corrientes constantes; las de los ríos
y sus afluentes directos o indirectos, desde el
punto del cauce en que se inicien las primeras
aguas permanentes, intermitentes o torrencia-
les, hasta su desembocadura en el mar, lagos,
lagunas o esteros de propiedad federal; las de
las corrientes constantes o intermitentes y sus
afluentes directos o indirectos, cuando el cau-
ce de aquéllas, en toda su extensión o en
parte de ellas, sirva de límite al territorio na-
cional o a dos entidades federativas, o cuando
pase de una entidad federativa a otra o cruce
la línea divisoria de la república; las de los la-
gos, las lagunas o esteros cuyos vasos, zonas
o riberas estén cruzados por líneas divisorias
de dos o más entidades, o entre la república y
un país vecino; o cuando el límite de las ribe-
ras sirva de lindero entre dos entidades fede-
rativas o a la república con un país vecino; las
de los manantiales que broten en las playas,
zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de
los lagos, lagunas o esteros de propiedad fe-
deral, y las que se extraigan de las minas; y
los cauces, lechos o riberas de los lagos y las
corrientes interiores en la extensión que fija la
ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libre-
mente alumbradas mediante obras artificiales
y apropiarse por el dueño del terreno; pero
cuando lo exija el interés público o se afecten
otros aprovechamientos, el ejecutivo federal
podrá reglamentar su extracción y utilización y
Aguinaldo Pago anual de 40 días de salario
aun establecer zonas vedadas, al igual que
para las demás aguas de propiedad nacional.
Aguinaldo 17
Cualesquiera otras aguas no incluidas en la
enumeración anterior se considerarán como
parte integrante de la propiedad de los terre-
nos por los que corran o en los que se en-
cuentren sus depósitos, pero si se localizaren
en dos o más predios, el aprovechamiento de
estas aguas se considerará de utilidad públi-
ca, y quedará sujeto a las disposiciones que
dicten los estados.
En los casos a que se refiere el párrafo
anterior, el dominio de la nación es inalienable
e imprescriptible y la explotación, el uso o el
aprovechamiento de los recursos de que se
trata, por los particulares o por sociedades
constituidas conforme a las leyes mexicanas,
no podrá realizarse sino mediante concesio-
nes, otorgadas por el ejecutivo federal, de
acuerdo con las reglas y condiciones que es-
tablezcan las leyes.
La nación ejerce en una zona económica
exclusiva situada fuera del mar territorial y
adyacente a éste, los derechos de soberanía
y las jurisdicciones que determinen las leyes
del congreso. La zona económica exclusiva
(mar patrimonial) se extenderá a doscientas
millas náuticas, medidas a partir de la línea de
base desde la cual se mide el mar territorial.
En aquellos casos en que esa extensión pro-
duzca superposición con las zonas económi-
cas exclusivas de otros estados, la delimitación
de las respectivas zonas se hará en la medida
en que resulte necesario, mediante acuerdo
con estos estados.
La restitución de aguas a los núcleos de
población se hará en los términos de la ley
reglamentaria.
Estas reglas constitucionales están desarro-
lladas en la Ley de Aguas Nacionales y en la
Ley Federal del Mar (8 de enero de 1986); su
aplicación, en especial de la primera, compe-
te al órgano desconcentrado federal comi-
sión nacional de agua. Asimismo, la Ley
Agraria es aplicable en lo conducente al últi-
mo párrafo anotado.
que se otorga a los servidores públicos:
50% en diciembre y 50% a principios del
18 Alcalde
mes de enero. (Véase Prestaciones econó-
micas.)
Alcalde Véase Ayuntamiento.
Alemania La idea de Hegel acerca del Estado
(nacida principalmente de la admiración que
el filósofo profesaba a la sociedad prusiana
de su tiempo, en virtud de la cual la figura
del Estado está magnificada al grado de ver
en él la divinidad concretada a la que se de-
ben supeditar los intereses particulares) si-
guió presente en el accionar de la moderna
burocracia de Alemania.
La rigidez en la selección, formación y
disciplina del servidor público alemán se
conjuga con los grandes adelantos técnicos
alcanzados por esa sociedad con el fin de
lograr un alto grado de eficiencia.
La relación que se da entre el Estado ale-
mán y sus servidores deriva de un acto cuya
naturaleza se encuentra sujeta a discusión
por los autores germanos. Algunos lo consi-
deran como un contrato de derecho público
y otros como un acto de adhesión a un dere-
cho preexistente, es decir, la obligación de
ejercer la función pública sujetándose a las
reglas previstas por el Estado.
Existen condiciones generales en el des-
empeño de la función pública aplicables a
todos los empleados, y condiciones especia-
les según la categoría y el tipo de trabajo
específico por desarrollar.
Las condiciones generales más importan-
tes son las siguientes:
• Todo ciudadano tiene la posibilidad de
ser elegido para ocupar un empleo
público, sin distinción de sexo, credo,
raza o ideología política (derecho
constitucional).
• El funcionario deberá desempeñar su
trabajo con profesionalismo, desinterés
e imparcialidad. La actividad política
no deberá interferir en su desempeño
(ella deberá manifestarse con la mode-
ración y reserva que corresponde a su
situación de servidor público).
• Guardará absoluta discreción en aque-
llos asuntos de su competencia que así
lo requieran.
• Como funcionario público actuará con
estricto apego a las disposiciones lega-
les aplicables.
• No podrá aceptar otra recompensa
para cumplir con su trabajo, que no sea
la remuneración asignada por el poder
público.
En la Alemania reunificada, los trabajadores
del Estado cuentan con contrato colectivo, y
la huelga es posible aun en los servicios pú-
blicos.
Alimentos Véase Bebidas y alimentos.
Altos funcionarios y empleados En todo cen-
tro de trabajo se delimitan jerárquicamente
las distintas actividades que hacen posible la
realización del bien o los servicios deseados,
lo que proporciona, además, justificación de
la existencia de la unidad administrativa que
los produce.
La obligación de realizar determinadas
actividades recae en ciertos individuos, quie-
nes se ven investidos por la posesión de
cierta jerarquía, la que a su vez da lugar a
una división técnica del trabajo. Esta divi-
sión no es otra cosa que la distribución de
tareas dentro del proceso productivo, es de-
cir, la identificación del trabajo efectivamen-
te desarrollado por cada persona para la
elaboración del bien o servicio final.
Desde épocas remotas, aquellas en las
cuales el esclavismo estuvo presente, la
necesidad de jerarquizar las actividades en

todo proceso cuyo fin fuera producir un
objeto deseado, hizo indispensable la in-
tervención de un esclavo que supervisara
el desempeño de todos los demás, y era
quien recibía un trato preferencial sobre
sus compañeros porque defendía los inte-
reses del amo.
Este esquema se reprodujo en épocas pos-
teriores, no obstante los cambios de los mo-
dos de producción (feudalismo y capitalismo),
y aquel que coordinaba o supervisaba el tra-
bajo de los demás por cuenta del amo, señor
feudal o capitalista, fue identificado más
como un verdadero agente de ellos que como
un integrante de las clases débiles de las que
provenía.
Pero, por otra parte, no fue considerado
miembro de la facción social a la que ser-
vía, pues nunca dejó de ser esclavo, cobra-
dor de tributos o capataz, según la época en
que le tocó vivir. Podemos decir que su
equivalente en la actualidad es el adminis-
trador.
Tal individuo no ha dejado de ser un ele-
mento sustituible a capricho y voluntad de
quienes se encuentran en la cúspide de la
pirámide social. Un motivo de remoción es
cuando no cumple las tareas de control que le
habían encomendado, de tal suerte que su
permanencia en el estatus sólo está garantizada
por su dureza o capacidad de convencimiento
para acelerar cuantitativa y cualitativamente
la aplicación de los operarios en el proceso
productivo.
De esa manera se ha materializado la dis-
tinción entre el trabajador común y corriente,
y el que lo dirige, quien representa los inte-
reses del propietario de los medios de pro-
ducción.
Este esquema de conducta se reproduce
en el ámbito gubernamental, el cual jerar-
quiza las actividades que le son propias de
acuerdo con sus fines que, sin ser lucrativos,
Altos funcionarios y empleados 19
sí tienden a la producción de bienes y servi-
cios destinados a proporcionar satisfactores a
su comunidad.
La burocracia es ínsitamente una organi-
zación que ejerce un control jerárquico de
sus integrantes, quienes se dividen en los
que tienen mando y los que obedecen, los que
supervisan y los que ejecutan, los que toman
las decisiones y los que las acatan. En resu-
men, la burocracia es una organización que
divide a los trabajadores en funcionarios y
empleados.
El control jerárquico al que nos referimos
implica, en la administración pública, la sub-
ordinación técnica del empleado a sus supe-
riores en el cumplimiento de las tareas que le
son propias de acuerdo con la ley. Dicha
subordinación se traduce en una serie de fa-
cultades (poder jerárquico) atribuidas al su-
perior, quien las ejerce en representación del
Estado.
Este poder jerárquico se expresa normal-
mente en forma de instrucciones u órdenes
dirigidas al inferior (si se trata de un em-
pleado o funcionario de menor rango quien
las emite), o bien al supervisar, sancionar,
autorizar o modificar sus actos, conforme a
la ley.
Por otra parte, ha resultado particular-
mente difícil definir con claridad cuándo
estamos ante un funcionario y cuándo ante
un empleado público, ya que por regla gene-
ral su designación está sujeta al mismo
procedimiento, sus derechos laborales fun-
damentales ante el Estado son idénticos y,
en ciertos casos, los llamados funcionarios
no cuentan con poder jerárquico (los aseso-
res, por ejemplo).
Para Rafael Bielsa, la diferencia sustan-
cial consiste en que la designación del funcio-
nario constituye un encargo especial o una
delegación transmitida por la ley y, en cam-
bio, la del empleado supone un complemento
20 Amparo administrativo
al desempeño de la función pública mediante
el servicio que presta al Estado.
Es en este sentido que para Bielsa el fun-
cionario expresa la voluntad estatal y los
empleados sólo se ocupan de examinar, re-
dactar y controlar documentos; realizar
cálculos y trámites, o desarrollar cualquier
otra actividad afín que no implique represen-
tación alguna del Estado.
No obstante la claridad de los conceptos
vertidos por el tratadista, consideramos que
no abarca la gama de posibilidades que pre-
senta la administración pública, ya que acep-
tar una distinción tan tajante excluiría de la
categoría funcionarios a todos aquellos indivi-
duos que se desempeñan en las más altas esfe-
ras administrativas, sin representación estatal
y que, sin embargo, reciben un tratamiento
laboral idéntico al de los que sí la tienen.
Tal es el caso de los secretarios técnicos y
particulares, o el de los asesores, cuya labor
es de mero apoyo a los funcionarios de más
alto nivel del Estado.
Tampoco nos parece aceptable inclinar-
nos por el criterio legalista, que propone
ofrecer una solución al problema adoptando
la distinción que, en el caso de México, ex-
presa la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado, Reglamentaria del
Apartado B del Artículo 123 Constitucional,
que determina en su numeral 5 quiénes son
trabajadores de confianza y, por exclusión,
quiénes son de base. Nuestra razón es de ín-
dole científica, ya que en la relación conteni-
da en el citado dispositivo no encontramos
elementos que nos permitan fijar con preci-
sión la naturaleza jurídica de la diferencia.
Es por ello que consideramos necesario
un replanteamiento del problema que parta
de la utilidad misma que revisten para la
ciencia del derecho los conceptos interre-
lacionados de funcionario y empleado pú-
blico.
Lo que resulta claro es la existencia de
una distinción, ya que no podemos conside-
rar que haya igualdad de condiciones entre
un secretario de estado y un archivista, lo
que implica la necesidad de aplicarles re-
gímenes diferentes, de acuerdo con las ta-
reas y responsabilidades que caracterizan a
cada uno en el cumplimiento de la función
pública.
Bibliografía
Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. III,
6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Di Malta, Pierre, Essai sur la notion de pouvoir
hiérarchique, LGDJ, París, 1961.
Ferrater Mora, José, Las crisis humanas, Salvat-
Alianza, Navarra, 1972.
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado, Reglamentaria del Apartado B del Ar-
tículo 123 Constitucional.
Miliband, Ralph, El estado en la sociedad capi-
talista, 6a. ed., Siglo XXI, México, 1976.
Amparo administrativo Control de la acción
administrativa, por parte de órganos judicia-
les, que se da en derecho mexicano.
Se trata de un control jurisdiccional (exis-
te controversia) por medio de órgano judi-
cial (poder judicial), el cual mediante la
tutela de los derechos humanos (garantías
individuales) obliga a la administración pú-
blica a obrar de conformidad con la ley
cuando ha afectado indebidamente los inte-
reses particulares del gobernado.
Este sistema de control equivale al ha-
beas corpus del derecho anglosajón. Aquí no
es lugar para describir las diferencias de ori-
gen y finalidad entre esta figura y el amparo
mexicano; nuestro único propósito es señalar
su semejanza en cuanto camino jurisdiccio-
nal judicial de control de legalidad; aunque
cabe la observación de que el amparo tiene
 Apartado A del artículo 123 constitucional
efectos para un caso particular y el habeas
corpus trasciende erga omnes.
El control que se ejerce por medio del
amparo es indirecto, ya que no fue ideado
como controlador de la legalidad del actuar
del poder ejecutivo, sino para garantizar el
respeto a los derechos humanos. Dado que
en el capítulo de garantías individuales la
carta magna incluyó lo que se ha estudiado
como requisitos constitucionales del acto y
procedimiento administrativos (véase), cuan-
do éstos no son cumplidos por la administra-
ción pública, el gobernado puede solicitar a
la autoridad judicial el amparo y la protec-
ción de la justicia federal. De esta manera, la
forma escrita, competencia, legalidad, fun-
damentación, motivación, previa audiencia,
irretroactividad, seguridad jurídica y demás
requisitos constitucionales de la acción ad-
ministrativa han de ser acatados, de lo con-
trario existe la posibilidad de acudir al juicio
de amparo.
Para intentar la vía de amparo, han de ago-
tarse previamente los otros medios de defen-
sa: recurso administrativo y contencioso
administrativo, cuando conforme a la ley
ello sea necesario.
Los antecedentes, la naturaleza, los requi-
sitos, los procedimientos y los efectos del
amparo son de tal importancia y complejidad
técnica que su descripción resulta imposible
en este diccionario; por ello remitimos al
lector a los textos especializados.
Una vertiente del control judicial de la
legalidad es la que prevé el art. 133 de la car-
ta magna al señalar que esa constitución, las
leyes del congreso de la unión que emanen
de ella y los tratados que estén de acuerdo
con la misma, celebrados y por celebrar por
el presidente de la república, con ratifica-
ción del senado, serán la ley suprema de
toda la unión. Los jueces de las entidades
federativas se arreglarán a dicha constitución,
21
a las leyes y los tratados, a pesar de las
disposiciones en contrario que puedan fi-
gurar en las constituciones o leyes de los
estados.
Una última observación acerca del siste-
ma judicial de control de legalidad: sus par-
tidarios aducen en su favor la teoría de la
separación de poderes, argumento que tam-
bién esgrimen quienes están de acuerdo con
los tribunales administrativos.
Antigüedad Tiempo que un servidor público
lleva en la función pública. El adecuado
cómputo de dichos periodos de actividad en
tareas estatales reviste suma importancia
para prestaciones de seguridad social (retiro
voluntario, jubilación, préstamos), estímu-
los, ascensos y licencias, entre otras cuestio-
nes; esto es válido tanto para el servicio civil
como para las fuerzas armadas.
Apartado A del artículo 123 constitucional
Las más importantes empresas públicas de la
federación, sean organismos descentraliza-
dos o sociedades anónimas, se encuentran
reguladas, en cuanto a las relaciones con sus
trabajadores, por el apartado A del art. 123
constitucional y su ley reglamentaria (Ley
Federal del Trabajo, 1970). Desde luego, te-
nemos en cuenta que esos entes no forman
parte de la persona jurídica federación por
poseer a su vez su propia personalidad, pero
resulta claro que representan una porción
fundamental del aparato político administra-
tivo del Estado.
El contenido del citado apartado es mate-
ria de estudio del derecho del trabajo; no
obstante, estimamos conveniente recordar
los principales puntos establecidos en dicho
artículo.
El congreso federal deberá expedir las
leyes relativas al trabajo, las cuales regirán a
obreros, jornaleros, empleados, domésticos,
22 Apartado A del artículo 123 constitucional
artesanos y, de manera general, a todo con-
trato de trabajo, sin contravenir las bases si-
guientes:
1. La duración de la jornada será de ocho
horas como máximo.
2. La jornada de trabajo nocturno no será
mayor de siete horas.
Quedan prohibidas, para los menores
de 16 años, las labores insalubres o peli-
grosas, el trabajo nocturno industrial y
todo otro trabajo después de las 22 horas.
3. Está prohibida la utilización del trabajo
de los menores de 14 años. Los mayores de
esta edad y menores de 16 tendrán como
jornada máxima seis horas.
4. Por cada seis días de trabajo, se disfrutará
de un día de descanso, como mínimo.
5. Las mujeres, durante el embarazo, no
realizarán trabajos que exijan un esfuerzo
considerable y signifiquen un peligro
para su salud; tendrán forzosamente un
descanso de seis semanas anteriores a la
fecha fijada aproximadamente para el
parto y seis semanas posteriores al mis-
mo, y deben percibir su salario íntegro y
conservar los derechos que hubieran ad-
quirido por la relación de trabajo.
6. Los salarios mínimos que deberán disfru-
tar los trabajadores serán generales o
profesionales. Los primeros regirán en
las áreas geográficas que se determinen;
los segundos se aplicarán en ciertas ra-
mas de la economía o profesiones, oficios
o trabajos especiales.
7. Los salarios mínimos deberán ser adecua-
dos para las necesidades normales de una
familia, en el orden material, social y
cultural, y para la educación obligatoria
de los hijos. Los salarios mínimos profe-
sionales se fijarán de acuerdo con las ca-
racterísticas de las distintas actividades
económicas.
8. Los salarios mínimos los fijará una comi-
sión nacional formada por representantes
de los trabajadores, de los patrones y del
gobierno, la que se auxiliará de las comi-
siones consultivas que considere necesa-
rias para el mejor desempeño de su labor.
9. A trabajo igual corresponde salario igual,
sin importar sexo ni nacionalidad.
10. El salario mínimo quedará exceptuado de
embargo o cualquier descuento.
11. Los trabajadores tendrán derecho a una
participación en las utilidades de las em-
presas, regulada según las normas que
el propio apartado delinea, en donde se
indica tomar en consideración la necesi-
dad de fomentar el desarrollo industrial
del país, el interés razonable que debe
percibir el capital y la necesaria reinver-
sión de capitales, entre otros elementos.
12. El salario deberá pagarse precisamente en
moneda de curso legal, no se permite ha-
cerlo con mercancías, ni con vales, fichas
o cualquier otro medio con que se preten-
da sustituir la moneda.
13. Cuando por circunstancias especiales de-
ban laborarse horas extra, se abonará
como salario por el tiempo excedente
100% más de lo fijado para las horas
normales. En ningún caso el trabajo extra
podrá exceder de tres horas diarias ni de
tres veces seguidas. Los menores de 16
años no serán admitidos en este tipo de
trabajos.
14. Toda empresa estará obligada, según lo
determinen las leyes, a proporcionar a los
trabajadores habitación. Esta obligación
se cumplirá mediante las aportaciones
que las empresas hagan a un fondo nacio-
nal de la vivienda que establecerá un
sistema de financiamiento para que ad-
quieran en propiedad la vivienda.
15. Queda prohibido el establecimiento de
expendios de bebidas embriagantes y
 Apartado A del artículo 123 constitucional
de casas de juego de azar en algún cen-
tro de trabajo.
16. Las empresas estarán obligadas a propor-
cionar a sus trabajadores capacitación o
adiestramiento para el trabajo.
17. Los empresarios serán responsables de
los accidentes de trabajo y de las enfer-
medades profesionales de los trabaja-
dores, por tanto, les deberán pagar la
indemnización correspondiente, según
haya traído como consecuencia la muerte
o incapacidad temporal o permanente
para trabajar. Esta responsabilidad sub-
sistirá aun en el caso de que el patrón
contrate el trabajo mediante un interme-
diario.
18. El patrón estará obligado a observar los
preceptos legales sobre higiene y seguri-
dad en las instalaciones de su estableci-
miento y a adoptar las medidas adecuadas
para prevenir accidentes.
19. Tanto los obreros como los empresarios
tendrán derecho de organizarse en defen-
sa de sus intereses, y formar para ello
sindicatos o asociaciones profesionales.
20. Las leyes reconocerán el derecho de los
obreros y de los patrones para huelgas y
paros. Las huelgas serán lícitas cuando
tengan por objeto conseguir el equilibrio
entre los factores de la producción, y ar-
monizar los derechos del trabajo y del
capital. En los servicios públicos será
obligatorio para los trabajadores dar avi-
so, con 10 días de anticipación, la fecha
señalada para la suspensión del trabajo.
Las huelgas serán consideradas ilícitas sólo
cuando la mayoría de los huelguistas
ejerciere actos violentos contra las perso-
nas o las propiedades. Por otro lado, los
paros serán lícitos cuando el exceso de
producción haga necesario suspender el
trabajo para mantener los precios en lími-
te costeable.
23
21. Los conflictos entre el capital y el trabajo
se sujetarán a la decisión de una junta de
conciliación y arbitraje, formada por igual
número de representantes de obreros y
patrón y uno del gobierno. Si el patrón se
negare a someter sus diferencias al arbi-
traje o a aceptar el laudo pronunciado por
la junta, se dará por terminado el contrato
de trabajo y quedará obligado a indemni-
zar al obrero con el importe de tres meses
de salarios, además a la responsabilidad
que resulte. Si la negativa fuera del traba-
jador, se dará por terminado el contrato
laboral.
22. El patrón que despida a un obrero sin
causa justificada o por haber ingresado en
un sindicato, o por haber tomado parte
en una huelga lícita, estará obligado, a elec-
ción del trabajador, a cumplir el contrato o
a indemnizarlo con tres meses de salario.
La ley determinará los casos en que el
patrón podrá ser eximido de la obliga-
ción de cumplir el contrato, mediante el
pago de la indemnización. Igualmente
tendrá la obligación de indemnizar al tra-
bajador con el importe de tres meses de
sueldo, cuando se retire del servicio por
falta de probidad del patrón o por recibir
de él malos tratos, ya sea en su persona o en
la de su cónyuge, padres, hijos o hermanos.
El patrón no podrá eximirse de esta
responsabilidad cuando los malos tratos
provengan de dependientes o familiares
que obren con su consentimiento.
23. Los créditos en favor de los trabajadores
por salarios devengados en el último año,
y por indemnizaciones, tendrán prefe-
rencia sobre cualquier otro en caso de
concurso o quiebra.
24.De las deudas contraídas por los traba-
jadores en favor de sus patrones y aso-
ciados, familiares o dependientes, sólo será
responsable el mismo trabajador, y nunca
24 Apartado A del artículo 123 constitucional
se podrán exigir a los miembros de su
familia, ni serán exigibles dichas deudas
por la cantidad excedente del sueldo
mensual del trabajador.
25. El servicio para la colocación de traba-
jadores será gratis para ellos, ya se efec-
túe en oficinas municipales, bolsas de
trabajo o en cualquier otra institución.
Esto, en la práctica, resulta casi siempre
desacatado.
26. Todo contrato de trabajo celebrado entre
un mexicano y un empresario extranjero
deberá ser legalizado por la autoridad
municipal, y visado por el cónsul del país
al que el trabajador tenga que ir; además
de las cláusulas ordinarias, se especifica-
rá claramente que los gastos de la repa-
triación quedan a cargo del empresario
contratante.
27. Las leyes determinarán qué bienes cons-
tituyen el patrimonio de la familia; éstos
serán inalienables, no podrán sujetarse a
gravámenes ni embargos y serán transmi-
sibles por herencia con simplificación de
formalidades.
28. Es de interés general la Ley del Seguro
Social, y ella comprenderá seguros de
invalidez, de vejez, de vida, de cesación
involuntaria del trabajo, de enfermedades
y accidentes, de guardería y cualquier
otro encaminado a la protección de los
trabajadores, campesinos, no asalariados y
otros sectores sociales.
29. La aplicación de las leyes del trabajo co-
rresponde a las autoridades locales, pero es
competencia exclusiva de las autoridades
federales en los asuntos relacionados con:
• Industrias. Textil; eléctrica; cinemato-
gráfica; hulera; azucarera; minera;
metalúrgica y siderúrgica; de hidrocar-
buros, petroquímica; cementera; ca-
lera; automotriz, incluso autopartes
mecánicas o eléctricas; química, inclu-
so la química farmacéutica y medica-
mentos; de celulosa y papel; de aceites
y grasas vegetales; productora de ali-
mentos, que abarca la fabricación de
los que sean empacados, enlatados o
envasados o que se destinen a ello;
bebidas envasadas o enlatadas o que se
destinen a ello; ferrocarrilera; madere-
ra básica, que comprende la produc-
ción de aserradero y la de triplay o
aglutinados de madera; vidriera, ex-
clusivamente en lo que respecta a vi-
drio plano, liso o labrado y envases de
vidrio, y tabacalera.
• Empresas. Las que sean administradas
de forma directa o descentralizada por
el gobierno federal; que actúen en vir-
tud de un contrato o concesión federal
y las que les sean conexas, así como
aquellas que realicen trabajos en zonas
federales o que se encuentren bajo ju-
risdicción federal, en aguas territoria-
les o en las comprendidas en la zona
económica exclusiva llamada mar pa-
trimonial.
• Será competencia exclusiva de la fede-
ración la aplicación de las disposicio-
nes de trabajo en los asuntos relativos
a conflictos que afecten a dos o más
entidades federativas; contratos co-
lectivos que hayan sido declarados
obligatorios en más de una entidad
federativa; obligaciones patronales en
materia educativa y respecto a los de-
beres de los patrones en lo concernien-
te a capacitación y adiestramiento de
sus trabajadores, así como en lo relati-
vo a seguridad e higiene del trabajo;
para esto, las autoridades federales
contarán con el auxilio de las estatales
cuando se trate de ramas o actividades de
jurisdicción local.

Bibliografía
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lectivo de trabajo.
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Petróleos Mexicanos, Contrato colectivo de
trabajo.
Apartado B del artículo 123 constitucional.
Tras un largo periodo de indecisión guberna-
mental para precisar la manera de regular las
relaciones laborales del Estado con sus tra-
Aportaciones de seguridad social Con el sur-
bajadores, apoyándose mientras tanto en un
estatuto sin fundamento constitucional, el 5
de diciembre de 1960 se publicó la adición
del apartado B al art. 123, de la ley supre-
ma. Se creó así un régimen de excepción
para el trabajo burocrático, con la idea pre-
dominante de hacer nugatorios los derechos
de huelga y sindicalización. El apartado B
incluye:
a) Duración de la jornada y tiempo extra.
b) Semanalmente, un día de descanso como
mínimo.
c) Veinte días de vacaciones, anualmente.
d) Los salarios no se pueden disminuir.
Aportaciones de seguridad social 25
e) Salario igual para trabajo igual.
f) La ley fijará qué descuentos pueden ha-
cerse al salario.
g) Sistema para nombramientos.
h) Mecanismo escalafonario.
i) Suspensión, cese, indemnización si es
injustificado.
j) Sindicalización y huelga; para que ésta
sea lícita, se requiere que haya una viola-
ción de derechos general y sistemática, lo
cual parece imposible que suceda.
k) Detallada descripción del sistema de se-
guridad social, que en algún momento
llega a nivel reglamentario.
l) Creación de un tribunal administrativo: el
federal de conciliación y arbitraje, para
dirimir controversias laborales burocráti-
cas. Para los del poder judicial, se estatu-
ye un sistema especial.
m) Régimen de excepción para fuerzas ar-
madas, ministerio público, cuerpos poli-
cíacos y personal diplomático y consular;
lo mismo para empleados de la banca
pública.
n) Derechos de los empleados de confianza,
dejando a la ley determinar quiénes tie-
nen esa categoría.
gimiento del derecho del trabajo, a principios
del siglo XX aparece la seguridad social
como un complemento necesario de las con-
quistas laborales; el Estado crea mecanismos
en esa materia y, generalmente, encarga a
entes descentralizados la prestación del ser-
vicio inherente.
El Código Fiscal de la Federación vigente
incluye, a diferencia de los anteriores, las
aportaciones de seguridad social como una
categoría especial perteneciente a los ingre-
sos públicos. La introducción de esta figura
dentro de las contribuciones resuelve un añe-
jo problema teórico y práctico que enfrenta-
ba el Estado respecto a la naturaleza de estos
26 Aprovechamientos
ingresos, los que eran frecuentemente califi-
cados como parafiscales.
El código mencionado dice que:
son las contribuciones establecidas en la ley a
cargo de personas que son sustituidas por el
Estado en el cumplimiento de obligaciones fi-
jadas por la ley en materia de seguridad social
o a las personas que se beneficien en forma
especial por servicios de seguridad social pro-
porcionada por el mismo Estado.
Se ha debatido acerca de si esta figura se
asimila a los derechos o tasas fiscales o a las
contribuciones especiales, o si se trata de una
obligación sui generis. Exponer los distintos
argumentos al respecto rebasaría los alcan-
ces de este diccionario.
Desde luego, este rubro incluye las cuotas
enteradas al Instituto de Seguridad y Servi-
cios Sociales de los Trabajadores del Estado,
Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda
para los Trabajadores, Instituto Mexicano del
Seguro Social e Instituto de Seguridad Social
para las Fuerzas Armadas Mexicanas.
No es nuestra intención ahondar en las
aportaciones de seguridad social, por ello
únicamente señalaremos algunas de sus dife-
rencias con otras figuras tributarias.
Con el impuesto. Éste sirve pare sufragar
los gastos públicos en general, en tanto que
las cuotas entregadas a instituciones de segu-
ridad social se destinan específicamente a
cubrir las necesidades pecuniarias de las
mismas.
Con los derechos. Éstos constituyen una
contraprestación hecha al Estado por un ser-
vicio o bien que aquél proporciona de una
manera particularizada y a solicitud del go-
bernado; mientras que en las llamadas cuotas
obrero patronales se paga por un servicio
que el asegurado no ha solicitado y el cual
quizá nunca utilice, requiera, ni le interese.
Aprobación Aprobar, dar por buena una cosa.
(DEM, M. Alonso).
Los actos de aprobación reciben otros
nombres, como ratificación u homologa-
ción. Constituyen un medio de control sobre
actos de autoridades administrativas, por lo
que se producen con posterioridad al acto
controlado y confieren validez o eficacia al
acto original y, por tanto, lo perfeccionan.
De esta manera, el acto original surte sus
efectos jurídicos en el momento de la apro-
bación y no en la fecha de emisión del acto
controlado. Esto significa que el acto apro-
bado no será un acto retroactivo. Como
consecuencia de lo anterior, un acto no apro-
bado no produce efectos, pues no se configu-
ra en acto administrativo perfecto.
Por otro lado, la autoridad controladora
sólo puede otorgar o negar su aprobación sin
modificar el acto; sin embargo, tiene la posi-
bilidad de condicionar su aceptación para
que el emisor del acto lo reforme en cierto
sentido, porque, una vez aprobado, el acto no
puede ser revocado.
Ejemplos: ratificación del nombramiento
de un servidor público por el órgano legisla-
tivo; aprobación de actas de sesiones de ór-
ganos colegiados de entidades paraestatales.
Bibliografía: véase en Licencia.
Aprovechamientos En este rubro el legislador
incluye los ingresos que el poder público
recauda y que sean distintos de las contri-
buciones, los financiamientos y de los de
organismos paraestatales. Resulta difícil de-
terminar qué ingresos por la vía del derecho
público, no enumerados antes, cabrían en
este renglón. Podríamos quizá hablar de los
rezagos, es decir, de un crédito fiscal no pa-
gado oportunamente.
Pertenecerían a esta categoría los intere-
ses. Éstos son las cantidades adicionales
(costo del dinero) que el contribuyente debe

cubrir al obtener un plazo adicional para pa-
gar un crédito fiscal. Dentro de los aprove-
chamientos también figuran las divisas
decomisadas.
Para la ley anual de ingresos (2006) son
aprovechamientos: las multas; las indemni-
zaciones; los reintegros; las aportaciones de
los estados, municipios y particulares para el
servicio del sistema escolar federalizado; las
recuperaciones de capital; las aportaciones
de contratistas de obras públicas, etcétera.
Arbitrariedad Véase Abuso de poder y Desvío
de poder.
Argentina Para Rafael Bielsa (argentino), la
relación jurídica que existe entre el Estado y
sus servidores es producto de un acto con-
tractual de derecho público, no obstante que
la legislación vigente en la República Argen-
tina parece considerarlo como un acto unila-
teral del Estado.
La argumentación del tratadista consiste en
que el nombramiento formal supone la acep-
tación del servidor para ingresar en la función
pública, ya que si no existiera esa aceptación,
la relación no se daría. Nota característica de
este país, que regula dicha relación por me-
dio de un estatuto legal específico para fun-
cionarios, es considerar al funcionario como
provisional durante los primeros seis meses
de labores, tiempo en el que deberá demostrar
su idoneidad para el trabajo. Asimismo, esta-
blece para la estabilidad en el empleo un tér-
mino de tres años de servicios efectivos y
continuos o cinco de servicios discontinuos.
Armada El conjunto de las fuerzas navales de
un país constituye su armada. La armada
de México es una institución permanente, de
carácter federal, y cuya finalidad es utilizar
el poder naval para la salvaguarda de la se-
guridad interior y la defensa exterior de la
república.
Armada 27
Las atribuciones estatales en materia de
defensa y protección de nuestras costas y ma-
res se realizan por medio de la armada. Debi-
do a la enorme extensión de unos y otros, las
tareas de la armada revisten una indudable
importancia económica, militar y política.
La constitución política federal establece
en su art. 89 que, en la materia que tratamos,
son facultades del presidente:
a) Nombrar con aprobación del senado a
los oficiales superiores de la armada
nacional.
b) Nombrar a los demás oficiales de la
armada nacional con arreglo a las le-
yes.
c) Disponer de la totalidad de la materia
de guerra para la seguridad interior y
defensa exterior de la república.
La armada de México. La competencia de la
armada puede compendiarse en los dos as-
pectos siguientes:
1. Defensa naval. Incluye la defensa exte-
rior del país; la protección al tránsito de
buques; la vigilancia de las playas, la
zona marítimo terrestre, el mar territorial
y el mar patrimonial o zona económica
exclusiva, y la conservación del medio
marino.
2. Seguridad interior. Comprende el apoyo
a las autoridades federales en sus cometi-
dos y auxilio a la población en caso de
calamidad pública.
Lo anterior es un resumen de la Ley Orgáni-
ca de la Armada de México, que establece
como finalidades y objetivos de ésta lo si-
guiente:
1. Defender la soberanía del país en aguas,
costas e islas nacionales, y ejercer la vigi-
lancia en las mismas.
28 Armada
2. Cooperar en el mantenimiento del orden
constitucional del Estado mexicano.
3. Ejercer jurisdicción militar en nombre de
la federación en los mares territoriales,
las zonas marítimo terrestres, las islas, los
cayos, los arrecifes, los zócalos y las pla-
taformas continentales, incluyendo los
espacios aéreos correspondientes, aguas
interiores, vías fluviales y lacustres en
sus partes navegables.
4. Proteger el tráfico marítimo, fluvial y la-
custre en la jurisdicción federal y donde
ordene el mando supremo.
5. Efectuar operaciones de rescate y salva-
mento en el mar y, en general, en las
aguas federales.
6. Cooperar con las autoridades civiles en mi-
siones culturales y de acción cívica, en
los aspectos relacionados con actividades
marítimas.
7. Auxiliar a la población civil en los casos
y las zonas de desastre o urgencias, ac-
tuando por sí misma o conjuntamente con
el ejército y la fuerza aérea.
8. Coadyuvar en la vigilancia de los recursos
marítimos y, en general, de los fluviales y
lacustres nacionales y en la represión del
contrabando y el tráfico ilegal de estupe-
facientes y psicotrópicos, en los términos
de las disposiciones legales aplicables.
9. Realizar actividades de investigación
científica, oceanográfica, biológica y de
los recursos marítimos, actuando en co-
laboración con otras instituciones naciona-
les o extranjeras.
10. Participar en la prevención y control de la
contaminación del ambiente marítimo.
11. Organizar y operar el servicio de policía
marítima y colaborar con las autoridades
competentes en los servicios de vigilancia
de los puertos e instalaciones de éstos.
Los elementos materiales de la armada, por
ser insuficientes, hacen que la vigilancia sea
incompleta, lo que permite el saqueo de nues-
tras especies marítimas por parte de pesque-
ros piratas de otros países.
Organización naval militar. El personal que
integra la armada de México se clasifica en:
1. Almirantes.
2. Capitanes.
3. Oficiales.
4. Cadetes y alumnos.
5. Clases.
6. Marinería.
El orden de jerarquía de la escala de mando
es el siguiente:
1. Mando supremo. Corresponde al presi-
dente de la república.
2. Alto mando. Compete al secretario de
marina.
3. Mando superior en jefe. Corresponde al
jefe de operaciones navales, quien deberá
ser almirante y tendrá el nivel de subse-
cretario de Estado.
4. Mando superior. Compete a los coman-
dantes de regiones navales, de zonas y de
fuerzas navales. Los dos primeros podrán
ser almirantes o vicealmirantes y el terce-
ro tendrá la categoría de almirante.
5. Mando subordinado. Corresponde a to-
dos aquellos que no se mencionaron en
los incisos precedentes.
La estructura orgánica de la armada, según la
ley de la materia, es ésta:
• Secretario de marina: órganos de justi-
cia naval.
• Jefatura de operaciones navales: esta-
do mayor de la armada, inspección
general de la armada, mandos territo-
riales, mandos de fuerzas navales,
 Armada 29

órganos de servicios y establecimientos navales. Las fuerzas navales existentes son

navales, comisión de leyes y reglamen-
tos y asesorías especiales.
Las regiones navales son áreas con cierta
delimitación geográfica, creadas por dispo-
sición del mando supremo con el fin de
agrupar las fuerzas y elementos de determi-
nada área y pertenecientes a zonas y fuerzas
del Golfo y del Pacífico, además de las que
por instrucciones del mando supremo se lle-
guen a crear con carácter permanente o tem-
poral. Los grados y jerarquías dentro del
personal de la armada tienen las siguientes
equivalencias con las del ejército y la fuerza
aérea, según el art. 77 de la ley orgánica de
la primera:

ARMADA EJÉRCITO FUERZA AÉREA

1. Almirantes Generales Generales

Almirante General de división General de división
Vicealmirante General de brigada General de ala
Contralmirante General brigadier General de grupo

2. Capitanes Jefes Jefes

Capitán de navío Coronel Coronel
Capitán de fragata Teniente coronel Teniente coronel
Capitán de corbeta Mayor Mayor

3. Oficiales Oficiales Oficiales

Teniente de navío Capitán primero Capitán primero
Teniente de fragata Capitán segundo Capitán segundo
Teniente de corbeta Teniente Teniente
Guardiamarina Subteniente Subteniente
Primer contramaestre Subteniente Subteniente
Primer condestable Subteniente Subteniente
Primer maestre Subteniente Subteniente

4. Cadetes Cadetes Cadetes

Alumnos Alumnos Alumnos

5. Clases Clases Clases

A. Segundo contramaestre Sargento primero Sargento primero
Segundo condestable Sargento primero Sargento primero
Segundo maestre Sargento primero Sargento primero
B. Tercer contramaestre Sargento segundo Sargento segundo
Tercer condestable Sargento segundo Sargento segundo
Tercer maestre Sargento segundo Sargento segundo
C. Cabo Cabo Cabo

6. Marinería Tropa Tropa

Marinero Soldado Soldado
Fogonero Soldado Soldado
30 Armada
El personal de las fuerzas navales puede en-
contrarse en activo, primera reserva, segun-
da reserva o retiro. La legislación regula
los distintos tipos de licencias de que pueden
disfrutar.
Justicia naval. La Ley Orgánica de la Arma-
da de México del 30 de diciembre de 2002
prevé nuevamente órganos de justicia naval
distintos de los tribunales militares compe-
tentes para el ejército y la fuerza aérea. Ésta
era una demanda del sector correspondiente
formulada tiempo atrás y que ya había reco-
gido la anterior ley.
Los órganos regulados en esta ley y por
los reglamentos correspondientes son:
a) Tribunales navales. Funcionarán de
conformidad con las disposiciones re-
lativas al fuero de guerra, contenidas
de manera especial en el Código de
Justicia Militar (1933).
b) Órganos disciplinarios. Actuarán de
acuerdo con la Ley de Disciplina para
el Personal de la Armada de México
(publicada en el Diario Oficial de la
Federación del 13 de diciembre de
2002).
c) Junta naval. Conocerá de las contro-
versias administrativas en cuestiones
escalafonarias y de antigüedad.
d) Junta de almirantes. Conocerá, resol-
verá y sancionará los delitos y faltas
graves en contra de la disciplina mili-
tar que cometiera el personal de la ar-
mada.
Secretaría de Marina. El 8 de noviembre de
1821 se creó la Secretaría de Guerra y Mari-
na. Por decreto publicado el 31 de diciembre
de 1940, el departamento de marina nacional
se transformó en la Secretaría de Marina,
órgano centralizado de la administración
pública federal.
Conforme al art. 30 de la Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal, a la Se-
cretaría de Marina le competen los siguien-
tes asuntos de carácter naval militar:
1. Organizar, administrar y preparar la ar-
mada.
2. Manejar el activo y las reservas de la
armada.
3. Conceder licencias y retiros e intervenir
en las pensiones de los miembros de la
armada.
4. Ejercer la soberanía en aguas territoria-
les, efectuar la vigilancia de costas, vías
navegables, islas y mar patrimonial.
5. Organizar, administrar y operar la fuerza
aeronáutica naval militar.
6. Dirigir la educación pública naval.
7. Proporcionar y administrar el servicio de
policía marítima.
8. Construir y conservar las obras portuarias
que requiera la armada.
9. Establecer y administrar los almacenes y
las estaciones de combustibles y lubri-
cantes de la armada.
10. Intervenir en la administración de la jus-
ticia militar.
11. Construir y operar los astilleros, diques,
varaderos y establecimientos destinados a
los navíos de la armada de México.
12. Asesorar militarmente en los proyectos
de construcción de vías generales de co-
municación por agua y sus partes inte-
grantes.
13. Organizar y prestar los servicios de sani-
dad naval.
La Secretaría de Marina no tiene entidades
paraestatales bajo su coordinación a efecto
de la llamada sectorización. Existen algu-
nos órganos de esta dependencia con objeti-
vos específicos en materia militar:
 Asamblea Legislativa del Distrito Federal
• Centro de estudios superiores navales.
• Centro de capacitación de la armada de
México.
• Escuela de aviación naval.
• Escuela de enfermería de la armada de
México.
• Escuela médico naval.
• Escuela de intendencia naval.
• Escuela de mecánica de aviación naval.
• Escuela de maquinaria naval.
• Escuela de especialidades de aviación
naval.
• Heroica escuela naval militar.
Bibliografía
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mexicano, 3a. ed., Editorial Porrúa, México,
2005.
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instituciones libres, t. II, Librería de Rosa y
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deral.
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Ley de Disciplina para el Personal de la Armada
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diciembre de 2002.
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Reglamento Interior de la Secretaría de Marina,
Diario Oficial de la Federación, 5 de marzo de
2001.
Saucedo López, Antonio, Los tribunales milita-
res en México, Trillas, México, 2004.
Asamblea Legislativa del Distrito Federal
Órgano de representación popular en el Dis-
trito Federal. Creada por adición constitucio-
nal del 10 de agosto de 1987; tuvo como
fundamento la base 3a., fracc. VI del art. 73
de la constitución federal, reformada recien-
temente según se indica más adelante.
31
Al inicio, entonces con el nombre de
asamblea de representantes, se le dotó con
una tenue y simbólica competencia cuasile-
gislativa y de gestoría para los gobernados
que acudieran ante ella, de modo que hubo
quien la calificó de órgano administrativo
más que legislativo.
Por reforma a los artículos 73, fracc. VI,
y 122 constitucionales, del 25 de octubre de
1993, la función legislativa local pasa, en la
mayor parte de los rubros, a la asamblea le-
gislativa del Distrito Federal, la que amplía
así su competencia para llegar a ser casi una
legislatura local.
(Véase en Distrito Federal qué le compe-
te al congreso de la unión.)
La asamblea legislativa del Distrito Fede-
ral conserva su estructura anterior (integrada
por 66 ciudadanos electos popularmente).
Tendrá dos periodos de sesiones: el primero,
del 17 de septiembre, que puede concluir a
más tardar el 31 de diciembre; el segundo,
del 15 de marzo y como máximo al 30 de
abril. Los periodos extraordinarios se convo-
carán cuando se estime necesario por el jefe
de gobierno del D.F., o la mayoría de los in-
tegrantes de la comisión de gobierno de la
propia asamblea. El derecho de iniciar leyes
y decretos corresponde a los diputados que
formen parte de ella y al jefe de gobierno del
Distrito Federal.
La competencia de la asamblea legislativa
en los términos de la reforma constitucional
que se resume, es la siguiente:
1. Efectuar el nombramiento del jefe de go-
bierno del D.F., cuando la falta de éste
ocurra por renuncia o fallecimiento.
2. Ratificar los nombramientos de magistra-
dos del tribunal superior de justicia.
3. Expedir su ley orgánica.
4. Discutir y aprobar las leyes orgánicas de
los tribunales del Distrito Federal.
32 Aseguramiento
5. Ley de ingresos y presupuesto de egresos
(la iniciativa de ambos es exclusiva del
jefe de gobierno del D.F.).
6. Legislar en las materias tributarias que se
le asignan al municipio conforme al art.
115 de la propia constitución.
7. Conocer de la cuenta pública local, que
deberá presentarse en la primera decena
de junio.
8. Iniciar leyes ante el congreso de la unión
en asuntos del ámbito del D.F.
9. Expedir y reformar códigos en materia
civil y penal.
10. Legislar en lo relativo a la administración
pública local y sus procedimientos, así
como en cuestiones de presupuesto, con-
tabilidad, gasto público, contaduría ma-
yor de hacienda, patrimonio del Distrito
Federal y explotación, uso y aprovecha-
miento de los bienes de éste.
11. Emitir leyes relativas a faltas de policía
y buen gobierno, derechos humanos,
participación ciudadana y defensoría de
oficio.
12. Regular legalmente los servicios públi-
cos y el notariado, así como la función
educativa local.
13. Aprobar leyes en materias de planeación
socioeconómica, desarrollo urbano y uso
del suelo, reservas territoriales, ecología,
protección de animales y desarrollo agro-
pecuario.
14.Legislar acerca de construcciones, vía
pública, tránsito y transporte urbano,
estacionamientos, limpia y cemente-
rios.
15. Expedir normas legales para el fomento
económico y protección al empleo, esta-
blecimientos mercantiles, espectáculos
públicos, habitación, salubridad, asisten-
cia, turismo, servicios de hospedaje, pre-
visión social; fomento cultural, cívico y
deportivo, y abasto.
Aseguramiento Retención de algunos mue-
bles e inmuebles que sirvan para averigua-
ciones previas o como medios de prueba en
algún proceso penal; dicha acción la decide
el ministerio público. En este caso la pro-
piedad no pasa al Estado, por lo que es
incorrecto asimilar el aseguramiento al de-
comiso (véase).
Asignación Señalamiento o fijación de lo que
corresponde a una persona (DRAE).
Paralelamente al régimen de la concesión,
existe la figura de la asignación. El Estado
puede concesionar a los particulares bienes o
servicios, pero esto no quiere decir que él
no pueda explotar directamente los bienes o
servicios que estén dentro de sus atribucio-
nes; de aquí la figura de la asignación.
María Becerra González dice que la asig-
nación es “el acto administrativo por el cual
se incorpora al patrimonio de las entidades
los derechos para explotar sustancias en zo-
nas determinadas”.
La asignación minera. Por medio de ésta se
adjudican a un ente paraestatal los derechos
para extraer minerales en alguna región del
territorio nacional. Las entidades titulares de
una asignación no pueden transmitirla a los
administrados por ningún concepto ni bajo
otra figura jurídica; únicamente podrán cele-
brar con los particulares contratos de obra
pública.
En materia minera pueden coexistir la
concesión y la asignación en una misma zona
para la exploración, explotación y disposi-
ción de los minerales que ahí se encuentren.
La asignación en materia de aguas. En el
renglón de los recursos hidrológicos también
se puede presentar la asignación. Ésta se da
al otorgar a un organismo paraestatal la po-
testad de utilizar aguas de propiedad federal,

lo que incluye los trabajos de localización,
captación, almacenamiento, etcétera.
En esta materia son aplicables los princi-
pios, los elementos y las limitaciones anota-
dos a propósito de la asignación minera;
cambia, desde luego, la legislación que la
regula.
La asignación de materiales y la ocupación
de terrenos. La asignación para explotación
de materiales (piedra, arena, madera, etc.)
queda asimilada claramente a la asignación
minera. En los casos en que se hable de asig-
nación, irán implícitos los mismos principios
y elementos citados a propósito de la mine-
ría; sólo cambia el recurso natural objeto de
la asignación. Cuando se trate de ésta, siem-
pre estaremos en presencia de un acto admi-
nistrativo unilateral, similar hasta cierto
punto a la concesión. El sujeto a quien se
dirige es un ente paraestatal.
En cuanto a la ocupación de terrenos,
consideramos que ésta puede implicar un
cambio de destino de bienes estatales.
Bibliografía: véase en Concesión.
Asistencia pública Auxilio en cuestiones vita-
les que presta un organismo estatal a indi-
gentes o menesterosos.
Aparte de este concepto, suele darse el de
beneficencia pública, la cual comprende los
servicios estatales tendientes a mejorar las
condiciones de miseria o enfermedad de in-
dividuos marginados socialmente.
Es claro que no existe diferencia sustan-
cial entre uno y otro de esos conceptos y que
los términos podrían emplearse como sinóni-
mos.
La Ley General de Salud considera que
por asistencia social ha de entenderse:
El conjunto de acciones tendientes a modificar
y mejorar las circunstancias de carácter social
Asistencia pública 33
que impidan al individuo su desarrollo integral,
así como la protección física, mental y social
de personas en estado de necesidad, des-
protección o desventaja física y mental, hasta
lograr su incorporación a una vida plena y
productiva.
En esa ley se prevé la existencia de un orga-
nismo federal encargado de las cuestiones
asistenciales, además de las actividades rela-
tivas a la coordinación con las dependencias
y entidades del llamado sector salud y con
los gobiernos de los estados (orientaciones
desarrolladas en la Ley sobre el Sistema Na-
cional de Asistencia Social).
Las tareas básicas por realizarse en el
campo de la asistencia social, de confor-
midad con la ley de la materia, son las si-
guientes:
1. Atención a personas que por sus caren-
cias socioeconómicas o por problemas de
invalidez se ven impedidas para satisfa-
cer sus requerimientos básicos de subsis-
tencia y desarrollo.
2. La atención en establecimientos especia-
lizados a menores y ancianos en estado de
abandono o desamparo, e inválidos sin
recursos.
3. La promoción del bienestar del senescen-
te y el desarrollo de acciones de prepara-
ción para la vejez.
4. El ejercicio de la tutela de los menores en
los términos de las disposiciones legales
aplicables.
5. La prestación de servicios de asistencia
jurídica y de orientación social, especial-
mente a menores, ancianos e inválidos sin
recursos.
6. La realización de investigaciones sobre
las causas y efectos de los problemas
prioritarios de asistencia social.
7. La promoción de la participación cons-
ciente y organizada de la población con
34 Atribuciones
carencias en las acciones de promoción,
asistencia y desarrollo social que se lle-
ven a cabo en su propio beneficio.
8. El apoyo a la educación y capacitación
para el trabajo de personas con carencias
socioeconómicas.
9. La prestación de servicios funerarios.
Dentro de este campo del actuar guberna-
mental, se expidieron, el 29 de mayo de
1986, normas técnicas para:
• Albergues para adultos.
• Rehabilitación extrahospitalaria.
• Casas hogar para menores.
• Guarderías para menores.
• Escuelas asistenciales para menores.
• Casas hogar para ancianos.
• Casas cuna.
• Alimentación a población marginada
de escasos recursos.
La Secretaría de Salud es el órgano por cuyo
medio el Estado realiza labores de asesoría y
vigilancia sobre las instituciones de asisten-
cia privada.
Atribuciones Acción de atribuir. Señalar o
asignar una cosa a alguno como de su com-
petencia (DRAE). Tareas que el Estado deci-
de reservarse, por medio del orden jurídico,
y que están orientadas a la realización de sus
fines. Es decir, son los grandes rubros de la
actividad del poder público tendiente a al-
canzar sus fines. Por ejemplo, preservar el
ambiente, tutelar a los trabajadores, resolver
conflictos entre particulares, prevenir y san-
cionar conductas delictuosas, regular la acti-
vidad económica, entre otros.
Erróneamente se usa este vocablo para
designar las facultades de los servidores
públicos o la competencia de algún órgano
gubernamental.
Para algún sector de la doctrina, las atribu-
ciones equivalen a los cometidos estatales.
Bibliografía
Martínez Morales, Rafael, Derecho administra-
tivo, 1er. curso, 5a. ed., Oxford University
Press, México, 2006.
Auditoría Superior de la Federación Oficina
de apoyo de la cámara de diputados, ante-
riormente llamada tribunal de cuentas y
después contaduría mayor de hacienda. La
actual auditoría superior de la federación
se rige por la Ley de Fiscalización Supe-
rior de la Federación del 29 de diciembre
de 2000.
La revisión de la cuenta pública deberá
permitir conocer los resultados de la gestión
financiera, comprobar si se ha ajustado al
presupuesto y si ha cumplido con los objeti-
vos de los programas.
Si del examen que realice la auditoría
superior de la federación aparecieran discre-
pancias entre las cantidades gastadas y el
presupuesto o no existiera exactitud o justifi-
cación en los gastos hechos, se determinarán
las responsabilidades según la ley.
La cuenta pública del año anterior deberá
ser presentada a la cámara de diputados den-
tro de los diez primeros días de junio.
Sólo se podrá ampliar el plazo de presen-
tación de la cuenta pública cuando medie
solicitud del ejecutivo suficientemente justi-
ficada a juicio de la cámara o de la comisión
permanente, debiendo comparecer en todo
caso el secretario correspondiente para infor-
mar las razones que lo motiven.
El art. 79 de la carta magna regula con
detalle al órgano de fiscalización, en estos
términos:
La entidad de fiscalización superior de la fede-
ración, de la cámara de diputados, tendrá auto-
nomía técnica y de gestión en el ejercicio de su

competencia y para decidir sobre su estructura
interna, funcionamiento y resoluciones.
Esta entidad de fiscalización superior de la
federación tendrá a su cargo:
a) Fiscalizar en forma posterior los ingre-
sos y egresos, el manejo, la custodia y la
aplicación de fondos y recursos de los
poderes de la unión y de los entes públi-
cos federales, así como el cumplimiento
de los objetivos contenidos en los pro-
gramas federales, a través de los infor-
mes que se rendirán en los términos que
disponga la ley.
Asimismo, fiscalizará los recursos fe-
derales que ejerzan las entidades federati-
vas, los municipios y los particulares.
Sin perjuicio de los informes a que se
refiere el primer párrafo de este punto, en
las situaciones excepcionales que deter-
mine la ley, podrá requerir a los sujetos
de fiscalización que procedan a la revi-
sión de los renglones que estime pertinen-
tes y le rindan un informe. Si estos
requerimientos no fueren atendidos en
los plazos y formas señalados por la ley,
podrá dar lugar a las responsabilidades
que corresponda.
b) Entregar el informe del resultado de la
revisión de la cuenta pública de la cámara
de diputados a más tardar el 31 de marzo
del año siguiente al de su presentación.
Dentro de dicho informe se incluirán los
dictámenes de revisión y el capítulo co-
rrespondiente a la fiscalización y verifi-
cación del cumplimiento de los programas,
que comprenderá los comentarios y ob-
servaciones de los auditados, mismo que
tendrá carácter público.
La auditoría superior de la federación
deberá guardar reserva de sus actuacio-
nes y observaciones hasta que rinda los
informes a que se refiere ese artículo; la
Auditoría Superior de la Federación 35
ley establecerá las sanciones aplicables
a quienes infrinjan esta norma.
c) Investigar los actos u omisiones que con-
lleven alguna irregularidad o conducta
ilícita en el ingreso, egreso, manejo, cus-
todia y aplicación de recursos federales, y
efectuar visitas domiciliarias para exigir
la exhibición de libros, papeles o archivos
indispensables para la realización de sus
investigaciones, sujetándose a las leyes y
a las formalidades establecidas para los
cateos.
d) Determinar los daños y perjuicios que
afecten a la hacienda pública federal o
al patrimonio de los entes públicos fede-
rales y fincar a los responsables las in-
demnizaciones y sanciones pecuniarias
que procedan, promover ante las autori-
dades competentes el fincamiento de
otras responsabilidades; promover las
acciones de responsabilidad a que se
refiere el título cuarto de la constitu-
ción, y presentar las denuncias y quere-
llas penales, en cuyos procedimientos
tendrá la intervención que le señale el
orden jurídico.
La cámara de diputados designará al titular
de la entidad de fiscalización por el voto de
las dos terceras partes de los miembros pre-
sentes. Dicho titular durará en su encargo
ocho años y podrá ser nombrado nuevamente
por una sola vez; puede ser removido por las
causas graves que la ley señale, con la misma
votación requerida para su nombramiento, o
por las causas y conforme a los procedimien-
tos previstos en la constitución en materia de
responsabilidades. Para ser titular de la enti-
dad de fiscalización superior de la federación
se requiere cumplir, además de los requisitos
establecidos en las fracs. I, II, IV, V y VI del
art. 95 de la carta magna, los que señale la
ley. Durante el ejercicio de su cargo no podrá
36 Autonomía
formar parte de ningún partido político, ni
desempeñar otro empleo, cargo o comisión,
salvo los no remunerados en asociaciones
científicas, docentes, artísticas o de benefi-
cencia.
Los poderes de la unión y los sujetos de
fiscalización facilitarán los auxilios que re-
quiera la entidad de fiscalización superior de
la federación para el ejercicio de sus tareas.
El poder ejecutivo federal aplicará el pro-
cedimiento administrativo de ejecución para
el cobro de las indemnizaciones y sanciones
pecuniarias a que se refiere el punto d) arriba
anotado.
Autonomía Potestad de la que, dentro del esta-
do pueden gozar los municipios, las provin-
cias, las regiones u otras entidades para regir
los intereses peculiares de su vida interior,
mediante normas y órganos de gobierno pro-
pios (DRAE).
La autonomía implica la ausencia de rela-
ción jerárquica con otros órganos públicos;
es característica de la descentralización ad-
ministrativa y demás paraestatales, de los esta-
dos miembros de la federación y de los
municipios. En la desconcentración, sólo es
de índole técnica u operativa.
Autoridad Persona revestida de algún poder,
mando o magistratura (DRAE).
De manera amplia, son los individuos que
mediante órganos estatales competentes pue-
den tomar y ejecutar decisiones que afecten
a los particulares u ordenar que dichas deci-
siones sean ejecutadas. Dicho en otros térmi-
nos: es toda persona investida de potestad de
mando frente a los administrados o interna-
mente dentro de un ente público.
Para la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, autoridad es todo funcionario de
hecho o de derecho que puede disponer de la
fuerza pública para hacer cumplir sus
decisiones. Este criterio, sostenido con ante-
rioridad por Ignacio L. Vallarta, permite
ampliar el alcance del juicio de amparo.
Autoridad competente Servidor público que,
conforme a la ley, está facultado para emitir
un acto de derecho público que afecte el
ámbito jurídico del particular. El art. 16 de la
carta magna prevé:
[…] nadie puede ser molestado en su perso-
na, familia, domicilio, papeles o posesiones,
sino en virtud de mandamiento escrito de la
autoridad competente, que funde y motive la
causa legal del procedimiento.
Autorización Acto esencialmente unilateral de
la administración pública, por medio del cual
el particular podrá ejercer una actividad para
la que está previamente legitimado, pues el
interesado tiene un derecho preexistente que
se supedita a que se cubran requisitos, condi-
ciones o circunstancias que la autoridad va-
lorará.
A la teoría tradicional del derecho pre-
existente se ha contrapuesto la tesis de que
sólo existe una expectativa de derecho, pues
antes de la autorización el gobernado no tie-
ne facultad concreta para efectuar la activi-
dad. Ejemplo: autorización para operar casas
de cambio de divisas extranjeras.
Bibliografía: véase en Licencia.
Aviso comercial La publicidad comercial o los
anuncios publicitarios. Se considera aviso
comercial, según la ley correspondiente, a
las frases u oraciones que tengan por obje-
to anunciar al público empresas, productos o
servicios, para distinguirlos de los de su
especie.
Avocación Acción y efecto de avocar; atraer o
llamar a sí cualquier superior un negocio que

está sometido a examen y decisión de un in-
ferior (DRAE).
En derecho administrativo avocación es
la figura contraria a la delegación de facul-
tades. Por medio de ella, el superior jerárqui-
co decide atender un asunto que se encuentra
en el ámbito de actuación de un inferior. La
decisión de avocarse a conocer determinado
negocio debe manifestarse con los mismos
requisitos que la delegación de facultades
(véase).
En la práctica mexicana, en el acuerdo de
delegación se prevé de manera casi automá-
tica que el superior podrá recuperar, en cual-
quier momento, la facultad que delega y
atender directamente los asuntos. Considera-
mos que semejante situación es irregular, ya
que esto traería como principal consecuencia
una falta de certeza al ignorar el gobernado
cuál de los dos funcionarios (superior o infe-
rior) atenderá su caso.
La delegación y la avocación de faculta-
des se estudian también en relación con sus
semejanzas y diferencias con el mandato o
representación, contemplados por el derecho
privado. Opinamos que ese estudio es inne-
cesario, pues resulta claro que se trata de
figuras jurídicas cuya naturaleza y conse-
cuencias son totalmente diferentes.
Bibliografía: véase en Facultad discrecional.
Ayuntamiento Corporación compuesta de un
alcalde y varios concejales para la adminis-
tración de los intereses de un municipio
(DRAE).
La estructura de la administración públi-
ca municipal varía de un lugar a otro, lo
que depende de sus posibilidades económi-
cas, el número de habitantes, superficie y
desarrollo cultural. En todo caso, por dispo-
sición constitucional, el titular de esa admi-
nistración pública municipal es un órgano
Ayuntamiento 37
colegiado denominado ayuntamiento, el
cual estará encabezado por el presidente
municipal.
El ayuntamiento, de elección popular,
dura en funciones tres años. Por lo general lo
integran, además del presidente municipal,
regidores y síndicos, cuyo número varía se-
gún las necesidades de la localidad. Normal-
mente cuenta también con un tesorero y un
secretario. Los regidores y síndicos suelen
tener asignado algún ramo de la adminis-
tración (educación, tránsito, mercados, et-
cétera).
En los municipios que cuentan con razo-
nables posibilidades económicas, existe una
estructura orgánica administrativa más
compleja, la cual sigue el modelo de la je-
rarquización centralizada estadual y de la
federación y, además, una administración
pública paraestatal del municipio (a la que
algunos llaman administración pública pa-
ramunicipal).
Un ejemplo de esa estructura municipal
jerarquizada lo encontramos en la Ley Or-
gánica de los Municipios del estado de Ta-
basco, que para el despacho de los asuntos
de orden administrativo establece estas de-
pendencias del presidente municipal: se-
cretaría del ayuntamiento; dirección de
finanzas; dirección de programación; direc-
ción de desarrollo; dirección de obras, asen-
tamientos y servicios municipales; dirección
de educación, cultura y recreación; direc-
ción de administración; dirección de segu-
ridad pública y tránsito, y contraloría
municipal.
Por mandamiento constitucional, la fuer-
za pública del municipio capital de cada en-
tidad federativa estará bajo el mando del
gobernador del estado.
Un comentario adicional acerca de los
órganos administrativos del municipio: ca-
bildo fue el nombre que se dio en el pasado
38 Ayuntamiento

al ayuntamiento; concejo municipal será el sus integrantes; alcalde era quien presidía el
órgano que supla y concluya el periodo de un gobierno municipal.
ayuntamiento cuya desaparición haya decre-
tado el congreso local, o cuando renuncien Bibliografía: véase en Municipio.
Banca pública Véase Sociedades nacionales
de crédito.
Bando Disposición reglamentaria emitida por
la autoridad municipal, de contenido admi-
nistrativo y carácter citadino. Como segun-
da acepción se da: aviso solemne del
legislativo o del ejecutivo acerca de un acto
público.
Base Definitividad que en una plaza laboral
posee un servidor público. Certeza de per-
manecer en la función pública.
Es de señalarse la práctica seguida por el
personal de base que, al ser designado para
ocupar un puesto de confianza, obtiene una
licencia para poder regresar a su base una vez
que concluya su cargo transitorio y evitar así
el desempleo.
Bebidas y alimentos Los arts. 215 y 217 de la
Ley General de Salud definen lo que ha de
entenderse, para efectos de la propia ley, por
alimento, bebida no alcohólica, materia pri-
ma, aditivo alimentario y bebida alcohólica
en los siguientes términos:
Alimento: Cualquier sustancia o producto,
sólido o semisólido, natural o transformado,
que proporcione al organismo elementos
para su nutrición.
Bebida no alcohólica: Cualquier líquido,
natural o transformado, que proporcione al
organismo elementos para su nutrición.
Materia prima: Cualquier sustancia o
producto, natural o industrializado, que
sea utilizado en la elaboración de los ali-
mentos y bebidas.
Aditivo alimentario: Cualquier sustan-
cia permitida que, sin tener propiedades
nutritivas, se agregue a los productos
para modificar sus características orga-
nolépticas o para estabilizarlos o con-
servarlos.
Bebida alcohólica: La que contenga alco-
hol etílico en una proporción mayor de
2% en volumen.
Como una innovación respecto de su antece-
dente legislativo, la ley actual establece la
prohibición de vender bebidas alcohólicas a
menores de 18 años, lo que si bien resulta
positivo, no implica acabar o disminuir el
alcoholismo entre la población infantil, ya
que considerarlo así es ignorar nuestra reali-
dad social.
La Secretaría de Salud publicará en el
Diario Oficial una lista de las bebidas y de
40 Beneficencia pública
los alimentos registrados, con indicación de
su valor nutricional.
Beneficencia pública Véase Asistencia pública.
Beneficio común Expresión sinónima de inte-
rés publico (véase), interés social e interés
general.
Bono de actuación Véase Compensación.
Burocracia Conjunto de servidores públicos;
trabajadores, empleados y funcionarios del
Estado. También se le da una connotación
negativa u ofensiva.
Burocratización Cuando un gobierno, depen-
dencia, entidad o empresa, padece ciertas
fallas que tradicionalmente se atribuyen a
las oficinas públicas: lentitud y complejidad
en los procedimientos, ineficacia e ineficien-
cia en las labores, arbitrariedad en las deci-
siones, duplicidad de trámites e inutilidad de
éstos. Sin embargo, tales problemas se dan
tanto en los entes públicos como en los pri-
vados.
El derecho burocrático pretende quitar la
connotación despectiva al vocablo burocra-
cia y sus derivados, e imprimirle un alcance
técnico y preciso con significado jurídico.
(Véase Función pública.)
Caducidad Acción de caducar. Extinguirse; un
derecho, un plazo (DEM, M. Alonso).
Pérdida de un derecho por falta de activi-
dad dentro de un lapso que fija la ley para su
ejercicio. Opera tanto para el gobernado
como para la administración.
Esta manera poco habitual de concluir los
actos administrativos obedece a la inconve-
niencia práctica de perpetuar la posibilidad
de actuar en determinado asunto.
Como figura jurídica, se usa en otras
ramas del derecho y puede revestir ciertas
modalidades en derecho comparado, por
lo que la ley fija el término en que ha de
operar.
Confundida en ocasiones con la prescrip-
ción; no es adecuado usar la expresión
prescripción extintiva para identificar la ca-
ducidad.
La caducidad de la concesión se presen-
ta por inactividad del concesionario, según
Rafael Bielsa, “cuando no inicia los traba-
jos o el servicio en los plazos convenidos o
fijados”. La caducidad, en razón del interés
público, opera aunque no se haya fijado en
el título de la concesión, por lo que la me-
dida toma carácter de orden público. La
figura tiene importancia principalmente en
los casos de servicios públicos, cuando la
satisfacción de la necesidad colectiva no
puede esperar.
Calidad migratoria Véase Inmigración.
Cambio Véase Adscripción.
Capacitación Actualización permanente de co-
nocimientos destinada al personal de institu-
ciones públicas y de empresas mediante la
elaboración de programas específicos para
la formación de cuadros técnicos y profesio-
nales, a fin de desempeñar idóneamente las
actividades encomendadas.
Inicialmente estaba dirigida a lograr ma-
yor eficiencia en la operación de empresas e
instituciones. Las luchas laborales han lo-
grado que beneficie tanto a las empresas
como a los servidores públicos, a quienes
favorece con mejores oportunidades de pro-
greso, que se reflejan en mejores condicio-
nes de vida.
La capacitación implica dos vertientes:
1. Adiestrar al empleado para el desarrollo
idóneo de las tareas que tiene asignadas, y
2. Actualizar al trabajador si se adoptaron
nuevos sistemas o el equipo le es desconoci-
do. En cualquier supuesto, suele elaborarse
un programa para llevarla a cabo.
42 Característica migratoria
En nuestro país la capacitación técnica
y profesional tiene rango de derecho so-
cial. La carta magna la establece de forma
genérica como una obligación patronal al
disponer:
Las empresas, cualquiera que sea su activi-
dad, estarán obligadas a proporcionar a sus
trabajadores capacitación o adiestramiento
para el trabajo. La ley reglamentaria determi-
nará los sistemas, métodos y procedimientos
conforme a los cuales los patrones deberán
cumplir con dicha obligación.
Art. 123 A, XIII.
En cuanto a los servidores públicos, el
apartado B en su fracc. VII hace referencia
a ese derecho en los términos siguientes:
“...El estado organizará escuelas de admi-
nistración pública”. Éste es el aspecto de la
capacitación que nos interesa. El art. 43 de
la Ley Federal de los Trabajadores al Ser-
vicio del Estado se refiere a la capacitación
como beneficio social de carácter obligato-
rio para los titulares de las dependencias, al
prever el
establecimiento de escuelas de administra-
ción pública en las que se impartan los cur-
sos necesarios para que los trabajadores
puedan adquirir los conocimientos para ob-
tener ascensos conforme al escalafón y
procurar el mantenimiento de su aptitud pro-
fesional.
Fracc. VI, f).
Esta obligación es correlativa para el trabaja-
dor, porque lo constriñe a capacitarse (art. 44,
fracc. VIII de la citada ley).
Normativamente, la capacitación para
la administración pública en México se
encuentra en estrecha relación con el siste-
ma escalafonario, cuyo objetivo es promo-
ver el eficiente desempeño de los deberes y
la preparación de los servidores públicos
para el ejercicio de cargos de mayor res-
ponsabilidad, los que constituyen incenti-
vos adicionales que han de reflejarse en el
desempeño laboral.
Por esta razón, el trabajador participa en
la elaboración de los programas mediante su
representante sindical, miembro de las comi-
siones mixtas de escalafón, existentes en to-
das las dependencias y entidades de la
administración pública federal.
Bibliografía
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado, Reglamentaria del Apartado B del Ar-
tículo 123 Constitucional.
López Sánchez, Cuauhtémoc, “Algunos aspec-
tos de la situación jurídica de los trabajadores o
empleados al servicio del Estado mexicano”, en
Archivo de derecho público y ciencias de la
administración, vol. I, Facultad de Derecho,
Universidad Central de Venezuela, Caracas,
1971.
Característica migratoria Véase Inmigración.
Categoría Clasificación de un servidor público,
con efectos salariales y jerárquicos, según el
catálogo general de puestos del gobierno
federal.
Caza Véase Flora y fauna silvestres.
Centralización administrativa Forma de orga-
nización administrativa en la cual los entes
del poder ejecutivo se estructuran bajo el
mando unificado y directo del titular de la
administración pública.
El tratadista uruguayo, Enrique Sayagués,
dice que la centralización existe cuando el
conjunto de órganos administrativos está
enlazado bajo la dirección de un órgano cen-
tral único.

La relación jerárquica. La centralización
implica concentrar el poder y ejercerlo por
medio de la llamada relación jerárquica.
Ese enlace de órganos y de sus titulares
con el jefe de gobierno se estructura en una
escala piramidal, casi de tipo militar; ello
permite una línea decisoria unificada, y en
eso radica la ventaja principal de esta forma
de organización administrativa, además, es
por esa vía como la voluntad del órgano su-
perior se canaliza hasta llegar al que la ha de
externar o ejecutar.
Se ha analizado (José Torné) cómo esta
rigidez jerárquica tiende a atenuarse con la
proliferación de ciertos organismos colegia-
dos (comités, comisiones intersecretariales,
gabinete, etcétera).
Facultades que implica la relación jerárqui-
ca. Los especialistas de derecho administra-
tivo estudian con diversas variantes los
poderes o facultades que se derivan de la
relación jerárquica; en nuestro caso, veremos
que esos poderes son el de decisión, de nom-
bramiento, de mando, de revisión, de vigi-
lancia, de disciplina y de resolución de
conflictos de competencia.
Estos poderes son facultades que el supe-
rior posee frente al subordinado, a efecto de
permitir la unidad de la acción administrati-
va. En efecto, desde el punto de vista etimo-
lógico, jerarquía implica mando (poder).
1. Decisión. Esta potestad implica que el
superior puede tomar resoluciones para
indicar en qué sentido habrá de actuar el
órgano o funcionario subordinado ante
dos o más posibles caminos por elegir.
2. Nombramiento. El superior puede valorar
la aptitud de los candidatos o solicitantes
a un empleo público y seleccionar al que
considere más capaz mediante el otorga-
miento del nombramiento respectivo, con
Centralización administrativa 43
lo que se establece una relación laboral
entre el Estado y el servidor público.
Es, pues, el superior quien designa a
los empleados subalternos, conforme al
sistema previsto en la ley. En el caso de
servidores de confianza, aquél los puede
remover libremente.
3. Mando. Es la facultad para ordenar al in-
ferior en qué sentido debe conducirse en
algún asunto o cómo habrá de emitir un
acto administrativo.
4. Revisión. Se pueden examinar los actos
del subalterno a efecto de corregirlos,
confirmarlos o cancelarlos. Esta facultad
se podrá ejercer en tanto el acto no sea
definitivo; si se estuviera en presencia de
un acto cuyo procedimiento de origen y
exteriorización ha concluido, el superior
podrá revisarlo sólo a petición del par-
ticular y según lo establezca la legisla-
ción. (Véase Recurso administrativo).
5. Vigilancia. Implica el control mediato
o inmediato de la actuación del órgano
inferior o del servidor público subal-
terno; inspeccionar su actuación con el
fin de verificar que sea conforme a
derecho.
6. Disciplinario. Es la posibilidad de san-
cionar el incumplimiento o el cumpli-
miento no satisfactorio de las tareas que
el servidor público tiene asignadas. Esas
sanciones pueden ser, según la gravedad
de la falta: amonestación verbal privada o
pública, amonestación por escrito, sus-
pensión temporal y cese.
7. Resolver conflictos de competencia. Cuan-
do respecto de cierto asunto existe duda
para determinar cuál órgano o qué funcio-
nario es el legitimado para atenderlo y
resolverlo, el superior jerárquico está in-
vestido de facultad o poder para decidir a
cuál de ellos le corresponde ese caso con-
creto.
44 Cese
En relación con esta potestad, la que
sólo puede ejercerse cuando la ley es os-
cura o tiene lagunas, el art. 24 de la Ley
Orgánica de la Administración Pública
Federal prevé que: “En casos extraordi-
narios o cuando exista duda sobre la
competencia de alguna secretaría o de-
partamento administrativo para conocer
de un asunto determinado, el presidente de
la república resolverá, por conducto de la
Secretaría de Gobernación, a qué depen-
dencia corresponde el despacho del mis-
mo”. En el ámbito interno de cada órgano
centralizado, será el titular del mismo
quien decida este tipo de dudas.
Órganos que integran la administración
centralizada. Ésta se integra por los entes del
poder ejecutivo que dependen directamente
del jefe de gobierno. Pueden denominarse
secretarías, ministerios, procuradurías, et-
cétera.
El derecho mexicano utiliza actualmente
las denominaciones secretaría, departamen-
to y procuraduría, figuras que se analizarán
en las voces correspondientes.
El número de órganos centralizados es
muy variable y depende del país, la época,
las posibilidades presupuestarias y la conve-
niencia política de contar con un aparato
administrativo grande o reducido.
En cuanto a su composición, cuentan con
un titular (secretario, jefe de departamento o
procurador) y con personal de distintos nive-
les, el cual está a cargo de las oficinas en que
el órgano centralizado se estructura jerárqui-
camente.
Al respecto, el caso mexicano se estudia-
rá en la voz administración central federal.
Bibliografía
Amphoux, Jean, Le chancelier fédéral dans le
régime constitutionnel de la République Fédé-
rale d’Allemagne, LGDJ, París, 1962.
Bourjol, Maurice, Droit administratif, t. I, Mas-
son, París, 1972.
Di Malta, Pierre, Essai sur la notion de pouvoir
hiérarchique, LGDJ, París, 1961.
Entrena Cuesta, Rafael, Curso de derecho ad-
ministrativo, vol. I, 4a. ed., Tecnos, Madrid,
1973.
Posada de Herrera, José de, Lecciones de admi-
nistración, t. I, 1a. ed., Instituto Nacional de
Administración Pública, Col. Clásicos de la
administración, serie A, núm. 3, Madrid,
1978.
Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho
administrativo t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-
ra Universitaria, Montevideo, 1974.
Torné Jiménez, José, El derecho administrativo
entre la sociología y la dogmática, Universidad
de Granada, Granada, 1978.
Cese Destitución de un servidor público en vir-
tud de haber incurrido en responsabilidad
conforme las causales que la ley prevea. El
procedimiento usual para el cese se sigue,
previamente a éste, ante el tribunal federal
de conciliación y arbitraje.
Por ser de interés, se transcriben dos te-
sis de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación:
TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTA-
DO. EL TITULAR DE LA DEPENDENCIA
DEL EJECUTIVO NO TIENE FACULTADES
PARA CESARLOS UNILATERALMENTE
POR LAS CAUSALES QUE ESTABLECE LA
FRACC. V DEL ART. 46 DE LA LEY FEDE-
RAL DE LA MATERIA, SINO QUE DEBE
DEMANDAR EL CESE ANTE EL TRIBUNAL
FEDERAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRA-
JE (MODIFICACIÓN DEL CRITERIO DE LA
TESIS JURISPRUDENCIAL 564, COMPILA-
CIÓN DE 1995, TOMO QUINTO). Esta se-
gunda sala modifica el criterio de la anterior
cuarta sala, que se integró jurisprudencial-
mente desde 1951 y que ha sido recogida y
reiterada sin variación con los números 189
(compilación de 1965, quinta parte); 270 (compi-
lación de 1975, quinta parte); 314 (compilación

de 1985, quinta parte); 1969 (compilación de
1988, segunda parte), y 564 en la compila-
ción de 1995, tomo quinto, que establece:
“TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTA-
DO, CESE DE LOS, SIN AUTORIZACIÓN
DEL TRIBUNAL FEDERAL DE CONCILIA-
CIÓN Y ARBITRAJE. Cuando el titular de
una dependencia burocrática expone por vía
de excepción las causas que motivaron el
cese de un trabajador del Estado, el tribunal
federal de conciliación y arbitraje no puede
negarse a estimarlas, aunque no haya acudi-
do al mismo para obtener su resolución pre-
viamente al cese, porque semejante acto de
indefensión no lo autoriza ningún ordena-
miento legal”. La modificación que se hace
en los términos del art. 194 de la Ley de Am-
paro, se funda en la interpretación histórica
de la disposición contenida en la fracc. V del
art. 46 de la Ley Federal de los Trabajadores
al Servicio del Estado, cuya génesis se re-
monta al acuerdo presidencial publicado el
doce de abril de mil novecientos treinta y
cuatro, así como al art. 44 del Estatuto de los
Trabajadores al Servicio de los Poderes de la
Unión, del cuatro de abril de mil novecientos
cuarenta y uno; asimismo, en la interpreta-
ción jurídica derivada de que aquel criterio
jurisprudencial interpretaba el art. 44 del
mencionado estatuto que ya fue abrogado,
rigiendo desde el veintinueve de diciembre
de mil novecientos sesenta y tres la nueva
ley que, en la actualidad, recoge en su art. 46
importantes modificaciones que ameritan una
nueva interpretación; también se toma en
cuenta la interpretación sistemática del art.
123, apartado B, fracc. IX, constitucional, en
relación con los arts. 46, 46 bis y 127 bis de
su ley reglamentaria, así como la finalidad
tutelar de los derechos de los servidores pú-
blicos, de todo lo cual se infiere que el titular
de la dependencia burocrática del ejecutivo
no tiene facultades para cesar unilateralmen-
te a dichos servidores cuando son de base y
les atribuye haber incurrido en alguna de las
causales establecidas en la fracc. V del cita-
do art. 46, sino que debe promover la deman-
da ante el tribunal federal de para que éste
decida en un laudo si se demostró la causal
rescisoria o no se demostró, de manera que
si en tales supuestos el titular dicta el cese
Ciencia del derecho administrativo 45
por sí y ante sí, éste será injustificado si lo
demanda el empleado.
Novena época, segunda sala, Semanario Judicial
de la Federación, t. VI, octubre de 1997.
Tesis 2a./J. 46/97.
TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTA-
DO. EL TITULAR DE LA DEPENDENCIA DEL
EJECUTIVO, AL DEMANDAR EL CESE DE
AQUÉLLOS ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL
DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE (ÚNICA
VÍA QUE TIENE PARA OBTENER SU BAJA),
DEBE ACOMPAÑAR COMO DOCUMENTO
BASE DE LA ACCIÓN EL ACTA ADMINIS-
TRATIVA, EL ACATAMIENTO A LA LEY DE
LA MATERIA Y A LA JURISPRUDENCIA DE LA
SUPREMA CORTE. Como de la interpreta-
ción de los arts. 123, apartado b, fracc. IX, de
la constitución; 46, 46 bis y 127 bis de la Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado, se infiere que el titular de la depen-
dencia burocrática del ejecutivo no puede, ju-
rídicamente, cesar por sí y ante sí a los
empleados de base a los que atribuya con-
ductas que configuran alguna de las causales
que establece la fracc. V del mencionado art.
46, sino que debe ejercitar una acción de cese
mediante demanda que presente ante el tribu-
nal federal de conciliación y arbitraje, ha de
estimarse necesario que acompañe a su de-
manda, como documento base de su acción,
el acta administrativa que especifica el citado
art. 46 bis, y en acatamiento, además de la
tesis jurisprudencial 560 (compilación de
1995, tomo quinto), que se titula “TRABAJA-
DORES AL SERVICIO DEL ESTADO, ACTAS
ADMINISTRATIVAS IMPRESCINDIBLES PARA
EL CESE DE LOS”.
Novena época, segunda sala, Semanario
Judicial de la Federación, t. VI, octubre de 1997,
tesis 2a./J. 46/97.
(Véase Terminación de los servicios.)
Ciencia de la administración. Véase Adminis-
tración pública.
Ciencia del derecho administrativo Si bien el
fenómeno de la administración pública surge
46 Ciencia del derecho administrativo
en las primeras sociedades políticas, el dere-
cho administrativo como conjunto de normas
o como disciplina que estudia a éstas es rela-
tivamente nuevo.
Sería prolijo señalar los antecedentes his-
tóricos del derecho administrativo; además,
ello es materia de otros textos, no de éste.
Sin embargo, para situarnos en el tiempo
resulta conveniente indicar algunos datos:
los clásicos del pensamiento político de los
siglos XVII y XVIII sientan las premisas de
los futuros estudios; la escuela francesa (si-
glo XIX), cuyos principales exponentes son
Maurice Hauriou, Leon Duguit, Gaston Jèze;
Posada, en España, y Teodosio Lares (me-
diados del XIX) y Gabino Fraga (1934) en
México.
Al referirnos a esta disciplina podemos
afirmar que estamos en presencia de una
rama nueva del derecho, cuya breve evolu-
ción ha sido pareja al crecimiento de las es-
tructuras del poder ejecutivo y al incremento
de la actividad de éste, y que ha acompaña-
do al poder público en su tránsito desde
Estado policía a Estado social de derecho y
en el resurgimiento del liberalismo al finali-
zar el siglo XX.
Objeto. Durante largo tiempo se consideró
que el derecho administrativo tenía por obje-
to regular la estructura del poder ejecutivo, y
que la actividad de ese poder y los organis-
mos que lo integran era materia de la ciencia
de la administración pública. En torno de
esta idea y sustentando una opinión contra-
ria, escribieron Orlando, Meucci, Meyer,
Gerber, etcétera.
La ciencia del derecho administrativo
tiene por objeto el estudio de las reglas jurí-
dicas relacionadas con la acción administra-
tiva del Estado; el estudio de la regulación
normativa de los entes del poder ejecutivo y
sus relaciones. En otras palabras, su objeto
de conocimiento lo constituyen los fenóme-
nos jurídicos (leyes, reglamentos, actos,
contratos, resoluciones, etc.) relacionados
con la estructura y actividad del poder eje-
cutivo (federal, local —provincial o esta-
dual— o municipal).
Concepto. La ciencia del derecho adminis-
trativo es el estudio y conocimiento metodo-
lógico concernientes al análisis de los
cuerpos normativos que estructuran al poder
ejecutivo, o administración pública, y que
regulan sus actos.
Técnica del derecho administrativo. La exis-
tencia de una técnica específica del derecho
administrativo ha sido poco estudiada en la
doctrina. Se refiere a los instrumentos, así
como al modo o manera de generar y ejecu-
tar las reglas de derecho en este campo.
Consideramos un poco exagerado hablar
de técnica del derecho administrativo, pues
llegados a ese extremo habría que hablar de
estética, gramática, axiología, historia, epis-
temología, etc., del derecho administrativo.
Metodología del derecho administrativo.
Todo método de conocimiento es adecuado
cuando conduce a entender el objeto de estu-
dio; cualquier método científico implica una
sistematización, la cual será acertada en la
medida que nos conduzca a la cognición de
la materia investigada.
Opinamos que el estudio abstracto del
derecho administrativo ha de partir de las
ideas generales, es decir, de una teoría gene-
ral, para llegar a explicar las cuestiones con-
cretas (parte especial); o sea, aplicar el
método deductivo. Al lado de esto, es válido
indicar que la subsunción de las normas jurí-
dicas administrativas ha de iniciarse a partir
del caso concreto para buscar la regla aplica-
ble y, escalando la jerarquía de ordenamientos,

llegar a la ley y el artículo constitucional
correspondientes. Esto no excluye la utiliza-
ción de otros métodos, como el experimen-
tal, el dialéctico o el histórico, lo cual
dependerá fundamentalmente del caso o la
figura por resolver o estudiar.
La necesidad de adoptar un sistema y la
de conceptualizar son claras, ya que, como lo
afirma Boquera Oliver: “Renunciar a un
sistema que nos permita analizar, relacionar
e integrar las normas jurídicas equivale a
renunciar al conocimiento científico del de-
recho”.
Por otra parte, existen autores que, a
partir de ciertos conceptos (orden público y
policía administrativa), desarrollan el estu-
dio de la parte especial del derecho admi-
nistrativo.
Bibliografía
Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. I,
6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.
Boquera Oliver, José María, Derecho adminis-
trativo, vol. I, 3a. ed., Instituto de Estudios de
Administración Local, Madrid, 1979.
Hauriou, Maurice, Obra escogida, Instituto de
Estudios Administrativos, Col. Clásicos de la
Administración, serie A, núm. 2, Madrid, 1976.
Meyer, J., La administración y la organización
administrativa, 2a. ed., La España Moderna,
Madrid, s.d.
Orlando, V.E., Principios de derecho adminis-
trativo, Instituto Nacional de Administración
Pública, Col. Clásicos de la Administración, se-
rie A, núm. 5, Madrid, 1978.
Silva Cimma, Enrique, Derecho administrativo
chileno y comparado, t. I, 2a. ed., Jurídica de
Chile, Santiago, 1962.
(Véase Derecho administrativo. Concepto.)
Circular Partir de un centro de órdenes, ins-
trucciones, etc., verbales o escritas, dirigidas
en iguales términos a varias personas; dirigir
uno esas órdenes o instrucciones (DRAE).
Circular 47
Documento de orden interno por el cual
se transmiten orientaciones, aclaraciones,
información o interpretación legal o regla-
mentaria del funcionario jerárquicamente
superior a los subordinados; dichos docu-
mentos disponen la conducta por seguir res-
pecto de ciertos actos o servicios.
Esta figura también recibe la denomina-
ción de instrucciones de servicio y está con-
siderada como típico acto administrativo
interno; sin embargo, los servidores públicos
le han dado el carácter de auténticas decisio-
nes ejecutorias que afectan los derechos y
obligaciones de los gobernados, y en algunas
ocasiones de contenido normativo general,
por lo que Guido Zanobini manifiesta que
“bajo el nombre de circulares o instruccio-
nes, se aprueban a veces verdaderos regla-
mentos”, lo cual es absoluta y radicalmente
ilegal.
En la escala jurídica, la circular está
abajo de la ley y el reglamento pero antes
del acto concreto; es, básicamente, de na-
turaleza interpretativa. Según Maurice
Bourjol, las circulares pueden ser interpre-
tativas, de carácter interno o reglamenta-
rias; estas últimas son inadmisibles en
derecho mexicano.
En la práctica administrativa de nuestro
sistema gubernamental reciben distintos
nombres, aparte del de circular, según el
medio físico de comunicación, lo cual no
altera su naturaleza ni requisitos. Así tene-
mos: oficio circular, telegrama circular, télex
circular y circular vía fax.
Los principios que rigen las circulares son:
a) Es un acto administrativo unilateral.
b) Tienen carácter interno.
c) Pueden trascender a la vida de los gober-
nados, sin causarles perjuicios. En este
caso, han de ser publicadas.
d) Deben sujetarse a la ley y sus reglamentos.
48 Codificación
e) Su “fundamento no es la potestad regla-
mentaria sino la potestad jerárquica”
(José Luis Villar Palasí).
Efectos de la circular. La circular, dado su
carácter interno, obliga de manera general o
singular a la administración pública, depen-
diendo de la autoridad que la haya producido;
no debe establecer derechos u obligaciones
para el particular.
Cabe la posibilidad de que trascienda a la
vida del gobernado (por ejemplo, la adop-
ción de formatos para ciertos trámites).
No puede derogar o abrogar normas de
mayor valor como el reglamento y la ley.
Las circulares que por cualquier razón
contengan normas jurídicas generales pier-
den su naturaleza y se convierten, de hecho,
en auténticos reglamentos. En esta situación,
atendiendo a su verdadera esencia, deben
tener el tratamiento, procedimiento de crea-
ción y formalidades de una disposición re-
glamentaria.
Bibliografía
Bourjol, Maurice, Droit administratif, t. I, Mas-
son, París, 1972.
García Oviedo, Carlos y Enrique Martínez Use-
ros, Derecho administrativo, t. I, 9a. ed., EISA,
Madrid, 1968.
Lares, Teodosio, Lecciones de derecho adminis-
trativo, 1a. reimp., UNAM, México, 1978.
Martín Mateo, Ramón, Manual de derecho ad-
ministrativo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid,
1979.
Martínez Morales, Rafael I., Derecho adminis-
trativo 1er. curso, 5a. ed., Oxford University
Press, México, 2006.
Silva Cimma, Enrique, Derecho administrativo
chileno y comparado, t. I, 2a. ed., Jurídica de
Chile, Santiago, 1964.
Vedel, Georges, Derecho administrativo, Agui-
lar, Madrid, 1980.
Villar Palasí, José Luis, Curso de derecho admi-
nistrativo, t. I, Universidad de Madrid, Facultad
de Derecho, sección de publicaciones, Madrid,
1972.
Zanobini, Guido, Curso de derecho administra-
tivo, vol. I, Arayú, Buenos Aires, 1954. (Véase
Reglamento.)
Codificación Véase Codificación parcial y Có-
digo administrativo.
Codificación del derecho burocrático Estima-
mos conveniente, necesaria y factible la co-
dificación del derecho burocrático; ésta sería
la emisión de un texto legal que contuviera,
de manera sistematizada, el total de las dis-
posiciones que rigen la función pública en el
nivel federal o local y municipal.
La diversidad de regímenes jurídico labo-
rales que regulan la función pública en
México genera una serie de incongruencias
en el tratamiento que reciben los servidores
públicos de las distintas dependencias y enti-
dades. Así, tenemos que tradicionalmente los
trabajadores al servicio de las sociedades
nacionales de crédito, como garantía hereda-
da de las instituciones privadas que antes de
1982 tenían concesionado el servicio, perci-
ben en sus últimas categorías de tabulador
cuando menos 50% adicional sobre el salario
mínimo vigente.
De igual modo, por convenios de subro-
gación que las sociedades nacionales de
crédito celebran con el Instituto Mexicano
del Seguro Social, otorgan el servicio médi-
co obligatorio mediante establecimientos
particulares especializados, en los que la
atención personal al trabajador y familiares
es mejor que la recibida, por ejemplo, en las
clínicas del Instituto de Seguridad y Servi-
cios Sociales de los Trabajadores del Estado,
donde el volumen de solicitantes excede la
capacidad de atención.
Sin embargo, la unificación de los regí-
menes actualmente aplicados a la función
pública no debe radicalizarse al grado de

olvidar la gran diversidad de actividades que
desarrolla el Estado porque generaría un
problema mayor del que observamos en la
actualidad. La idea es uniformar lo que sea
posible, como por ejemplo, las prestaciones
y su acceso a ellas, los procedimientos de
escalafón y los instaurados ante las autorida-
des jurisdiccionales, etc.; esto implicaría,
además, emitir los reglamentos pertinentes
para cada actividad. (En este aspecto recor-
demos que en Francia existen tantos estatu-
tos aplicables a la función pública como
actividades comprende, es decir, se trata de
un derecho disperso, no codificado.)
Los servicios de seguridad social que se
proporcionan a los empleados del Estado
están contenidos, principalmente, en tres or-
denamientos jurídicos: Ley del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Traba-
jadores del Estado, Ley del Seguro Social y
Ley del Instituto de Seguridad Social para
las Fuerzas Armadas Mexicanas. Además
hay varios reglamentos, acuerdos e instructi-
vos en la materia. Por la amplitud y variedad
de prestaciones de seguridad social para los
servidores públicos, resulta conveniente la
codificación de las normas jurídicas respec-
tivas para que los beneficiarios del sistema
vigente conozcan con certeza, a partir de un
solo texto, qué derechos poseen y puedan
ejercerlos oportuna y adecuadamente.
La conveniencia de establecer un código
de los servicios del Estado en seguridad so-
cial es evidente según lo estudiado a propó-
sito de codificación administrativa. Sin
embargo, surge la duda relativa a si han de
subsistir como mínimo tres sistemas diferen-
tes de prestaciones sociales (ISSSTE, IMSS
e ISSFAM), puesto que los servicios propor-
cionados por cada entidad presentan algunas
diferencias y ello podría ser fuente de pro-
blemas de interpretación o dar origen a de-
mandas de mejoras para las que quizá no
Codificación parcial 49
siempre exista la capacidad o los recursos
para cubrirlas.
Legislar en un solo texto la seguridad
social de cuando menos tres regímenes di-
ferentes, implica uniformar sus alcances o
propiciar comparaciones que originen in-
quietudes.
Bibliografía
Martínez Morales, Rafael, Derecho administra-
tivo, 1er. curso, 5a. ed., Oxford University Press,
México, 2006.
—, Derecho administrativo, 2o. Curso, 4a. ed.,
Oxford University Press, México, 2005.
Codificación parcial Algunos autores afirman,
con diversos argumentos, que en derecho
administrativo sólo son codificables las ma-
terias que poseen cierto grado de evolución y
autonomía. Tal corriente (codificación par-
cial) está representada, entre otros, por Rafael
Bielsa y Benjamín Villegas Basavilbaso, y sus
opiniones las describimos en el lugar corres-
pondiente a código administrativo (véase).
De manera particular, estos autores admiten
ciertas críticas contra la codificación y acep-
tan algunos argumentos a favor.
Desde luego, la codificación parcial no
implica compilar las leyes por secretaría u
órganos que las manejen, sino sistematizar-
las por ramas jurídicas, ordenadas en un texto
único expedido por el poder legislativo.
Desde hace décadas (1939), el legislador
federal mexicano adoptó el sistema de codi-
ficar parcialmente, por materias, el derecho
administrativo, y aunque la denominación
actual de algunos no sea código, su naturale-
za corresponde a ello; así, se encuentran vi-
gentes los siguientes códigos parciales:
• Ley Agraria.
• Ley Aduanera.
• Ley Federal de Procedimiento Admi-
nistrativo.
50 Código administrativo
• Ley General de Salud.
• Código Fiscal de la Federación.
• Ley Federal de Derechos.
Además, han existido varios proyectos de
código federal administrativo.
Bibliografía: véase en Código administrativo.
Código administrativo Inicialmente, código
significaba libro. Luego, el término se empe-
zó a aplicar para designar cualquier texto
legal (BDE, J. Corominas).
Geny define al código como:
Un conjunto de disposiciones legales que versan
sobre una materia de legislación positiva, influi-
do en su estructura por una idea general, a la que
ordinariamente se refiere el título que al mismo
código se da.
Esta definición, al lado del concepto de codi-
ficación de Villegas Basavilbaso, nos permi-
tirá completar la noción de codificación.
Este actor dice: “La legislación está codifi-
cada cuando se presenta en una ley única, la
cual exige una recopilación orgánica y siste-
matizada de esa legislación”.
En ese orden de ideas, codificación será:
La reducción sistematizada a una unidad del
conjunto de normas jurídicas de determina-
da rama del derecho positivo.
El derecho administrativo no está codifi-
cado en la mayoría de los países, a diferencia
de otras ramas que sí lo están: derecho civil,
derecho penal, derecho constitucional.
La codificación administrativa, entendida
como la elaboración de un código adminis-
trativo, desde el siglo XIX ha sido objeto de
encontradas opiniones por parte de la doctri-
na, la que ha afirmado o negado según la
postura adoptada, la posibilidad o imposibi-
lidad, conveniencia o inconveniencia de se-
mejante tarea. Existe una tercera tesis, la
cual admite sólo la codificación parcial por
materias. Esta polémica implica admitir o no
el carácter científico y aun la juridicidad del
derecho administrativo, así como prever el
futuro de éste.
Las posiciones adoptadas por los admi-
nistrativistas respecto del problema de la
codificación por lo que se refiere a su reali-
zación pueden agruparse en tres corrientes:
a) La de los autores que niegan la posibili-
dad de semejante codificación: Rocco
Cormignani, De Gioanis, Mellein, Man-
tellini, Di Bernardo, Colmeiro, Cuesta,
Berthélemy, Orlando, Merkl, García
Oviedo, Mellado, Oda, Sarría, Laferriere,
Meucci y García Trevijano.
b) La de los autores que admiten la posibili-
dad y conveniencia de la codificación ad-
ministrativa: Cotille, Ducrocq, D’Alessio,
Broccoli, Posada, Royo Villanova, Teles-
sio, Garrido Falla, Entrena Cuesta y Bo-
quera Oliver.
c) La de los autores que sólo admiten la
codificación parcial por materias: Orti,
Zanobini, La Torre, Lentini, Gascón Y
Marín, Santa María De Paredes, Maltos
de Vasconcelos, Brandao Cabalcanti, Bu-
llrich, Bielsa, Villegas Basavilbaso y Ál-
varez Gendín.
Los argumentos de los autores del primer
grupo pueden resumirse de la forma si-
guiente:
• Multiplicidad de las disposiciones jurí-
dico administrativas.
• Mutabilidad del derecho administrativo.
• Falta de orden en la legislación admi-
nistrativa.
• La codificación es contraria a los prin-
cipios del derecho público del que
forma parte el derecho administrativo.

• El derecho administrativo carece de
madurez para la codificación, o ésta es
imposible debido a que esa disciplina
jurídica posee perfiles característicos
que difieren considerablemente de
los de las ramas del derecho que sí son
codificables.
Analicemos cada uno de estos argumentos
con el auxilio de la doctrina que los sustenta
o los critica.
1. Multiplicidad de las disposiciones jurídi-
co administrativas. Berthélemy afirmaba
que la variedad de materias y la diversi-
dad de principios en el derecho adminis-
trativo era lo que explicaba la ausencia de
un código. García Oviedo nos dice que el
derecho administrativo: “Es complejidad
infinita, mundo de asuntos, enciclopedia de
materias. Sería muy de temer que más que
un código se obtuviera un conglomerado o,
cuando más, una mera ordenación”.
Para rebatir lo anterior, Villegas Basa-
vilbaso asegura que la multiplicidad de
normas administrativas no es un obstácu-
lo insalvable para elaborar un código, lo
dificultará pero no lo impedirá.
“No es la multiplicidad de las disposi-
ciones lo que fundamentalmente dificulta
esta labor [...] más bien la índole tan di-
versa de los asuntos lo que imposibilita la
obra...”, afirma García Oviedo; sin em-
bargo, el mismo autor indica que la
“extensión creciente de la legislación ad-
ministrativa” es una circunstancia impor-
tante en abono de tal tarea.
Finalmente, Garrido Falla cree que no
hay inconveniente en sostener la posibili-
dad de la codificación si lo que se preten-
de implica:
Lograr una codificación de los princi-
pios generales y de la parte general, así
Código administrativo 51
como de las grandes leyes que presiden la
actividad administrativa en cada materia
concreta (y sin perjuicio del necesario
desarrollo reglamentario, que, al margen
del código, han de encontrar tales leyes).
2. Mutabilidad del derecho administrativo.
Este argumento puede plantearse con
las opiniones de Di Bernardo y García
Oviedo:
Es imposible segregar el derecho administra-
tivo de las corrientes sociales en que se
mueve, para fijarlo en un código. La materia
administrativa carece, por su propia naturale-
za, de la estabilidad de otros órdenes. El có-
digo podría nacer, pero nacería anticuado.
Posada se encuentra entre los opositores a
la labor de codificación, al insistir en:
La movilidad de la norma jurídico adminis-
trativa, argumento capital, no distingue la
materia técnica de la materia política [...]. En
la actividad política prevalece el elemento
circunstancial e inestable.
En este mismo sentido se pronuncia Ra-
fael Bielsa, quien afirma que el argumen-
to de la movilidad puede ser superado si
se delimitan:
Las dos esferas de la actividad del poder
ejecutivo: la política y la administrativa [...].
En lo político predomina el elemento cir-
cunstancial y movedizo, en lo administrativo
es el elemento más o menos fijo, estable y
técnico.
Villegas Basavilbaso se adhiere a esta
misma postura:
En todas las ramas de la legislación, tanto en
las de derecho público como en las de dere-
cho privado, se encuentran dos elementos:
52 Código administrativo
uno de mayor permanencia o fijeza, el otro
de menor estabilidad, sujeto a las transfor-
maciones económicas sociales.
Podemos concluir, con Posada, que: “En
el derecho administrativo hay elementos
fundamentales de cierta fijeza, que es
posible y conveniente definir y fijar jurí-
dicamente”.
3. Falta de orden en la legislación adminis-
trativa. Los autores que sostienen la con-
veniencia de la codificación invocan
exageradamente la opinión contraria ba-
sada en la falta de orden, y plantean “la
necesidad de uniformar y ordenar la le-
gislación administrativa, por cuanto no se
concibe, si la administración es el orden,
que su regulación jurídica se presente
dispersa, fragmentaria y, a veces, contra-
dictoria”.
Además, aceptar la falta de orden
como argumento contrario es caer en un
círculo vicioso: “no se codifica por falta
de orden [...] y no hay orden porque no se
codifica” (Bielsa).
4. La codificación es contraria a los princi-
pios del derecho público, del que forma
parte el derecho administrativo. Creemos
que este argumento está totalmente supe-
rado por la doctrina y la realidad legisla-
tiva; baste recordar, como afirma Bielsa,
las constituciones políticas.
5. El derecho administrativo carece de ma-
durez para la codificación, o ésta es im-
posible debido a que tal disciplina posee
perfiles propios muy distintos de las otras
ramas del derecho que sí son codifica-
bles. Consideramos que este argumento
es el más serio de los esgrimidos en con-
tra de la codificación, pero también cree-
mos que será precisamente por medio de
ésta y de los estudios doctrinarios como
el derecho administrativo llegará a alcan-
zar su pleno desarrollo.
Para Villegas Basavilbaso, quien recurre
a las condiciones establecidas por Ihe-
ring, en la elaboración de un código es
necesario que haya:
a) Noción precisa del derecho adminis-
trativo.
b) Sujeto del derecho administrativo.
c) Objeto preciso del derecho administra-
tivo.
Agrega que actualmente estas condicio-
nes no existen en nuestra materia. Opina-
mos que sí existen sujeto y objeto precisos
del derecho administrativo y que única-
mente la noción de éste es aún vaga.
El mismo autor, que considera el dere-
cho administrativo un derecho en forma-
ción, afirma categóricamente que “un
derecho en formación no se puede codifi-
car” y cree que esto “constituye el obs-
táculo supremo para la codificación”,
pero “no existen”, agrega, “inconvenien-
tes insalvables para la codificación par-
cial”. “Los caracteres que deben concurrir
a un orden de derecho”, afirma García
Oviedo, “para que sea posible la codifica-
ción del mismo faltan en el derecho ad-
ministrativo, al menos en su momento
actual, y tememos que siempre”.
La idea de que todo intento de codifi-
cación es contrario a la naturaleza del
derecho administrativo ha sido desarro-
llada por Adolfo Merkl, quien considera
que la mayor parte del campo jurídico
pertenece al derecho administrativo, pero
esto no implica que sea codificable, ya
que la técnica de esta codificación estaría
fuera de toda lógica porque sería imposi-
ble agrupar todas las normas administra-
tivas en leyes, en las cuales hubiera una
principal y otras accesorias; esto, afirma,
jamás llegará a ser realidad.

Arguye Merkl que la vastedad de
cuestiones que comprende dicha rama del
derecho evitará todo intento de agrupar
sus normas en unos cuantos códigos,
como sucede con el derecho procesal, o
en uno solo como es el caso del constitu-
cional.
Por último, sostiene que resultaría ab-
surdo un código que, agrupando las dispo-
siciones jurídico administrativas, presentara
al lado de las normas relativas a cultos y
policía, las normas referentes al registro
civil y uso de armas.
Nos parece que este argumento es de
poco peso, pues agrupar las materias ad-
ministrativas, por diversas que éstas sean,
nada tiene de absurdo si se hace con téc-
nica adecuada, como no es absurdo que el
código civil regule el divorcio y la hipo-
teca, por ejemplo. Merkl reconoce que es
apropiado tratar el derecho de familia y la
reglamentación del derecho de propiedad,
usufructo, habitación, etc., en una sola
ley; sin embargo, insiste en que sería un
absurdo agrupar en un texto único las
materias administrativas.
Ese autor afirma que hay normas ad-
ministrativas que pueden compararse con
las normas del derecho procesal en lo que
respecta a sus alcances jurídico políticos
o por cualquier otro motivo no jurídico.
¿Por qué, nos preguntamos, no es posible
codificar ese sector que Merkl reconoce
que se encuentra en el derecho adminis-
trativo? Los argumentos en contra de la
codificación que él expone nos parecen
insuficientes para desechar la misma. Sin
embargo, por convincentes que pudieran
resultar, a ello se opone, además de las
críticas apuntadas, toda una realidad de
codificación administrativa: códigos ad-
ministrativos (con mayores o menores
fallas) vigentes en el extranjero y leyes de
Código administrativo 53
codificación parcial tanto en México como
en otros países.
Creemos que mediante la aplicación
de un código administrativo se logrará,
además de una marcha más correcta de la
administración pública, un desarrollo más
rápido del derecho administrativo, lo que
traerá consigo la madurez, que no sin ra-
zón se le ha negado a esta rama jurídica;
situación que lamentablemente responde
a una realidad universal, la cual tiene que
ser superada con el concurso legislativo y
doctrinario de hombres de todos los paí-
ses. Con la codificación también se logra-
rá una mayor certeza jurídica, más justicia
para los gobernados y un más fácil mane-
jo de la ley.
Así, concluimos con Garrido Falla: “la
única cuestión a debatirse es la relativa a
la extensión y proporciones que dicha
codificación pueda alcanzar”.
Codificación local en las entidades fede-
rativas. La multiplicidad de disposiciones
jurídicas ha convertido al derecho admi-
nistrativo en una disciplina difícil de co-
nocer, y ello es evidente en los estados de
la República más que en el plano federal,
pues en éste, algo se ha logrado mediante
la codificación parcial.
Chihuahua es la única entidad federa-
tiva de la República mexicana que ha
elaborado un código administrativo, el
cual está vigente en la actualidad; el pri-
mero se promulgó en 1950, y a éste le
siguieron las versiones de 1960 y 1974.
Su técnica es adecuada y sus resultados
razonables.
La mayor parte de los estados de la
federación cuentan con un código fiscal y
cada uno de ellos sigue el esquema del
código tipo propuesto por la Organiza-
ción de Estados Americanos (OEA), por
54 Comercio exterior
medio de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público. Los estados de Gua-
najuato, Nuevo León y San Luis Potosí
poseían ya su código tributario hacia
1961; en la actualidad podemos citar,
además, a Chihuahua, Sonora, Baja Cali-
fornia y al Estado de México.
Por otro lado, casi cada entidad de la
federación cuenta con una ley orgánica
de la administración pública local, la que
ha venido a sustituir a la anterior “Ley
Orgánica del poder ejecutivo del estado
de...”.
Bibliografía
Berthélemy, H., Traité elementaire de droit ad-
ministratif, 3a. ed., Libraire Nouvelle de Droit et
de Jurisprudenc Arthur Rousseau, París, 1905.
Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. I, 6a. ed.,
La Ley, Buenos Aires, 1964.
Caetano, Marcello, Manual de direito adminis-
trativo, 7a. ed., Editorial Coimbra, Lisboa,
1965.
García Oviedo, Carlos y Enrique Martínez Use-
ros, Derecho administrativo, t. I, 9a. ed., EISA,
Madrid, 1968.
Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho
administrativo, vol. I, 7a. ed., 1a. reimp., Centro
de Estudios Constitucionales, Madrid, 1980.
Martínez Morales, Rafael I., La codificación
administrativa en los estados de la República
mexicana, tesis profesional, Facultad de Dere-
cho, UNAM, México, 1967.
Merkl, Adolfo, Teoría general del derecho ad-
ministrativo, Editora Nacional, México, 1975.
Villegas Basavilbaso, Benjamín, Derecho admi-
nistrativo, t. I, Tipográfica Editora Argentina,
Buenos Aires, 1949.
Comercio exterior Transacción mercantil con
otros países, tanto para vender como para
comprar o permutar bienes o servicios.
No pretendemos hacer aquí una descrip-
ción exhaustiva del comercio exterior respec-
to a su naturaleza e importancia económica,
pues ello rebasaría los límites de este diccio-
nario. Nos concretaremos a señalar ciertas
disposiciones jurídicas que conciernen a tan
importante materia.
La constitución política señala reiterada-
mente que el comercio exterior es materia
reservada a la federación. Esto es explicable,
ya que hasta la década de 1920 la principal
fuente tributaria del Estado la constituyó el
comercio exterior.
Entre las disposiciones constitucionales
que hacen referencia al comercio exterior
podemos citar el art. 73, fracc. XXIX; art.
118, fracc. I; art. 117, fraccs. V, VI y VII, y
art. 131. Este último tiene especial importan-
cia dentro de los medios de acción de la ad-
ministración pública, y establece:
Es facultad privativa de la federación gravar
las mercancías que se importen o exporten, o
pasen de tránsito por el territorio nacional, así
como reglamentar en todo tiempo, y aun pro-
hibir, por motivos de seguridad o de policía, la
circulación en el interior de la república de
toda clase de efectos, cualquiera que sea su
procedencia, pero sin que la misma federa-
ción pueda establecer ni dictar en el Distrito
Federal los impuestos y leyes que expresan
las fraccs. VI y VII del art. 117.
El ejecutivo podrá ser facultado por el con-
greso de la unión para aumentar, disminuir o
suprimir las cuotas de las tarifas de exporta-
ción o importación expedidas por el propio
congreso y para crear otras, así como para
restringir y para prohibir las importaciones, las
exportaciones y el tránsito de productos, ar-
tículos y efectos, cuando lo estime urgente, a
fin de regular el comercio exterior, la econo-
mía del país, la estabilidad de la producción
nacional, o de realizar cualquier otro propósito
en beneficio del país. El propio ejecutivo, al
enviar al congreso el presupuesto fiscal de
cada año, someterá a su aprobación el uso
que hubiese hecho de la facultad concedida.
Resulta conveniente precisar los orígenes y
alcances del art. 131 constitucional:

1. En el primer párrafo se reserva a la fede-
ración la materia de comercio exterior.
2. En el segundo párrafo se permite la dele-
gación de facultades legislativas en esta
cuestión al titular de la administración
pública.
3. Una serie de circunstancias llevaron al
constituyente permanente a establecer
dicha excepción al principio de separa-
ción de poderes, al facultar al presidente
de la república para modificar las leyes de
comercio exterior. Esas circunstancias
fueron: el fracaso de una política desarro-
llista, la contracción económica de la
posguerra, la devaluación del peso en
1949 y la necesidad de adoptar una acti-
tud proteccionista en favor de la industria
mexicana.
4. El congreso de la unión, con base en el
artículo comentado, expide dos leyes de
naturaleza fiscal: tarifa del impuesto ge-
neral de importación y tarifa del impuesto
general de exportación, las que clasifica y
gravan a todas las mercancías susceptibles
de comprarse o de venderse al extranjero.
5. De conformidad con el segundo párrafo
del art. 131 constitucional, adicionado el
28 de marzo de 1951, el presidente de la
república puede ser facultado para modi-
ficar las tarifas a que se refiere el punto 4,
de la siguiente forma:
• Aumentando, disminuyendo o supri-
miendo los impuestos de importación
y exportación.
• Autorizando, por medio de permisos
de importación o exportación, la entra-
da o la salida de mercancías del país, o
el tránsito por el territorio nacional.
Este sistema de permisos tiende a ser
eliminado en su lugar para utilizar el
mecanismo anterior, es decir, la modi-
ficación de los impuestos.
Comercio exterior 55
6. Esas facultades las ejerce el presidente
con base en el propio art. 131, median-
te los mecanismos contemplados en la
Ley de Comercio Exterior, los cuales
operan por medio de decretos que han
de publicarse en el Diario Oficial de la
Federación.
Puesto que la intención de la reforma
de 1951 fue dotar de instrumentos jurídi-
cos ágiles a la administración pública, las
modificaciones a las leyes de comercio
exterior fundamentadas en esas faculta-
des legislativas ocurren con gran fre-
cuencia.
7. Mediante el mecanismo así creado, se
estuvo en condiciones de permitir la
salida o la entrada de mercancías so-
lamente cuando así le convenía a la
economía nacional, protegiendo al fa-
bricante mexicano de productos extran-
jeros y asegurándole un amplio mercado
interno.
Cuando en la novena década del siglo XX,
México decide incorporarse al Acuerdo Ge-
neral de Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT, por sus siglas en inglés), actualmen-
te Organización Mundial de Comercio, ese
mismo mecanismo legal permitió abandonar
la política proteccionista y abrió el mercado
en numerosos casos, conforme a los compro-
misos adquiridos; a su vez, se trató de un
intento por aumentar las exportaciones a
nuevos mercados.
La materia de comercio exterior, en cuan-
to a su regulación jurídica, es sumamente
compleja; además de las disposiciones seña-
ladas, hay que tener en cuenta a la Ley Adua-
nera y a una gran cantidad de ordenamientos
reglamentarios.
Las tarifas de importación y exportación a
que se refiere el art. 131 constitucional tienen
en la actualidad un sistema de clasificación
56 Cometidos
llamado Nomenclatura Arancelaria de Bru-
selas (NAB), la cual siguen todos los países
miembros de la Unión Europea, y los de la
Asociación Latinoamericana de Integración
(ALADI), entre otros.
La Nomenclatura Arancelaria de Bruselas
permite la clasificación individualizada de
millares de artículos susceptibles de impor-
tarse o exportarse, empezando por los pro-
ductos menos elaborados (animales vivos),
hasta los productos más elaborados (obras de
arte y antigüedades); cada artículo tendrá
señalado su impuesto, el precio oficial base
para calcular éste y si requiere o no permiso
de la Secretaría de Economía o de alguna
otra dependencia, de acuerdo con la natura-
leza de la mercancía (Educación Pública;
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación; Salud o Defensa Na-
cional, según se trate de obras de arte y li-
bros, productos agropecuarios, medicinas o
explosivos y armamento, respectivamente),
aunque el permiso está casi por desaparecer
con motivo de la apertura comercial de nues-
tro país.
Bibliografía: véase en Rectoría económica.
Cometidos (o atribuciones) Grandes rubros de
la actividad estatal encaminados al logro
de ciertos fines. Esta actividad se realiza por
medio de las funciones del Estado; y estos
términos no son equivalentes.
Enrique Sayagués Laso habla de cometi-
dos estatales, en una acepción similar a la de
atribuciones (véase).
Cometidos estatales Enrique Sayagués Laso
otorga a los cometidos estatales una acep-
ción similar a la de atribuciones (véase).
Conviene aclarar que los cometidos no
son equivalentes a las funciones del Estado,
sino que más bien esa expresión se identifica
con las atribuciones estatales. “Los cometidos
son cosa distinta de las funciones estatales,
aunque por razones de terminología más que
de fondo, con frecuencia sean confundidos.”
(Enrique Sayagués Laso.)
Las funciones son el medio de acción
para que el Estado, valiéndose del poder
público, realice sus cometidos o atribucio-
nes (éstos son los grandes rubros de la
actividad estatal, encaminados al logro de
ciertos fines).
Comisión Actividad que debe realizar de mane-
ra excepcional algún servidor público, que
no está comprendida en las tareas usuales de
su puesto y plaza; para ello se le habilita es-
pecialmente.
El encargo de una comisión está sujeto,
entre otras, a las siguientes características:
1. Solicitud de la dependencia, del sindicato
o del propio interesado.
2. Vinculación a lo previsto en el nombra-
miento vigente del servidor público; en
caso contrario, contar con la anuencia de
éste.
3. Suministro de instrumentos, transporte o
habitación que, en su caso, se requieran.
4. No hay pérdida de derechos para el traba-
jador (antigüedad, escalafón, premios,
estímulos, base).
5. No desviar la función pública a tareas
personales o familiares de los superiores
ni a labores partidistas, entre otras.
Comisión Federal de Competencia Económica
1. Órgano desconcentrado de la Secretaría
de Economía.
2. En el sexenio de 1988-1994 se consolidó
en México una economía neoliberal, lo
que implicó abandonar políticas protec-
cionistas de la industria del país, de susti-
tución de importaciones y de subsidio a
 Comisión Federal de Competencia Económica
las clases más desprotegidas; ello y la
globalización del mercado condujeron a
abrogar, además de otras, la Ley sobre
Atribuciones del Ejecutivo Federal en
Materia Económica del 30 de diciembre
de 1950. El lugar de esa legislación bene-
factora lo vino a ocupar, en parte, la Ley
Federal de Competencia Económica
(1992), cuyo objetivo general es tutelar la
libertad de comercio y combatir para ello
las prácticas que la lesionen.
Para ampliar la ley antes mencionada se crea
la comisión federal de competencia como un
órgano administrativo desconcentrado de la
Secretaría de Economía, que cuenta con au-
tonomía técnica y operativa. Dicha comisión
tiene a su cargo prevenir, investigar y com-
batir los monopolios, las prácticas monopó-
licas y las concentraciones, en los términos
de la ley, y goza de autonomía para dictar sus
resoluciones.
Esta ley es aplicable a todos los agentes
económicos, sean personas físicas o morales,
dependencias o entidades de la administra-
ción pública, asociaciones, agrupaciones de
profesionales, fideicomisos o cualquier otra
forma de entes que participen en la actividad
económica.
3. La comisión federal de competencia esta-
rá integrada por cinco comisionados. Se-
sionará en forma colegiada y decidirá los
casos por mayoría de votos. Los comisio-
nados serán nombrados por el titular del
ejecutivo federal.
A la comisión federal de competencia le co-
rresponden los siguientes asuntos:
a) Investigar la existencia de monopolios,
prácticas o concentraciones prohibidas
por la legislación, para lo cual podrá
57
requerir de los agentes económicos los
informes pertinentes.
b) Establecer los sistemas de coordinación
para el combate y prevención de mono-
polios, estancos, concentraciones y prác-
ticas ilícitas.
c) Conocer y resolver los casos que le com-
petan; además de sancionar administra-
tivamente la violación de la Ley Federal
de Competencia Económica y denunciar
ante el ministerio público las conductas
ilícitas violatorias de la libre concu-
rrencia.
d) Opinar acerca de los ajustes a los progra-
mas de la administración pública fede-
ral, cuando de éstos resulten efectos que
sean contrarios a la competencia y la li-
bre concurrencia.
e) Cuando lo considere conveniente, emitir
opinión en materia de competencia y li-
bre concurrencia, respecto de leyes, re-
glamentos, acuerdos, circulares y actos
administrativos, sin que tales opiniones
tengan efectos jurídicos ni la comisión se
vea obligada a emitir opinión.
f) Elaborar y vigilar que se cumplan hacia el
interior de la comisión los manuales de
organización y de procedimientos.
g) Intervenir con las dependencias compe-
tentes en la celebración de tratados inter-
nacionales en materia de regulación o
políticas de competencia y libre concu-
rrencia, de los que México sea o pretenda
ser parte.
h) Ceñir sus actividades procedimentales a
lo dispuesto en la Ley Federal de Com-
petencia Económica, en virtud de ser
materia excluida de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo.
En la reforma del 5 de diciembre de 1979,
hecha al Código Penal Federal, arts. 253 y
254, se contemplan como delitos algunas
58 Comisión Federal de Electricidad

conductas relacionadas con la materia objeto CAPÍTULO I Del contrato colectivo.

de la ley.
1. Objeto del contrato.
Comisión Federal de Electricidad Organismo 2. Partes contratantes.
descentralizado que se encarga de la presta- 3. Materia del contrato.
ción del servicio público de energía eléctri- 4. Vigencia e impresión del contrato.
ca. Se crea en 1937.
Se rige por una junta de gobierno y un CAPÍTULO II De las reglas adicionales.
director general, el cual es designado de ma-
nera discrecional por el presidente de la re- 5. Nulidad de pactos individuales.
pública. 6. Plazo para resolver conflictos.
Su actividad se regula, entre otros ordena- 7. Audiencias a los representantes.
mientos, en la Ley del Servicio Público de 8. Condiciones adicionales.
Energía Eléctrica. 9. Casos no previstos.
Su privatización empezó a gestarse en 10. Daños y perjuicios.
1999. El contrato colectivo de trabajo esta-
blecía rubros concernientes a: TÍTULO SEGUNDO Del trabajo y la orga-
nización industrial.
• Objeto, partes, materia y vigencia del CAPÍTULO I De las condiciones generales
contrato. del trabajo.
• Reglas adicionales.
• Condiciones generales del trabajo in- 11. Ramas de actividad.
dustrial. 12. Definiciones.
• Organización industrial. 13. Del desempeño de labores.
• Productividad. 14. Responsabilidad por instrucciones.
• Adiestramiento. 15. Trabajo con auditores o personas aje-
• Becas. nas a la Comisión Federal de Electri-
• Salario. cidad.
• Puestos de trabajo. 16. Semana de trabajo.
• Condiciones complementarias. 17. Lugar de trabajo y movilización de tra-
• Descansos y permisos. bajadores.
• Seguridad, higiene y riesgos de tra- 18. Cambio de residencia y viáticos.
bajo. 19. Alimentos.
• Servicio médico. 20. Medios de protección y de trabajo.
• Ahorro y prestaciones.
• Actividades culturales. CAPÍTULO II De la organización industrial.
• Solidaridad social.
21. Integración industrial.
El índice del contrato 1994-1996, más deta- 22. Zona de trabajo.
llado, nos da una idea ampliada de su conte-
nido en 85 cláusulas: CAPÍTULO III De la productividad.

TÍTULO PRIMERO De las relaciones la- 23. Preparación de los trabajadores.

borales. 24. Comités mixtos de productividad.
 Comisión Federal de Electricidad 59

25. Capacitación y adiestramiento. 50. No interferencia de la Comisión Federal

26. Servicio de jubilados. de Electricidad.
27. Instrucción y bibliotecas. 51. Constancia de servicios.
28. Becas.
29. Prácticas profesionales. CAPÍTULO III Del descanso y permisos.

TÍTULO TERCERO Del salario. 52. Vacaciones.

CAPÍTULO I De la definición salarial. 53. Descansos obligatorios.
54. Permisos.
30. Salario.
31. Tiempo y forma de pago. TÍTULO QUINTO De la seguridad social.
32. Cuantificación de lapsos menores de un CAPÍTULO I De la seguridad y los riesgos.
año.
55. Derecho a la seguridad.
CAPÍTULO II De las disposiciones comple- 56. Comisiones de seguridad e higiene.
mentarias. 57. Prevención de riesgos.
58. Primeros auxilios.
33. Pago completo. 59. Higiene en el trabajo.
34. Salarios iguales. 60. Del seguro social.
35. Salarios sustitutos. 61. Riesgos de trabajo.
36. De la subdivisión del trabajo. 62. Riesgos no profesionales.
63. Atención médica a familiares.
TÍTULO CUARTO De los trabajadores. 64. Servicios médicos de la Comisión Fe-
CAPÍTULO I De los puestos de trabajo. deral de Electricidad.

37. Control de ingreso. CAPÍTULO II De las prestaciones y garantías.

38. Ingreso de personal.
39. Trabajadores de base. 65. Fondo de ahorro.
40. Trabajadores de confianza. 66. Renta de casa.
41. Trabajadores temporales. 67. Servicio eléctrico.
42. Trabajadores eventuales de construc- 68. Fondo de habitación y servicios socia-
ción y mantenimiento. les de los trabajadores electricistas.
43. Escalafón. 69. Jubilaciones.
44. Sistema de promociones.
45. Permutas. CAPÍTULO III Generalidades.

CAPÍTULO II De las condiciones comple- 70. Actividades culturales y de solidaridad

mentarias. social.
71. Fomento de cultura física.
46. Separaciones. 72. Descuentos sindicales.
47. Privación de libertad a los trabajadores. 73. Instalaciones sindicales.
48. Licencias, fianzas y seguros. 74. Fondo común de préstamos.
49. Nulidad de renuncias. 75. Ayuda para despensa.
60 Comisión nacional bancaria y de valores
76. Difusión de asuntos de interés colec-
tivo.
77. Convenios integrantes del contrato.
78. Ayuda para transporte.
79. Seguridad en los centros de trabajo.
80. Gratificaciones por años de servicios.
81. Compensación por fidelidad.
Transitorias (cuatro).
Véase Energía eléctrica.
Comisión nacional bancaria y de valores Ór-
gano federal desconcentrado que tiene com-
petencia para una amplia supervisión del
sistema bursátil y bancario. Se ubica en la
estructura de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público. Está regulada por su propia
ley (1995) y por su reglamento interior; ade-
más, otros ordenamientos jurídicos le confie-
ren intervención en diversas cuestiones
financieras.
Comisiones intersecretariales Órganos espe-
ciales o intermedios de la administración
pública para la atención de algún asunto que
es de la competencia de dos o más dependen-
cias centralizadas.
Las características de tales órganos se
pueden sintetizar así:
1. Son creadas mediante ley del congreso de
la unión o por decreto presidencial.
2. Tendrán carácter permanente o transito-
rio, dependiendo de la naturaleza de su
objeto.
3. Pueden formar parte de ellas representan-
tes de órganos paraestatales y particulares
(cámaras, sindicatos, etcétera).
4. Por lo general asumirán tareas consulti-
vas o de asesoría y, excepcionalmente, de
carácter ejecutivo.
5. El instrumento jurídico que las cree seña-
lará quién las presidirá.
En la actualidad existen cientos de este tipo
de organismos para una gran variedad de
asuntos; su importancia varía de acuerdo con
el momento y el tipo de actividad. He aquí
algunos ejemplos de ellos: comisión interse-
cretarial de plaguicidas, fertilizantes y sus-
tancias tóxicas; comisión intersecretarial
para el fomento de la microindustria; comi-
sión intersecretarial para el fomento de la
industria maquiladora; consejo nacional de
población; comisión intersecretarial para la
conservación del palacio nacional; comisión
nacional de zonas y monumentos artísticos;
comisión nacional de prevención de desas-
tres; comisión intersecretarial de gasto finan-
ciamiento, y consejo nacional contra la
fármacodependencia.
La necesidad de estas comisiones obede-
ce a la naturaleza de los asuntos por tratar,
los cuales presentan diversos aspectos y,
por tanto, en ellos confluye la competencia
de dos o más entes centralizados. A pesar de
que la ley del art. 90 constitucional ha distri-
buido entre las distintas secretarías los nego-
cios que le competen a cada una, seguirán
planteándose cuestiones concretas de carác-
ter multidisciplinario, como sucede en el
caso de alguna calamidad pública o en el de
los estímulos fiscales.
Al lado de las comisiones intersecretariales
hay otros órganos especiales o intermedios
dentro de la centralización administrativa: el
estado mayor presidencial, el consejo de sa-
lubridad general y el consejo de ministros.
Bibliografía: véase en Reforma administrativa.
Comité técnico del fideicomiso Órgano que se
crea en el acto constitutivo de un fideicomiso
o en sus reformas, cuyo objetivo es coadyu-
var al logro de los fines propios del fideico-
miso de acuerdo con la integración, los
deberes y las facultades que se le confieran.

Su existencia es potestativa en los fideicomi-
sos de particulares y obligatoria en los del
gobierno federal.
Regulación. El art. 80 de la Ley de Institu-
ciones de Crédito no logró llenar el gran
hueco legislativo existente en torno de esta
figura, ya que la legislación vigente, tanto
mercantil como administrativa, la menciona
sin definirla. Al respecto, el citado artículo
insinúa en su último párrafo la posibilidad de
que en la constitución del fideicomiso o en
sus reformas se considere la integración de
un comité técnico, el cual podrá actuar según
las facultades que se le asignen y, además,
afirma que la fiduciaria queda libre de toda
responsabilidad cuando actúe conforme a los
dictámenes o acuerdos emitidos por dicho
órgano.
En el ámbito de la administración pública,
la Ley Federal de las Entidades Paraestatales
dispone sobre qué bases deberá ajustarse el
comité técnico; en primer término, en cuanto
a su integración, y en segundo, en lo que se
refiere a facultades y funcionamiento. Por su
parte, la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal prevé que en todos los casos
habrá un representante del fideicomitente
(Secretaría de Hacienda y Crédito Público)
en los comités técnicos (art. 47), con el que
concurren generalmente, en la práctica, un
representante de la institución fiduciaria y
uno de la coordinadora del sector correspon-
diente. Por disposición de la Ley Federal de
las Entidades Paraestatales, en los fideicomi-
sos constituidos por el ejecutivo federal es
obligatoria la existencia del comité técnico
(art. 41).
La ley bancaria de 1941 establece la for-
mación de un comité técnico o de distribu-
ción de fondos. Esta segunda denominación
no aparece en la actual Ley de Instituciones
de Crédito; además, prevé que la formación
Comité técnico del fideicomiso 61
del comité correrá potestativamente a car-
go de los fideicomitentes en el acta constitu-
tiva o en sus reformas, las cuales requieren el
consentimiento del fideicomisario, cuando
hubiere; detalles que tampoco observa la ley
vigente.
El art. 80 de la Ley de Instituciones de
Crédito dispone la posibilidad de integrar un
comité técnico en el acto constitutivo de los
fideicomisos o en los actos de reforma de
éstos. La integración es claramente potestati-
va a favor del fideicomitente.
En el fideicomiso privado. La citada Ley
de Instituciones de Crédito, la Ley General de
Títulos y Operaciones de Crédito y la volun-
tad contractual de las partes regirán al comi-
té técnico en el fideicomiso privado, cuya
integración es potestativa a favor del fideico-
mitente y de la institución fiduciaria, según
se dijo.
En los fideicomisos públicos. Como ya se
indicó, la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales prescribe la obligatoriedad
de su existencia en todos los fideicomisos
públicos.
La Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal exige que figure en el comi-
té técnico un representante de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público.
Asimismo, por lo general, están represen-
tadas en el comité técnico la fiduciaria y la
coordinadora del sector.
Por otra parte, la citada Ley Federal de las
Entidades Paraestatales dispone la prohibi-
ción, a la fiduciaria, de ejecutar acuerdos
dictados por el comité técnico cuando éste se
exceda en sus facultades o viole el contrato
del fideicomiso.
Comparación entre el comité técnico de los
fideicomisos y el consejo de administración
62 Compensación
de las sociedades anónimas. Consideramos
que la flexibilidad con la que es posible inte-
grar el comité técnico del fideicomiso, así
como las facultades con las que se le suele
investir, además de la falta de información
legislativa sobre su naturaleza jurídica, po-
drían tanto emparentarlo como alejarlo, no
sólo del consejo de administración de la so-
ciedad anónima, sino de cualquier cuerpo
colegiado que administre sociedades mer-
cantiles o asociaciones o sociedades civiles;
de ahí que no nos detengamos mayormente
en este punto.
Antecedentes en el derecho estadouniden-
se. El antecedente del comité técnico se en-
cuentra en el comité de distribución de
fondos o distribution committee, que opera
en algunos trusts estadounidenses (commu-
nity trust) con el fin de asegurarse que los
recursos económicos obtenidos del público
se destinen a la beneficencia social; a este
efecto, supedita la gestión de la institución
bancaria (trust companies) a sus instruc-
ciones.
Bibliografía: véase en Fideicomiso público.
Compensación Sobresueldo pagado a servido-
res públicos de niveles medio y superior.
(Véase Prestaciones económicas.)
Competencia Incumbencia, aptitud (DEM, M.
Alonso). Posibilidad legal de un órgano gu-
bernamental para atender determinado asun-
to. Esta aptitud jurídica para actuar es un
derecho constitucional de certeza estatui-
do a favor del particular.
No debe confundirse con facultades, fun-
ciones, atribuciones, cometidos o fines, cuyo
significado en derecho es diferente.
El sistema jurídico le asigna tareas con-
cretas a cada órgano estatal para que éste
pueda actuar legalmente. La competencia
consiste en que al ente le incumbe atender
asuntos determinados.
Desde el punto de vista jurídico, el con-
cepto de competencia tiene su expresión más
técnica en el desarrollo de la actividad juris-
diccional, la cual en México es privativa del
poder judicial (con las excepciones que la
ley permite). Sin embargo, su aplicación se
ha extendido a todos los actos de gobierno,
lo cual indudablemente deriva de nuestra
constitución como un requisito de validez y
eficacia de esos actos (art. 16 constitucio-
nal), requisito que consiste en que todo órga-
no que emita actos deberá estar autorizado
para ello por la ley, es decir, deberá ser com-
petente. (Véase Atribuciones.)
Competencia de las dependencias Potestad
legal que en la función pública tiene algún
ente u oficina para actuar como patrón, por
cuenta de los Estados Unidos Mexicanos, y
que puede efectuar lo siguiente:
1. Organizar las unidades administrativas y
vigilar su actividad.
2. Cubrir las plazas de último nivel en los
términos de ley.
3. Ejercitar las acciones y realizar las de-
fensas convenientes en beneficio de sus
intereses legítimos.
4. Efectuar la investigación de hechos impu-
tables a los servidores públicos, que pu-
dieran dar lugar a responsabilidad por
delito, o con la intervención del sindica-
to en el caso de una causa de cese.
5. Ejecutar los laudos dictados por el tribu-
nal federal de conciliación y arbitraje.
6. Estimular a los servidores públicos que se
distingan por su esmero y otorgar recom-
pensas, según prevean la ley de la materia
y las condiciones generales de trabajo.
7. Dejar de pagar a los empleados el sueldo
correspondiente a los días que éstos no

lo devenguen, por las causas que la ley
indica.
8. Imponer a los trabajadores las sanciones
a que se hagan acreedores, de conformi-
dad a la ley y a las condiciones generales
de trabajo vigentes.
Es así como la constitución mexicana ha deli-
mitado los respectivos ámbitos de competen-
cia, para lo cual ha establecido una pirámide
de tres niveles: la federación, los estados
miembros y los municipios, y ha reservado a
cada uno de ellos determinadas materias y un
territorio para sus actividades, como lo hace
con todo ente del poder público.
La competencia es la posibilidad que tie-
ne un órgano de actuar; la ley le asigna al
órgano determinados asuntos que puede o
debe atender. Por su parte, las facultades se
refieren a los servidores públicos, o sea, a la
aptitud que éstos reciben de la legislación
para emitir los actos necesarios a fin de ejer-
cer la competencia del órgano.
Así, tenemos que, conforme a la disposi-
ción constitucional, el acto administrativo
debe ser producido por un órgano competen-
te mediante un funcionario o empleado con
facultades para ello.
La competencia la asigna la ley; las
facultades deben estar contempladas tam-
bién en la ley o, por disposición de ésta,
en un reglamento o acuerdo de delegación
de facultades.
Competencia municipal Ámbito de actua-
ción del ayuntamiento y de aplicación de
los ordenamientos de la célula política del
Estado. También puede conceptuarse como
tareas y territorio que le corresponden al
municipio.
De las atribuciones del Estado mexicano,
son asuntos de competencia municipal los
siguientes:
Competencia municipal 63
1. Administrar el patrimonio del municipio.
2. Expedir, por medio de su ayuntamiento
y de acuerdo con las normas estableci-
das por las legislaturas de los estados,
los bandos de policía y buen gobierno,
los reglamentos, las circulares y dispo-
siciones administrativas de observancia
general dentro de sus respectivas juris-
dicciones.
3. Aprobar su presupuesto de egresos.
4. Formular, aprobar y administrar la zoni-
ficación y los programas de desarrollo
urbano.
5. Controlar el uso del suelo en su territorio.
6. Establecer el sistema de nomenclatura
de calles y plazas públicas.
7. Prestar servicios públicos conforme a la
fracc. III del art. 115, que establece:
Los municipios, con el concurso de los es-
tados cuando así fuere necesario y lo deter-
minen las leyes, tendrán a su cargo los
siguientes servicios públicos:
a) Agua potable y alcantarillado.
b) Alumbrado público.
c) Limpia.
d) Mercados y centrales de abasto.
e) Panteones.
f) Rastro.
g) Calles, parques y jardines.
h) Seguridad pública y tránsito.
i) Los demás que las legislaturas locales
determinen según las condiciones territo-
riales y socioeconómicas de los munici-
pios, así como su capacidad administrativa
y financiera.
Los municipios de un mismo estado, previo
acuerdo entre sus ayuntamientos y con suje-
ción a la ley, podrán coordinarse y asociarse
para la más eficaz prestación de los servicios
públicos que les corresponda.
64 Compilación
8. Proporcionar servicios educativos, con-
currentemente con el estado y la federa-
ción.
9. Intervenir en actividades de censos y
elecciones según las leyes federales y
locales.
10. Manejar de modo autónomo su hacien-
da pública (en los términos indicados
en la voz ingresos municipales de este
diccionario).
11. Construir y conservar obras públicas
para la consecución de sus fines.
12. Otorgar concesiones, conforme a la ley,
para la prestación de algunos servicios
públicos o la utilización de bienes de su
propiedad.
13. Auxiliar a los gobiernos local y federal
en los términos que fijen las diferentes
leyes.
14. Aplicar sanciones por violación a dis-
posiciones de naturaleza municipal.
15. Contar con funcionarios, empleados y
trabajadores a efecto de ejercer las fa-
cultades correlativas a su competencia.
La lista anterior pretende establecer un crite-
rio de generalidad para los diversos esta-
dos y municipios, pero es lógico que en
muchos casos variará conforme a la consti-
tución local y a las leyes derivadas de ésta, y
también que dicho criterio estará delimitado
por las características geográficas, económi-
cas y culturales de cada localidad. (Véase
Ingresos municipales y Municipio.)
Compilación Reunir o coleccionar diversos
textos legales conforme a determinado crite-
rio de selección. De esta forma, se distingue
entre compilación (agrupamiento de textos
diversos) y codificación (reunión sistemática
en un solo texto legal de las normas de deter-
minada rama jurídica). Se puede agregar a
estos conceptos la recopilación, consistente
en la colección y ordenamiento gubernamen-
tal de leyes (ejemplo: legislación española
de los siglos XVI a XIX).
La compilación de las normas jurídico
administrativas es solamente un problema de
tipo editorial o de organización interna de la
oficina pública o particular que decida reali-
zarla. Son de citarse, entre nosotros, como
encomiables labores de compilación, la co-
lección Leyes y Códigos de México, de edi-
torial Porrúa; la de ediciones Andrade,
con mayor información reglamentaria y con
sistema de hojas sustituibles, y, en otra ver-
tiente, más científica, la colección Leyes co-
mentadas, de Oxford University Press. En
derecho comparado merecen mencionarse:
en Francia, los códigos Dalloz; en España, la
realizada por Eduardo García de Enterría; en
Italia, la efectuada por Guido Zanobini.
Con el desarrollo de la informática y su
aplicación al derecho, la compilación ya no
debe significar mayor problema, incluso por
lo que respecta al abuso de la fe de erratas, así
como al hecho de que cada vez que hay una
modificación normativa se publique en el ór-
gano oficial solamente la reforma y no el
nuevo texto completo de la ley (esto, tan
arraigado en nuestro sistema, no sucede en
algunos países de tradición legal escrita).
Las disposiciones jurídico administrati-
vas admiten una clasificación conforme a
diversos criterios que atienden a distintas
necesidades y diferentes puntos de vista, así
tenemos:
1. Por jerarquía normativa. Según este sis-
tema, las normas jurídico administrativas
se catalogarían en constitucionales, le-
gales, contenidas en instrumentos inter-
nacionales, reglamentarias, previstas en
circulares y en decretos.
Recientemente, se habla de leyes mar-
co. Éstas, se dice, establecen reglas que

habrán de desarrollarse en otras leyes.
Consideramos que toda ley tiene la mis-
ma jerarquía, limitada a su ámbito de
aplicación (federal, estadual o munici-
pal), y que las llamadas leyes marco que-
dan sujetas a los mismos principios de
toda norma legislativa, en especial al que
señala que toda ley posterior deroga a la
anterior (cuando el órgano emisor es el
mismo: federal o local).
2. Por materia o criterio temático. Los or-
denamientos administrativos pueden ser
agrupados conforme a temas o materias
de interés para el compilador; a partir de
esta base, la posibilidad de clasificación
es amplísima: seguridad, patrimonio na-
cional, impuestos, finanzas, organización,
sanidad, migración, turismo, ecología,
energéticos, contratos, expropiación, con-
sumidor, patentes, marcas, fuerzas arma-
das, función pública, servicios públicos,
agricultura, fauna, seguridad social, pro-
tección al consumidor, etcétera.
3. Por sector. De acuerdo con este criterio,
la clasificación obedecería a un encuadra-
miento macroorgánico: leyes que aplica
una dependencia centralizada y las enti-
dades paraestatales por ella coordinadas.
Por ejemplo, Secretaría de Hacienda y
Crédito Público: leyes bancarias, tributa-
rias, de la Lotería Nacional, etcétera.
4. Por dependencia. Este criterio resulta de
la adopción de un enfoque orgánico para
los efectos de la clasificación: cada secre-
taría y departamento aplica ciertas leyes.
Este sistema requiere precisar que ningu-
na ley pertenece a dependencia alguna y
que hay muchos ordenamientos que son
aplicados por diversos órganos (legisla-
ción relativa a servidores públicos, entre
otros).
5. Por materia dentro de la dependencia que
las aplica. Este criterio es una prolongación
Concesión 65
del anterior y supone tal abundancia de
disposiciones que se hace necesaria una
subdivisión; por ejemplo, la Secretaría de
Agricultura, Ganadería y Desarrollo Ru-
ral, Pesca y Alimentación requiere aparta-
dos para agricultura, ganadería, sanidad
fitopecuaria, etcétera.
6. Cronológico. El derecho administrativo
vigente puede ser clasificado por fechas,
es decir, conforme a un criterio cronoló-
gico; aunque su utilidad no sería muy
práctica y tal vez solamente les sería útil
a los investigadores. La fecha puede ser
la del decreto del congreso, la de promul-
gación, publicación o aquella en que haya
iniciado su vigencia.
7. Alfabético. La posibilidad de clasificar la
legislación administrativa por orden alfa-
bético, aunque real, también resultaría de
muy poca utilidad, si no se refiere propia-
mente a la materia que regula (Ley Gene-
ral de Población, por ejemplo, quedaría
en la letra P y no en la L).
Concertación Término usado en los últimos
años por la administración pública federal
mexicana para calificar a los convenios que
celebra con particulares sobre diversas cues-
tiones, especialmente económicas, fiscales,
electorales y de fomento. (Véase Contratos
administrativos.)
Concesión Otorgamiento gubernativo a favor
de particulares o de empresas, bien sea para
apropiaciones, disfrutes o aprovechamientos
privados en el dominio público, según acon-
tece en minas, aguas o montes, bien para
construir o explotar obras públicas, o bien
para ordenar, sustentar o aprovechar servi-
cios de la administración general o local
(DRAE).
Acto para encomendar a los particulares
la prestación de determinados servicios o
66 Concesión
permitirles el uso de bienes públicos, cuando
se interesen en ello y cuenten con las cuali-
dades idóneas para hacerlo. Esto sucede por
la enorme cantidad de tareas que el Estado
tiene atribuidas para lograr sus fines, y que
es imposible cumplir de manera directa.
Al gobernado le interesan esas labores
por el significado económico que puede re-
presentar o por la utilidad que implica el uso
de cierto bien, y en virtud de que el poder
público no puede abarcar toda la actividad de
ese tipo de forma directa, surge la concesión
como figura jurídica que le permite al par-
ticular desempeñar actividades que son
propias del Estado, porque persiguen la sa-
tisfacción de necesidades generales. En el
caso de la concesión de bienes, se pretende
alcanzar de manera indirecta el interés ge-
neral.
La variabilidad del régimen de concesión
obedece tanto al sistema político como al
económico que impere en un Estado en cier-
to momento histórico. Así, el poder público
tenderá a intervenir más directa o indirecta-
mente en la prestación de servicios públicos
y en el uso de sus bienes, según la orienta-
ción político económica del Estado.
El intervencionismo del poder público
puede ir desde el acaparamiento total de las
áreas concesionables, pasando por un repar-
timiento de tareas entre él y los particulares,
hasta llegar al casi total abandono de esas
labores en manos de los gobernados. Desde
luego, hay que tener presente también la di-
versidad de las condiciones de la concesión
en el orden jurídico. En todo caso siempre
habrá presencia estatal, la cual se manifiesta
por medio de la normatividad jurídica, pues-
to que se trata de bienes o actividades que
pertenecen primigeniamente a la organiza-
ción política y que por diversas circunstan-
cias se conceden u otorgan temporalmente a
los administrados.
Evolución histórica. La concesión, como el
consentimiento del poder público para que
puedan realizarse actividades que original-
mente corresponden a éste, es muy antigua.
Por ejemplo, el gobernante comisionaba a
ciertos individuos para recaudar los tributos
que los súbditos estaban obligados a entre-
gar. Con motivo de las guerras de conquista
y colonización, la figura subsiste y se desa-
rrolla. Este proceso se mantiene una vez
consolidadas las colonias y se sistematiza la
explotación de los recursos naturales de los
territorios sometidos.
Como figura jurídica, y con los perfiles
actuales, la encontramos a fines del siglo XVIII;
una centuria más tarde se le separa del ahora
llamado contrato de obra pública.
Concepto. En virtud de la importancia
que esta institución posee, así como del inte-
rés que provoca a los tratadistas, se podrían
citar muchas definiciones o conceptos de
concesión, que variarían según la visión o la
naturaleza jurídica con la que se le conside-
re, pero para ser concretos nos limitaremos a
exponer un par de opiniones.
Según Otto Mayer, la concesión es:
Acto administrativo de determinado contenido.
Este contenido debe consistir en que por él se dé
al súbdito un poder jurídico sobre una manifes-
tación de la administración pública.
Por nuestra parte, consideramos que conce-
sión es el acto jurídico unilateral por el cual
el Estado confiere a un particular la potes-
tad de explotar a su nombre un servicio o bien
públicos, que le pertenecen a aquél, satisfa-
ciendo necesidades de interés general.
Naturaleza jurídica. Hoy sigue siendo objeto
de controversia la naturaleza jurídica de la
concesión. De las teorías expuestas sobre
este particular, las más representativas son
las que a continuación se mencionan:

a) Contrato de derecho privado. Se presu-
pone un acuerdo de voluntades entre el
Estado y el particular concesionario; por
tanto, estamos en presencia de un contra-
to puro y simple, regido por normas del
derecho privado.
Obviamente, gracias al desarrollo del
derecho administrativo, esta tesis está
prácticamente abandonada, aunque con-
serva algunos seguidores.
b) Contrato administrativo. Ésta es una
corriente mayoritaria dentro de la doc-
trina; sostiene que la concesión es un
contrato, pero en el cual se hace valer
una posición privilegiada de la adminis-
tración pública frente al particular (véase
Contratos administrativos). Esta doc-
trina no logra explicar la gran discre-
cionalidad que tiene la autoridad para
decidir sobre las condiciones y el titu-
lar de la concesión; tampoco explica la
especial naturaleza del objeto de la pro-
pia concesión (bienes estatales o servi-
cios públicos).
c) Acto unilateral. Esta teoría, expuesta por
el citado Otto Mayer, sostiene que la con-
cesión es un típico acto administrativo
unilateral. Para efectos de este tema, se-
guimos esta idea.
d) Acto mixto o complejo. Sostiene que la con-
cesión comparte elementos tanto del acto
administrativo unilateral, como del contra-
to. La inconsistencia de esta teoría radica
en que una persona, física o moral, no se
puede colocar en dos posiciones, una de
derecho público y otra de derecho priva-
do, dentro de un mismo acto.
Elementos subjetivos. Los elementos perso-
nales de la concesión son el concedente
(órgano estatal), el concesionario (particu-
lar) y el usuario (cuando se trata de servi-
cios públicos).
Concesión 67
1. El concedente es la autoridad competente
que otorga la concesión al gobernado, al
cual selecciona (la mayoría de las veces)
de entre varios solicitantes y después de
valorar una serie de factores para normar
su criterio de decisión. El concedente
puede ser, dentro de su respectivo ámbito
de competencia, la federación, alguna
entidad federativa o un municipio, lo mis-
mo que un organismo paraestatal (cuando
los bienes o servicios en cuestión sean de
carácter público).
2. El concesionario es la persona física o
moral a quien se le otorga la concesión.
Sus actos, aun los referidos estrictamente
a bienes o servicios públicos, no pueden
considerarse como función pública ni su
personal ser calificado de servidores pú-
blicos, excepto cuando se trate de alguna
paraestatal a la que la ley le reconozca
una situación especial a este respecto.
3. El usuario es la persona física o moral cu-
yos requerimientos de prestaciones habrá
de satisfacer el servicio público concesio-
nado; entra en relación con el concesiona-
rio y, sólo de manera excepcional, con el
órgano público concedente.
Desde luego, estos elementos personales se
refieren a la concesión en el derecho admi-
nistrativo. El uso de la misma terminología
en el derecho privado, para referirse a sucur-
sales o agencias de empresas, así como a
distribuidores de determinados bienes o ser-
vicios (venta de automóviles, por ejemplo),
no debe llevarnos a confusiones absurdas.
Régimen jurídico. La concesión, como acto
jurídico de la administración pública, debe
ajustarse a los elementos, los requisitos y las
formalidades señalados para el acto admi-
nistrativo en general. Ante la falta de un
texto único en materia de concesiones, será
68 Concesión
necesario recurrir a la ley específica para
conocer y aplicar las normas correspondien-
tes a cada actividad concesionable.
Merecen citarse especialmente por sus
reglas en la materia de concesiones: la Ley
Federal de Radio y Televisión, la Ley Gene-
ral de Bienes Nacionales y la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo.
Principios que rigen la concesión. Los mis-
mos principios que rigen a la función y al
acto administrativo se aplican a la concesión:
legalidad, competencia, etc. Es usual encon-
trar descrita la citada figura como una forma
de colaboración de los particulares en la fun-
ción administrativa, cuyo desempeño corres-
ponde fundamentalmente al poder público.
A propósito de los servicios públicos, la
importancia de la concesión resulta clara en
los sistemas liberales, neoliberales y de eco-
nomía mixta. En cuanto al uso y aprovecha-
miento de bienes del Estado, la doctrina
extranjera tiende a no considerarlos como
concesión sino dentro de la amplia y poco
precisa categoría de autorizaciones. Éste no
es el caso de México, en donde casi unáni-
memente se le cataloga dentro de la figura de
que trata el presente vocablo.
Limitaciones de las actividades sujetas a
concesión. Tradicionalmente, el Estado se
ha reservado tareas para sí. En este tenor, ha
excluido de las áreas concesionables aque-
llas que por razones estratégicas, políticas o
de oportunidad considera que no deben estar
en manos de los particulares. Este sector del
quehacer social que conserva en exclusivi-
dad el poder público es denominado mono-
polio de Estado.
Esas tareas llegan a variar de acuerdo con
las siempre cambiantes circunstancias histó-
ricas, por lo que al ejemplificar se corre el
riesgo de ser superado por una realidad
sumamente dinámica. Desde luego, la activi-
dad debe ser importante o trascendental para
el país; de ahí que se convierta en tarea
exclusiva del Estado. Ejemplos actuales: el
petróleo, la emisión de moneda y la energía
nuclear.
Plazo. Por lo que se refiere al plazo de vi-
gencia de la concesión, no existe un precepto
que fije un mínimo y un máximo para todos
los casos. Cada materia se le trata de manera
particular en su correspondiente legislación
atendiendo a su naturaleza y fines, de modo
que puede haber plazos que van desde seis
meses, 25 o 30 años, hasta periodos indefini-
dos (este último supuesto es muy raro). En la
actualidad, debido a la privatización de mu-
chas actividades y al auge del neoliberalis-
mo, los plazos tienden a ser más largos.
Propiedad de los bienes afectados a la con-
cesión. Éstos pueden pertenecer al concesio-
nario o al Estado (concedente), ya sea que
aquél aporte bienes propios para la opera-
ción de la misma o, en el segundo supuesto,
que se entreguen bienes del patrimonio pú-
blico o que el objeto mismo de la concesión
sea el uso o aprovechamiento de cosas de
propiedad estatal.
La titularidad patrimonial de los bienes
utilizados en la concesión no varía de su
original propietario, pero esos bienes quedan
sujetos a las limitaciones que la propia con-
cesión prevea.
Como excepción, se estipula en el sentido
de que al término de la concesión los bienes
del concesionario pasen al Estado y, tam-
bién, el caso en que se trata de bienes del
concedente que, por su naturaleza, se consu-
man o extraigan.
Relaciones entre el concesionario y los usua-
rios. Las relaciones entre los concesionarios y

los usuarios son de carácter complejo y
pueden estar reguladas tanto por normas de
derecho público como de derecho privado.
Generalmente se establecerá un vínculo en-
tre el proveedor y el consumidor de servi-
cios, en cuyo caso será aplicable la legislación
protectora del consumidor.
Una distinción importante, que suele ha-
cerse, es la que se establece entre servicios
públicos obligatorios y facultativos para el
usuario (entre los primeros figuran: la ener-
gía eléctrica y el servicio de teléfonos;
dentro de los segundos: el transporte de pa-
sajeros); conforme a este criterio, los obli-
gatorios son regidos por el derecho público y
los facultativos por el derecho privado. Esta
separación resulta de muy dudosa aplicación
práctica.
Procedimiento para otorgar la concesión. El
procedimiento para otorgar una concesión
variará según el dispositivo legal aplicable,
es decir, para cada materia serán la ley y el
reglamento correspondientes los que fijen
los pasos que tanto la autoridad como el so-
licitante deben cumplir en esta cuestión.
En cualquier supuesto, los lineamientos
constitucionales deben ser observados.
Por lo general, el procedimiento se inicia-
rá con una convocatoria de la administración
pública para la prestación de un servicio pú-
blico mediante concesión, o bien, por solici-
tud que, en este sentido, haga el particular.
En todos los casos, el Estado tendrá la obli-
gación de analizar los documentos que se le
presenten, a fin de verificar la capacidad
personal, técnica y financiera; también debe-
rá dar vista a los concesionarios que tuvieren
el carácter de terceros interesados y, final-
mente, deberá emitir una decisión unilate-
ral basada en las mejores condiciones que
se puedan obtener para la prestación del
servicio o el uso del bien. Además, han de
Concesión 69
efectuarse las publicaciones que ordene la
legislación.
El particular que no esté conforme con lo
que se decida podrá interponer el recurso que
para el caso se prevea en la legislación.
El título de la concesión. Es el documento
donde consta la decisión del poder ejecutivo,
así como la aceptación del particular; es un
aviso al interesado acerca de los derechos y
las obligaciones que implica ese acto admi-
nistrativo, desde luego, no se trata de un títu-
lo negociable o de crédito (esta aclaración
parecería ociosa, peso se justifica ante una
posible confusión terminológica). Depende-
rá de la importancia de la concesión, el que
el título deba publicarse en el Diario Oficial
de la Federación; si se trata de concesiones
trascendentales de carácter estadual o muni-
cipal, tendrá que reproducirse el documento
relativo en el órgano del gobierno local
(llamado periódico oficial en casi todos los
casos).
Extinción de la concesión. La existencia de
concesiones a perpetuidad casi ha desapare-
cido. Hay varias maneras de terminar este
acto: cumplimiento del plazo, falta de objeto
o materia, rescisión (véase), revocación
(véase), caducidad (véase), rescate (véase),
renuncia (véase), y quiebra o muerte (véase)
del concesionario, las cuales se describen en
este diccionario según el orden alfabético,
excepto las dos primeras, que en seguida se
anotan, y la última, incluida en la voz conce-
sionario.
Cumplimiento del plazo. Como se anotó, no
hay en el derecho mexicano un plazo unifor-
me para la duración de las concesiones. En
cada caso, conforme a la ley específica, se
fijará la fecha en que fenezcan (10, 20 y 25
años, por ejemplo).
70 Concesionario
Una vez cumplido el plazo, el acto jurídi-
co cesa sus efectos; puede existir prórroga,
según prevea la ley, y el otorgamiento de
la prórroga quedará a la decisión discre-
cional del poder público, previa solicitud
del gobernado.
Falta de objeto o materia de la concesión.
Es natural que si el objeto o materia de la
concesión se extingue o agota, es imposible
que ésta subsista, lo que implica su necesaria
terminación. Ejemplos: la explotación de
recursos naturales y el transporte de pasaje-
ros en un río que se seque o sea desviado.
Concesiones locales y municipales. Tanto
los estados de la federación como los muni-
cipios pueden otorgar concesiones, dentro de
sus ámbitos de competencia territorial y por
materia, para la prestación de servicios pú-
blicos o la explotación de bienes estaduales
o municipales, conforme lo que al respecto
fijen sus leyes respectivas.
Los principios, las características y los
elementos que hemos reseñado a lo largo de
este vocablo son aplicables, con los lógicos
ajustes, a las concesiones locales. Cabe re-
cordar que las materias concesionables que
la federación no ha acaparado son sumamen-
te escasas.
Bibliografía
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México, Limusa-Wiley, México, 1963.
Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. II, 6a.
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1980.
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hipoteca, embargo y ejecución en las concesio-
nes administrativas”, en Estudios de derecho
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legalidad, s.d., Montevideo, 1944.
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Rojina Villegas, Rafael, Derecho civil mexica-
no, t. 1, 5a. ed., Porrúa, México, 1986.
Sánchez Gamborino, Francisco Miguel, Doctri-
na contencioso administrativa del Tribunal Su-
premo. Transportes y comunicaciones, Aguilar,
Madrid, 1961.
(Véase Concesionario y Rescate de la con-
cesión.)
Concesionario Persona física o moral a quien
es otorgada la concesión.
Toda persona tiene capacidad de goce
que, según Rafael Rojina Villegas, es la apti-
tud para ser titular de derechos y para ser
sujeto de obligaciones. También se habla de
la capacidad de ejercicio, de la cual nos dice
el mismo autor que es la posibilidad jurídica
del sujeto para hacer valer directamente sus
derechos, celebrar en nombre propio actos
jurídicos y cumplir sus obligaciones.
El concesionario ha de contar con capa-
cidad de goce y de ejercicio; además, en
nuestro país, en algunos casos (cada vez
menos) se necesita ser nacional por naci-
miento para que alguien pueda recibir una
concesión.

El presunto concesionario debe demostrar
fehacientemente a la administración pública
que cuenta con los recursos técnicos necesa-
rios para la prestación del servicio público o
el uso y explotación de los bienes concesio-
nados. Es decir, ha de poseer todos los ele-
mentos que permitan desarrollar en su cabal
alcance la concesión.
La capacidad técnica ha de ser evaluada
en cada caso conforme a las facultades dis-
crecionales previstas en la ley y en los regla-
mentos de la materia; además, debe subsistir
durante el tiempo que dure la concesión.
Independientemente de la capacidad téc-
nica aludida en el párrafo anterior, el conce-
sionario ha de poseer los recursos económicos
suficientes para cumplir con la tarea que
emprende. Ello es importante porque, si se
trata de un servicio público, no puede arries-
garse a los usuarios a una posible eventual
suspensión del mismo, y si es un bien por
explotarse, éste no debe desperdiciarse. La
capacidad financiera real del concesionario
tiene que demostrarse y, en su caso, deberá
otorgar una garantía, de acuerdo con lo que
el órgano administrativo disponga, a fin de
asegurar que la concesión se opere de una
manera adecuada.
Derechos del concesionario. Una vez otor-
gada la concesión, emergen derechos para el
concesionario. Dentro de ellos encontramos
un derecho público subjetivo de disponer de
la cosa concesionada dentro de los límites
que le señalen la ley y el título de la conce-
sión; podrá realizar los cambios y armar las
instalaciones que se requieran para lograr el
objeto de la propia concesión y recibir los
beneficios económicos generados por las ta-
reas realizadas; además, tendrá la posibilidad
de oponerse al otorgamiento de nuevas con-
cesiones que interfieran con su ámbito de
operaciones.
Concesionario 71
Los derechos otorgados son de carácter
personalísimo; sólo pueden ser transferidos
mediante el consentimiento de la autoridad,
lo que en opinión de algunos tratadistas im-
plica un nuevo acto de concesión.
Obligaciones del concesionario. Como la
concesión tiene un carácter intuitu personae,
el concesionario deberá ejercerla personal y
directamente, es decir, no podrá transmitirla,
cederla o enajenarla.
El concesionario tiene la obligación tanto
de cuidar los bienes concesionados como de
no interrumpir el servicio público. Esos bie-
nes no pueden ser gravados sin autorización
expresa del concedente.
Existe también la obligación de acatar
puntualmente la tarifa que corresponda. Ade-
más, los bienes deberán cuidarse y los servi-
cios prestarse con la mayor diligencia posible,
cumpliendo con todas las disposiciones lega-
les y teniendo en consideración que se trata
de cuestiones de interés público.
Quiebra o muerte del concesionario. La
quiebra es un procedimiento de índole mer-
cantil por medio del cual el concesionario
(en nuestro caso) declara su insolvencia e
imposibilidad de seguir realizando la tarea.
Sin embargo, es necesario aclarar que la
concesión es un acto administrativo y éste sólo
puede terminar por uno de igual naturaleza; por
ende, como dice José Canasi, la administración
pública es la única que puede extinguir o darle
continuidad a la concesión mediante el ejerci-
cio de su derecho de vigilancia, a efecto de
garantizar la idoneidad del servicio público.
La muerte del concesionario (persona fí-
sica) también imposibilita la subsistencia
de la concesión, ya que ésta, como se dijo,
es de carácter personal e intransmisible. En
este supuesto, corresponde al órgano adminis-
trativo asegurar la continuidad del servicio
72 Concurso para ingreso
público o la explotación del bien cuando ello
sea socialmente necesario.
Bibliografía: véase en Concesión.
Concurso para ingreso Modo de detección y
selección del individuo idóneo para desem-
peñar un cargo en la función pública, de
acuerdo con los catálogos de puestos y los
perfiles laborales estipulados por cada ofici-
na o dependencia, mediante la aplicación
de exámenes (concursos) o por la valora-
ción de méritos en la materia (experiencia,
puntualidad, eficiencia, etc.). Dicho perfil
define las características técnicas y físicas
adecuadas requeridas para el buen desempe-
ño del empleo vacante.
El concurso en México ha sido, legislati-
vamente, poco desarrollado; sus disposicio-
nes suelen ser materia de contratos colectivos
o de condiciones generales de trabajo. Sin
embargo, desde 1976 es tema de atención de
la administración pública federal, lo que se
ha expresado en esfuerzos, todavía insufi-
cientes, por establecer un sistema de admi-
nistración y desarrollo de personal que
garantice el honesto y eficiente desempeño
de las obligaciones derivadas de la función
pública, y que haga efectivos los derechos
que tienen sus servidores frente al Estado.
En ese sentido, se han dirigido recursos
gubernamentales para establecer en las de-
pendencias y entidades paraestatales oficinas
dedicadas a evaluar el desempeño del ser-
vidor público y a aplicar exámenes adecua-
dos al aspirante. Para los empleados de
base, en estos exámenes se da intervención
al sindicato respectivo, de acuerdo con las
condiciones generales de trabajo o el contra-
to colectivo.
Al respecto, las condiciones generales de
trabajo de la Secretaría de Agricultura, Ganade-
ría y Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
establecen en su art. 90., fracc. VII como
requisito de admisión:
Sustentar y aprobar los exámenes que a juicio
de la secretaría se estimen necesarios para el
desempeño del puesto plaza, interviniendo
el sindicato en ellos.
Asimismo, el art. 18 dispone:
Los puestos plazas de última categoría, de
nueva creación o los disponibles en cada gru-
po, a que se refiere el art. 62 de la ley (buro-
crática), una vez corridos los escalafones
respectivos, con motivo de las vacantes que
hubiese, serán cubiertos por candidatos pro-
puestos 50 por ciento por la secretaría y 50
por ciento por el sindicato, dándose preferen-
cia a los hijos de los trabajadores que presten
sus servicios en la secretaría.
(Véase Oposición.)
Condición Véase Término y condición.
Condiciones generales de trabajo Documento
jurídico laboral que expide el titular de una
dependencia, para detallar la manera como
ha de ejercerse internamente la función pú-
blica. En cierta forma es el equivalente al
contrato colectivo de trabajo en las entidades
paraestatales que se rigen por el apartado A
del art. 123 de la constitución federal.
• La intensidad y calidad del servicio.
• La prevención de los riesgos profesio-
nales.
• Las disposiciones disciplinarias.
• La periodicidad en que se aplicarán
exámenes médicos.
• Las actividades que por ser insalubres
o peligrosas no podrán desempeñar
los menores de edad, así como las
especificaciones del tipo de protec-
ción que se le dará a las trabajadoras
embarazadas.

• Las reglas de seguridad y de eficacia
en el trabajo.
En cada dependencia el titular dicta estas
condiciones sopesando la opinión del sindi-
cato, lo que de ninguna manera significa que
sean negociadas, como algunos autores han
querido interpretar. Por disposición legal se
revisan cada tres años. Para surtir sus efectos
deben depositarse ante el tribunal federal de
conciliación y arbitraje y contar, además, con
la autorización de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, en el caso de que conten-
gan prestaciones con cargo al erario federal
(arts. 87 al 91 de la ley burocrática).
El servidor público de cualquier jerarquía
debe consultar las condiciones generales de
trabajo vigentes en su dependencia para pre-
cisar un derecho, una obligación u otro punto
en particular que sea de su interés en un mo-
mento dado.
Bibliografía
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Con-
diciones generales de trabajo.
Sindicato Nacional de Trabajadores de Agricul-
tura, Ganadería Desarrollo Rural, Pesca y Ali-
mentación. Condiciones generales de trabajo.
Confianza, empleado de Persona que presta un
trabajo subordinado, con características de
fidelidad, lealtad y seguridad, que le confieren
un trato directo de familiaridad con el su-
perior jerárquico y de vigilancia con el in-
ferior.
Goza de tratamiento diferencial: no tiene
horario fijo (por lo general trabaja más horas
que el resto del personal, aunque suele co-
menzar sus tareas después del inicio normal
de las labores); no tiene estabilidad en el
empleo (sólo está protegido por la Ley Fede-
ral de los Trabajadores al Servicio del Estado
en lo referente al salario y a las prestaciones
Confianza, empleado de 73
de seguridad social), pero su despido debe
hacerse con base en la ley y justificadamen-
te; su regulación jurídica incluye un régimen
de suplencias, y su salario es mayor que el de
los trabajadores de base.
Antecedentes. En la época precortesiana el
imperio azteca o mexica, al que utilizaremos
como ejemplo por su importancia, tenía un
sistema social estructurado con base en la
sumisión de los estratos inferiores a los más
altos, por lo que es difícil hablar de derechos
y obligaciones entre sus miembros con el
criterio occidental de nuestra época. En la
cima de esa organización se encontraba el
emperador, y le seguían en jerarquía los re-
yes, señores, nobles, maceguales u hombres
del pueblo y esclavos; además, había un ran-
go especial para sacerdotes y militares que
integraban castas privilegiadas.
Debido a esta estructura de sumisión, no
se puede hablar de un derecho laboral y me-
nos de una clasificación de los trabajadores;
sin embargo, podemos encontrar como ante-
cedente remoto de los trabajadores de con-
fianza, a los mayordomos, intermediarios
entre los nobles y los maceguales en las acti-
vidades agrícolas y de obras públicas.
A partir de la conquista, los reyes españo-
les depositaron el poder público en un virrey
investido de una potestad casi ilimitada, con
un cargo vitalicio al principio, que posterior-
mente se redujo a cinco años.
Las facultades que gozaba este funciona-
rio eran muy amplias; entre otras, podía
nombrar a los empleados públicos, los que
en el ejercicio de sus tareas frecuentemente
cometían abusos.
Estos abusos y la corrupción de los em-
pleados públicos llevaron a los monarcas
españoles a crear medios de control como el
juicio de residencia y la visita, y a dictar
normas protectoras para los nativos, como
74 Confianza, empleado de
las leyes de indias, importante antecedente
de nuestro derecho laboral.
Lograda la independencia no hubo gran-
des modificaciones en las relaciones labora-
les, aunque se dictaron algunas medidas
acerca del trabajo, entre las que destacan la
primera de las Leyes Constitucionales de
1836, el Estatuto Provisional del segundo
imperio mexicano que protegía los derechos
de los trabajadores, las leyes de reforma que
ponen fin a las corporaciones, gremios y
cofradías. Tampoco se establece en esta épo-
ca una distinción entre trabajadores de con-
fianza y de base.
En el régimen de Porfirio Díaz también es
evidente la ausencia de leyes en materia la-
boral; en él las relaciones de trabajo se nor-
man en diversos códigos civiles. Aún no hay
una definición del trabajador de confianza y
mucho menos del que presta sus servicios al
Estado; en esta época, el Partido Liberal
Mexicano pugna por los derechos sociales.
Con el triunfo de la Revolución mexica-
na, la materia jurídica laboral se desarrolla y
en diversas entidades federativas se dictan
normas protectoras del trabajador. A pesar de
las buenas intenciones, no hay todavía una
legislación adecuada y técnica, lo que final-
mente se modifica con la promulgación de la
constitución de 1917, que recoge los princi-
pios rectores del derecho laboral plasmándo-
los en el art. 123, y federalizando la materia
en 1931. Por último, en 1960 se agrega el
apartado B al art. 123 constitucional, lo que
permitió que en 1963 entrara en vigor la
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio
del Estado, Reglamentaria del Apartado B del
artículo 123 constitucional.
Clasificación. La constitución federal esta-
blece, en la fracc. XIV del apartado B del art.
123, que es mediante una ley como se deter-
minará quiénes son empleados de confianza;
y agrega que tales trabajadores disfrutarán
de la protección al salario y gozarán de las
prestaciones de la seguridad social. La ley
reglamentaria del referido apartado en su
art. 5o. incluye una larga lista de quiénes son
considerados trabajadores de confianza en el
gobierno federal:
1. Los que integran la planta de la presi-
dencia de la república y aquellos cuyo
nombramiento o ejercicio requiera la
aprobación expresa del presidente de los
Estados Unidos Mexicanos.
2. En el poder ejecutivo. Los de las depen-
dencias y los de las entidades comprendi-
das dentro del régimen del apartado B del
art. 123 constitucional, que desempeñen
actividades que conforme a los catálogos
aludidos en el art. 20 de dicha ley sean de:
a) Dirección. Como consecuencia del
ejercicio de sus atribuciones legales,
las cuales de manera permanente y
general le confieran la representativi-
dad e impliquen poder de decisión en
el ejercicio del mando tanto en el nivel
de directores generales, directores de
área, adjuntos, subdirectores y jefes
de departamento.
b) Inspección, vigilancia y fiscalización.
Exclusivamente en el nivel de las jefa-
turas y subjefaturas, cuando estén
considerados en el presupuesto de la
dependencia o entidad de que se trate,
así como el personal técnico que de for-
ma exclusiva y permanente desempeñe
tales funciones y ocupe puestos que a
la fecha sean de confianza.
c) Manejo de fondos o valores. Cuando
ello implique la facultad legal de dis-
poner de éstos, mediante la determina-
ción de su aplicación o destino. El
personal de apoyo queda excluido.

d) Auditoría. En el nivel de auditores y
subauditores generales, así como el
personal técnico que de manera exclu-
siva y permanente desempeñe tales
funciones, siempre que dependa des-
de el punto de vista presupuestal de
las contralorías o de las áreas de audi-
toría.
e) Control directo de adquisiciones. Cuan-
do tengan la representación de la de-
pendencia o entidad de que se trate y
posean facultades para tomar decisio-
nes relativas a adquisiciones y com-
pras, así como el personal encargado
de apoyar con elementos técnicos estas
decisiones y que ocupe puestos presu-
puestalmente considerados con tales
características, en estas áreas de las
dependencias y entidades.
f) Almacenes e inventarios. El responsa-
ble de autorizar el ingreso o salida de
bienes o valores y su destino o la baja
y alta en inventarios.
g) Investigación científica. Siempre que
implique facultades para determinar el
sentido y la forma de la investigación
que se efectúe.
h) Asesoría o consultoría. Sólo cuando se
proporcione a los siguientes servidores
públicos superiores: secretario, subse-
cretario, oficial mayor, coordinador
general y director general en las de-
pendencias del gobierno federal o sus
equivalentes en las entidades paraesta-
tales.
i) El personal adscrito. Presupuestal-
mente a las secretarías particulares o
ayudantías.
j) Los secretarios particulares. Del se-
cretario, subsecretario, oficial mayor y
director general de las dependencias
del ejecutivo federal o sus equivalen-
tes en las entidades, así como los
Confianza, empleado de 75
destinados presupuestalmente al servi-
cio de los funcionarios a que se hace
referencia en el primer párrafo de esta
lista.
k) Los agentes del ministerio público fe-
deral y del Distrito Federal.
l) Los agentes de las policías judiciales
y los miembros de las policías pre-
ventivas.
3. En el poder legislativo. En la cámara
de diputados: el oficial mayor, el direc-
tor general de departamentos y ofici-
nas, el tesorero general, los cajeros de
la tesorería, el director general de ad-
ministración, el oficial mayor de la
gran comisión, el director industrial de
la imprenta y encuadernación y el di-
rector de la biblioteca del congreso. En
la contaduría mayor de hacienda: el
contador y el subcontador mayor, los
directores y subdirectores, los jefes de
departamento, los auditores, los aseso-
res; así como los secretarios particu-
lares de esos funcionarios.
En la cámara de senadores: el oficial ma-
yor, el tesorero y el subtesorero.
4. En el poder judicial. Los secretarios
de los ministros de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación y en el tribunal
superior de justicia del Distrito Fede-
ral, los secretarios del tribunal pleno y
de las salas.
Esta ley establece en el art. 8o. quiénes
están excluidos de su régimen:
• Los empleados de confianza.
• Los miembros del ejército y armada
nacionales (excepto el personal civil del
departamento de la industria militar).
76 Confianza, empleado de
• El personal militarizado o que se mili-
tarice legalmente.
• Los miembros del servicio exterior
mexicano.
• El personal de vigilancia de los esta-
blecimientos penitenciarios, cárceles o
galeras.
• Aquellos que presten sus servicios
mediante contrato civil o estén sujetos a
pago de honorarios.
El hecho de que los trabajadores de confian-
za sean excluidos de la citada ley no quiere
decir que no estén regulados por el derecho;
sucede que su estatus es diferente; les son
aplicables en primer término la carta magna,
las condiciones generales de trabajo de su
centro de adscripción, la Ley Federal del
Trabajo, supletoria de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado.
Citamos enseguida la opinión de Néstor
de Buen Lozano acerca del tema que, aunque
referida al derecho común del trabajo, es de
interés para el derecho burocrático.
1. El concepto de empleado
Mario de La Cueva precisa que en la nue-
va ley ya “no existen dos categorías de
personas: trabajadores y empleados, sino
una sola”. Por el contrario, la ley anterior
mencionaba a los empleados de confian-
za y al “empleo de dirección, fiscaliza-
ción o vigilancia”.
De la fórmula de la ley vigente se des-
prende, entonces, que para el derecho
mexicano aparentemente carece de inte-
rés la distinción entre empleado y obrero
ya que todos son, simplemente, trabaja-
dores.
A pesar de ello, es oportuno hacer re-
ferencia a este problema. En primer lugar
porque no obstante el criterio de la ley en
otras disposiciones legales se utiliza el
concepto de empleado, con una clara in-
tención: v.gr.: en el Reglamento de Traba-
jo de los Empleados de las Instituciones
de Crédito y Organizaciones Auxilia-
res. En segundo término, porque even-
tualmente en la contratación colectiva y
con mayor énfasis en la doctrina extran-
jera, la cuestión es motivo de especial
preocupación.
Corresponde a Ludovicco Barassi (Tra-
tado de derecho obrero, Buenos Aires,
1953, t. I) el mérito de haber realizado
sobre este tema, una de las aportaciones
más interesantes. Este autor señala que
para distinguir a los empleados de los
obreros, se han invocado los siguientes
criterios de diferenciación:
a) Se habla de empleado cuando el traba-
jo es intelectual, y de obrero cuando el
trabajo es manual. Este criterio, afirma
Barassi, “...no es exacto de modo ab-
soluto. No existe una prestación de
trabajo que sea exclusivamente inte-
lectual o exclusivamente manual...”
(En el mismo sentido, Alonso García,
Curso…).
b) El obrero es pagado por semana o por
quincena, mientras que el empleado es
pagado por mes. Tampoco es acepta-
ble, para Barassi, en primer lugar por-
que se trata de un criterio puramente
exterior, que no se refiere a la estructu-
ra de las dos zonas de trabajo, y en
segundo término porque hay trabaja-
dores manuales (los choferes), que
son pagados por mes.
Entre nosotros este criterio tiene un cierto
valor porque refiriendo la fracc. VII del
art. 5o. (“...no producirá efecto legal... la
estipulación que establezca...: VII. Un

plazo mayor de una semana para el pago
de los salarios a los obreros...”, al art. 88,
que señala que no podrá exceder de una
semana el pago del salario a las personas
que desempeñen un trabajo material y
de 15 días para los demás trabajadores, se
concluye la sinonimia entre obrero y tra-
bajador manual. Claro está que, de todas
maneras, la distinción no es terminante
por referirse sólo a un criterio externo: la
forma de pago del salario.
c) Hay especialidades que son desarrolla-
das casi exclusivamente por obreros
(v. gr.: la industria mecánica), mientras
que otras actividades son casi exclusi-
vas de empleados, v. gr.: el comercio y
el trabajo en oficinas. Barassi observa,
oponiéndose a ese criterio, que el de-
pendiente de una empresa de ventas es
obrero, mientras que un ingeniero
presta sus servicios, fundamentalmen-
te, en el taller.
d) El empleado tiene funciones de “co-
laboración”, en relación de subordina-
ción, con el empleador; y el obrero no
se encuentra en esa condición.
Para Barassi éste es el criterio que ha te-
nido mayor fortuna, aun cuando tampoco
es un criterio plenamente aceptable por-
que, en última instancia, todos los traba-
jadores “colaboran” con la empresa. En
realidad la idea es que el empleado
realiza funciones predominantemente
intelectuales “aunque sean de modesta
importancia, como en las tareas subalter-
nas que serían propias del empleador en
la organización y desenvolvimiento de la
actividad de la empresa, en los campos
técnicos o administrativos”.
En rigor, no existiendo un trata-
miento diferencial entre los obreros:
trabajadores básicamente manuales, y
Confianza, empleado de 77
los empleados: trabajadores fundamen-
talmente intelectuales, salvo respecto
de la oportunidad en el pago del salario.
la distinción tiene, en última instancia,
un valor relativo.
2. Los trabajadores de confianza.
Parece necesario mencionarlos como uno
de los “tipos” de trabajador cuyas ca-
racterísticas especiales y tratamiento
diferencial respecto de ciertos derechos
(v.gr.: el derecho a la estabilidad en el
empleo, del que no gozan los trabajadores
de confianza) exigen una clara delimita-
ción del concepto.
El concepto trabajador de confianza
es un concepto difícil. En la ley de 1931
los arts. 48 (“...Se podrá exceptuar de esta
disposición a las personas que desempe-
ñen puestos de dirección y de inspección
de las labores, así como a los empleados de
confianza en trabajos personales del pa-
trón dentro de la empresa”) y 126-X (“El
contrato de trabajo terminará: ...X. Por
perder la confianza del patrón, el trabaja-
dor que desempeñe un empleo de direc-
ción, fiscalización o vigilancia...”) lo
mencionaban, sin dar, como se ha visto,
un concepto preciso.
Antes de la reforma constitucional de
1962 que reestableció, parcialmente, el
principio de la estabilidad en el empleo,
en realidad la importancia del concepto
era relativa, y sólo afectaba a las relacio-
nes colectivas, en la medida en que el
patrón se reservaba siempre el derecho de
nombrar al personal de confianza el cual
no podía formar parte de los sindicatos
de los demás trabajadores (art. 237). A
partir de 1962, el hecho de que un traba-
jador fuera calificado como de confianza
adquirió una especial importancia, en ra-
zón de que en la fracc. XXII, del inc. A,
78 Confianza, empleado de
del art. 123 constitucional se permitió exi-
mir al patrón, en algunos casos, de la
obligación de cumplir el contrato me-
diante el pago de una indemnización y en
el art. 124, fracc. IV de la ley de 1931, al
reglamentar esa disposición, se incluyó
entre los casos de excepción a los trabaja-
dores de confianza.
El problema adquirió entonces una
importancia particular. Pero se dio el caso
de que, a falta de un concepto preciso en
la ley, recurriera preferentemente a la
contratación colectiva. Entonces se pro-
dujo un fenómeno curioso. Por un pacto
celebrado entre dos personas ajenas al
interesado, se definía un puesto como de
confianza y se dejaba al titular, sin haber
sido oído, en una condición que podía
resultarle peligrosa con vista a su perma-
nencia en el trabajo. Es decir, por virtud
del convenio entre el sindicato y el pa-
trón, al que era ajeno el trabajador,
quedaba establecida su situación en la
empresa. Evidentemente la situación era
injusta y antijurídica.
Al redactarse el anteproyecto de la ley,
la comisión, tomando en cuenta las in-
quietudes que había despertado esta cues-
tión, propuso una solución que atendía a
cuatro consideraciones: en primer térmi-
no, y con el objeto de evitar los perjuicios
que señalamos en el párrafo anterior, de-
claró que “La categoría de empleados de
confianza depende de la naturaleza de las
funciones desempeñadas y no de la desig-
nación que se le dé al puesto” (art. 8o.,
primer párrafo). En segundo lugar, hizo
una enumeración de los puestos de con-
fianza. En tercer término, en el último
párrafo del art. 8o. propuso un criterio de
analogía, facultando a las juntas de conci-
liación y arbitraje para catalogar como
empleados de confianza a las personas
que realizaran actividades semejantes a
las enunciadas. Por último, la comisión
redactora del anteproyecto ubicó el pro-
blema en otra dimensión; en vez de defi-
nir a los empleados de confianza, prefirió,
con toda razón, mencionar las “funcio-
nes” de confianza (Anteproyecto de Ley
Federal del Trabajo, CTM, México, D.F.,
1968).
La solución propuesta, pese a ser total-
mente razonable, despertó críticas de
ambos sectores. El sector patronal pidió
una mayor amplitud en la enunciación de
los puestos de confianza; el sector obrero
se opuso a la clasificación y solicitó que
se estableciera un criterio general, sin re-
currir a fórmulas extensivas por analogía.
“Ante la divergencia de opiniones de los
sectores trabajo y capital —se dice en
la exposición de motivos— se llegó a la
conclusión de que era preferible un con-
cepto general, a cuyo fin se adoptaron las
ideas siguientes: los trabajadores de con-
fianza son trabajadores, según lo indica
su nombre, lo que quiere decir que están
protegidos por la legislación del trabajo,
con las modalidades que impone su natu-
raleza. Una fórmula bastante difundida
expresa que los trabajadores de confianza
son aquellos cuya actividad se relaciona
en forma inmediata y directa con la vida
misma de las empresas, con sus intereses,
con la realización de sus fines y con su
dirección, administración y vigilancia
generales; esta fórmula y las disposicio-
nes de la ley vigente, interpretadas por la
doctrina y la jurisprudencia, permitieron
determinar las dos características si-
guientes: primeramente, la categoría del
trabajador de confianza depende de la
naturaleza de las funciones; en segundo
lugar, las funciones de confianza son las
de dirección, inspección, vigilancia y

fiscalización, cuando tengan carácter ge-
neral y las que se relacionan con trabajos
personales del patrón.”
En realidad esta fórmula corresponde
a la que había enunciado Mario de la
Cueva en su obra inicial (El nuevo dere-
cho), según ahora lo expone, y que co-
rresponde a la idea de que los empleados
de confianza están vinculados a la exis-
tencia de la empresa, a sus intereses fun-
damentales, al éxito y prosperidad de la
misma, a su seguridad y al orden esencial
que debe reinar entre los trabajadores.
El art. 9o. de la ley vigente, vino en-
tonces a plasmar estas ideas. Vale la pena
transcribir su texto:
La categoría de trabajador de confianza
depende de la naturaleza de las funcio-
nes desempeñadas y no de la designa-
ción que se le dé al puesto.
Son funciones de confianza las de
dirección, inspección, vigilancia y fiscali-
zación, cuando tengan carácter general,
y las que se relacionen con trabajos per-
sonales del patrón dentro de la empresa
o establecimiento.
Del texto del art. 9o. se desprenden dos
problemas fundamentales: ¿qué debe de
entenderse por “cuando tengan carácter
general” y qué, por “trabajos personales
del patrón”?
Lo primero afecta la jerarquía dentro
de las empresas. En rigor, muchos traba-
jadores, sin ser de confianza, realizan
funciones de dirección, inspección, vigi-
lancia y fiscalización. Por ello, la comi-
sión exigió que éstas tuvieran “carácter
general”, y “por lo tanto su interpretación
ha de ser restrictiva...”, según dice De la
Cueva, debiendo referirse a la vida mis-
ma de la empresa, a sus intereses y fines
generales. Inclusive debe entenderse el
concepto, advirtiendo que se trata de
Confianza, empleado de 79
funciones que se realizan en sustitución
del patrón. La realidad es que el concepto
sigue siendo ambiguo, por lo que, vol-
viendo a la vieja fórmula, se ha procurado
interpretarlo y proyectarlo ya en forma
casuística en los contratos colectivos de
trabajo.
El segundo concepto: “trabajos perso-
nales del patrón” encierra una idea más
clara. Se trata, simplemente, de los traba-
jos que realizan sus inmediatos colabora-
dores que, por la proximidad en que se
encuentran tienen, además, acceso a los
secretos empresariales. Es el caso, v.gr.:
de las secretarias, del conductor de ve-
hículo del patrón, eventualmente del
mensajero de la oficina del propio patrón,
etc. En realidad todos ellos hacen lo que
el patrón podría hacer por sí mismo,
como escribir cartas, conducir su automó-
vil, entregar correspondencia, etc., por lo
que su actividad se equipara a los “traba-
jos personales del patrón”.
Es obvio que este concepto, que no
presenta mayores dudas cuando se trata
de un patrón “persona física”, sí requie-
re de alguna interpretación cuando se
trata de un patrón “persona jurídica”. En
este caso la identidad física del patrón,
sólo para estos efectos, se pone de mani-
fiesto en los que la ley llama representantes
del patrón, y que clasifica en su art. 11.
3. Los representantes del patrón
El concepto representante del patrón no
excluye la condición de trabajador, al
menos en la etapa actual de la jurispru-
dencia laboral. Durante muchos años se
discutió si los directores, gerentes genera-
les y demás funcionarios que estaban en
cierta forma sujetos a los vaivenes econó-
micos de la empresa, debido a su partici-
pación en los resultados, tenían o no el
80 Confianza, empleado de
carácter de trabajadores. Y se afirmó que
era suficiente que fueran socios de la em-
presa, aun cuando minoritarios, para que
quedaran excluidos, tanto de los benefi-
cios de la Ley Federal del Trabajo, como
de la Ley del Seguro Social.
El criterio actual es diferente. La rela-
ción mercantil o civil existente entre un
socio y la empresa es ajena a la laboral
que pueda establecerse paralelamente en-
tre ellos.
En realidad, la ley actual, que sigue en
esta materia el modelo anterior, lo único
que intentó al confirmar el concepto de
“representante del patrón”, en su art.
11, fue eludir el fraude frecuente come-
tido por las empresas en el sentido de
desconocer cualquier conducta de un
funcionario, que hubiera podido generar
responsabilidades laborales, invocando
que no tenía el carácter de mandatario.
Breña Garduño y Cavazos Flores, al co-
mentar el art. 11 de la ley, dicen precisa-
mente lo siguiente: “Esta norma evita la
formalidad del mandato en los términos
del código civil para las relaciones jurídi-
cas laborales; v.gr.: contratación, despi-
do; cambio de condiciones de trabajo,
etc....” (Nueva Ley Federal del Trabajo
comentada y concordada, COPARMEX,
México, 1970, t. II, p. 134).
No debe olvidarse, sin embargo, otro
efecto de la norma: en todo caso los tra-
bajadores deberán de cumplir las órdenes
que reciban de los “representantes del
patrón”, según se dispone en el art. 134,
fracc. III, que les obliga a “desempeñar el
servicio bajo la dirección del patrono o de
su representante”.
Jurisprudencia. Si bien es cierto que la ley
específica excluye a tales trabajadores de su
régimen y que la Suprema Corte de Justicia
de la Nación ha establecido su carencia de
derecho a la estabilidad en el cargo como los
trabajadores de base, también se ha declara-
do que su separación debe hacerse con base
en la ley y justificadamente, es decir, una
baja o despido injusto puede dar lugar al
amparo en favor del trabajador.
La jurisprudencia mexicana respecto de
los trabajadores de confianza al servicio del
Estado es escasa:
TESIS 316. TRABAJADORES AL SERVICIO
DEL ESTADO. DE CONFIANZA. NO ESTÁN
PROTEGIDOS POR EL APARTADO B DEL
ART. 123 EN CUANTO A LA ESTABILIDAD
EN EL EMPLEO. El tribunal federal de conci-
liación y arbitraje no incurre en violación de
garantías si absuelve del pago de indemniza-
ción constitucional y salarios caídos reclama-
dos por un trabajador de confianza que alega
un despido injustificado, si en autos se acredi-
ta tal carácter, porque los trabajadores de
confianza no están protegidos por el art. 123
de la constitución, apartado B, en lo relativo a
la percepción de sus salarios y las prestacio-
nes del régimen de seguridad social que les
corresponde, pero no en lo referente a la es-
tabilidad en el empleo.
TESIS 310. TRABAJADORES AL SERVICIO
DEL ESTADO. AMPARO IMPROCEDENTE
CONTRA EL CESE DE LOS. En virtud de la
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio
del Estado, el Estado en sus relaciones con
los empleados públicos ha pasado a ser suje-
to de contrato de trabajo, de manera que al
separar a uno de sus servidores no obra como
autoridad sino como patrono; de lo que resulta
que el amparo que se interponga contra ese
acto es improcedente, toda vez que el juicio
de garantías sólo procede contra actos de
autoridad, atento a lo prevenido por el art. 103
constitucional, en sus fraccs. I, II y III. Por otra
parte, la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado concede a los servidores
del Estado un recurso ordinario para cuando
estimen que fueron violados en su perjuicio
algunos de sus derechos, recurso mediante el
cual deben acudir primeramente al tribunal de

arbitraje que según el art. 99 de dicha ley, son
competentes para conocer de los conflictos
individuales que se susciten entre funciona-
rios de una unidad burocrática y de los inter-
sindicales de la propia unidad, y después, en
su caso, al tribunal de arbitraje, que tiene
competencia para resolver en revisión los
conflictos individuales de que se ha hecho
mérito.
Nota: el art. 99 citado, corresponde al 124 de la
Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado.
TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SER-
VICIO DEL ESTADO. EL TRIBUNAL FEDE-
RAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE ES
COMPETENTE PARA CONOCER DE LA
CONTROVERSIA QUE SE SUSCITE CON
MOTIVO DE SU CESE. La contradicción en-
tre la tesis jurisprudencial 315 de la cuarta
sala (Compilación de 1985, quinta parte), inti-
tulada TRABAJADORES AL SERVICIO DEL
ESTADO DE CONFIANZA. COMPETENCIA
DEL TRIBUNAL FEDERAL DE CONCILIA-
CIÓN Y ARBITRAJE PARA CONOCER DE
CESES DICTADOS CONTRA LOS, debe re-
solverse en favor de la primera, fundamental-
mente, porque la fracc. XII del apartado B del
art. 123 constitucional, erige al tribunal federal
de conciliación y arbitraje como órgano com-
petente para dirimir todas las controversias
que se susciten entre los poderes de la unión
y el gobierno del Departamento del Distrito
Federal, por una parte, y sus servidores por
otra. De conformidad con la fracc. XIII se ex-
ceptúan de esta regla general los militares,
marinos, miembros de los cuerpos de seguri-
dad pública y personal del servicio exterior,
que se rigen por sus propias leyes y, de acuer-
do con el último párrafo de la fracc. XII, se
exceptúan también los servidores del poder
judicial federal, cuyos conflictos son resueltos
por este alto tribunal. No estando comprendi-
dos los servidores de confianza en ninguna de
estas excepciones, deben considerarse regi-
dos por la norma general, sin que sea obs-
táculo para esta conclusión que dichos
trabajadores carezcan de acción para deman-
dar su reinstalación, pues una cosa es la
competencia del aludido órgano jurisdiccional
Confianza, empleado de 81
y otra los derechos que el apartado B les otor-
ga. En efecto, los trabajadores de confianza al
servicio del Estado, de conformidad con la
fracc. XIV, sólo tienen derecho a las medidas
protectoras del salario y a los beneficios de la
seguridad social, pero no gozan de los otros
derechos que tienen los trabajadores de base
como el de la inamovilidad en el empleo. De
ahí que puede suceder que en caso de incon-
formidad del empleado de confianza con el
cese, el tribunal federal de conciliación y arbi-
traje se declare competente, aunque resulte
desestimada su demanda porque carezca de
acción. Por tales razones y porque el cese
de esta clase de servidores no es un acto de
autoridad, toda vez que la relación que los
une con el Estado se equipara a la laboral, la
vía impugnativa no es el amparo, sino el juicio
ante el tribunal federal de conciliación y arbi-
traje. Esta opinión se confirma porque resulta-
ría incongruente sostener que cuando se
reclaman derechos salariales o de seguridad
social de los trabajadores de confianza, sea
competente este órgano jurisdiccional por
considerarse laboral la relación y al Estado
como patrón, pero cuando dichos trabajado-
res se inconformaran con el cese, dicha rela-
ción perdiera su carácter laboral y el cese se
convierte en un acto de autoridad, por lo que
tuviera que impugnarse en la vía de amparo.
Octava época, pleno, Semanario Judicial
de la Federación, t. VI, tesis J/P 9/90.
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82 Confiscación

Trueba Urbina, Alberto, Nuevo derecho admi- del art. 109; ni el decomiso de los bienes pro-
nistrativo del trabajo, ts. I y II, 2a. ed., Porrúa, piedad del sentenciado, por delitos de los
México, 1979. previstos como de delincuencia organizada, o
el de aquéllos respecto de los cuales éste se
conduzca como bueno, si no acredita la legíti-
Confiscación En la actualidad se utiliza como ma procedencia de dichos bienes.
sinónimo de cualquier medida arbitraria, es
decir, no jurídica, que lleguen a tomar el
Consejería jurídica Esta oficina de apoyo pre-
juzgador o los órganos administrativos en
sidencial es considerada en la Ley Orgánica
detrimento del patrimonio del gobernado,
de la Administración Pública Federal como
pero es en realidad una medida de carácter
órgano centralizado. En nuestra opinión, ese
político.
calificativo no corresponde a su verdadera
Históricamente, la confiscación ha existi-
naturaleza. Se trata del asesor jurídico del titu-
do como una sanción a los enemigos del
lar del ejecutivo, tarea que anteriormente rea-
poder público, por medio de la cual se les
lizaba el procurador general de la república.
priva de sus bienes, pasando éstos al Estado.
A la consejería jurídica le competen los
En el imperio romano, a lo largo de la Edad
siguientes asuntos:
Media y en algunos regímenes dictatoriales
de nuestros días, se ha utilizado la confisca-
ción como una eficaz forma de destruir o a) Apoyo técnico jurídico al presidente de la
mermar el poder económico de los enemigos república.
del gobierno. b) Someter a la consideración y, en su caso,
Esta forma de adquirir bienes está prohi- obtener la firma del presidente de la repú-
bida en nuestro régimen jurídico de confor- blica de los proyectos de iniciativa de le-
midad con el art. 22 de la constitución que la yes y decretos.
incluye dentro del catálogo de penas no per- c) Dar opinión al presidente sobre proyectos
mitidas: de tratados por celebrar.
d) Revisar otros instrumentos jurídicos para
someterlos a la consideración y, en su
Quedan prohibidas las penas de mutilación y
de infamia, la marca, los azotes, los palos, el caso, obtener la firma del presidente de la
tormento de cualquier especie, la multa exce- república.
siva, la confiscación de bienes y cualesquiera e) Prestar asesoría jurídica cuando el presi-
otras penas inusitadas y trascendentales. dente acuerde en asuntos previstos en el
art. 29 de la constitución política mexi-
El mismo artículo hace la siguiente aclara- cana.
ción en materia de confiscación: f) Coordinar los programas de normatividad
jurídica de la administración pública
No se considerará como confiscación de bie- federal.
nes la aplicación total o parcial de los bienes g) Presidir la comisión de estudios jurídicos
de una persona hecha por la autoridad judi- del gobierno federal en que intervienen las
cial, para el pago de la responsabilidad civil dependencias y las entidades.
resultante de la comisión de un delito, o para
h) Participar en la actualización y simplifi-
el pago de impuestos o multas. Tampoco se
considerará confiscación el decomiso que or- cación de los ordenamientos jurídicos.
dene la autoridad judicial de los bienes, en i) Prestar apoyo y asesoría en materia técni-
caso del enriquecimiento ilícito, en los términos ca jurídica a los estados de la federación.

j) Representar al presidente de la república
en los casos del art. 108 de la constitución
política mexicana.
Consejo de ministros Institución de derecho
parlamentario en que los titulares de los ór-
ganos centralizados toman decisiones cole-
giadamente. La expresión fue utilizada por el
art. 29 constitucional a propósito de la sus-
pensión de garantías hasta antes de la refor-
ma del 21 de abril de 1981.
Aunque la indicada modificación constitu-
cional elimina el término consejo de minis-
tros, la institución permaneció de la siguiente
forma:
En los casos de invasión, perturbación grave
de la paz pública, o de cualquier otro que
ponga a la sociedad en grave peligro o conflic-
to, solamente el presidente de los Estados
Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titu-
lares de las secretarías de Estado, los depar-
tamentos administrativos y la Procuraduría
General de la República y con aprobación del
Congreso de la Unión, y, en los recesos de
éste, de la comisión permanente, podrá sus-
pender en todo el país o en lugar determinado
las garantías que fuesen obstáculos para ha-
cer frente, rápida y fácilmente a la situación;
pero deberá hacerlo por un tiempo limitado,
por medio de prevenciones generales y sin
que la suspensión se contraiga a determinado
individuo: Si la suspensión tuviese lugar ha-
llándose el congreso reunido, éste concederá
las autorizaciones que estime necesarias para
que el ejecutivo haga frente a la situación,
pero si se verificase en tiempo de receso, se
convocará sin demora al congreso para que
las acuerde.
No es objetivo de este apartado analizar la
suspensión de garantías, ni pretendemos pole-
mizar acerca de la naturaleza y efectos del
acuerdo requerido para que el presidente soli-
cite al congreso la aprobación de esa medida.
Existe opinión generalizada en el sentido
de que el acuerdo relativo a la suspensión de
Consejo de salubridad general 83
garantías es un elemento parlamentario den-
tro de nuestro sistema de gobierno presi-
dencial (Felipe Tena Ramírez, además de
otros).
Bibliografía: véase en Reforma administrativa.
Consejo de salubridad general Aunque en al-
gunos textos se le da el nombre de consejo
superior de salubridad, se trata del consejo de
salubridad general. Es una comisión interse-
cretarial, prevista en la constitución federal y
que depende directamente del titular del ejecu-
tivo. Es una de las pocas instituciones del de-
recho colonial que sobreviven (Junta del
Protomedicato).
El art. 73, fracc. XVI, de la ley suprema
establece respecto de ese organismo lo si-
guiente:
1. El consejo de salubridad general de-
penderá directamente del presidente de
la república, sin intervención de ningu-
na secretaría de Estado, y sus disposi-
ciones generales serán obligatorias en
el país.
2. En caso de epidemias de carácter grave o
peligro de invasión de enfermedades
exóticas en el país, el departamento de
salubridad tendrá obligación de dictar in-
mediatamente las medidas preventivas
indispensables, a reserva de ser después
sancionadas por el presidente de la re-
pública.
3. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus
disposiciones serán obedecidas por las
autoridades administrativas del país.
4. Las medidas que el consejo haya puesto
en vigor en la campaña contra el alcoho-
lismo y la venta de sustancias que enve-
nenan al individuo o degeneran la especie
humana, así como las adoptadas para
prevenir y combatir la contaminación
84 Cónsules
ambiental, serán después revisadas por
el congreso de la unión, en los casos que
le competan.
Lo relativo al combate de la contaminación
ambiental fue añadido según reforma publi-
cada el 6 de julio de 1971.
Disposiciones en la Ley General de Sa-
lud. Según esta ley, publicada el 7 de febrero
de 1984, le corresponde al consejo de salu-
bridad general, además de lo previsto en la
fracc. XVI del art. 73 constitucional, lo si-
guiente:
a) Dictar medidas contra el alcoholismo, la
venta y la producción de sustancias toxi-
cas, así como las que tengan por objeto
prevenir y combatir los efectos nocivos
de la contaminación ambiental en la sa-
lud. Dichas medidas serán revisadas des-
pués por el Congreso de la Unión en los
casos que le competan.
b) Adicionar las listas de establecimientos
destinados al proceso de medicamentos,
así como las referidas a las de enfermeda-
des transmisibles prioritarias y de las no
transmisibles más frecuentes, y también
las de fuentes de radiaciones ionizantes y
de naturaleza análoga.
c) Emitir su parecer acerca de los programas
y proyectos de investigación científica y
de formación de recursos humanos para
atención de la salud.
d) Opinar respecto del establecimiento de
nuevos estudios profesionales, técnicos,
auxiliares y de las especialidades que re-
quieren el desarrollo nacional en materia
de salud.
e) Elaborar el cuadro básico de insumos del
sector salud.
f) Participar, en el ámbito de su competen-
cia, en la consolidación y funcionamiento
del sistema nacional de salud.
g) Rendir opiniones y formular sugerencias
al ejecutivo federal, tendientes a incre-
mentar la eficiencia del sistema nacional
de salud y el mejor cumplimiento del
programa sectorial de salud.
h) Analizar las disposiciones legales en ma-
teria de salud y formular propuestas de
reformas o adiciones a las mismas.
El consejo de salubridad general, en tanto
comisión intersecretarial, está integrado por
el secretario de salud en calidad de presiden-
te de dicho consejo, un secretario, 12 vocales
titulares (uno de ellos será el presidente de la
Academia Nacional de Medicina) y los vo-
cales que el reglamento interior del propio
consejo señale. Los miembros de este conse-
jo deberán ser profesionales de alguna rama
sanitaria y serán nombrados y removidos li-
bremente por el jefe del poder ejecutivo.
(Véase Comisiones intersecretariales.)
Cónsules Véase Servicio exterior.
Contaduría mayor de hacienda Nombre que
tenía la auditoría superior de la federación.
Consúltese: Órgano superior de fiscaliza-
ción de la federación.
En algunas entidades federativas se con-
serva esta nomenclatura para la oficina local
que tiene a su cargo esta cuestión.
Contencioso administrativo Sistema para re-
solver controversias de derecho entre los
particulares y la administración pública, por
medio de un proceso que se sigue ante un
órgano de la propia administración, quien
tendrá más o menos autonomía para pronun-
ciarse a favor de una de las partes. Hablar de
tribunales de lo contencioso administrativo
nos parece pleonástico, a pesar de que la ley
y la doctrina empleen tal denominación. La
bibliografía que se anota al final de este

vocablo proporciona una idea de la amplitud
con la que se ha estudiado este tema. Sin
pretender ahondar en esta materia, tan minu-
ciosamente analizada, creemos que resulta
necesario hacer una breve descripción de la
misma.
El contencioso administrativo surge por
considerar que la administración pública, al
ser uno de los poderes de Estado, no debe
someter la solución de los conflictos deriva-
dos de su accionar al conocimiento de otro
poder, el cual sería, para el caso, el judicial.
Por esta razón, se crean órganos dentro de la
propia administración pública, investidos
de mayor o menor autonomía, que habrán de
resolver jurisdiccionalmente las controver-
sias surgidas entre ésta y el particular que se
considere afectado por algún acto adminis-
trativo.
Otro de los razonamientos centrales para
justificar la existencia del contencioso admi-
nistrativo es en el sentido de que la jurisdic-
ción, en esta materia, implica valorar el
interés público y algunas cuestiones metaju-
rídicas que no podría apreciar conveniente-
mente el poder judicial.
En cuanto a los alcances de sus decisio-
nes, se puede hablar de los siguientes tipos
de contencioso administrativo:
1. Contencioso de plena jurisdicción o sub-
jetivo.
2. Contencioso de anulación, de ilegitimi-
dad u objetivo.
3. Contencioso de represión.
4. Contencioso de interpretación.
En el primero, el tribunal administrativo, al
revisar el acto impugnado, le indicará a la
administración pública en qué sentido debe
emitirse dicho acto.
En el segundo, el órgano contencioso ad-
ministrativo se limitará a declarar la nulidad
o la validez del acto que ha sido revisado.
Contencioso administrativo 85
En el contencioso de represión se lle-
gan a aplicar sanciones. En algunos países
se le destina a resolver cuestiones relacio-
nadas con multas impuestas por infracciones
en materia de tránsito de vehículos auto-
motores.
En cuanto al contencioso de interpreta-
ción, se puede enunciar indicando que por su
medio la autoridad, antes de emitir un acto
administrativo, solicitará al tribunal su opi-
nión respecto del sentido en que debe expe-
dirse dicho acto.
El contencioso administrativo se ha de-
sarrollado principalmente en Francia y su
expresión institucional es el Consejo de
Estado, reestructurado en 1791 y 1799, para
imprimirle la orientación actual. Aunque
hay antecedentes más remotos que ese co-
rrespondiente al final del siglo XVIII y, aun
cuando también hay reformas posteriores a
esa fecha, para nuestros fines esquemáticos
es suficiente con tal dato.
En la ex Unión de Repúblicas Socialistas
Soviéticas, el sistema mencionado consistía
en que el particular presentaba una queja
ante el procurador general de la URSS, quien
proponía a la autoridad anular el acto recla-
mado si aquélla procedía.
En nuestra constitución política federal el
contencioso administrativo se consideró en
el art. 108, fracc. I, párrs. 2o. y 3o., según
reforma del 30 de diciembre de 1946, que
permitió la existencia del sistema francés y
del anglosajón para controlar la legalidad de
la acción administrativa, dándose así una
especie de mecanismo híbrido de control.
A partir de las reformas constitucionales
de agosto y de marzo de 1987, encontramos
los siguientes fundamentos:
a) En el art. 73, fracc. XXIX-H, se prevé
que el Congreso de la Unión es compe-
tente para expedir leyes que instituyan
86 Contencioso administrativo
tribunales de lo contencioso administra-
tivo dotados de plena autonomía para
dictar sus fallos, que tengan a su cargo
dirimir las controversias que se susciten
entre la administración pública federal o
del Distrito Federal y los particulares,
estableciendo las reglas para su orga-
nización, su funcionamiento, el proce-
dimiento y los recursos contra sus
resoluciones.
b) Conforme a la fracc. I-B del art. 104, co-
rresponde a los tribunales de la federa-
ción conocer de los recursos de revisión
que se interpongan contra las resolucio-
nes definitivas de los tribunales de lo
contencioso administrativo sólo en los
casos que señalen las leyes. Las revisio-
nes, de las cuales conocerán los tribuna-
les colegiados de circuito, se sujetarán
a los trámites que la ley reglamentaria
de los arts. 103 y 107 de la constitución
fije para la revisión en amparo indirecto,
y en contra de las resoluciones que en
ellas dicten los tribunales colegiados de
circuito no procederá recurso alguno.
c) En el art. 116, fracc. IV, se contempla la
jurisdicción contencioso administrativa
local en los siguientes términos:
Las constituciones y leyes de los estados
podrán instituir tribunales de lo contencioso
administrativo dotados de plena autonomía
para dictar sus fallos, que tengan a su cargo
dirimir las controversias que se susciten
entre la administración pública estatal y los
particulares, estableciendo las normas para
su organización, su funcionamiento, el pro-
cedimiento y los recursos contra sus resolu-
ciones.
El antecedente de las disposiciones constitu-
cionales señaladas es la Ley Lares de 1853,
la cual establecía un sistema de justicia ad-
ministrativa retenida (el presidente de la repú-
blica o el consejo de ministros decidirían en
última instancia en cuestiones contencioso
administrativas). Esta ley fue declarada anti-
constitucional al prevalecer las ideas de
Ignacio L. Vallarta en materia de separación
de poderes y amparo.
Si bien el derecho vigente en México es-
tablece la coexistencia del sistema de ampa-
ro con el contencioso administrativo, la
polémica sigue abierta entre los partidarios
de uno y otro sistema: los que estiman no
debe haber tribunales administrativos y quie-
nes opinan que la actuación de éstos no debe
ser revisada por el poder judicial sino, en
todo caso, por un tribunal superior adminis-
trativo al que competerá pronunciar la última
palabra en materia de controversias entre
particulares y la administración pública.
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Contrato colectivo de trabajo Véase Apartado
A del Artículo 123 Constitucional, Comisión
Federal de Electricidad, Instituto Mexicano
del Seguro Social y Petróleos Mexicanos.
Contrato de obra pública Es el más usual e
importante de los contratos administrativos;
prácticamente el único que ha sido estudia-
do. Comenzaremos por dar un concepto del
objeto de este acto.
Concepto de obra pública. En tanto que la
doctrina francesa considera obra pública el
trabajo realizado sobre bienes inmuebles con
fines de interés público y con cargo a un ente
público, la ley y la doctrina de otros países
consideran que la obra pública puede referir-
se a bienes muebles e inmuebles.
88 Contrato de obra pública
Por nuestra parte, aceptamos el segundo
criterio como válido. Podemos definir la
obra pública como la construcción o mejora
de un mueble o inmueble realizada para la
comodidad o el servicio de la sociedad y que
pertenece a un ente público.
A pesar de que teóricamente la obra pú-
blica abarca bienes muebles e inmuebles, la
ley que regula el contrato de obra pública
sólo hace referencia a los inmuebles, por lo
que debemos concebirla como toda cons-
trucción, ampliación, conservación o mejora
que realiza un particular contratista en bie-
nes inmuebles del Estado y que éste utiliza
en sus cometidos.
Elementos del contrato. Como elementos
de este contrato administrativo señalaremos:
1. Sujetos. Entidad o dependencia de la ad-
ministración pública (federal, local o
municipal) y el particular que realizará la
obra, llamado contratista.
2. Consentimiento. Habrá de otorgarse por
decisión del funcionario facultado legal-
mente y el particular contratista o su re-
presentante debidamente acreditado.
3. La obra pública. Es la construcción o
mejora de algún inmueble propiedad del
Estado. Es el objeto del contrato.
4. Forma. Se celebrará por escrito, previo
procedimiento de licitación.
5. Causa. Una necesidad pública que debe
ser satisfecha; para el particular, la obten-
ción de un lucro razonable.
6. Licitación. Es necesario seguir el proce-
dimiento de concurso previsto en la legis-
lación, o exceptuando del mismo en los
casos que ésta lo permite.
Base constitucional. La base o fundamento
constitucional del contrato de obra pública
se halla en el art. 134, reformado según de-
creto publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 28 de diciembre de 1982.
El contenido de esa disposición jurídica
es el siguiente:
Los recursos económicos de que dispongan
el gobierno federal y el gobierno del Distrito
Federal, así como sus respectivas adminis-
traciones públicas paraestatales, se admi-
nistrarán con eficiencia, eficacia y honradez
para satisfacer los objetivos a los que estén
destinados.
Las adquisiciones, arrendamientos y ena-
jenaciones de todo tipo de bienes, prestación
de servicios de cualquier naturaleza y la con-
tratación de obra que realicen, se adjudicarán
o llevarán a cabo a través de licitaciones pú-
blicas mediante convocatoria pública para que
libremente se presenten proposiciones sol-
ventes en sobre cerrado, que será abierto
públicamente, a fin de asegurar al Estado las
mejores condiciones disponibles en cuanto a
precio, calidad, financiamiento, oportunidad y
demás circunstancias pertinentes.
Cuando las licitaciones a que hace refe-
rencia el párrafo anterior no sean idóneas
para asegurar dichas condiciones, las leyes
establecerán las bases, procedimientos, re-
glas, requisitos y demás elementos para
acreditar la economía, eficacia, eficiencia,
imparcialidad y honradez que aseguren las
mejores condiciones para el Estado.
El manejo de recursos económicos federa-
les se sujetará a las bases de este artículo.
Los servidores públicos serán responsa-
bles del cumplimiento de estas bases en los
términos del título cuarto de la constitución.
Ley de Obras Públicas y Servicios Relacio-
nadas con las Mismas. Esta ley, del 4 de
enero de 2000, es reglamentaria del art. 134
constitucional y establece una serie de dispo-
siciones respecto de los contratos de obra
pública. De entre sus disposiciones podemos
señalar las siguientes:
1. Reglas acerca del concurso o licitación a
que habrá de someterse la asignación de
los contratos, así como las excepciones a
este procedimiento.

2. Los distintos tipos de procedimientos
para la asignación.
3. Diversas clases de obra pública.
4. Las obligaciones del contratista, previas o
posteriores a la celebración del concurso
de obra pública.
5. Las causas de terminación del contrato:
conclusión de las obras objeto del contra-
to, por irregularidades en el acto, resci-
sión, causas de fuerza mayor, convenio
entre las partes.
Así, tenemos que son disposiciones de dere-
cho público las que rigen todas las etapas
del contrato y de la obra pública en sí, in-
clusive la forma, que está prevista minucio-
samente.
Bibliografía: véase en Contratos administrativos.
Contrato de suministro El que celebra la ad-
ministración pública con algún particular a
efecto de que éste le proporcione de una for-
ma continua ciertos bienes o servicios que el
ente administrativo requiere para sus tareas.
Junto con el de obra pública, se considera el
típico contrato administrativo.
Este contrato se realiza para la obtención
de determinados bienes de uso corriente de la
administración, como papelería, artículos de
escritorio, refacciones, mobiliario, etcétera.
En opinión de algunos civilistas, este con-
trato no difiere de la compraventa, por lo que
resulta inútil su estudio independiente de esta
última. (Véase Contratos administrativos.)
Contratos administrativos Debido a la gran
cantidad y diversidad de cuestiones que ma-
neja el Estado vía la función administrativa,
la administración pública tiene necesidad de
realizar convenios y contratos que le permi-
tan efectuar acciones que la habiliten para el
logro de sus fines, para lo cual es indispensa-
ble que entable relaciones con los particulares,
Contratos administrativos 89
ya que necesita de éstos en virtud de que el
Estado no tiene a su alcance todos los bienes
o servicios que requiere. En ese sentido, la
administración realiza una serie de contratos,
como los de obra pública y suministro (los
típicos contratos administrativos), así como
los de arrendamiento, compraventa, dona-
ción, etc. Estos últimos se encuentran en el
campo del derecho privado.
Existen, pues, relaciones entre el Estado y
los particulares, en que aquél despojándose
aparentemente de su poder soberano, habrá
de recurrir a concertar determinados pactos
para producir, transferir, modificar o extin-
guir derechos y obligaciones.
De esta manera, encontramos que puede
haber contratos celebrados por la administra-
ción pública, los cuales son regulados por el
derecho privado. En este punto es muy rebati-
ble si el Estado prescinde de su personalidad
de derecho público y adopta una de derecho
privado (no entraremos al estudio de las teo-
rías acerca de la doble personalidad del Esta-
do, ya que son materia de otro vocablo y
rebasaría los límites de este tema), pero lo
que sí es obvio, es que el Estado cuenta con
determinadas ventajas respecto del particu-
lar, ya que no le es aplicable el procedimien-
to de ejecución ni las vías de apremio.
A pesar de las múltiples ventajas con las
que cuenta la administración y que es ella
la que necesita del bien o servicio, los par-
ticulares parecen ser los más interesados en
contratar con la administración pública, esto
en razón del volumen de los bienes o servi-
cios que se proporciona a los entes del Esta-
do, lo que hace ganar a los particulares más
que si se contratan entre ellos.
De todas maneras, no se puede decir que
sólo la administración pública necesita de
los particulares, sino que éstos también re-
quieren los contratos de aquélla, con la ca-
racterística de que la administración pública
90 Contratos administrativos
siempre debe ver por el bien de la colectivi-
dad y su actuar se rige por ese principio, en
tanto que el particular busca el lucro o inte-
rés personal.
Ahora bien, la administración pública
celebra convenios y contratos, esto es una
realidad; sin discutir las nociones civilistas
daremos la definición que expone Rafael
Rojina Villegas al respecto:
El convenio es un acuerdo de voluntades para
crear, transmitir, modificar o extinguir obliga-
ciones y derechos reales o personales, por lo
tanto, el convenio tiene dos funciones, una posi-
tiva: que es crear o transmitir obligaciones y
derechos, y otra negativa: modificarlos o extin-
guirlos.
En tanto que el contrato lo define como “un
acuerdo de voluntades para crear o transmitir
derechos y obligaciones, es una especie den-
tro del género de los convenios”.
Estas definiciones, lejos de resolver el
problema relativo a la terminología lo acre-
cientan, pues dada su imprecisión, algunos
autores los toman como sinónimos; no se
puede negar que el derecho administrativo
en este aspecto adoptó como base al derecho
civil, de manera tal que hay quienes niegan
la existencia de los contratos administrati-
vos, en virtud de que no existe igualdad en
las partes y, por tanto, no se respeta la auto-
nomía de la voluntad. A esto se ha replicado
afirmando que si bien no hay igualdad, éste
es un rasgo precisamente de los contratos
administrativos, y respecto de la autonomía
de la voluntad: su pretendida falta no impide
la terminación del contrato, ni para la admi-
nistración ni para el particular.
Debido a la evolución del derecho admi-
nistrativo, es necesario concluir que sí exis-
ten los contratos administrativos, los que se
pueden definir como aquellos que celebra la
administración a efecto de cumplir con un
fin público, o que por cuyo medio se preten-
de satisfacer una necesidad pública. Más
precisamente, es el Estado como persona
jurídica el que contrata.
1. Contratos sujetos a derecho privado que
celebra la administración pública. Como
se puede observar, no hay obstáculos para
que la administración pública celebre
cualquier tipo de contratos o convenios,
entre ellos los sujetos al derecho privado,
los cuales atienden, por supuesto, a sus
características propias; además de los
contratos específicos que veremos, pen-
samos que los órganos de la administra-
ción pública, en nombre y por cuenta de
la federación, pueden celebrar toda clase
de contrato como cualquier ente jurídico.
2. Contratos de arrendamiento. Se celebran
teniendo como objeto los bienes de domi-
nio privado de la federación; o en una
situación distinta: bienes que los particu-
lares arriendan al Estado. El segundo
caso es frecuente cuando el poder público
necesita locales para oficinas de algunas
dependencias de la administración públi-
ca, que crece permanentemente en razón
de diversas causas.
No obstante que parece un contrato
típico regulado por el derecho privado, la
federación tiene que acatar ciertas nor-
mas dictadas en materia de arrendamien-
to, como los acuerdos acerca de inmuebles
arrendados por la administración pública
federal, así también a la justipreciación
que realiza la comisión de avalúos de
bienes nacionales; dicha justipreciación
consiste en una valoración del local, con-
forme sus características y zona de ubica-
ción, a partir de lo cual se determinará el
precio en que puede ser arrendado el in-
mueble; este precio no puede ser rebasa-
do por la dependencia que desea arrendar.

En este mismo sentido, los incrementos
anuales al alquiler mensual deben ser
conforme a las disposiciones que regulan
a este respecto y, por tanto, el arrenda-
miento queda sujeto a estas disposiciones
de derecho público.
3. Contratos de prestación de servicios pro-
fesionales. A esta figura del derecho civil
recurren las dependencias y entidades de
la administración pública cuando un pro-
fesional (conocido como profesionista)
va a realizar para ellas alguna tarea espe-
cífica y no desean, por diversos motivos,
entrar en una relación laboral con el po-
der público. También se recurre a este
tipo de contrato cuando la administración
pública es la que, por razones presupues-
tales o de organización interna, no consi-
dera o no le es conveniente extender
nombramiento a alguna persona cuyos
servicios requiere.
En este caso, tendríamos que analizar
la naturaleza misma del contrato, pues
existen entidades y dependencias que
para evitarse una relación laboral cele-
bran este contrato; sin embargo, la rela-
ción laboral existe: hay dirección y
dependencia, así como potestad de man-
do de una parte con relación a la que
presta el servicio.
4. Contratos de comodato y donación. Este
tipo de contratos los celebra el poder pú-
blico cuando desea hacer llegar bienes a
instituciones de interés social y de carác-
ter no lucrativo, así como cuando se trata
de traspaso de bienes a los gobiernos lo-
cales o municipales.
Conviene aclarar que la Ley General
de Bienes Nacionales, en su art. 71, dis-
pone específicamente que los bienes del
dominio privado de la federación pue-
den ser objeto de cualquier contrato,
excepto donación y comodato, salvo lo
Contratos administrativos 91
que indicamos en el párrafo anterior. Esta
limitante debe ser respetada, porque de lo
contrario el contrato sería nulo de pleno
derecho.
5. Adquisiciones. Normalmente se recurre a
esta figura para la compra de objetos de
escaso valor y de forma excepcional. Aun
así, la administración se sujeta a normas
para su adquisición, en que serían aplica-
bles la obtención de hojas de papel bond
para máquinas de escribir y fotocopia-
doras; sacapuntas para oficina; muebles
de madera para oficina, correctores para
oficina; hojas de papel carbón para má-
quinas de escribir; máquinas calculadoras,
rollos de papel para máquinas sumadoras
y calculadoras; muebles de metal para
oficina, etc. Se hace hincapié en que esta
compra debe ser de escaso valor y de
forma excepcional, porque si fuera usual
se estaría en presencia del contrato ad-
ministrativo de suministro. Por otro lado,
el valor del bien es importante porque
de él depende que este contrato se consi-
dere una compraventa, ya que si se trata-
ra de un bien cuyo costo fuera elevado,
la teoría de los contratos administrativos
nos indica que esa compra pertenecía a
esta categoría, por lo que sale de la esfe-
ra del derecho privado, pues sólo las
adquisiciones de poco monto caen en la
compraventa regulada por el derecho
civil.
6. Contratos de derecho mercantil. Como se
apuntó desde un principio, el Estado en
su intensa labor puede celebrar cualquier
tipo de contratos, y no son excepción los
de derecho mercantil. Al respecto men-
cionamos el fideicomiso, los que celebran
las sociedades mercantiles de participa-
ción estatal y, comprendidos en éstos, los
signados por las sociedades nacionales de
crédito.
92 Contratos administrativos
7. Emisión de títulos de crédito unitarios y
en serie. En este apartado se incluye la
emisión de títulos de crédito como parte
de los contratos que celebra el Estado.
Hemos de señalar que tal acto (la emi-
sión) no puede estimarse un contrato,
pues es sabido que su naturaleza esencial-
mente es unilateral.
Así lo entienden de manera unánime
los mercantilistas nacionales y extran-
jeros, contemporáneos o no (desde el
siglo XVII), y esta idea está plasmada sin
controversia en la ley sustantiva.
Baste señalar, a modo de ejemplo, lo
que Felipe de J. Tena menciona a propó-
sito de la letra de cambio, el cheque y las
obligaciones en su texto de derecho mer-
cantil mexicano, lo que es aplicable a los
actos mediante los cuales el poder públi-
co coloca en el mercado títulos de la
deuda pública, como “cetes”, “bondes”,
“tesobonos”, etc., todos los cuales no son
contratos.
8. Contratos de sociedad. Los contratos de
sociedad se refieren precisamente a la
constitución de sociedades mercantiles de
Estado. Este mecanismo se empleó con
frecuencia durante el auge mexicano de
la empresa pública (anterior a 1983). El
tema lo abordamos con cierta amplitud en
la voz correspondiente.
La expresión contratos de sociedad
es utilizada, en otro sentido, para desig-
nar a los celebrados por una sociedad
civil o mercantil con el fin de desarrollar
parte de sus actividades; así encontra-
mos en este grupo a los contratos de
compraventa, el fideicomiso (sobre cuya
naturaleza se habla en el vocablo corres-
pondiente).
También se puede incluir dentro de los
contratos de sociedad a las recientes ven-
tas de paraestatales mercantiles.
9. Contratos de derecho administrativo. Se
ha afirmado que dentro de la actividad
contractual del Estado existen determi-
nados actos celebrados por la adminis-
tración pública, a los que la doctrina
considera no sujetos a reglas del derecho
privado (a esos actos Georges Vedel los ha
denominado contratos de la administra-
ción), sino que son regulados por el dere-
cho público, concretamente por el derecho
administrativo.
10. Contratos administrativos. Tradicional-
mente se consideraba que los contratos
administrativos típicos son el de obra
pública y el de suministro; sin embargo,
esta tesis se encuentra ampliamente su-
perada. Por una parte, la autonomía del
derecho administrativo ha hecho que éste
busque sus propias instituciones y las
desarrolle con perfiles singulares, no
como un apéndice del derecho civil; y,
por la otra, el proceso normal, tanto de la
administración pública como de nuestra
disciplina, ha creado sus propios meca-
nismos y formas de actuar, de lo que no
se excluye su tarea contractual. De esta
suerte, podemos encontrar contratos de
empréstito, tanto interno como externo,
otorgados con particulares, con gobiernos
extranjeros o con organismos internacio-
nales; de consultoría, suscritos con personas
físicas o morales; de riesgo; de subsidio;
de juego; de concesión (muy discutible)
y, dentro de éste, los de minería, aguas y
servicios públicos, y, finalmente, los de
función pública. A todos ellos la doctrina
los ha denominado contratos administra-
tivos especiales.
Criterios para distinguir los contratos adminis-
trativos de los civiles. La doctrina y una reali-
dad evidente han hecho posible que no exista
duda acerca de los contratos administrativos.

Por lo mismo, es necesario señalar sus carac-
terísticas y los criterios que nos permitan
identificarlos, lo cual haremos en los si-
guientes parágrafos.
1. Criterio objetivo. Conforme con los auto-
res que adoptan este criterio, para califi-
car a un contrato como administrativo
deberá atenderse a que el propio contrato
sea de interés público, es decir, que satis-
faga una necesidad colectiva, circunstan-
cia que lo identificaría con el servicio y la
utilidad pública, ya que mediante el servi-
cio público se pretendió revestir de natu-
raleza administrativa al contrato de un
servicio público que el particular ejecuta-
ba directamente, sin embargo, esto no es
determinante, pues, por ejemplo, en Fran-
cia, existen los servicios públicos indus-
triales y comerciales, regulados por el
derecho privado.
Por otra parte, utilidad pública es un
concepto subjetivo y muy elástico; ade-
más, en los contratos administrativos no
siempre se persigue la utilidad pública;
pero si se despoja al contrato de la fina-
lidad de lucro y se atiende al interés
público, tendremos un criterio razona-
ble para identificar al contrato adminis-
trativo.
2. Criterio relativo a la jurisdicción de los
tribunales. En México, los únicos contra-
tos cuya interpretación y cumplimiento es
materia de algún tribunal administrativo
son los de obra pública, para los cuales es
competente el tribunal federal de justicia
fiscal y administrativa (en la realidad, se
dan contados casos de controversias de
este tipo ante ese tribunal). Cualquier otro
contrato celebrado por la administración
pública, en caso de controversia, será co-
nocido por los tribunales federales depen-
dientes del poder judicial.
Contratos administrativos 93
Por las consideraciones anteriores se
verá que este criterio resulta insuficiente
en nuestro medio. Sólo podría señalarse
que cualquier controversia acerca de con-
tratos administrativos es jurisdicción fe-
deral si una de las partes es la federación
(como persona moral). Cuestión ésta que
también resulta insuficiente para sentar
una regla de distinción, ya que hay mu-
chos casos de contratos entre particulares
que al suscitarse controversia respecto de
ellos, serán competentes los tribunales
federales.
3. Criterio del régimen a que están sujetos
los contratos administrativos.
a) De derecho privado. Como ya se ha
expuesto, la administración pública, en
nombre de la federación, puede cele-
brar contratos de toda índole (a los que
se ha denominado contratos de la ad-
ministración), los cuales son regulados
por normas de derecho privado, ya
sean éstas civiles o mercantiles.
Es necesario aclarar que la administra-
ción pública no sólo debe ceñirse a esas
reglas de derecho privado, sino que pre-
viamente a su celebración, y como requi-
sito indispensable, debe someterse al
marco normativo de la actuación del go-
bierno federal, atendiendo así, por ejem-
plo, a la Ley General de Deuda Pública;
la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Público Federal; la Ley de Planea-
ción; la Ley de Obras Públicas y Servicios
Relacionados con las Mismas, el presu-
puesto de egresos de la federación, etc., y
el contratante de la administración tiene
que aceptar estas disposiciones, así como
las que hemos referido. En razón de lo
anterior, se afirma que los contratos ad-
ministrativos sólo son de nombre, pues su
94 Contratos administrativos
naturaleza corresponde a un contrato de
adhesión. Esta afirmación es falsa, por-
que existe la voluntad del particular de
contratar, y la administración pública, por
su parte, está obligada a respetar su mar-
co jurídico; de lo contrario podría ata-
carse de nulidad al contrato. Así, lo que
parece una limitante se convierte en segu-
ridad para el gobernado.
b) De derecho público. El Estado debe
respetar la normatividad. En este senti-
do, su actividad contractual tiene un
definido matiz de derecho público. En
el caso de contratos administrativos, es
claro que el régimen a que éstos se
sujetarán es de derecho público, con
apego estricto a todas las disposiciones
que se encuentren relacionadas con la
materia específica en la que se preten-
da celebrar un contrato.
4. Criterio de las cláusulas exorbitantes. Es
necesario, en primer término, definir las
cláusulas exorbitantes, de las cuales
Georges Vedel dice:
son estipulaciones cuyo objeto es conferir a
las partes derechos y obligaciones ajenos por
su naturaleza a aquellos que son susceptibles
de ser libremente consentidos por una perso-
na en el marco de las leyes civiles o comer-
ciales.
Así, las ventajas son siempre para el Es-
tado, lo cual determina que se rompa el
principio de igualdad de las partes, que es
fundamental en derecho privado y que en
éste daría lugar a la ilicitud o nulidad.
Como ejemplos de cláusulas exorbi-
tantes tenemos: la rescisión unilateral, el
Estado excluido de la acción ejecutoria,
las cláusulas penales y la obligación de
ejecución forzosa del contrato.
5. Otros criterios de distinción. Los crite-
rios expuestos para distinguir los contra-
tos administrativos no son los únicos. La
misma evolución de este tipo de instru-
mentos nos permite ampliar esos crite-
rios. Se expondrán de forma breve:
a) Calificación legislativa. Como un cri-
terio determinante, puede entenderse
que existe una norma legal, la cual es-
tablece que ciertos contratos son de
índole administrativa y que, por tal
motivo, se sujetarán a un régimen de
derecho público, sin importar la natu-
raleza misma del contrato, sino la dis-
posición expresa de la ley. En este
caso, la índole del instrumento está
determinada por la ley.
b) Doble exigencia. Por una parte, la ad-
ministración pública debe responder
como el ente capaz de organizar a la
colectividad; por ello es lógico pensar
que la administración pública no pue-
de proveer en su totalidad las obras,
los bienes y los servicios que necesita
la sociedad, pero sí puede organizar y
coordinarse con ésta para satisfacer los
requerimientos de la comunidad.
Por otro lado, en virtud de la natu-
raleza de la actividad propia de la ad-
ministración, la cual se realiza para
satisfacer una necesidad colectiva, le
es permitido imponer el cumplimiento
forzoso e inmediato de un contrato,
previo al conocimiento del poder judi-
cial, y el particular sólo podrá impug-
narlo si se encuentra inconforme con
la legalidad del acto.
c) Fines públicos. Debido a la cantidad
de tareas que se encomienda a la ad-
ministración pública, ésta tiene la ne-
cesidad de contratar con los particulares
para lograr sus objetivos. Este criterio

obedece a la realización misma de los
cometidos estatales, que se conjuga
con la necesidad pública colectiva. De
esta manera nos encontraríamos ante
actos que el derecho privado no puede
regular.
d) La limitación de la libertad contrac-
tual de las partes. El ente público que
requiera celebrar un contrato debe
constreñirse a acatar todas las disposi-
ciones legales que respecto del caso
particular se hayan dictado, de tal suer-
te que su actuación no es enteramente
libre y mucho menos arbitraria; por su
parte, el contratista deberá cumplir con
ciertos requisitos y ajustarse también a
las disposiciones legales y condiciones
impuestas por el ente público, por lo
que también ve restringida su libertad
contractual.
e) Desigualdad jurídica. Antes se estable-
ció que existen cláusulas exorbitantes
en los contratos administrativos en ra-
zón de la necesidad colectiva y en favor
del ente público que contrata. Esto, ob-
viamente, se traduce en una ventaja a
favor del cocontratante del particular.
También, como efecto de esta desigual-
dad jurídica, encontramos que contra
la administración pública no procede la
ejecución ni las vías de apremio.
f) Mutabilidad del contrato. Es una ca-
racterística peculiar de los contratos
administrativos el que por motivos de
interés público se pueden dar y justifi-
car modificaciones en sus cláusulas, lo
que permite que el ente público tenga
una amplitud y flexibilidad en sus rela-
ciones contractuales, situación que no
es posible en los contratos de derecho
privado.
Elementos de los contratos admi-
nistrativos. Este parágrafo se considera
Contratos administrativos 95
de especial importancia, así como las
características de cada elemento. Los
elementos de los contratos administra-
tivos son los siguientes: sujetos, con-
sentimiento, objeto, forma, causa y
licitación.
1. Sujetos. Por lógica, los sujetos, por una
parte, el particular, persona física o
moral; por la otra, el ente de la admi-
nistración pública que pretende cele-
brar un contrato (más correctamente: el
estado federal, la entidad federativa o
el municipio).
En cuanto al particular, no basta que
tenga la capacidad de ejercicio que señala
la legislación civil, sino que además, si se
trata de personas morales, sus represen-
tantes deben acreditar fehacientemente su
personalidad para obligar a su representa-
da. En ciertos casos se necesita que estén
inscritos en el padrón de proveedores
del gobierno federal o local, según sea el
caso. Es fácil advertir que la capacidad
del particular se rige por normas tanto de
derecho privado como público.
Respecto del ente de la administración
pública, su competencia para contratar se
encuentra prevista en la Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal (o lo-
cal en su caso), sus reglamentos interiores
y disposiciones legales correlativas, como
por ejemplo, en los organismos descen-
tralizados, donde se prevé al servidor
público facultado para suscribir conve-
nios y contratos.
Cuando se trata de órganos centraliza-
dos y desconcentrados sin personalidad
jurídica propia, quien contrata es, en es-
tricto derecho, la federación como perso-
na moral, ya que ninguna de las secretarías
y similares poseen personalidad, sino que
celebran esos actos en nombre y por
96 Contratos administrativos
cuenta del Estado (federación). Cuando
se trata de contratos locales o municipa-
les, los correspondientes municipios y
entidades federativas sí cuentan con per-
sonalidad jurídica propia cada uno de
ellos, según establece el Código Civil
Federal y según lo comentamos en el
vocablo respectivo.
2. Consentimiento. Presupone el acuerdo de
voluntades; en este caso, de los contra-
tantes, si bien la forma de manifestarlo es
diferente para cada uno, ya que el par-
ticular, persona física o moral, lo externa
en forma simple y llana, como lo haría
respetando las normas del derecho priva-
do; pero para el ente de la administración
pública no es tan sencillo, ya que su con-
sentimiento va precedido de ciertos re-
quisitos que debe satisfacer, ya sea
legales o formales, como la convocatoria
y licitación pública, la autorización de la
partida correspondiente, la verificación
de que el particular se encuentre inscrito
en el padrón de proveedores, etc. Por los
motivos aludidos, no puede pensarse que
un contrato administrativo se base en el
silencio del ente de la administración y
mucho menos puede aceptar que la vo-
luntad de éste se manifieste de forma
tácita.
3. Objeto. Como en todo contrato, es nece-
sario que se contenga en estos instrumen-
tos un objeto determinado, lícito y posible.
Lo anterior es una clara referencia a los
contratos de derecho privado, ya que es
un absurdo pensar que la administración
pública celebre un instrumento en el cual
su objeto carezca de las características
legales; si así lo hiciere, el contrato sería
nulo.
4. Forma. Los contratos administrativos no
están sujetos en lo general a determinadas
condiciones de forma pero, como se
expuso en el apartado del consentimien-
to, no puede admitirse un contrato admi-
nistrativo basado en el silencio de la
administración o en su aceptación tácita;
de donde se desprende que los contratos
administrativos deben guardar la forma
escrita.
En algunos casos, estos instrumentos
se elaboran en formatos establecidos
(machotes), impuestos generalmente por
la administración pública o por organis-
mos internacionales como el BID y el
BIRD. Éstos lo hacen a efecto de asegu-
rar el destino de los préstamos otorgados
a los entes de la administración. Así fuer-
zan a ésta y a su cocontratante a ceñirse a
determinado formato.
Por otro lado, alejándose de lo prescri-
to por el derecho privado, salvo ciertos
casos, los contratos administrativos no
requieren escritura pública, cuestión ésta
necesaria en numerosos supuestos de la
actividad contractual privada.
5. Causa. Es lógico pensar que cada uno de
los cocontratantes tenga diversas razones
para obligarse. Por un lado encontrare-
mos que el particular busca obtener un
lucro como causa determinante de su ac-
tuación, en tanto que los entes de la
administración tendrán como causa fun-
damental alcanzar sus cometidos o el in-
terés público.
6. Licitación. Este elemento se introduce en
los contratos administrativos como un
mecanismo de control del gasto que rea-
lizan los entes públicos. Encuentra su
justificación en disposiciones legales, las
que también establecen las excepciones a
la licitación pública.
Para Rafael Bielsa, la licitación públi-
ca es “una institución típica de garantía
del interés público (moralidad y conve-
niencia administrativas)”. Es decir, se

trata de un procedimiento administrativo
que consta de varias etapas y por el cual
se selecciona la mejor oferta en precio y
calidad de un bien o servicio que requiere
la administración pública.
La licitación pública tiene su base
constitucional en el art. 134; sin embargo,
las leyes han utilizado el término concur-
so como sinónimo de aquélla.
Los denominados concursos pueden con-
siderarse, de acuerdo con el monto, como
mayores o menores, conforme a la proceden-
cia de los bienes (nacionales o internacio-
nales).
La licitación o concurso se inicia con
una convocatoria que deberá ser publi-
cada en los periódicos de mayor circula-
ción del lugar y que contendrá: el nombre
del convocante, la descripción de los
bienes objeto del concurso, el lugar a
donde deben acudir los interesados para
obtener las bases del concurso, así como
el sitio y la fecha en que se celebrará la
apertura de ofertas.
Las bases a las que hace mención la
convocatoria deben contener la infor-
mación específica de los bienes y del
concurso, los aspectos económicos, los
requisitos que han de reunir los partici-
pantes y los criterios para la adjudicación
del contrato.
Las excepciones a la licitación pública
están fijadas en la ley y pueden resumirse
como sigue: cuando el monto es ínfimo
puede existir la adjudicación directa;
cuando el objeto del contrato sean bienes
perecederos; cuando sólo pueda contra-
tarse con persona determinada por ser
proveedor único, o bien, cuando se con-
trate con grupos urbanos y rurales margi-
nados, así como con campesinos y,
finalmente, en situaciones extraordinarias
o imprevistas.
Contratos administrativos 97
Diversos contratos administrativos. Tradi-
cionalmente, se ha aceptado que los contra-
tos administrativos típicos son los de obra
pública y el de suministro; pero la evolución
de los actos contractuales del Estado ha am-
pliado este criterio, y aunque en algunos ca-
sos es dudosa la naturaleza del contrato,
haremos una breve exposición de los que se
suman a los tradicionales.
1. Contrato de empréstito público. Como es
del conocimiento general, todos los esta-
dos, para realizar sus cometidos, recurren
al financiamiento del gasto público por
medio del empréstito, ya sea interno o
externo, proveniente de particulares, or-
ganismos internacionales o de gobiernos
extranjeros.
Respecto de la naturaleza de este con-
trato se han elaborado dos teorías: la
unilateralista, que niega el carácter con-
tractual del empréstito porque argumenta
que el Estado establece unilateralmente
las condiciones de los títulos emitidos sin
la intervención de los tenedores, lo que es
equiparable a un contrato de adhesión.
Esto conduce a la opinión de que el em-
préstito interno es una obligación unilate-
ral autónoma, en tanto que en el aspecto
externo es un acuerdo internacional, pero
nunca un contrato administrativo.
Por su parte, la teoría contractualista
expone que el empréstito público debe
considerarse como un verdadero contrato
administrativo porque, en el aspecto in-
terno, al ser emitido un título de emprés-
tito (bonos de deuda, cetes, udibonos,
etc.) y ser aceptado, simultáneamente se
perfecciona el contrato (administrati-
vo) de empréstito público; en el aspec-
to externo, cuando el Estado obtiene
fondos del exterior no puede decirse
que está contratando deuda pública
98 Contratos administrativos
externa propiamente dicha; además, se
deben cumplir las formalidades de ley
para este tipo de actos, principalmente las
contempladas en la Ley General de Deu-
da Pública y en el presupuesto de egresos
de la federación.
2. Contrato de consultoría. Debe entender-
se por consultoría de obra o el servicio de
carácter intelectual que realiza una per-
sona física o moral para proveer al ente
administrativo con el mejor consejo ca-
lificado respecto de un determinado
asunto.
En algunos países, se encuentra legis-
lado este contrato y se le confiere la con-
notación de administrativo. Por su medio
se regulan cuestiones de precio, respon-
sabilidad del consultor, calidad del traba-
jo, etc. Creemos que este tipo de contrato
no es de naturaleza administrativa, ya que
se puede identificar plenamente con el
contrato de prestación de servicios profe-
sionales de carácter civil.
3. Contrato de riesgo. Este contrato se en-
cuentra íntimamente ligado al petróleo;
de sobra se conoce su importancia y tras-
cendencia en la economía de los países
productores o compradores de él. La ne-
cesidad de proteger este recurso natural y
asegurar la soberanía nacional y, al mis-
mo tiempo, hacerle frente a ]as grandes
inversiones que se requieren para su ex-
plotación, dieron por resultado el surgi-
miento del contrato de riesgo. Éste tiene
su origen en los países que han naciona-
lizado su industria petrolera.
Adilson Abreu Dallari sostiene que el
contrato de riesgo es
un contrato de prestación de servicios de
investigación, explotación y desarrollo
de la producción de petróleo, en el que,
además, el prestatario de los servicios es
retribuido solamente si se descubren yaci-
mientos comerciales explotables.
Es importante aclarar que no se trata de
una concesión, sino de un verdadero con-
trato, motivo por el cual el monopolio
estatal se encuentra plenamente asegura-
do, teniendo además la característica de
que cualquier posible controversia debe
arreglarse de conformidad con el derecho
interno del país productor.
Debido a la naturaleza de este contrato
y la importancia que reviste, así como la
modalidad de que el Estado productor
sólo pague cuando se encuentre el ener-
gético, se recomienda que el campo de
empleo de tal instrumento contractual se
extienda a otras áreas y no sólo se ocupe
del petróleo.
4. Contrato de subsidio o subvención. La
doctrina ha denominado a este contrato
subvención. Nosotros consideramos sub-
sidio como sinónimo de tal término.
En un sentido amplio, se entiende
como toda ayuda a una persona, ya sea
física o moral, pública o privada. Se
puede intentar una definición en su con-
cepción general; así, subsidio es la inter-
vención económica por parte de la
administración pública, que acude en
ayuda de un ente público, y ocasional-
mente de un particular, a efecto de que
sea financiado en la realización de activi-
dades necesarias para la colectividad o
bien con fines de interés público.
En su concepto restringido, puede
considerarse como: la ayuda que se inclu-
ye en el presupuesto en favor de un órga-
no administrativo descentralizado, por lo
cual tendrá las siguientes características:
ser en dinero, de origen presupuestario y
otorgado por la administración pública
centralizada en beneficio de un ente del
sector paraestatal.

Manuel M. Diez cataloga este contrato
como una donación modal de derecho
administrativo, y lo define así:
La donación modal por la cual un organis-
mo público asume parte de la carga finan-
ciera de otro organismo de rango inferior o
de un particular —que tenga jurídicamente
la consideración de tercero— con una fina-
lidad de interés general pero específica y
determinada.
Como se puede ver, existe un aumento en
el patrimonio del subsidiado y su obliga-
ción consiste en realizar ciertas activida-
des de interés público, en tanto que el
subsidiador sólo aporta el dinero y no lo
controla ni recibe un beneficio directo,
por lo que este contrato tiene el carácter
de gratuito.
Por otro lado, el incumplimiento de la
obligación da lugar a responsabilidad del
servidor público, pero no afecta al contra-
to en sí, porque la obligación impuesta al
subsidiado no influye para el nacimiento,
otorgamiento o cumplimiento del instru-
mento. Finalmente, aclaremos que el sub-
sidio debe ser parcial, pues si fuera total
iría contra su naturaleza.
5. Contrato de juego. El Código Civil para
el Distrito Federal, en su art. 2772, pres-
cribe: “Las loterías o rifas, cuando se
permitan, serán regidas por las leyes es-
peciales que las autoricen, y las segundas,
por los reglamentos de policía”.
Con estas disposiciones podemos
identificar los juegos permitidos: Lotería
Nacional para la Asistencia Pública, Pro-
nósticos Deportivos, Lotería Instantánea,
Zodiaco, Melate y Tris, organizados por
entes públicos, el hipódromo, el galgó-
dromo, las rifas y los sorteos pueden ser
efectuados por los particulares con apego
Contratos administrativos 99
a las disposiciones que acerca de la mate-
ria se dicten.
Para nuestro estudio lo importante es
saber si los juegos organizados por los
entes públicos tienen naturaleza de con-
trato administrativo. Al respecto se ha
dicho que son un contrato consensual por
su perfeccionamiento, de adhesión por la
manifestación de la voluntad, y adminis-
trativos porque una de las partes es un
organismo descentralizado del gobierno
federal.
Contrario a esto, se afirma que el bille-
te o contraseña de estos juegos es un títu-
lo de crédito al portador que debe regirse
por la legislación mercantil, ya que el
ente emisor se obliga por su declaración,
sin la aceptación del tenedor del billete o
contraseña y, por tanto, su adquisición no
implica relación jurídica con determinada
persona. En virtud de lo anterior, el ente
administrativo sólo responde por la litera-
lidad del título: el poseedor del título, con
su presentación, puede exigir el premio,
no por tratarse de un derecho contractual,
sino en razón del derecho que lleva implí-
cito el título de crédito.
El hecho de que el emisor de un billete
o contraseña sea un ente público no quie-
re decir que la relación que se establece
con el tenedor sea contractual, ya que este
tipo de instrumentos tiene autonomía por
su naturaleza de título de crédito.
6. Contrato de concesión. Algunos autores
consideran que la concesión es de natura-
leza contractual; por ello asumen que la
concesión minera, de aguas o de servicios
públicos debe catalogarse como un ver-
dadero contrato administrativo.
Por nuestra parte, hemos asentado
nuestra opinión respecto de esta figura,
por lo que nos remitimos al vocablo co-
rrespondiente a dicho tema. Estimamos
100 Contribución de mejoras
que no es contrato administrativo, sino
acto administrativo unilateral.
7. Servidores públicos. Conforme al criterio
sostenido en nuestros libros de texto, el
nombramiento o la relación de trabajo
del Estado con sus empleados no es un con-
trato administrativo; en principio, estaría-
mos en presencia de un contrato laboral.
Bibliografía: véase en Convenios o contratos
que celebran entre sí diversas entidades.
Contribución de mejoras Esta figura tributaria
no aparecía en el Código Fiscal de la Federa-
ción. Fue introducida por reforma del 31 de
diciembre de 1985. La mayoría de los orde-
namientos locales sí la han venido regulando
desde hace varias décadas. Aparece cuando
el Estado realiza determinadas obras de in-
fraestructura, como alcantarillado, agua po-
table, drenaje, alumbrado público, lo cual
produce un incremento del valor en los in-
muebles cercanos a esas obras; ese aumento
del valor, llamado plusvalía, implica un be-
neficio al gobernado y, por tanto, se conside-
ra equitativo que aporte alguna cantidad en
virtud de ese beneficio.
El art. 7o. del Código Fiscal del Estado de
Baja California define las contribuciones
especiales así:
“[...] son tributos que fija la ley a quienes, inde-
pendientemente de la utilidad colectiva, ob-
tengan beneficios diferenciales particulares
derivados de obras públicas”.
El art. 2o. del Código Fiscal de la Federación
establece: “[...] contribuciones de mejoras
son las establecidas en la ley a cargo de
personas físicas y morales que se beneficien
de manera directa por obras públicas [...]”.
Por nuestra parte consideramos que las
contribuciones especiales, de mejoras, de
plusvalía o de obra pública, son sinónimos a
pesar de que se pudieran buscar diferencias
con ánimo de pulverizar las clasificaciones
tributarias.
Contribuciones Véase Ingresos del Estado.
Contribuciones especiales Véase Contribu-
ción de mejoras.
Contribuyente Sujeto pasivo (obligado) de un
crédito fiscal. (Véase Impuesto.)
Control de legalidad Véase Justicia adminis-
trativa.
Control de paraestatales Control: registro
para comprobaciones administrativas. La
mayoría de los derivados de esta voz se
estiman barbarismos (BJE, J. Corominas).
Uno de los aspectos relacionados con la
descentralización, concretamente con la em-
presa pública, que ocupa en la actualidad, de
manera prevalente, a los administrativistas,
es el que se refiere al control, tutela o vigi-
lancia que el Estado ejerce sobre los órganos
paraestatales. El poder público ejerce control
sobre ellos a pesar de que poseen personali-
dad jurídica propia y de que haya autonomía
jerárquica de éstos frente al titular del poder
ejecutivo.
En diversos países existen controles de
tipos parlamentario o judicial sobre las pa-
raestatales. En México, dichos tipos se dan de
manera indirecta o aislada; mencionamos a
título de ejemplo del primero la comparecen-
cia de directivos de descentralizados y de
empresas de participación estatal ante alguna
de las cámaras del congreso, y la existencia de
mecanismos presupuestales exclusivos de unos
cuantos de esos organismos. Es decir, lo an-
terior es lo que corresponde al tipo de control
parlamentario; en cuanto al de tipo judicial,
apreciamos que el particular, en tanto que

consumidor, cuenta a su favor con diversas
vías que considera el derecho privado. Exis-
ten, también, en algunas ocasiones, medios de
impugnación ante órganos del poder ejecutivo
mediante los recursos administrativos, proce-
dimientos de conciliación o el arbitraje, estos
dos últimos en materia de protección al con-
sumidor, bancaria, bursátil, de seguros, médi-
ca y de telecomunicaciones.
Sin embargo, el control que interesa en este
momento, en nuestra asignatura, es el llamado
tutela administrativa, y es aquel que los órga-
nos centrales ejercen sobre las paraestatales.
Ese control o tutela administrativa persigue
que los órganos dependientes indirectos del
poder ejecutivo realicen sus tareas de manera
adecuada, que cumplan los cometidos para los
cuales fueron creados, que lleven a cabo su
actividad de manera eficiente y que exista un
honrado manejo de su patrimonio.
Dicho control o tutela puede estar a cargo
de un solo órgano centralizado. En México,
hasta 1946, fue la Secretaría de Hacienda y Cré-
dito Público la competente para vigilar y
controlar a la administración pública paraes-
tatal. De 1947 a 1959, pasaron a cargo de la
Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección
Administrativa; de 1959 a 1976, le corres-
pondieron a las secretarías de la presidencia y
a la de patrimonio nacional. Este esquema se
cumplió en términos generales, pues hay que
recordar que también existieron excepciones;
por ejemplo, algunas cuestiones financieras
estuvieron a cargo de hacienda y crédito pú-
blico, y hubo casos en los cuales otra secreta-
ría tuvo el control real de los consejos
directivo y de administración.
El control a partir de 1977. El control
único, global o unificado de las paraestata-
les, existente hasta 1976, fue complemen-
tado en 1977 con la llamada sectorización,
establecida por la Ley Orgánica de la Admi-
nistración Pública Federal.
Control de paraestatales 101
La citada ley, que entró en vigor el 1o. de
enero de 1977, introdujo en el derecho posi-
tivo mexicano el sistema de control o tutela,
difuso o especializado, conocido como sec-
torización. En este sistema, el presidente de
la república agrupará de manera discrecional
a las entidades paraestatales bajo la coordi-
nación de una secretaría de Estado o de un
departamento administrativo, a efecto de que
éstos vigilen los programas y los resultados
y acuerden con el propio jefe del ejecutivo.
A la secretaría o al departamento coordi-
nador se le denomina cabeza de sector. Es
preciso aclarar que no se genera relación je-
rárquica alguna entre el órgano centralizado
(cabeza de sector) y las paraestatales sectori-
zadas; lo que existe es únicamente vigilancia
o tutela administrativa de aquél sobre éstas.
El primer acuerdo de agrupamiento de en-
tidades paraestatales se publicó el 17 de enero
de 1977; el vigente, lo fue el 13 de septiem-
bre de 1982. Para ese agrupamiento se atien-
de al tipo de empresa pública u organismo, a
fin de asignarlos de acuerdo con la naturale-
za de su actividad. En los últimos años, de
acuerdo con la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales, al mediar el mes de agosto se
publica anualmente una relación de paraesta-
tales registradas, lo que implica una manera
de actualizar la sectorización.
Al lado de este sistema de control (secto-
rización), la ley dejó subsistente el control
global o unificado, ahora a cargo tanto de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
como de la Secretaría de Contraloría y De-
sarrollo Administrativo; la primera para
atender cuestiones financieras, y la segunda
para encarar aspectos de lo que podríamos
llamar auditoría (pesquisas para detectar
irregularidades).
En el siguiente párrafo incluimos una lista
de los ordenamientos jurídicos que regulan
los múltiples mecanismos de vigilancia que
102 Control de paraestatales
existen respecto de la marcha de los organis-
mos paraestatales o las entidades de la admi-
nistración pública federal. De ella es fácil
deducir que éstas se encuentran más supervi-
sadas y controladas por las propias depen-
dencias directas o centralizadas del poder
ejecutivo, lo que no deja de ir en contra de
la autonomía que es inherente a tales orga-
nismos.
1. Ley Orgánica de la Administración Públi-
ca Federal.
2. Acuerdo que agrupa por sectores a las
entidades de la administración pública
paraestatal.
3. Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gas-
to Público Federal.
4. Ley General de Deuda Pública.
5. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Público.
6. Ley de Obras Públicas y Servicios Rela-
cionados con las Mismas.
7. Ley de Información Estadística y Geo-
gráfica.
8. Ley General de Bienes Nacionales.
9. Ley Federal de las Entidades Paraesta-
tales.
Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
Este instrumento legal, netamente especiali-
zado en la constitución, organización y ope-
ración de las entidades que conforman el
sector paraestatal, así como en la relación
que guardan éstas con el ejecutivo federal en
tanto que unidades de la administración pú-
blica federal, fue publicado el 14 de mayo de
1986, en el Diario Oficial de la Federación,
y abrogó la Ley para el Control, por parte del
Gobierno Federal, de los Organismos Des-
centralizados y Empresas de Participación
Estatal del 30 de diciembre de 1970.
Dicha ley se ocupa con cierto detalle de
los distintos tipos de entidades paraestatales
y contiene las normas que deberán observar
en la relación que sostienen con sus respecti-
vas coordinadoras de sector. Es nota digna
de destacar el que se dedique un capítulo a
regular los fideicomisos públicos que se es-
tablezcan en áreas prioritarias y que posean
una organización semejante a los organismos
descentralizados o empresas de participación
estatal mayoritaria, lo cual le otorga unifor-
midad a los preceptos que existen en torno
de los entes que integran la administración
pública federal.
Bibliografía
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des de la administración pública paraestatal”, en
Diario Oficial de la Federación del 3 de sep-
tiembre de 1982.
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supervisor). La empresa pública industrial en
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Estudios Fiscales, Madrid, 1973.
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sector paraestatal”, en Estudios sobre la empre-
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Investigaciones Jurídicas, UNAM, México,
1981.
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servi-
cios del Sector Público.
Ley de Información Estadística y Geográfica.
Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados
con las Mismas.
Ley Federal de Presupuestoy Responsabilidad
Hacendaria.
Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
Ley General de Bienes Nacionales.
Ley General de Deuda Pública.
Ley Orgánica de la Administración Pública Fe-
deral.
Martín Mateo, Ramón, “Ordenación del sector
público en España”, en Revista de Occidente,
Civitas, Madrid, 1974.
Martínez Cabañas, Gustavo, “El control y la
coordinación del sector público descentraliza-
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 Convenios o contratos que celebran entre sí diversas entidades públicas...
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Secretaría de la Presidencia, México, 1977.
Martínez Morales, Rafael I., Derecho adminis-
trativo, 5a. ed., Oxford University Press, Méxi-
co, 2006.
Control presupuestal El control del presu-
puesto se efectúa en una primera fase me-
diante órganos internos de la administración
pública.
En este caso, cada dependencia y entidad
contará con una unidad para controlar,
evaluar y contabilizar las erogaciones pre-
supuestales; dichas unidades estarán coordi-
nadas por la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, y en las mismas también
tendrá injerencia la Secretaría de Contraloría
y Desarrollo Administrativo en los términos
prescritos por la Ley Orgánica de la Adminis-
tración Pública Federal. En el supuesto de enti-
dades del llamado sector paraestatal, la
secretaría o departamento cabeza de sector in-
tervendrá además en el control presupuestal.
Cabe también mencionar los órganos de
control interno, antes contralorías internas,
en cada ente de la administración pública
federal, que ocupan un papel de primer orden
en el control presupuestario. En estas unida-
des tienen injerencia las secretarías mencio-
nadas en el párrafo anterior.
Control legislativo. El control del presupues-
to mediante el órgano legislativo está a cargo
de la cámara de diputados y de la contaduría
mayor de hacienda (ésta en cuanto al aspecto
técnico de la revisión).
Este control, también llamado externo, y
que lleva a cabo la cámara de diputados,
implica los siguientes pasos:
1. Cada entidad y dependencia elabora la
contabilidad del presupuesto ejercido.
2. La Secretaria de Hacienda y Crédito Pú-
blico reúne esas contabilidades y, con
103
base en las mismas, elabora la cuenta de
la hacienda pública federal.
3. En la primera decena de junio se presenta
esa cuenta anual a la cámara de diputados
(fecha que admite prórroga mediante so-
licitud justificada).
4. Una vez que el órgano legislativo recibe
la cuenta anual, ésta es analizada por la
auditoría superior de la federación, la que
realiza una revisión minuciosa del presu-
puesto ejercido, debiendo verificar no
sólo que las cantidades gastadas corres-
pondan a las aprobadas en el presupuesto
de egresos, sino también que lo gastado
esté debidamente comprobado.
Se trata de analizar millones de docu-
mentos y de cifras, para lo cual no está
capacitada, en cuanto a recursos técnicos,
la auditoría; por ello no puede realizar sus
tareas de forma adecuada.
5. El dictamen elaborado por la auditoría de
la federación pasa a la cámara de dipu-
tados para su discusión y aprobación,
previo trámite interno ante la comisión
de programación, presupuesto y cuenta
pública.
6. Finalmente, se publica, mediante decreto
presidencial, el que apruebe la cuenta de
la hacienda pública federal, con refrendo
del secretario de gobernación.
7. Al año siguiente, la contaduría mayor de
hacienda emite un informe definitivo de re-
sultados sobre esa cuenta pública.
(Véase Auditoría superior de la federación y
Presupuesto de egresos.)
Convenios de coordinación Véase Contratos
administrativos.
Convenios o contratos que celebran entre sí
diversas entidades públicas y con organis-
mos internacionales Este tipo de convenios,
regulados por el derecho público, tienen por
104 Convenios o contratos que celebran entre sí diversas entidades públicas...
objeto situaciones de interés colectivo, y
ambos contratantes son personas de derecho
público.
La amplia actividad que mediante algu-
nos de estos convenios ha desarrollado re-
cientemente el poder público, en concreto
los convenios de coordinación con estados y
municipios, son criticables, dado que men-
guan de forma grave y permanente la auto-
nomía de los gobiernos locales que, por otro
lado, están ya dañados por la carencia de
recursos económicos.
Los convenios que llegan a celebrar entre
sí las dependencias y entidades de la admi-
nistración pública pueden referirse a las más
distintas materias y tienen el propósito de
atender algún asunto que les es común den-
tro de su esfera de competencia, asunto para
el cual no es necesario, en virtud de su natu-
raleza, acudir a la creación de una comisión
intersecretarial.
Como ejemplo de este tipo de convenios
administrativos podemos mencionar lo que,
según acuerdo del 27 de enero de 1984, se
celebrará para establecer nuevas bases de
seguro colectivo de vida en beneficio de los
trabajadores al servicio del Estado.
En cuanto a los convenios celebrados con
las entidades federativas y los municipios,
estimamos que en este rubro se ha abusado,
tanto en lo que hace a la naturaleza como al
número de materias objeto de convenios de
coordinación. Los convenios de coordina-
ción celebrados entre la federación y los
otros niveles de gobierno se refieren a las
más diversas materias: desarrollo, fiscal,
educación, elecciones, obras públicas, salu-
bridad, registro de población, procuración de
justicia, control público, etcétera.
Los convenios con organismos interna-
cionales distintos de los que regula el dere-
cho internacional, se refieren a cuestiones
propias del derecho administrativo, como la
materia monetaria (con el Fondo Monetario
Internacional), educación y patrimonio cul-
tural de la humanidad (UNESCO), investiga-
ción para mejorar renglones importantes de
la vida de los habitantes de la república
(Organización Mundial de la Salud, Organi-
zación de las Naciones Unidas para la Ali-
mentación y la Agricultura).
En fechas recientes, la administración
pública federal ha acentuado el uso de me-
canismos contractuales en otros campos
distintos de los citados: básicamente, con
particulares y organismos empresariales pri-
vados y sindicales. Comentarios obligados a
propósito de esa actividad son: a) Creemos
que está dentro de un razonable marco le-
gal, tanto para la autoridad como para los
particulares, y b) El claro barbarismo al cali-
ficarlos de convenios de concertación, pues
convenir y concertar son lo mismo.
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cios del Sector Público.

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Vedel, Georges, Derecho administrativo, Agui-
lar, Madrid, 1980.
Corrupción Alteración. Putrefacción. En senti-
do figurado para designar una situación en la
cual el servidor público obtiene de manera
ilegal, para sí o para terceros a quienes desea
favorecer, beneficios de carácter material,
ventajas o prebendas.
Jurídicamente la corrupción no existe
como ilícito; el término designa el carácter
de un delito o de otro tipo de responsabilidad
(véase). Es conveniente aclarar que hay una
convención multilateral en derecho interna-
cional, suscrita por México, en la cual se
adoptan medidas conjuntas o coordinadas
para combatir la corrupción de los servidores
del Estado.
Los actos de corrupción suelen ser cohe-
cho, tráfico de influencias, soborno, concu-
sión, enriquecimiento ilícito, extorsión,
ejercicio indebido de servicio público, uso
indebido de atribuciones y facultades, abuso
de autoridad, coalición de servidores públi-
cos, delitos cometidos contra la administra-
Cumplimiento del acto administrativo 105
ción de justicia, revelación de secretos,
fraude o violación de garantías constitucio-
nales, entre otros.
Dichos actos han ocurrido a lo largo de la
historia y en casi todos los países tanto en el
sector público como privado, y reciben, se-
gún la época y el lugar, diferentes denomina-
ciones.
El poder, los recursos financieros que se
administran y una moralidad torcida llevan a
ciertos individuos, de cualquier país u ocu-
pación, a desviar sus actos de los fines de
interés general para obtener ventajas perso-
nales indebidas.
Hay periodos históricos en que la corrup-
ción se acentúa. Para algunos es síntoma de
decadencia del sistema social o del régimen
político; para los juristas esa situación de-
nota un grave nivel de ineficacia del orden
jurídico.
El derecho vigente en México, por me-
dio del sistema de responsabilidades de los
servidores públicos, permite combatir (al
menos teóricamente) los actos de corrup-
ción en el desempeño de la función públi-
ca en cualquier nivel jerárquico que se
presenten.
Por último, conviene afirmar que, contra
lo que dice la voz popular, la corrupción no
tiene su origen en México ni es aquí donde
se alcanzan sus máximos niveles.
Crédito fiscal Véase Impuesto e ingresos del
Estado.
Cuenta pública anual Véase Control presupues-
tal y Auditoría superior de la federación.
Cumplimiento del acto administrativo Es la
realización voluntaria, no coactiva, del acto.
Lo usual, una vez emitido el acto administra-
tivo, es que el gobernado lo cumpla, acatan-
do su contenido por considerarlo legítimo y
106 Cuota sindical
adecuado. Ello es lo normal ante los miles de
actos que la administración pública genera
en su sistema de actividad diaria (sanciones,
permisos, licencias, notificaciones de crédito
fiscales, nombramientos, etcétera).
Cuota sindical Aportación monetaria obligato-
ria que los trabajadores de base deben hacer
al sindicato de la dependencia o entidad en
que prestan sus servicios.
Generalmente es deber del patrón deducir la
cuota del sueldo o salario del servidor público
y hacer entrega de su importe a los represen-
tantes de la asociación sindical. La negativa
por parte del empleado de pagar la cuota
sindical será causa de sanciones que pueden
llegar hasta su expulsión del grupo gremial y
su separación del cargo.
La finalidad de la cuota sindical es cubrir
los gastos de la asociación para evitar que
se recurra a subsidios que mengüen su liber-
tad de acción frente a la dependencia o entidad
en la que prestan sus servicios los trabajadores
que la integran.
Declaración patrimonial Informe de sus bienes
y de los de su cónyuge que debe presentar
todo servidor público, de jefe de departa-
mento en adelante, al iniciar la relación labo-
ral con el Estado, cada año, y al concluir el
encargo.
Ésta tiene por finalidad prevenir o probar
irregularidad en el desempeño de la función
pública. Existe un formato para dar cumpli-
miento a tal obligación. Éste debe presentar-
se ante la Secretaría de la Función Pública.
Su omisión o retraso puede ser sancionada
hasta con el cese.
Decomiso Medida por la que pasan a propiedad
del Estado los objetos, los instrumentos y el
producto involucrado en la comisión de al-
gún ilícito.
Si el delito es intencional, se decomisarán
los instrumentos, objetos y productos lícitos
e ilícitos; si el delito es no intencional, sola-
mente los ilícitos pasarán al Estado.
El particular pierde bienes en favor del
Estado como una sanción por su conducta
ilícita (penal o administrativa).
El art. 21 constitucional parece prohibir el
decomiso administrativo al limitar las san-
ciones que puede imponer el ejecutivo a la
multa y el arresto. La Suprema Corte de
Justicia de la Nación ha admitido que sí pro-
cede el decomiso ordenado por la autoridad
administrativa, no obstante lo señalado por
el constituyente.
Creemos que la solución a la anticonstitu-
cionalidad del decomiso administrativo esté
en reformar el art. 21 de la ley suprema, de
modo que se prevean otros medios de acción
en materia represiva por parte de la adminis-
tración pública, como el propio decomiso y
la clausura, los que, por otra parte, están
contemplados en la legislación ordinaria.
Son de interés, para explicar la naturaleza
del decomiso y el destino de los bienes deco-
misados, los arts. 24, 40, 41, 172 bis y 199
del Código Penal Federal y los arts. 535, 181
y 38 del Código Federal de Procedimientos
Penales.
El Estado no hace depender el cumpli-
miento de algunos programas de los ingresos
inciertos que pueda obtener por concepto de
decomisos. La legislación penal ordena que
el producto de éstos se destine a mejorar la
administración de justicia o que los propios
bienes se utilicen de ser posible en la inves-
tigación científica.
Decreto Vocablo derivado del latín decretum que
significa decidir, determinar, distinguir (BDE,
108 Decreto
J. Corominas). Orden emitida de autoridad
dirigida a un gobernado, es decir, es una re-
solución de un órgano público para un caso
concreto.
En algunos países, el decreto, además de
ser estudiado con una serie de variantes, se
considera una norma jurídica de un rango
inferior a la ley. Consideramos que en nues-
tro caso debe circunscribirse el vocablo para
designar las decisiones gubernamentales
emitidas para casos particulares, las cuales,
por su importancia, deben ser publicadas.
Existen tres clases de decretos: los admi-
nistrativos, los legislativos y los judiciales.
Diferencias entre ley y decreto. La más im-
portante que se puede establecer entre ley y
decreto radica en los alcances de una y otro,
pues mientras la primera regula situaciones
de forma general y en abstracto, el segundo
lo hace en concreto y particularizando. Tam-
bién hay una distinción de jerarquía, ya que
el decreto está supeditado tanto a la ley como
al reglamento.
Por otro lado, atendiendo a su esencia, po-
demos afirmar que el decreto es un acto admi-
nistrativo y la ley, legislativo, sin importar qué
órgano lo emita. El decreto ha de ajustarse, en
el fondo y la forma, a lo dispuesto por la ley
para los actos de derecho público.
Un decreto administrativo o judicial no
puede derogar o abrogar una ley; ésta puede
modificar algún decreto, siempre que no re-
sulte retroactiva en perjuicio del gobernado.
Decretos legislativos. El art. 70 constitucional
establece que toda resolución del Congreso de
la Unión tendrá el carácter de ley o decreto.
Así, para las cuestiones de procedimiento o de
tipo administrativo que competen a las cáma-
ras o a la comisión permanente, se utiliza la
expresión decreto. Ejemplos: aprobación de
un presupuesto ejercido, el uso de una conde-
coración extranjera, dar a conocer que una ley
ha sido aprobada y autorizar la salida al ex-
tranjero del jefe de Estado.
Hay que aclarar que el procedimiento de
creación de los decretos legislativos es si-
milar al de las leyes (iniciativa, discusión,
aprobación, etc.); igual camino ha de seguir-
se para su modificación o extinción.
Decretos judiciales. La actividad jurisdiccio-
nal se concreta en el acto denominado sen-
tencia, pero debe considerarse que para
llegar a obtener ésta existe un proceso y, en
éste una serie de etapas dentro de las cuales
se toman decisiones que comúnmente se
llama decretos; no obstante, los juzgadores
utilizan con frecuencia la misma expresión
para las etapas y para la fase final (que corres-
ponde a la sentencia), lo cual sólo se presta
para aumentar la confusión terminológica
existente en todas las ramas del derecho.
Los decretos judiciales son, pues, resolu-
ciones de trámite dentro de un proceso.
Decretos administrativos. Nuestra opinión
sobre los decretos administrativos se expone
en el siguiente párrafo, ya que establecer una
diferencia entre ellos y los decretos ejecuti-
vos resulta innecesario, pues comparten la
misma base constitucional, principios, carac-
terísticas y órgano emisor.
Decretos del ejecutivo. Los decretos del eje-
cutivo son actos administrativos que, por su
trascendencia y disposición de la ley, deben
ser refrendados y publicarse en el Diario
Oficial. Tal es el caso de una expropiación,
la afectación o desincorporación de un bien
del patrimonio nacional (dominio público),
la orden de crear un ente paraestatal.
Es claro que un decreto de este tipo toma
tal denominación por el órgano del que pro-
cede y por tratarse de un acto materialmente
administrativo que reviste cierta formalidad,

por cuyo medio el poder ejecutivo realiza
parte de la función que le corresponde.
Bibliografía: véase en Circular.
Decreto de destino Véase Acuerdo de destino.
Decreto ley Con cierta semejanza a los decre-
tos, se considera lo que la doctrina ha deno-
minado decreto ley, que es el acto emanado
del ejecutivo y que posee naturaleza o va-
lor de ley.
La trascendencia de este tipo de actos nos
obliga a señalar la causa por la cual son ex-
pedidos:
a) El poder legislativo delega parte de su
competencia al ejecutivo, según normas
constitucionales que lo permiten. En este
supuesto se habla de decreto delegado (es
el caso del segundo párrafo del art. 131
de la constitución federal mexicana).
b) La constitución faculta directamente al
ejecutivo para legislar en situación de
urgencia, gravedad o excepcional. En es-
tos casos se trataría de un decreto de
necesidad (art. 29).
c) Debido a una situación jurídico política
irregular (producto de una revolución,
asonada, golpe de Estado, revuelta), el
jefe del ejecutivo emite legislación me-
diante decretos.
En cualquier posibilidad que nos ubiquemos,
y dado que el decreto ley implica un acto
materialmente legislativo, la doctrina ha ex-
presado que el congreso o parlamento debe
intervenir para ratificar o no la actuación del
jefe de gobierno, lo cual se lleva a cabo en
muchos países, lo que permite así un con-
trol sobre estos actos emanados del ejecuti-
vo. En México, ese control se efectúa de
manera previa a propósito de los decretos
Delegación de facultades 109
de necesidad (art. 29 constitucional), y con
posterioridad al ejercicio de las facultades
legislativas en el caso de los decretos delega-
dos (art. 131); en el tercer supuesto, los de-
cretos así emitidos serían totalmente nulos.
Bibliografía: véase en Circular.
Definición de derecho administrativo Véase
Derecho administrativo. Concepto.
Definitividad del acto administrativo Se le
atribuye esa característica cuando el acto no
es impugnable, ya sea por haber transcurrido
el tiempo para hacerlo o por haberse agota-
do la vía procedente. En principio todo acto
administrativo es impugnable.
Algunos autores hablan de definitividad
para clasificar los actos administrativos en
previos y finales o de trámite y definitivos. El
alcance que le damos en el párrafo anterior es
una acepción de la jurisprudencia mexicana,
muy poco estudiada en la doctrina de nuestra
disciplina. (Véase Acto administrativo.)
Delegación de facultades Confiar una perso-
na a otro sus atribuciones para que haga sus
veces (DEM, M. Alonso).
Trasladar la aptitud legal de obrar en de-
terminados asuntos, del superior jerárquico
al inferior, con el objeto de hacer más expe-
dito el despacho de los negocios administra-
tivos, y disminuir el volumen de trabajo de
los altos mandos del ente público. Los asun-
tos cuyo despacho se traslada al inferior co-
rresponden originalmente por disposición
legal al superior. Es la propia ley la que debe
permitir la delegación de facultades y el
acuerdo que decida ésta ha de publicarse en
el Diario Oficial.
La delegación de facultades, que es una
consecuencia de la relación jerárquica, no
debe confundirse con el sistema de suplencias
110 Delegación política del Distrito Federal
(véase Suplencia). En éste existe un meca-
nismo destinado a sustituir las ausencias
transitorias de un funcionario: el que suple se
hace cargo de todos los asuntos que le co-
rresponden al ausente.
El acuerdo de delegación de facultades
debe satisfacer los requisitos constituciona-
les del acto administrativo: debe ser fundado
y motivado, ha de haber competencia del
ente para los asuntos que se delegan, debe
expresarse en forma escrita, ha de estar basa-
do en la ley, debe existir procedimiento
adecuado y no darse retroactividad, ha de
emitirlo el funcionario al que originalmente
le corresponde atender la materia y la ley
debe permitirle a éste efectuar tal delegación
de facultades. Esta posibilidad de trasladar
potestades no se debe traducir en falta de
certeza jurídica para el particular. La delega-
ción de facultades es una arraigada costum-
bre de nuestra administración pública, pero
frecuentemente se realiza con irregularidad.
Bibliografía: véase en Facultad discrecional.
Delegación política del Distrito Federal Órga-
no desconcentrado de la administración pú-
blica de la capital de México. En atención a
las dimensiones e importancia del Distrito
Federal, y a diferencia de los demás distritos
federales en el continente americano, se ad-
virtió la necesidad de dividirlo territorial-
mente en 16 delegaciones, creadas como
órganos desconcentrados dependientes jerár-
quicamente del jefe de gobierno del Distrito
Federal.
Éstas son las delegaciones político admi-
nistrativas:
1. Álvaro Obregón.
2. Azcapotzalco.
3. Benito Juárez.
4. Coyoacán.
5. Cuajimalpa de Morelos.
6. Cuauhtémoc.
7. Gustavo A. Madero.
8. Iztacalco.
9. Iztapalapa.
10. La Magdalena Contreras.
11. Miguel Hidalgo.
12. Milpa Alta.
13. Tláhuac.
14. Tlalpan.
15. Venustiano Carranza.
16. Xochimilco.
El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal
prevé como únicos requisitos para ocupar el
cargo de delegado ser ciudadano de la enti-
dad, ser originario de ella o con residencia no
menor de dos años anteriores a la fecha de su
elección, además ser mayor de 30 años y no
haber sido sentenciado por delito intencional.
Adicionalmente al desempeño de las ta-
reas que le son propias a la delegación como
órgano desconcentrado del Distrito Federal,
su titular tiene la obligación de realizar reco-
rridos periódicos dentro de su área territorial
de competencia, con la finalidad de cercio-
rarse físicamente de las condiciones en las
que se están otorgando los servicios públicos
a la comunidad; asimismo, dará audiencia al
público cuando menos dos veces por mes.
Competencia de las delegaciones. De la ma-
nera que se ha mencionado, las delegaciones
del Distrito Federal han sido constituidas
como órganos desconcentrados y jerárquica-
mente subordinadas al gobierno del D.F.; su
competencia se dirige a conocer de los asun-
tos propios de la entidad federativa dentro
del ámbito territorial que a cada una le ha
establecido la Ley Orgánica de la Adminis-
tración Pública del D.F.
Así, las delegaciones políticas tienen com-
petencia para realizar tareas de vigilancia
gubernamental y prestación de servicios

públicos en su demarcación, según una larga
enumeración de 60 rubros que establece el art.
32 de la ley local de la administración pública.
Delitos especiales Se hace necesario aclarar que
es nuestra opinión que los delitos tipificados
por leyes administrativas no están contem-
plados en la propuesta del derecho penal
administrativo, cuyo objeto de estudio sólo
comprende las infracciones que, igualmente
previstas por esos ordenamientos, tienen como
consecuencia jurídica una sanción cuya impo-
sición es exclusiva de la administración
pública. Por ejemplo: clausuras efectuadas
por violación a las normas sanitarias, mul-
tas por transgresiones al reglamento de tránsi-
to, cancelación de permisos para la explotación
forestal por inobservancia de las condiciones
en las cuales se otorgaron, etcétera.
Por otra parte, los delitos administrativos
se integran al cuerpo del derecho penal, no
obstante estar previstos en una ley ajena al
código de la materia, ya que la determina-
ción de su sanción (en este caso la pena) le
corresponde únicamente a la autoridad judi-
cial. Se trata de los llamados en México de-
litos especiales.
En virtud de que el propósito de esta voz
es referirse a esos delitos de entre la extensa
diversidad de los mismos que encontramos
en nuestra legislación (Ley General de De-
sarrollo Forestal Sustentable, Ley Federal de
Armas de Fuego y Explosivos, Ley Federal
de Juegos y Sorteos, Ley de la Propiedad
Industrial, etc.), consideramos que el ejem-
plo más representativo se encuentra en el
Código Fiscal de la Federación, que describe
los delitos propios de esa materia y prescri-
be sus sanciones respectivas, ya que dispone
en qué casos el ejercicio de la acción penal
procederá por querella de parte, a cargo de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y
en qué otros basta una denuncia presentada
Delitos especiales 111
por cualquier persona ante el ministerio pú-
blico federal.
La regulación de los delitos fiscales se
encuentra a la vanguardia técnica de las le-
yes administrativas. Se califican como tales
ciertas formas específicas de conducta que
contravienen las disposiciones que los pres-
criben. Esto es así en atención a que el Códi-
go Fiscal de la Federación establece de
forma clara los tipos penales conforme a los
que se determinará si una conducta constituye
o no un delito, los requisitos para el ejercicio
de la acción penal, los agravantes por conside-
rar, en qué casos el delito se tendrá como ca-
lificado, en qué tiempo prescribe la acción
penal, etcétera.
Tal vez los delitos administrativos más
conocidos sean el de contrabando y el de
defraudación fiscal, en virtud de que su co-
misión es mucho más frecuente en todo el
mundo.
Por lo que se refiere al delito de contra-
bando, el código lo hace consistir en la intro-
ducción o extracción del país de mercancías
sin cubrir los impuestos respectivos en su
caso, o bien, sin la autorización de la autori-
dad competente, o cuando la importación o
exportación de los bienes esté prohibida.
El delito de defraudación fiscal se comete
cuando, con engaños o aprovechando errores,
se omite el pago de cualquier contribución
o se obtiene un beneficio ilícito en perjuicio
de la federación. Su penalidad varía en rela-
ción con lo defraudado.
Reiteramos que estos ilícitos forman parte
del derecho penal no obstante encontrarse
previstos en leyes de naturaleza administrati-
va. No deben considerarse objeto de estudio
del llamado derecho penal administrativo.
Por lo que, para los fines de nuestro texto, no
merece que profundicemos en ellos; basta
señalar sus diferencias respecto de las infrac-
ciones administrativas.
112 Demografía
Demografía Ciencia que estudia a la población
humana desde el punto de vista cuantitativo
o cualitativo. Más preciso: es “el análisis y la
descripción de los grupos de población con
referencia a la distribución, fenómenos vita-
les, edad, sexo y estado civil, bien en un
momento dado o sin consideración temporal”
(Galen M. Fisher). Su principal fuente e ins-
trumento se encuentra en los censos que el
Estado realiza periódicamente.
Las cuestiones demográficas están a car-
go principalmente de la Secretaría de Gober-
nación y del consejo nacional de población,
conforme a las siguientes directrices:
Corresponde a las dependencias del poder
ejecutivo y a las demás entidades del sector
público, según las atribuciones que les con-
fieran las leyes, la aplicación y ejecución de
los procedimientos necesarios para la reali-
zación de cada uno de los propósitos de la
política demográfica; pero la definición de
las normas, la formulación de las iniciativas
de conjunto y la coordinación de los progra-
mas que corresponden a dichas dependencias
en materia demográfica competen exclusiva-
mente a la Secretaría de Gobernación.
El consejo nacional de población tendrá a
su cargo la planeación demográfica del país,
con objeto de incluir a la población en los
programas de desarrollo económico y social
que se formulen dentro del sector guberna-
mental y de vincular los objetivos de éstos
con las necesidades que plantean los fenó-
menos demográficos (la naturaleza jurídica
de este consejo es: comisión intersecreta-
rial).
Son conocidas las predicciones pesimis-
tas del economista inglés Thomas R. Mal-
thus acerca del incremento poblacional. En
nuestros días, una corriente neomalthusiana
sostiene que el subdesarrollo económico tie-
ne su principal causa en un excesivo creci-
miento demográfico. Frente a ese fenómeno
se recomienda un control de la natalidad o, al
menos, una planeación demográfica. Contra-
rias a esta posición se han declarado la iglesia
católica y algunas vertientes del pensamiento
socialista.
México sostiene actualmente la política
de abatir el crecimiento demográfico me-
diante campañas publicitarias y facilitando
medios anticonceptivos, sin llegar a estable-
cer un verdadero control de la natalidad.
Las cifras que se manejan en relación con
el crecimiento demográfico son muchas ve-
ces contradictorias, pero en términos genera-
les se afirma que en los últimos 15 años se ha
logrado una disminución. Algunos datos al
respecto:
Año Incremento
1973 3.7%
1989 2.2 %
1995-2000 1.6%
2000 1.0% (meta)
2001-2005 1.0%
(Los dos últimos datos son porcentaje anual.)
Denominación de origen Nombre de una región
geográfica del país que sirve para designar un
producto originario de la misma y cuya cali-
dad o característica se deben al entorno físico,
comprendido en éste los factores naturales y
los humanos.
Ejemplos: coñac, champán, tequila, mez-
cal, olinalá y talavera.
Departamento administrativo Órgano centra-
lizado de naturaleza técnica, encargado úni-
camente de asuntos de índole no política, a
diferencia de las secretarías, que se ocupan
de cuestiones político administrativas.

Antecedentes: En el congreso constituyente
de Querétaro (1916 a 1917) se planteó la
necesidad de que el ejecutivo federal conta-
ra, para el despacho de los asuntos del orden
administrativo, no sólo con secretarías, sino
también con departamentos.
Así, el art. 90 constitucional introdujo en
nuestro derecho, como organismo centraliza-
do, la figura del departamento administrati-
vo. Durante la discusión legislativa de la
regla citada, se habló de departamentos de
correos y telégrafos, salubridad e instrucción
pública, pero finalmente se optó porque fue-
ra una ley secundaria la que fijara su número
y competencia.
A lo largo de la vigencia de la constitu-
ción de 1917, las diversas leyes orgánicas del
art. 90 han establecido los siguientes depar-
tamentos administrativos:
1. Ley publicada el 14 de abril de 1917:
a) Judicial.
b) Universitario y de bellas artes.
c) Salubridad pública.
2. Ley de diciembre de 1917:
a) Universitario y de bellas artes.
b) Salubridad pública.
c) Aprovisionamientos generales.
d) Establecimientos fabriles y aprovisio-
namientos militares.
e) Contraloría (antecedente de la actual
Secretaría de la Función Pública).
3. Ley del 6 de abril de 1934:
a) Trabajo.
b) Agrario.
c) Salubridad pública.
d) Establecimientos fabriles y aprovisio-
namientos militares.
e) Distrito Federal.
4. Ley del 31 de diciembre de 1935 (en la
cual abundaron precisamente los departa-
mentos administrativos):
a) Trabajo.
b) Agrario.
Departamento administrativo 113
c) Salubridad pública.
d) Forestal y de caza y pesca.
e) Asuntos indígenas.
f) Educación física.
g) Distrito Federal.
5. Ley del 30 de diciembre de 1939:
a) Trabajo.
b) Agrario.
c) Salubridad pública.
d) Asuntos indígenas.
e) Marina nacional.
f) Distrito Federal.
6. Ley publicada el 21 de diciembre de
1946:
a) Agrario.
b) Distrito Federal.
7. Ley del 24 de diciembre de 1958:
a) Asuntos agrarios y colonización.
b) Turismo.
c) Distrito Federal.
Situación actual. Los dos primeros departa-
mentos anotados en el punto 7, según re-
forma del 31 de diciembre de 1974, se
convirtieron en Secretaría de la Reforma
Agraria y Secretaría de Turismo, respectiva-
mente, con lo que se eliminó prácticamente
los departamentos administrativos, los cua-
les habían dejado de tener razón de ser,
puesto que la idea del constituyente, relativa
a que las secretarías asumieran atribuciones
políticas y técnicas y los departamentos sólo
técnicas, no se daba en la realidad y, jurídi-
camente, las diferencias también habían des-
aparecido casi por completo. Subsistió el
Departamento del Distrito Federal, pero éste
era un caso muy singular, cuya naturaleza
siempre estuvo en discusión y, en todo caso,
su competencia fue local y no en todo el te-
rritorio del país.
En 1976, con la promulgación de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Fede-
ral, reaparece un departamento: el de pesca.
114 Departamento administrativo
Su vida como tal es breve, pues por reforma
de 1982 adquiere el rango de secretaría de
estado.
En sus textos, tanto la Constitución vi-
gente como la ley secundaria hablan de de-
partamentos administrativos, pero realmente
el único que hubo en tiempos recientes, de
naturaleza dudosa, fue el Departamento del
Distrito Federal, que desapareció el 5 de di-
ciembre de 1997.
La idea del constituyente de 1916 a 1917,
respecto de reservar los departamentos para
cuestiones meramente técnico administrati-
vas, tuvo escasa aplicación en la práctica y
poco a poco la costumbre política y la ley
fueron borrando toda diferencia entre secre-
taría y departamento.
Dichas diferencias fueron formalmente
eliminadas mediante la reforma constitucio-
nal del 21 de abril de 1981, en que se unifi-
caron ciertos matices parlamentarios por
cuyo medio se distinguía a los órganos admi-
nistrativos, es decir, lo que antes sólo corres-
pondía a los titulares de las secretarías. A
partir de esa fecha, le atañe también a los
jefes de departamento: integrar el acuerdo
colectivo para efectos de la suspensión de
garantías, el refrendo y el poder ser llamados
a comparecer ante el congreso.
Desde luego, jurídicamente subsiste la
posibilidad de que haya departamentos ad-
ministrativos que operen como órganos cen-
tralizados, aparte del ya citado del Distrito
Federal, el cual, por otro lado, desapareció
en diciembre de 1997.
En la actualidad, algunos órganos descon-
centrados, como la Comisión Nacional del
Agua, la Comisión Nacional del Deporte y el
Consejo Nacional para la Cultura y las Artes,
operan como departamentos autónomos o, al
menos, sus tareas siguen ese rumbo. Ésta es,
desde luego, una realidad extrajurídica, pues,
como queda indicado, legalmente son órganos
desconcentrados. Se menciona el caso única-
mente para ilustrar por qué vía esta figura
podría resurgir.
Organización interna. El art. 15 de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Fede-
ral establece, en cuanto a la estructura inter-
na de los departamentos administrativos, lo
siguiente:
Al frente de cada departamento administrativo
habrá un jefe de departamento, quien se auxi-
liará en el ejercicio de sus atribuciones, por
secretarios generales, oficial mayor, directo-
res, subdirectores, jefe y subjefe de oficina,
sección y mesa, conforme al reglamento inte-
rior respectivo, así como por los demás fun-
cionarios que establezcan otras disposiciones
legales aplicables.
Se puede apreciar que la disposición es muy
parecida a su homóloga que rige en las secre-
tarías de estado. Es oportuno destacar la eli-
minación, en el artículo transcrito, de los
niveles medios de jefe y subjefe de departa-
mento, a efecto de no duplicar la denomi-
nación de funcionarios subalternos con la del
titular del ente centralizado, lo que pudiera
inducir a confusión.
Debido a que, como se indicó, este tipo de
órganos no existen actualmente, ahondar en
comentarios resulta un poco ocioso o fuera
de lugar.
Bibliografía
Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 38a. ed.,
Porrúa, México, 1998.
Hernández, Octavio A., et al., Derechos del
pueblo mexicano, México a través de sus cons-
tituciones, t. VII, cámara de diputados, XLVI
legislatura del Congreso de la Unión, México,
1967.
Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo,
t. I, 17a. ed., Porrúa, México, 1996.
Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional
mexicano, 30a. ed., Porrúa, México, 1996.

Departamento del Distrito Federal Depen-
dencia centralizada que tuvo a su cargo la
función administrativa del gobierno del Dis-
trito Federal (véase), hasta el 4 de diciem-
bre de 1997.
Dependencia En el derecho mexicano vigente
se usa como sinónimo de órgano centraliza-
do del poder ejecutivo, esto es, de secretaría,
procuraduría de justicia o departamento ad-
ministrativo.
Derecho administrativo. Concepto Concep-
tuar el derecho plantea una problemática de
carácter filosófico muy compleja, de la cual
se han ocupado innumerables teóricos sin
poder llegar a una unanimidad plena en lo
referente a lo que comprende el término.
Lo que sí es innegable es que su desarrollo
como polémica resulta relativamente recien-
te, pues se remonta a los orígenes del Estado
moderno, en el que el principio de soberanía
se traslada del monarca a la generalidad, es
decir, al conjunto de individuos que confor-
man a toda la sociedad, a quienes coloca en
un plano de igualdad ante la ley, sin importar
la posición económica o social que guardan
dentro de aquélla.
Hay quienes sostienen que cualquier sis-
tema de normas de conducta dirigidas a los
individuos de una población dada, garanti-
zado por el uso de la fuerza para el caso de
resistencia o incumplimiento, representa ya
un sistema de derecho, posiblemente en ra-
zón de que este arquetipo lo encontramos
desde las primeras formas humanas de or-
ganización.
Nuestra opinión, diametralmente opuesta
a la anterior, sostiene que el derecho, como lo
conocemos en la actualidad y para su acepta-
ción, observa un requisito sine qua non: la
igualdad de los hombres a quienes está dirigi-
do, circunstancia que históricamente aparece
Derecho administrativo 115
con el fin de los sistemas que resguardan los
privilegios de unos pocos (Revolución fran-
cesa).
Esta idea, bosquejada por los contractua-
listas (Hobbes, Locke y Rousseau), adquiere
con Kant una inmejorable claridad al soste-
ner que la coacción ejercida por el sistema de
derecho debe ser “general, recíproca e igual”,
de tal suerte que este pensador introduce la
génesis de nuestra moderna tradición legal,
ya que preconiza la total autonomía de la
organización jurídica frente a los intereses
económicos particulares y la actuación
política discrecional y espontánea de los in-
dividuos o ambos.
Sin pretender profundizar acerca del
tema, sino más bien puntualizar su comple-
jidad, debemos, para los efectos del voca-
blo, adoptar un concepto que delimite una
categoría esencial para proseguir nuestro
estudio.
A dicho efecto, entendemos por derecho
al sistema de normas de conducta dirigidas,
por igual, a los individuos de una sociedad,
con el fin de establecer las bases de su con-
vivencia, mediante la imposición de obliga-
ciones y el otorgamiento de facultades
(derechos) tanto entre sí como con respecto
al Estado, y fijando sanciones para el incum-
plimiento de las obligaciones, las cuales
pueden ser impuestas aun en contra de la
voluntad de a quien obliga.
Para Hans Kelsen, el derecho “es un or-
den coactivo, [...] método específico que
permite inducir a los hombres a conducirse
de una manera determinada”.
Diversos criterios que explican el concepto
de derecho administrativo. Según Villar Pa-
lasí, existen más de 90 conceptos de derecho
administrativo, provenientes de otros tantos
autores; este dato ilustra lo difícil que resul-
ta determinar los criterios que permitan
116 Derecho administrativo
conceptualizarlo, así como elegir alguna de-
finición o algún concepto que sean los mejo-
res para la comprensión del tema.
Los autores Álvarez Gendín, Boquera
Oliver y Olivera Toro, entre otros, realizan
una sistematización de los criterios teóricos
que determinan el concepto de nuestra dis-
ciplina, los cuales, ya resumidos, son los
siguientes:
1. Criterio orgánico: hace hincapié en los
entes administrativos.
2. Corriente que lo considera como conjun-
to de leyes administrativas.
3. Criterio de la actividad administrativa.
4. Teoría de la función administrativa como
nota determinante (Fraga).
5. Corriente que atiende a las relaciones del
poder ejecutivo con otros entes públicos
y con los particulares.
6. Criterio del servicio público (Duguit,
Rolland, Jèze).
7. Criterio teleológico. Insiste en los fines
de interés general de la administración
(Gascón y Marín, Manuel Colmeiro, Teo-
dosio Lares).
8. Sistema de principios jurídicos.
9. El criterio que pone la nota esencial en
los medios de defensa con que cuenta el
particular frente a la autoridad adminis-
trativa.
Concepto amplio y estricto del derecho ad-
ministrativo. En este punto se aspira a pro-
porcionar un concepto de nuestra disciplina
en el cual se contengan todas las notas im-
portantes propias de ella y las diferenciado-
ras en relación con las otras ramas jurídicas.
Ésta, desde luego, es una aspiración ambi-
ciosa, pues todas las opiniones al respecto
son válidas, según los razonamientos de sus
autores.
Es oportuno aclarar con Boquera que:
No debe confundirse el concepto de derecho
administrativo con la definición del derecho ad-
ministrativo. Ésta pretende expresar el conteni-
do de la disciplina jurídica; aquél servirá de
punto de partida para conseguir un sistema cien-
tífico.
Citamos como representativos de una amplia
producción científica en nuestra disciplina,
los conceptos de derecho administrativo si-
guientes: “Parte del derecho público que re-
gula la estructura y funcionamiento de la
administración y el ejercicio de la función
administrativa” (Enrique Sayagués Laso).
“Rama del derecho público que regula la
actividad del Estado que se realiza en for-
ma de función administrativa” (Gabino
Fraga).
“Rama del derecho público que estudia el
ejercicio de la función administrativa y la
protección judicial existente contra ésta”
(Agustín Gordillo).
Por nuestra parte, resumimos al afirmar
que derecho administrativo es el conjunto de
reglas jurídicas relativas a la acción admi-
nistrativa del Estado, la estructura de los
entes del poder ejecutivo y sus relaciones.
Cabe indicar las características que la
doctrina le ha atribuido al derecho adminis-
trativo: rama jurídica interna del derecho
público, generalmente no codificada, escrita,
en evolución y de una enorme extensión y
variedad de asuntos.
Concepto restringido y formal. En él se
pretende encuadrar al que resulta insufi-
ciente por omitir algún aspecto regulado
dentro del derecho administrativo; este en-
cuadramiento es totalmente subjetivo y lo
hacemos únicamente para seguir al progra-
ma oficial de 1986 en la Facultad de Dere-
cho (México).

“El derecho administrativo es el derecho
que determina la organización, poderes y
deberes de la autoridad administrativa” (Ivor
Jennings).
Es el conjunto de reglas que determinan en
qué condiciones los entes administrativos ad-
quieren derechos e imponen obligaciones a
los administradores, mediante la acción de sus
agentes en interés de la satisfacción de las
necesidades públicas.
Marcel Waline
(Véase Ciencia de la administración, fuentes
y ramas del derecho administrativo.)
Bibliografía
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derecho administrativo, t. I, Bosch, Barcelona,
1958.
Boquera Oliver, José María, Derecho adminis-
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trativo, t. I, 5a. ed., Fundación de Derecho Ad-
ministrativo, Buenos Aires, 1998.
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clásicos, núm. 33, México, 1978.
Kelsen, Hans, Teoría pura del derecho, 10a. ed.,
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nistrativo, 5a. ed., Porrúa, México, 1988.
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tudio del derecho, 3a. ed., Harla, México,
1995.
Villar Palasí, José Luis, Curso de derecho admi-
nistrativo, t. I, 2a. ed., Facultad de Derecho,
Universidad de Madrid, Madrid, 1972.
Derecho comparado 117
Derecho ambiental Véase Ecología.
Derecho burocrático Rama del derecho que
estudia (o regula) la relación laboral entre el
Estado y los servidores públicos, relación
derivada de la capacidad de acción denomi-
nada función pública.
La ciencia del derecho nos induce a clasi-
ficar todos los hechos sociales que guardan
trascendencia para ella. La relación laboral
entre el Estado y sus trabajadores ha provo-
cado discusiones que aún hoy nos definen su
ubicación en alguna de las distintas ramas
del derecho.
Por ello observamos que existen tres co-
rrientes principales que ubican al derecho
burocrático como parte integrante del derecho
del trabajo, del derecho administrativo o como
una rama autónoma. Cada una de estas co-
rrientes esgrime distintos argumentos, que se
enuncian en las voces correspondientes.
(Véase Teoría administrativista, Teoría au-
tonomista, Teoría civilista, Teoría del acto
unilateral del Estado, Teoría del acto unión,
Teoría del contrato administrativo, Teoría
del derecho vigente y Teoría laboralista.)
Derecho comparado Antiguamente el ejerci-
cio de la función pública era considerado un
privilegio otorgado a los ciudadanos por sus
méritos o transmitido de forma hereditaria
dentro de las clases altas.
Esto dejó de considerarse así al finalizar
la Edad Media, con la incorporación de nue-
vas tareas a cargo del Estado por las que
abarcaron aspectos de la vida social que an-
tes le estaban vedados y por la formación del
aparato burocrático considerado por el ciu-
dadano común y corriente un parásito de
imposible erradicación.
La presencia de la función pública ha
sido una constante en el desarrollo de toda
118 Derecho ecológico
formación estatal, y sus características deter-
minadas por el medio operan de acuerdo con
él con mayor o menor eficiencia. Como em-
plea un importante porcentaje de la pobla-
ción para el cumplimiento de las funciones
estatales, ha dado origen a la reglamentación
de esta relación laboral, y a variaciones de
contenido normativo de un lugar a otro.
En el lugar correspondiente de este volu-
men se incluyen referencias breves a Ale-
mania, Argentina, Estados Unidos de
América, Francia, Inglaterra, Italia y Por-
tugal (véase).
Derecho ecológico Véase Ecología.
Derecho educativo Rama especializada del
derecho administrativo que estudia (o regu-
la) el aspecto jurídico del procedimiento de
enseñanza aprendizaje que se efectúa insti-
tucionalmente, así como la estructura y el
funcionamiento de los entes públicos y pri-
vados que intervienen en esa labor de la so-
ciedad.
Derecho energético Véase Energéticos.
Derecho financiero Rama del derecho admi-
nistrativo que estudia o regula (según se
considere como ciencia o como conjunto de
normas) la actividad financiera estatal; el
derecho financiero, representa según Carlos
M. Giuliani Fonrouge, el aspecto jurídico de
la actividad financiera del Estado.
Cada uno de los campos de la actividad
financiera estatal corresponde a una rama del
derecho financiero, del siguiente modo:
• Captación u obtención: derecho fiscal
o tributario.
• Administración o manejo: derecho pa-
trimonial público.
• Gasto o erogación: derecho presupues-
tario.
(Véase Finanzas públicas, Gasto público, In-
gresos del Estado, Presupuesto de egresos.)
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Pugliese, Mario, Instituciones de derecho finan-
ciero, 2a. ed., Porrúa, México, 1976.
Retchkiman, Benjamín, Política fiscal mexica-
na, Instituto de Investigaciones Económicas,
UNAM, México, 1979.
Derecho fiscal Rama del derecho financiero,
con autonomía didáctica, que estudia (o re-
gula) la recaudación de ingresos tributarios
del Estado; pone especial énfasis en la rela-
ción de los sujetos que intervienen en la
obligación a favor de la hacienda pública.
Derecho migratorio Rama del derecho admi-
nistrativo que regula (o estudia) el fenómeno
de los movimientos poblacionales; incluye la
estancia de extranjeros en el país y la salida
y retorno de individuos en la república.
Derecho militar Véase Armada y Fuerzas ar-
madas.

Derecho municipal Véase Competencia muni-
cipal y Municipio.
Derecho penal administrativo Pretendida dis-
ciplina jurídica derivada del derecho admi-
nistrativo.
Los estudios de las distintas ramas del
derecho han puesto especial interés en las
sanciones que regulan sus respectivas mate-
rias, entre las que destacan el derecho penal
y el derecho administrativo como disciplinas
que cuentan con el sistema sancionador más
complejo.
De ahí que una parte importante de la
doctrina se haya inclinado por la institución
de una disciplina jurídica autónoma, a la que
denomina derecho penal administrativo,
cuyo objeto sería el estudio detallado de las
sanciones que, contempladas por leyes y de-
más disposiciones jurídicas de naturaleza
administrativa, deben ser aplicadas a sus
transgresores.
Recordemos que el derecho penal está
constituido por las normas legales que,
referidas al delito, señalan como su conse-
cuencia jurídica la pena, y que a su vez, el
delito se define como: la acción u omisión
prohibida por la ley, bajo la amenaza de
una pena (sanción específica del derecho
penal).
Esta manera tan simple de conceptuar al
derecho penal y al delito, no refleja el cuan-
tioso bagaje teórico generado en torno de
ellos, principalmente desde el siglo pasado,
el cual le ha valido que llegue a constituir
una de las disciplinas jurídicas más avanza-
das desde el punto de vista técnico.
Por otra parte, y dejando a un lado aque-
llos delitos que aunque considerados en le-
yes administrativas pertenecen al ámbito del
derecho penal, la variedad tan amplia de las
sanciones administrativas prescritas para los
infractores ha hecho que muchos especialistas
Derecho privado 119
consideren necesario el reconocimiento del
derecho penal administrativo como discipli-
na jurídica autónoma, aun cuando se admita
que es un derecho represivo arcaico, si se le
compara con el grado de avance del derecho
penal propiamente dicho.
El carácter represivo es común en todas
las normas jurídicas y no encontramos otra
diferencia entre las sanciones que no sea, por
una parte, la de grado (ya mencionada, de
acuerdo con la importancia de la norma vio-
lada en razón de la cual se aplica el castigo
merecido en intensidad y tiempo) y, por otra,
tal vez más importante, la del procedimiento
conforme al cual se impone la sanción (es
decir, si corre por cuenta de la autoridad ju-
dicial o bien por parte de algún ente de la
administración pública competente para
ello).
Es en atención a este orden de ideas que
algunos tratadistas se oponen a la instaura-
ción de un derecho penal administrativo,
como disciplina jurídica autónoma, pues
sostienen que debido a que la sanción es un
elemento inherente al derecho, de aceptar la
propuesta se tendría que reconocer la exis-
tencia de un derecho penal civil, un derecho
penal laboral, un derecho penal mercantil, un
derecho penal marítimo, un derecho penal
bancario, etcétera.
Bibliografía: véase en Infracción administrativa.
Derecho presupuestario Rama del derecho fi-
nanciero. (Véase Presupuesto de egresos.)
Derecho privado Sistema normativo que regu-
la las relaciones jurídicas entre los particula-
res, quienes se encuentran en un plano de
igualdad ante la ley.
Especificaciones del derecho privado. Para
Kant, el derecho privado es esencialmente el
120 Derecho público
derecho de la propiedad, ya que a ésta se le
considera el elemento en el que se basa la
formación del Estado y derecho modernos.
Este derecho (de y para los propietarios)
tiene en el contrato su expresión más acaba-
da, en virtud del cual, ellos se relacionan
voluntariamente. En dicha relación siempre
destaca un contenido económico.
Esta proporción, que en la actualidad nos
parece tan obvia, ni remotamente lo era antes
de Kant, quien, avanzando todavía más, sos-
tiene que todos los hombres somos propieta-
rios, aun cuando no poseamos nada, ya que
estamos en la posibilidad legal de serlo. Asi-
mismo, resuelve el problema que se planteaba
al pensar que la propiedad consistía en una
relación entre el individuo y la cosa en sí, lo
que implicaba necesariamente su posesión
física y que el lugar donde estuviera el obje-
to requería la presencia del propietario.
Kant afirmó que el concepto de la propie-
dad establece no sólo una relación con el
objeto sino también, y de manera fundamen-
tal, con los demás propietarios, quienes están
obligados recíprocamente a respetar tal dere-
cho. Con esto, desencadena al individuo de
la cosa, al otorgarle el pleno reconocimiento
social a su calidad de dueño y avalando su
derecho por el Estado, este último en el ca-
rácter de propietario originario de todo.
Ahora bien, las normas que integran al
sistema de derecho privado han sido, a su
vez, divididas y constituyen las disciplinas
jurídicas especiales, las cuales por lo general
se identifican en nuestros días como derecho
civil, mercantil e internacional privado.
(Véase Derecho público.)
Derecho público La idea de dividir al derecho
en público y privado se debe a los romanos,
quienes así distinguieron entre la normativi-
dad dirigida a conservar “la cosa romana” y
la referida a la utilidad de cada persona,
considerada ésta en particular e independien-
te del cuerpo social.
Posteriormente, Kant retoma la idea y la
incorpora a su sistemática del derecho, idea
que apenas ha evolucionado desde entonces
hasta nuestros días, ya que definimos al de-
recho público como el sistema normativo
que regula la actuación del Estado en su ac-
cionar soberano y determina las relaciones e
intereses que privan con sus gobernados,
mediante la creación de los órganos y los
procedimientos pertinentes.
Especificaciones del derecho público. En
cuanto sistema, comprende de forma jerar-
quizada las disposiciones constitutivas del
Estado, así como las que lo organizan y fa-
cultan para intervenir en una diversidad de
aspectos de la vida social, como los servicios
públicos, la impartición de justicia, la segu-
ridad nacional, la rectoría económica y la
recepción, el manejo y la aplicación de las
contribuciones obtenidas de los particulares
para sufragar los gastos comunes.
La doctrina ha sostenido, tradicionalmen-
te, que las siguientes son ramas del derecho
público: el derecho constitucional, el admi-
nistrativo, el internacional público, el penal
y el procesal.
La privatización del derecho público y la
publificación del derecho privado. En el te-
rreno de los hechos, la sistemática propuesta
por Kant al distinguir entre derecho público
y privado no ha sido muy respetada, ya que
de acuerdo con las circunstancias imperan-
tes, aquellas normas que en un momento
dado estaban incluidas en algún cuerpo legal
considerado de derecho privado han pasado
a ocupar un lugar dentro de las del derecho
público, conforme se iba acentuando la inter-
vención estatal en determinados aspectos de
la vida socioeconómica.

Esta irrupción del Estado ha sido origen
de múltiples discusiones acerca de la natura-
leza jurídica de dichas normas que de forma
poco usual, y por disposición de la ley, pa-
san a ser tuteladas por el Estado de manera
directa.
En nuestro país, existen ejemplos nota-
bles de este fenómeno, como sucede con la
legislación mercantil, en virtud del interés
del Estado por la actividad financiera, las
inversiones extranjeras, la protección al con-
sumidor y la minería o, como acontece con
las regulaciones que norman lo relativo a la
ecología.
De lo que no encontramos antecedentes
reales en México es del fenómeno inverso,
es decir, de la privatización del derecho pú-
blico, que consiste en que alguna norma
ubicada dentro del cuerpo del derecho públi-
co pase al del derecho privado. Sin embargo,
la posibilidad no está descartada, principal-
mente ante el auge del neoliberalismo (pién-
sese en la comercialización del ejido a partir
de 1992).
Por último, es unánime la opinión de que
la división entre derecho público y derecho
privado no soporta el rigor del análisis cien-
tífico jurídico y que la misma obedece a ra-
zones de tipo práctico y didáctico, ya que, en
última instancia, toda disposición legislativa
emana de la voluntad estatal y, por ende,
debe considerarse como de origen público,
argumento que es válido a propósito del lla-
mado derecho social que, como tercer grupo
de ramas jurídicas, ha hecho su aparición en
el transcurso del siglo XX.
Derecho turístico Véase Turismo.
Derechos del servidor público Los trabajado-
res al servicio del Estado en el ejercicio de la
función pública y con motivo de ella, tienen
como principales derechos los siguientes:
Derechos del servidor público 121
1. Desempeñar solamente las labores que
para el cargo asignado al trabajador, se
señalan en el catálogo de puestos vigente.
Si por necesidades del servicio, se requie-
re su colaboración en otro trabajo en
situaciones de urgencia, la dependencia
cubrirá una compensación que se fije de
acuerdo con el sindicato, sin perjuicio del
pago de tiempo extra.
2. Percibir el sueldo que le corresponda por
el desempeño de sus labores; las de carác-
ter extraordinario no excederán del térmi-
no legal.
3. Recibir indemnización y demás prestacio-
nes derivadas de riesgos profesionales.
4. Recibir estímulos y recompensas de
acuerdo con las disposiciones legales.
5. Participar en concursos escalafonarios y
ser ascendidos cuando el dictamen sea
favorable.
6. Participar en concursos para obtener pre-
mios por asistencia y puntualidad en el
trabajo.
7. Disfrutar de becas para estudios de
postgrado, en el país o en el extranjero,
conforme a la convocatoria para su otor-
gamiento.
8. Disfrutar de los descansos y vacaciones
que fijen la ley, las condiciones generales
de trabajo y el calendario oficial.
9. Obtener licencias con o sin goce de suel-
do, de acuerdo con lo previsto en los or-
denamientos aplicables.
10. Recibir un trato correcto y respetuoso de
parte de sus superiores.
11. Cambiar de adscripción cuando sea posi-
ble, según sus necesidades y las de la
dependencia.
12. Inscribir a sus hijos en las guarderías, de
acuerdo con el reglamento respectivo,
cuando la dependencia tenga ese servicio.
13. Ocupar el cargo que desempeñaba,
después de ausencia por enfermedad,
122 Derechos fiscales o tasas
maternidad, licencia o comisión oficial o
sindical.
14. Ser incorporados a su empleo al obtener
libertad provisional o condena condicio-
nal.
15. Ser indemnizados o reinstalados, a su
elección en su cargo y percibir los salarios
caídos, si obtienen sentencia favorable en
el tribunal federal de conciliación y arbi-
traje, que haya causado ejecutoria, en los
términos establecidos en la ley.
16. En los casos de incapacidad parcial
que le impida desarrollar su trabajo nor-
malmente, la dependencia con la partici-
pación del sindicato, le asignará un cargo
que esté en aptitud de asumir adecuada-
mente.
17. Participar en actividades deportivas, so-
ciales, cívicas y culturales, durante las
horas que se convenga entre la dependen-
cia y el sindicato.
18. Asistir a los actos sindicales, previo acuer-
do entre la dependencia y el sindicato.
19. De conformidad con lo establecido en la
ley, recibir cursos de capacitación técnica
y administrativa para el mejoramiento de
su calidad como trabajador.
20. Obtener de la dependencia el equipo y
material para un correcto desempeño de
sus labores.
21. Ser incorporado al sistema de seguri-
dad social del Estado y, en su caso, re-
cibir las prestaciones y beneficios del
mismo.
Estos derechos y otros previstos en los dis-
tintos ordenamientos jurídicos son irrenun-
ciables.
Derechos fiscales o tasas La figura tributaria
denominada derechos o tasas tiene semejan-
zas con el impuesto en la medida en que
debe estar establecida en una ley y puede
aplicarse coacción por parte del Estado para
efectos de su cobro.
El Código Fiscal definía (antes de la re-
forma de 1988) a los derechos como “las
contribuciones establecidas en ley por los
servicios que presta el Estado en sus funcio-
nes de derecho público, así como por el uso
o aprovechamiento de los bienes de dominio
público de la nación”.
Los derechos fiscales o tasas son cargas
tributarias por “servicios del Estado de ca-
rácter jurídico administrativo que éste presta
en su calidad de órgano soberano” (Mario
Pugliese).
Estamos entonces en presencia de una
contraprestación que se paga al Estado. En
este punto radica la principal diferencia entre
los derechos y los impuestos.
Los derechos deben cubrirse básicamente
con motivo de la prestación de servicios con-
sulares, aduanales y registrales, así como por
la utilización de la zona marítima terrestre.
En el Diario Oficial de la Federación del
31 de diciembre de 1981 se publicó la Ley
Federal de Derechos, la cual tendría vigencia
anual, y que luego se reformó para efecto de
conferirle permanencia indefinida.
La Suprema Corte de Justicia de la Na-
ción ha opinado que
[…] de acuerdo con la doctrina jurídico fiscal y
la legislación tributaria, por derechos ha de
entenderse: “las contraprestaciones que se
paguen a la hacienda pública del Estado
como precio de servicios de carácter adminis-
trativo prestados por los poderes del mismo o
sus dependencias a personas determinadas
que los soliciten”, de tal manera que para la
determinación de las cuotas correspondientes
por concepto de derechos ha de tenerse en
cuenta el costo que para el Estado tenga la
ejecución del servicio que causen los respec-
tivos derechos, y que las cuotas de referencia
sean fijas e iguales para todos los que reciban
servicios análogos.
(Informe anual 1983, p. 23.)

Descanso obligatorio En los poderes federales
normalmente se suspenden labores los si-
guientes días:
• 1 de enero.
• Primer lunes de febrero.
• Tercer lunes de marzo.
• 1 de mayo.
• 5 de mayo.
• 16 de septiembre.
• Tercer lunes de noviembre.
• 25 de diciembre.
• 1 de diciembre de cada seis años (cuan-
do haya transmisión del poder ejecutivo
federal).
• Los que determinen las leyes electora-
les en el caso de comicios.
Existen otras fechas en las que, por diversos
motivos, se autoriza la suspensión de activi-
dades, total o parcialmente; la autorización
se hace por medio del oficial mayor o de al-
guno de sus subalternos inmediatos. Tales
fechas suelen ser: 10 de mayo; 1 de septiem-
bre; 15 de septiembre; 2 de noviembre; 12,
24 y 31 de diciembre, y la del aniversario del
sindicato de la dependencia; también es
usual concederle al trabajador asueto el día
de su cumpleaños.
Además, a partir del 1 de enero de 1973, el
descanso semanal obligatorio es de dos días,
esto es, se adoptó la llamada semana inglesa.
Descentralización administrativa Origen:
antes de hablar de los orígenes de la descen-
tralización administrativa es conveniente
mencionar que ésta llega a confundirse, in-
correctamente, con la desconcentración, a tal
punto que se usan como sinónimos; también
se emplea de manera indebida como equiva-
lente de delegación de facultades y de
reubicación física de instalaciones guberna-
mentales.
Descentralización administrativa 123
En derecho administrativo, insistimos, la
expresión descentralización se reserva para
significar a determinados organismos del
poder ejecutivo que guardan con éste una
relación indirecta.
La descentralización como forma de or-
ganización administrativa surge de la necesi-
dad de imprimirle dinamismo a ciertas
acciones gubernamentales mediante el aho-
rro de los pasos que implica el ejercicio del
poder jerárquico propio de los entes centrali-
zados. En su surgimiento influyó la incursión
del Estado dentro de actividades industriales,
financieras y comerciales, las cuales impli-
caban conferirle un matiz de empresa priva-
da a las organizaciones encargadas de esas
tareas.
En nuestro país, por iniciativa de Lucas
Alamán, se creó en 1830 el primer órgano
descentralizado: el Banco de Avío (Alfonso
López Aparicio). Es en el periodo de con-
solidación de la Revolución mexicana
(1921-1938) que los entes descentralizados
proliferan, principalmente dentro de los ra-
mos de las finanzas, los energéticos y las
comunicaciones.
En la actualidad, la descentralización
mexicana equivale a lo que la ley denomina
administración pública paraestatal, ésta
comprende organismos descentralizados en
sentido estricto, entes autónomos, empresas
de participación estatal y fideicomisos públi-
cos, los cuales prestan una serie de variantes
que comentaremos en las voces que corres-
pondan.
Concepto. Forma de organización de entes
que pertenecen al poder ejecutivo, los cuales
están dotados de su propia personalidad jurí-
dica y de autonomía jerárquica para efectuar
tareas administrativas.
En la creación de esos órganos el Estado
puede recurrir a figuras del derecho público
124 Descentralización administrativa
o del derecho privado. Según las leyes mexi-
canas, en el primer caso estaremos frente a
organismos descentralizados o autónomos y,
en el segundo, ante empresas de participa-
ción estatal y fideicomisos públicos (el con-
cepto empresas de participación estatal
incluye a las sociedades mercantiles, coope-
rativas y civiles; asociaciones civiles; so-
ciedades nacionales de crédito; aseguradoras
y afianzadoras nacionales, y organizaciones
nacionales auxiliares de crédito, en todas las
cuales el Estado participa de la manera que
veremos en los vocablos correspondientes).
Aclaramos esta idea: si para la doctrina la
descentralización administrativa está consti-
tuida por los órganos del poder ejecutivo
dotados de autonomía, para el legislador
mexicano lo son en exclusiva aquellos que se
crean mediante un acto de derecho público.
Así, el art. 45 de la Ley Orgánica de la Ad-
ministración Pública Federal establece:
Son organismos descentralizados las entida-
des creadas por ley o decreto del Congreso
de la Unión o por decreto del ejecutivo federal,
con personalidad jurídica y patrimonio pro-
pios, cualquiera que sea la estructura legal
que adopten.
Derecho comparado. Henry Puget elabora
un interesante resumen acerca de la situación
de los órganos descentralizados en otros
países y cita numerosos casos, desde la Co-
misión para el Servicio Civil en Estados
Unidos de América (1883) hasta los actuales
órganos prestadores de servicios públicos,
industriales y comerciales en Bélgica, Espa-
ña, Italia, Inglaterra y Francia, lo que pone
de manifiesto el interés que este asunto re-
viste en el nivel mundial.
El tema resulta tan importante y novedoso
que la doctrina y la legislación extranjeras se
hallan dedicadas a estudiar y regular, respec-
tivamente, la descentralización regional, la
cual constituye una preocupación prioritaria
para un Estado central, en el que es impor-
tante distribuir el poder hacia la periferia.
Pero insistimos en que la descentralización
territorial se refiere a la administración local,
creada por el órgano legislativo de un Estado
unitario, no federal.
Otro punto importante en la doctrina ex-
tranjera es la diferenciación entre organis-
mos autónomos y organismos autárquicos.
La autarquía sólo implica poseer un gobier-
no propio; en cambio, los autónomos, ade-
más de ese autogobierno, están en posibilidad
de darse su reglamentación interna a partir de
una ley emanada del poder legislativo.
Mencionemos por último que la clasifica-
ción tradicional de los órganos descentrali-
zados surge en Francia, y que la misma los
ordena por servicio, por región y por colabo-
ración. Esta catalogación la asimiló y adaptó
la doctrina mexicana durante largo tiempo.
Constitucionalidad de los organismos des-
centralizados. A partir del 21 de abril de
1981, fecha en que se publicó la reforma al
art. 90 constitucional en la que se señala
claramente que la administración pública
será centralizada y paraestatal, ya no hay
duda alguna acerca del fundamento en la ley
suprema en que se apoyan los entes descon-
centrados, descentralizados y las empresas
de participación estatal. Es de mencionar
que, con anterioridad a 1981, algunos artícu-
los de la carta magna hacían referencia a este
tipo de entes: 93, 123 y, de cierta forma, el
73 y el 28.
Es opinión generalizada que los organis-
mos descentralizados deberán crearse por
ley del congreso y no por decreto presiden-
cial, como también lo permite la Ley Orgáni-
ca de la Administración Pública Federal. Así,
los entes que surjan de un acto presidencial y
no por una ley del Congreso de la Unión

serán reputados anticonstitucionales (Andrés
Serra Rojas).
Características. Las características atribui-
das a los organismos descentralizados va-
rían según el autor y país que los estudie o
regule. Por nuestra parte, indicaremos las
siguientes:
1. Son creados por ley del congreso o por
decreto del presidente de la república.
2. El orden jurídico les reconoce una perso-
nalidad jurídica propia, distinta de la del
Estado.
3. Como una consecuencia de la caracterís-
tica anterior, dichos organismos cuentan
con patrimonio propio.
4. Gozan de autonomía jerárquica respecto
del órgano central. Esto es, les distingue
el hecho de poseer un autogobierno.
5. Realizan función administrativa, es decir,
su objeto, en tanto persona moral o colec-
tiva, se refiere a cometidos estatales de
naturaleza administrativa.
6. Existe un control o una tutela, por parte del
Estado, sobre su actuación. Señalada ex-
cepción a esta característica de control o
tutela administrativa lo constituye la Uni-
versidad Nacional Autónoma de México.
En la actualidad, la ley mexicana ha empe-
zado a usar la expresión autónomos para
calificar a ciertos entes públicos (Banco de
México, Instituto Federal Electoral, etc.).
Estimamos que se trata de organismos des-
centralizados, con variantes que no merecen
un renglón específico en la administración
paraestatal.
Régimen jurídico propio. Los organismos
descentralizados se regulan de manera espe-
cífica por la ley o el decreto que los creó. En
ese instrumento jurídico se expresa que son
Descentralización administrativa 125
personas morales y se norman su patrimonio,
sus órganos de gobierno, su objeto y, en
ocasiones, las formas en que el Estado super-
visará su funcionamiento y, además, la auto-
rización para que expidan su reglamentación
interna cuando sea el caso.
Como ejemplos de regulación jurídica
específica de órganos descentralizados pode-
mos citar los siguientes ordenamientos:
La Ley del Instituto del Fondo de la Vi-
vienda para los Trabajadores, la Ley Orgáni-
ca de la Lotería Nacional para la Asistencia
Pública, la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado, y la Ley Orgánica de Petróleos
Mexicanos y Organismos Subsidiarios.
La mayoría de los entes descentralizados
se crearon por decreto presidencial, siguien-
do una práctica de dudosa constitucionalidad
(Pronósticos para la Asistencia Pública, el
Sistema de Transporte Colectivo, Servicio
Postal Mexicano, etcétera).
Si bien los organismos que comentamos
poseen ese ordenamiento que les da vida,
también ha de indicarse que hay una serie de
leyes cuya aplicación les es común (véase la
lista citada en Control de paraestatales).
Recordemos aquí solamente a la Ley Orgáni-
ca de la Administración Pública Federal y a
la Ley Federal de las Entidades Paraestatales
como dos ejemplos precisos de esa legisla-
ción que les es común.
Personalidad jurídica. Hemos dicho que el
Estado reconoce u otorga, empezando por
él mismo, personalidad a ciertos agrupa-
mientos sociales o colectividades. Mediante
esa ficción un organismo es sujeto de dere-
chos y obligaciones.
Los entes descentralizados poseen, por
disposición legal, una personalidad jurídica
propia que es distinta de la del Estado (art.
25 del código civil). Esa personalidad les
126 Descentralización administrativa
permitirá realizar los actos necesarios para el
logro de su objeto y finalidad).
Estos organismos son distintos del Esta-
do, jurídicamente hablando, pero como reali-
dad política y sociológica se ubican dentro
del gobierno. De aquí la necesidad de un
control o una tutela ejercidos por parte de los
órganos centralizados.
Denominación. El nombre o denominación
de un organismo sirve, básicamente, para
identificarlo y distinguirlo de sus similares.
Esa denominación, en el caso de los descen-
tralizados, está fijada en la ley o en el decre-
to que los creó y, por lo general, corresponde
o alude a su objeto o finalidad.
Existen en la actualidad aproximadamen-
te 75 organismos federales descentralizados,
de los cuales citaremos algunos:
1. Aeropuertos y Servicios Auxiliares.
2. Caminos y Puentes Federales de Ingresos
y Servicios Conexos.
3. Colegio de Bachilleres.
4. Comisión Federal de Electricidad.
5. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.
6. Instituto de Seguridad Social para las
Fuerzas Armadas Mexicanas.
7. Instituto de Seguridad y Servicios Socia-
les de los Trabajadores del Estado.
8. Instituto del Fondo Nacional de la Vi-
vienda para los Trabajadores.
9. Instituto Mexicano del Seguro Social.
10. Lotería Nacional para la Asistencia Pú-
blica.
11. Petróleos Mexicanos.
12. Procuraduría Federal del Consumidor.
13. Pronósticos para la Asistencia Pública.
La sede de las entidades y ámbito terri-
torial. El domicilio de los descentraliza-
dos no reviste particular importancia:
será el que le señale su reglamentación y
pueden contar con sucursales e instalaciones
foráneas.
Pensamos que, cuando se trata de entes
centralizados, la sede sí adquiere trascenden-
cia jurídica, pues los entes deben radicar en la
capital que el legislativo haya señalado como
residencia de los poderes gubernamentales.
Los organismos descentralizados pueden
actuar en todo el territorio nacional, excepto
los que por su objeto estén limitados a deter-
minada circunscripción, o sea que tengan un
ámbito especial restringido.
Órgano de dirección. El órgano supremo de
un ente descentralizado recibe distintos nom-
bres de acuerdo con su particular instrumento
de creación; así, puede llamarse junta de
gobierno, consejo directivo o de administra-
ción, junta directiva, comité ejecutivo, etc.
Se trata, en todo caso, de un órgano colegia-
do, integrado por representantes de entes
centralizados y paraestatales y, de manera
excepcional, de representantes de institucio-
nes universitarias y de particulares.
Las tareas de ejecución y representación
de los descentralizados estarán a cargo de
un funcionario designado por el órgano co-
legiado de gobierno o por el presidente de
la república, según indique cada ley o de-
creto. Dicho funcionario es denominado
director general o gerente general y, de
manera aislada, procurador, presidente, go-
bernador o rector. Este directivo estará
auxiliado por los funcionarios y el personal
previstos en el correspondiente presupuesto
y en la respectiva reglamentación jurídica;
él mismo tendrá la posibilidad de nombrar
apoderados para determinadas actividades
de tipo legal.
En los últimos años, las distintas secreta-
rías de estado han emitido, dentro del mar-
co de la reforma administrativa, “Normas
para la integración y funcionamiento de los

órganos de gobierno de las entidades paraes-
tatales coordinadas por la secretaría...”.
Estructura interna. La estructura interna de
los organismos descentralizados se precisa
en su ley o decreto de creación; en algunos
casos, se prevé en su reglamentación de ca-
rácter interno. Resulta obvio señalar que tal
estructura cambiará de un ente a otro, depen-
diendo de su objeto, finalidad, tamaño, re-
cursos económicos y orientación política.
Recordemos que, en principio, la relación
jerárquica tan característica de los entes cen-
tralizados está ausente en los organismos
descentralizados. Lo anterior no quiere decir
que no existan superiores y subordinados en
las instituciones que ahora estudiamos, sino
que la nota determinante en ellas es el dina-
mismo de sus procedimientos.
Patrimonio propio. Que los organismos des-
centralizados tengan patrimonio propio es
una consecuencia de poseer personalidad
jurídica. Contar con un patrimonio les implica
adquirir, administrar y disponer de bienes y
derechos. Es también la normatividad jurídica
la que les confiere y regula su patrimonio.
La doctrina está de acuerdo en que los
bienes de estos entes son bienes públicos. En
nuestro sistema de derecho, los órganos cen-
tralizados ejercen una notoria intervención
en el control del patrimonio de las institucio-
nes descentralizadas.
Objeto. El objeto de los descentralizados
consiste en efectuar determinadas tareas que
les asigna el orden jurídico, las cuales están
relacionadas con cometidos estatales de na-
turaleza administrativa, es decir, auxiliar en
la función administrativa. En tanto personas
morales, su objeto es producir, vender, ope-
rar o explotar bienes o servicios, según sea
el caso.
Descentralización administrativa 127
Por el tipo de labores, dichos organismos
se pueden clasificar en clases, y a continua-
ción se anota un ejemplo de cada una:
1. Agropecuarios (Comisión Nacional de
Zonas Áridas).
2. Comunicaciones (Servicio Postal Mexi-
cano).
3. Educativos (Universidad Autónoma Me-
tropolitana).
4. Energéticos (Petróleos Mexicanos).
5. Financieros (Banco de México).
6. Gubernativos o de vigilancia (Procuradu-
ría Federal del Consumidor).
7. Seguridad social (ISSSTE).
Finalidad. En términos generales, la finali-
dad de los organismos descentralizados ra-
dica en satisfacer el interés de la colectividad
mediante la realización de la función admi-
nistrativa y por medio de ella cumplir ciertas
atribuciones propias del Estado que en deter-
minados renglones requieren celeridad.
Régimen fiscal. Se ha abandonado la tenden-
cia inicial orientada a considerar a los entes
descentralizados de una manera privilegiada
en lo que se refiere a cuestiones tributarias;
ahora se pretende conferirles un trato igual al
de los particulares en esta materia, a efecto de
que paguen impuestos y demás créditos fis-
cales en igualdad de circunstancias.
Por otro lado, los ingresos que estas pa-
raestatales obtengan por concepto de contri-
buciones y similares se consideran captados
por el Estado y tendrán naturaleza fiscal, por
lo que deberán concentrarse en la tesorería
de la federación.
A partir de 1965, algunos organismos des-
centralizados fueron incluidos en la ley de
ingresos de la federación, con lo que se au-
mentó el control estatal. En la actualidad, es-
tán en este supuesto los siguientes organismos:
128 Descentralización política
Petróleos Mexicanos y organismos subsidia-
rios, la Comisión Federal de Electricidad,
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y
Servicios Conexos, Aeropuertos y Servicios
Auxiliares, el Instituto Mexicano del Seguro
Social, el Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado, la
Lotería Nacional para la Asistencia Pública,
Luz y Fuerza del Centro y el Instituto Fede-
ral Electoral.
Órganos descentralizados en las entidades
federativas y en los municipios. El fenómeno
de la descentralización administrativa tam-
bién se presenta en los gobiernos locales y
municipales. Debido a las ventajas de este
tipo de entes, o por imitación de la organiza-
ción federal, los estados de la federación y
los ayuntamientos han propiciado la crea-
ción y el funcionamiento de entes descen-
tralizados en muy diversas ramas, los que,
desde luego, siguen los principios y el esque-
ma ya señalados en el presente vocablo.
Al respecto, citemos los siguientes como
ejemplo de la descentralización local y mu-
nicipal: la Promotora Turística de Guerrero,
el Instituto de Seguridad Social del Estado
de México y Municipios (ISSEM y M), Or-
ganismo de Agua Potable y Saneamiento
(Naucalpan, Mex.), el Sistema para el Desa-
rrollo Integral de la Familia (en casi todas las
entidades federativas) y las juntas de alcan-
tarillado y agua potable (en numerosos mu-
nicipios).
Bibliografía
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t. II, vol. II, UNAM, México, 1985.
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París, 1978.
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trativo, t. I, Macchi, Buenos Aires, 1977.
Laubadère, André de, Traité de droit adminis-
tratif, t. I, 8a. ed., LGDJ, París, 1980.
López Aparicio, Alfonso, Alamán, primer eco-
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López Rosado, Diego, Historia económica de
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Rivero, Jean, Droit administratif, 8a. ed., Da-
lloz, París, 1977.
Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo, t.I,
17a. ed., Porrúa, México, 1996.
Descentralización política En nuestra mate-
ria se ha delimitado la descentralización
administrativa como una forma de organi-
zación de entes del poder ejecutivo, pero el
término descentralización se puede utilizar
con una connotación política, ya que en el
Estado moderno el poder se estructura en
distintos niveles: nacional, provincial y
municipal, que en nuestro derecho corres-
ponden a la federación, los estados y los
municipios.
Conforme a lo anterior, se estará hablando
de descentralización al referirse a los órganos
locales de gobierno, independientemente de
que la circunscripción territorial en la que
tengan competencia se llame estado, provin-
cia, entidad, departamento, cantón, munici-
pio, condado, burgo, comuna o distrito.
Aunque la noción de descentralización es
compleja (André de Laubadère), pensamos
que en México está reservado para designar
a órganos de la administración pública y no a
gobiernos locales.
Desconcentración administrativa Una de las
formas de organización administrativa: modo
de estructurar a los entes públicos en su de-
pendencia con el jefe del ejecutivo. Implica
una manera de distribuir el poder y la com-
petencia en los subordinados.

Los entes desconcentrados forman parte de
los órganos centralizados; por tanto, no llegan
a tener personalidad jurídica propia.
La desconcentración administrativa con-
siste en una forma de organización en la que
los entes públicos, aun cuando dependen je-
rárquicamente de un órgano centralizado, go-
zan de cierta autonomía técnica y funcional.
Ejemplos de organismos desconcentrados
son el Instituto Nacional de Bellas Artes y
Literatura, el Instituto Politécnico Nacional,
la Comisión Nacional Bancaria y de Valores,
el Consejo Nacional del Deporte, el Consejo
Nacional para la Cultura y las Artes, y la
Comisión Nacional del Agua.
Imprecisión terminológica. Se ha abusado
del término desconcentración al utilizarlo
para designar figuras que en derecho admi-
nistrativo tienen otra denominación, o inclu-
so para cuestiones ajenas al derecho. Así, se
emplea indebidamente como sinónimo de
descentralización. Tampoco es lo mismo que
desconcentración política. También se em-
plea mal para expresar delegación de facul-
tades y para señalar la mudanza de una
dependencia o entidad o para indicar la dis-
tribución de labores dentro de una oficina,
etc. Semejante uso indiscriminado del vo-
cablo desconcentración sólo favorece la
confusión terminológica en el derecho admi-
nistrativo.
Cierto que ese uso indebido se encuentra
tanto en textos legales como en doctrinarios;
desde luego, esto no supone que no se pue-
dan delimitar sus alcances.
Ventajas de esta forma de organización. La
desconcentración ha sido considerada la pri-
mera etapa de la descentralización (Sayagués
Laso), en la medida en que implica cierto
grado de autonomía en lo que concierne a su
libertad de acción en asuntos técnicos.
Desconcentración administrativa 129
Una de las ventajas de este tipo de órga-
nos es que se dedican a cuestiones técnicas
de índole no política. Al contar con compe-
tencia propia, su actuar es más ágil y, si se
trata de desconcentración territorial, la auto-
ridad estará más cerca del gobernado.
Clase de desconcentración. Según nuestro
sistema administrativo, la desconcentración
puede ser por materia o por territorio.
Para Maurice Bourjol, los tipos de des-
concentración son: vertical, horizontal y por
servicio.
Ya vimos que no debe confundírsele con
la delegación de facultades, la descentraliza-
ción administrativa o la reubicación física de
oficinas gubernamentales.
Desconcentración en estricto sentido. En
derecho administrativo, la desconcentración
se ha considerado tradicionalmente como
una forma de organización administrativa
referida a entes que realizan función admi-
nistrativa y que gozan de cierta libertad de
acción en el aspecto técnico propio de algu-
na materia que es de la competencia del
órgano central del cual dependen dichos
entes.
Características de los desconcentrados. Como
característica de los entes desconcentrados
podemos indicar los siguientes:
1. Forman parte de la centralización admi-
nistrativa.
2. Mantienen relación jerárquica con algún
órgano centralizado (secretaría, departa-
mento o procuraduría).
3. Poseen cierta libertad para su actuación
técnica.
4. Debe ser un instrumento de derecho pú-
blico (ley, reglamento, decreto o acuerdo)
el que los cree, modifique o extinga.
130 Desconcentración administrativa
5. Cuentan con competencia limitada a cier-
ta materia o territorio.
6. No poseen personalidad jurídica propia.
Autonomía. La libertad de acción o autono-
mía técnica que poseen los órganos descon-
centrados es su nota específica. Se trata de
una autonomía operativa y para ciertas de-
cisiones; pero la política general y las di-
rectrices globales las define el órgano
centralizado.
Consideremos que la autonomía financie-
ra no se da, ya que los órganos desconcentra-
dos están incluidos en el presupuesto del
ente central al que pertenecen. Tampoco
cuentan con ingresos y patrimonio propios.
En caso de recaudar ciertos ingresos, éstos
deben concentrarse en la Secretaría de Ha-
cienda y Crédito Público.
Fundamento constitucional y legal. Si es una
ley del congreso o un acto presidencial el
que crea al órgano desconcentrado, pensa-
mos que no existe problema de constitucio-
nalidad. El fundamento para la existencia de
entes se encuentra en los arts. 73, fracc.
XXX; 89, fracc, I, y 90.
Cuando sea el secretario de estado o cual-
quier otro funcionario (con igual o inferior
jerarquía) quien pretenda crear, modificar o
extinguir un organismo desconcentrado, la
medida carecerá de base constitucional.
La desconcentración administrativa se
considera en la actual ley orgánica del art. 90
constitucional, a diferencia de sus antece-
dentes que no la preveían.
El art. 17 de la Ley Orgánica de la Admi-
nistración Pública Federal establece:
[...] para la más eficaz atención y eficiente
despacho de los asuntos de su competencia,
las secretarías de estado y los departamen-
tos administrativos podrán contar con órganos
administrativos desconcentrados que les
estarán jerárquicamente subordinados y ten-
drán facultades específicas para resolver
sobre la materia y dentro del ámbito territo-
rial que se determine en cada caso, de con-
formidad con las disposiciones legales
aplicables.
La primera vez que en derecho mexicano se
utilizó el vocablo desconcentrado para de-
nominar un órgano público fue en 1975,
cuando se reestructuró la Procuraduría Fe-
deral de la Defensa del Trabajo; es decir,
que conforme a este dato, no fue la Ley Or-
gánica de la Administración Pública de 1976
la que lo introdujo en nuestros textos lega-
les, según lo han afirmado algunos comenta-
ristas de la ley.
Clasificación de los órganos desconcentrados:
a) Desconcentración vertical. En este su-
puesto, la competencia conferida al des-
concentrado está integrada por asuntos
cuyo despacho correspondió anterior-
mente al superior jerárquico, quien ve así
reducidas sus facultades de ejercicio di-
recto en determinado ámbito competen-
cial. Ese desplazamiento de competencia
ha de ser de un órgano a otro, de lo con-
trario, si fuera de funcionario a funciona-
rio, estaríamos en presencia de la
delegación de facultades y no ante la des-
concentración.
b) Desconcentración regional. En este caso,
el ente desconcentrado ejerce compe-
tencia sobre un determinado territorio,
para atender los asuntos que inicialmen-
te le correspondían al órgano central. Por
ejemplo, las delegaciones de diversas se-
cretarías en los estados.
c) Desconcentración horizontal. En este
tipo de desconcentración, el órgano
centralizado, por disposición jurídica, ha
trasladado a entes con igual jerarquía

asuntos de su competencia original, para
ser atendidos en cierta circunscripción
territorial. Tal sería el caso de las distintas
oficinas regionales de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, como las
administraciones fiscales regionales.
Bibliografía
Bourjol, Maurice, Droit administratif, t. I, Mas-
son, París, 1972.
Entrena Cuesta, Rafael, Curso de derecho admi-
nistrativo, vol. I, 4a. ed., Tecnos, Madrid, 1974.
Martín Mateo, Ramón, Manual de derecho ad-
ministrativo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid,
1979.
Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho
administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-
ra Universitaria, Montevideo, 1974.
Desconcentración política En este caso, lo que
se está transfiriendo no es sólo el ejercicio de
la función administrativa, sino el total de atri-
buciones localizadas en otros niveles de orga-
nización del Estado: las entidades federativas
y los municipios, aunque conforme a nues-
tro sistema se supone que fueron los estados
los que constituyeron la federación, cedién-
dole a ésta ciertas materias y conservando
el resto.
La desconcentración política está consti-
tuida por los municipios y los estados miem-
bros de la federación.
Descuento El sueldo de los trabajadores sólo
podrá ser objeto de descuento o deducciones
que prevé la ley, según lo indica la constitu-
ción federal.
Las retenciones relativas a cuotas sindica-
les o para caja de ahorro o cooperativas y
para la Federación de Sindicatos de Trabaja-
dores al Servicio del Estado, sólo serán en-
tregadas a los tesoreros correspondientes.
El orden en el cobro por retención a que se
refieren los párrafos anteriores, es el siguiente:
Despensa 131
1. Deudas contraídas con la federación.
2. Cuotas sindicales y aportaciones para
cooperativas y cajas de ahorro.
3. Descuentos para cumplir obligaciones
contraídas con el ISSSTE, según prevea
la ley del instituto.
4. Descuentos ordenados por alguna autori-
dad judicial para cubrir obligaciones ali-
mentarias.
5. Descuentos por obligaciones a cargo del
servidor público en las que éste haya con-
sentido, derivadas de la adquisición o el
uso de vivienda, los cuales se practicarán
siempre que la afectación se realice me-
diante fideicomiso en institución nacional
de crédito.
6. De abonos para cubrir préstamos del fon-
do de la vivienda destinados a la adquisi-
ción, construcción, reparación o mejoras
de habitación o al pago de pasivos adqui-
ridos por estos conceptos. Tales descuen-
tos deben haber sido aceptados por el
trabajador y no ser superiores a 20% del
sueldo.
El monto total de los descuentos no podrá ex-
ceder 30% del importe del salario total, excep-
to en casos de obligaciones de alimentos, con
el ISSSTE y FOVISSSTE.
Desincorporación El término se ha usado con
profusión para calificar la venta, la liquida-
ción o el traspaso de entidades paraestatales,
desde que la llamada privatización de la ac-
tividad comercial e industrial se adoptó
como política del Estado mexicano. (Véase
Acuerdo de destino, respecto del patrimonio
público.)
Despensa Ayuda que tanto los poderes de la
federación como la administración pública
paraestatal usualmente otorgan al trabajador,
ya sea en efectivo o en vales, para la compra
de artículos de primera necesidad y de otros
132 Despido
comestibles. Esta prestación se prevé en
las condiciones generales de trabajo o en el
contrato colectivo, según corresponda; se
estima que es parte del sueldo o salario del
servidor público y, por ende, obligatoria para
el Estado e irrenunciable para el empleado.
Despido Véase Terminación de los servicios.
Desvío de poder Acto arbitrario; manera inco-
rrecta de ejercer facultades discrecionales;
uso exorbitante de las facultades que la ley
otorga.
Debe distinguirse entre abuso de poder y
desvío de poder; en la primera categoría se
incluyen los actos emitidos con total arbitra-
riedad que rebasan los límites que la ley fija
para la actuación del servidor público. Hay
desvío de poder cuando, dentro del marco
creado por la ley se actúa de modo exagera-
do o inequitativo al hacer uso de facultades
discrecionales, de tal suerte que se desvirtúa
la finalidad que debe perseguir todo acto
administrativo.
La figura desvío de poder ha sido amplia-
mente estudiada por la doctrina extranjera,
en correspondencia a una preocupación com-
partida por la ley y la jurisprudencia. En
México la regulación respecto a este punto
es escasa, no obstante lo importante que es
controlar el ejercicio de las facultades dis-
crecionales. Solamente en materia fiscal y en
asuntos de competencia del contencioso ad-
ministrativo del Distrito Federal encontra-
mos reglas relativas a ello.
Cuando las facultades discrecionales
[…] se desarrollan para fines contrarios a los
que están otorgados, surge la cuestión de la
fiscalización a través de la que, en términos
generales, podemos denominar la desviación
del poder; el acto es conforme a la norma
escrita, porque se ha desarrollado con arre-
glo a las formalidades legales, por el órgano
competente, según el procedimiento previsto,
es decir, que si bien externamente tiene toda
la apariencia de legalidad, sin embargo, inda-
gando el interés público y la elección de medi-
das en una valoración exacta, ha conducido a
un fin distinto. Por ejemplo, el acto administra-
tivo que se dicta para favorecer a determinada
persona o por motivos puramente políticos y
no por motivos de interés público, o por móvi-
les financieros con el fin de perjudicar a deter-
minada empresa competidora o por motivos
alejados en absoluto de criterios de interés
público.
José Antonio García Trevijano
(Véase Abuso de poder.)
Bibliografía: véase en Facultad discrecional.
Deuda externa
1. Obligaciones financieras que el Estado
tiene reconocidas por medio de títulos
que devengan interés y avances; se amor-
tizan y se pagan en el extranjero con
moneda extranjera.
2. Débitos acumulados por un Estado a cau-
sa de empréstitos realizados en el merca-
do extranjero del dinero. Deuda del
Estado, o de cualquier otra corporación
pública, contraída para la atención de
necesidades de naturaleza excepcional,
que no son susceptibles de ser cubiertas
por los ingresos ordinarios previstos en
sus presupuestos. Es el consolidado de
los pagos que el país tiene que hacer al
exterior por concepto de pagos a capital
(préstamos), desequilibrio en la balanza
de bienes y servicios y utilidades e intere-
ses remitidos al exterior. Es la parte de la
economía pública que estudia los métodos
por medio de los cuales los gobiernos ob-
tienen poder de compra entregado volun-
tariamente por quienes lo poseen, ya sean
entidades gubernamentales extranjeras,

instituciones privadas, organismos o
personas, recibiendo a cambio un instru-
mento o promesa de pago con todos los
aspectos conexos que incluyen emisión
y pago de intereses.
El Estado se ha visto obligado a com-
plementar con el crédito de la nación sus
recursos propios, con el fin de no diferir
en perjuicio del desarrollo económico y
social la producción de bienes y servicios
indispensables para el bienestar de la po-
blación y el fortalecimiento de las bases
del progreso del país (Gabino Fraga).
Deuda pública Obligaciones de pasivo, directas
o contingentes, derivadas de financiamiento
y a cargo de la administración pública federal
centralizada o paraestatal (Ley General de
Deuda Pública). (Véase Contratos adminis-
trativos, Empréstito, Deuda externa.)
Diario Oficial de la Federación Órgano perio-
dístico del Estado federal mexicano. Como
atributo de todo acto jurídico de carácter
general, cualquier disposición legal (orgáni-
ca o materialmente considerada) debe publi-
carse en el órgano periodístico gubernamental.
Se supone que su conocimiento no debe re-
presentar ningún problema; no obstante, es
tal el volumen existente de ordenamientos,
que en realidad resulta imposible conocerlos,
interpretarlos, compilarlos y aplicarlos de
manera adecuada.
Es conveniente que dediquemos algunas
líneas al órgano periodístico gubernamental.
Ese medio de difusión legislativa, en el nivel
federal, se denomina Diario Oficial de la
Federación. Se fundó el 20 de agosto de
1867, cuando era presidente de la república
Benito Juárez García. Las entidades federa-
tivas también cuentan con un medio similar,
llamado por lo general Periódico Oficial.
En esas publicaciones gubernativas deben
Diario Oficial de la Federación 133
insertarse las leyes, los reglamentos y los
otros aspectos del poder público cuya inclu-
sión se prevea en los ordenamientos jurídi-
cos, de conformidad con el código civil y la
Ley del Diario Oficial y Gacetas Guberna-
mentales (1986), a fin de que se apliquen y
observen como es debido.
Las siguientes son algunas excepciones al
generalizado nombre de Periódico Oficial
para las publicaciones gubernamentales de
las entidades federativas: Gaceta Oficial,
Distrito Federal; Gaceta de Gobierno, Esta-
do de México; La Sombra de Arteaga, Que-
rétaro; Boletín Oficial, Sonora; Gaceta
Oficial, Veracruz, y Diario Oficial, Yucatán.
En relación con el Diario Oficial de la
Federación caben los siguientes comenta-
rios: en él proliferan los errores, lo que pro-
voca el uso de fe de erratas (esto plantea un
interesante problema en cuanto al inicio de
vigencia del acto cuya publicación defectuo-
sa se corrige). Por otra parte, no existe un
término para corregir por esa vía (fe de erra-
tas); por ejemplo, con fecha 23 de julio de 1986
se enmienda la publicación del 7 de febrero
de 1984 (Ley General de Salud). Usualmen-
te, desde el régimen de Luis Echeverría
(1970-1976), aparece de lunes a viernes;
pero algunas veces también circula los sába-
dos y hasta en días de descanso obligatorio,
situación ésta que resulta desconcertante
para los lectores.
Se ha llegado a afirmar que mediante la
citada fe de erratas se realiza, indebidamen-
te, actividad legislativa. Debido a la gran
cantidad de información que se publica en
dicho diario, resulta imposible para la mayo-
ría de los particulares interesados lograr su
adecuada conservación y clasificación: se
desconoce cuándo se publicará el índice de
cada tomo. Por último, se ignora por comple-
to quién aprueba o se responsabiliza de la fe
de erratas.
134 Días económicos
Los problemas mencionados a propósito
del Diario Oficial vienen a agudizar la
“compilación y proliferación de las normas
del derecho administrativo” a que se refiere
el programa (1986) de nuestra asignatura.
Días económicos Licencia con goce de sueldo
a la que tiene derecho el servidor público,
generalmente hasta 10 días al año. La regu-
lación para el otorgamiento de días económi-
cos varía de un centro de trabajo a otro, para
prever que no se otorguen más de dos días en
cada ocasión, o que concederlos esté supedi-
tado a la discrecionalidad del superior jerár-
quico, etcétera. Dicho permiso rige en la
administración pública centralizada, descon-
centrada y en algunas paraestatales.
Diplomáticos Véase Servicio exterior.
Discrecionalidad Véase Facultad discrecional.
Disposiciones jurídicas aplicables Enuncia-
mos aquí la legislación más importante en la
materia, ya que al referirnos a los distintos
regímenes aplicables a las relaciones entre el
Estado y sus trabajadores se expone con la
amplitud necesaria el planteamiento del pro-
blema de la legislación burocrática en nues-
tro país.
1. Constitución Política de los Estados Uni-
dos Mexicanos.
2. Ley Federal de los Trabajadores al Ser-
vicio del Estado, Reglamentaria del
Apartado B del Artículo 123 Constitu-
cional.
3. Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos.
4. Ley Federal del Trabajo.
5. Ley del Instituto de Seguridad y Servi-
cios Sociales de los Trabajadores del Es-
tado.
6. Ley del Seguro Social.
7. Ley del Instituto de Seguridad Social
para las Fuerzas Armadas Mexicanas.
8. Ley Reglamentaria de la Fracción XIII
bis del Apartado B del Artículo 123 de la
Constitución Política de los Estados Uni-
dos Mexicanos.
9. Ley Orgánica de la Armada de México.
10. Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea
Mexicanos.
11. Ley del Servicio Exterior Mexicano.
12. Ley Federal de Responsabilidades Admi-
nistrativas de los Servidores Públicos.
13. Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos.
14. Leyes orgánicas y estatutos de las univer-
sidades autónomas.
15. Leyes y reglamentos para los servidores
públicos de las entidades federativas y
municipios.
No menos importantes son las disposiciones
legislativas que las complementan en mate-
rias como estímulos, recompensas y presu-
puesto, además de una cantidad considerable
de acuerdos y reglamentos que contienen,
generalmente, criterios de aplicación de las
leyes y disposiciones de rango superior.
Se ha dicho que los servicios personales
otorgados al Estado en virtud de un contrato
civil privado no constituyen función pública
y, por ende, una relación laboral. No obstan-
te, vale la pena recordar que, actualmente en
México, están sujetos a ciertos lineamientos
contenidos en el decreto que aprueba el pre-
supuesto de egresos de la federación y en
disposiciones expedidas por la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público y la Secretaría
de Contraloría y Desarrollo Administrativo.
Distrito Federal Los distritos federales en el
derecho comparado: la organización en fe-
deraciones de algunos Estados modernos

trajo consigo el problema del establecimien-
to de la residencia de los poderes de esos
supraorganismos y su convivencia con los
poderes locales de los territorios donde se
pensaba asentar a los primeros; de ahí el
origen de los distritos federales.
Una de sus características es que el con-
greso de la federación legisla para el distrito
y su gobierno en ocasiones recae en la perso-
na del jefe del gobierno federal, quien delega
la facultad en alguien designado por él mis-
mo, si no es que lo ejerce de manera directa;
por tanto, los ciudadanos residentes en el te-
rritorio que comprende el distrito no siempre
eligen a sus gobernantes locales.
En nuestro continente, Estados Unidos de
América representa el antecedente más re-
moto de la formación de un distrito federal,
el de Columbia, en 1878 (ya de manera per-
manente).
A la fecha, son cinco los países que en
América han adoptado este sistema: Estados
Unidos de América, Argentina, Brasil, Vene-
zuela y los Estados Unidos Mexicanos. To-
dos los distritos, con las particularidades
propias de su evolución histórica, comparten
las notas características enunciadas, que los
convierten en los verdaderos centros del po-
der político de su respectiva nación.
Esta forma de administración especial ha
llevado al tratadista francés H. Puget a afir-
mar que además del Distrito Federal, las
megalópolis, tan frecuentes en nuestros días,
también requieren una legislación adminis-
trativa especial en virtud de la complejidad y
la magnitud de los problemas que afrontan.
Antecedentes en México. A casi siete siglos
de la fundación de México, Tenochtitlan
como cabeza del imperio azteca, el territorio
que hoy ocupa el Distrito Federal no ha per-
dido un ápice de importancia para la repúbli-
ca y su desarrollo: desde el momento en que
Distrito Federal 135
fue el centro del más poderoso virreinato del
Nuevo Mundo, consumada la conquista es-
pañola, y luego cuando se constituye como
la capital del naciente Estado, al culminar la
lucha por la independencia.
Una vez constituido el nuevo Estado
como federación, mediante decreto del con-
greso el 18 de noviembre de 1824 se asienta
en ese lugar la residencia de los poderes de
la unión, y se deja al frente de la entidad a un
gobernador.
La inestabilidad política, motivada en
mucho por la lucha entre centralistas y fede-
ralistas que sustentaban proyectos nacionales
opuestos, dio origen a una gran cantidad de
disposiciones que oscilaban entre una y otra
ideología, lo cual modificó el papel del Dis-
trito Federal dentro del contexto del país.
El 20 de febrero de 1837, por medio de
otro decreto, el Distrito Federal se incorporó
al departamento de México, lo que le impri-
mió una pauta de corte centralista, hasta que
la constitución de 1857 restauró el federalis-
mo mediante el establecimiento del gobierno
del llamado territorio del Distrito Federal,
gobierno que se basa en ayuntamientos.
La Ley de Organización Política y Muni-
cipal del Distrito Federal (1903) dividió a la
entidad en 13 municipalidades. El jefe del
ejecutivo federal ejercía el poder por medio
de la Secretaría de Gobernación, de la que
dependía el gobernador de la capital.
La constitución de 1917 reservó como fa-
cultad del congreso de la unión la función
legislativa para el Distrito y territorios fede-
rales, y la función ejecutiva para el presidente
de la república, mediante un gobernador al
que nombraría y removería libremente. En
ese mismo año, el 14 de abril, Carranza pro-
mulgó la Ley de Organización Política del
Distrito Federal y de los Territorios, en la que
el gobierno de cada municipio estaba a cargo
de un ayuntamiento de elección popular.
136 Distrito Federal
A esa ley de 1917 le sucedieron las leyes
orgánicas del Departamento del Distrito Fe-
deral de 1928, 1941, 1970 y 1978 (la que
quedó abrogada el 5 de diciembre de 1997),
que de manera específica señalan los órga-
nos que en su momento lo integraron y la
competencia de que estaban dotados.
De manera general, y en su carácter de
órgano de la administración pública central,
el Departamento del Distrito Federal estuvo
contemplado en las diversas leyes de las se-
cretarías y departamentos de estado (1934,
1935, 1939, 1946 y 1958) y en la Ley Orgá-
nica de la Administración Pública Federal
(1976). A partir del 25 de noviembre de
1993, mediante reforma constitucional se
inició una serie de cambios tendientes a do-
tar de ciertos niveles de autonomía al poder
público de la capital del país.
El Distrito Federal como parte de la federa-
ción. El art. 43 constitucional, al enumerar
las partes que conforman los Estados Unidos
Mexicanos, incluye el Distrito Federal, y el
art. 44 prevé la posibilidad de un cambio de
residencia de los poderes de la federación al
disponer, en el caso de que ello suceda, que
el Distrito Federal se convertiría en el estado
del Valle de México, el cual comprenderá el
territorio que le asigne el Congreso de la
Unión.
El Distrito Federal es una parte o entidad
federativa sui generis, ya que no constituye
un estado autónomo. La carta magna lo defi-
ne al indicar que “la ciudad de México es el
Distrito Federal, sede de los poderes de la
unión y capital de los Estados Unidos Mexi-
canos”.
Personalidad jurídica del Distrito Fede-
ral. A juzgar tanto por su carácter de entidad
federativa como por su capacidad patrimo-
nial, consignada en su estatuto de gobierno
(art. 2o.), no habría duda alguna respecto de
la existencia de la personalidad jurídica del
Distrito Federal; sin embargo, hay aspectos
que menoscaban los alcances de esta afirma-
ción; por ejemplo, que no obstante ser parte
integrante de la federación, no tiene la posi-
bilidad de actuar como una entidad autóno-
ma, a la manera de los demás componentes
federativos.
Esta situación ha motivado un debate to-
davía sin resolver, ya que si bien como orga-
nización política no ha podido ser ubicada
dentro de alguna de las formas tradicionales
aceptadas por la teoría, en el plano de los
hechos sí corresponde a un estado más de la
República mexicana; y jurídicamente es una
entidad federativa de carácter especial, con
personalidad sensiblemente limitada por la
intervención en sus asuntos de órganos fede-
rales.
Actual marco jurídico. En un avance para la
democratización del gobierno del Distrito
Federal, en los diarios oficiales del 25 de
octubre de 1993 y del 22 de agosto de 1996
se publicaron sendos decretos mediante los
cuales se reforman diversos artículos de la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, relativos al poder público local
de la sede de los poderes federales.
Las citadas reformas contienen un com-
plejo sistema de artículos transitorios, que
entraron en vigor paulatinamente del 25 de
noviembre de 1993 al 5 de diciembre de 2000.
En seguida anotamos los principales pun-
tos de dichos artículos, según el texto de-
finitivo.
El nuevo marco jurídico está contenido
principalmente en el art. 73, fracc. VI y en el
art. 122 de la constitución política federal.
El 26 de julio de 1994 se publicó el Es-
tatuto de Gobierno del Distrito Federal, que
en cierta forma es similar a las constitucio-
nes políticas de los estados. Lo expidió el

Congreso de la Unión y su contenido precisa
qué les compete a los poderes federales res-
pecto del gobierno del Distrito Federal y qué
a los órganos locales, esto es, cómo concu-
rren en el gobierno del propio Distrito Fede-
ral. Prevé:
1. Bases para la estructura de los órganos
del poder público.
2. Competencia de los órganos locales
(asamblea legislativa, jefatura de gobier-
no del D.F., órganos autónomos y poder
judicial local).
3. Derechos y obligaciones públicos de los
habitantes.
4. Bases para la elección directa del jefe de
gobierno del D.F., los diputados locales y
de los titulares de la administración pú-
blica en cada demarcación territorial.
5. Forma de suplir al jefe de gobierno del
Distrito Federal en sus ausencias tempo-
rales o definitivas.
6. Quién refrendará los decretos y acuerdos
del jefe de gobierno del Distrito Federal.
Administración pública. Estará a cargo de un
jefe de gobierno del Distrito Federal, del
presidente de la república y de los órganos
administrativos que habrá en las actuales
delegaciones políticas. Existe además el
tribunal de lo contencioso administrativo,
órganos desconcentrados y organismos pa-
raestatales, así como las comisiones metro-
politanas de conurbación (apartado g del art.
122 constitucional); el procurador general de
justicia depende del jefe del D.F., aunque su
nombramiento es aprobado por el presidente
de la república.
Jefe de gobierno del Distrito Federal. Será
electo mediante sufragio universal, durará
en su cargo hasta seis años (excepto el de
1997-2000). Puede ser destituido por causa
Distrito Federal 137
grave, por el senado o por la comisión per-
manente del congreso a solicitud de la mitad
de sus integrantes.
Requisitos para ser electo: ser mexicano
por nacimiento, radicar en el D.F., contar con
treinta años de edad como mínimo y, ade-
más, no haber desempeñado ese cargo.
Derechos y obligaciones:
a) Ser jefe de la administración pública
local.
b) Nombrar y remover libremente a los titula-
res de las dependencias del poder ejecuti-
vo local.
c) Reglamentar las leyes locales y presentar
iniciativas.
d) Expedir los decretos promulgatorios de
las leyes aprobadas por la asamblea le-
gislativa del Distrito Federal, que puede
vetar.
e) Nombrar a los magistrados del tribunal
superior de justicia y del tribunal de lo
contencioso administrativo del D.F.
f) Proponer el monto de la deuda pública al
presidente de la república.
g) Designar al procurador general de justi-
cia, con aprobación del presidente de la
república.
Presidente de la República El titular de la
administración pública federal, respecto de
la capital del país, conserva las siguientes
facultades:
• Proponer al senado al nuevo jefe de
gobierno del D.F., cuando haya habido
destitución del anterior.
• Dirigir la fuerza pública local, pudien-
do delegar esta facultad al órgano que
la ley señale.
• Presentar iniciativa de leyes ante el
Congreso de la Unión, respecto del
Distrito Federal.
138 Distrito Federal
• Reglamentar las leyes locales del Con-
greso de la Unión, con el derecho de
veto.
Delegaciones. Previstas como órganos des-
concentrados en el Estatuto de Gobierno del
D.F. Está abierta la posibilidad de modificar
la actual división territorial de las delegacio-
nes, para crear nuevas.
Órganos de participación ciudadana. La
asamblea legislativa regulará lo concerniente
a los comités vecinales que ella misma cree
para este fin. Dichos comités intervendrán en
los programas regionales de la administra-
ción pública del Distrito Federal, en cuanto a
su consulta, aprobación, gestión, supervisión
y evaluación.
Las delegaciones políticas del Distrito Fede-
ral. En atención a las dimensiones e impor-
tancia del Distrito Federal y a diferencia de
los otros distritos federales en el continente
americano, se advirtió la necesidad de divi-
dirlo territorialmente en 16 delegaciones,
creadas como órganos desconcentrados de-
pendientes del jefe de gobierno del Distrito
Federal.
Esas delegaciones político administrati-
vas son las siguientes:
1. Álvaro Obregón.
2. Azcapotzalco.
3. Benito Juárez.
4. Coyoacán.
5. Cuajimalpa de Morelos.
6. Cuauhtémoc.
7. Gustavo A. Madero.
8. Iztacalco.
9. Iztapalapa.
10. La Magdalena Contreras.
11. Miguel Hidalgo.
12. Milpa Alta.
13. Tláhuac.
14. Tlalpan.
15. Venustiano Carranza.
16. Xochimilco.
Está prevista la posibilidad de modificar la
actual división territorial de las delegacio-
nes, a efecto de crear nuevos entes de este
tipo. Es de hacer notar que la ley suele usar
el vocablo delegación, pero tradicionalmente
se emplea la frase delegación política.
Los delegados. La ley establece como únicos
requisitos para ocupar el cargo de delegado,
haber residido en la entidad por un tiempo no
menor de dos años anteriores a la fecha de su
nombramiento, además de que sea electo
mediante el sufragio universal.
Adicionalmente al desempeño de las ta-
reas que le son propias a la delegación
como órgano desconcentrado del gobierno
del Distrito Federal, su titular tiene la obli-
gación de realizar recorridos periódicos
dentro de su área territorial de competencia,
con la finalidad de cerciorarse físicamente
de las condiciones en las que se otorgan los
servicios públicos a la comunidad. Asimis-
mo, dará audiencia al público cuando me-
nos dos veces por semana.
Competencia de las delegaciones del Dis-
trito Federal. De la manera que se ha men-
cionado, las delegaciones del Distrito
Federal han sido constituidas como órganos
desconcentrados, jerárquicamente subordi-
nadas al jefe de gobierno del D.F., y su
competencia está dirigida a conocer de los
asuntos propios de la entidad federativa
dentro del ámbito territorial que a cada una
le ha establecido la ley orgánica; el jefe del
Distrito Federal puede revisar, modificar,
conformar, revocar o nulificar los actos que
éstas emitan.

Al respecto, la legislación del Distrito
Federal señala la competencia con que con-
tarán para el desempeño de sus tareas. Des-
tacamos como las más importantes:
1. Atender y vigilar la prestación de los ser-
vicios públicos.
2. Otorgar licencias para la realización de
obras de construcción, ampliación, modi-
ficación o conservación de inmuebles.
3. Expedir licencias y autorizaciones para el
funcionamiento de los giros sujetos a re-
glamentos locales.
4. Imponer sanciones no fiscales por viola-
ciones a reglamentos gubernativos.
5. Expedir certificados de residencia a per-
sonas domiciliadas dentro de los límites
de la delegación.
6. Conservar en buen estado las vías públi-
cas de su jurisdicción.
7. Reparar y construir escuelas; restaurar y
mantener bibliotecas, museos y demás
centros donde se otorguen servicios so-
ciales, culturales y deportivos.
8. Prestar el servicio de alumbrado público.
9. Procurar la conservación de los servicios
domiciliarios de agua potable y drenaje
efectuando las obras necesarias hasta los
límites establecidos por el reglamento de
la materia.
10. Fomentar las relaciones de colaboración
con instituciones cuya finalidad sea el
bienestar de la comunidad.
11. Realizar obras para regenerar los barrios
deteriorados.
Es de señalar que las facultades consignadas
podrán ser ejercidas por el servidor público
jerárquicamente inmediato inferior al titular
de la delegación política.
Competencia de la administración pública
del Distrito Federal. La ciudad de México y
Distrito Federal 139
su área metropolitana es reconocida en nues-
tros días como la más poblada del orbe, pri-
macía que implica la presencia de problemas
de gran magnitud y acrecienta las dificulta-
des para gobernarla y proporcionarle los re-
cursos necesarios para su subsistencia.
Ante este hecho e intentando un enfoque
multidisciplinario del problema, el legislador
otorgó a la administración pública del Distri-
to Federal competencia en materias de go-
bierno, jurídicas y administrativas, hacienda,
obras y servicios, cuestiones sociales y eco-
nómicas, y prestación de servicios públicos.
a) En materia de gobierno. Destacan: admi-
nistrar el patrimonio del Distrito Federal;
imponer sanciones por violación a los
reglamentos gubernativos; cuidar de la
observancia de las normas de policía en
la entidad; otorgar licencias y autoriza-
ciones a los establecimientos sujetos a con-
trol gubernativo; imponer horarios a los
giros comerciales, industriales y de servi-
cios, definir y aplicar un sistema de pro-
tección civil.
b) En materia jurídica y administrativa.
Certificar los documentos que le corres-
ponden; asegurarse de que en los conve-
nios y contratos en que sea parte, sus
intereses estén protegidos; ejercer las ac-
ciones y excepciones derivadas de éstos,
así como las que se refieren a la defensa
administrativa y judicial de sus derechos
tributarios; coordinar y vigilar el funcio-
namiento de los juzgados cívicos y del
registro civil; manejar el registro público
de la propiedad y del comercio; prestar
servicios de defensoría de oficio; prepa-
rar la declaración de causa de utilidad
pública y la consecuente expropiación, y
otros asuntos similares.
c) En materia de hacienda. Formular y pro-
poner el proyecto de presupuesto anual
140 Distrito Federal
de egresos; autorizar las erogaciones que
correspondan; establecer los servicios de
apoyo administrativo necesarios para el
cumplimiento de sus programas, partici-
par en la formulación de su programa
financiero y el control de su deuda públi-
ca; programar sus ingresos anuales; for-
mular los proyectos de leyes fiscales y la
de ingresos del Distrito Federal; realizar
visitas domiciliarias para comprobar el
cumplimiento de las disposiciones fisca-
les que le competan y, en su caso, impo-
ner la sanción correspondiente, entre
otros asuntos.
d) En materia de obras y servicios. Estable-
cer las políticas y sistemas a seguir en la
planeación urbana, así como en lo relati-
vo al mejoramiento y protección ecoló-
gica de la entidad. Vigilar la contratación
y ejecución de obras y servicios para el
Distrito Federal; ordenar la elaboración
de estudios y proyectos para los siste-
mas de agua potable, así como controlar
los pozos profundos y manantiales; pro-
poner la regeneración de colonias popula-
res, además de fijar y ejecutar la política
en materia de servicios públicos.
e) En materia social y económica. Promo-
ver y fomentar las actividades cívicas,
sociales, culturales y recreativas en la
entidad; estudiar las políticas que regulen
el crecimiento industrial, fomentando la
mediana, pequeña y microindustria;
promover la integración de grupos de
servicio social voluntario; fomentar la
producción industrial y la comercializa-
ción de servicios básicos; proporcionar
los servicios de localización de personas
extraviadas y vehículos desaparecidos,
accidentados o detenidos en la vía públi-
ca, entre otras tareas.
f) En materia de prestación de servicios pú-
blicos. La prestación de los servicios
públicos corresponde al Distrito Federal
en el área de su circunscripción, según lo
disponen sus leyes. Sin embargo, se seña-
la la posibilidad de que temporalmente
los presten particulares, mediante conce-
sión que otorgue al respecto.
Estos servicios públicos son, entre otros: trans-
porte urbano y suburbano, distribución de
agua potable, panteones, mercados públicos
de abasto, rastros, alumbrado público, limpia,
recolección de basura, y alcantarillado.
Para el estudio, planeación y despacho de
los asuntos administrativos, el jefe de go-
bierno del Distrito Federal se auxiliará, en
los términos de la ley local de la administra-
ción pública, de los siguientes órganos cen-
tralizados:
a) Secretaría de Gobierno.
b) Secretaría de Desarrollo Urbano y Vi-
vienda.
c) Secretaría de Desarrollo Económico.
d) Secretaría de Medio Ambiente.
e) Secretaría de Obras y Servicios.
f) Secretaría de Educación, Salud y Desa-
rrollo Social.
g) Secretaría de Finanzas.
h) Secretaría de Transportes y Vialidad.
i) Secretaría de Seguridad Pública.
j) Secretaría de Turismo.
k) Oficialía Mayor.
l) Contraloría General.
La propia Ley Orgánica de la Administra-
ción Pública del Distrito Federal señala los
asuntos que competen a cada una de las de-
pendencias indicadas.
Función legislativa. La función legislativa
local corresponde, en la mayoría de los ru-
bros, a la asamblea legislativa del Distrito
Federal, la que amplía así su competencia
para llegar a ser casi una legislatura local.
 Diversificación de los régímenes para regular las relaciones de los servidores...
Al Congreso de la Unión le corresponderá:
• Expedir y, en su caso, reformar el Esta-
tuto de Gobierno del Distrito Federal.
• Legislar en materias no reservadas a la
asamblea legislativa.
• Autorizar anualmente el monto de la
deuda pública local.
• Remover, por medio del senado o de
la comisión permanente, al jefe del D.F.,
por causa grave.
Diversificación de los regímenes para regular
En otros rubros, la función legislativa del
D.F. la ejercerá la asamblea legislativa
(véase).
Función jurisdiccional. Está a cargo del po-
der judicial local, que se integra por:
• Tribunal superior de justicia.
• Consejo de la judicatura del Distrito
Federal.
• Juzgados de primera instancia, en mate-
ria civil, penal, familiar, de arrendamien-
to inmobiliario y de inmatriculación
judicial.
• Juzgados de paz.
Otros órganos que realizan función jurisdic-
cional, pero no se encuentran dentro del po-
der judicial, son el tribunal de lo contencioso
administrativo del Distrito Federal y las jun-
tas de conciliación y arbitraje.
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étrangères, Dalloz, París, 1969.
Sáenz Arroyo, José, et al., La renovación nacio-
nal a través del derecho, Porrúa, México, 1988.
las relaciones de los servidores públicos
con el estado El estudio de la función públi-
ca en nuestro país afronta como problema
nodal la amplia gama de regímenes aplica-
bles a las relaciones jurídico laborales que
privan entre el Estado y los servidores públi-
cos. Esta complejidad refleja, en los hechos,
acentuados contrastes entre los que prestan
sus servicios en la función pública (para el
Estado) y los trabajadores en general.
El apartado B, que se adicionó al art. 123
constitucional en 1960, inicia su texto enun-
ciando las condiciones mínimas bajo las
cuales los poderes de la unión (ejecutivo,
legislativo y judicial) y el gobierno del Dis-
trito Federal establecen relaciones laborales
con sus trabajadores.
En 1963, con el propósito de reglamentar
la aplicación del citado apartado, se expide la
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio
del Estado (conocida como ley burocrática).
En ella se incorpora expresamente al régi-
men del apartado B a once entes públicos
descentralizados y desconcentrados, entre
los que se encuentran el Instituto de Seguri-
dad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado, la Lotería Nacional para la Asis-
tencia Pública, la Comisión Nacional Banca-
ria y de Valores, etc. (art. 1o.). Esto ha sido
juzgado como impropio porque rebasa al
texto constitucional que observa sólo a los
142 División de poderes
poderes de la unión y al gobierno del Distrito
Federal.
Aunado a lo anterior, la legislación mexi-
cana contempla disposiciones que regulan de
manera específica ciertas relaciones labo-
rales que se presentan dentro de los tres
poderes de la unión; tal es el caso de los
trabajadores de base y de los de confianza,
excluyendo a estos últimos del régimen de la
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio
del Estado (art. 8o.) y reconociéndoles sólo
las medidas de protección al salario y los
beneficios de la seguridad social.
La misma constitución en el artículo y
apartado que se comentan (fracc. VII),
establece un tratamiento distinto en mate-
ria de conflictos laborales entre el poder
judicial federal y sus trabajadores. En la
reforma de 1996, el art. 99 fija un régimen
de excepción para los empleados del tri-
bunal electoral.
Sin embargo, en el poder ejecutivo la si-
tuación es todavía más compleja, ya que los
militares, los agentes del ministerio público,
el personal de servicio exterior y el de los
cuerpos de seguridad pública están excluidos
del régimen contemplado para los demás
trabajadores al servicio del Estado y se rigen
por sus propios ordenamientos (fracc. XIII
del apartado B del art. 123 constitucional y
art. 8o. de la Ley Federal de los Trabajadores
al Servicio del Estado).
Por otra parte, la multitud de organismos
que conforman la administración pública
paraestatal observa poca uniformidad en
cuanto a los regímenes laborales que le son
aplicables, ya que su ubicación en el aparta-
do A o B del art. 123 constitucional obedece
más a las circunstancias coyunturales pre-
sentes en el momento de la creación de los
organismos, que a cuestiones técnico jurídi-
cas. El criterio actual de nuestro máximo
tribunal es que la relación laboral en los en-
tes paraestatales la rige el apartado A del art.
123 y la Ley Federal del Trabajo.
También se da una situación particular
con las sociedades nacionales de crédito, las
que regulan sus relaciones laborales de
acuerdo con el apartado B, pero le es aplica-
ble la seguridad social que otorga el Instituto
Mexicano del Seguro Social. Además, se
aplica de manera específica la Ley Regla-
mentaria de la Fracción XIII bis del Aparta-
do B del Artículo 123 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos,
ley que a su vez remite a cinco títulos de
la ley del apartado B.
Con el aparente fin de recalcar la autono-
mía del Instituto Federal Electoral, en la
constitución se establecen las bases para un
sistema diferente que rija la relación laboral
y dirima los conflictos entre el organismo y
sus trabajadores. Esta pluralidad de regí-
menes complica no sólo el estudio de la
función pública en nuestro país, sino su
aplicación misma; además, genera desigual-
dad entre los trabajadores en cuanto a los
derechos que gozan, de acuerdo con el orde-
namiento que regula la materia laboral en
sus centros de trabajo. Así, los trabajadores
de la Universidad Nacional Autónoma de
México pactan con la institución las condi-
ciones de trabajo, los incrementos salariales
y las prestaciones mediante la suscripción de
un contrato colectivo de trabajo; beneficio
que no se observa, por ejemplo, en los traba-
jadores de cualquier secretaría de Estado, a
quienes se les imponen tales rubros.
División de poderes Véase Funciones del Es-
tado.
Doctrina Fuente de las distintas ramas del de-
recho. Se consideran como tal, los estudios
metodológicos de los diversos aspectos de
las ciencias jurídicas.

En derecho administrativo la bibliografía es
extensa. Debido a que incluimos al final de
las principales voces que figuran en esta
obra la referencia a importantes tratadistas
de nuestra disciplina, omitimos en este
lugar mencionarlas para no resultar repeti-
tivos.
Dominio eminente Véase Propiedad originaria.
Dominio directo Al lado del dominio eminente
Dominio privado del estado Bienes a los que
(imperio del Estado sobre su territorio) exis-
te el directo, por medio del cual el Estado se
reserva ciertos bienes o actividades.
El constituyente de Querétaro adjudica al
Estado determinados recursos de lo que se ha
llamado dominio directo. Ellos son:
1. Hidrocarburos.
2. Energía eléctrica.
3. Energía nuclear.
4. Aguas.
5. Minerales.
En lo que se refiere a hidrocarburos, electri-
cidad y energía nuclear, la explotación es
exclusiva del Estado y no admite la posibi-
lidad de otorgar concesiones. La electricidad
es dominio directo cuando se genera y dis-
tribuye como servicio público; si es para
otros fines, corresponde al ámbito de la ac-
tividad de los particulares, por ejemplo:
plantas de luz en cines y hospitales, acumu-
ladores. (En 1999 se inicia la privatización
de la industria eléctrica mexicana.) La ener-
gía nuclear, que sólo puede usarse con fines
pacíficos, se reguló constitucionalmente a
partir de 1975.
Respecto de los recursos hidrológicos y
mineros, la administración pública puede
otorgar concesiones, pero el Estado conserva
el dominio.
El fundamento constitucional del dominio
directo se encuentra en el art. 27, párrafos
cuarto, quinto, sexto y séptimo.
Dominio privado del estado 143
Según lo expuesto acerca del dominio
directo, podemos conceptuarlo como un sec-
tor de recursos naturales sobre los cuales el
Estado se reserva su explotación exclusiva, y
que excepcionalmente concesiona. (Véase
Propiedad originaria.)
el legislador ha estimado innecesario otor-
garles una protección tan rígida y tantos re-
quisitos como a aquellos que se hallan dentro
del dominio público. Para ellos, en términos
generales, no hay reglas exorbitantes al dere-
cho privado.
La denominación para este grupo de
bienes estatales, que ha adquirido arraigo
en nuestros textos legales y en la biblio-
grafía jurídica, tiene su origen en la regu-
lación y clasificación del patrimonio de los
estados autocráticos anteriores a la época
contemporánea, que distinguían entre el
patrimonio al que se da acceso al pueblo y
los bienes del gobernante. Este criterio,
lógicamente, no posee validez en la actua-
lidad, ya que lo dominante, como se dijo,
es el interés en proteger, con mayor o me-
nor minuciosidad, los bienes a cargo del
poder público.
Clasificación. De conformidad con el art. 3o.
de la Ley General de Bienes Nacionales, los
bienes de dominio privado de la federación
son los siguientes:
1. Tierras y aguas que no sean de uso co-
mún, enajenables a particulares. En este
punto quedaría incluida la disposición de
la fracc. VIII del art. 3o., adicionado se-
gún reforma del 7 de febrero de 1984,
acerca de áreas para regularización de la
tenencia de la tierra y atender al problema
habitacional.
144 Dominio privado del estado
2. Nacionalizados a asociaciones religiosas
y no destinados a culto público. Aquí
quedan comprendidos los bienes pertene-
cientes a corporaciones religiosas de for-
ma directa o por interpósita persona y
cuya finalidad no sea la enseñanza o pro-
pagación de alguna religión; en la actua-
lidad (reforma constitucional del 28 de
enero de 1992), la nacionalización de este
tipo de bienes ya no existe.
3. Bienes declarados vacantes ubicados en
el Distrito Federal. Antes de la conver-
sión en estados de Baja California Sur y
Quintana Roo, en este renglón se com-
prendían también los bienes vacantes si-
tuados en esos territorios.
Son bienes vacantes, de conformidad
con el art. 785 del código civil, de aplica-
ción federal, los inmuebles que no tienen
dueño cierto y conocido.
4. Los de organismos federales paraestata-
les que se extingan. A partir de la ley de
1982 que regula el patrimonio federal, se
precisa que son entes paraestatales aque-
llos a los que se refiere esta disposición.
5. Los adquiridos en el extranjero. Este pun-
to se añadió en la ley de 1982, actualmen-
te vigente.
6. Muebles sustituibles puestos al servicio
de los poderes federales. Aquí quedan
comprendidos bienes como escritorios,
vehículos y archiveros.
7. Otros adquiridos por la federación. El le-
gislador quiso que quedara comprendido
cualquier bien que se hubiera omitido
en la lista anterior, como en la contenida en
el art. 20 de la Ley General de Bienes
Nacionales, relativa al dominio público,
de manera tal que ningún bien saliera del
control patrimonial del poder público.
Características. Los bienes de dominio
privado del Estado son inembargables y
admiten todo tipo de contratos, excepto la
donación y el comodato. La ley de la materia
permite la donación en los siguientes casos:
“a favor de gobiernos de los estados o de los
municipios, para que utilicen los inmuebles
en los servicios públicos locales, en fines
educativos o de asistencia social”, y el co-
modato y la donación a favor de entes priva-
dos que realicen actividades de interés social,
sin propósitos de lucro.
Los inmuebles de esta categoría son ac-
tualmente imprescriptibles. Cuando se trata
de bienes muebles, pueden prescribir en fa-
vor de particulares, duplicándose los plazos
que para adquirir por este medio establece el
derecho civil.
Permiten ser enajenados fuera de subasta
pública y, en algunas ocasiones, a plazos.
En las operaciones realizadas con este tipo
de bienes, habrán de intervenir, llegado el
caso, “Notarios del patrimonio inmueble
federal” designados por la secretaría com-
petente.
Aunque en principio, como quedó anota-
do, les es aplicable el derecho común y no
tienen una protección especial en el orden
jurídico, la verdad es que hay una serie de
disposiciones de derecho administrativo que
los regulan, principalmente por formar parte
del acervo patrimonial del Estado, además
de algunas de tipo reglamentario. Son de
mencionarse a este respecto los ordenamien-
tos siguientes:
1. Ley General de Bienes Nacionales
(2004).
2. Ley Orgánica de la Administración Públi-
ca Federal (1976).
3. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Público (2000).
4. Ley de Obras Públicas y Servicios Rela-
cionados con las Mismas (2000).
5. Ley de Aguas Nacionales (1992).

6. Ley de Terrenos Baldíos, Nacionales y
sus Demasías (1951).
7. Ley General de Desarrollo Forestal Sus-
tentable (2003).
8. Ley de Nacionalización de Bienes, Re-
glamentaria de la fracc. II del art. 27
constitucional (1940).
9. Ley Federal de Vivienda (1984).
10. Ley General del Equilibrio Ecológico y
la Protección al Ambiente (1988).
Dominio público De acuerdo con el DRAE, el
término dominio público tiene las siguientes
connotaciones:
• El que, bajo la salvaguarda del Estado,
tienen todos en las cosas útiles que no
pueden ser objeto de apropiación, en las
apropiables que no han sido concedidas
o que han prescrito, y en las que no han
sido ganadas por modo legítimo.
• El que pertenece al Estado en bienes
que, sin ser de uso común, están desti-
nados a algún servicio público o al fo-
mento de la riqueza nacional.
• Ser sabida de todos una cosa.
En propiedad intelectual, es de dominio pú-
blico la obra que ha dejado de estar protegida
por la normatividad jurídica existente en la
materia y que puede, por tanto, explotar
cualquier persona.
Evolución del concepto jurídico. El dominio
público, dentro del sistema patrimonial del
Estado, es una de las figuras estudiadas con
mayor profundidad y en ocasiones se le
identifica, erróneamente, con la totalidad
de los bienes públicos. Para muchos auto-
res, el dominio público está ya precisado
desde el derecho romano; otros ubican su
delimitación en la doctrina francesa de fines
del siglo XVIII.
Dominio público 145
Indiquemos por ahora que forman parte
del dominio público los bienes más impor-
tantes del Estado, y que hay un interés cultu-
ral y ecológico, un afán de que cierto
patrimonio trascienda, aun sobre el interés
social y sobre el momento histórico que se
vive. Ésta parece ser la nota más importante,
si no es que la única constante en toda la
amplia gama de bienes que forman el llama-
do dominio público.
Con base en lo anterior, es posible formu-
lar un concepto de dominio público: sector
de los bienes del Estado sobre los cuales éste
ejerce una potestad soberana, conforme a
reglas del derecho público, a efecto de regu-
lar su uso o aprovechamiento, y de esa ma-
nera asegurar su preservación o explotación
racional.
Resulta interesante en este umbral del
siglo XXI tener en cuenta la definición que
adopta el proyecto de reforma del código de
Napoleón, citada por Laubadère y que hoy ins-
pira ampliamente a la jurisprudencia francesa:
Dominio público es el conjunto de los bienes
de las colectividades públicas y estableci-
mientos públicos que se encuentran, sea a la
directa disposición del público usuario, sea
afectados a un servicio público.
Citemos por último la definición de Álvarez
Gendín:
El dominio público es una forma de propiedad
especial privilegiada de los entes públicos,
afectada a la utilidad pública, a un servicio
público o al interés nacional y entre tanto su-
jeto a la inalienabilidad o imprescriptibilidad.
Clasificación. En cuanto a qué bienes, con-
cretamente, integran el dominio público y su
clasificación, creemos que es válido intentar
un agrupamiento de los así considerados por
nuestro derecho positivo federal vigente, si-
guiendo tres criterios: cultural, ecológico y
económico.
146 Dominio público
1. Culturales
a) Templos y otros inmuebles construi-
dos o destinados al culto, o a la admi-
nistración, propaganda o enseñanza de
alguna religión.
b) Monumentos históricos y artísticos
(incluso los arqueológicos).
c) Documentos y expedientes de las ofi-
cinas.
d) Libros, incunables, publicaciones pe-
riódicas.
e) Mapas, planos.
f) Grabados importantes.
g) Colecciones de museos, científicas, de
flora, de fauna, numismáticas y filaté-
licas.
h) Objetos que contengan imágenes o
sonidos (por ejemplo, películas, fono-
grabaciones).
i) Pinturas murales y obras artísticas (in-
cluso si pertenecen a entes descentrali-
zados).
j) Inmuebles utilizados por los poderes
federales.
k) Inmuebles destinados al servicio de
otros gobiernos.
2. Ecológicos
a) Espacio aéreo.
b) Espacio sideral.
c) Mar territorial (12 millas marinas). Mar
patrimonial (188 millas marinas).
d) Aguas: marítimas interiores, de lagu-
nas y de las minas; esteros, lagos, ríos,
corrientes de agua.
e) Cauces, lechos y riberas.
f) Plataforma continental y zócalos sub-
marinos.
g) Terrenos baldíos.
h) Terrenos ganados al mar.
i) Servidumbres, cuando el predio dominan-
te sea de dominio público (se trata, desde
luego, de un derecho, no de un bien).
j) Zona marítimo terrestre.
k) Playas.
l) Bahías, radas y ensenadas.
m) Obras hidráulicas.
n) Plazas, paseos y parques públicos.
o) Predios rústicos.
3. Económicos
a) Minerales.
b) Salinas.
c) Yacimientos utilizables como fertili-
zantes.
d) Hidrocarburos.
e) Lechos del mar territorial y de aguas
marítimas interiores.
f) Caminos y puentes.
g) Inmuebles destinados a un servicio
público.
h) Inmuebles declarados inalienables.
i) Puertos y sus obras.
j) Inmuebles patrimonio de organismos
descentralizados y que no se usen como
oficinas.
Conforme a nuestra anterior legislación fe-
deral, serán bienes de dominio público:
a) Los de uso común:
1. Espacio aéreo y sideral.
2. Mar territorial.
3. Mar patrimonial.
4. Aguas marítimas interiores: bahías, radas
y ensenadas.
5. Playas.
6. Zona marítimo terrestre.
7. Puertos marítimos y sus obras.
8. Corrientes de agua, incluye cauce, ribera
y zona federal.
9. Vasos de lagos, lagunas y esteros.
10. Obras hidráulicas.
11. Caminos y puentes: calles, avenidas, ca-
rreteras, caminos vecinales, terracerías,
viaductos, autopistas y similares.

12. Parques, jardines y explanadas.
13. Monumentos arqueológicos, históricos,
artísticos y ornamentales.
a) Ciertos recursos naturales: hidrocar-
buros, minerales, aguas del subsuelo
y de las minas, plataforma continental y
zócalos submarinos.
b) Lechos del mar territorial y de las aguas
marítimas interiores.
c) Inmuebles destinados a un servicio
público o a una actividad asimilada a
éste: palacios de los poderes federales,
templos, establecimientos fabriles; los
afectos a organismos federales, a otros
gobiernos, a entes de la federación y a
asociaciones no lucrativas de interés
social; predios rústicos al servicio de la
federación, y de los descentralizados
(excepto sus oficinas).
d) Terrenos baldíos y terrenos ganados al
mar; incluyendo sus servidumbres
cuando sean predios dominantes.
e) Muebles valiosos e insustituibles: expe-
dientes de oficina, documentos, grabados,
colecciones de museos, fonograbaciones,
libros, incunables, etcétera.
Características. Los bienes de dominio pú-
blico están sujetos a un régimen del derecho
público, basado principalmente en los arts.
27 y 42 constitucionales, así como (en el ni-
vel federal) en la Ley General de Bienes
Nacionales. Existe, además, legislación es-
pecífica en algunas materias, como son patri-
monio cultural, recursos mineros, energéticos,
sistema hidrológico, mares, templos, cami-
nos y terrenos baldíos.
Los bienes que integran ese sector patri-
monial llamado dominio público presentan
ciertas características que autores y legisla-
dores señalan en forma casi unánime, aun-
que con las obvias diferencias conceptuales,
terminológicas y de sistematización.
Dominio público 147
Esas características o consecuencias de la
naturaleza dominical de una cosa, son las
siguientes:
1. Pueden formar parte del patrimonio
del poder público en cualquiera de sus tres
niveles: federal, local o municipal; 2. su in-
corporación, desincorporación o cambio de
destino requiere un procedimiento especial
de derecho público; 3. son imprescriptibles;
4. son inalienables; 5. son inembargables; 6.
por lo general son concesionables; 7. existe
un régimen especial de infracciones y san-
ciones tendientes a protegerlos.
Veamos brevemente cada una de esas ca-
racterísticas de los bienes del dominio públi-
co, sin rebasar los límites que impone el
carácter de la presente obra.
1. Pueden formar parte del patrimonio fe-
deral, local o municipal. En efecto, los
arts. 27, 73 y 132 constitucionales reser-
van a la federación sólo algunos bienes,
en tanto que, de acuerdo con el art. 124,
el resto del patrimonio público se regula-
rá por la ley local, la que conforme al
orden jurídico de cada entidad federativa,
distribuirá los mismos entre las órbitas
competenciales correspondientes. Esta si-
tuación, con sus lógicas variantes, se re-
pite en otros países. Entre los bienes que
quedan fuera de la órbita federal, se seña-
lan, aunque sin generalizar, las calles, los
mercados públicos y los panteones.
2. Su incorporación, desincorporación o
cambio de usuario requiere un procedi-
miento especial de derecho público.
Aparte de que la constitución política es
la que señala cuáles son los bienes estata-
les y remite a una ley secundaria para re-
gular las cuestiones dominicales (todo lo
cual sería suficiente para indicar el régi-
men de derecho público a que se encuen-
tran sujetos esta clase de bienes), los arts.
148 Dominio público
17 y 37 de la Ley General de Bienes Na-
cionales estatuyen que este tipo de actos
de administración patrimonial habrán de
efectuarse mediante un decreto emitido
por el presidente de la república. Además,
la propia ley y otros ordenamientos apli-
cables contemplan detalles del cambio de
destino (si se trata sólo de trocar de usua-
rio dentro de la administración central, el
acto lo emitirá el secretario del ramo).
3. Son imprescriptibles. El Estado jamás
perderá la potestad sobre los bienes de
dominio público en favor de los particu-
lares debido al transcurso del tiempo.
Esta protección es en pro de los bienes
dominicales y es una de las notas cons-
tantes en la doctrina y la legislación.
4. Son inalienables. El dominio público
está, por esencia, fuera del comercio. Sin
embargo, hay quien afirma que esa idea
se refiere al comercio en el ámbito de los
particulares y que ese tipo de bienes sí
están dentro del “comercio de derecho
público”. Lo que resulta claro es que
mientras no haya de por medio un acto de
desafectación, esas cosas no podrán ena-
jenarse válidamente en beneficio de los
administrados. Esto es conforme a uno de
los puntos torales de la idea de dominica-
lidad.
5. Son inembargables. En nuestro derecho
esta característica es común a todo patri-
monio estatal. Para forzar al Estado a
cumplir sus obligaciones, no es dable se-
guir procedimientos que impliquen el
embargo de bienes; cuestión ésta extensi-
ble, fundamentalmente, a las cosas perte-
necientes a la dominicalidad.
6. Por lo general son concesionables. Con-
sideramos que los bienes dominicales son
en algunas ocasiones concesionables, de-
bido a su naturaleza o a su importancia
económica. Es el caso del espacio aéreo,
la zona marítimo terrestre, los yacimien-
tos minerales y las aguas.
Sin embargo, esa característica no es
constante para todos los bienes que caen
dentro del dominio público, pero es de
interés observarla a efecto de presuponer
que el Estado quiere, en ciertos casos, que
un bien se use, pero bajo su tutela: no
desea dejar al libre albedrío del adminis-
trado el disfrute de una cosa la cual, por
otra parte, él está dispuesto y a veces in-
teresado en que se use.
Los bienes así concesionados no salen
del patrimonio del Estado. Éste conserva
el dominio, y al particular concesionario
sólo se le permite el uso y disfrute, según
modalidades impuestas por la autoridad
en el acto de la concesión. Dichas moda-
lidades contemplarán las circunstancias
por cuya causa los bienes puedan regresar
a la tutela directa del Estado.
7. Existe un régimen especial de infraccio-
nes y sanciones tendiente a protegerlos.
La Ley General de Bienes Nacionales
vigente contempla este aspecto de la di-
námica de los bienes estatales: su protec-
ción represiva por parte del derecho
público. A esto habrá de agregarse las
disposiciones que para los propios bienes
estatuyen el código penal y otros ordena-
mientos.
El tema no carece de importancia; al
contrario, es una nota constante y central
de la dominicalidad.
El poder público reitera su tutela sobre
estos bienes al protegerlos de cualquier
acción que implique demérito, destruc-
ción o cualquier daño que merme su uti-
lidad.
Vimos que una característica capital del do-
minio público es que los bienes que forman
parte de él son inalienables. Se ha señalado

como nota distintiva de la dominicalidad que
esos bienes están fuera del comercio; noso-
tros la consideramos importante pero no de-
terminante.
El dominio público es una figura amplia-
mente estudiada en el derecho administrati-
vo. A propósito de ella se han ensayado
diversos criterios para considerar un bien
dentro de este sector patrimonial: por la na-
turaleza del objeto, por la mera voluntad del
legislador, etc. En nuestro concepto hemos
adoptado una posición conservacionista al
considerar que existe un interés ecológico no
reconocido expresamente, el cual persiste a
lo largo del tiempo en toda la mecánica de
protección o tutela con que el legislador ha
rodeado la dominicalidad. Tal parece que la
sociedad antes de tomar conciencia plena de
la dolorosa destrucción o degradación de la
naturaleza (víctima de los avances tecnológi-
cos), en una actitud inconsciente de autocon-
servación, por instinto de supervivencia, ha
intentado preservar (sentando las bases para
ello) ciertos bienes, con un afán de trascen-
dencia histórica. Ese afán de hacer perdurar
cierto patrimonio hace que el legislador per-
mita o decrete su incorporación a la domini-
calidad. Esta idea de trascendencia en el
tiempo parecerá clara si se tiene en cuenta la
tradicional división del patrimonio estatal en
bienes de dominio público y bienes de domi-
nio privado. En aquéllos existe un interés en
conservarlos, en los segundos está claramente
aceptado que pueden ser sustituidos con faci-
lidad. Aun en el caso de recursos naturales no
renovables, el poder público no desea que se
Dominio público 149
exploten de manera irracional, limita en lo
que se refiere a su obtención y reserva para el
futuro, una “ración” considerable de ellos.
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1960.
Villasana Rivero, Edgardo, “La administración
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Aportaciones al conocimiento de la administra-
ción federal (autores mexicanos), Secretaría de
la Presidencia, México, 1977.
Ecología Estudio de las relaciones de los seres
vivos con su medio. En esta voz se trata sólo
de dar elementos para la introducción al es-
tudio del derecho ecológico.
Ecología. Estudio de las configuraciones es-
pacio funcionales que en áreas determinadas
surgen y cambian mediante procesos de inte-
racción ecológica.
Interacción ecológica. Proceso de modifica-
ción recíproca, que incluye los aspectos de
competencia y cooperación, por el cual los
organismos individuales o grupos influyen
unos en otros, indirecta o impersonalmente,
al hacer uso de alguna fuente limitada de
abastecimiento natural con que los otros
cuentan.
Ecología humana. Rama de la ciencia que
trata de las relaciones recíprocas entre el
hombre y el medio; comprende la autoecolo-
gía humana, o estudio de las relaciones recí-
procas entre el individuo y su medio; y la
sinecología humana, o estudio de las rela-
ciones recíprocas entre los grupos y sus
medios. Dentro de las ciencias sociales com-
prende la geografía humana, estudio de las
relaciones recíprocas directas entre los indi-
viduos (o grupos) y su medio físico, y la
ecología interaccional, estudio de las confi-
guraciones espacio funcionales que en áreas
determinadas surgen y cambian mediante
procesos de interacción ecológica.
James A. Quinn
También existe la opinión de que debe ha-
blarse, más que de derecho ecológico, de
derecho ambiental, y se define a éste como:
El conjunto de normas de interés público que
regulan las relaciones del hombre con la natu-
raleza respecto del aprovechamiento de los
recursos que ella proporciona, evitando la
degradación del propio orden natural.
Américo Flores Nava
El movimiento que se interesa en el estudio
especializado de los problemas del deterioro
del ambiente en nuestro tiempo tiene su ori-
gen en la sensibilización que se experimenta
entre los graves y a veces irreversibles daños
que el hombre viene causando a la naturale-
za; daños tan graves que, de no evitarse que
prosigan, ponen en gran riesgo la supervi-
vencia de la especie humana. El peligro por
daño ecológico no es menor que el de una
extinción por guerra termonuclear, de suerte
que la principal tarea de nuestra época es
salvar a la civilización de su total destruc-
ción por radiactividad o contaminación
152 Ecología
ambiental. Esto no es una exageración sino
la realidad a que ha dado lugar un incontro-
lado y poco previsor desarrollo tecnológico.
El equilibrio ecológico se rompe por la
contaminación que provocan una serie de
factores: polvo; ruido; energía radiactiva;
cierta publicidad que invade fachadas, pare-
des, azoteas, etc.; desechos industriales y
domésticos; asentamientos humanos; explo-
tación de recursos naturales renovables y no
renovables; vibraciones; energía térmica y
lumínica; olores; uso de ciertos productos
industriales; incendios, etcétera.
En el derecho positivo mexicano, las pri-
meras disposiciones sistemáticas en materia
ecológica se dan en 1971, con la reforma
constitucional al art. 73, fracc. XVI, base 4a.,
y la expedición de la Ley Federal para Pre-
venir y Controlar la Contaminación Ambien-
tal (1971), seguida por la Ley Federal de
Protección al Ambiente (1982).
La Ley General del Equilibrio Ecológico
y la Protección al ambiente (1988) se ocupa
fundamentalmente de estos aspectos:
1. El ordenamiento ecológico del territorio
nacional.
2. El establecimiento de zonas prioritarias
de preservación y restauración del equili-
brio ecológico.
3. El cuidado de los sitios necesarios para
asegurar el mantenimiento e incremento
de los recursos benéficos de la flora y la
fauna silvestre y acuática frente al peligro
de deterioro grave o extinción.
4. El establecimiento de zonas intermedias
de salvaguardia, con motivo de la presen-
cia de actividades consideradas como
riesgosas.
5. La preservación, la restauración y el me-
joramiento del ambiente.
6. El aprovechamiento racional de los ele-
mentos naturales, de manera que sea
compatible la obtención de beneficios
económicos con el equilibrio de los eco-
sistemas.
7. La prevención y el control de la contami-
nación del aire, agua y suelo.
8. La concurrencia en la materia del gobier-
no federal, de las entidades federativas y
de los municipios.
9. La coordinación entre las dependencias y
entidades de la administración pública
federal, así como la participación de la
sociedad en materia ambiental.
La ley incluye definiciones de algunas figu-
ras del derecho ecológico o ambiental, entre
las que destacan:
1. Ambiente. Conjunto de elementos naturales
o inducidos por el hombre que interac-
túan en un espacio y tiempo determi-
nados.
2. Áreas naturales protegidas. Zonas del
territorio nacional sobre las que el Estado
ejerce su soberanía, y donde los ambien-
tes originales no han sido significativa-
mente alterados por la actividad del
hombre, quedando sujetas al régimen de
protección.
3. Aprovechamiento racional. Utilización
de los elementos naturales, de forma que
resulte eficiente, socialmente útil y pro-
cure su preservación y la del ambiente.
4. Contaminación. Presencia en el ambiente
de uno o más contaminantes o de cual-
quier combinación de ellos que cause
desequilibrio ecológico.
5. Contaminante. Toda materia o energía en
cualesquiera de sus estados físcos y for-
mas, la cual al incorporarse o actuar en
la atmósfera, el agua, el suelo, la flora, la
fauna o cualquier elemento natural altera
o modifica su composición y condición
inicial.

6. Contingencia ambiental. Situación de
riesgo, derivada de actividades humanas
o fenómenos naturales, que puede poner
en peligro la integridad de uno o varios
ecosistemas.
7. Criterios ecológicos. Lineamientos desti-
nados a preservar y restaurar el equilibrio
ecológico y proteger el ambiente, expedi-
dos por la autoridad administrativa.
8. Desequilibrio ecológico. Alteración de
las relaciones de interdependencia entre
los elementos naturales que conforman el
ambiente, la cual afecta negativamente la
existencia, transformación y desarrollo de
los seres vivos.
9. Ecosistema. Unidad funcional básica de
interacción de los organismos vivos entre
sí y de éstos con el ambiente, en un espa-
cio y tiempo determinados.
10. Equilibrio ecológico. Relación de inter-
dependencia entre los elementos que con-
forman el ambiente que hace posible la
existencia, transformación y desarrollo
del hombre y demás seres vivos.
11. Elemento natural. Los elementos físicos,
químicos y biológicos que se presentan
en un tiempo y espacio determinados, sin
la inducción del hombre.
12. Emergencia ecológica. Situación deriva-
da de actividades humanas o fenómenos
naturales que al afectar severamente a sus
elementos pone en peligro a uno o varios
ecosistemas.
13. Flora y fauna acuática. Especies biológi-
cas y elementos biogénicos que tienen
como medio de vida las aguas en el terri-
torio nacional y en las zonas sobre las que
el Estado ejerce soberanía.
14. Impacto ambiental. Modificación del am-
biente ocasionada por la acción del hombre,
o de la naturaleza.
15. Mejoramiento. Incremento de la calidad
del ambiente.
Ecología 153
16. Ordenamiento ecológico. Proceso de pla-
neación dirigido a evaluar y programar el
uso del suelo y el manejo de los recursos
naturales en las zonas sobre las que el
país ejerce su soberanía, para preservar y
restaurar el equilibrio ecológico y prote-
ger el ambiente.
17. Preservación. Conjunto de políticas y
medidas para mantener las condiciones
que propicien la evolución y continuidad
de los procesos naturales.
18. Prevención. Conjunto de disposiciones y
medidas anticipadas para evitar el dete-
rioro del ambiente.
19. Protección. Conjunto de políticas y me-
didas para mejorar el ambiente y prevenir
y controlar su deterioro.
20. Región ecológica. Unidad del territorio
que comparte características ecológicas
comunes.
21. Residuo. Cualquier material generado en
los procesos de extracción, beneficio,
transformación, producción, consumo,
utilización, control o tratamiento, cuya
calidad no permita usarlo nuevamente en
el proceso que lo generó.
22. Restauración. Conjunto de actividades
tendientes a la recuperación y restableci-
miento de las condiciones que propicien
la evolución y continuidad de los proce-
sos naturales.
23. Vocación natural. Condiciones que pre-
senta un ecosistema para sostener una o
varias actividades sin que se produzcan
desequilibrios ecológicos.
Bibliografía
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Waldo, Dwight, La administración pública del
cambio social, Escuela Nacional de Administra-
ción Pública, Madrid, 1974.
Educación militar Enseñanza y capacitación
especializadas que se dan a los miembros de
las fuerzas armadas y a los aspirantes a for-
mar parte de ellas, mediante los programas
de estudio que tienden a fomentar su integra-
ción profesional a las instituciones militares,
su lealtad hacia ellas y su vocación de servi-
cio, de acuerdo con el nivel jerárquico en
que se encuentren.
Las escuelas de educación militar des-
empeñan un importante papel en la determi-
nación de la actual fisonomía de las fuerzas
armadas, pues aseguran que la formación
de sus cuadros sea la idónea para cumplir
adecuadamente con las actividades enco-
mendadas.
La ley orgánica reconoce a las escuelas de
formación de clases (sargento primero, sar-
gento segundo y cabo); escuelas de forma-
ción de oficiales (capitán primero, capitán
segundo, teniente y subteniente); escuelas,
centros o cursos de aplicación, perfecciona-
miento, capacitación, especialización y ac-
tualización, además de las escuelas, centros
y cursos superiores.
El funcionamiento de estos estableci-
mientos está sujeto al plan general de educa-
ción militar, cuya supervisión corresponde a
la dirección general de educación militar.
No hay que omitir la mención del papel
histórico del colegio militar, justamente cali-
ficado de heroico.
Ejecución Véase Procedimiento administrativo
de ejecución.
Ejecutoriedad del acto administrativo El acto
administrativo es ejecutivo, pues se le supo-
ne válido (emitido conforme a la ley), lo que
significa que es obligatorio. La ejecutividad
consiste en una presunción de validez que
implica la posibilidad y obligación de ejecu-
tarse.
También se afirma que el acto administra-
tivo es ejecutorio. La ejecutoriedad es la
potestad de realizar coactivamente el acto
ante la oposición del gobernado. Se trata de
la ejecución forzada del acto; para ello la
administración no requiere fallo previo de
los tribunales, en razón de que es un privile-
gio en favor del acto administrativo, en vir-
tud de perseguir éste el interés general.
Cuando el particular considere que el
acto no es perfecto (falta de uno o más de
sus elementos o de sus requisitos constitu-
cionales), podrá evitar o suspender la ejecu-
ción por medio de algún recurso, del

contencioso administrativo o del amparo,
según prevea la ley.
Ejército Véase Fuerzas armadas.
Ejército y fuerza aérea El concepto fuero mili-
tar comprende la autonomía tradicional de la
que gozan las instituciones castrenses para
ejercer jurisdicción. Éste es el único caso de
tribunales especiales reconocidos por la
carta magna mexicana. (La denominación
tribunales especiales es discutible en cuanto
a sus consecuencias. Aquí se emplea en la
acepción que se anota.)
Cabe señalar que esta autonomía es muy
amplia, ya que no está referida sólo a la im-
partición de la justicia militar, sino que in-
cluye un régimen jurídico cuya aplicación es
exclusiva para los miembros de las fuerzas
armadas nacionales, que, además, abarca as-
pectos importantes de sus vidas: la regula-
ción de su conducta dentro y fuera del
ámbito de sus actividades militares, así como
del estatus profesional en que viven; régi-
men jurídico diferente al de los trabajadores
en general, y específicamente al de los servi-
dores públicos.
Precisamente a esto último es a lo que
queremos referirnos, para aclarar si su situa-
ción como trabajador, empleado o servidor
público pertenece o no al ámbito de las rela-
ciones laborales, y en ese caso determinar las
características específicas que distinguen a
su relación particular.
El art. 123 constitucional los excluye ex-
presamente de su régimen al disponer en la
fracc. XIII de su apartado B “Los militares,
marinos... se regirán por sus propias leyes”.
No obstante ello, en la misma fracción
dispone también:
El Estado proporcionará a los miembros en el
activo del ejército, fuerza aérea y armada, las
Ejército y fuerza aérea 155
prestaciones a que se refiere el inc. f) de la
fracc. XI de este apartado en términos simila-
res y a través del organismo encargado de la
seguridad social de los componentes de di-
chas instituciones.
Los beneficios a que se refiere dicho inciso
son el arrendamiento o venta de habitacio-
nes baratas, así como crédito adecuado para
la adquisición, reparación, construcción o
pago del pasivo que hayan adquirido con
ese motivo.
La exclusión constitucional deriva del
respeto al fuero militar, pero subyace una
relación de carácter laboral reconocida por la
ley al otorgar a los miembros de las fuerzas
armadas prestaciones equivalentes a las que
gozan los trabajadores.
Al respecto, es significativo que la men-
ción “el personal de estas instituciones se
regirá por sus propias leyes”, se consigne en
el precepto constitucional que establece las
bases fundamentales de las relaciones jurídi-
co laborales; y que además, precisamente,
figure en el apartado referido a los servidores
públicos.
De donde podemos afirmar que los miem-
bros de las fuerzas armadas mexicanas reali-
zan función pública, y que profesionalmente
observan una relación laboral sui generis, la
cual rebasa las condiciones observadas por
los demás servidores públicos, de suyo ya
especiales.
El contrato laboral militar. El reclutamiento
es el acto por el cual la Secretaría de la De-
fensa Nacional se allega los servicios perso-
nales, en virtud de un llamado contrato de
enganche en el que se establece el tiempo de
servicio. Al vencimiento de éste, en el caso
de los soldados, podrán ser reenganchados
(recontratados) con un límite de nueve años.
Los cabos se seleccionan entre los sol-
dados y aun cuando no son permanentes,
156 Ejército y fuerza aérea
pueden ser propuestos para ocupar las va-
cantes que existan.
A partir de la jerarquía de sargento, el
personal se considera como profesional (per-
manente), una vez que haya aprobado el
curso de formación correspondiente. En lo
que se refiere a los oficiales, jefes y genera-
les, deberán tener acreditado su grado ante la
Secretaría de la Defensa Nacional, mediante
la patente que la misma les expida. En el
caso de los coroneles y oficiales superiores a
este grado, sus nombramientos son expedi-
dos por el presidente de la república y deben
ser ratificados por el senado, o en su defecto
por la comisión permanente.
La organización y administración del
ejército y fuerza aérea, corresponde a la Se-
cretaría de la Defensa Nacional, de donde
debemos deducir que la relación jurídico la-
boral de los miembros de estas fuerzas arma-
das se establece con el Estado por medio de
dicha dependencia.
Respecto a su situación jurídica, los mili-
tares pueden estar en activo, reserva o retiro.
a) Activo. Situación regular que guardan
los militares por estar incorporados a
unidades o instalaciones militares; se
considera irregular cuando están a dis-
posición de la Secretaría de la Defensa
Nacional para ser reubicados, con li-
cencia, hospitalizados, sujetos a proce-
so o bien compurgando una sentencia.
b) Reserva. Situación que guardan los mi-
litares o quienes sin serlo, por disposi-
ción legal, puedan ser requeridos para
prestar servicios de este tipo a la na-
ción. La Ley Orgánica del Ejército y
Fuerza Aérea contempla la constitución
de las reservas primera y segunda.
Primera reserva. Integrada por los
militares profesionales (a partir del
grado de sargento) que obtengan dig-
namente su separación del activo y que
en lo físico estén aptos para el servicio
de las armas. Los integrantes del servi-
cio militar voluntario (cabos y solda-
dos) que se hallen en su tiempo de
enganche, pertenecerán a esta reserva
hasta los 36 años. Clases y oficiales
del servicio militar nacional hasta los
33 y 36 años, respectivamente. Los
conscriptos del servicio militar nacio-
nal hasta los 30 años y los demás
mexicanos de 19 años hasta los 30. Y,
finalmente, los mexicanos mayores de
19 años, sin limitación de edad, que
sean útiles para estas fuerzas armadas.
Segunda reserva. Se constituye con el
personal que haya cumplido su tiempo
en la primera reserva y que se encuen-
tre físicamente apto; en dicha reserva
se incluyen los cabos y soldados del
servicio militar voluntario hasta los 45
años de edad; las clases y los oficiales
procedentes del servicio militar nacio-
nal hasta los 45 y 50 años de edad,
respectivamente; y los soldados de
conscripción cumplida y los demás
mexicanos de 19 a 40 años de edad.
Cabe señalar que las reservas no
guardan ninguna relación laboral con
el Estado; sin embargo, por razones de
método, se considera conveniente re-
ferirnos a ellas de manera somera, en
virtud de que las otras dos variantes, es
decir, las situaciones de activo o de
retiro, sí observan relación laboral.
c) Retiro. Separación del servicio activo
en que la Secretaría de la Defensa Na-
cional coloca a sus integrantes, con los
derechos y obligaciones que sobre se-
guridad social siga la ley de la materia.
La situación escalafonaria y el monto

de los haberes (sueldos) depende del
grado, del arma o servicio en que se
encuentren ubicados; en el caso de los
militares en situación de retiro, se les
denomina haberes de retiro, equiva-
lente a la jubilación (véase).
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Depalma, Buenos Aires, 1977.
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tica de los Estados Unidos Mexicanos comenta-
da, 4a. ed., Oxford University Press, México,
2006.
Elección popular, funcionarios de Designación
por medio del llamado sufragio universal, de
los individuos que ocuparán determinados
cargos gubernamentales y que, generalmen-
te, son los de mayor trascendencia en los
órganos del Estado.
La relación jurídica que los liga con el
Estado es, también, de carácter laboral, con
marcadas variantes, ya que al ser trabajado-
res de confianza, la duración de esta rela-
ción está limitada al periodo para el que
fueron electos; además, en el caso de una
separación anticipada, están sujetos a dispo-
siciones especiales.
El nombramiento es de índole netamen-
te administrativa, pero en este caso, se le
suma el carácter político que reviste la in-
tervención del ciudadano en el proceso de
selección, de acuerdo con las leyes (presidente,
Elementos del acto administrativo 157
gobernadores, senadores, diputados federa-
les y locales, miembros de los ayuntamientos
y, en el Distrito Federal, los diputados a la
asamblea legislativa, el jefe de gobierno y
los delegados políticos). A propósito de esta
voz, el art. 125 de la constitución federal
estatuye:
Ningún individuo podrá desempeñar a la vez
dos cargos federales de elección popular, ni
uno de la federación y otro de un estado, que
sean también de elección; pero el nombrado
puede elegir, entre ambos, el que quiera des-
empeñar.
Esta disposición obedece a que uno de los
principios del sistema republicano es que el
poder sea ejercido por varios individuos;
esto es, la dilución del mando entre diversos
ciudadanos. La posibilidad de que una mis-
ma persona acumule cargos de elección
popular iría en contra de ello; de ahí la pro-
hibición contenida en este precepto constitu-
cional, aun cuando un cargo sea de carácter
federal y otro en un estado.
En la práctica, la administración pública
federal ha ampliado la regla al desempeño de
más de un cargo en el gobierno de la repúbli-
ca, principalmente cuando ello es increíble por
imposibilidad física de trabajar doble jorna-
da, lo que hace dudosa la atención debida a
dos o más empleos.
Electricidad Véase Energía eléctrica.
Elementos del acto administrativo Elemento:
parte integrante de una cosa, según una de
sus connotaciones (DRAE). El número y
clasificación de los elementos del acto admi-
nistrativo es otro punto muy debatido en la
teoría del derecho administrativo Existe al
respecto una diversidad de opiniones prácti-
camente imposible de reseñar, en ocasiones
con cambios más de terminología que de
158 Elementos del acto administrativo
fondo. A efecto de no complicar un tema de
suyo difícil, trataremos de ser esquemáticos
en la exposición de esos elementos.
Con variantes de uno a otro autor, se habla
de los siguientes elementos del acto adminis-
trativo: sujeto, manifestación de voluntad,
objeto, forma, motivo, finalidad y mérito,
elementos que a veces son reagrupados en
subjetivos, objetivos y teleológicos; o bien,
en generadores, expresadores y ejecutores de
la voluntad del órgano administrativo; o, por
otros, en constitutivos y modalidades; esen-
ciales y secundarios, etcétera.
Manuel M. Diez llama a los elementos
constitutivos condiciones de legitimidad del
acto administrativo. Conforme a lo anotado
al inicio de esta voz, nos abstenemos de ana-
lizar las expresiones elementos constitutivos,
condiciones de legitimidad u otras equiva-
lentes, y pasaremos a describir los elementos
hasta aquí sólo enunciados.
Sujeto. Órgano de la administración pública
que en ejercicio de la función administrativa
externa de manera unilateral la voluntad es-
tatal, produciendo consecuencias jurídicas
individuales.
El sujeto emisor del acto, un órgano ad-
ministrativo, debe tener la competencia que
la ley le asigne para actuar en el caso concre-
to. El servidor público por cuyo medio el
ente estatal produzca el acto ha de estar fa-
cultado legalmente para tomar y externar
decisiones públicas y, además de contar con
el respectivo nombramiento, debe haber sa-
tisfecho los requisitos necesarios para el
ejercicio del cargo, incluyendo la protesta de
guardar la constitución y las leyes que de ella
emanen (art. 128). Es decir, el sujeto del acto
administrativo será siempre un órgano admi-
nistrativo competente, el cual actúa por medio
de funcionarios o empleados debidamente
facultados para ello.
Quedan excluidos de la categoría acto
administrativo los actos de carácter legislati-
vo, jurisdiccional y los producidos por los
particulares.
Manifestación externa de la voluntad. Los
elementos son las partes integrantes de un
todo, los fundamentos o el móvil que confor-
man algo; de ahí que la declaración de vo-
luntad sea el acto administrativo en sí y no
uno de sus elementos; sin embargo, suele
estudiársele como tal.
La manifestación externa o declaración
de voluntad es la expresión de una decisión del
órgano administrativo, pronunciada en cual-
quier sentido, que provoca consecuencias de
derecho de tipo subjetivo.
Esa voluntad, de carácter unilateral, debe
originarse y expresarse de manera libre, sin
vicios ni error, en un marco competencial y
de facultades, delimitado y conferido confor-
me a la ley, respectivamente.
La ausencia de dicha declaración de vo-
luntad, cuando debió haberla, puede produ-
cir consecuencias de derecho. En este
supuesto, estaremos frente al llamado silen-
cio administrativo.
Objeto. Lo que persigue la administración al
emitir el acto, es decir, crear, reconocer, mo-
dificar o extinguir situaciones subjetivas de
derecho con miras a satisfacer el interés de la
colectividad.
El objeto debe ser lícito y alcanzable, y
estar dentro de lo que la ley le asigna como
competencia al órgano y dentro de lo que
faculte al servidor público.
El objeto, en sí, es el contenido del acto
administrativo. “El objeto o contenido se
refiere a la declaración de voluntad, conoci-
miento o juicio en que el acto consiste. El
objeto ha de ser determinado o determinable,
posible y lícito” (López Nieto y Mallo).

Para ejemplificar lo anterior, advertimos
que en la expropiación el objeto evidente es
la obtención forzosa de un bien y, de manera
mediata, satisfacer una causa de utilidad pú-
blica; en la licencia de manejo de automotores,
consentir que se conduzca por la vía pública ese
tipo de vehículos y, con miras al interés de la
colectividad, el objeto es asegurar que quien
conduzca tenga la pericia necesaria para no da-
ñar a las personas o a sus bienes.
Forma. La manera de exteriorizar o expresar
la voluntad del órgano administrativo. El
acto administrativo por lo general se mani-
festará por escrito, aunque puede hacerlo de
manera verbal (órdenes internas, cuestiones
de seguridad, etcétera).
En la forma escrita de externar la decisión
de la administración han de observarse cier-
tas reglas o formalidades que la ley y la
costumbre establecen; entre ellas menciona-
mos la fecha, la firma, a quién se dirige, su
fundamentación y motivación.
En su acepción estricta, la expresión forma se
entiende referida al modo de declaración de
una voluntad ya formada, actuando como
medio de transporte de dicha voluntad del
campo psíquico al campo jurídico, a los fines
de asegurar su prueba y de permitir el exacto
conocimiento de su contenido [...] con relación
a los actos administrativos, la expresión forma
abarca también el conjunto de formalidades y
trámites a través de los que la voluntad admi-
nistrativa se configure; esto es, el procedi-
miento de formación de dicha voluntad.
Fernando Garrido Falla
Motivo. Móvil que lleva a emitir el acto ad-
ministrativo; las consideraciones, de hecho y
de derecho, que tiene en cuenta el órgano
emisor para tomar una decisión.
El motivo es el equivalente, en derecho
público, de la causa en los negocios jurí-
dicos privados. Ambos son ampliamente
Elementos del acto administrativo 159
estudiados por la ciencia jurídica, a efecto
de determinar su alcance. Es oportuno in-
dicar que existe una serie de argumentos a
favor o en contra de reconocerles trascen-
dencia concreta en lo que respecta a los actos
que originan. Rafael Bielsa sostiene que,
tratándose de actos administrativos: “No
puede hablarse de intención o causa impulsi-
va, ya que ella no puede ser sino el interés
público, aun cuando sea genéricamente con-
siderado”.
La causa o motivo del acto es determinan-
te para su eficacia, pues, como veremos, la
falta de este elemento puede provocar su
impugnación por parte del administrado.
Finalidad. Elemento teleológico del acto
administrativo, consistente en el propósito o
meta que el órgano emisor persigue con su
actuar.
Si el objeto del acto es lo que se persigue
concreta e inmediatamente, la finalidad es de
carácter general y a veces mediata: el interés
público, el beneficio de la sociedad.
Dicho interés general es el fin global de la
administración pública, pero es claro que
existen fines específicos, según sean las atri-
buciones estatales (culturales, de salubridad,
etcétera).
La falta de finalidad de un acto emitido
con base en facultades discrecionales es des-
vío de poder (véase). Tampoco es admisible
que el acto persiga fines de naturaleza priva-
da o partidista.
Prescindir de fines en la actividad admi-
nistrativa es deshumanizar un fenómeno so-
cial como lo es la administración pública, y
es pretender reducir el derecho a fórmulas
matemáticas.
Contra lo que sostiene cierta corriente
teórica de derecho administrativo, y siguien-
do una vertiente doctrinal mayoritaria, opi-
namos que el motivo y la finalidad sí son
160 Empleado
elementos del acto administrativo, pues éste
no puede estudiarse haciendo abstracción de
por qué y para qué ha sido emitido.
Citamos dos opiniones relativas a esta
cuestión: “El derecho no es una regla física
sino una norma de conducta humana” (Bar-
tolomé A. Fiorini). “La afirmación del fin
como elemento esencial del acto administra-
tivo ha sido una de las conquistas más gran-
des del derecho público moderno, pues
contribuyó eficazmente a eliminar el con-
cepto autoritario de gobierno” (Enrique Sa-
yaguéz).
Oportunidad o mérito. El mérito, como ele-
mento del acto administrativo, ha sido estu-
diado detenidamente por la doctrina italiana
y, en nuestra América, por Manuel María
Diez; este autor afirma que “el mérito del
acto administrativo es, en realidad, la exte-
riorización del principio de la oportunidad”.
A partir de esta opinión, consideramos el
mérito y la oportunidad como un solo ele-
mento.
El mérito es el elemento ético del acto
administrativo y está referido a la oportuni-
dad y conveniencia del mismo. Aunque se le
analiza más bien a propósito de las faculta-
des discrecionales, el mérito es un elemento
que debe tener cualquier acto de órgano ad-
ministrativo, pues el ejercicio total de la
función administrativa ha de hacerse de ma-
nera “oportuna, conveniente, útil, eficiente y
justa” (Fiorini).
Si bien resulta difícil regular legalmente
este elemento del acto, es indiscutible la ne-
cesidad de que el poder ejecutivo y sus de-
pendencias actúen dentro de cierta moralidad
ante la que, ciertamente, no puede permane-
cer ajeno el derecho.
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tivo, vol. I, Arayú, Buenos Aires, 1954.
Empleado Véase Servidor público.
Empleado de confianza Véase Confianza, em-
pleado de.
Empresa pública Empresa: entidad integrada
por el capital y el trabajo como factores de
la producción, y dedicada a actividades in-
dustriales, mercantiles o de prestación de
servicios con fines lucrativos y con la consi-
guiente responsabilidad (DRAE).
Antecedentes en México. La expresión em-
presa pública se refiere a entes estatales
o paraestatales, dedicados a producir o

distribuir bienes o servicios de naturaleza
económica.
En este sentido, mencionamos a propósito
de los organismos descentralizados (véase),
cómo el Estado mexicano, después de un
remoto antecedente (Banco de Avío, en
1830), inicia en la tercera década de este si-
glo su actividad industrial y comercial en los
ramos energético, financiero y de comunica-
ciones.
Ejemplos de esas primeras empresas pú-
blicas son el Banco de México, Ferrocarriles
Nacionales de México, la Comisión Federal
de Electricidad, Petróleos Mexicanos, el
Banco Nacional de Crédito Agrícola y Gana-
dero, y la Compañía Exportadora e Importa-
dora Mexicana, S.A. (antecedente de la
Conasupo).
Desde finales de la segunda guerra mun-
dial (1945) hasta 1980, se presenta un auge
de la empresa pública, cuando el Estado de-
cide rescatar negocios y ocupaciones que
dejan de interesar a los particulares, princi-
palmente con el fin de mantener abiertas
fuentes de trabajo.
Fundamento de las empresas públicas. A
medida que el Estado va abordando cometi-
dos industriales y comerciales, sustituye a la
iniciativa privada en renglones que a ésta no
le interesan, surge el llamado sector pa-
raestatal (expresión acuñada en el derecho
italiano). Mediante algunas entidades pa-
raestatales, la administración pública habrá de
realizar tareas productivas, sin sujetarse a la
estricta relación que se deriva del poder jerár-
quico e imprimiéndole agilidad a su actuar.
La fundamentación constitucional de la
empresa pública se halla en los arts. 28, 73,
90 y 123 de la ley suprema, aunque existen
opiniones en el sentido de que ciertos entes
públicos paraestatales surgen sin tener base
alguna en la constitución.
Empresa pública 161
Concepto de la empresa pública. “La empre-
sa es una organización de medios personales
y reales destinada a la producción o media-
ción de bienes y servicios para el mercado”
(Martín Mateo y Sosa Wagner). El carácter
de pública lo tendrá cuando el Estado pro-
porcione una parte o la totalidad de esos
medios.
Tal producción o distribución de bienes y
servicios puede efectuarla el Estado por me-
dio de su organización centralizada (direc-
ción general de fábricas de la defensa
nacional, casa de moneda, etc.) desconcen-
trados (Servicios a la navegación en el es-
pacio aéreo mexicano), descentralizados
(Petróleos Mexicanos), empresas de partici-
pación estatal (Banco Nacional de Comercio
Exterior, SNC) o fideicomisos (Fonatur).
En otra voz se indicó que en nuestro dere-
cho se distingue entre organismos descentra-
lizados, empresas de participación estatal y
fideicomisos, aunque técnicamente sean for-
mas de entes autónomos de la administración
pública que sólo varían por el tipo de normas
que los originan y rigen.
Así, pues, de una manera general, habrá
empresa pública cuando el Estado produzca
o distribuya satisfactores económicos, no
importa mediante qué ente.
En un sentido limitado, es decir, como
institución administrativa, la empresa públi-
ca existirá cuando se cree un ente conforme
a reglas de derecho privado para realizar
función administrativa, ya sea de tipo indus-
trial o comercial. Usualmente, el Estado, se-
gún veremos en los siguientes párrafos,
estructuraba las empresas públicas con la fi-
gura de las sociedades anónimas, pero con la
política de privatización esto se ha ido aban-
donando y sólo quedan unas pocas así orga-
nizadas.
La noción en derecho mexicano. El vocablo
empresa se ha reservado prácticamente para
162 Empresa pública
denominar a cualquier negociación comer-
cial o industrial, sin importar su naturaleza o
estructura jurídica.
Los juristas mexicanos están de acuerdo
en que este término es una categoría de índo-
le económica. Sin embargo, el derecho posi-
tivo hace constante referencia a la empresa,
sin llegar a delinearla de manera adecuada.
En el derecho positivo mexicano la Ley
Federal del Trabajo, en su art. 16, ensaya una
definición de la empresa, en los siguientes
términos: “... se entiende por empresa la
unidad económica de producción o distribu-
ción de bienes o servicios y por estableci-
miento de unidad técnica que como sucursal,
agencia u otra forma semejante, sea parte
integrante y contribuya a la realización de
los fines de la empresa”.
En el propio texto constitucional, se habla
de empresa en los arts. 28, 93, 110 y 123.
Como ya se indicó, la legislación mexicana
hace frecuentes menciones a este vocablo.
Básicamente, se comenta en: la Ley Orgáni-
ca de la Administración Pública Federal, la
Ley Federal de las Entidades Paraestatales,
el Código de Comercio, la Ley de Navega-
ción y Comercio Marítimo y en algunos or-
denamientos fiscales, pero en ninguno de
ellos se le precisa como una categoría jurídi-
ca válida para todos los casos.
Diferencias con la empresa privada. Me-
diante la empresa pública, el Estado lleva a
cabo tareas administrativas, es decir, cumple
parte de sus cometidos. También podemos
afirmar que por su medio el Estado realiza
ciertas labores dentro de sus atribuciones, las
que se supone que persiguen beneficios para
la colectividad u obedecen al interés público.
Por su lado, la empresa privada tiene por
finalidad la obtención de lucro, o sea, lograr
utilidades que normalmente habrán de au-
mentar el patrimonio personal del particular
o particulares que aportaron los medios o
recursos al negocio.
Esta diferencia entre lucro y beneficio
público es fundamental para discernir entre
la empresa privada y la pública. Otra nota
distintiva la encontramos en la vigilancia
que el Estado ejerce sobre unas y otras. La
vigilancia sobre las públicas se comenta en
la voz control de paraestatales, y la que se
ejerce sobre las privadas tiene el propósito
de alcanzar fines de carácter fiscal, ecológi-
co, de salubridad, laboral, etcétera.
Otro rasgo diferenciador, aunque discuti-
ble y lleno de excepciones es el tipo de in-
dustria o comercio que tienen por objeto,
pues el tipo de actividad que el Estado se
reserva para sus empresas públicas varía se-
gún el país, la época y la orientación de la
política económica.
El Estado mexicano había recurrido, pre-
ferentemente, a la sociedad mercantil para
estructurar a la empresa pública; ello le per-
mitió participar en diversa proporción de
capital, pudiendo aportar hasta el total y es-
tablecer distintas clases de control.
Formas jurídicas de la empresa pública. Una
vez delimitado el concepto de empresa públi-
ca, como lo hemos hecho, es decir, excluyen-
do de esa categoría (un poco arbitrariamente)
los entes centralizados, desconcentrados y
descentralizados en sentido estricto, que efec-
túan labores empresariales, las formas o las
figuras jurídicas que puede adoptar la empre-
sa pública en México son las siguientes:
1. Sociedad anónima.
2. Sociedad anónima de capital variable
(modalidad de la anterior).
3. Sociedad de responsabilidad limitada.
4. Sociedad de responsabilidad limitada de
interés público (variante de la anterior).
5. Sociedad cooperativa.

6. Sociedad nacional de crédito.
7. Sociedad civil.
8. Asociación civil.
Características de la empresa pública. Si
reservamos el uso de la expresión empresa
pública para cierto tipo de paraestatales, con-
formadas éstas según reglas de derecho pri-
vado, sus características son las siguientes:
1. Son creadas por acuerdo del presidente
de la república; excepcionalmente por ley
del congreso.
2. Gozan de personalidad jurídica, distinta
de la del Estado.
3. Cuentan con un patrimonio propio.
4. El Estado les proporciona una parte o la
totalidad de sus recursos económicos.
5. No tienen relación jerárquica con el po-
der ejecutivo.
6. La administración pública ejerce un con-
trol o una tutela sobre su actividad.
7. Su objeto es de carácter industrial o co-
mercial.
8. Sus tareas las rigen, principalmente, nor-
mas de derecho privado.
9. Su finalidad es la de satisfacer necesidades
colectivas y no la obtención de lucro.
Derecho comparado. En el nivel mundial, en
los países no socialistas, y después de la se-
gunda guerra mundial, la empresa pública
adquiere un gran auge.
Citaremos los países en que existe este
tipo de empresas, reguladas por su derecho
patrio y acerca de lo cual hay estudios doc-
trinarios: Alemania, Argentina, Bélgica, Bo-
livia, Corea del Sur, Costa Rica, Chile,
España, Estados Unidos de América, Fran-
cia, Japón, Perú, Reino Unido de Gran Bre-
taña e Irlanda del Norte y Venezuela.
Desde luego, su denominación, sus activi-
dades y algunas de sus características varían
Empresa pública 163
de un lugar a otro; pero en todos los casos se
trata de labores estatales de tipo industrial o
comercial; labores que de nuevo emprenden
los particulares ante el inesperado y genera-
lizado impulso del neoliberalismo en el final
del siglo XX.
Suelen citarse como antecedentes de la
empresa pública la flota que descubrió Amé-
rica en 1492, las compañías de Indias y las
constructoras del canal de Panamá.
Bibliografía
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mentales descentralizadas», en Aportaciones al
conocimiento de la administración federal (au-
tores extranjeros), Secretaría de la Presidencia,
México, 1976.
164 Empresas de participación estatal
Empresas de participación estatal Expresión
que utilizan las leyes mexicanas para deno-
minar a las sociedades mercantiles de Esta-
do o a cierto tipo de empresas públicas.
El Estado mexicano había recurrido, pre-
ferentemente, a la sociedad mercantil para
estructurar a la empresa pública; ello le per-
mitió participar en diversa proporción de
capital, pudiendo aportar hasta el total y es-
tablecer distintas clases de control.
En la actualidad, la Ley General de Socie-
dades Mercantiles reconoce seis especies de
estas últimas: en nombre colectivo, en co-
mandita simple, de responsabilidad limita-
da, anónima, en comandita por acciones y
cooperativa. La mayoría han caído en desu-
so y casi siempre se recurre a la anónima
(tanto el Estado como los particulares), y de
manera excepcional se adopta la cooperativa
y la de responsabilidad limitada.
La sociedad nacional de crédito, que sur-
gió en 1982 y no está prevista en la ley arriba
indicada, también se considera sociedad
mercantil. La veremos en la voz sociedades
nacionales de crédito.
Diversos grados de participación del Estado
en las sociedades mercantiles. Según el art.
46 de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, una empresa se considera
de participación estatal mayoritaria cuando
el Estado, por medio de cualquier órgano
centralizado, descentralizado o sociedad
mercantil o civil estatal, intervenga de algu-
no de los siguientes modos:
1. Con una aportación mayor de 50% del
capital social.
2. Exista una serie especial de acciones para
ser suscritas sólo por la federación.
3. En la escritura constitutiva o instrumento
de creación se reserve el derecho de
designar a la mayoría de los directivos de
la sociedad.
4. Conserve el derecho de vetar las decisio-
nes de los órganos de dirección de la
sociedad.
Esta participación la puede tener el Estado
mediante dependencias o entidades, de ma-
nera conjunta o separada. Por ejemplo,
puede ser una sola secretaría o ente descen-
tralizado el que participe; o una secretaría con
40%, otra con 20%, un descentralizado
con 20% y dos sociedades anónimas de par-
ticipación estatal con 10% cada una. En todo
caso, el poder ejecutivo logra un control ab-
soluto del ente industrial o comercial.
Por su parte, el art. 67 de la Ley Federal
de las Entidades Paraestatales considera que
una empresa de participación estatal minori-
taria será aquella en que el Estado aporte de
25 a 50% del capital social correspondiente.
Este tipo de participación se está abandonan-
do, ya que la administración pública no obte-
nía el control de la sociedad y sólo tenía
derecho de nombrar a un comisario que vigi-
lara el manejo de la empresa.
Su regulación. No es posible en un dicciona-
rio de derecho administrativo ahondar en el
estudio de las sociedades mercantiles, mate-
ria más bien de un curso de derecho mercan-
til, por lo que aquí sólo indicaremos que
están reguladas por la Ley General de Socie-
dades Mercantiles y, por lo que hace a las
sociedades nacionales de crédito, por la Ley
de Instituciones de Crédito.
En lo que se refiere a ciertas sociedades
anónimas, dedicadas a seguros y actividades
auxiliares del crédito, es del caso mencionar
que éstas cuentan, además, con leyes especí-
ficas.
En tanto que entes de la administración
pública, estas sociedades están previstas,

fundamentalmente, en la Ley Orgánica de la
Administración Pública y en la Ley Federal
de las Entidades Paraestatales.
Su creación. Las empresas públicas que adop-
tan la forma de sociedades mercantiles o simi-
lares (sociedad y asociación civil) son creadas
por una decisión gubernamental que se mate-
rializa mediante un acuerdo de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público y de la secre-
taría o departamento cabeza de sector. Este
acuerdo se pública en el Diario Oficial de la
Federación.
Una vez emitido dicho acuerdo, se proce-
de al otorgamiento de la escritura constituti-
va que prevé la ley, ante la fe de notario
público, excepto para las sociedades nacio-
nales de crédito.
El acuerdo puede referirse a que la fede-
ración participe en sociedades ya creadas,
adquiriendo las acciones o partes que se con-
sidere conveniente.
Para crear las sociedades nacionales de
crédito se sigue distinto procedimiento.
La personalidad de estas sociedades. El art.
25, fracc. III, del Código Civil para el Distrito
Federal, y el art. 2o. de la Ley General de So-
ciedades Mercantiles, le otorgan personalidad
jurídica propia a las sociedades de las que nos
venimos ocupando; esta personalidad es dis-
tinta de la que poseen el Estado o los socios.
El accionista de estas sociedades mercanti-
les. El verdadero accionista de la empresa
pública estructurada como sociedad mercan-
til es el Estado. Afirmamos esto porque la
administración pública o poder ejecutivo no
tiene personalidad jurídica y, por ello, no le
sería posible, de una manera válida, adquirir
acciones en negociación alguna.
En representación del Estado o federación,
cualquier ente centralizado podrá adquirir,
Empresas de participación estatal 165
administrar o enajenar las acciones; median-
do el acuerdo respectivo, también será facti-
ble que tenga carácter de accionista cualquier
paraestatal (la cual sí es poseedora de perso-
nalidad jurídica).
Órganos de la sociedad anónima de Estado.
Los órganos de la sociedad anónima, a los
cuales el Estado recurre de manera preferen-
te, mas no única, son la asamblea de accio-
nistas, el consejo de administración, el
director o gerente y de vigilancia (comisa-
rios).
Asambleas generales. Los temas que hemos
citado corresponden a cuestiones por tratar en
el derecho mercantil, ya que definitivamente
no pertenecen al derecho administrativo. Para
información sobre esos puntos puede consul-
tarse la Ley General de Sociedades Mercanti-
les y las obras de Roberto L. Mantilla Molina
y Walter Frisch Philipp, que se indican en la
bibliografía correspondiente.
Respecto del enunciado de este apartado,
anotaremos lo siguiente:
1. Asamblea general: la cual puede ser ordi-
naria o extraordinaria; es la reunión de
accionistas a la que pueden concurrir to-
dos los socios.
2. Asamblea ordinaria: a ésta le compete
nombrar a los otros órganos de la socie-
dad, aprobar sus informes y algunas
veces fijarles a los integrantes de aquéllos
su remuneración.
3. Asamblea extraordinaria: a este órgano
le corresponde modificar la escritura
constitutiva o decidir sobre el destino de
las acciones (art. 182 de la Ley General
de Sociedades Mercantiles).
Consejo de administración. Grupo integrado por
personas físicas en el que se ha depositado la
166 Empresas de participación estatal
titularidad de la administración de una socie-
dad anónima.
Existe la posibilidad legal de que el admi-
nistrador sea un solo individuo; éste sería el
supuesto contrario a la existencia de un con-
sejo de administración.
La administración societaria tiene facul-
tades para coordinar los elementos persona-
les y materiales con el fin de lograr el
objeto de la empresa; está obligada a infor-
mar a la asamblea de accionistas acerca de sus
actividades y normalmente podrá nombrar re-
presentantes ante los tribunales y otras autori-
dades.
Los directores generales o gerentes gene-
rales son los encargados de ejecutar las deci-
siones del consejo de administración y de
representar a la sociedad y son quienes, ade-
más, están facultados para otorgar mandatos
y obligarse en nombre de la empresa.
El consejo delegado es algún miembro
del consejo de administración, comisionado
por éste para atender determinado asunto
concreto de la sociedad anónima.
Capital social. Hemos comentado que si el
Estado aporta más de 50% del capital social,
la empresa será considerada de participación
estatal mayoritaria y también entidad paraes-
tatal de la administración pública federal,
con el control que ello implica por parte de
los órganos centralizados.
Si la aportación de capital es de 25 a 50%,
se le clasifica como empresa de participa-
ción estatal minoritaria.
Las instituciones nacionales de crédito,
auxiliares de crédito, de seguros y de
fianzas. Dichos entes son especies de em-
presas públicas, denominaciones de algu-
nas empresas de participación estatal o
sociedades mercantiles de estado, vistas
con anterioridad:
a) Las instituciones nacionales de crédito ya
no existen. Correspondían a la llamada
banca pública o estatal antes de la expro-
piación de 1982. Fueron transformadas,
en casi todos los casos, en las actuales
sociedades nacionales de crédito, institu-
ciones de banca de desarrollo (ejem-
plos: Banco Nacional de Comercio
Exterior, Banco Nacional de Crédito Ru-
ral y Nacional Financiera). Situación que
ratificaron las reformas de 1990 que se
hicieron al sistema bancario mexicano.
b) Organizaciones auxiliares nacionales de
crédito. Se consideran como tales las
arrendadoras financieras, almacenes de
depósito, empresas de factoraje financie-
ro, uniones de crédito y afianzadoras en
que el Estado participe de modo mayori-
tario. Actividades que el poder público ha
privatizado casi por completo.
c) Instituciones nacionales de seguros: cons-
tituyen sociedades anónimas, lo mismo
que el grupo anterior. En ellas, la federa-
ción participa de manera mayoritaria.
Ejemplo: Aseguradora Hidalgo. Dentro
de la tendencia privatizadora de la admi-
nistración paraestatal, esta actividad ha
sido transferida casi completamente a los
particulares.
Clasificación
1. Como ya mencionamos, la clasificación
legal de estos entes es: empresas de parti-
cipación estatal mayoritaria y empresas
de participación estatal minoritaria.
El Estado tiende a abandonar la forma
de entes empresas de participación mino-
ritaria por razones técnicas de control y
por orientación política.
El número de ellas es reducido. En la
actualidad podemos citar como uno de
los pocos ejemplos existentes la Trans-
portación Marítima Mexicana, S.A.
 Empresas públicas que adoptan la forma de sociedad mercantil
2. Según la naturaleza de su actividad, estas
empresas pueden clasificarse en las si-
guientes clases:
a) Agropecuarias.
b) Comerciales.
c) Comunicaciones.
d) Culturales.
e) Energéticos.
f) Financieras.
g) Industriales.
h) Inmobiliarias.
Estas clases de actividades son enunciativas y
no agotan las posibilidades, pues se puede ha-
blar de industrias de transformación, textiles,
turísticas, ingenios azucareros, recreativas, mi-
neras, etc., en las cuales existen empresas públi-
cas, aunque cada vez en menor número y
muchas de ellas en liquidación o venta.
Extinción de los órganos descentralizados y
las empresas de participación estatal. Los
entes paraestatales (organismos descentrali-
zados y empresas de participación estatal),
para su extinción o liquidación requieren un
acto de derecho público de la misma natura-
leza del que los creó. Esto es, debe ser una
ley, un decreto o un acuerdo el que ordene la
eliminación del órgano paraestatal o el retiro
de la participación del poder público en él,
según haya sido creado por ley, decreto o
acuerdo.
En el caso de decreto o acuerdo, se tendrá
en cuenta las opiniones de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público y de la corres-
pondiente coordinadora del sector (secreta-
ría). Lo mismo sucederá para la exposición
de motivos de alguna iniciativa de ley, sin
que en este caso dichas opiniones sean requi-
sitos para que prospere esa iniciativa.
Como política definida, el Estado mexica-
no ha decidido vender o retirarse de una gran
167
cantidad de empresas públicas que no consi-
dera estratégicas, prioritarias o redituables,
de manera tal que la actividad industrial y
comercial de la federación se reduce drásti-
camente hasta llegar a ser mínima.
Bibliografía: véase en Empresa pública.
Empresas públicas que adoptan la forma de
sociedad mercantil Entes paraestatales que
producen o distribuyen bienes o servicios de
contenido económico, y que jurídicamente
se crean y funcionan conforme a lo previsto
para las corporaciones en las leyes mercanti-
les. Si bien el Estado participa en la constitu-
ción de esta clase de personas morales o
colectivas, no establece ninguna relación la-
boral con los trabajadores que están adscritos
a ellas, toda vez que las mismas constituyen
un ente jurídico que actúa como patrón, para
cumplir con las obligaciones que le son pro-
pias de acuerdo con la ley.
Es el apartado A del art. 123 de nuestra
carta magna el que determina el mínimo de
derechos de que gozan dichos trabajadores,
quienes no desempeñan función pública, aun
cuando en algunos casos laboran en una em-
presa prestadora de un servicio público.
La Ley Federal del Trabajo reglamenta
tales derechos; por ende, los trabajadores
pueden inscribirse libremente en la represen-
tación sindical, negociar los términos del
contrato colectivo de trabajo con su empresa
patrón y ejercer el derecho de huelga confor-
me a las disposiciones legales aplicables.
Existe, como fue observado en nuestro
Derecho administrativo, primer curso (Oxford
University Press, México, 2001), gran núme-
ro de empresas públicas constituidas con fines
diversos en los que el Estado participa por
razones estratégicas o coyunturales.
De acuerdo con la rama de producción en
la que se encuentra ubicada, sus relaciones
168 Empréstito

de trabajo estarán reguladas por un contrato fósiles, masiva e indiscriminadamente uti-

colectivo, un contrato ley o menos frecuente- lizados para alimentar el proceso, ha crea-
mente, por un contrato individual de trabajo. do notables problemas energéticos y
Actualmente existen numerosas empresas ambientales a la vez, que han desemboca-
do en la crisis que hoy padecemos.
de este tipo, la mayoría constituidas como
sociedad anónima (muchas de ellas en pro-
ceso de liquidación, venta o transferencia,
2. Un programa de energéticos estuvo pre-
conforme a la política de reprivatización de
visto en el Plan Nacional de Desarrollo
casi todas las empresas públicas).
2001-2006, en donde se sostiene que es
innegable la importancia de la energía
Empréstito Véase Contratos administrativos.
en el crecimiento económico. Por otro
lado, el aprovechamiento de las fuentes
Energéticos Recursos naturales o métodos que
energéticas ha dado lugar a obras de in-
permiten obtener fuerza (energía) para uso
fraestructura, y su operación ha propicia-
humano: doméstico, industrial, agropecua-
do el desarrollo en la actividad nacional,
rio, bélico, de transporte, etcétera.
ya que durante los próximos años el abas-
to de energía será indispensable para al-
1. La cuestión energética, uno de los puntos
canzar las metas de crecimiento. Por ello
centrales de la problemática de nuestro
resulta de importancia fundamental ase-
tiempo, está íntimamente relacionada
gurar la infraestructura necesaria para la
con: a) el desarrollo tecnológico propi-
generación de energía.
ciado por el control y el empleo masivo
Los objetivos nacionales en materia de
de la energía eléctrica, y b) la degrada-
energía (dentro de los que destacan tanto
ción del ambiente provocada por el uso
satisfacer la demanda nacional como aho-
indiscriminado de hidrocarburos y otros
rrar en su utilización) requieren un ensan-
contaminantes.
chamiento de la capacidad de producción
Si bien México es una nación que no
y transformación de hidrocarburos, así
afronta los problemas de otras que care-
como el aumento de inversiones para ge-
cen de recursos petroleros, su situación
nerar más electricidad, de manera que las
no es del todo ideal, ya que, además de
actividades económica y social no se fre-
los graves problemas de contaminación,
nen por limitaciones en la oferta. El Esta-
se estima que dicho recurso se habrá ago-
do se reserva el campo de la electricidad
tado hacia el año 2040. De ahí la inapla-
para servicio público.
zable búsqueda y desarrollo de otras
Será preciso incrementar los recursos
fuentes y sistemas energéticos.
utilizando financiamiento público, priva-
Ramón Martín ha escrito acerca de
do y externo, en los términos que estable-
este tema:
ce la ley. A mediano plazo, se buscará la
autosuficiencia financiera en la prestación
Una acción negativa sobre la naturaleza
por obra del hombre puede detectarse des-
del servicio público de energía eléctrica y
de su aparición en la biosfera, pero ha al- una mejor eficiencia operativa. También
canzado dimensiones preocupantes con la en el caso de los derivados del petróleo,
instauración de la era industrial en que vivi- así como en su extracción, se propiciará
mos. El uso precisamente de combustibles una mayor eficiencia y la fijación de

precios congruentes con el valor de los
recursos incorporados en su proceso pro-
ductivo.
En México, el uso de energía por uni-
dad de producción va en aumento. Ello
obedece al proceso de crecimiento, pero
también es resultado de patrones de con-
sumo industrial que exceden a los que se
observan en las mismas ramas en los paí-
ses avanzados. Será preciso, en conse-
cuencia, acompañar el crecimiento de la
capacidad de producción de energéticos
con medidas que se traduzcan en el apro-
vechamiento racional y en el ahorro de
los mismos. Las empresas del sector
energético serán las primeras en utilizar
su potencial con cuidado, procurando al
mismo tiempo el uso óptimo de su capaci-
dad instalada. La racionalización en el
consumo requiere que los precios induzcan
a un comportamiento social apropiado.
En la actualidad se puede ver la deci-
sión (que se anunció en 1999) para priva-
tizar la energía eléctrica mexicana.
3. Fundamento constitucional para el desa-
rrollo de los energéticos. Las bases cons-
titucionales relativas a los energéticos se
encuentran en los arts. 27, párrs. tercero,
cuarto, sexto, séptimo y octavo; 28, cuar-
to párrafo, y 73, fracc. X. Así:
La nación tendrá en todo momento
el derecho de regular, en beneficio social, el
aprovechamiento de los elementos natu-
rales susceptibles de apropiación, cuidar
su conservación y evitar su destrucción.
Corresponde al Estado el dominio directo
de todos los minerales o sustancias que en
vetas, mantos, masas o yacimientos cons-
tituyan depósitos cuya naturaleza sea
distinta de los componentes de los terre-
nos, como los minerales utilizados en la
industria; el petróleo y todos los carburos
de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos,
Energéticos 169
y el espacio situado sobre el territorio
nacional, en la extensión y términos que
fije el derecho internacional.
En los casos a que se refiere el párrafo
anterior, el dominio del Estado es ina-
lienable e imprescriptible, y la explota-
ción, el uso y el aprovechamiento de los
recursos de que se trata, por los particula-
res o por sociedades constituidas confor-
me a las leyes mexicanas, no podrá
realizarse sino mediante concesiones
otorgadas por el ejecutivo federal y de
acuerdo con las reglas y condiciones que
establezcan las leyes. Las normas legales
relativas a obras o trabajos de explotación
de los minerales y sustancias a que se re-
fiere el mismo párrafo regularán la ejecu-
ción y comprobación de los que se
efectúen o deban efectuarse a partir de su
vigencia, independientemente de la fecha
de otorgamiento de las concesiones, y su
inobservancia dará lugar a la cancelación
de éstas. El gobierno federal tiene compe-
tencia para establecer reservas nacionales
y suprimirlas. Las declaratorias corres-
pondientes se harán por el ejecutivo, en
los casos y condiciones que las leyes pre-
vean. Cuando se trate del petróleo y de los
carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o
gaseosos o de minerales radiactivos, no se
otorgarán concesiones ni contratos, ni
subsistirán los que se hayan otorgado, y
la nación llevará a cabo la explotación de
esos productos en los términos que señala
la ley reglamentaria respectiva. Corres-
ponde exclusivamente al Estado generar,
conducir, transformar, distribuir y abaste-
cer energía eléctrica que tenga por objeto
la prestación de servicio público; en esta
materia, no se otorgarán concesiones y
el Estado aprovechará los bienes y re-
cursos naturales que se requieran para
dichos fines.
170 Energía eléctrica

Corresponde también a la nación el apro- Villagrán Kramer, Francisco, “Regímenes lega-

vechamiento de los combustibles nucleares les sobre hidrocarburos en Latinoamérica”, en
para la generación de energía nuclear y la Estudios de derecho económico, vol. V, Instituto
regulación de sus aplicaciones en otros pro- de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México,
1986.
pósitos. El uso de la energía nuclear sólo
Witker Velásquez, Jorge, Introducción al dere-
podrá tener fines pacíficos.
cho económico, Harla, México, 1995.
El Estado ejerce en una zona económica
exclusiva situada fuera del mar territorial y
Energía eléctrica En 1960 fue adicionado el
adyacente a éste los derechos de soberanía
art. 27 constitucional para reservar al Estado
y las jurisdicciones que determinen las le-
la generación y distribución de la energía
yes del congreso. Dicha zona se extenderá a
eléctrica como servicio público.
200 millas náuticas, medidas a partir de la
La energía eléctrica se obtiene por medio
línea de base desde la cual se mide el mar
de la aplicación de hidrocarburos, carbón,
territorial.
agua y materiales nucleares, entre otros. En
No constituirán monopolios las funciones
México, el mayor volumen se produce en
que el Estado ejerza de manera excluyente
hidroeléctricas y termoeléctricas.
en las áreas estratégicas a las que se refiere
Corresponde a la federación generar,
la constitución: petróleo y los demás hidro-
conducir, transformar, distribuir y abastecer
carburos; minerales radiactivos, y genera-
la energía eléctrica que tenga por objeto la
ción de energía nuclear y electricidad.
prestación de este servicio público. En di-
El Congreso de la Unión goza de compe-
cha materia no se otorgarán concesiones a
tencia para legislar en toda la república sobre
los particulares y la nación aprovechará,
hidrocarburos, minería, energía eléctrica y
mediante la Comisión Federal de Electrici-
nuclear.
dad, los bienes y recursos naturales que se
requieran para esta empresa. No se conside-
Bibliografía ra servicio público el autoabastecimiento de
Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucio-
energía eléctrica para satisfacer intereses
nal en el Ramo del Petróleo.
Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucio-
particulares, individualmente considerados
nal en Materia Nuclear. (plantas de luz de emergencia en escuelas,
Martín Mateo, Ramón, Nuevo derecho energéti- hospitales y comercios; así como la produc-
co, Instituto de Estudios de Administración Lo- ción y venta de acumuladores, baterías y
cal, Madrid, 1982. pilas).
Martín Retortillo, Lorenzo, Energía nuclear y La prestación del servicio público de
derecho, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, energía eléctrica abarca:
1964.
Novoa Monreal, Eduardo, La nacionalización • La planeación del sistema eléctrico del
del petróleo en Venezuela, Instituto de Investi- país.
gaciones Jurídicas, UNAM, México, 1979.
• La generación, conducción, transfor-
Ortega Lomelín, Roberto, et al., Regulación del
sector energético, UNAM, Secretaría de ener-
mación, distribución y venta de ener-
gía, México, 1997. gía eléctrica.
“Plan Nacional de Desarrollo 2007--012”, en • La realización de las obras, instalacio-
Diario Oficial de la Federación, 31 de mayo de nes y trabajos que requieran la planea-
2007. ción, la ejecución, la operación y el

mantenimiento del sistema eléctrico
del país.
A la Comisión Federal de Electricidad (véa-
se) le corresponde:
1. Prestar el servicio público de energía
eléctrica.
2. Proponer a la Secretaría de Energía, pro-
gramas y proyectos en materia de electri-
cidad.
3. Importar y exportar, en exclusiva, energía
eléctrica.
4. Formular y proponer al ejecutivo federal
los programas de operación, inversión y
financiamiento que requiera la prestación
del servicio público de energía eléctrica.
5. Promover la investigación científica y
tecnológica en materia de electricidad.
6. Fomentar el desarrollo y la fabricación de
equipos y materiales para el servicio pú-
blico de energía eléctrica.
7. Celebrar convenios con los gobiernos de
las entidades federativas y de los munici-
pios, con entidades públicas y privadas o
personas físicas, para la prestación del
servicio público de energía eléctrica.
De las disposiciones de la Ley del Servicio
Público de Energía Eléctrica, concernientes
a la relación con los usuarios, es de interés el
art. 26, que establece:
La suspensión del suministro de energía
eléctrica deberá efectuarse en los siguientes
casos:
I. Por falta de pago oportuno de la energía
eléctrica durante un periodo normal de
facturación.
II. Cuando se acredite el uso de energía eléc-
trica a través de instalaciones que alteren
o impidan el funcionamiento normal de
los instrumentos de control o de medida.
Energía nuclear 171
III. Cuando las instalaciones del usuario no
cumplan las normas técnicas reglamen-
tarias.
IV. Cuando se compruebe el uso de energía
eléctrica en condiciones que violen lo
establecido en el contrato respectivo.
(Véase Fuentes alternas para generar elec-
tricidad.)
Energía nuclear Fuerza obtenida al desarrollar
elementos radiactivos.
Al finalizar la segunda guerra mundial
(1945) empieza a acentuarse la investigación
y aplicación de la energía nuclear. En nuestro
país, en 1976 se incorpora al texto constitu-
cional la exclusividad de la federación en la
producción de esta forma energética; en
1988 se pone en marcha la primera planta
nucleoeléctrica (Laguna Verde, en el estado
de Veracruz).
El uso de la energía nuclear sólo tendrá
fines pacíficos, en cumplimiento de lo esta-
blecido en la constitución política. El eje-
cutivo federal dictará las disposiciones
reglamentarias a que se sujetará el uso ener-
gético y no energético de los materiales ra-
diactivos.
Los minerales radiactivos son propie-
dad de la nación y su explotación y benefi-
cio no podrá ser objeto de concesión o
contrato.
Para la exploración, la explotación y el
beneficio de los minerales radiactivos, la
Secretaría de Energía otorgará las asignacio-
nes correspondientes a los órganos públicos
previstos en la ley. Estas asignaciones inclui-
rán también a los minerales no radiactivos
asociados.
Es competencia de la Secretaría de Energía:
1. Fijar los lineamientos relativos al aprove-
chamiento y desarrollo de la energía y
172 Energía nuclear
tecnología nucleares, de acuerdo con la
política nacional de energéticos.
2. Impulsar, vigilar y, en su caso, aprobar
los programas de trabajo relacionados
con los minerales radiactivos, a fin de que
sean congruentes con los programas y
proyectos de investigación y aplicación
en la generación de energía y desarrollo
de la industria nuclear.
3. Regular la seguridad nuclear y física y las
salvaguardias, así como vigilar su cum-
plimiento.
4. Realizar las diversas etapas del ciclo de
combustible nuclear y su reprocesamien-
to, excepto el quemado, y concertar y
supervisar aquellas que no sea posible
efectuar en el país.
5. Llevar a cabo la importación y la exporta-
ción de materiales y combustibles nuclea-
res, con la intervención que corresponda a
otras dependencias.
6. Establecer la política de investigación y
desarrollo tecnológico en la industria nu-
clear.
7. Tener a su cargo el almacenamiento,
transporte y depósito de combustibles
nucleares y de desechos radiactivos.
8. Autorizar a los organismos públicos co-
rrespondientes el almacenamiento tem-
poral de combustibles nucleares y de
desechos radiactivos.
9. La responsabilidad de la observación de
los tratados internacionales suscritos en
materia nuclear, en el ámbito de su com-
petencia.
10. Autorizar el emplazamiento, el diseño, la
construcción, la operación, la modifica-
ción, el cese de operaciones, el cierre
definitivo y el desmantelamiento de las
instalaciones nucleares y radiactivas.
Conforme al art. 11 de la Ley Reglamentaria
del Art. 27 Constitucional en Materia Nu-
clear, la industria nuclear abarca:
1. Las fases del ciclo de combustible com-
prendidas desde la refinación hasta antes
del quemado del mismo, o sea, hasta la
fabricación de elementos combustibles,
incluido, en su caso, el enriquecimiento
del uranio.
2. El quemado, o sea el aprovechamiento de
los elementos combustibles con fines
energéticos que resulta en la generación
de electricidad o en otro uso del calor li-
berado.
3. El reprocesamiento de combustible.
4. Las últimas fases del ciclo de combusti-
ble, incluso el almacenamiento del
combustible irradiado de los desechos
radiactivos derivados del reprocesa-
miento.
5. La producción de agua pesada y su uso en
reactores nucleares.
6. El diseño de los sistemas nucleares de
suministro de vapor.
7. El diseño y la fabricación de los equipos
y componentes del sistema nuclear de
suministro de vapor de centrales nucleo-
eléctricas y otros reactores nucleares.
8. La producción y aplicaciones de radio-
isótopos, así como el procesamiento, el
acondicionamiento y la disposición final
de sus residuos radiactivos.
9. El diseño, la fabricación y el empleo de
reactores nucleares y fuentes de radiación
para la investigación y el desarrollo tec-
nológico.
Según la ley, la seguridad es primordial en
todas las actividades en que interviene la
energía nuclear y deberá tenerse en cuenta
desde la planeación, el diseño, la construc-
ción y la operación hasta el cierre definitivo
y desmantelamiento de las instalaciones nu-
cleares y radiactivas, así como en las dispo-
siciones y destino final de todos los desechos;
la define como el conjunto de acciones y

medidas encaminadas a evitar que los equi-
pos, materias e instalaciones nucleares y su
funcionamiento constituyan riesgos para la
salud del hombre y sus bienes o deterioren
la calidad del ambiente.
El inicio de las tareas gubernamentales en
el campo de la energía nuclear ha provocado
reacciones desfavorables de parte de grupos
ecologistas, lo que ha propiciado el surgi-
miento de nuevas asociaciones de esa co-
rriente y el fortalecimiento de las existentes.
Se trata, en todo caso, de una fuente de
energía que, además de ser altamente peli-
grosa, es costosa en exceso y nos hace más
dependientes de tecnología extranjera; ésta
es, además, anticuada.
Bibliografía: véase en Energéticos.
Enfermedad profesional Merma de la salud
del servidor público causada por la acción,
más o menos permanente, de un factor origi-
nado por las labores que realiza el trabajador
o en el ambiente en que está obligado a
desarrollar sus actividades.
Ente Cualquier órgano u organismo guberna-
mental. Sinónimo: institución.
Entidad En el derecho federal mexicano se usa
como sinónimo de organismo paraestatal, es
decir, descentralizados, autónomos, empre-
sas de participación estatal y fideicomisos
públicos.
(Véase Descentralización administrativa,
Empresa pública, Fideicomiso público y
Empresas de participación estatal.)
Entidades federativas Véase Estados de la fe-
deración.
Entidades paraestatales Véase Descentraliza-
ción administrativa.
Estadística y datos geográficos 173
Escalafón Lista de los individuos de una corpo-
ración, clasificados según su grado, antigüe-
dad, méritos, etcétera (DRAE).
En el derecho burocrático es el sistema
para obtener un ascenso o una promoción
dentro de la estructura de una dependencia,
con motivo de una vacante o plaza de nueva
creación y, desde luego, para realizar fun-
ción pública. Se usa también para aprobar
permutas de servidores públicos. En cada
dependencia habrá un reglamento de esca-
lafón que normará ese tipo de movimientos
atendiendo aptitud, antigüedad, conoci-
mientos, disciplina y puntualidad del servi-
dor público; para ello se tendrá en cuenta el
catálogo general de puestos del gobierno
federal.
Esquilmos Según el DRAE, esquilmo significa
“Frutos y provechos que se sacan de las ha-
ciendas y ganados”, y como connotación
mexicana señala: “provechos accesorios de
menor cuantía que se obtienen del cultivo o
de la ganadería”. Esta idea, trasladada al de-
recho administrativo, se refiere a un modo de
adquirir bienes por parte del Estado: la cap-
tación de desechos industriales o urbanos
para su reciclaje o utilización.
La figura esquilmos está, al menos en
nuestro país, en una etapa incipiente; en ma-
teria minera (conocidos como terreros) tiene
alguna importancia.
Estadística y datos geográficos Contar con
adecuada información geográfica y estadísti-
ca es necesario, como presupuesto metodo-
lógico, tanto para la preparación del plan de
desarrollo como para la toma de decisiones
administrativas (en los entes públicos y en
los particulares).
Actualmente, la estadística y los datos geo-
gráficos están regulados por la Ley de Infor-
mación Estadística y Geográfica, publicada el
174 Estadística y datos geográficos
30 de diciembre de 1980, en vigor al día si-
guiente y reformada según decreto aparecido
en el Diario Oficial del 12 de diciembre de
1983. Este ordenamiento abrogó la Ley Fe-
deral de Estadística del 31 de diciembre de
1947. El dispositivo primeramente mencio-
nado es de orden público e interés social, lo
aplica la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público para coordinar a: dependencias y
entidades de la administración pública (en
cada una de las cuales existirá una unidad
encargada de esos aspectos), y a estados y
municipios por medio de convenios de coor-
dinación.
La ley que se comenta regula, fundamen-
talmente, dos cuestiones:
a) Estadística general del país, que se re-
fiere a datos cuantitativos relativos a
diversos aspectos de la realidad y acti-
vidades nacionales.
b) Información geográfica referente a las
condiciones físicas de nuestro territo-
rio nacional.
Respecto de la elaboración e idoneidad de la
estadística nacional, los censos constituyen
un instrumento esencial.
El censo, inventario cuantitativo y cuali-
tativo de determinado recurso o elemento
del Estado, se ha dado desde hace milenios:
en la antigüedad se utilizó casi exclusiva-
mente para fines fiscales, de ahí la impopu-
laridad de la que goza aún en nuestra época;
sin embargo, el censo es importante para que
la sociedad conozca sus recursos, carencias y
su propia dimensión.
Se ha estimado que todo censo debe tener
los siguientes elementos:
1. Simultaneidad. Es decir, que se realicen
en una fecha determinada y que el con-
teo se efectué en un solo día, o cuando
menos, considerando las situaciones y
los recursos a un mismo momento.
2. Generalidad. Consiste en que comprenda
a todos los individuos o todas las unida-
des objeto del censo: toda la población,
todas las industrias, todos los comercios,
etcétera.
3. Periodicidad. Que se realice en lapsos
regulares: cada cinco o 10 años, etc. En
ocasiones, los conflictos armados, las cala-
midades públicas o la ineptitud guberna-
mental hacen que se rompa este importante
principio de la actividad censal.
La ley establece que los censos estarán referi-
dos a cuestiones económicas, demográficas,
sociales, de recursos naturales y distribución
de la población.
De acuerdo con el reglamento de la ley
antes mencionada, habrá los siguientes tipos
de censos:
a) Población y vivienda.
b) Económicos.
El primero se efectuará cada 10 años y los
segundos cada cinco años.
Opera un registro nacional de informa-
ción geográfica y un registro de personas
morales; en este último deberán inscribirse
todas las personas jurídicas colectivas públi-
cas y privadas (excepto partidos políticos),
que sean informantes para efectos de la ley.
Existe, además, el Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática, creado
por decreto del 25 de enero de 1983.
La información que va a ser proporciona-
da a la administración pública tendrá las si-
guientes características:
1. Obligatoriedad.
2. Gratuidad en los términos del art. 5 cons-
titucional.

3. Veracidad.
4. Confidencial en el sentido de que no es
un medio de prueba contra el informante
y la autoridad no puede utilizarla sino
para cuestiones estadísticas y geográfi-
cas.
5. Verificable por parte de la secretaría a
través de una visita domiciliaria.
6. Concordancia internacional de confor-
midad con las reglas que al respecto
fijen los organismos y tratados interna-
cionales.
La ley en estudio prevé los siguientes pro-
gramas de desarrollo de estadística y de in-
formación geográfica, indicando a sus
responsables:
• Nacional: Secretaría de Hacienda y
Crédito Público.
• Sectoriales: secretaria o departamento
de estado, cabeza de sector.
• Regionales: estados y municipios.
• Especiales: según correspondan con-
forme a su propia naturaleza.
Existen unos grupos colegiados, llamados
comités técnicos de estadística y de informa-
ción geográfica, integrados por los jefes
de las unidades administrativas encargadas de
esta materia, el coordinador del sector o el
gobernador, en su caso, y los jefes estatales
de información, cuando así proceda; estos
comités son:
• Comités técnicos consultivos de esta-
dística y de información geográfica.
Están encargados de elaborar el pro-
grama nacional.
• Comités técnicos sectoriales de esta-
dística y de información geográfica.
Intervienen en la elaboración del pro-
grama sectorial correspondiente.
Estadística y datos geográficos 175
• Comités técnicos regionales de esta-
dística y de información geográfica.
Participan en la elaboración de los
programas nacional y regionales.
• Comités técnicos especiales de esta-
dística y de información geográfica.
Para los programas especiales.
Por violaciones a las disposiciones de la ley
y su reglamento, sólo se contempla como
sanción la multa.
Todo lo expuesto en esta voz deberá ser
adecuado a la reforma constitucional del art. 26
que en decreto publicado el 7 de abril de
2006 fija:
B. El Estado contará con un sistema nacional
de información estadística y geográfica cuyos
datos serán considerados oficiales. Para la
federación, estados, distrito federal y munici-
pios, los datos contenidos en el sistema serán
de uso obligatorio en los términos que esta-
blezca la ley.
La responsabilidad de normar y coordinar
dicho sistema estará a cargo de un organismo
con autonomía técnica y de gestión, persona-
lidad jurídica y patrimonio propios, con las
facultades necesarias para regular la capta-
ción, procesamiento y publicación de la in-
formación que se genere y proveer a su
observancia.
El organismo tendrá una junta de gobier-
no integrada por cinco miembros, uno de
los cuales fungirá como presidente de ésta y
del propio organismo; serán designados por
el presidente de la república con la aproba-
ción de la cámara de senadores o en sus re-
cesos por la comisión permanente del
Congreso de la Unión.
La ley establecerá las bases de organiza-
ción y funcionamiento del sistema nacional
de información estadística y geográfica, de
acuerdo con los principios de accesibilidad a
176 Estado
la información, transparencia, objetividad e
independencia; los requisitos que deberán
cumplir los miembros de la junta de gobier-
no, la duración y escalonamiento de su en-
cargo.
Los miembros de la junta de gobierno
sólo podrán ser removidos por causa grave y
no podrán tener ningún otro empleo, cargo o
comisión, con excepción de los no remune-
rados en instituciones docentes, científicas,
culturales o de beneficencia; y estarán suje-
tos a lo dispuesto por el título cuarto de esta
constitución.
Estado Cuerpo político de una nación (DEM,
M. Alonso).
Antecedentes. La aparición del Estado nacio-
nal es relativamente reciente en la historia de
la humanidad: emerge en el siglo XII en Eu-
ropa como una nueva forma de organización
política que se desarrolla conforme a sus
necesidades y limitaciones específicas; se
consolida a lo largo de un proceso que alcan-
za al siglo XIX y continúa su avance en los
siglos XX y XXI en busca de su perfecciona-
miento.
Hablar del origen, la integración y las ta-
reas del Estado es entrar en un área polémi-
ca, en razón de la gran cantidad de acepciones
generadas por los expertos en la materia,
quienes pretenden describir con exactitud
esta forma de organización que es protagóni-
ca en la vida social y se hace presente en los
aspectos más insignificantes de la cotidiani-
dad mediante mecanismos de control que se
modifican de acuerdo con la creciente com-
plejidad de las relaciones humanas.
Para alcanzar esta relevancia tuvo que
superar las viejas estructuras políticas que le
precedieron (principalmente la organización
federal), a partir de los nuevos valores e in-
tereses que surgieron con el Renacimiento en
el siglo XV y ubicaron al hombre como cen-
tro del universo.
En esta larga pugna del Estado contra las
añejas estructuras, el derecho ha caminado
de la mano de aquél, como una fuerza opues-
ta al sistema de privilegios propio de la for-
ma antigua de organización política. El
derecho evoluciona y se vincula con el Esta-
do cada día más hasta llegar a confundirse
con él, al grado de ser considerados por algu-
nos teóricos (Kelsen principalmente), una
misma cosa; en efecto, afirman que el Estado
es la expresión jurídica de la sociedad.
Es imprescindible destacar la importancia
del derecho como factor de organización del
Estado, ya que asigna atribuciones a los en-
tes estatales, establece sus mecanismos de
acción y fija los límites conforme a los cua-
les deben conducirse en su contacto con los
particulares; asimismo, organiza a la comu-
nidad al establecer las bases sobre las que se
da su interrelación.
Para realizar sus funciones, el Estado tiene
la posibilidad de imponer sus mandatos por
medio de la fuerza, que él mismo ha institu-
cionalizado, y que es lo que distingue al de-
recho de los demás sistemas normativos.
Concepto. A título ilustrativo damos la defi-
nición de Rafael Bielsa: “El Estado es la or-
ganización jurídica de la nación, en cuanto
es ésta una entidad concreta, material, com-
puesta de personas y de territorio”.
La prodigalidad de conceptos es tan varia-
da como los criterios que han servido de base
para formularlos, razón por la que se ha opta-
do por acogerse al tradicional concepto jurídi-
co de Jellinek: “corporación formada por un
pueblo dotada de un poder de mando origina-
rio y asentada en determinado territorio”.
Elementos del concepto. De la definición de
Georg Jellinek podemos inferir que los elemen-

tos fundamentales que conforman al Estado
son tres:
• Población. Integrada por los indivi-
duos que se encuentran organizados en
torno del propio Estado.
• Territorio. Espacio vital de la pobla-
ción en que el Estado excluye cual-
quier otro poder superior o igual al
suyo; es también el ámbito de aplica-
ción de las normas expedidas por sus
órganos competentes.
• Poder. Capacidad de imponer la vo-
luntad propia, a sí mismo y a los de-
más. Esta voluntad se manifiesta
mediante las normas jurídicas y cuenta
con la posibilidad de ser impuesta in-
cluso con la intervención de la llamada
fuerza pública monopolizada por el
Estado. Max Weber ha definido este
fenómeno como poder legal.
Muchos tratadistas incluyen otros elementos
que consideran esenciales: la soberanía, el
orden jurídico, la unidad, etc., pero conside-
ramos que están implícitos en los anteriores.
Basamento del Estado. La necesidad de en-
contrar una relación entre el concepto de
persona jurídica y su aplicación al Estado,
así como la estructura y forma de organiza-
ción que lo caracterizan, nos lleva a plantear
algunas cuestiones previas.
Comentaremos brevemente el proceso de
formación de estas personas jurídicas de de-
recho público, para lo que tomamos como
base la descripción de algunos de sus aspec-
tos sociopolíticos, o bien, las elaboraciones
teóricas más representativas que con ese
motivo se han formulado.
El Estado no tiene existencia ni voluntad
propia, sino que consiste en el hecho de
que en el seno de la sociedad, algunos, o la
Estado 177
mayoría o la totalidad (cuando menos ideal-
mente), dictan e imponen el orden jurídico
que regirá la conducta de los hombres que se
hallan unidos dentro de una determinada
extensión territorial.
Dicha imposición, sustentada en el poder
supremo del Estado, no es aceptada de ma-
nera mecánica, pues implica y exige crear y
mantener entre los individuos un consenso
favorable, así como sus correspondientes
instituciones. No podría ser de otro modo,
pues la supremacía del Estado no ha de man-
tenerse de forma automática, ni por la ame-
naza ni por la violencia física desnuda, de
ello los antecedentes históricos son prolijos.
A nuestro juicio, esta tesis tiene como
precedente las ideas de los contractualistas
(Hobbes y Rousseau, entre otros), quienes
sostenían que los seres humanos, ante los
inconvenientes de su socialización, deciden
establecer un pacto para garantizar el bien de
todos, por lo que renuncian a una parte de su
libertad.
Para Juan Jacobo Rousseau, es en el pue-
blo donde reside la verdadera soberanía,
pues como emisor de una voluntad general
(que no es la suma de las voluntades indivi-
duales), cambia su libertad natural por su
libertad civil; voluntad que deriva del con-
trato social, en virtud de la cual puede ser
impuesta al individuo, mediante la fuerza,
cuando se niegue a acatarla.
Cabe señalar que para Rousseau la volun-
tad general constituye un acto puro del pen-
samiento, que razona al margen de las
pasiones humanas y de los intereses indivi-
duales o de grupo; es la voluntad según la
verdad, no necesariamente identificada con
la opinión de la mayoría, sino con la razón,
siempre dirigida hacia el bien común.
Así, el autor ginebrino sentencia que
cuando el gobernante no observa los dicta-
dos de la voluntad general y actúa en contra
178 Estado
del bienestar común ha dejado de representar
al pueblo que lo eligió (o que lo aceptó); el
modelo de Estado al que aspiraba Rousseau
es aquel en el que gobernante y gobernado
son una misma cosa.
Un contemporáneo del creador del con-
trato social, Montesquieu, destacado repre-
sentante de la Ilustración francesa, cuya obra
más conocida es El espíritu de las leyes
(1748), quien fuera admirador del parlamen-
tarismo inglés, sostiene que la libertad impli-
ca la separación de poderes en los órganos
legislativo, ejecutivo y judicial; John Locke
ya lo había propuesto con anticipación, pero
de manera distinta. Esta idea también está
enunciada en la política por Aristóteles.
La distribución del poder estatal garantiza
que los órganos en los que reside, obren
como contrapesos entre sí, para evitar el
abuso tiránico de la fuerza y se logra que
dichos órganos actúen conforme a la ley de
acuerdo con la voluntad general.
Estas son las ideas en las que se sustenta
la representatividad de las personas jurídicas
de derecho público, es decir, en la voluntad
general, que deriva de la tesis que reza que la
soberanía corresponde al pueblo de manera
exclusiva, y éste se ve representado en el
ejercicio del poder, por sus gobernantes, in-
dependientemente de cómo se organicen los
entes, por cuyo medio aquéllos efectúan sus
tareas.
La personalidad del Estado. La concepción
de persona jurídica adoptada en este libro
lleva a concluir que efectivamente es el or-
den jurídico el que atribuye a los individuos,
o a ciertas agrupaciones de éstos, la capaci-
dad para tener derechos y asumir obligacio-
nes. La personalidad jurídica del Estado
(como persona colectiva) nace única y ex-
clusivamente cuando el orden legal ha deter-
minado el correspondiente reconocimiento.
El carácter jurídico sólo puede provenir
de un orden legal creado por el Estado me-
diante el establecimiento de las bases sobre
las que se desarrollará su actuación y la de su
población. Dichas bases fijan los límites de
tal actuación, los que no podrán ser transgre-
didos válidamente ni por el propio Estado.
Cabe señalar que nos encontramos ante un
estado de derecho (la fase más evolucionada
de la organización política).
Aunque parezca arriesgado nuestro plan-
teamiento, consideramos que desde el punto
de vista legal el Estado figura como la perso-
na jurídica primigenia de todos los sistemas
de derecho vigentes. Es al Estado que le ha
correspondido crearlos, para lo que comien-
za por legitimarse a sí mismo por medio de
ellos, de tal suerte que su capacidad legal
para ser sujeto de derechos y obligaciones
derivará de la ley. Por razones de método, y
de acuerdo con nuestra legislación, se ha
aceptado que dicha capacidad proviene del
derecho público, no obstante lo discutible
que resulta esta afirmación porque, como se
ha sostenido, parte en dos al sistema del de-
recho (derecho público y derecho privado),
lo que ya no es admitido universalmente.
La personalidad jurídica del Estado. Dos per-
sonalidades o una sola provista de dos volun-
tades. La incursión del Estado en actividades
reservadas de manera exclusiva a los particu-
lares, así como la propia necesidad de aco-
gerse a normas de derecho privado en sus
relaciones con la población, ha planteado la
problemática de dilucidar si el Estado cuan-
do se relaciona en un plano de igualdad con
los ciudadanos, por ejemplo con motivo de una
compraventa, lo hace ostentándose como un
simple particular y, por tanto, con una perso-
nalidad jurídica de derecho privado, o bien
lo hace sin despojarse de su investidura de
ente sujeto al derecho público.

Esto nos lleva a mencionar la controver-
sia que ha ocupado la atención de la doctrina
durante buen tiempo y que se centra en de-
terminar si el Estado cuenta con dos persona-
lidades jurídicas (una de derecho público y
otra de derecho privado), o bien, con una
sola personalidad, la cual se manifiesta en
dos aspectos o voluntades, según la circuns-
tancia en que le toque actuar.
En esta polémica se puede observar como
fondo la gran disputa todavía sin resolver
por parte de los especialistas: la división
misma entre derecho público y derecho pri-
vado. Esta sistemática aplicada al estudio
del derecho, retomada y enriquecida por
Kant, no ha sido aceptada de manera univer-
sal, pues se le opone a ella la idea de que
toda norma jurídica es por su naturaleza de
derecho público, ya que la misma siempre
emana del Estado; esta polémica se ha com-
plicado con el surgimiento del llamado dere-
cho social.
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Xirau, Ramón, Introducción a la filosofía,
UNAM, México, 1983.
Estado centralista o unitario En contraposi-
ción al federal, esta forma de organización
política se refiere al Estado que no se ha in-
tegrado mediante una federación y, por ende,
conserva su autonomía y soberanía plenas de
manera unificada, por ejemplo, Colombia,
Francia y Guatemala.
Estado de derecho Estado moderno, consolida-
do a mediados del siglo XV, en que la nota
fundamental es la igualdad ante la ley y
el sometimiento de todos a ésta, incluido el
propio Estado; dicha ley debe estar ceñida a
la voluntad general de la sociedad y a su in-
terés mayoritario.
Se considera que el estado de derecho se
afirma a fines del siglo XVII y durante el
XVIII, con las teorías de John Locke, J. J.
Rousseau y Montesquieu, así como con la
Revolución francesa (1789).
Estado federal Es el constituido por varios es-
tados originalmente independientes o autó-
nomos que han supeditado el ejercicio de sus
soberanías a la del nuevo Estado federal. Un
ejemplo clásico es el de la integración de las
antiguas colonias inglesas en nuestro conti-
nente, para conformar a Estados Unidos de
América.
Estado liberal Véase Liberalismo económico.
180 Estado mayor
Estado mayor Órgano colegiado, integrado por
oficiales de alta graduación del ejército y
armada. El estado mayor presidencial, cuya
competencia está contemplada en la legisla-
ción militar, auxilia y asesora al presidente de
la república en su carácter de jefe supremo de
las fuerzas armadas, y tiene a su cargo la se-
guridad del jefe de Estado. El 4 de abril de
1986 se publicó el vigente Reglamento del
Estado Mayor Presidencial. Su naturaleza ju-
rídica es la de una comisión intersecretarial.
Estado policía Se denominan así: a) las prime-
ras sociedades políticas anteriores al Estado
surgido en el siglo XV europeo, y b) al libe-
ralismo inicial de los siglos XVIII y XIX.
a) En la primera acepción, se señala que
desde la aparición de las incipientes for-
mas estatales el poder público implica su
condición de policía o guardián de la so-
ciedad. Así, el Estado en la civilización
grecolatina se encarga fundamentalmente
de legislar, hacer la guerra y mantener la
tranquilidad pública; persigue la armonía
en las relaciones de los particulares man-
teniendo un sistema esclavista sin que
surjan actividades significativas en mate-
ria de servicios públicos y económicos de
parte del gobierno.
b) El liberalismo surge como una reacción
frente al mercantilismo y ante la autocra-
cia de las monarquías en los siglos XV a
XVIII. La idea fundamental de esta segunda
concepción del Estado policía, es que se
deje actuar libremente a los particulares,
y que la sociedad política se limite a vigi-
lar que las acciones de un particular no
dañen o invadan la libertad de otro. El
Estado, se dice, debe dejar hacer, dejar
pasar, traducción literal del conocido lais-
sez-faire, laissez-passer de los fisiócratas.
Bibliografía: véase en Rectoría económica.
Estado unitario Véase Estado centralista o
unitario.
Estados de la Federación Antecedentes. El
Estado mexicano es un Estado federal;
esto significa que está integrado de varias
partes llamadas estados o entidades fede-
rativas.
El estudio en cuanto al origen y la naturale-
za de esos estados miembros de la federa-
ción mexicana corresponde a asignaturas
distintas de la nuestra. Señalaremos, sin des-
cribirla, la interminable polémica acerca de
si los Estados Unidos Mexicanos son o no
una federación verdadera, o si sólo se trata
de una división artificial de un Estado unita-
rio en entidades federativas.
Es indudable que desde tiempos prehispá-
nicos, el actual territorio nacional no fue
asiento de una sola sociedad política, sino
que hubo diversidad de culturas, y que du-
rante la colonia el país comprendía varias
demarcaciones establecidas con fines milita-
res, tributarios y religiosos.
Una vez iniciado el periodo independien-
te, el acta constitutiva de la federación, del 3
de febrero de 1824, estableció en su art. 7o.
lo siguiente:
Los estados de la federación son por ahora
los siguientes: el de Guanajuato; el interno
de Occidente, compuesto de las provincias de
Sonora y Sinaloa; el interno de Oriente,
compuesto de las provincias de Coahuila,
Nuevo León y los Tejas; el interno del Norte,
compuesto de las provincias de Chihuahua,
Durango y Nuevo León; el de México; el de
Michoacán; el de Oaxaca; el de Puebla de los
Ángeles; el de Querétaro; el de San Luis
Potosí; el de Nuevo Santander, que se lla-
mará de las Tamaulipas; el de Tabasco; el
de Tlaxcala; el de Veracruz; el de Jalisco; el de
Yucatán, el de los Zacatecas. Las Califor-
nias y el partido de Colima (sin el pueblo de
Tonila, que seguirá unido de Xalisco), serán

por ahora territorios de la federación, suje-
tos inmediatamente a los supremos poderes
de ella.
Ese mismo año (1824), la primera constitu-
ción federal de México estableció que:
Las partes de esta federación son los esta-
dos y territorios siguientes: el estado de las
Chiapas, el de Chihuahua, el de Coahuila y
Tejas, el de Durango, el de Guanajuato, el de
México, el de Michoacán, el de Nuevo León, el
de Oaxaca, el de Puebla de los Ángeles, el de
Querétaro, el de San Luis Potosí, el de Sonora
y Sinaloa, el de Tabasco, el de las Tamaulipas,
el de Veracruz, el de Jalisco, el de Yucatán, el
de los Zacatecas; el territorio de la Alta Califor-
nia, el de la Baja California, el de Colima y el
de Santa Fe de Nuevo México. Una ley consti-
tucional fijará el carácter de Tlaxcala.
El art. 43 de la constitución política del 5 de
febrero de 1857, respecto de las entidades
federativas indicaba lo siguiente:
Las partes integrantes de la federación son:
los estados de Aguascalientes, Colima, Chia-
pas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Gue-
rrero, Jalisco, México, Michoacán, Nuevo
León y Coahuila, Oaxaca, Puebla, Querétaro,
San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco,
Tamaulipas, Tlaxcala, Valle de México, Vera-
cruz, Yucatán, Zacatecas y el territorio de la
Baja California.
A raíz de la larga y compleja lucha entre fe-
deralistas y centralistas que se desató en los
primeros años del México independiente, se
produjeron, básicamente, dos textos consti-
tucionales de corte centralista, los cuales
eliminaron, desde luego, las entidades fede-
rativas. Al respecto, dichos textos señalaban
lo siguiente:
Siete leyes constitucionales de 1836:
El primer congreso [...] hará la división del te-
rritorio en departamentos por una ley, que
será constitucional.
Estados de la Federación 181
Bases orgánicas de la República mexicana
de 1843:
Art. 2º El territorio de la república comprende
lo que fue antes virreinato de Nueva España,
capitanía general de Yucatán, comandancia
de las antiguas provincias internas de Oriente
y Occidente, Baja y Alta California, y las Chia-
pas, con los terrenos anexos a islas adyacen-
tes en ambos mares.
Art. 4º El territorio de la República se dividirá
en departamentos, y éstos en distritos, parti-
dos y municipalidades...
En la constitución de Querétaro (5 de febrero
de 1917) se confirma el sistema federal para
el Estado mexicano.
El texto actual del art. 43 de la carta magna
prevé:
Las partes integrantes de la federación son
los estados de Aguascalientes, Baja Califor-
nia, Baja California Sur, Campeche, Coahuila,
Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Gua-
najuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México,
Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León,
Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo,
San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco,
Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán,
Zacatecas y Distrito Federal.
La última reforma a este artículo tuvo lugar
el 8 de octubre de 1974, por cuyo medio Baja
California Sur y Quintana Roo se convirtie-
ron en estados. También se eliminó la posibi-
lidad de que existan territorios federales, lo
que antes estaba previsto. Este art. 43 es una
consecuencia del art. 40 de la propia ley su-
prema, que declara:
Es voluntad del pueblo mexicano constituirse
en una república representativa, democráti-
ca, federal, compuesta de estados libres y
soberanos en todo lo concerniente a su régi-
men interior; pero unidos en una federación
182 Estados de la Federación
establecida según los principios de esta ley
fundamental.
Características:
1. Son entes autónomos, y no libres y sobe-
ranos como indica la constitución, pues
ello implicaría ser países independientes.
2. Poseen personalidad jurídica y patrimo-
nio propios.
3. Cuentan con órganos de gobierno legisla-
tivo, ejecutivo y judicial.
4. Poseen un ámbito de actuación, tanto por
materia como por territorio.
5. Les corresponden todas las materias no
cedidas a la federación ni reservadas a los
municipios.
6. Los órganos locales de gobierno no tie-
nen ningún nexo jerárquico con el gobier-
no federal, directa ni indirectamente.
7. La constitución federal les impone ciertas
modalidades y limitaciones para su orga-
nización interior.
8. Cuentan con constitución y leyes de ca-
rácter local.
9. Existe igualdad para todas ellas, en cuan-
to a naturaleza, derechos y obligaciones.
Aunque la constitución incluye el Distrito
Federal como parte de la federación, no le
son aplicables todas las características ante-
riores, conforme a los arts. 73 y 122 su régi-
men jurídico es especial.
Administración pública. Los estados de la
federación cuentan con todo su basamento
jurídico político similar al federal, el cual se
apoya en la constitución de la república y en
la del propio estado, y comprende un órgano
legislativo, un poder judicial y un poder eje-
cutivo.
El poder ejecutivo local se deposita en
un solo individuo, el cual se denominará
gobernador, quien es electo mediante sufra-
gio universal para un periodo de seis años,
sin posibilidad de reelección y con requisitos
similares a los que se señalan para el presi-
dente de la república.
El gobernador es el jefe de la administra-
ción pública local; ésta comprende, desde
luego, órganos centralizados, y puede contar
con entes desconcentrados y descentraliza-
dos (paraestatales de tipo local).
Prácticamente, todos los principios y ca-
racterísticas que se indican para la organiza-
ción administrativa federal son aplicables,
con ciertas importantes adecuaciones, a los
órganos administrativos de las entidades fe-
derativas.
El aparato administrativo del gobierno
local variará conforme a las dimensiones, los
recursos y el desarrollo del estado de que se
trate, ya que cada entidad federativa es dis-
tinta en cuanto al número de habitantes, la
extensión, las características geográficas, los
recursos naturales, el desarrollo económico y
cultural, y la ayuda federal que recibe.
El gobernador del estado es el represen-
tante político de la entidad federativa en tanto
que ésta es una persona moral. Ello no impli-
ca que sea el jefe del congreso local ni del
poder judicial (éste comprende, por lo gene-
ral, un tribunal superior y juzgados civiles y
penales de primera instancia). El principio de
división de poderes se aplica a los gobiernos
estatales, con las precisiones que el derecho
público ha formulado al respecto.
Dentro de la administración pública de
cada estado o entidad federativa existe un
superior jerárquico; éste es, como se dijo, el
gobernador del estado o titular del poder
ejecutivo. Dicho funcionario se halla en la
cúspide de la escala jerárquica de los órga-
nos centralizados y desconcentrados (cuando
existan los segundos) y, de manera indirecta,
de los organismos paraestatales.

El gobernador es quien posee las faculta-
des que se derivan del poder jerárquico, a sa-
ber: de nombramiento, de decisión, de mando,
de revisión, de vigilancia, de disciplina y de
solución de conflictos de competencia.
A manera de ejemplo, mencionaremos las
facultades que posee el gobernador según la
Constitución Política del Estado de Tabasco
(art. 51):
1. Promulgar y ejecutar las leyes y los de-
cretos emitidos por el poder legislativo
del estado, y expedir los reglamentos
necesarios para la observancia de los
mismos.
2. Nombrar y remover a los funcionarios y
al personal que formen parte del poder
ejecutivo.
3. Disponer de la fuerza pública del munici-
pio de su residencia habitual o temporal y
auxiliarse de la fuerza pública de los otros
municipios para conservar la tranquilidad y
el orden público cuando éstos se alteren.
4. Nombrar apoderados para la atención de
toda clase de asuntos dentro o fuera del
estado.
5. Solicitar a la comisión permanente que
convoque a sesiones extraordinarias.
6. Facilitar al poder judicial el auxilio que
necesite para hacer expedito el ejercicio
de su función.
7. Publicar cada mes los cortes de caja de las
oficinas recaudadoras del estado, así como
enviar anualmente, dentro de los primeros
15 días del mes de abril, la cuenta pública
del año anterior al congreso del estado
para su examen y calificación.
8. Otorgar títulos profesionales conforme a
las leyes que regulen los estudios supe-
riores.
9. Conceder indultos por los delitos cuya
competencia sea de los tribunales del
estado.
Estados de la Federación 183
10. Celebrar contratos y convenios, otorgar
permisos, concesiones y autorizaciones
de acuerdo con la ley.
11. Enajenar, con autorización del congreso,
los bienes que pertenezcan al estado.
12. Otorgar autorización para el ejercicio de
la función notarial.
13. Formular el programa anual de gobierno,
de acuerdo con un estudio que para tal
efecto se elabore mediante planeación,
en el que se jerarquicen las necesidades
públicas por satisfacer, buscando el
máximo aprovechamiento de los recur-
sos disponibles.
14. Coordinar la inversión pública estatal y
municipal para los efectos del numeral
anterior, y propiciar su armonización con
los programas del gobierno federal.
15. Promover la inversión de todos los sec-
tores de acuerdo con el programa de
gobierno, con un sentido social que ge-
nere empleos y propicie el desarrollo
económico.
16. Presentar cada año de su ejercicio consti-
tucional, un informe escrito al congreso
del estado en el que manifieste la situa-
ción general que guarde la administración
pública del estado.
17. Acordar que concurra a las sesiones de
la legislatura el secretario del ramo que
corresponda, cuando a éste lo cite el
congreso para informar acerca de algu-
na iniciativa de ley presentada por el
ejecutivo.
18. Pedir la protección de los poderes de la
unión en caso de sublevación o trastorno
interior.
19. Las demás que le confiere esa constitu-
ción y la federal.
Además de este aspecto jurídico referente a
las tareas de jefe de la administración públi-
ca local, existen cuestiones protocolarias que
184 Estados de la Federación
también le corresponde atender al goberna-
dor, como asistir a ceremonias cívicas y reci-
bir a visitantes distinguidos. Asimismo, es él
quien conduce las relaciones con el gobierno
federal y efectúa una importante tarea de
gestoría para obtener fondos e inversiones
de la federación para su entidad, además de
las frecuentes giras que realiza por el territo-
rio del estado con fines políticos, de control
y gubernativos muy diversos.
Unidades de la administración pública
local. La tradicional estructura de la admi-
nistración pública centralizada local la inte-
graban: el gobernador, como jefe de la
misma, auxiliado de manera fundamental
por un secretario general de gobierno y por
un oficial mayor, un tesorero y el procurador
de justicia.
Contaba además con dependencias de
carácter secundario encargadas de ramos es-
pecíficos, como educación, obras públicas,
tránsito, policía, etc. Algunos estados con-
servan en la actualidad esta organización un
tanto elemental.
En la medida en que la sociedad se volvió
más compleja, debido al incremento demo-
gráfico, al desarrollo de las comunicaciones
y la tecnología y al aumento de la injerencia
del poder público en la actividad de los par-
ticulares, la administración pública de las
entidades federativas evolucionó hacia una
organización más amplia, a pesar de la cons-
tante absorción de materias por parte de la
federación.
En el presente, la mayor parte de los esta-
dos posee una organización a cuya cabeza se
encuentra, desde luego, el gobernador, basa-
da en diversas secretarías y en la que se
conserva la procuraduría de justicia con este
nombre. La denominación de esas secreta-
rías variará algunas veces de uno a otro es-
tado, lo que podemos ejemplificar con las
siguientes denominaciones: Secretaría de
Gobierno, Secretaría de Finanzas, Secreta-
ría de Programación, Secretaría de Desa-
rrollo Social, Secretaría de Educación,
Secretaría de Turismo, Secretaría de Fo-
mento, Secretaría de Contraloría, Secreta-
ría de Obras Públicas, Secretaría de Salud
Pública.
El número y la denominación de las
dependencias del ejecutivo local lo esta-
blecerá la ley estatal correspondiente, en
atención a las necesidades políticas y so-
cioeconómicas, así como a las posibilida-
des presupuestales de la entidad federativa
de que se trate.
La Secretaría General de Gobierno y el
ciudadano titular de ella constituían el se-
gundo nivel dentro de la organización admi-
nistrativa local, conforme al esquema que se
describió antes. Ahora, en los textos legales
en vigor, muchas veces el secretario general
es un funcionario más en la estructura del
poder ejecutivo, revestido de alguna impor-
tancia por ser el que suplirá en ausencias
temporales al gobernador del estado, así
como por manejar las cuestiones políticas de
la entidad.
Durante décadas la legislación estadual
consideró a este único secretario práctica-
mente como un vicegobernador. En la ac-
tualidad, es casi el equivalente al secretario
de gobernación, claro está que con jurisdic-
ción sólo en cuestiones locales.
En el presente, casi ninguna constitución
política local establece o regula en su texto la
figura del secretario general de gobierno,
sino que prevén que sea una ley de la legis-
latura del Estado la que fije el número y
nombre de las dependencias que auxiliarán
al gobernador en el despacho de los asuntos
administrativos; esa misma ley distribuirá
entre las diversas secretarías los asuntos que
estarán a cargo de cada una.

En las constituciones locales se establece
el refrendo y la comparecencia ante el órgano
legislativo del estado, pero usualmente refe-
ridos a cualquier titular de órgano centraliza-
do (secretario o procurador).
En ocasiones, el suplir temporalmente al
gobernador no está a cargo del secretario
de gobierno, sino que se prevé algún otro sis-
tema (por ejemplo, que el propio gobernador
lo designe entre sus colaboradores directos).
Entre un secretario local y un secretario
de Estado federal, existe, desde luego, una
evidente semejanza derivada de que ambos
son el superior jerárquico dentro de un ór-
gano centralizado, pueden ser nombrados y
removidos por el jefe del poder ejecutivo,
dependen directamente del titular de la ad-
ministración pública, sus actos han de ce-
ñirse a facultades que la ley les otorgue, han
de refrendar algunos actos del ejecutivo
para su observancia, pueden ser citados ante
el órgano legislativo, etc. La diferencia fun-
damental radica en un ámbito de actuación,
tanto territorial como por materia. El secreta-
rio de estado federal posee competencia en
todo el territorio nacional, mientras que el
secretario local sólo la tiene en su entidad fe-
derativa. A pesar de que, según la Constitu-
ción de los Estados Unidos Mexicanos, los
asuntos no cedidos por las partes de la federa-
ción (los estados) a la unión se entienden re-
servados para el gobierno local, la verdad es
que la mayoría de los aspectos de la vida so-
cial caen dentro de la esfera federal, de suerte
tal que la competencia por materia para los
órganos locales es muy reducida.
En numerosos casos de legislación local,
la tesorería general del estado se ha conver-
tido en Secretaría de Finanzas, conservando
la competencia que tradicionalmente aquélla
tuvo en cuestiones tributarias.
A esta dependencia le corresponde la
titularidad de la hacienda pública local,
Estados de la Federación 185
recaudar los ingresos públicos, aplicar el
presupuesto de egresos y el cumplimiento
del convenio de coordinación fiscal que
todos los estados tienen celebrado con la
federación.
Insistimos, una vez más, en que la asigna-
ción legal de facultades puede variar de un
estado a otro. En todo caso, será necesario
acudir a la legislación local, con el cuidado
de que la versión consultada incluya las últi-
mas reformas, si las ha habido.
Dada la trascendencia social que tiene la
cuestión penal y debido a que existen una
serie de conductas tipificadas como delitos
de orden común o local, en todos los gobier-
nos locales o estaduales hay una procuradu-
ría general de justicia.
Esta procuraduría forma parte de la es-
tructura centralizada del gobierno de cada
entidad federativa; su titular es colaborador
directo del gobernador.
Conforme al modelo implantado por la
federación, el procurador de justicia del esta-
do es jefe del ministerio público (éste es titu-
lar de la acción penal y de él depende la
policía judicial local).
Por último, la existencia de dependencias
secundarias, subordinadas casi siempre a un
secretario general de gobierno, encargadas
de cuestiones como la educación, las obras,
la seguridad pública, etc., prácticamente ha
desaparecido, aunque, como ya lo señala-
mos, todavía se presenta en casos aislados.
En la actualidad, repetimos, casi siempre hay
secretarías con igual jerarquía, a las cuales
les competen distintos asuntos del orden ad-
ministrativo, según establezca la ley orgáni-
ca del poder ejecutivo o de la administración
pública local. (En el estado de Jalisco se les
denomina departamentos.)
En algunas entidades federativas, según
sean su población, territorio y presupuesto,
podrá haber delegaciones o agencias fuera
186 Estados Unidos de América
de la capital del estado, las cuales están en-
cargadas de alguna materia específica (obras,
recaudación tributaria, catastro, registro pú-
blico de la propiedad y del comercio, etc.).
También se puede hablar de oficialías o juz-
gados del registro civil, oficinas de tránsito y
destacamentos de gendarmería.
Cabe mencionar algunas oficinas de apo-
yo del gobernador (que también varían en
su nombre y número), como la secretaría
privada, la secretaría particular, la oficina
de prensa, el cuerpo de asesores, el grupo de
ayudantes, etcétera.
Entes desconcentrados y paraestatales.
Hemos descrito a los organismos desconcen-
trados (véase), a la descentralización admi-
nistrativa (véase), a la empresa pública
(véase) y al fideicomiso público (véase). Los
principios y las característicos que se expli-
can en esos lugares son aplicables a los entes
de la misma naturaleza que se den en el nivel
local.
Debido a que las entidades federativas
cuentan con autonomía en lo que se refiere a
su régimen interior, el fenómeno de la des-
concentración y de la administración pública
paraestatal también se ha presentado en el
ámbito local. La creación de esos órganos ha
obedecido, en algunos casos, a necesidades
reales, y en otros ha sido por imitar lo que
pasa en la federación.
Dimos algunos ejemplos de descentrali-
zación en las entidades federativas. A ellos
podemos agregar: las juntas locales de con-
ciliación y arbitraje, la Universidad Autóno-
ma de Coahuila, el Instituto Jalisciense de
Asistencia Social y la Universidad de Gua-
dalajara.
Bibliografía
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estatal, 32 volúmenes, Instituto Mexicano del
Seguro Social, México, 1984.
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1967.
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México, 1994.
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Moreno Díaz, Daniel, Derecho constitucional
mexicano, 4a. ed., Pax-México, Librería Carlos
Cesarman, México, 1978.
Ramírez Fonseca, Francisco, Manual de dere-
cho constitucional, Porrúa, México, 1967.
Estados Unidos de América País que produjo
una gran cantidad de disposiciones legislati-
vas en materia burocrática; su primera ley
relativa a esta cuestión está en vigor desde
1900.
En algunos casos se confiere intervención
a los legislativos locales, pero en términos
generales, el encargado de establecer las po-
líticas de reclutamiento, capacitación, ads-
cripción y disciplina del personal que
desempeña la función pública es un organis-
mo del gobierno federal, la Comisión del
Servicio Civil.
La Ley La Follette, de 1912, autorizó las
uniones de funcionarios públicos en defensa
de sus intereses y suprimió las restricciones
que hasta entonces pesaban sobre ello.
Estatuto Ordenamiento pararreglamentario que
se dan algunos organismos descentralizados,
para regular su actividad interna, expedidos
por el órgano de gobierno del ente. Sus dis-
posiciones no deben afectar la esfera jurídica
de los particulares; su nivel es inferior a la
ley y al reglamento.

Esta connotación no se aplica al Estatuto
de Gobierno del Distrito Federal que es, en
cierta medida, una constitución política local
(véase el art. 122 en nuestra Constitución
política comentada, 4a. ed., Oxford Univer-
sity Press, México, 2006). (Véase Pararre-
glamentos y Reglamento.)
Estatuto de gobierno del Distrito Federal
Véase Distrito Federal.
Estatuto jurídico Antecedente, de carácter re-
glamentario, de la llamada ley burocrática
Expropiación El más importante de los modos
mexicana (Ley Federal de los Trabajadores
al Servicio del Estado, Reglamentaria del
Apartado B del Artículo 123 Constitucio-
nal); el primero de ellos se expidió en 1938.
Estímulos Véase Premios.
Estipendio Contraprestación por un trabajo
personal. (Véase Prestaciones económicas y
salario.)
Eventual Servidor público que realiza función
pública de manera transitoria; su nombra-
miento es por tiempo fijo u obra determina-
da. Si llega a ser nombrado como definitivo,
su antigüedad ha de computarse a partir de la
fecha de su ingreso temporal. Tiene derecho
a las prestaciones de seguridad social.
Es de interés la siguiente tesis del máxi-
mo tribunal federal mexicano:
TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTA-
DO. EVENTUALES. QUIÉNES LO SON. De
conformidad con el instructivo para la forma-
ción y aplicación del presupuesto general de
egresos de la federación, edición vigente en
1977, específicamente en lo dispuesto en sus
apartados 1111 y 1200, puede concluirse que
son eventuales aquellos que laboran en traba-
jos especiales o extraordinarios cuya caracte-
rística principal es la de cubrir las necesidades
de un suceso imprevisto o excepcional y que
Expropiación 187
figuran en las listas de raya a que se refiere el
art. 3º de la Ley Federal de los Trabajadores
al Servicio del Estado, debiendo agregarse
que el suceso imprevisto o excepcional debe-
rá ser comprobable objetivamente y no que-
dará a la discreción subjetiva del titular. Por
último, en atención a los diversos arts. 63 y 64
del último ordenamiento invocado, se impone
señalar que el trabajador eventual, junto con
el interino y el provisional constituyen espe-
cies del género temporal.
AD 7629/86, Cuarta Sala, Semanario Judicial
de la Federación, séptima época, 1987.
de adquirir bienes que tiene el Estado dentro
del derecho público. Así lo es en la actualidad
y así lo fue en el pasado; lo es en nuestro
derecho y lo es en numerosos casos de dere-
cho comparado.
La expropiación aparece entre los medios
de acción que la administración ha empleado
desde siglos atrás. Ya se utilizaba en la época
del imperio romano, y a lo largo de los siglos
que siguieron a la caída de éste fue uno de
los contados instrumentos con que el poder
político podía enfrentarse al gran poderío
económico de la iglesia.
A raíz de la Revolución francesa de 1789,
la expropiación se regula como una necesa-
ria excepción al derecho de propiedad que
tan vehementemente defiende y consagra ese
movimiento y se establece que la expropia-
ción será siempre mediante indemnización
justa, previa y en dinero. Con estos requisi-
tos, la doctrina posterior ha venido estudian-
do esta figura del derecho patrimonial del
Estado. Así, Teodosio Lares, en su clásica
obra de derecho administrativo, expone el
tema e indica dichas características para que
se configure la expropiación.
Concepto. Podemos ensayar un concepto de
expropiación, o de expropiación forzosa,
como se le denomina en derecho comparado,
188 Expropiación
con notas conocidas y de uso frecuente en
nuestra bibliografía jurídica.
Expropiación es el acto unilateral de la ad-
ministración para adquirir bienes de los
particulares, por causa de utilidad pública y
mediante indemnización. Es importante in-
sistir en que se trata de un acto unilateral del
Estado (acto administrativo); en virtud de
ello, no se requiere el consentimiento del
particular afectado. Si bien es cierto que en
ocasiones la administración pública procura
obtener los bienes requeridos por otro medio
(por ejemplo, compraventa o permuta), ello
se debe más a razones de economía en los
procedimientos administrativos que a un re-
quisito, teórico o legal, de intentar con ante-
lación a la expropiación otros medios de
adquirir bienes.
Nunca resultará ocioso hacer hincapié en
que la figura que se comenta es un acto ad-
ministrativo, de ninguna manera legislativo
o jurisdiccional.
Es un acto administrativo desde los pun-
tos de vista orgánico, formal y material.
Conviene recordar que es un acto discre-
cional, el cual jamás debe llegar a la arbi-
trariedad.
Elementos. La doctrina señala como ele-
mentos de la expropiación: la autoridad ex-
propiante, el particular afectado, el bien
expropiado, la causa de utilidad pública que
motiva el acto y la indemnización (véase
Indemnización y Utilidad pública).
Bienes que pueden ser expropiados. En prin-
cipio, cualquier bien puede expropiarse, sea
mueble o inmueble, pero debe pertenecer a
un particular, pues no se concibe que el Es-
tado se expropie a sí mismo (en todo caso,
recurre a un decreto de destino para afectar
un bien a alguna actividad).
Para que determinado bien sea suscepti-
ble de expropiación, se requiere que sea
precisamente el adecuado para satisfacer la
causa de utilidad pública que pretende ser
atendida con él. Éste es el punto que debe
cumplirse, pero en términos generales no
existen bienes particulares no expropiables.
En el momento actual, resulta difícil la
expropiación de dinero, pues es con dinero
que se cubre la indemnización. Si el Estado
necesitara recursos monetarios se estaría,
como en otros supuestos, en presencia de
una requisición.
Procedimiento. Algunos autores consideran
al procedimiento para la expropiación como
elemento esencial de ésta.
La expropiación se efectúa a través de un
decreto del presidente de la república, a pu-
blicarse en el Diario Oficial de la Federa-
ción y con el refrendo de los secretarios de
las dependencias directamente relacionadas
con el acto.
Como acto administrativo que es, y de
conformidad con nuestro sistema constitu-
cional, debe estar debidamente fundado y
motivado y publicarse por segunda vez en el
Diario Oficial si se desconociera el domici-
lio o el nombre del particular afectado.
Esta segunda publicación suele efectuarse
en tiempos muy variados: ocho días, tres
días, 90 días, etc., pues la ley es omisa al
respecto.
También deberá existir un decreto presi-
dencial, con los mismos requisitos antes se-
ñalados, para declarar de utilidad pública
determinada acción concreta gubernamental,
y en virtud de lo cual va a proceder la expro-
piación, es decir, adecuar el caso particular a
la hipótesis legal.
Esta declaratoria de utilidad pública, que
en nuestra opinión es un acto distinto y pre-
vio al de la expropiación, suele incluirse en

el mismo decreto de expropiación, de tal
manera que el decreto presidencial se refiere
a tres cuestiones: la declaratoria de utilidad
pública, la expropiación y la incorporación
del bien al dominio público.
Con motivo de la aplicación de la Ley de
Expropiación, el particular afectado puede
interponer el recurso administrativo. Este re-
curso habrá de interponerse ante la secretaría
expropiante en un término de 15 días; las
cuestiones complementarias de procedimien-
to no se establecen en la ley, por lo que será
necesario acudir a la teoría y jurisprudencia
en materia de recursos administrativos y, en
el plano federal, de forma supletoria, a la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo y al
Código Federal de Procedimientos Civiles.
Agotar el recurso administrativo, previa-
mente al intento de otro medio de defensa,
será obligatorio en tanto no se trate de im-
pugnar la constitucionalidad de la ley.
Si bien en el procedimiento expropiatorio
no se requiere respetar la garantía de previa
audiencia, la necesidad de integrar un expe-
diente en la oficina que lo efectúa ha sido
considerada por la autoridad judicial mexica-
na como una obligación.
La expropiación en materia agraria, que
obedece a causa de utilidad pública, presen-
ta, sin embargo, determinadas diferencias
—principalmente de procedimiento— con la
expropiación genérica que es estudiada aquí
en el derecho administrativo. Tales diferen-
cias no son objeto de nuestro estudio, corres-
ponde estudiarlas al derecho agrario.
Diferencias entre la expropiación y el im-
puesto. Gabino Fraga trata este aspecto en su
clásica obra de derecho administrativo. Las
diferencias entre la expropiación y el im-
puesto son palmarias: mediante la primera
el Estado adquiere bienes de los particula-
res, pero esa adquisición le implica erogar
Expropiación 189
determinada cantidad por concepto de indem-
nización; por medio del impuesto obtiene re-
cursos monetarios para los gastos públicos,
sin que tenga que compensar la merma en la
riqueza del particular que lo aporta.
La expropiación es una medida excepcio-
nal, en tanto que el impuesto tiene carácter
permanente, por lo general periódico. En la
primera, el Estado casi siempre capta bienes
y en el segundo, dinero.
Unas líneas finales acerca de la expropia-
ción: quedan diversas cuestiones pendientes
de comentarse sobre este importante e intere-
sante tema, por ejemplo: a) sus diferencias
con la nacionalización y la requisición; b) la
intervención judicial, cuando existe contro-
versia en torno del aumento del valor o demé-
rito del mismo, posterior al avalúo catastral,
y c) el análisis, obligado por la moda, de la
expropiación bancaria de 1982, etc.; pero no
se trata de hacer un estudio exhaustivo del
tema sino de señalar algunas notas para ubi-
carlo en el contexto del presente diccionario.
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México, 1974.
Sánchez Gamborino, Francisco Miguel, Doctri-
na contencioso administrativa del Tribunal Su-
premo, Aguilar, Madrid, 1961.
Extinción del acto administrativo Cese o ago-
tamiento de las consecuencias de derecho
del acto administrativo.
El acto administrativo, al igual que las
otras clases de actos jurídicos, se extingue o
agota sus efectos por diversas circunstancias,
que en el programa de la Facultad de Dere-
cho de la UNAM (1986) se clasifican en
medios normales y medios anormales.
1. Los medios normales de extinción o ago-
tamiento del acto administrativo son el
cumplimiento y la ejecución forzosa. Con
el concurso de uno a otro de esos medios,
y en virtud de la presunción de legalidad,
el acto surtirá todos sus efectos frente al
gobernado, la administración y ante ter-
ceros.
Los efectos pueden realizarse de in-
mediato (una multa pagada en breve
tiempo), o bien perdurar un periodo más
o menos largo (el registro de derechos de
autor, un pasaporte).
Los medios normales de extinción
pueden estar sujetos a la realización de
ciertas formalidades: publicación, notifi-
cación, etc., o suspendidos por decisión
judicial o por tramitarse un recurso ante
la propia administración.
2. En diferentes voces habremos de descri-
bir los medios anormales de extinción de
los actos administrativos que, de acuer-
do con el programa que citamos ante-
riormente son la revocación, la rescisión,
la prescripción, la caducidad, el término, la
condición, la renuncia de derechos, la falta
de algún elemento o requisito del acto
(irregularidades), la resolución a un re-
curso administrativo, la sentencia de
tribunal administrativo y el fallo favora-
ble al particular en juicio de amparo.
Bibliografía: véase en Irregularidades e inefi-
cacias del acto administrativo.
Extranjería Véase Inmigración.
Facultad Poder, derecho para hacer alguna cosa
(DRAE). Aptitud o legitimación que se con-
cede a una persona física (funcionario o
empleado público) para actuar según la com-
petencia del órgano por cuenta del cual ex-
terna su voluntad. Es, pues, la posibilidad
legal que posee un servidor público de reali-
zar los actos de competencia de un ente esta-
tal. La voz no debe confundirse con fines,
atribuciones, cometidos o competencia.
(Véase Atribuciones.)
Facultad discrecional Que se hace libre y pru-
dencialmente (DRAE).
Si bien la actividad de la administra-
ción pública está regulada por el sistema
jurídico vigente, no implica que los órga-
nos gubernamentales no posean ocasional-
mente un relativo margen para determinar
el contenido y la orientación de sus tareas,
es decir, para la emisión de actos adminis-
trativos. Cuando la ley permite al servidor
público la actuación dentro de ciertos lími-
tes y pondera las motivaciones, los fines y
la oportunidad, estamos ante facultades de
carácter discrecional en el ejercicio de la
función administrativa. Se habla de que, en
derecho administrativo, es precisamente
mediante facultades discrecionales como
se actúa la mayoría de las veces, ya que la
ley no puede prever la oportunidad para la
emisión del acto jurídico subjetivo, sino
que es la autoridad la que ha de valorar el
momento, la medida y los alcances de la
declaración concreta que habrá de produ-
cir consecuencias de derecho.
Una facultad se considera
discrecional siempre que el ordenamiento jurí-
dico no establece cuándo debe ejercitarse,
cómo debe ejercitarse y en qué sentido se
debe ejercitar. Ello puede obedecer a una de
dos circunstancias: a que no exista una ley
que regule los tres aspectos o momentos cita-
dos, o a que, existiendo, en aras de la eficacia
administrativa, permita la discrecionalidad de
los tres o algunos de aquéllos.
Rafael Entrena Cuesta
La discrecionalidad es esencialmente una li-
bertad de elección entre alternativas igualmen-
te justas, o, si se prefiere, entre indiferentes
jurídicos, porque la decisión se fundamenta en
criterios extrajurídicos (de oportunidad, econó-
micos, etc.), no incluidos en la ley y remitidos
al juicio subjetivo de la administración.
Eduardo García de Enterría
192 Facultad discrecional
Clasificación. Facultad discrecional libre,
obligatoria y técnica.
1. Facultad discrecional libre. En este su-
puesto, el órgano puede o no realizar la
actividad que le permite la ley, es decir,
existe una total libertad para actuar o no y
también para determinar el sentido y alcan-
ce de la declaración unilateral de voluntad.
Este tipo de facultades y los actos deri-
vados de su ejercicio se llaman discrecio-
nales absolutos o totales. Gran parte de las
operaciones materiales caen dentro de este
supuesto, así como determinados nombra-
mientos, inversiones, algunos actos en las
relaciones diplomáticas, la mayoría de los
casos de expropiación, etcétera.
Desde luego, esa total libertad para ac-
tuar es relativa porque el funcionario que
ejerza la facultad discrecional libre debe
estar en el supuesto contemplado en la ley
que le permita realizar función pública;
asimismo, el asunto debe ser de la compe-
tencia del órgano, corresponder a sus fines,
sus motivaciones, a las atribuciones de la
administración pública, y primordialmente
debe realizarse conforme a la ley.
2. Facultad discrecional obligatoria. El fun-
cionario o empleado público por cuenta
del órgano competente tiene que actuar en
uno u otro sentido, pero dentro de los lími-
tes que la ley establece. No puede abste-
nerse de emitir un acto, aunque la norma le
permite cierta movilidad entre varias op-
ciones preestablecidas, como en el caso de
las sanciones pecuniarias (multas).
La facultad discrecional obligatoria
parece estar más cerca de la facultad
vinculada o reglada, pues tanto una como
otra han de ajustarse a la competencia del
órgano, a una adecuada motivación y a
los fines de interés general que deben
guiar las acciones de todo órgano del
poder público. Debemos advertir que la
discrecionalidad obligatoria implica la ne-
cesidad de emitir un acto dentro de cierto
margen, mientras que la reglada o vincu-
lada deriva de una norma que señala
cómo y cuándo hay que actuar. Cabe
mencionar que en realidad no existen fa-
cultades totalmente vinculadas o total-
mente discrecionales.
3. Facultad discrecional técnica. Puesto
que no toda la actividad de la administra-
ción pública se expresa en actos jurídicos,
sino que existen operaciones materiales
de carácter técnico que permanecen fue-
ra de la órbita del derecho, se habla de
que los entes gubernamentales tienen li-
bertad de seleccionar los mecanismos
idóneos para llevar a cabo sus tareas de
naturaleza científica o técnica (construc-
ciones, educación, salubridad, contabili-
dad, etcétera). Para algunos autores esta
discrecionalidad técnica no existe, ya que
el servidor público debe escoger obliga-
toriamente el método adecuado para lo-
grar los resultados que se persiguen.
En general, la actividad puramente técnica
es considerada como actividad libre de la
administración y se comprende que cuando
tal actividad no se refiere a derechos o a
intereses legítimos de los administrados, no
puede hablarse ni de actividad reglada ni de
actividad discrecional. Adviértase que en
general la calificación de una cuestión o de
un problema de orden técnico supone nece-
sariamente operaciones en las cuales la
consideración o la valoración del interés co-
lectivo está subordinada a preceptos o re-
glas de orden científico.
Rafael Bielsa
Renato Alessi, citado por Agustín Gordillo,
señala que si la discrecionalidad:
Es una libertad, más o menos limitada, de apre-
ciación del interés público a los fines de valorar

la oportunidad de la acción, y del contenido a
dar a la acción misma... es errado hablar de una
discrecionalidad meramente técnica, ya que los
dos términos discrecionalidad y técnica son
esencialmente inconciliables:... cuando se trata
de una cuestión meramente técnica ella es re-
suelta exclusivamente en base [sic] a criterios
técnicos y a reglas técnicas, y la administración
pública no tiene facultad de apartarse de tales
reglas.
Límites a la discrecionalidad. En principio
es la misma ley la que establece límites a
la facultad discrecional, pues ésta supone la
posibilidad de actuar dentro de cierto marco.
Los límites que impone la naturaleza misma
de la discrecionalidad consistentes en una
apropiada evaluación de los motivos o razo-
nes que provocan la emisión del acto, así
como de los fines que se persiguen con éste
son más difíciles de precisar y valorar. Es,
principalmente, en las facultades discrecio-
nales y en el acto discrecional que produce
su ejercicio, donde confluyen el mérito, la
oportunidad y los fines que debe contener
todo acto administrativo.
Acerca de los límites de la discrecionali-
dad, Enrique Sayagués Laso escribió:
Una vez establecidos los hechos y calificados
legalmente, la administración entra a considerar
si debe o no debe actuar y, en caso afirmativo,
cuáles medidas adoptará. Éste es el ámbito legí-
timo de la discrecionalidad administrativa. A
veces la administración dispone de una gran li-
bertad; puede elegir el momento para actuar, la
forma de hacerlo, determinar el contenido del
acto, etc.; otras veces sólo tiene discrecionalidad
en alguno de esos aspectos, pero aún en ese
ámbito legítimo de discrecionalidad, la adminis-
tración debe actuar razonablemente, ya que la
libre apreciación en la oportunidad de la acción
administrativa no puede convertirse en arbitra-
riedad, lo cual importaría salir de sus límites
propios y constituiría ilegalidad.
Facultad discrecional 193
El acto administrativo que se emita en uso de
facultades discrecionales debe, al igual que
cualquier otro del poder público, respetar las
garantías individuales o derechos humanos
que la constitución política regula en su par-
te dogmática. Esto resulta claro en cuanto a
ciertos derechos como la igualdad, petición,
tránsito, propiedad, reunión, etc.; conviene
resaltarlo respecto a los arts. 13, 14 y 16
constitucionales.
Los artículos indicados contienen garan-
tías o derechos a favor del gobernado, los
cuales deben respetarse en los actos discre-
cionales para que éstos no se vean afectados
de irregularidad. Esas garantías o derechos
son: igualdad ante la ley, procedimiento ade-
cuado, correcta aplicación del orden jurídico,
competencia legal del órgano emisor, servi-
dor público debidamente facultado, forma
escrita del acto, fundamentación y motiva-
ción de éste.
Es posible impugnar por la vía judicial un
acto administrativo emitido con base en fa-
cultades discrecionales, invocando violación
a las citadas garantías individuales, aunque
la falta de texto legal expreso en este punto
hace difícil su adecuado tratamiento. Para
ilustrar esta afirmación transcribimos el si-
guiente texto que expresa el criterio de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación:
FACULTADES DISCRECIONALES. SU CON-
TROL EN EL AMPARO. El ejercicio de la fa-
cultad discrecional está subordinado a la regla
del art. 16 de la constitución federal, en cuan-
to este precepto impone a las autoridades la
obligación de fundar y motivar los actos que
puedan traducirse en molestias a la posesión
y derechos de los particulares. Aunque dicho
ejercicio implica un juicio subjetivo del autor
del acto que no puede ni debe sustituirse por
el criterio del juez, sí está sujeto al control de
este último, por lo menos cuando el juicio
subjetivo no es racional, sino arbitrario y capri-
choso, y cuando es enteramente injusto o
194 Facultad reglada
contrario a la equidad; y puede añadirse que
dicho control es procedente cuando en el alu-
dido juicio no se hayan tomado en cuenta las
circunstancias de hecho, o sean alteradas in-
justificadamente, así como en los casos en
que el razonamiento sea ilógico o contrario a
los presupuestos generales del derecho.
AR 6489/55, Apéndice, sexta época, vol. IV,
tercera parte, p. 120.
Por otra parte, la competencia del órgano
administrativo y las facultades de los servi-
dores públicos las otorga o establece la ley.
¿Qué tipo de facultades, discrecionales o re-
gladas, deben preverse en la ley? Como res-
puesta a este planteamiento se esgrime una
serie de argumentos, además de la afirma-
ción de que no existen facultades totalmente
regladas o totalmente discrecionales.
Cabe hablar ahora de dos ideas respecto a
la clase de facultades con que debe contar el
servidor público para realizar su actividad.
Se afirma que el exceso de discrecionalidad
es una postura de los regímenes de corte au-
tocrático en que la voluntad o gracia del go-
bernante (monarca) era lo decisivo para el
contenido y la emisión del acto. Por otro
lado, el dinamismo de la vida actual y los
avances tecnológicos plantean la necesidad y
conveniencia de otorgar mayores márgenes
de movimiento y opciones a la actividad de
la administración pública, la que no puede
someter la atención de múltiples aconteci-
mientos a los rígidos moldes que suponen las
facultades regladas o vinculadas, de ahí los
requerimientos de discrecionalidad.
Bibliografía
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francés, Instituto de Estudios Administrativos,
Madrid, 1977.
Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. II, 6a.
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2a. ed., Tipográfica Editora Argentina, Buenos
Aires, 1961.
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nistrativo, t. I, 4a. ed., Tecnos, Madrid, 1973.
García de Enterría, Eduardo, La lucha contra
las inmunidades del poder, 2a. ed., Civitas, Ma-
drid, 1979.
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cho administrativo, t. I, 2a. ed., Civitas, Madrid,
1978.
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derecho administrativo, t. I, 3a. ed., Revista de
Derecho Privado, Madrid, 1974.
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vío de poder en derecho administrativo mexica-
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Estudios Profesionales Acatlán, UNAM, Méxi-
co, 1984.
Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho
administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-
ra Universitaria, Montevideo, 1974.
Facultad reglada A diferencia de la facultad
discrecional, que implica el ejercicio de una
posibilidad de elección dentro de un margen
permitido por la ley, la facultad reglada su-
pone la existencia de una norma jurídica que
indica claramente qué circunstancias y en
qué sentido debe emitirse un acto. La crea-
ción de ese acto reglado requiere la presencia
de un órgano competente y de un funcionario
facultado que efectúe con total precisión la
actividad que el sistema jurídico ordena.
La facultad vinculada o reglada está pre-
vista claramente en el texto normativo, el cual
indica en qué momento y en qué sentido ha de
producirse la actividad de la administración
pública; por ello se habla de que el acto y la
facultad reglados están ligados o vinculados
al texto de una cierta ley o reglamento.
De las facultades y de los actos reglados
se ha dicho que tienen ventajas de seguridad
 Facultades del Presidente de la República
jurídica sobre el otro tipo de actos y faculta-
des (discrecionales), lo que propicia una
menor posibilidad de abuso o de fallas de
apreciación en los motivos y los fines.
Manuel María Diez escribe acerca de esta
cuestión:
La ley es el soporte de todo acto administrativo
y esa vinculación se advierte con toda evidencia
en la actividad reglada o vinculada. En este acto
la actividad administrativa se concreta en una
fiel ejecución de la ley, que no solamente señala
el fin a realizar y la autoridad competente para
ello, sino que establece, además, cuándo y cómo
ésta debe actuar.
No debe, sin embargo, considerarse la activi-
dad vinculada como una ejecución automática
de la ley, sea porque ésta deje un claro necesario
para desarrollarse la administración, sea porque
la aplicación de la ley permite cierta apreciación
en la ejecución de sus disposiciones. Existe un
proceso intelectivo realizado por el órgano pú-
blico para ubicar y realizar, en la vida social, las
condiciones impuestas por la norma jurídica.
Bibliografía: véase en Facultad discrecional.
Facultad vinculada Véase Facultad reglada.
Facultades del Presidente de la República Es
difícil, en nuestro sistema de gobierno, di-
vidir las facultades del presidente en una y
otra clase. En los regímenes en que existe un
jefe de gobierno distinto del jefe de estado, a
éste le corresponde la ejecución de actos
meramente protocolarios y de representa-
ción. El presidente de la república es jefe de
estado (Estados Unidos Mexicanos) y jefe
de gobierno (gobierno de la federación).
Junto a las tareas protocolarias tendrá,
como jefe de estado, la conducción de las
relaciones con los demás poderes, entre
otras. Ensayemos una clasificación de las
facultades que el art. 89 de la constitución le
otorga al presidente.
195
En su carácter de jefe de gobierno:
1. Ejecutar las leyes que expida el Congreso
de la Unión y reglamentarlas para su
exacta observancia.
2. Nombrar y remover libremente a los se-
cretarios del despacho; proponer el nom-
bramiento y remover al procurador
general de la república; aprobar la desig-
nación del titular de la procuraduría de
justicia del distrito federal; remover a
los agentes diplomáticos y empleados
superiores de hacienda, y nombrar y re-
mover libremente a los demás empleados
de la federación, cuyo nombramiento o
remoción no estén determinados de
otro modo en la constitución o en las
leyes.
3. Nombrar a los ministros, agentes diplomá-
ticos y cónsules generales, con aprobación
del senado o de la comisión permanente.
4. Nombrar, con aprobación del senado o de
la comisión permanente, a los coroneles y
otros oficiales superiores del ejército, ar-
mada y fuerza aérea nacionales y a los
funcionarios superiores de hacienda.
5. Nombrar a los demás oficiales del ejérci-
to, armada y fuerza aérea nacionales, con
arreglo a las leyes.
6. Proponer al senado al jefe de gobierno
del D.F. cuando el anterior haya sido
destituido.
7. Disponer de la totalidad de la fuerza ar-
mada permanente, o sea del ejército te-
rrestre, de la marina de guerra y de la
fuerza aérea, para la seguridad interior y
defensa exterior de la federación.
8. Disponer de la guardia nacional para los
mismos objetivos, en los términos que
previene la fracc. IV del art. 76.
9. Dirigir la política exterior y celebrar tra-
tados internacionales, sometiéndolos a la
aprobación del senado.
196 Faltas de policía y buen gobierno
10. Facilitar al poder judicial los auxilios que
necesite para el ejercicio expedito de sus
funciones.
11. Habilitar toda clase de puertos, establecer
aduanas marítimas y fronterizas y fijar su
ubicación.
12. Conceder privilegios exclusivos por
tiempo limitado, con arreglo a la ley res-
pectiva, a los descubridores, inventores o
perfeccionadores de algún ramo de la in-
dustria.
13. Las demás que le confiere expresamente
la constitución federal.
Como jefe de Estado:
1. Promulgar las leyes que expida el Con-
greso de la Unión.
2. Declarar la guerra en nombre de los Esta-
dos Unidos Mexicanos, previa ley del
Congreso de la Unión.
3. Convocar al congreso a sesiones extraor-
dinarias, cuando lo acuerde la comisión
permanente.
4. Conceder, conforme a las leyes, indultos
a los reos sentenciados por delitos de
competencia de los tribunales federales y
a los sentenciados por delitos de orden
común en el Distrito Federal.
5. Proponer en terna el nombramiento de
ministros de la Suprema Corte de Justicia
y someter las licencias y las renuncias de
ellos a la aprobación de la cámara de se-
nadores.
6. Las demás que le confiere expresamente
la constitución.
Faltas de policía y buen gobierno. Violaciones
a las reglas de conducta tendientes en lo fun-
damental a una correcta utilización de los
centros y de la vía públicos.
En los términos de la mayoría de los regla-
mentos que regulan esta materia, se estiman
ilícitos los siguientes, mismos que comenta-
mos brevemente:
1. Expresar o realizar actos que causen
ofensa a una o más personas. Se refiere
básicamente a injurias expresadas en for-
ma verbal o por señas. Para estimar que
existe ofensa, es necesario ponderar el
comportamiento usual entre ofensor y
ofendido, ya que determinadas expresio-
nes resultan lesivas en determinado me-
dio, no así en otro donde se usan de modo
intrascendente.
2. Participar en juegos de cualquier índole
que afecten el libre tránsito de personas o
vehículos o molesten a las personas. La
falta de espacios para la recreación pro-
picia el uso de la vía pública para la
práctica de deportes de conjunto; pero
ello no debe ser justificación para que ter-
ceras personas se vean privadas de su de-
recho a trasladarse libremente de un lugar
a otro.
3. Dar, en lugar público, a una persona
golpe que no cause lesión. Opinamos que
se trata de una forma de injuriar de mane-
ra grave.
4. Orinar o defecar en lugares no autoriza-
dos. Además de constituir una forma de
contaminar el ambiente, también es un
atentado al pudor social. De ahí su inclu-
sión como falta administrativa.
5. Tratar de manera violenta a los niños,
ancianos o discapacitados. La finalidad
es proteger, preventiva y represivamente,
a personas que por su edad o condiciones
físicas se encuentren en desventaja.
6. Producir ruidos por cualquier medio o
causar desórdenes que alteren la tranqui-
lidad de las personas o el orden público.
Se pretende evitar la contaminación audi-
tiva, además de garantizar la paz y el or-
den en los lugares públicos. En este

último sentido parece haberse empleado
la expresión orden público. Aunque ha-
blar de desórdenes, sin precisar el voca-
blo, podría conducir a policías y jueces a
cometer abuso en la interpretación res-
pectiva.
7. Arrojar o abandonar en la vía pública
animales muertos, desechos no peligro-
sos, o cualquier objeto en general, así
como tirar cascajo. Se trata de una medi-
da de higiene, que también sirve para
conservar despejada la vía pública.
8. Faltar al respeto a los asistentes a “even-
tos” o espectáculos públicos mediante
palabras o actos obscenos o insultantes
por parte del propietario del estableci-
miento, los organizadores o los trabaja-
dores de ambos, así como por parte de los
actores, artistas o deportistas. No se con-
siderará infracción, cuando las palabras,
actos o señas empleadas formen parte del
libreto o trama de la obra o “espectácu-
lo” y provengan de los actores o artistas.
Los asistentes merecen respeto por parte
de actores, organizadores y otras personas
que intervengan en un “evento”.
9. Realizar en forma exhibicionista actos
obscenos o insultantes que ofendan la
dignidad de una o más personas. Prever
esta falta y su sanción es independiente
de que pueda resultar la comisión de un
delito. Por otro lado, no debe ser pretexto
para aplicar la llamada censura o impedir
la libre expresión de ideas.
10. Solicitar con falsedad los servicios de
emergencia, policía, bomberos o de esta-
blecimientos médicos o asistenciales. La
conducta aquí descrita puede ser de con-
secuencias gravísimas para terceros y
para la población en general. En casos
extremos, dicha infracción puede consti-
tuir un delito más que una falta adminis-
trativa.
Faltas de policía y buen gobierno 197
11. Impedir, por cualquier medio, la libertad
de acción de las personas. Se está en un
supuesto que, en ocasiones, también re-
basaría los límites de la mera falta cívica,
para tipificarse como delito, de conformi-
dad al Código Penal Federal.
12. Impedir o estorbar el uso de la vía públi-
ca. Es un modo de garantizar la libertad
de tránsito que establece, como derecho
fundamental del hombre, el art. 11 de la
constitución federal.
13. Permitir a menores de edad el acceso a
lugares a los que les esté prohibido. Se
trata de concordar con otras disposiciones
que, por razones educativas, culturales
y de seguridad, establecen vedar el acce-
so de menores a sitios determinados,
como cantinas, bares, centros nocturnos y
“antros”. Esta infracción y su correlativa
sanción son independientes de la posible
responsabilidad que podría llevar a clau-
surar temporal o definitivamente el lugar
al que se permitió el acceso.
14.Maltratar, ensuciar o hacer uso indebi-
do de las fachadas de inmuebles públi-
cos o privados, estatuas o monumentos,
postes, arbotantes, semáforos, buzones,
tomas de agua, señalizaciones viales o
de obras. Al incluir esta norma, se desea
brindar protección tanto a los bienes de
propiedad privada como a los pertene-
cientes al Estado, cuya conservación
debe interesar a todos los habitantes de
la localidad.
15. Cubrir, borrar, alterar o desprender los
letreros o señales que identifiquen los
lugares públicos o los números y letras
que identifiquen los inmuebles o vías pú-
blicas. Trátase de evitar el ilógico van-
dalismo que toma como blanco la
señalización de la nomenclatura citadina
y, por tanto, prevenir los trastornos que
ello produce.
198 Faltas de policía y buen gobierno
16. Invitar a la prostitución o ejercerla.
Problema social de muy difícil manejo.
Los autores de los reglamentos optan
por mantener esta norma; sin embargo,
en algunos casos se prevé modalidad
para proceder contra ella: queja de los
vecinos.
17. Desperdiciar el agua, desviarla o impe-
dir su uso a quienes deban tener acceso a
ella en tuberías, tanques o tinacos alma-
cenadores. El desperdicio del agua o su
uso indebido es un mal generalizado en el
mundo; cualquier medida, como la aquí
prevista, tendiente al empleo razonable
de aquélla es plausible.
18. Permitir el propietario de un animal que
éste transite libremente o caminar con él
cualquier individuo, sin tomar la medi-
das de seguridad, en prevención de posi-
bles ataques a las personas. La regla
tiende a asegurar la tranquilidad e integri-
dad física de la gente, en especial ante el
acoso de perros que, sin control alguno,
llegan a constituir un elemento de fric-
ción y peligro vecinal. El empleo del vo-
cablo propietario resulta un tanto
limitativo para proceder contra aquellos
que sin tener tal categoría respecto a un
animal, sí ejercen el control del mismo.
19. Azuzar o no contener a cualquier animal
que pueda atacar a las personas, por
parte de los propietarios o quien transite
con ellos. En este supuesto, a diferencia
del anterior, se está en presencia de una
agresión intencional o negligencia grave;
los valores protegidos son los mismos del
apartado precedente.
20. Ingerir bebidas alcohólicas en lugares
públicos no autorizados. Lo anterior in-
cluye, desde luego, la vía pública. Es una
conducta tradicionalmente considerada
como falta administrativa en nuestro país,
no así en numerosos estados extranjeros.
21. Consumir estupefacientes o psicotrópi-
cos o inhalar sustancias tóxicas. Es una
medida preventiva para impedir que se
desaten conductas más graves que suele
desencadenar el consumo. Éste normal-
mente se relaciona con delitos contra la
salud, entre otros.
22. Portar, transportar o usar, sin precau-
ción, objetos o sustancias que sean peli-
grosos y sin observar, en su caso, las
disposiciones aplicables. Tal disposición,
razonable en principio, debería indicar
con claridad qué es lo que se considera
peligroso, ya que al no hacerlo deja abier-
ta la interpretación subjetiva eventual-
mente arbitraria.
23. Arrojar en la vía pública desechos, o
sustancias tóxicas o peligrosas para la
salud o que despidan olores desagrada-
bles. La disposición tiene un claro conte-
nido ecológico, además de protección
sanitaria. En ese sentido se debe interpre-
tar cuando se trate de calificarla para la
sanción aplicable.
24. Penetrar en lugares públicos o zonas de
acceso prohibido, sin la autorización co-
rrespondiente. La medida puede tener
propósito de seguridad, conservación,
salubridad, ecología o privacía para cier-
tas actividades.
25. Dañar árboles, césped, flores o tierra, o
removerlos, sin permiso de la autoridad.
Con esta redacción tan vaga, la regla pue-
de originar interpretaciones absurdas que
propicien prácticas indebidas de servido-
res públicos. El origen y finalidad de la
norma están justificados.
26. Utilizar ropa peligrosa. El ambiente
neoconservador que vive el país ha hecho
resurgir en algunos bandos o reglamentos
esta difusa norma.
27. Ejercer la mendicidad en la vía pública.
Conducta calificada nuevamente de falta

en algunos municipios, a pesar de que la
población en estado de pobreza es mayo-
ritaria.
28. Vagancia. Calificarla como infracción,
en una nación con altos índices de desem-
pleo y subempleo, es irracional.
29. Atentados al pudor, a las buenas costum-
bres o a la decencia. Fuente pretérita de
abusos, ha regresado a los textos norma-
tivos de este inicio de siglo.
30. Realizar actividades comerciales en la
vía pública. La insistencia de añadir esa
conducta a la gama de infracciones admi-
nistrativas, resulta absurda y peligrosa
ante nuestra permanente crisis económi-
ca. Sería cerrar la última opción ocupa-
cional que tiene la mayoría de la población
desempleada, aunque efectivamente se
trata de mendicidad disfrazada. (Véase
Infracción administrativa.)
Bibliografía
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tránsito del Distrito Federal, comentado, P.S.
Limusa, México, 1994.
Martínez Morales, Rafael, et al., Reglamento
gubernativo de justicia cívica para el Distrito
Federal, comentado, P.S. Limusa, México,
1994.
Fauna silvestre Véase Flora y fauna silvestres.
Fax Véase Circular.
Federación de sindicatos de trabajadores al
servicio del estado Corporación laboral que,
por disposición de la ley burocrática, agrupa
de manera unificada a las asociaciones o
sindicatos de empleados y trabajadores cuan-
do la correspondiente función pública esté
regulada por el apartado B del art. 123 cons-
titucional.
La finalidad de esta federación es llevar
a cabo una defensa de los intereses de la
Fideicomiso 199
burocracia desde una posición fuerte gracias
al gran número de sus miembros; en la prác-
tica, ha funcionado como un eficaz sistema
de control estatal sobre sus servidores.
A pesar de que conforme a la ley la adhe-
sión de los sindicatos a la FSTSE es optativa,
en la práctica se da como ineludible.
Fideicomiso Noción de fideicomiso. La Ley
General de Títulos y Operaciones de Crédito,
en su art. 346, señala que por medio del fi-
deicomiso, una persona denominada fideico-
mitente destina o afecta ciertos bienes a la
realización de un fin lícito, cuya gestión en-
carga a una institución fiduciaria.
Debido a lo mucho que se ha escrito acer-
ca de los orígenes y la naturaleza jurídica del
fideicomiso, no nos detendremos a detallar-
los. Para los efectos de nuestro cometido,
basta enunciar que según la mayoría de los
autores, la figura se utilizaba en el derecho
romano para hacer cumplir la voluntad del
ciudadano mediante un fiduciario y una vez
que tuviera lugar su deceso, cuando las per-
sonas a quienes quería favorecer no tenían el
derecho de heredar; en la actualidad, el trust
anglosajón se considera como el antecedente
más inmediato para garantizar las inversio-
nes efectuadas en la construcción de redes
ferroviarias (Pablo Macedo). Conforme a
otras opiniones, la comparación del fideico-
miso actual con la fiducia del derecho roma-
no es totalmente desacertada.
Respecto a su naturaleza jurídica, en el
presente se sostiene que es un negocio jurídi-
co, sin existir acuerdo unánime respecto de
su esencia. La legislación mexicana tiende a
conferirle inequívocamente el carácter de un
contrato mediante el cual el fideicomitente
transfiere al fiduciario parte de su patrimonio
con el propósito de que éste realice un fin
lícito, el que en ocasiones consiste en bene-
ficiar a un fideicomisario. Entre los primeros
200 Fideicomiso
autores mercantilistas que sostuvieron la te-
sis contractualista, mencionamos a Rodolfo
Batiza.
Clasificación. Nos parece excesivo agotar
las posibilidades de clasificar a los fideico-
misos en virtud de los múltiples criterios que
existen acerca de este particular, así que nos
quedaremos con la que nos resulta más útil
para los efectos del derecho administrativo,
y que es aquella que distingue entre fideico-
miso público y fideicomiso privado aten-
diendo a la persona jurídica que lo constituye,
que puede ser el Estado o un particular, res-
pectivamente.
Patrimonio fiduciario, sujetos, forma. El
patrimonio fiduciario está integrado por el
conjunto de bienes destinados a la realiza-
ción del fin para el cual se constituyó el fi-
deicomiso, siendo su titular el fiduciario;
desde luego, en dicho patrimonio se incluyen
los frutos del mismo.
Los sujetos del fideicomiso son los si-
guientes: el fideicomitente, que es la persona
que transfiere parte de su patrimonio para la
realización de un fin lícito; el fiduciario, que
es aquel a quien se le ha transferido la pro-
piedad de dichos bienes y sobre la que recae
la obligación de realizar un fin determinado
(en nuestro medio casi siempre en una institu-
ción bancaria o casa de bolsa); y finalmente el
fideicomisario, al que se define como la perso-
na que recibe los beneficios de la realización
del fin encomendado (este tercer elemento
personal no siempre existe en la relación).
En cuanto a la forma que debe revestir el
fideicomiso, ésta ha de ser por escrito y con
cumplimiento de las disposiciones que la ley
impone para la transmisión de bienes, según
sea su naturaleza (arts. 352 y 354 de la Ley
General de Títulos y Operaciones de Crédito
y aplicación supletoria del código civil).
El fiduciario. La principal obligación de la
institución fiduciaria consiste en el cumpli-
miento del fin para el cual fue constituido el
fideicomiso. En consecuencia, utilizará los
bienes cuya propiedad le haya sido transferi-
da. La fiduciaria no puede excusarse o re-
nunciar su encargo sino por causas que a
juicio de la autoridad judicial sean graves;
además, será responsable de los daños que
por su causa haya sufrido el fideicomiso (art.
356 de la Ley General de Títulos y Operacio-
nes de Crédito).
De la lectura de esta última disposición,
también se colige que los fiduciarios respon-
derán civilmente respecto de los daños y
perjuicios originados por incumplir las obli-
gaciones señaladas en el acto en que se cons-
tituyó el fideicomiso.
La fiduciaria que efectúe operaciones
con valores las realizará de conformidad a
las disposiciones legales de carácter bursá-
til (art. 81 de la Ley de Instituciones de
Crédito).
Por lo que se refiere al personal requerido
por la fiduciaria para dar cumplimiento al
fideicomiso, éste no formará parte del que
tenga a su servicio la institución bancaria;
sin embargo, ésta, en su carácter de fiducia-
ria, y en la medida en que así lo permita el
patrimonio del fideicomiso, responderá de
las obligaciones derivadas de tal relación la-
boral.
También deberá rendir cuentas cuando
sea requerida, en los términos señalados en
la constitución del fideicomiso.
En favor del fiduciario existe un conjunto
de facultades lógicas y naturales; dichas fa-
cultades serán todas las que resulten lícitas y
necesarias para el cumplimiento del contra-
to; entre ellas figura la de ejercer las accio-
nes derivadas de la titularidad de los bienes
que le han sido transferidos. Dichas accio-
nes se ejercerán según sea la naturaleza de

aquéllos (es decir, muebles o inmuebles). A
esas facultades se suman las consignadas
en el propio acto de constitución (art. 356,
Ley General de Títulos y Operaciones de
Crédito).
El fideicomitente. Sólo podrán ser fideicomi-
tentes las personas físicas o jurídicas que
cuenten con la capacidad legal para destinar
bienes al cumplimiento de los fines de un
fideicomiso (art. 349, Ley General de Títulos
y Operaciones de Crédito).
En el acto de constitución, el fideicomi-
tente tendrá el derecho de indicarle al fidu-
ciario que el mismo fideicomitente será
quien percibirá los beneficios del fideicomi-
so y, además, podrá en dicho acto designar a
varias instituciones fiduciarias para la reali-
zación del fideicomiso, a cuyo efecto habrá
de delimitar las bases a que éstas se sujeta-
rán, así como las que regirán en el caso de su
sustitución (art. 350 de la Ley General de
Títulos y Operaciones de Crédito). Por otro
lado, el fideicomitente está obligado a efec-
tuar la transferencia de los bienes necesarios
para el cumplimiento del fideicomiso y a
pagar los honorarios al fiduciario; también
puede designar un comité técnico (véase)
para distribuir fondos o para que emita las
instrucciones conforme a las que deberá
obrar la fiduciaria; asimismo, podrá reser-
varse el derecho de pedir cuentas o reclamar
la responsabilidad que corresponda a la fidu-
ciaria (arts. 83 y 84, Ley de Instituciones de
Crédito).
El fideicomisario. Esencialmente, como be-
neficiario del fideicomiso, se encuentra en la
posibilidad de exigir el estricto cumplimien-
to de los fines para los cuales éste haya sido
creado, por lo que está facultado para ejerci-
tar las acciones que de ello deriven y para
pedir cuentas a la fiduciaria. En lo que se
Fideicomiso público 201
refiere a sus obligaciones, éstas serán las que
se asienten en el acto constitutivo del fidei-
comiso, siempre que estén permitidas por la
ley (arts. 84 de la Ley de Instituciones de
Crédito, y 355 de la Ley General de Títulos
y Operaciones de Crédito).
Extinción del fideicomiso. La Ley General
de Títulos y Operaciones de Crédito indica
los casos en los cuales procede la extinción
del fideicomiso: por haberse cumplido su
fin; por no ser factible su realización; porque
sea imposible la condición suspensiva de la
que dependa, o bien que no se haya verifica-
do en el término señalado al constituirse el
fideicomiso o durante los 20 años siguientes
a dicha constitución; por cumplirse la condi-
ción resolutiva a la que estaba sujeto; por
acuerdo del fideicomitente y del fideicomi-
sario; por revocación del fideicomitente
cuando se haya reservado ese derecho, y cuan-
do no sea posible sustituir a la fiduciaria que
haya sido removida o que haya renunciado
(arts. 350 y 357, Ley General de Títulos y
Operaciones de Crédito).
Las instituciones fiduciarias. En razón de
que la legislación mexicana vigente conside-
ra el fideicomiso una operación bancaria,
sólo es factible constituirlo con la interme-
diación de un ente que cuente con autoriza-
ción otorgada conforme a la ley para esos
efectos, el cual fungirá como fiduciaria en
los términos que, de manera general, ya han
sido expuestos.
Bibliografía: véase en Comité técnico del fidei-
comiso y en Fideicomiso público.
Fideicomiso público Del fideicomiso, que uti-
lizan con excelentes resultados en la práctica
mercantil los particulares, al igual que de
otras figuras del derecho privado, también se
202 Fideicomiso público
ha servido el Estado para alcanzar ciertas
metas afines a su labor de administrador pú-
blico.
Al respecto, la Ley Orgánica de la Admi-
nistración Pública Federal asimila a estos fi-
deicomisos creados por el Estado dentro de
las entidades de la administración pública
paraestatal, y los coloca bajo la tutela de una
coordinadora de sector, según sea el fin para
el que se les haya constituido, coordinadora
que realizará respecto a ellos tareas de con-
trol y vigilancia.
Concepto. Con base en lo anterior y con el
auxilio de lo establecido en la materia por la
Ley Federal de las Entidades Paraestatales,
proponemos el concepto siguiente: los fidei-
comisos públicos son aquellos que establece
la administración pública federal; se estruc-
turan de forma análoga a los organismos
públicos descentralizados o a las empresas
de participación estatal mayoritaria, y cuyo
fin es auxiliar al ejecutivo federal mediante
la realización de actividades consideradas
prioritarias para el país.
Cabe aclarar que esta propuesta sólo se
circunscribe a nuestro ámbito nacional en el
momento actual.
Elementos:
a) El fideicomitente. En el caso de la fede-
ración, es el ejecutivo por medio de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-
co (arts. 47 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, y 41 de
la Ley Federal de las Entidades Paraes-
tatales). Por lo que se refiere a los esta-
dos, serán sus respectivos gobiernos, y
los ayuntamientos, en el supuesto de los
municipios.
b) Patrimonio fiduciario. Llamado también
patrimonio fideicomitido, estará constitui-
do por el conjunto de bienes y derechos
que el Estado (fideicomitente) transmita a
la institución fiduciaria para el cumpli-
miento de sus labores.
c) El fiduciario. Será cualquier sociedad
nacional de crédito que pueda fungir
como tal para los fideicomisos públi-
cos (el Banco de México también po-
drá serlo).
d) Objeto. De acuerdo con la Ley Federal de
las Entidades Paraestatales, consistirá en
la realización de actividades consideradas
prioritarias por el Estado, como prestar
servicios, ejecutar obras, organizar even-
tos o realizar inversiones.
e) Fines del fideicomiso. Si la diversidad de
objetos para los que se han constituido
los fideicomisos es amplia, los fines que
se pretenden alcanzar con su creación
deben estar delimitados por el interés
público, que es el que en última instancia
ha de presidir la actividad del Estado.
f) Duración. Los fideicomisos públicos tie-
nen una vigencia indefinida, igual a la de
los que persiguen fines de beneficencia
social, que también es indefinida; en con-
traste con los que son constituidos por los
particulares, cuya duración máxima es de
30 años.
Regulación jurídica. La intensa utilización
de dicha figura, hecha en apoyo de la admi-
nistración pública, ha propiciado la necesi-
dad de adaptar su regulación legal de acuerdo
con las siempre cambiantes circunstancias
dentro de las que debe actuar. Al respecto, de
entre los ordenamientos más importantes
que le son aplicables a los fideicomisos en el
ámbito de la administración pública, men-
cionamos sólo a la Ley Orgánica de la Admi-
nistración Pública Federal, la Ley Federal de
las Entidades Paraestatales y la Ley de Insti-
tuciones de Crédito, las cuales hacen alusión
especial a los fideicomisos públicos, sobre

todo en lo que concierne a su constitución,
organización, operación e incluso, a su ex-
tinción, sin olvidar a toda la normatividad
que en virtud de su carácter de entidad pa-
raestatal le es aplicable en materia de con-
trol y vigilancia por parte del Estado (tutela
administrativa); este aspecto se tratará con
mayor amplitud en la voz control de paraes-
tatales. De la legislación supletoria aplicable
en este campo resulta imprescindible citar a
la Ley General de Títulos y Operaciones de
Crédito.
Pensamos que con la expedición de la
Ley Federal de las Entidades Paraestatales,
ha sido derogado el derecho del 27 de febre-
ro de 1979, no obstante que esto no se haya
expresado de manera explícita en dicha ley,
y ha quedado vigente (aunque modificado)
sólo lo que se refiere a la integración del
comité técnico (art. 8o.). Lo cierto es que
nuevas bases para la constitución, el desarro-
llo y la operación, así como para su modifi-
cación o extinción están contempladas en la
citada ley, en sus capítulos IV y V.
En su carácter de entidad de la adminis-
tración pública paraestatal, el fideicomiso
gubernamental debe ser inscrito en el regis-
tro público que al respecto lleva la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público.
Personalidad jurídica. No pretendemos re-
solver aquí la polémica generada en torno de
esta cuestión, sólo la enunciaremos al aludir
que, basándose en la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal que contem-
pla a los fideicomisos como entidades pa-
raestatales, existe una corriente de opinión
que sostiene que el legislador les ha otorgado
tácitamente personalidad jurídica propia.
Otra corriente afirma que el fideicomiso,
en sí, constituye un acto mercantil y, por
tanto, no posee el carácter propio de una
persona moral. Se indica que la propietaria
Fideicomiso público 203
de los bienes utilizados para alcanzar el fin
del fideicomiso es la institución fiduciaria, la
cual realiza actos de gestión que singularizan
a un delegado especial, y que, en consecuen-
cia, el fideicomiso, en todo caso, viene a ser
sólo un mero instrumento de operación de
quienes lo constituyen o se benefician con él
(fideicomitente fiduciario y fideicomisario).
Para recordar los atributos de las personas
jurídicas, véase personalidad jurídica.
Delegados fiduciarios especiales. Para reali-
zar su operación fiduciaria, las sociedades
nacionales de crédito cuentan con funciona-
rios a los que en el medio se les conoce como
delegados fiduciarios, quienes se encargan
de la gestión del fideicomiso, gestión por la
cual responden directa e ilimitadamente.
Un equivalente de esos funcionarios en el
caso de los fideicomisos públicos, lo encon-
tramos en los denominados delegados fidu-
ciarios especiales, quienes se encargan, por
lo común, de la gestión del fideicomiso, la
cual incluye ejecutar los acuerdos emitidos
por el comité técnico. La Ley Federal de las
Entidades Paraestatales utiliza la expresión
delegado fiduciario (art. 43) sin el agregado
de especial, como supondría la costumbre
operante dentro del poder ejecutivo.
Los delegados fiduciarios especiales
constituyen una clase de los delegados fidu-
ciarios y se distinguen de éstos en que aqué-
llos son nombrados para la gestión de un
fideicomiso público o estatal. La Ley Federal
de las Entidades Paraestatales considera la
existencia de un delegado fiduciario gene-
ral, que es el encargado de someter a la
consideración de la respectiva coordinado-
ra de sector los proyectos de estructura ad-
ministrativa o las modificaciones que ésta
requiera.
En nuestra opinión, no existen elementos
de juicio que permitan establecer diferencias
204 Finanzas públicas
sustanciales entre ambos tipos de delegados
fiduciarios; sin embargo, es de mencionarse
que la falta de similitud reside en que el de-
legado fiduciario especial es nombrado por
la administración pública centralizada, y el
delegado fiduciario normal, por la institu-
ción bancaria.
Bibliografía
Batiza, Rodolfo, El fideicomiso, teoría y prácti-
ca, 4a. ed., Porrúa, México, 1980.
Código Civil Federal.
“Decreto por el que se establecen bases para la
constitución, incremento, modificación, organi-
zación, funcionamiento y extinción de los fidei-
comisos establecidos o que establezca el
gobierno federal”, en Diario Oficial de la Fede-
ración, 27 de febrero de 1979.
Lepaulle, Pierre, Tratado teórico y práctico de
los trusts, Porrúa, México, 1975.
Ley de Instituciones de Crédito.
Ley del Banco de México.
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Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito.
Ley Orgánica de la Administración Pública Fe-
deral.
Muñoz Luis, Derecho bancario, Cárdenas,
México, 1974.
—, El fideicomiso, 2a. ed., Cárdenas, México,
1980.
Villagordoa Lozano, José Manuel, Doctrina
general del fideicomiso, 2a. ed., Porrúa, Méxi-
co, 1982.
Finanzas públicas Finanzas: hacienda pública,
caudal (DEM, M. Alonso). Lo relativo a las
transacciones monetarias que efectúa el Es-
tado por medio de los órganos gubernamen-
tales competentes para ello.
Los ingresos y los egresos del Estado,
esto es, la captación y el gasto de los ele-
mentos pecuniarios de la organización po-
lítica soberana, en virtud de su trascendencia
para la comunidad, son objeto de estudio
de diversas disciplinas jurídicas y no jurí-
dicas.
En este diccionario proporcionaremos
unas cuantas notas introductorias al estudio
jurídico de las instituciones relacionadas con
los recursos monetarios del Estado. El ori-
gen, la necesidad, la naturaleza, la obtención,
la administración y la erogación del caudal
financiero público son de enorme trascen-
dencia e importancia; de ahí la imposibili-
dad de agotar su tratamiento en el presente
vocablo. Algunas de las figuras que aquí
enunciemos serán objeto de estudio en voces
relacionadas: gasto público, derecho finan-
ciero, presupuesto de egresos, etc. En todo
caso, en algunos de esos apartados se incluye
una bibliografía suficiente que permite pro-
fundizar en esta materia.
La actividad que el Estado efectúa en el
ámbito financiero se instrumenta, básica-
mente, por medio de la ley de ingresos y del
presupuesto de egresos, los cuales se fijan en
cada uno de los niveles federal, local y mu-
nicipal. Esos ordenamientos son de carácter
temporal; su vigencia dura lo que el año fis-
cal, que en nuestro caso corresponde al año
calendario, es decir, del 1 de enero al 31 de
diciembre.
Constitucionalmente, a esa actividad la
regulan los arts. 31, fracc. IV; 73, fraccs.
VII, IX, XXIX-A; 117, fraccs. IV, V, VI, VII
y IX; 118, fracc. I; 115, fracc. IV; 74, fracc.
IV; 131; 21; 22; 89, fracc. I; 73, fraccs. VIII
y XVIII; 117, fracc. VIII; 74, fraccs. II y III;
75; 126; 73, fracc. XXIV; 72, inc. h). Existe
además una serie de instrumentos normati-
vos de nivel legislativo, entre los que pode-
mos señalar la Ley General de Deuda
Pública, la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria, la Ley de Co-
ordinación Fiscal y el Código Fiscal de la
Federación.
Actividad financiera del Estado. El Estado
realiza una intensa, compleja e importante

actividad en materia financiera, encaminada
a recaudar los recursos pecuniarios que pre-
cisa para cumplir con sus atribuciones. Di-
cha labor se efectúa sin móviles de lucro y se
califica de financiera porque se refiere a
transacciones monetarias.
La actividad financiera estatal comprende
tres momentos: la obtención, el manejo y la
erogación de recursos pecuniarios, según
Sergio Francisco de la Garza, o la captación,
la administración y el gasto de acuerdo con
nuestra terminología.
El Estado obtiene ingresos por vía de de-
recho público y por vía de derecho privado.
Los más importantes, en cuanto a su volu-
men, son los primeros, entre los que se cuen-
tan los tributarios, los empréstitos, la emisión
de moneda y las contraprestaciones por ser-
vicios públicos. Unos y otros conforman el
ingreso público o estatal, que de acuerdo con
las concepciones clásicas, debe corresponder
al gasto público.
Los ingresos obtenidos por el Estado me-
diante mecanismos públicos o privados re-
presentan un capítulo fundamental dentro de
su patrimonio y son instrumento imprescin-
dible para el cumplimiento de sus atribucio-
nes. Los recursos financieros captados deben
cubrir, de una u otra forma, las erogaciones
que efectúe el poder público, lo cual es abso-
lutamente lógico, a pesar del déficit que
arroje el ejercicio presupuestario.
Fisco El Estado en su calidad de titular de la
hacienda pública y en sus relaciones tributa-
rias con los particulares.
Flora y fauna silvestres La ley estima que la
flora silvestre está constituida por las especies
terrestres y de hongos, sujetas a los procesos
de selección natural, incluidas las poblaciones
o ejemplares de estas especies que se encuen-
tran bajo el control del hombre.
Flora y fauna silvestres 205
Como fauna silvestre considera a las es-
pecies animales que subsisten sujetas a los
procesos de selección natural, cuyas pobla-
ciones habitan temporal o permanentemente
en el territorio nacional y que se desarrollan
de manera libre, incluso sus poblaciones
menores que se encuentran bajo control del
hombre. Los animales domésticos que por
abandono se tornen salvajes y por ello sean
susceptibles de captura y apropiación se con-
siderarán propiedad de la federación.
Debido a la constante y casi indiscrimina-
da explotación de la flora y la fauna silves-
tres, éstas son ahora escasas y de poca
importancia económica, además de haber
desaparecido de manera irreversible algunas
especies, lo que implica graves daños al
equilibrio ecológico.
La Ley General del Equilibrio Ecológico
y la Protección al Ambiente, del 28 de ene-
ro de 1988, y la Ley General de Vida Silves-
tre del 3 de julio de 2000, contienen reglas
tendientes a conservar y desarrollar las es-
pecies que integran la fauna y flora silvestres
del país.
En cuanto al régimen jurídico aplicable a
este tipo de recursos, consideramos que les
corresponde el que regula al terreno en don-
de se hallen, inclusive las modalidades a que
esté sujeto.
Acerca de la flora y fauna silvestres, la
ley ecológica establece lo siguiente:
a) Para la protección y aprovechamiento de
la flora y la fauna silvestres, se considera-
rán los siguientes criterios:
• La preservación del hábitat natural de
las especies de flora y fauna del terri-
torio nacional, así como la vigilancia
de sus zonas de reproducción.
• La protección de los procesos evoluti-
vos de las especies y sus recursos
206 Forestales, recursos
genéticos, para lo que se destinarán a
la protección e investigación áreas re-
presentativas de los sistemas ecológi-
cos del país.
• La protección y desarrollo de las espe-
cies endémicas, amenazadas o en peli-
gro de extinción, a fin de recuperar su
estabilidad poblacional.
• El combate del tráfico ilegal de es-
pecies.
• El fortalecimiento de las estaciones
biológicas de rehabilitación y repobla-
miento de especies de fauna silvestre.
• La concertación con la comunidad
para propiciar que ésta participe en la
conservación de las especies.
b) Los criterios para la protección y el apro-
vechamiento de la flora y la fauna silves-
tres se considerarán en los siguientes
casos:
• El otorgamiento de concesiones, per-
misos y, en general, de toda clase de
autorizaciones para el aprovecha-
miento, posesión, administración,
conservación, repoblación, propaga-
ción y desarrollo de la flora y fauna
silvestres.
• El establecimiento o modificación de
vedas de la flora y fauna silvestres.
• Las acciones de sanidad fitopecuaria.
• La protección y conservación de la
flora y fauna del territorio nacional,
contra la acción perjudicial de plagas y
enfermedades, y la contaminación que
puede derivarse de actividades fitope-
cuarias.
Forestales, recursos Componentes y productos
de los bosques susceptibles de aprovecharse.
Desde el inicio de la civilización, en la
época en que la humanidad abandona su
carácter nómada y se vuelve sedentaria, tiene
principio la destrucción de los bosques.
Cuando la explotación desmedida de la ri-
queza forestal alcanza niveles masivos, se
presenta la principal ruptura del equilibrio
ecológico que durante millones de años se
había creado y mantenido en nuestro planeta.
En México, la destrucción o inadecuada
explotación de los recursos forestales se ha
llevado a cabo durante siglos. Ello convirtió
en áridas o semiáridas enormes extensiones
del territorio nacional, con lo que se ha redu-
cido de manera considerable la productivi-
dad agrícola, forestal y ganadera. En esta
problemática han desempeñado un papel
decisivo los incendios forestales.
La Ley General de Desarrollo Forestal
Sustentable de 2003, establece objetivos de
interés público con el propósito de crear
condiciones que permitan conservar y resti-
tuir los recursos forestales, admitiendo su
explotación idónea.
Forma de estado y de gobierno de los esta-
dos unidos mexicanos Según las categorías
expresadas en diversos vocablos conexos y
de acuerdo con lo preceptuado por su cons-
titución política, la forma adoptada por el
Estado mexicano es la federal, cuya natura-
leza jurídica está definida por el art. 40 de
dicha ley suprema al disponer que está
compuesto por “[...] estados libres y sobera-
nos en todo lo concerniente a su régimen
interior pero unidos en una federación[...]”.
No es éste el espacio adecuado para polemi-
zar acerca del tema. Sólo señalaremos que
para algunos tratadistas no se está frente a
una federación, en el sentido estricto del
término, ya que esta forma de Estado supo-
ne determinados requisitos, los cuales no se
han observado en el proceso de conforma-
ción de la organización política mexicana,
como la existencia previa de verdaderos
 Formalidades esenciales del pocedimiento
estados independientes, que asumen la deci-
sión de establecer una alianza o unión, en
virtud de la cual supeditan su soberanía a la
del nuevo Estado federal.
Sin embargo, hay quien sostiene la real
existencia de dos tipos de estados federales:
aquellos que han surgido según el proceso
referido y que generalmente se caracterizan
porque los estados miembros conservan su
poder originario, asignándole al estado fede-
ral determinadas atribuciones más bien limi-
tadas. Y, por otra parte, los estados que,
como México, han seguido el proceso inver-
so, al partir de un Estado central o unitario
que mediante su constitución se organiza en
federación, para lo que le reconoce auto-
nomía a ciertos conglomerados humanos
asentados en extensiones territoriales deter-
minadas, a los cuales denomina estados li-
bres, y a los que les reparte tareas específicas,
por lo que el Estado federal se reserva facul-
tades más amplias y discrecionales.
La forma de gobierno en México. Si la forma
de Estado de la organización política mexi-
cana se ha prestado a polémica entre los es-
tudiosos, de lo que no existe la menor duda
es de la forma de gobierno adoptada, pues el
régimen presidencial delineado en su carta
magna se ha visto confirmado a cada mo-
mento en el plano de los hechos, ya que, no
obstante la voluntad sostenida por las diver-
sas actas constitucionales que lo han regido
a lo largo de la vida independiente, en el
sentido de adoptar la tesis de la existencia
de un solo poder supremo, dividido para su
ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial,
la figura del ejecutivo ha traspasado el um-
bral del equilibrio, y se ha asentado como el
rector de la vida política nacional, al tiempo
que ha supeditado a su proyecto de gobier-
no a los órganos encargados de las funcio-
nes legislativa y judicial.
207
En el presidente de la república coinciden
las facultades de jefe de estado y jefe de go-
bierno, que en el régimen parlamentario se
reservan a distintas personas, debiéndose
señalar que la diferenciación más común
entre ellas es que el primero tiene a su cargo
actos básicamente protocolarios, y el segun-
do ejerce de manera efectiva el poder que le
ha sido conferido.
Bibliografía
Bobbio, Norberto y Nicola Matteucci, Diccio-
nario de política, t. I, Siglo XXI, México,
2002.
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
González Casanova, Pablo, La democracia en
México, 3a. ed., Era, México, 1969.
Meyer, Lorenzo, “El Estado mexicano contem-
poráneo”, en Lecturas de política mexicana,
1a. reimp., El Colegio de México, México,
1981.
Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional
mexicano, 30a. ed., Porrúa, México, 1996.
Forma escrita Requisito constitucional del
acto administrativo.
El mandato constitucional es claro en el
sentido de que los actos de autoridad han de
ser por escrito. Esto constituye una garantía
de certeza jurídica.
Además, la forma escrita ha de reunir
ciertas cuestiones que la lógica, la ley y la
costumbre contemplan (fecha, firma, clari-
dad, etcétera).
Formalidades del acto administrativo Véase
Elementos del acto administrativo, Refrendo
y Requisitos constitucionales del acto admi-
nistrativo.
Formalidades esenciales del procedimiento
Esta expresión, referida inicialmente a la ma-
teria procesal o judicial, se ha hecho extensiva
208 Formas de Estado y de gobierno
a las otras ramas del derecho. Hay una total
indefinición acerca de cuáles son esas for-
malidades, pero podemos indicar que son
aquellas previstas en la ley para no dejar en
estado de indefensión al particular, como
escuchar a éste, notificarle las decisiones que
le afectan directamente, etcétera.
Formas de Estado y de gobierno Considera-
mos al Estado como la estructura permanen-
te de la organización política de una sociedad,
asentada ésta en un territorio determinado
donde aquélla ejerce su poder con exclusión
de cualquier otra y de conformidad a un or-
den jurídico; por gobierno, y para los efectos
del presente diccionario, entenderemos al
conjunto de órganos al que el Estado institu-
cionalmente le ha conferido el ejercicio de
ese poder.
Vale la pena aclarar, respecto de esta es-
trecha relación, que la misma ha motivado
una gran confusión en torno de estos dos
entes sociales, que han llegado a conside-
rarse como uno solo, no obstante que, en
realidad, el Estado es una de las tantas for-
mas con que la humanidad se ha organiza-
do políticamente a lo largo de la historia, y
que el gobierno ha estado presente en todas
ellas.
En efecto, y esto ya lo expresamos en el
desarrollo de la voz correspondiente, la apa-
rición del Estado, en tanto fenómeno social,
se remonta al siglo XV de n. e. con antece-
dentes directos a fines del siglo XII; al go-
bierno, en cambio, podemos situarlo desde
los orígenes de las sociedades humanas, por-
que surge como respuesta a la necesidad de
mantener la cohesión del grupo, que es la
mejor herramienta de supervivencia. En nin-
guna sociedad se ha encontrado la acepta-
ción espontánea e inmediata, por parte de sus
integrantes, de las reglas de convivencia es-
tablecidas, lo que ha requerido siempre un
órgano (seguramente primero fue un jefe o
jefes) que las imponga y tome las decisiones
a fin de evitar las consecuencias disgregato-
rias que pudieran acarrear los frecuentes
conflictos y, además, que se encargue de la
organización de la defensa contra los peli-
gros externos (principalmente la amenaza de
otro grupo).
La formación de relaciones sociales cada
día más complejas propició la intensa evolu-
ción de estos dos entes, y configuró formas
cada vez más elaboradas de acuerdo con las
necesidades sociales de la organización polí-
tica. Ello ha motivado que los estudiosos de
la materia los clasificaran en atención a dis-
tintos criterios. En este trabajo sólo se han
recogido aquellos que se han considerado
vigentes y aplicables a la realidad actual.
• Formas de Estado: federal y central.
• Forma de gobierno: régimen parla-
mentario y régimen presidencial.
Bibliografía
Arnáiz Amigo, Aurora, Ética y Estado, 2a. ed.,
UNAM, México, 1975.
Bobbio, Norberto y Nicola Matteucci, Diccio-
nario de política, Siglo XXI, México, 1981.
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Hegel, G. F., Filosofía del derecho, UNAM,
Col. Nuestros clásicos, núm. 51, México, 1975.
Kant, Immanuel, Principios metafísicos de la
doctrina del derecho, UNAM, Col. Nuestros
clásicos, núm. 33, México, 1978.
Kaplan, Marcos, Estado y sociedad, UNAM,
México, 1980.
Formas de gobierno Además de las formas de
gobierno parlamentario y presidencial, histó-
ricamente se han dado otras, como la monar-
quía moderada, la autocracia, la teocracia,
etcétera.
 Formas de organización administrativa
En la actualidad, y atendiendo a un crite-
rio eminentemente orgánico, las formas de
gobierno son la parlamentaria y la presiden-
cial, según sea el titular que ejerza el poder.
Formas de organización administrativa Siste-
mas que estructuran los entes del poder ejecu-
tivo. Están determinados por la línea jerárquica
que con mayor o menor intensidad los vincula
con el titular del propio poder ejecutivo, ya sea
que ese titular se llame presidente, primer mi-
nistro, gabinete, gobernador o ayuntamiento.
Las formas de organización son la manera en
que se integra la administración pública y se
ordenan los órganos del poder público encar-
gados de la actividad o función administrativa
del Estado.
La ciencia del derecho administrativo es-
tudia, por ejemplo, tres formas de organiza-
ción administrativa:
1. La centralización.
2. La desconcentración.
3. La descentralización.
Estas tres formas se analizarán con cierto
detalle en las voces correspondientes.
El derecho mexicano vigente establece
las siguientes formas de organización de la
administración pública (el art. 90 constitu-
cional sólo utiliza el primer y tercer voca-
blos).
• Centralizada
• Desconcentrada
• Paraestatal, dividida en:
a) Organismos descentralizados.
b) Empresas de participación estatal mayo-
ritaria.
c) Empresas de participación estatal minori-
taria.
d) Fideicomisos públicos.
209
Cada una de estas figuras habrá de ser estu-
diada por separado en el lugar que le co-
rresponda. Baste por ahora indicar alguna
nota de identificación, de manera general y
aproximada:
1. Centralización. Los órganos dependen
inmediata y directamente del titular del
poder ejecutivo.
2. Desconcentración. Los entes guardan re-
lación jerárquica con algún órgano cen-
tralizado, pero existe cierta libertad en lo
que respecta a su actuación técnica.
3. Paraestatal. Corresponde a la forma lla-
mada en la doctrina, descentralización.
Se estructura mediante entes que ostentan
una personalidad jurídica propia, distinta
de la del Estado, y cuyo nexo con el jefe
del poder ejecutivo es de carácter indirec-
to. Como se indicó, en nuestro derecho
existen cuatro clases de estos órganos
paraestatales, los que, según se indica en
su oportunidad, están regulados por di-
versas disposiciones y pueden adoptar
diversos esquemas en lo que se refiere a
su origen, funcionamiento y objetivos.
Bibliografía
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francés, Instituto de Estudios Administrativos,
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ra Universitaria, Montevideo, 1974.
Francia País generador de una tradición, orien-
tó la organización de las naciones que se
independizaron durante el siglo XIX en Amé-
rica Latina. La administración pública fran-
cesa, cuya concepción de servicio público
durante mucho tiempo comprendió toda acti-
vidad del Estado, se replanteó conceptual-
mente su actuación cuando la vieja tesis del
servicio público no resistió las críticas de la
modernidad.
De esta revisión no escapan las relaciones
imperantes entre el Estado y sus servidores,
ya que antes se entendía como funcionario a
todo individuo que participaba normal y per-
manentemente en la operación de un servicio
público. Esto ha variado, en la actualidad
funcionario público es solamente aquella
persona que participa en la administración
gubernamental de acuerdo con un estatuto o
reglamento público.
FSTSE Siglas de la Federación de Sindicatos de
Trabajadores al Servicio del Estado (véase).
Fuentes alternas para generar electricidad
Además de los hidrocarburos y los materia-
les radiactivos, existen otras fuentes energé-
ticas: el carbón, la luz solar, el oleaje marino,
los vientos y el calor proveniente del interior
de la Tierra, básicamente para producir elec-
tricidad.
1. Carbón. El carbón (mineral o vegetal) se
ha utilizado como fuente de energía des-
de la prehistoria. Fue el principal (casi
único) elemento para obtener la energía
necesaria en el despegue industrial del
siglo XIX. En la actualidad sigue teniendo
aplicación en la materia que nos ocupa.
El carbón mineral, el más importante
de los dos tipos citados, está contemplado
en el art. 27 constitucional y en la ley
minera como recurso natural del dominio
directo de la federación. Así, está sujeto a
la reglamentación respectiva como bien
estatal y sustancia mineral.
El carbón sigue siendo un elemento
abundante en nuestro planeta, mas su uso
es definitivamente dañino para el equili-
brio ecológico.
México, al igual que numerosos paí-
ses, posee en abundancia este mineral y
lo emplea en escala considerable, princi-
palmente en la industria eléctrica y side-
rúrgica.
2. Energía solar. El Sol, como fuente ener-
gética, produce también el movimiento
de mar y vientos. Sin embargo, en este
punto nos referimos a la energía obtenida
directamente de la captación artificial de
los rayos solares.
En algunos países esta energía ha pasa-
do la fase experimental y se cuenta ya con
aplicaciones prácticas; tiene la ventaja de
provenir de una fuente prácticamente in-
agotable; además, al parecer no causa da-
ños ecológicos.
En México, el aprovechamiento de la
energía solar se encuentra en una etapa
experimental. Aunque no existe disposi-
ción jurídica directa en este punto, con-
sideramos que, en tanto que sirve para
producir electricidad, el Congreso de la
Unión puede legislar al respecto, basán-
dose en la fracc. X del art. 73 de la

constitución federal; además, el espacio
situado sobre el territorio nacional es pa-
trimonio del Estado.
3. Energía marina. Es viable la utilización
de la enorme fuerza que implica el flujo
del mar como fuente de energía para pro-
ducir primordialmente electricidad.
La explotación de la energía marina se
encuentra, también, en una etapa experi-
mental y se trata, asimismo, de una fuente
inagotable para la humanidad y escasa-
mente dañina para el medio. Nuestro de-
recho tampoco contempla la explotación
energética del oleaje marino, aunque los
mares sí están incluidos dentro del patri-
monio estatal y, en tanto generador de
electricidad, el Congreso de la Unión
puede legislar en esta cuestión.
4. Energía eólica. O de los vientos. Es fac-
tible utilizarla con fines motrices; de he-
cho, en el pasado ya fue empleada para
mover navíos y molinos.
La posible utilización en el nivel in-
dustrial y, en especial, para electricidad,
está abierta; el orden jurídico la contem-
pla de manera implícita en los arts. 27 y
73 constitucionales. En México operan
plantas en este rubro, principalmente en
el estado de Oaxaca.
5. Energía geotérmica. El empleo del calor
del interior de nuestro planeta se conside-
ra como una de las fuentes alternas de
energía, en especial para producir electri-
cidad. La geotérmica es una energía cuya
aplicación es del todo viable: existen es-
taciones experimentales en algunos paí-
ses (Italia, Guatemala y El Salvador, por
ejemplo).
En nuestro país, 2.8% de la capacidad
instalada para generar electricidad corres-
ponde a esta fuente.
La ventaja de la energía geotérmica
sobre el petróleo y el carbón es que
Fuentes del derecho administrativo 211
procede de una fuente inagotable para
la civilización. La situación jurídica de
esta fuente es similar a la planteada
para la energía solar, marina y eólica:
sólo existen disposiciones indirectas al
respecto.
Biocombustibles La producción de carbu-
rantes a partir de cierta materia prima vege-
tal ha cobrado auge en fechas recientes. Su
factibilidad técnica es palmaria, pero sub-
sisten serias dudas en torno a sus efectos
secundarios en el ambiente y en el campo
alimentarios.
Bibliografía: véase en Energéticos.
Fuentes del derecho administrativo Fuente:
origen de una cosa. (DEM, M. Alonso).
En la teoría general del derecho (intro-
ducción al estudio del derecho) usualmente
se estudian tres tipos de fuentes: formales,
reales e históricas. Las primeras se refieren a
los diversos tipos de textos normativos
(constitución política, leyes, tratados, regla-
mentos, etc.). Las fuentes reales son los
acontecimientos culturales de cualquier tipo
que determinan el contenido del derecho
positivo, y las fuentes históricas son aquellos
documentos y vestigios de otra índole que
permiten conocer el orden jurídico de socie-
dades anteriores a la nuestra.
Se supone la existencia de fuentes para
estudiar o conocer el derecho (fuentes for-
males e históricas) y, al lado de ellas, las de
la fuerza creadora del derecho originada por
fenómenos sociológicos de todo tipo que
determinan el contenido de éste (fuentes
reales principalmente). La “conciencia so-
cial, como base originaria del derecho”, ha
dicho García Trevijano de tales fenómenos,
los cuales resultan ser la fuente del orden
jurídico, es decir, de donde éste proviene.
212 Fuero
El derecho, la norma jurídica, surge como
producto de ciertos fenómenos sociales que,
debido a su fuerza, logran que el legislador
les dé forma y los incorpore en los textos
legales. El derecho resulta así ser la expre-
sión normativa de las pretensiones e ideolo-
gía de las fuerzas reales de poder.
El derecho administrativo, no obstante su
amplitud, requiere supletoriedad en su apli-
cación, por eso se recurre al derecho civil y
mercantil, al derecho procesal, a los princi-
pios generales de derecho y, de manera ex-
cepcional, a la costumbre y a los estudios
doctrinales. La supletoriedad se presenta,
como es sabido, cuando un ordenamiento
adolece de lagunas y él mismo establece que
éstas se subsanen por medio de la aplicación
de otros textos legales.
En derecho administrativo, como en casi
todas las ramas jurídicas, suele citarse una
lista de fuentes, que son, en realidad, las
fuentes formales o los documentos donde se
encuentran las normas de nuestra materia,
así como aquellos otros textos, ideas o acti-
vidades que contengan, directa o indirecta-
mente reglas o elementos supletorios o
interpretativos. Dicha lista en el derecho
mexicano es la siguiente:
a) Constitución Política de los Estados Uni-
dos Mexicanos.
b) Leyes federales.
c) Tratados y convenios internacionales.
d) Leyes locales.
e) Reglamentos (véase).
f) Planes y programas (véase).
g) Normas oficiales.
h) Circulares.
i) Decretos (véase).
j) Acuerdos (véase).
k) Convenios.
l) Jurisprudencia.
m) Derecho civil, procesal, mercantil, penal
y laboral.
n) Principios generales de derecho.
ñ) Costumbre.
o) Doctrina.
Las señaladas en los incisos a) a k) son fuen-
tes directas y están ordenadas conforme a
una secuencia de prelación jerárquica; las
cinco restantes son fuentes interpretativas o
supletorias.
Algunas de estas fuentes habrán de con-
ceptuarse en diversas voces de este dicciona-
rio; otras han sido objeto de comentario en
distintas asignaturas. Es de señalarse que
expresiones como oficio circular, bases ge-
nerales, resoluciones, reglas, etc., son va-
riantes de reglamentos, circular, decreto o
acuerdo. (Véase Normatividad.)
Bibliografía
Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. I,
6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.
Boquera Oliver, José María, Derecho adminis-
trativo, vol. I, 3a. ed., Instituto de Estudios de
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derecho administrativo, t. I, 3a. ed., Revista de
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Laubadère, André de, Traité de droit adminis-
tratif, t. I, 8a. ed., LGDJ, París, 1980.
Fuero Protección constitucional otorgada a los
funcionarios de alta jerarquía o de elección
popular para impedir que se les finque res-
ponsabilidad excepto procedimiento que se
inicie o se siga ante el órgano legislativo fe-
deral o local. (Véase Responsabilidad de los
servidores públicos.)
Fuerza aérea Véase Ejército y fuerza aérea.
Fuerzas armadas Grupo de individuos dedica-
dos a la defensa de la comunidad.

Antecedentes. Provienen de los orígenes de
las sociedades que, ante los peligros que re-
presentaban otras comunidades, se organizan
para preservar la seguridad de sus bienes, sus
vidas y sus estructuras sociales.
Asimismo, dichos cuerpos se constituían,
en muchos casos, para someter a otras socie-
dades y obtener de ellas las más variadas
ventajas, como mano de obra esclava o tribu-
to; por esta vía surgieron los grandes impe-
rios esclavistas de la antigüedad. Práctica
guerrera que la humanidad no la ha podido
erradicar a la fecha, prueba de ello son las
dos grandes conflagraciones que el mundo
ha sufrido en el siglo XX.
Con el desarrollo de las civilizaciones,
estos grupos fueron evolucionando en la
misma medida y, en algunos casos, represen-
taban el aspecto central de ese avance, en
torno del cual giraba la existencia misma de
algunas comunidades. Esparta y Roma son
destacados ejemplos de esa actitud, sólo por
citar a dos de las muchas que en el devenir
histórico se han dado.
En esas sociedades se observa con toda
claridad la profesionalización que, a decir
del politólogo italiano Gianfranco Pasquini,
es el proceso mediante el cual un grupo de indi-
viduos adquiere una serie de capacidades y de
conocimientos técnicos y se organiza en una
institución con normas y reglamentos propios
que lo separan de los otros grupos y de las otras
instituciones presentes en la sociedad,
y que en nuestro caso se refiere a la profesio-
nalización de las armas.
Al afirmar que el grado de desarrollo de
las sociedades se supeditaba (y aún hoy se
supedita) a la evolución de este grupo arma-
do, no sólo nos referíamos al perfecciona-
miento de su organización, sino también a
la incorporación de los avances tecnológi-
cos con fines bélicos, como sucedió con la
Fuerzas armadas 213
utilización del caballo, el invento de la pól-
vora, la aviación o el descubrimiento del
átomo.
Es así como a lo largo de la historia se han
conformado los ejércitos, constituyéndose en
parte integral de las sociedades, lo cual es un
reflejo de sus valores dominantes. Actual-
mente existe la tendencia de que sus activi-
dades se desarrollen de manera subordinada
al poder político (al menos es lo más desea-
ble), incluso cuando se observa una clara
diferenciación entre los ejércitos y la socie-
dad civil a la que sirven, ya que no llegan a
asimilarse por completo a ella en virtud de la
profesionalización militar que regula el in-
greso de los individuos a ese estatus o insti-
tución mediante requisitos determinados, y
la cual luego reglamenta su estadía de forma
rigurosa.
En el México precortesiano, la profesio-
nalización militar de los aztecas los llevó a la
fundación de uno de los imperios más sóli-
dos que se hayan conocido, el cual no su-
cumbió ante hombres o ante una civilización
superior, sino por una profecía religiosa, que
finalmente lo llevó a la esclavitud y destruyó
su vida militar.
En la época colonial, pasaron más de dos
siglos antes de que la Nueva España contara
con un ejército, cuya creación, en 1765, obe-
deció principalmente a la necesidad de prote-
gerse de una posible agresión inglesa.
Durante la dictadura de Porfirio Díaz el
ejército adquirió una forma más institucio-
nal, con objeto de mantener la pacificación
lograda. Más adelante, el periodo posrevolu-
cionario se caracteriza por la lucha de faccio-
nes en la que intervienen los elementos del
ejército inclinándose en favor de una u otra,
hecho que provocó frecuentes divisiones al
interior del ejército regular.
Esta situación obliga a Álvaro Obregón a
iniciar durante su gobierno un proceso de
214 Fuerzas armadas
despolitización del ejército, que consistió en
eliminar a los jefes militares opositores a su
gobierno y ocuparse de la formación de los
nuevos oficiales, mediante los programas de
estudio aplicados en las escuelas militares
(Jorge Alberto Lozoya).
Organización militar. A la fecha, el ejército
mexicano está plenamente institucionalizado
y subordinado al poder político civil, y for-
ma parte de la administración pública fede-
ral, cuyo titular (el presidente de la república)
es el jefe supremo de las fuerzas armadas,
quien mediante la Secretaría de la Defensa
Nacional organiza y opera el desempeño del
ejército y la fuerza aérea. Esta última surgió
a inicios del siglo XX, con el invento de la
aviación. Se dice que el primer ataque aéreo
con fines bélicos tuvo lugar en México, con
motivo de las luchas revolucionarias. Como
dato curioso, se menciona que en dicho ata-
que (1914) los explosivos fueron lanzados a
mano.
Por lo que se refiere a la Secretaría de la
Defensa Nacional, mencionaremos que la Ley
Orgánica de la Administración Pública Fede-
ral le asigna, entre otros, los siguientes asun-
tos referidos a la administración de las
fuerzas armadas:
1. Organizar, administrar y preparar al ejér-
cito y a la fuerza aérea.
2. Organizar sus reservas e impartirles la ins-
trucción técnica militar correspondiente.
3. Manejar el activo del ejército y la fuerza
aérea al servicio de la federación y los
contingentes armados que no constituyan
la guardia nacional de los estados.
4. Conceder licencias y retiros, e intervenir
en las pensiones de los miembros del
ejército y de la fuerza aérea.
5. Construir y preparar las fortificaciones,
fortalezas y toda clase de recintos militares
para uso del ejército y de la fuerza aérea,
así como la administración y conserva-
ción de cuarteles y hospitales y demás
establecimientos militares.
6. Manejar sus almacenes.
7. Administrar la justicia militar.
8. Intervenir en los indultos de delitos del
orden militar.
9. Dirigir la educación profesional de los
miembros del ejército y de la fuerza aé-
rea, y coordinar la instrucción militar de
la población civil.
10. Adquirir y fabricar armamento, municio-
nes, vestuario y toda clase de materiales y
elementos destinados a estas fuerzas ar-
madas.
11. Inspeccionar los servicios del ejército y
de la fuerza aérea.
12. Prestar los servicios auxiliares que re-
quieran el ejército y la fuerza aérea, así
como los servicios civiles que a dichas
fuerzas señale el ejecutivo federal.
Para el desempeño de las citadas actividades,
la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea
Mexicanos, publicada el 26 de diciembre de
1986, da forma a los elementos que estructu-
ran estos cuerpos armados, iniciando por
asignarles como tareas o, mejor dicho, como
misiones generales las siguientes:
• Defensa de la integridad, independen-
cia y soberanía del país.
• Garantizar la seguridad interna.
• Prestar auxilio a la población civil en
casos de calamidad pública.
• Ejecutar acciones cívicas y obras so-
ciales.
• Coadyuvar en el mantenimiento del
orden, prestar auxilio a la ciudadanía
en sus personas y patrimonio en caso
de desastre, y contribuir a la recons-
trucción de las zonas afectadas.

A su vez, el desarrollo de estas misiones ge-
nerales requiere una organización de los
elementos que conforman al ejército y la
fuerza aérea, la cual comienza con una es-
tructura jerárquica que comprende los si-
guientes niveles de mando:
1. Mando supremo. Ejercido por el presi-
dente de la república en los términos de la
fracc. V del art. 89 constitucional.
2. Alto mando. Desempeñado por el secreta-
rio de la defensa nacional, cuyas ausen-
cias serán cubiertas por el subsecretario
y, en su defecto, por el oficial mayor de
la dependencia; servidores públicos que la
ley considera auxiliares directos del se-
cretario.
3. Mandos superiores. Son ya sea operati-
vos o de servicio. Los operativos son
desempeñados por el comandante de la
fuerza aérea y los comandantes de regio-
nes militares, zonas militares (integradas
fundamentalmente por miembros del
ejército), grandes unidades terrestres o
aéreas, unidades conjuntas o combinadas
y los de las unidades circunstanciales que
el alto mando determine implementar.
Es preciso señalar que las zonas mili-
tares se establecen con base en la división
política de la República mexicana y que,
a su vez, una o más de ellas integran las
regiones militares que atienden a necesi-
dades estratégicas determinadas por el
alto mando.
En lo que se refiere a las grandes uni-
dades, conjuntas o combinadas, se consti-
tuyen por unidades de dos o más armas;
son las brigadas, divisiones y cuerpos, en
el caso del ejército, y grupos, alas y divi-
siones en el caso de la fuerza aérea.
Respecto a los mandos superiores de
servicios, éstos se dedican a las acciones
logísticas destinadas a satisfacer los re-
Fuerzas armadas 215
querimientos del ejército y de la fuerza
aérea en su operación.
4. Mandos de unidades. Las unidades son
grupos constituidos por tropas del ejérci-
to y la fuerza aérea, equipadas y adiestra-
das para cumplir misiones operativas en
el combate; su funcionamiento se basa
principalmente en normas tácticas. Son
de arma, vuelo o servicio. A diferencia de
las grandes unidades a que nos referimos
líneas arriba, se constituyen por elemen-
tos de una sola arma y de los servicios
que sean necesarios en el caso del ejército
y de uno o varios tipos de material de
vuelo. En el primer supuesto son escua-
dras, pelotones, secciones, compañías,
escuadrones o baterías, grupos, batallo-
nes o regimientos, y en la fuerza aérea
son escuadrillas y escuadrones.
Una vez establecida esta estructura en la je-
rarquía de mando, consideramos la integra-
ción de las fuerzas armadas nacionales. Al
respecto, el ejército mexicano se constituye
de armas y de servicios.
En cuanto a las armas, la ley orgánica las
define como:
[...] los componentes del ejército mexicano
cuya misión principal es el combate, el que
será ejecutado por cada uno de ellos en fun-
ción de cómo combinen el armamento, la for-
ma preponderante de desplazarse, su poder
de choque y forma de trabajo.
Además, señala sus distintos tipos: infan-
tería, caballería, artillería, blindada e inge-
nieros.
En relación con los servicios, éstos son
comunes al ejército y la fuerza aérea, y su
finalidad es satisfacer necesidades de vida y
operación por medio de apoyo administrati-
vo y logístico; para ello se integran unidades
organizadas, equipadas y adiestradas.
216 Fuerzas armadas

La ley instituye los siguientes servicios: 1. Generales:

de ingenieros, de cartografía, de transmisio- a) De división.
nes, de material de guerra, de transportes, de b) De brigada o de ala (según sea el
administración, de intendencia, de sanidad, caso).
de justicia, de veterinaria y remonta, meteo- c) Brigadier o de grupo (según sea el
rológico, de control de vuelo y de material caso).
de vuelo. 2. Jefes:
Por su parte, a la fuerza aérea mexicana la a) Coronel.
componen: la comandancia de la fuerza aé- b) Teniente coronel.
rea, el estado mayor de la fuerza aérea, uni- c) Mayor.
dades de vuelo (a las que ya nos referimos), 3. Oficiales:
tropas terrestres de la fuerza aérea y servi- a) Capitán primero.
cios (enunciados en el párrafo anterior). b) Capitán segundo.
Los miembros del servicio militar obliga- c) Teniente.
torio pertenecerán a las reservas del ejército d) Subteniente.
de acuerdo con las edades que señala la ley 4. Tropa:
orgánica citada y en las condiciones que la a) Clases:
autoridad militar determine. • Sargento primero.
En el interior de estas fuerzas armadas • Sargento segundo.
existen cuerpos especiales, constituidos por • Cabo.
grupos cuyos miembros poseen conoci- b) Soldado.
mientos especializados para manejar los
recursos materiales, técnicos y tácticos en (Véase Armada, Educación militar y Justi-
las misiones que específicamente se les en- cia militar.)
comiendan.
Estos cuerpos son los siguientes: el cuerpo
de guardias presidenciales, el cuerpo de aero- Bibliografía
tropas, el de la policía militar y el de música Bobbio, Norberto y Nicola Matteucci, Diccio-
nario de política, 13a. ed., Siglo XXI, México,
militar.
2002.
Aun cuando no están contemplados con
Canasi, José, Derecho administrativo, vol. IV,
ese carácter por la ley, nosotros añadiríamos Depalma, Buenos Aires, 1977.
a la lista anterior los cuerpos de defensas Código de Justicia Militar (texto vigente).
rurales, formados por ejidatarios voluntarios Franco, María Teresa y Gloria Villegas More-
bajo el mando de militares profesionales, no., “La Revolución día a día”, en Así fue la
cuya misión es cooperar con las tropas en Revolución mexicana, t. VII, Secretaría de Edu-
las actividades que determine la autoridad cación Pública, México, 1985.
militar. León Portilla, Miguel, La visión de los vencidos,
11a. ed., UNAM, México, 1987.
Jerarquías. En atención a sus capacidades, Ley Orgánica de la Administración Pública Fe-
su preparación, sus responsabilidades y su deral.
antigüedad, los integrantes del ejército y la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexi-
fuerza aérea gozarán de grados en la escala canos.
jerárquica, que se estructura de la manera Lozoya, Jorge Alberto, El ejército mexicano,
siguiente: 2a. ed., Colegio de México, México, 1986.

Martínez Morales, Rafael I., Constitución Polí-
tica de los Estados Unidos Mexicanos, comenta-
da, 4a. ed., Oxford University Press, México,
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1979.
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cación Pública, México, 1985.
Función administrativa Véase Funciones del
Estado.
Función jurisdiccional Véase Funciones del
Estado.
Función legislativa Véase Funciones del
Estado.
Función pública Los tratadistas consideran al
Estado como una gran organización cuya
complejidad supera las emprendidas por los
particulares.
Esto ocurre en función del cúmulo de ac-
tividades de las que se ocupa, que se ven
multiplicadas por el constante desarrollo de
la vida social, y que se ve obligado a afrontar
mediante la prestación de servicios a gran
escala o bien con el cumplimiento de activi-
dades que le son privativas.
La actividad del Estado no parece tener
más límites que los que él mismo se impo-
ne, por lo que crea y extingue las estructu-
ras administrativas que considera necesarias
para el cumplimiento de sus fines. A través
de la historia, el Estado ha incrementado el
número de personas empleadas para desem-
Función pública 217
peñar las tareas asumidas, ya que al igual
que en las demás empresas, el brazo ejecutor
para las actividades lo constituye el trabajo
humano.
La incorporación de hombres abocados a
la función pública, desde la antigüedad, fue
formando un cuerpo de funcionarios y em-
pleados de la administración estatal pro-
vistos de gran influencia social. Típicos
ejemplos son Grecia y Roma en sus tiempos
de mayor esplendor militar. Aristóteles esti-
maba que la función pública debe confiarse a
un selecto grupo de ciudadanos maduros.
En el siglo XVIII los fisiócratas franceses
bautizaron a este cuerpo dedicado a la fun-
ción pública con el nombre de burocracia,
término que desde sus inicios asume una
connotación negativa, pues fue utilizado por
los liberales para identificar al formalismo,
la altanería, el despilfarro de recursos, la
falta de entusiasmo para desarrollar activida-
des, la corrupción y la adopción de trámites
excesivos que, entre otros, caracterizaban al
aparato administrativo de los gobiernos auto-
ritarios durante los siglos XVIII y XIX. Este
sentimiento negativo y generalizado no ha
desaparecido en nuestros días.
Durante el siglo XIX este concepto se em-
pleó en sentido técnico, lo que dio lugar a
una serie de estudios jurídicos, psicológicos,
administrativos, etcétera.
De los estudios jurídicos relativos al
tema, para nosotros tienen especial interés
los que remiten a las relaciones laborales
establecidas entre ese cuerpo de funcionarios
y el Estado, las que generalmente son regu-
ladas de manera diferente de las que rigen a
los demás trabajadores, lo que da origen al
llamado derecho burocrático.
La función pública realizada por los tra-
bajadores al servicio del Estado, aun cuando
se encuentra vinculada con la actividad pú-
blica de éste, no debe confundirse con ella.
218 Funcionario público
La función pública está referida a la capaci-
dad de acción que guarda todo trabajador del
Estado en cuanto tal, y la actividad pública
se identifica con todas las acciones a cargo
del Estado. La capacidad de acción, llamada
función pública, implica una relación laboral
entre el Estado y el servidor.
La función pública la constituyen las ta-
reas burocráticas, las cuales implican una
relación laboral. No obstante que la función
pública es de obligado análisis para los auto-
res del derecho administrativo, en el material
consultado no encontramos una sola defini-
ción de la misma. Curiosamente, al abordar
el tema los tratadistas se limitan a definir al
funcionario público y su relación con el Es-
tado, y no dan la noción de función pública.
Erróneamente, se suele generalizar al emitir
juicios respecto de la burocracia, como si se
tratara de un todo homogéneo, cuando en
realidad no es así en virtud de la diversidad
de regímenes que le son aplicables y la dis-
tinción existente entre los niveles jerárquicos
que la componen.
Por otra parte, el término burocracia vie-
ne del francés bureau, y éste proviene del
latín buere, que significa pieza de lana, en
alusión al paño con el que se cubría la mesa
para la atención de los asuntos públicos, que
posteriormente da este nombre a la mesa
misma, y luego se extiende a la habitación
donde ésta se encuentra, modificándose de
bureau a buraliste, con el que se identifica a
todos los empleados sin ninguna distinción.
Finalmente, se atribuye a Bernard de
Gournay el desarrollo de la declinación del
término burocratie con el que pretende de-
notar al gobierno de los oficinistas, cuya
aceptación fue casi inmediata por toda Euro-
pa; se incorporó al Diccionario de la Aca-
demia Francesa de la Lengua en 1789
(Alejandro Nieto). (Véase Principios consti-
tucionales de la función pública.)
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Funcionario público Persona que presta un
servicio remunerado al Estado, bajo la direc-
ción y dependencia de un superior jerárquico
o conforme a las facultades que la legisla-
ción le asigna. En la práctica mexicana, el
término se aplica sólo a los servidores públi-
cos que efectúan tareas de dirección o toman
decisiones que comprometen la voluntad es-
tatal. (Véase Altos funcionarios y empleados;
Confianza. Empleados de; Función pública.)
Bibliografía
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Funciones Manera que tiene el Estado de cum-
plir sus cometidos o atribuciones: la legisla-
tiva, la jurisdiccional y la administrativa.
No debe confundirse con fines, atribucio-
nes, cometidos, competencia o facultades, ni
emplearse como sinónimo de estos otros
vocablos. (Véase Atribuciones.)
Funciones del Estado Función: acción y ejer-
cicio de un empleo, facultad u oficio
(DRAE).
Función significa cumplimiento de algo, de
un deber. Las funciones son los medios de que
el Estado se vale para ejercitar sus atribucio-
nes, las cuales se encaminan al logro de sus
fines. El poder estatal, que es uno solo, se
estructura en órganos: legislativo, ejecutivo
y judicial. A cada uno de ellos se le asigna
una función (legislativa, administrativa y
jurisdiccional) con modalidades y excepcio-
nes. De modo que las funciones del Estado
son el sistema o medio que utiliza el poder
público para cumplir con sus atribuciones o
realizar sus cometidos, destinados al logro
de sus fines.
Cuando la gran mayoría de los tratadistas
de derecho administrativo abandona la idea de
servicio público como explicación de todas
las tareas que efectúa el poder público por
medio de los órganos del ejecutivo, surge
una variedad de teorías para conceptuar la
actividad estatal en el orden administrativo.
Las diversas teorías emplean distinta termi-
nología, la cual muchas veces se contradice
o pretende innovar, cuando en realidad sólo
Funciones del Estado 219
está recurriendo a sinónimos para designar a
una misma actividad.
Tradicionalmente se parte de la idea de la
división de poderes y se indica que a cada
uno de ellos le corresponde efectuar una
función (legislativa, administrativa o juris-
diccional). Este planteamiento no resulta tan
sencillo si tenemos en cuenta lo siguiente:
¿por qué y para qué realizan esas funciones
los poderes del Estado?, ¿existen diferencias
entre los vocablos: fines, atribuciones, come-
tidos, funciones, competencia y facultades?
Además, no todos los actos que realiza cada
uno de los poderes corresponden a la función
que se supone que tienen asignada (por
ejemplo, parte de las tareas del Congreso de
la Unión no son de carácter legislativo).
Las funciones del Estado se realizan, bá-
sicamente, por medio de actos de derecho
público que emiten los órganos legislativo,
ejecutivo y judicial. A estos órganos les co-
rresponde la función legislativa, administra-
tiva y jurisdiccional, respectivamente. A esas
tres funciones clásicas, algunos autores agre-
gan la función constituyente, la función gu-
bernamental y la función municipal.
Para clasificar los actos del poder público
de acuerdo con las funciones del Estado,
suelen seguirse tres criterios: el orgánico, el
formal y el material. (Véase Funciones del
Estado. Criterio orgánico.)
Bibliografía
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seca de la función administrativa”, en Aporta-
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trativo, programa y guía para su estudio, Uni-
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Porrúa, México, 1975.
Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho
administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-
ra Universitaria, Montevideo, 1974.
Funciones del Estado. Criterio formal Tareas
y procedimientos asignados a los tres pode-
res, que no siempre coinciden con el nombre
que identifica al respectivo poder. El criterio
orgánico resulta insatisfactorio para explicar,
por ejemplo, por qué el congreso realiza ac-
tos administrativos, la suprema corte emite
reglamentos y la administración pública diri-
me conflictos en algunas materias. Esto se
explica porque la repartición de funciones
entre los tres poderes no es tajante; en reali-
dad, difícilmente podría serlo. Lo que existe
es una asignación de competencias muy pre-
cisas a cada ente estatal.
El criterio formal, que atiende a la forma
o al procedimiento para emitir el acto, podrá
ser de las siguientes clases:
a) Legislativo, si parte de una iniciativa o
proyecto, provoca una discusión y final-
mente se promulga.
b) Administrativo, cuando se trate de emitir
actos reglamentarios, condición o mate-
riales.
c) Jurisdiccional, en tanto resuelve una con-
troversia.
Bibliografía: véase en Funciones del Estado.
Funciones del Estado. Criterio materiaL
Punto de vista que pretende determinar la
naturaleza o esencia del acto realizado para
clasificarlo dentro de una de las tres funcio-
nes estatales. Conforme a este enfoque, un
acto será:
• Legislativo, en el supuesto de que sea
una norma abstracta, general, impera-
tiva, con sanción directa o indirecta, e
impersonal.
• Administrativo, si nos hallamos ante
actos condición o materiales realiza-
dos por órganos públicos.
• Jurisdiccional, cuando para resolver
una controversia se coloque un caso
ante un mandato de ley, y se haga a
favor de una persona un pronuncia-
miento que adquiera fuerza de verdad
legal.
Estos criterios para clasificar los actos de
derecho público según la función estatal a la
que correspondan son, como toda opinión en
el estudio del orden jurídico, susceptibles de
críticas, variantes e invocaciones. Sólo he-
mos pretendido describirlos sin entrar en
polémicas (para ampliar la información, véa-
se la bibliografía que figura en la voz funcio-
nes del Estado de este diccionario, en especial
las obras de Gabino Fraga y de Enrique Sa-
yagués).
En cuanto al derecho positivo vigente en
México, se pueden citar, entre otros, los si-
guientes casos en que los poderes de la
unión realizan, materialmente, función dis-
tinta de la que les corresponde de manera
primordial.
Poder legislativo
Actos administrativos. Nombramiento de su
personal de apoyo, designación de funcionarios

y empleados de la contaduría mayor de ha-
cienda (fiscalizadora del empleo del presu-
puesto de egresos), revisión de la cuenta
pública anual, conceder autorizaciones para
aceptar y usar condecoraciones extranjeras,
autorizar servicios a gobiernos de otros paí-
ses, resolver respecto de la solicitud del jefe
de estado para salir del territorio nacional, el
manejo de su biblioteca, su labor editorial,
sancionar a los legisladores por ausencias,
ratificación de nombramientos que haga el
presidente (funcionarios de hacienda, diplo-
máticos, cónsules, jefes militares).
Actos jurisdiccionales. La instrucción de
juicio político a altos funcionarios, la califi-
cación de la elección del presidente de la
república.
Poder ejecutivo
Actos legislativos. Expedición de reglamen-
tos y disposiciones similares de carácter ge-
neral, leyes de emergencia conforme al art. 29
de la constitución federal, modificaciones a
las leyes impositivas del comercio exterior
(según el art. 131 constitucional).
Actos jurisdiccionales. Las tareas del tribunal
fiscal de la federación y de los tribunales agra-
rios; de las juntas de conciliación y arbitraje;
ciertos recursos administrativos y algunas ac-
tividades de órganos, como la Procuraduría
Federal del Consumidor y la comisión nacio-
nal bancaria y de valores.
Poder judicial
Actos legislativos. La emisión de reglamentos
de carácter interno, fijar la jurisprudencia.
Actos administrativos. Designación de jue-
ces de distrito y magistrados de circuito,
Fundamentación 221
nombramiento del demás personal de las
distintas dependencias del poder judicial,
elaboración del proyecto de su presupuesto
de egresos.
Funciones del Estado. Criterio orgánico Un
acto será legislativo, administrativo o juris-
diccional, dependiendo de cuál de los tres
poderes del Estado lo emita.
Así, todo acto del congreso, de alguna de
las cámaras de la comisión permanente o de
alguna de sus oficinas, será legislativo.
Cualquier acto que realice el poder ejecu-
tivo mediante alguna dependencia o entidad,
será orgánicamente administrativo.
En cuanto a los actos jurisdiccionales,
dentro de este criterio orgánico lo serán to-
dos los que efectúe el poder judicial por
medio de la actividad de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, el consejo de la ju-
dicatura federal, los tribunales de circuito,
juzgados de distrito, tribunales y juzgados
estaduales y juzgados municipales.
El criterio orgánico sólo toma en cuenta al
ente que realiza la función, sin considerar la
naturaleza del acto.
Este enfoque orgánico de los actos de
derecho público puede recibir otras denomi-
naciones: formal (Gabino Fraga), subjetivo
(Agustín Gordillo). Nosotros seguimos aquí
el enfoque triple (orgánico, formal y mate-
rial), expuesto en la cátedra de derecho ad-
ministrativo impartida por Carlos Cortés
Figueroa (1965).
Bibliografía: véase en Funciones del Estado.
Fundamentación Requisito constitucional del
acto administrativo.
Fundamentar un acto implica indicar con
precisión qué ley o leyes y cuáles de sus ar-
tículos son aplicables al caso y originan y
justifican su emisión.
222 Fundamento Constitucional de la Función Pública
No señalar las normas que dan funda-
mento legal al acto, hace que éste se
vicie.
La fundamentación, es decir, citar el ar-
tículo y la ley aplicable, se refiere tanto al
contenido del acto como a la competencia
del órgano y a las facultades del servidor
público.
Fundamento Constitucional de la Función
Pública En México, el art. 123 constitu-
cional, en su apartado B, fundamenta las
relaciones jurídico laborales entre el Esta-
do y sus trabajadores cuando éstos presten
sus servicios para los poderes de la unión
o bien para el gobierno del Distrito Fede-
ral. Sin embargo, en su fracc. XIII bis, el
citado artículo incluye a los trabajadores
de las instituciones oficiales que prestan el
servicio público de banca y crédito y ex-
cluye del régimen en su fracc. XIII, a los
militares, marinos, ministerio público,
miembros de los cuerpos de seguridad pú-
blica y a quienes se desempeñen en el
servicio exterior, casos en que las relacio-
nes jurídico laborales se regulan por sus
propias leyes.
En el citado apartado aparecen como ba-
ses mínimas los derechos individuales de
los que gozan los servidores públicos, entre los
que destacan:
• Jornada máxima de trabajo (fracc. I).
• Días de descanso por semana (fracc. II).
• Veinte días de vacaciones al año como
mínimo (fracc. III).
• La fijación, en el presupuesto que co-
rresponda, de los salarios sin que éstos
puedan ser disminuidos durante su vi-
gencia (fracc. IV).
• Términos en los que serán otorgados
los ascensos de acuerdo con un siste-
ma escalafonario (fracc. VIII).
• Especificaciones conforme a las que se
otorgará la seguridad social (fracc. XI).
También les reconoce el derecho de asociar-
se y establece los requisitos para poder acce-
der a la huelga, los que se expresan de tal
manera que prácticamente impiden su ejerci-
cio (fracc. X).
Existen otros preceptos constitucionales
que, además del mencionado para las fuer-
zas armadas, ministerio público, los cuerpos
de seguridad pública y diplomáticos, enmar-
can un tratamiento especial para ciertos
servidores públicos; tal es el caso del art.
122, que señala como facultad de la asam-
blea legislativa otorgar o negar su aproba-
ción para los nombramientos de magistrados
propuestos por el jefe del Distrito Federal
para el tribunal superior de justicia del Dis-
trito Federal; o del art. 76, que contempla
como facultades del senado ratificar los
nombramientos de ministros, agentes diplo-
máticos, cónsules generales, servidores pú-
blicos superiores de hacienda, así como de
las fuerzas armadas (fracc. II); efectuar de la
terna propuesta, los nombramientos de mi-
nistros de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, y aprobar las renuncias de éstos
(fracc. VIII).
De obligada mención es el contenido de
otras disposiciones constitucionales de gran
importancia para la materia, como la que
señala el art. 73, al facultar al Congreso de
la Unión para expedir las leyes reglamenta-
rias del art. 123 de la propia carta magna
(fracc. X), así como: "Para crear y suprimir
empleos públicos de la federación y seña-
lar, aumentar o disminuir sus dotaciones"
(fracc. XI).
El título cuarto de la ley suprema, que
comprende los arts. 108 a 114, está dedicado
a las reglas referentes a las responsabilidades
de los servidores públicos.
 Fundamento Constitucional de la Función Pública 223

Otras disposiciones de la constitución, Bibliografía:

relacionadas con la función pública, se en- Martínez Morales, Rafael, Constitución Políti-
cuentran contenidas en los arts. 22; 32; 51, ca de los Estados Unidos Mexicanos, comenta-
56, 62, 63; 89, 91; 41, 102; 99, 100, 101; 75, da, 4a. ed., Oxford University Press, México,
125, 127, 128; 116, 122 y 115. 2006.
Gabinete Figura del derecho, propia de aque-
llos países que poseen régimen parlamenta-
rio; consiste en la reunión de los ministros,
bajo la presidencia del primer ministro o del
jefe de gabinete, con el fin de tomar decisio-
nes colectivas.
En México no existe el gabinete desde un
punto de vista jurídico. Como se recordará,
el poder ejecutivo se deposita en un solo in-
dividuo, el presidente de la república, y no
en algún órgano colegiado.
El art. 7o. de la Ley Orgánica de la Admi-
nistración Pública Federal establece la posi-
bilidad de que el presidente convoque a
reuniones de funcionarios de la más alta
jerarquía:
[...] cuando se trate de definir o evaluar la po-
lítica del gobierno federal en materias que
sean de la competencia concurrente de varias
dependencias, o entidades de la administra-
ción pública federal.
A estas reuniones, que en realidad se tratan
de acuerdos colectivos, a los que no está
obligado el presidente, se les ha denomina-
do, de manera incorrecta, gabinetes. Tales
gabinetes carecen de relevancia jurídica y su
finalidad resulta ser sobre todo de carácter
informativo o publicitario.
Surgidos por reforma a la ley en 1982, en la
actualidad los mal llamados gabinetes, son:
1. Económico.
2. Agropecuario.
3. Desarrollo social.
4. Política interior.
5. Política exterior.
6. Seguridad nacional.
7. Salud.
8. Turismo.
Gasto público Erogaciones monetarias que
realiza el Estado en el ejercicio de sus fun-
ciones; forma parte de la actividad financiera
y se efectúa conforme a la respectiva autori-
zación del poder legislativo (presupuesto de
egresos).
Tras una serie de consideraciones acer-
ca de la evolución y el carácter multidisci-
plinario del gasto público, Carlos M.
Giuliani Fonrouge formula la siguiente
definición: “Es toda erogación, general-
mente en dinero, que incide sobre las fi-
nanzas del Estado y se destina al
cumplimiento de fines administrativos
económico-sociales”.
El gasto público (entiéndase el que rea-
liza el Estado, o éste y los particulares por
226 Gendarmería
cuenta del mismo), representa un impor-
tante volumen del producto interno bruto
(27% aproximadamente); pero también es la
vía por cuyo medio se solventan la mayor
parte de las tareas estatales: vigilancia, edu-
cación, salubridad, relaciones con el exterior,
obras públicas, seguridad, conservación del
patrimonio cultural, etcétera.
Además, mediante el gasto público el Es-
tado influye decisivamente en la marcha de la
economía de la sociedad al fijar las reglas que
han de seguir el volumen de inversiones, la
generación directa e indirecta de empleos, el
índice de inflación, el fomento industrial y
comercial, entre otros rubros.
Aun en los sistemas de mercado más or-
todoxos, el gasto público implica una marca-
da orientación y una significativa influencia
sobre la economía de la sociedad; desde lue-
go, en los sistemas de economía planificada
o socialista, la importancia es trascendente
en extremo.
Bibliografía: véase en Derecho financiero.
Gendarmería Véase Policía preventiva.
Geotermia Véase Fuentes alternas para gene-
rar electricidad.
Gobernado Persona, física o colectiva, sujeta a
la aplicación que del orden jurídico hagan
los órganos estatales; esto es, súbdito o na-
cional de un Estado.
Gobernador Titular de la administración públi-
ca local en los estados de la federación de la
República mexicana.
Gobierno local Poder público de los estados de
la federación.
Gratificación Véase Prestaciones económicas.
Haberes Prestaciones económicas (véase) que
recibe el personal militar como remunera-
ción por la función pública que realiza.
Habilitación Véase Adscripción.
Hecho del príncipe Cualquier modificación,
por parte de la autoridad pública, a las condi-
ciones que se pactaron en el contrato origi-
nal. Esta idea, por su amplitud, podría
considerarse una más de las cláusulas exorbi-
tantes, las cuales carecen de valor práctico.
Por consiguiente, es necesario considerar
el hecho del príncipe no sólo con un criterio
orgánico, que establece como contrato admi-
nistrativo aquel en el cual una de las partes
es la administración pública, sino de manera
que la persona pública que contrató utilice
sus poderes extracontractuales. Por ejemplo,
un impuesto que grave con nuevas cargas
a un concesionario, o la suspensión de una
obra pública por motivo de interés general.
Acerca de este particular, cabría dudar si
el otro contratante tiene derecho a una in-
demnización o no. Al respecto, sería pruden-
te estudiar el caso concreto, pero siempre
tomando en cuenta que existe una disposi-
ción legislativa que perjudica a la contrapar-
te de la administración pública de una forma
directa, y que puede ser que esta norma nie-
gue todo derecho a la indemnización.
Hecho jurídico Acontecimiento de la naturale-
za o del ser humano que provoca consecuen-
cias en el ámbito jurídico, sin que haya la
intención de producirlas.
Hidrocarburos Carburo de hidrógeno. Con
ese vocablo se designa genéricamente al
petróleo y sus derivados, al gas natural, y
similares.
La importancia económica y social del
petróleo y sus derivados es de sobra conoci-
da. El constituyente de Querétaro reservó los
hidrocarburos al dominio directo de la fede-
ración; el Estado expropió los bienes de las
concesionarias por decreto del 18 de marzo
de 1938.
Conforme al art. 27 constitucional y su
ley reglamentaria, corresponde a la federa-
ción el dominio directo, inalienable e im-
prescriptible de todos los carburos de
hidrógeno que se encuentren en el territorio
del país, comprendida la plataforma conti-
nental, en mantos y yacimientos, cualquiera
que sea su estado físico, incluso los estados
intermedios, y que componen el crudo, lo
acompañen o se deriven de él. Sólo el Estado
228 Higiene
podrá llevar a cabo las distintas explotacio-
nes de los hidrocarburos que constituyen la
industria petrolera.
La industria petrolera incluye:
a) La exploración, la explotación, la refina-
ción, el transporte, el almacenamiento, la
distribución y la venta de primera mano
del petróleo y de los productos que se
obtengan de su refinación.
b) La elaboración, exploración, explotación
y la venta de primera mano de gas, así
como el transporte y almacenamiento in-
dispensable para interconectar su explo-
tación y elaboración.
c) La elaboración, el almacenamiento, el
transporte, la distribución y la venta de
primera mano de los derivados del petró-
leo que sean susceptibles de servir como
materia prima industrial básica y los del
gas que sean petroquímicos básicos.
La federación llevará a cabo la exploración y
la explotación del petróleo y las demás acti-
vidades que incluye la industria petrolera por
medio de Petróleos Mexicanos y organismos
subsidiarios, instituciones descentralizadas
cuyas estructuras, tareas y regímenes inter-
nos determinan las leyes, reglamentos y de-
más disposiciones. La Secretaría de Energía
asignará a Petróleos Mexicanos y a sus orga-
nismos subsidiarios los terrenos que le soli-
citen o que el ejecutivo federal considere
conveniente destinarles para fines de explo-
ración y explotación petroleras.
El reconocimiento y exploración com-
prende:
1. Trabajos de geología.
2. Trabajos gravimétricos y magnetométri-
cos.
3. Trabajos sismológicos y perforación de
pozos de tiro.
4. Trabajos eléctricos y electromagnéticos.
5. Trabajos topográficos.
6. Perforación de pozos de sondeo.
7. Trabajos de geoquímica y muestreo de
rocas.
8. Otros trabajos destinados a determinar las
posibilidades petroleras de los terrenos.
Las concesiones de exploración confieren al
concesionario derecho para ejecutar trabajos
de exploración superficial en todas las for-
mas sancionadas por la práctica, de sondeo,
de exploración en general y de perforaciones
preparadas para la explotación, todos ellos
con el fin de hallar petróleo.
La industria petrolera es de utilidad públi-
ca, por lo que tendrá preferencia sobre cual-
quier otro aprovechamiento de la superficie
y del subsuelo de los terrenos, y la ocupación
o expropiación de los mismos procederá
mediante la indemnización que corresponda,
en todos los casos en que lo requieran las ne-
cesidades del país. El ejecutivo federal dictará
las disposiciones relativas a la vigilancia de
los trabajos petroleros y las normas técnicas a
que deberá estar sujeta la explotación.
Higiene Aseo del centro de trabajo. Caracte-
rísticas o condiciones de limpieza que
debe tener el entorno laboral; el mantener-
los es obligación tanto del Estado como de los
trabajadores, aunque proporcionar las ins-
talaciones y el material necesarios le co-
rresponde al titular del órgano u organismo
público.
Historia del derecho administrativo Relación
sistemática de los antecedentes de esa disci-
plina. El derecho administrativo se considera
como una rama jurídica de reciente consoli-
dación (segunda mitad del siglo XIX), aun-
que el fenómeno del que se ocupa (la
administración pública) es una de las primeras

organizaciones sociales que surgieron. (Véa-
se Administración pública, Ciencia del de-
recho administrativo, Ciencia de la
administración y Derecho administrativo.
Concepto.)
Huelga Derecho de los trabajadores y emplea-
dos para suspender indefinidamente sus acti-
vidades, con el propósito de lograr mejores
prestaciones de parte del patrón, o que se
respeten las que ya poseen. La suspensión es
temporal y colectiva.
En la teoría del derecho del trabajo huel-
ga se define como la suspensión temporal
del trabajo, resultado de una coalición obrera
—acuerdo de un grupo de trabajadores para
la defensa de sus intereses comunes—, que
tiene por objeto obligar al patrón a acceder a
sus demandas y conseguir así un equilibrio
entre los diversos factores de la producción,
armonizando los derechos del trabajo con los
del capital (Nicolás Pizarro Suárez).
En el ámbito de la función pública, es
uno de los puntos que más atención ha re-
querido de los estudiosos de la materia, así
como de aquellos abogados litigantes que
han hecho de los conflictos laborales entre
el Estado y los servidores públicos su espe-
cialidad.
Esto está motivado por las grandes limi-
tantes a que debe sujetarse el ejercicio de
este derecho por parte de los servidores pú-
blicos en México, en contraste al que están
en posibilidad de hacer valer los trabajadores
en general.
Al respecto, la fracc. X del apartado B del
art. 123 constitucional prevé que para decla-
rar la huelga, los servidores públicos debe-
rán verse afectados por la violación general
y sistemática de sus derechos (condición
ambigua y sujeta a la apreciación personal de
Huelga 229
la autoridad), y deberán cumplir, por supuesto,
con los demás requisitos fijados por la ley.
La huelga deberá ser declarada, cuando
menos, por las dos terceras partes de los tra-
bajadores de la dependencia; también habrá
de presentarse pliego petitorio al presidente
del tribunal federal de conciliación y arbitra-
je, quien correrá traslado a la dependencia de
que se trate para que ésta resuelva en un lap-
so de 10 días.
En las 72 horas siguientes a la presenta-
ción, el tribunal resolverá acerca de la legali-
dad de la huelga; en caso positivo, procederá
a promover la conciliación de las partes.
Transcurrido el plazo de 10 días referido, sin
haber llegado a un acuerdo, los servidores
públicos podrán suspender labores.
Si la huelga se declara ilegal y se han
suspendido labores, se cesará a los trabaja-
dores que hayan participado. Podrá concluir
una huelga por conciliación de las partes,
resolución de la mayoría de los trabaja-
dores, declaración de ilegalidad o inexis-
tencia, o laudo del árbitro designado por las
partes.
Es importante señalar que los huelguistas
están obligados a mantener en funciones a
los trabajadores necesarios para desempeñar
los servicios que por su naturaleza no puedan
suspenderse; disposición que genera contro-
versia en virtud de que nulifica en mucho los
efectos que se esperan de un movimiento
huelguístico al no suspender totalmente.
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Impuesto Tributo, carga (DEM, M. Alonso).
Principal figura tributaria, económica y doc-
trinalmente; por su medio, el Estado obtiene
la mayor parte de sus ingresos, y el particular
hace la más importante contribución de una
parte de su patrimonio para los gastos de la
comunidad.
Veamos algunos puntos relacionados con
el impuesto, sin pretender ahondar en los
mismos, sino solamente esbozarlos, puesto
que su estudio detallado corresponde al dere-
cho fiscal.
En primer término, consideramos acep-
table la definición que daba el art. 2o. del
Código Fiscal de la Federación de 1967:
“Impuestos son las prestaciones en dinero
o en especie que fija la ley con carácter
general y obligatorio, a cargo de personas
físicas o morales, para cubrir los gastos
públicos”.
Otro concepto de impuesto es el siguiente:
Son impuestos las prestaciones en dinero o
en especie, exigidas por el Estado en virtud
del poder de imperio, a quienes se hallen en
las situaciones consideradas por la ley como
hechos imponibles.
Carlos M. Giuliani Fonrouge
Francisco Nitti lo define como
una cuota, parte de su riqueza, que los ciuda-
danos dan obligatoriamente al Estado y a los
entes locales de derecho administrativo para
ponerlos en condiciones de proveer a la satis-
facción de las necesidades colectivas.
Características. Por lo general, en este
tema se estudian los principios o las carac-
terísticas del impuesto. Mencionemos dos
versiones a este respecto. La mayor parte de
los tratados de la materia citan al inglés
Adam Smith, para quien los principios
teóricos de los impuestos son: justicia, cer-
tidumbre, comodidad (para que el contribu-
yente efectúe el pago) y economía (éste
consiste en que el costo de la recaudación
sea bajo).
Conforme a la definición del código fiscal
anterior y prescindiendo en cierta forma de
los contenidos en el art. 31, fracc. IV de la
constitución, tales principios o característi-
cas son:
• Se trata de una prestación en la que el
particular no recibe nada determinado
o determinable a cambio.
• Los sujetos que lo pagan serán perso-
nas físicas y morales: en ocasiones, las
232 Impuesto
llamadas unidades económicas podrán
ser sujetos pasivos del impuesto.
• Debe cubrirse en dinero y, excepcio-
nalmente, en especie.
• Es general: la carga tributaria debe
estar prevista para aplicarse a cual-
quier individuo, sin discriminaciones.
• Obligatoriedad: cubrir el importe del
impuesto es totalmente obligatorio y
de ninguna manera potestativo u op-
cional.
Principios constitucionales. Como comple-
mento de las anteriores características del
impuesto señalemos los principios constitu-
cionales que establece la fracc. IV del
art. 31:
• Legalidad. Es decir, que lo fija la ley y
nunca un reglamento, decreto o acuer-
do; por tanto, es general y obligatorio.
• Servirá para cubrir los gastos públi-
cos. Los impuestos no estarán destina-
dos a un fin específico, sino de forma
global irán a las arcas estatales para
ayudar a cubrir las necesidades públi-
cas. Excepcionalmente, se ha admitido
que algún impuesto tenga un fin deter-
minado. La jurisprudencia ha sido varia-
ble en este punto, lo mismo que la ley.
• Deberán ser proporcionales y equita-
tivos. Se ha discutido mucho, en la
doctrina y en la jurisprudencia, qué es
lo que significan uno y otro vocablos.
Sergio Francisco de la Garza conclu-
ye que sintetizan la idea de que sean
justos, es decir, que guarden propor-
ción con los ingresos que se están
gravando.
• En nuestro derecho, existirá la posibi-
lidad de que se establezcan y recauden
en los tres niveles de gobierno: federa-
ción, estados y municipios.
Hay una serie de disposiciones constitu-
cionales que regulan la materia impositiva,
ellos son: los numerales 31, fracc. IV; 73,
fraccs. VII, IX y XXIX-A; 117, fraccs. IV, V,
VI, VII y IX; 118, fracc. I; 115, fracc. IV; 74,
fracc. IV; 131; 21 y 22; 72, inc. h). Podría-
mos agregar la fracc. I del art. 89, en cuanto
a la facultad reglamentaria del presidente de
la república.
Elementos del impuesto. Los autores, al estu-
diar los elementos del impuesto, lo hacen
variando su enfoque y número; para nuestros
fines introductorios al derecho financiero,
mencionaremos sólo los siguientes:
1. Sujetos.
2. Objeto.
3. Fuente.
4. Cuota.
A estos elementos hay quien agrega: tarifa,
base, exenciones, momento de exigibili-
dad, fundamento, motivo, procedimiento,
etcétera.
1. Sujetos. En el impuesto existen sujetos
activos y sujetos pasivos; los primeros
son los que lo establecen, liquidan y re-
caudan. De esta manera, los sujetos acti-
vos serán la federación, las entidades
federativas y los municipios. Los sujetos
pasivos son las personas físicas o morales
que se ubican en el supuesto señalado por
la ley como hecho generador del crédito
fiscal; o sea, las personas obligadas al
pago del impuesto.
En el impuesto, como en cualquier otro tri-
buto, una vez que se ha realizado el hecho
generador del crédito fiscal, existen un suje-
to activo y un sujeto pasivo de la obligación,
siendo siempre el sujeto activo el Estado.
[En cuanto al sujeto pasivo] es la persona

física o moral, mexicana o extranjera que
está obligada al pago de una prestación
determinada al fisco.
Raúl Rodríguez Lobato
Se afirma, no sin razón, que el constitu-
yente omitió señalar a los extranjeros la
obligación de contribuir al gasto público.
Esta omisión pretende subsanarse en la ley
de nacionalidad, en la que sí se establece
esa exigencia a los no nacionales que se
ubiquen en el presupuesto imponible.
2. Objeto. Consiste en las circunstancias de
hecho que motivan el que una persona
(sujeto pasivo) sea obligada a pagar. En
sí, el objeto es el hecho generador del
crédito fiscal que señala la ley.
El objeto del impuesto tiene existencia jurí-
dica, y en consecuencia, es imputable al
contribuyente sólo desde el momento en
que el supuesto tipificado en la norma se
realiza. Mientras este supuesto no se reali-
za, el objeto del impuesto queda como mero
supuesto, pero al momento en que el hecho
generador del impuesto se produce, el con-
tribuyente queda obligado al pago de un
determinado impuesto.
Jacinto Faya Viesca
Por último, dentro de los elementos del
impuesto, mencionaremos la fuente y la
cuota. En estos puntos, la doctrina es poco
homogénea: el enfoque que se le da varía
a menudo y, a veces, de manera radical.
3. Fuente. Consiste en la actividad econó-
mica gravada por el legislador (Raúl
Rodríguez Lobato), de donde se obten-
drán las cantidades necesarias para cu-
brir el impuesto. Una misma fuente
puede implicar la presencia de diversos
objetos tributarios y de varios sujetos
activos.
4. Cuota. Es la cantidad líquida que el sujeto
pasivo tendrá que aportar una vez que se
Impuesto 233
haya colocado en el supuesto señalado
por la ley. Otra acepción de cuota es: el
importe fijo por pagar, establecido por la
ley. Este elemento difiere de los porcenta-
jes variables que la ley pudiera fijar como
parte de la obligación tributaria.
Clasificación de los impuestos. La mayoría
de los autores proponen una serie de clasifi-
caciones de los impuestos: a) reales y b) per-
sonales; a) objetivos (indicarán la materia
imponible) y b) subjetivos (señalarán el suje-
to pasivo); a) directos (la ley indica clara-
mente al sujeto pasivo) y b) indirectos (la
norma permite que la carga impositiva sea
trasladada a otra persona).
Dado que las clasificaciones anteriores
son discutibles, señalaremos la que mencio-
na Sergio Francisco de la Garza, en la que
indica que los impuestos pueden ser sobre
capital (riqueza ya adquirida), trabajo y con-
sumo o gasto (indirectos).
Se llega a dar el caso de impuestos que se
ubican en más de una categoría de las arriba
anotadas, por ejemplo: el impuesto sobre la
renta.
La reforma fiscal en México. Los impuestos,
como hemos dicho, constituyen la principal
fuente de ingresos públicos y de ellos depen-
den la mayor parte de los programas guber-
namentales; por este motivo, la reforma
fiscal (similar, en cierto modo, a la reforma
administrativa; véase) se ha vuelto una me-
dida de carácter continuo.
La reforma fiscal está constituida por una
serie de medidas legislativas y administrati-
vas tendientes a instrumentar una revisión y
actualización permanentes del sistema tribu-
tario, con objeto de mejorar la captación de
recursos financieros.
La reforma fiscal, según la política hacen-
daria de cada época, puede perseguir el
234 Impugnación del acto administrativo
aumento de la carga tributaria, ampliar el
número de contribuyentes o perfeccionar los
sistemas de recaudación, etcétera.
En México, al margen de las necesidades
financieras del Estado, existe la costumbre
de modificar anualmente la legislación ha-
cendaria por medio de una “ley que estable-
ce, reforma, adiciona y deroga diversas
disposiciones fiscales”, la cual es conocida
como miscelánea fiscal. Este ordenamiento,
inserto en ese movimiento permanente lla-
mado reforma fiscal, parece tener dos finali-
dades: dificultar el cumplimiento de la ley
tributaria e ir cortando todos los caminos de
defensa que el particular pudiera tener ante
una legislación cada día más confusa.
Concurrencia impositiva. “La doble imposi-
ción se presenta cuando una misma fuente es
gravada con dos o más impuestos, ya los
establezca una misma entidad, o bien porque
concurra en esa fuente dos o más entidades
diversas” (Ernesto Flores Zavala).
En la concurrencia impositiva existe la
posibilidad de diversas combinaciones en
que participen: la federación, las entidades
federativas, los municipios y otros países.
Dicho fenómeno, llamado también doble
o triple tributación, es sumamente complejo
y resulta difícil resolverlo. En general, debe
ser evitado, ya que daña al contribuyente. Al
respecto, bastante se ha logrado en nuestro
sistema hacendario por medio de los conve-
nios de coordinación fiscal, los cuales, aun-
que criticables en la medida en que mengua
la escasa autonomía local, han arrojado re-
sultados positivos en este campo. (Véase
Ingresos federales.)
Bibliografía
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Zamudio Salas, Salvador, “Los campos imposi-
tivos y la corte de justicia”, en Estudios jurídi-
cos en memoria de Roberto L. Mantilla Molina,
Porrúa, México, 1984.
Impugnación del acto administrativo Véase
Justicia administrativa.
Inconformidad Véase Recurso administrativo.
Incorporación Véase Acuerdo de destino.

Indemnización Junto con la utilidad pública, es
el eje de la expropiación. Hemos hecho algu-
nas consideraciones acerca de esta cuestión
(en la voz correspondiente) en el sentido de
que resulta de gran importancia para el par-
ticular que ha visto mermado su patrimonio
en virtud del acto de expropiación.
La constitución mexicana de 1857 regula-
ba la expropiación estableciendo que proce-
dería por causas de utilidad pública y previa
indemnización. Dada la precaria situación
financiera del Estado, al establecerse el re-
quisito de previo pago, se limitó de manera
considerable la utilización de este medio de
adquisición; en ocasiones se actuó al margen
del texto constitucional y la indemnización
no fue cubierta previamente a la ocupación
de la propiedad privada.
El art. 27 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos de 1917 con-
sidera que la expropiación procederá por
causas de utilidad pública y mediante indem-
nización. El cambio del término previa por el
de mediante, ha sido interpretado por la le-
gislación, la jurisprudencia y la doctrina
mexicanas como un claro deseo del poder
constituyente de permitir el pago del importe
de la indemnización de forma previa, simul-
tánea o posterior al acto expropiatorio.
No obstante esa interpretación casi unáni-
me, en ocasiones el particular afectado insiste
en que cualquier disposición legal o interpre-
tación judicial para efectuar pagos posteriores
al desposeimiento son anticonstitucionales.
La indemnización, compensación que el
Estado hace al particular por la merma efec-
tuada a su patrimonio, está prevista en nues-
tro texto constitucional como esencia de la
expropiación.
Desde fines del siglo XVIII se determinó
que fuera justa, previa y en dinero, pero el
actual orden jurídico permite que sea pos-
terior.
Infracción administrativa 235
La constitución señala que el valor catas-
tral declarado o consentido por el particular
sea la base para la indemnización, y la ley de
la materia establece (a partir de 1994) un
lapso máximo de un año para el pago de la
misma. Un plazo mayor (15 años en algún
estado de la república), ha sido considerado
por la Suprema Corte de Justicia de la Na-
ción como anticonstitucional.
En la práctica, opera la comisión de ava-
lúos de bienes nacionales, la que, auxiliándo-
se de instituciones bancarias, determina el
monto o las bases para fijar el monto de la
indemnización, usualmente muy superior al
valor catastral de que habla la ley suprema;
al presente la ley fija el valor comercial
como el que debe tomarse en cuenta para el
pago correspondiente.
En cuanto al plazo para pagar, si bien ha
quedado señalado que la ley permite un año,
en realidad dicho pago suele ocurrir en un
plazo menor. En efecto, la indemnización,
debido a razones presupuestales, se cubre den-
tro del ejercicio financiero en el cual se
efectuó la expropiación, ya que durante el
mismo debe ejercerse la partida presu-
puestaria de pago de indemnizaciones.
Curiosamente, es por negligencia o por
fallas de los particulares en demostrar su
derecho, que la secretaría de estado co-
rrespondiente no paga de manera oportuna
la indemnización. (Véase Expropiación y
Utilidad pública.)
Indemnización global Véase Retiro voluntario.
Ineficacia del acto administrativo Véase Irre-
gularidades e ineficacias del acto adminis-
trativo.
Infracción administrativa El primer vocablo,
indica el diccionario, denomina a toda trans-
gresión o quebrantamiento de una ley, pacto
236 Infracción administrativa
o tratado; o de una norma jurídica, moral,
lógica o doctrinal.
De acuerdo con ello, cuando la transgre-
sión se realiza en detrimento de una norma
jurídica de carácter administrativo, se dice
que es administrativa, y le corresponde a un
órgano del poder ejecutivo imponer la san-
ción que conforme a la ley proceda.
Para Hans Kelsen, la sanción es un ele-
mento diferenciador entre la regla de dere-
cho y la moral, y su contenido es un acto
coactivo dirigido al individuo que puede
violarla, amenazándolo con infligirle un
daño o carga que, según la gravedad de la
falta, irá desde el simple forzamiento a repa-
rar el perjuicio causado o la imposición de
una multa, hasta la privación de la libertad o
de la vida misma. Así, la naturaleza de la
sanción estará condicionada por la clase de
norma jurídica violada, y si el individuo, por
ejemplo, no cumple con el contrato que ha
suscrito, será obligado a hacerlo y, en su
caso, a resarcir los perjuicios que haya cau-
sado: si ha robado, se le privará de la liber-
tad; si ha transgredido el reglamento de
tránsito, será multado, etcétera.
Al respecto, son diversos los criterios que
se utilizan para clasificar las sanciones; entre
ellos está el que atiende al tipo de castigo
que se impone: corporal, patrimonial o pri-
vativo de derechos. Asimismo, hay otro cri-
terio que atiende a la autoridad que los
impone; en ese sentido las sanciones son
administrativas o judiciales.
O bien, aquel que toma como referencia
la rama del derecho de la cual se desprende
la norma violada; criterio que distingue entre
sanciones civiles, penales, administrativas,
procesales, internacionales, etcétera.
No obstante que esta última clasificación
es la más aceptada, tiene el inconveniente
de reconocer tantas clases de sanciones
como disciplinas jurídicas especiales vayan
surgiendo, lo que, desde luego, nulifica la
utilidad práctica de este criterio.
Es innegable que la existencia de la san-
ción en todo orden jurídico tiene por objeto
garantizar su acatamiento por parte de aque-
llos a quienes éste se dirige; de tal suerte
que, a la fecha, no se pone en tela de juicio
su indisoluble inherencia al derecho.
La gran variedad de sanciones hace difícil
su comprensión en un solo género, ya que
aun cuando sólo se observe una diferencia de
grado entre ellas en cuanto que representan
un daño para el infractor y su propósito es la
salvaguarda de un orden jurídico, son tan
distintos los casos específicos que les dan
origen, que resulta igualmente difícil relacio-
nar, por ejemplo, la declaratoria de rescisión
de un contrato con una pena de muerte de-
cretada.
La diferencia más notable entre las san-
ciones administrativas y las penas propia-
mente dichas consiste en que las primeras
(consecuencias jurídicas de las infracciones
administrativas) serán impuestas por la ad-
ministración pública, y las segundas (conse-
cuencia jurídica de los delitos) son dictadas
por la autoridad judicial dentro de sus res-
pectivos ámbitos de competencia.
Paralelamente a ello, debemos reafirmar
la diferencia entre las infracciones adminis-
trativas y los delitos: las primeras son
materia de conocimiento de la autoridad ad-
ministrativa, en tanto que los segundos le
corresponden al órgano judicial.
Expuesto lo anterior, nos referiremos en
particular a las infracciones administrativas,
en las cuales se considera una distinción bá-
sica entre las infracciones cometidas en
contra de la administración pública, por
cuyo medio se violan normas que regulan su
organización y orden interno (por ejemplo,
la no presentación, por parte de un servidor
público, de su declaración patrimonial, cuando

así lo señale la Ley Federal de Responsabili-
dades de los Servidores Públicos), y las in-
fracciones cometidas en contra de las normas
jurídicas que regulan el orden social en ge-
neral (por ejemplo, la violación a los regla-
mentos de tránsito o de justicia cívica).
En el primer caso, la administración está
tutelando a sus particulares requerimientos
de funcionamiento; y en el segundo, al orden
social (Eduardo García de Enterría y Tomás
Ramón Fernández).
Génesis de la infracción administrativa. El
cómo se genera la infracción administrativa
resulta intrascendente para nuestra disciplina
jurídica; en todo caso, su estudio estaría re-
servado para la sociología jurídica, pues se
trata de investigar los pasos que llevan a
ciertos integrantes de nuestra sociedad a que-
brantar las disposiciones legales administra-
tivas. Por medio de un paralelismo con la
génesis social del delito, cuyo estudio no le
corresponde principalmente al penalista sino
también al sociólogo jurídico, se podría de-
terminar la trayectoria que siguen los indivi-
duos para delinquir.
Infracciones procesales. Toda autoridad ante
la que se instaura un proceso, para hacer
cumplir sus propias determinaciones de trá-
mite cuando éstas obligan a una de las partes,
puede decretar sanciones que se denominan
vías de apremio, las cuales no van más allá
de la multa, la ejecución forzosa o el arresto
no mayor de 36 horas. Su carácter es mate-
rialmente administrativo.
Sin embargo, hay casos en que también
son dictadas por una autoridad administrati-
va que conoce de un procedimiento; por
ejemplo, la Secretaría de la Función Pública,
que en términos de la Ley Federal de Res-
ponsabilidades Administrativas de los Servi-
dores Públicos puede emplear las vías de
Inglaterra 237
apremio señaladas para la correcta reali-
zación de los procedimientos de investigación
y aplicación de sanciones, incluido el re-
curso de revocación que le corresponde
conocer.
Bibliografía
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Villalobos, Ignacio, Derecho penal mexicano,
2a. ed., Porrúa, México, 1960.
Infracción cívica Ilícito administrativo antes
conocido como falta de policía y buen go-
bierno. La Ley de Cultura Cívica para el
Distrito Federal indica qué conductas se con-
sideran dentro de esta categoría jurídica;
ellas se enumeran y comentan en la voz juz-
gados cívicos (véase).
Inglaterra Reino Unido de Gran Bretaña e
Irlanda del Norte. En 1972 en Gran Breta-
ña, 2.7% de la población económicamente
238 Ingreso

activa era cubierta por el servicio civil. Es Olivera Toro, Jorge, Manual de derecho admi-
difícil imaginar un sistema burocrático más nistrativo, 5a. ed., Porrúa, México, 1988.
riguroso que el inglés; sin embargo, a dife-
rencia de la mayoría de los demás países Ingreso Véase Requisitos para ingresar al
europeos, las relaciones laborales entre el servicio de la administración pública en
Estado y sus servidores no son reguladas por México.
un estatuto o reglamento expedido en espe-
Ingresos del Estado Ingreso: del latín, significa
cial para ello. La práctica y la costumbre van
entrada (BDE, J. Corominas).
generando las disposiciones por aplicar, con
El Estado requiere una inmensa masa de
base en la utilidad y los principios que deben
recursos pecuniarios para hacer frente a los
regir a la función pública como una actividad
gastos públicos y para lograr la realización
honorable y de privilegio.
de los fines que, como organización política,
Las oficinas del tesoro se encargan de fi-
le son inherentes.
jar las normas, así como de coordinar los
El gobernado, por su parte, es el que debe
programas de cada ministerio para orientar y
proporcionar esos recursos monetarios a
adiestrar a los empleados al servicio de la
efecto de que se cubran los gastos de la so-
corona (servidores públicos).
ciedad política a la que pertenece. Esta apor-
Para los ingleses la solución de todos sus
tación del administrado representa un
problemas proviene del eficiente desempeño
sacrificio, pero es la forma en que las nece-
de sus instituciones, de ahí el cuidado que
sidades derivadas de la vida en sociedad se
ponen en la formación y el control del servi-
satisfagan. El Estado, mediante diversas fi-
dor público, ya que consideran que más que
guras tributarias de carácter legal, establece
una superespecialización, al estilo de Esta-
la obligación de los individuos, cuyo cum-
dos Unidos de América, se requiere contar
plimiento permite solventar los gastos co-
con hombres poseedores de una elevada cul-
munes.
tura, lo que les permitiría la flexibilidad ne-
En esta voz pretendemos proporcionar
cesaria para actuar de manera práctica ante
elementos introductorios que correspondan a
cualquier situación.
la forma y a las figuras jurídicas que el poder
Según Álvaro Rodríguez, “el ingreso al
público emplea para allegarse los recursos
gobierno es una responsabilidad y un pri-
financieros que le permitan, por medio del
vilegio; es una distinción de alto rango
gasto público, satisfacer las necesidades
social”.
comunes que el Estado considere primor-
diales.
Bibliografía La importancia de la captación de recur-
Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. III, sos monetarios se aprecia en la actividad fo-
6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964. rense: el litigio en materia fiscal es el más
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pobreza, col. Lecturas Mexicanas, 2a. serie,
El Estado obtiene ingresos por vía del
núm. 17, Joaquín Mortiz-SEP, México, 1985. derecho público y por vía del derecho priva-
Loschak, Daniele, La fonction publique en do. Para obtener los primeros actúa como
Grande Bretagne, Presses Universitaires de ente soberano, y para el particular significa
France, París, 1977. uno de los sacrificios fundamentales que le

impone la vida en sociedad. Los de derecho
privado los obtiene cuando se sujeta a reglas
que lo colocan en una situación de relativa
igualdad con los propios gobernados.
Son ejemplos de ingresos por vía del de-
recho privado aquellos que provienen de su
actividad industrial y comercial por medio
de empresas públicas, cuando realiza contra-
tos como la compraventa; los que obtiene
por las regalías que se derivan de la explota-
ción de patentes, marcas o derechos de autor,
así como los que recibe en calidad de divi-
dendos por acciones en sociedades mercanti-
les, o bien, cuando se beneficia con un
legado. En estos supuestos, y en términos
generales, la legislación ordinaria será la
aplicable, aunque siempre habrá reglas que
le confieran un trato especial a la interven-
ción del Estado.
Los ingresos por vía del derecho privado
se clasifican, según la rama jurídica que los
regula, en civiles, mercantiles y administra-
tivos (no escapa a nuestro comentario la
aparente contradicción que existe en incluir
en este renglón los ingresos privados que
están previstos en las leyes administrativas;
por ejemplo, los derivados de marcas y pa-
tentes).
Concepto. Resulta difícil conceptuar los in-
gresos que se obtienen por vía de derecho
público sin caer en contradicciones. En efec-
to, en este rubro se incluyen renglones como
los empréstitos, cuya naturaleza no implica
su captación coercible, lo mismo que tribu-
tos recaudables de manera normal o extraor-
dinaria, en los que sí existe la obligatoriedad
y la posible coacción.
Por lo anterior, suele estudiarse y adoptar-
se con más frecuencia la noción de tributo y
no la de ingreso de derecho público, que es
más amplia. Aquél es un aporte económico
que los gobernados hacen al Estado de
Ingresos del Estado 239
manera obligatoria para sufragar los gastos
públicos.
Otro concepto de tributo: prestación pe-
cuniaria “que el Estado, o un ente público
autorizado al efecto por aquél, en virtud de
su soberanía territorial, exige de sujetos eco-
nómicos sometidos a la misma” (Ernest
Blumenstein).
Clasificación. Aparte de la clasificación de
los ingresos por vía de derecho público y
por vía de derecho privado, existen las si-
guientes:
1. La clasificación que establece la constitu-
ción y que se refiere a ingresos federales,
locales o estatales y municipales (art. 31,
fracc. IV).
2. La que tradicionalmente ha dividido los
ingresos en ordinarios y extraordinarios.
Los primeros serán aquellos tributos que
establezca la ley anual de ingresos; los
extraordinarios serán los que el poder
público llegue a fijar ante una situación
de urgencia para hacer frente a ésta.
Esta segunda clasificación, como sue-
le suceder en la mayoría de los casos, es
insuficiente, ya que no contempla percep-
ciones como las relativas al financia-
miento, que deben considerarse un
ingreso provisional del Estado, puesto
que han de restituirse y, además, no se
proporcionan de forma obligatoria.
Para algunos autores, los ingresos ex-
traordinarios son los siguientes: los em-
préstitos, las multas, la emisión de
moneda y la expropiación. Opinamos que
la principal crítica que puede hacerse a
esta clasificación es en el sentido de que
la expropiación implica un egreso pecu-
niario y no un ingreso.
3. La Ley de Ingresos de la Federación para
el Ejercicio Fiscal de 2006 determinó que
240 Ingresos federales
el poder público puede captar los nueve
rubros siguientes:
a) Impuestos.
b) Aportaciones de seguridad social.
c) Contribuciones de mejoras.
d) Derechos.
e) Contribuciones no comprendidas en las
fracciones precedentes causadas en
ejercicios fiscales anteriores pendientes
de liquidación o de pago (rezagos).
f) Productos.
g) Aprovechamientos.
h) Ingresos derivados de financiamien-
tos.
i) Ingresos de paraestatales.
4. Por nuestra parte, y de acuerdo, en princi-
pio, con el Código Fiscal de la Federación
del 31 de diciembre de 1981, anotamos la
siguiente clasificación:
• Contribuciones: comprende impuestos,
derechos, aportaciones de seguridad
social y contribuciones de mejoras.
• Recargos.
• Multas.
• Productos.
• Aprovechamientos.
Con la expresión contribuciones, el legisla-
dor quiso utilizar la terminología del art. 31,
fracc. IV, de la constitución federal, que es-
tablece la obligación de los mexicanos de
contribuir al gasto público; también se ha
dicho, de forma quizá un poco ingenua, que
el término contribución no resulta tan autori-
tario como el de tributo; éste, sin embargo,
es más técnico.
Ingresos federales La constitución señala fuen-
tes impositivas exclusivas para la federación
y desde 1983 a los municipios; el resto puede
ser gravado por los estados o, de manera
concurrente, por los diversos niveles de go-
bierno.
Las fuentes exclusivas de la federación se
fijan principalmente en el art. 73, fracc.
XXIX-A: comercio exterior, recursos natu-
rales, lo señalado en los párrs. 4o. y 5o. del
art. 27, instituciones de crédito, sociedades
de seguros, servicios públicos federales,
energía eléctrica, tabacos labrados, gasolina
y otros derivados del petróleo, cerillos, fós-
foros, aguamiel y productos de su fermenta-
ción, explotación forestal, y producción y
consumo de cerveza.
Las fuentes tributarias reservadas a los
municipios, previstas en el art. 115, fracc. IV,
son las siguientes: propiedad inmobiliaria y
servicios públicos municipales.
Por otra parte, los arts. 117 y 118 esta-
blecen que los estados no pueden, en nin-
gún caso:
1. Gravar el tránsito de personas o cosas que
atraviesen su territorio.
2. Prohibir ni gravar, directa ni indirecta-
mente, la entrada a su territorio, ni la sa-
lida de él, a ninguna mercancía nacional
o extranjera.
3. Gravar la circulación, ni el consumo de
efectos nacionales o extranjeros, con
impuestos o derechos cuya exacción se
efectúe por aduanas locales, requiera
inspección o registro de bultos o exija
documentación que acompañe la mer-
cancía.
4. Expedir ni mantener en vigor leyes o dis-
posiciones fiscales que importen diferen-
cias de impuestos o requisitos por razón
de la procedencia de mercancías naciona-
les o extranjeras, ya sea que estas diferen-
cias se establezcan respecto de la
producción similar de la localidad, o en-
tre producciones semejantes de distinta
procedencia.
5. Gravar la producción, el acopio o la venta
del tabaco en rama, en forma distinta con

cuotas mayores de las que el Congreso de
la Unión autorice.
6. Establecer derechos de tonelaje, ni otro
alguno de puertos, ni imponer contribu-
ciones o derechos sobre importaciones o
exportaciones.
Ley anual de ingresos. La ley de ingresos de la
Recordemos que los impuestos municipales
se establecen en leyes expedidas por el con-
greso o la legislatura local, ya que el ayunta-
miento no tiene funciones legislativas, salvo
en los casos excepcionales vistos en la voz
municipio de este diccionario.
Participación a los estados y municipios en
impuestos federales. Debido a que en nues-
tro sistema fiscal la federación ha ido acapa-
rando las fuentes impositivas de mayor
significación financiera, se ha hecho necesa-
rio establecer un mecanismo que permita
redistribuir el ingreso público entre los tres
niveles de gobierno (federal, local y munici-
pal). Este mecanismo de redistribución de
los recursos tributarios es el sistema de par-
ticipaciones a estados y municipios en im-
puestos federales.
Inicialmente, el constituyente estableció
que las legislaturas locales serían las que fi-
jaran la participación municipal sobre las
cantidades que la federación entregara a los
estados, cantidades provenientes del impues-
to recaudado por energía eléctrica. Posterior-
mente, surgió la coordinación en materia
fiscal, por cuyo medio se celebran convenios
entre la federación y los estados; en dichos
convenios, además de otras cuestiones, se
fijan las bases de operación en materia de
participaciones impositivas.
Aparte de los factores políticos, técni-
cos y financieros, las participaciones van
a determinarse en atención de que se eli-
mine la doble o triple concurrencia impo-
sitiva.
Ingresos federales 241
En el aspecto financiero, las participacio-
nes federales llegan a constituir el principal
renglón de ingresos para algunos estados y
municipios (un promedio de 89%, aproxima-
damente).
federación es para la captación de recursos
pecuniarios lo que el presupuesto de egresos
es para el gasto público. Existen leyes anua-
les de ingresos en los niveles federal, local y
municipal; en este último caso, su aproba-
ción corre a cargo de la legislatura local.
La ley de ingresos cuenta con las caracte-
rísticas o los principios que mencionamos en
seguida:
1. Anualidad. Tiene vigencia durante el
año fiscal, que corresponde al año ca-
lendario.
2. No reconducción. El art. 74, fracc. IV, de
la constitución general de la república, se
interpreta en el sentido de que no es posi-
ble que continúe en vigor la ley anterior
si la nueva no ha sido aprobada, promul-
gada y publicada.
3. Revalidación. De la vigencia de las leyes
fiscales que establecen los distintos tribu-
tos que ha de recaudar el Estado.
4. Precisión. En virtud de que cualquier
impuesto o ingreso que no esté incluido
en la ley no podrá ser recaudado, ya sea
que se trate de una omisión voluntaria o
involuntaria.
5. Catalogación. Es un catálogo de rubros
por obtener en el año de su vigencia.
6. Previsibilidad. Ya que establece las canti-
dades estimadas que de cada concepto
habrá de obtener la hacienda pública; ello
a partir de la ley para el año de 1982, pues
con anterioridad esas cantidades sólo se
manejaban dentro de la exposición de
motivos de la iniciativa correspondiente.
242 Ingresos municipales
El procedimiento que se sigue para la elabo-
ración de la ley de ingresos de la federación
es, al menos en el nivel normativo, más sen-
cillo que el del presupuesto de egresos, y
comprende las siguientes etapas:
Ingresos municipales Cuestión esencial a pro-
a) La Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-
blico es la encargada de preparar el pro-
yecto de iniciativa de ley de ingresos. De
conformidad con el art. 74, fracc. IV, re-
formado en 1977, se terminó la discusión
acerca de la posibilidad de que fuera al-
gún diputado o senador o alguna legisla-
tura local quien pudiera presentar la
iniciativa.
b) En las primeras semanas del año, la Se-
cretaría de Hacienda y Crédito Público
intercambiará información con las de-
pendencias y entidades financieras res-
pecto de las necesidades de gasto que
tendrá la federación.
c) A más tardar el 8 de septiembre de cada
año, el secretario de hacienda y crédito
público comparecerá ante la cámara de
diputados para presentar la iniciativa, la
cual le corresponde formalmente al presi-
dente de la república. Cuando se trate de
un año en que hubiera habido cambio
de titular del poder ejecutivo, la compare-
cencia del secretario y la presentación
de la iniciativa serán a más tardar el 15 de
diciembre.
d) La iniciativa será discutida y aprobada en
la cámara de diputados, como cámara de
origen. Éste es uno de los pocos casos en
que la constitución señala a una de las
dos cámaras como de origen para deter-
minada ley. Esta discusión y aprobación
se efectúa antes de hacer lo mismo con el
presupuesto de egresos.
e) La cámara de senadores discutirá y apro-
bará la iniciativa, en calidad de cámara
revisora.
f) La ley será promulgada y publicada antes
del 1 de enero del año en que vaya a regir;
el decreto promulgatorio será refrendado
por el secretario de gobernación.
pósito del municipio es la relativa a sus in-
gresos, pues de ellos depende en gran medida
el oportuno y adecuado cumplimiento de sus
cometidos. En la voz correspondiente se
menciona cómo este aspecto ha ocupado el
centro del debate que se suscitó acerca de la
autonomía y la vida municipal.
El constituyente de 1917 apenas señaló
escasas fuentes de ingresos al municipio.
Con la reforma del 3 de febrero de 1983, se
pretendió superar esa situación mediante la
formulación de algunas medidas orientadas
al fortalecimiento financiero de la institu-
ción que se comenta. En esta materia, el art.
115 constitucional establece en la actuali-
dad que:
Los municipios administrarán libremente
su hacienda, la cual se formará de los rendi-
mientos de los bienes que les pertenezcan,
así como de las contribuciones y otros ingre-
sos que las legislaturas establezcan a su fa-
vor, y en todo caso:
a) Percibirán las contribuciones, incluyen-
do tasas adicionales, que establezcan los
estados sobre la propiedad inmobiliaria,
de su fraccionamiento, división, consoli-
dación, traslación y mejora, así como las
que se funden en el cambio de valor de
los inmuebles.
Los municipios podrán celebrar con-
venios con el estado para que éste se
haga cargo de algunas de las funciones
relacionadas con la administración de
esas contribuciones.
b) Las participaciones federales, que serán
cubiertas por la federación a los municipios

con arreglo a las bases, los montos y los
plazos que anualmente se determinen por
las legislaturas de los estados.
c) Los ingresos derivados de la prestación
de servicios públicos a su cargo.
Las leyes federales no limitarán la fa-
cultad de los estados para establecer las
contribuciones a que se refieren los incs.
a) y c), ni concederán exenciones en rela-
ción con las mismas. Las leyes locales no
establecerán exenciones o subsidios res-
pecto de las mencionadas contribuciones,
en favor de personas físicas o morales, ni
de instituciones oficiales o privadas.
Sólo los bienes del dominio público de
la federación, de los estados o de los
municipios, estarán exentos de dichas
contribuciones.
Las legislaturas de los estados aprobarán las
leyes de ingresos de los ayuntamientos.
Por otro lado, el art. 73, fracc. XXIX-A,
último párrafo, prevé que las entidades fe-
derativas compartan la participación que la
federación les otorgue sobre el impuesto
de energía eléctrica. Antes de la reforma de
1983 al art. 115, ésa era la única mención
que la carta magna hacía respecto a los in-
gresos municipales. (Véase Competencia
municipal y Municipio.)
Inmigración Entrada de extranjeros a un país,
los cuales por razones económicas, cultura-
les o políticas dejan su lugar de origen.
El traslado de un país a otro es un fenó-
meno muy antiguo y que ha atravesado por
diversos estadios históricos.
En la antigüedad, incluido el periodo de
florecimiento de la civilización grecolatina,
los grandes movimientos migratorios se ha-
cen con motivo de las guerras de conquista,
ya que los prisioneros son objeto de traslados
en calidad de esclavos.
Inmigración 243
Durante la Edad Media europea, dado lo
escaso e inseguro de los caminos, la inmigra-
ción es casi nula. Hay fenómenos aislados,
como el auge comercial de las repúblicas
italianas y las cruzadas de la cristiandad. Los
siglos XV y XVI constituyen la época de los
descubrimientos y conquistas en África,
América y Asia, a donde el extranjero llega a
dominar, invadir y colonizar.
La gran inmigración de africanos a Amé-
rica representó el traslado de millones de
seres humanos en los siglos XVII y XVIII,
principalmente.
En América Latina, durante el siglo XIX,
los extranjeros son bienvenidos por su poten-
cial capacidad de modernizar las economías
locales de los países recién independizados.
Se les permite invertir en minería, comercio
y en la incipiente industria.
En la actualidad, la mayoría de los países
regulan minuciosamente la entrada y la es-
tancia de los extranjeros, limitándolas en al-
gunas ocasiones por motivos laborales o de
integración cultural.
En México, hoy en día, la permanencia
de los extranjeros en el territorio nacional
y las actividades que pueden realizar las
regula la Ley General de Población, con-
forme a la calidad que les corresponda y
les asigne la autoridad de migración: no
inmigrante, inmigrante e inmigrado.
Respecto a estas figuras, la ley señala lo
siguiente:
1. No inmigrante. Es el extranjero que con per-
miso de la Secretaría de Gobernación se in-
terna en el país temporalmente y asume
alguna de las siguientes características:
a) Turista. Le corresponde a aquel que
ingresa con fines de recreo o salud, o
para realizar actividades artísticas, cul-
turales o deportivas, no remuneradas
244 Inmigración
ni lucrativas, y con una temporalidad
máxima de seis meses improrrogables.
b) Transmigrante. Se concede a quien
entra al territorio nacional en tránsito
hacia otro país. Esa persona podrá per-
manecer en México hasta por 30 días.
c) Visitante. Se considera para quienes
entran en el país para dedicarse al ejer-
cicio de alguna actividad lucrativa o
no, siempre que sea lícita y honesta,
con autorización para permanecer en
México hasta por un año.
Cuando el extranjero visitante du-
rante su estancia viva de sus recursos
traídos del extranjero, de las rentas
que éstos produzcan o de cualquier
ingreso proveniente del exterior; su
internación tenga como propósito co-
nocer alternativas de inversión o para
realizar éstas; se dedique a activida-
des científicas, técnicas, de asesoría,
artísticas, deportivas o similares; se
interne para ocupar cargos de con-
fianza, o asistir a asambleas y sesio-
nes de consejos de administración de
empresas, podrán concederse hasta
cuatro prórrogas por la misma tempo-
ralidad cada una, con entradas y sali-
das múltiples.
d) Ministro de culto o asociado religioso.
Se otorga para ejercer el ministerio
de algún culto, o para la realización de
labores de asistencia social y filantró-
picas, que coincidan con los fines de la
asociación religiosa a la que pertenez-
ca, siempre que ésta cuente con regis-
tro ante la Secretaría de Gobernación y
que el extranjero posea, con antela-
ción, el carácter de ministro de culto o
de asociado en los términos de la Ley de
Asociaciones Religiosas y Culto
Público. La visa se dará hasta por un
año y podrán concederse hasta cuatro
prórrogas, cada una por igual tempora-
lidad con entradas y salidas múltiples.
e) Asilado político. Esta visa se concede a
quien entra en el territorio nacional para
proteger su libertad o su vida de per-
secuciones políticas en su país de ori-
gen, y es autorizado por el tiempo que
la Secretaría de Gobernación juzgue
conveniente, atendiendo a las circuns-
tancias que en cada caso concurran. Si
el asilado político viola las leyes na-
cionales, sin perjuicio de las sanciones
que por ello le sean aplicables, perderá
su característica migratoria y la misma
secretaría le podrá otorgar la calidad
que juzgue conveniente para continuar
su legal estancia en el país. Asimismo,
si el asilado político se ausenta del
país, perderá todo derecho a regresar
en esta calidad migratoria, salvo que
haya salido con permiso de la propia
dependencia.
f) Refugiado. Para proteger su vida, se-
guridad o libertad, cuando hayan sido
amenazadas por violencia generaliza-
da, agresión extranjera, conflictos in-
ternos, violación masiva de derechos
humanos u otras circunstancias que ha-
yan perturbado gravemente el orden
público en su país de origen, que lo
hayan obligado a huir a otra nación.
No quedan comprendidas en la presen-
te característica migratoria aquellas
personas que son objeto de persecución
política prevista en la característica an-
terior. La Secretaría de Gobernación
renovará su permiso de estancia en el
país cuantas veces lo estime necesario.
Si el refugiado viola las leyes naciona-
les, sin perjuicio de las sanciones que
por ello le sean aplicables, perderá su
característica migratoria y la misma
dependencia podrá otorgarle la calidad

que juzgue procedente para continuar
su legal estancia en el país. Asimismo,
si el refugiado se ausenta del país, per-
derá todo derecho a regresar en esta
calidad migratoria, salvo que haya sa-
lido con permiso de la secretaría. El
refugiado no podrá ser devuelto a su
país de origen, ni enviado a cualquier
otro, en donde su vida, libertad o segu-
ridad se vean en peligro.
La Secretaría de Gobernación po-
drá dispensar la sanción a que se hu-
biere hecho acreedor por su internación
ilegal al país al extranjero a quien se
otorgue esta característica migratoria,
atendiendo precisamente a la naturale-
za de la figura jurídica de refugiado.
g) Estudiante. Para iniciar, terminar o
perfeccionar estudios en instituciones
o planteles educativos oficiales, o in-
corporados con reconocimiento guber-
namental de validez, o para realizar
estudios que no lo requieran, con pró-
rrogas anuales y con autorizaciones
para permanecer en el país sólo el
tiempo que duren sus estudios y el que
sea necesario para obtener la docu-
mentación final escolar, pudiendo au-
sentarse del país, cada año, hasta por
120 días en total, si estudia en alguna
ciudad fronteriza y es residente de lo-
calidad limítrofe, no se aplicará la se-
ñalada limitación de ausencias.
h) Visitante distinguido. Se otorga en
casos especiales, de manera excepcio-
nal. Es un permiso de cortesía para
internarse y residir en el país hasta por
seis meses y se confiere a investigado-
res, científicos o humanistas de presti-
gio internacional, periodistas u otras
personas prominentes. La Secretaría
de Gobernación podrá renovar estos
permisos en los casos que lo estime
pertinente.
Inmigración 245
i) Visitante local. Esta visa consiste en
que las autoridades de migración po-
drán autorizar a extranjeros para que
visiten puertos marítimos o ciudades
fronterizas sin que su permanencia
exceda de tres días.
j) Visitante provisional. Esta característi-
ca se presenta cuando la Secretaría de
Gobernación autoriza, con carácter ex-
cepcional y hasta por 30 días, el des-
embarco transitorio de extranjeros que
lleguen a puertos de mar o aeropuertos
con servicio internacional, cuya docu-
mentación carezca de algún requisito
secundario. En estos casos, deberán
constituir depósito o fianza que garan-
tice su regreso al país de procedencia,
de su nacionalidad o de su origen, si no
cumplen con el requisito en el plazo
concedido.
k) Corresponsal. Para realizar activida-
des propias de la profesión de periodis-
ta, para cubrir un evento especial o
para su ejercicio temporal, siempre
que acredite debidamente su nombra-
miento o ejercicio de la profesión en
los términos que fije la secretaría. El
permiso se otorgará hasta por un año, y
podrán concederse prórrogas por igual
temporalidad cada una, con entradas y
salidas múltiples.
2. Inmigrante. Se reconoce como tal al ex-
tranjero que se interna legalmente en el
país con el propósito de radicar en él en
tanto adquiere la calidad de inmigrado.
Los inmigrantes se aceptarán hasta por
cinco años y sus características son las
que en seguida se reseñan:
a) Rentista. Es quien ingresa en el país
para vivir de sus recursos traídos del
extranjero; de los intereses que le
246 Inmigración
produzca la inversión de su capital en
certificados, títulos y bonos del Estado
o de las instituciones nacionales de
crédito u otras que determine la Secre-
taría de Gobernación o de cualquier
ingreso permanente que proceda del
exterior. La Secretaría de Gobernación
podrá autorizar a los rentistas para que
presten servicios como profesores, in-
vestigadores, científicos o técnicos,
cuando a juicio de ella dichas activida-
des resulten benéficas para el país.
b) Inversionista. Es quien se interna en la
república para invertir su capital en
la industria, comercio o servicios, de
conformidad con las leyes nacionales
y siempre que la inversión contribuya
al desarrollo económico y social del
país y la misma se mantenga durante la
residencia del extranjero en el país.
c) Profesional. Es el que llega para ejer-
cer una profesión. Esta visa se concede
sólo en casos excepcionales y previo
registro del título ante la Secretaría de
Educación Pública.
d) Cargo de confianza. Esta característica
se otorga a quien llega al país para
asumir cargos de dirección y otros de
absoluta confianza en empresas o ins-
tituciones establecidas en la república,
siempre que a juicio de la Secretaría
de Gobernación no haya duplicidad de
cargos y que el servicio de que se trate
justifique la internación.
e) Científico. Esta visa se otorga a todo
aquel que arriba al territorio nacional
para dirigir o realizar investigaciones
científicas, para difundir conocimien-
tos de alguna ciencia, preparar investi-
gadores o realizar trabajos docentes,
cuando estas actividades se realicen en
interés del desarrollo nacional a jui-
cio de la Secretaría de Gobernación,
tomando en cuenta la información ge-
neral que al respecto le proporcionen
las instituciones que estime conve-
niente consultar.
f) Técnico. Con la visa de técnico ingre-
san y permanecen en territorio nacional
personas que realizarán investigación
aplicada dentro de la producción o des-
empeñarán funciones técnicas o espe-
cializadas que no puedan ser prestadas,
a juicio de la Secretaría de Goberna-
ción, por residentes en el país.
g) Familiar. Esta visa se concede a
quien llega al país pero dependerá
económicamente del cónyuge o de un
pariente consanguíneo, inmigrante,
inmigrado o mexicano en línea recta sin
límite de grado o transversal hasta el
segundo.
Los inmigrantes familiares podrán
ser autorizados por la Secretaría de
Gobernación para realizar las activida-
des que establezca el reglamento.
Los hijos y hermanos extranjeros
de los inmigrantes, inmigrados o mexi-
canos, sólo podrán admitirse dentro de
esta característica cuando sean meno-
res de edad, excepto que tengan impe-
dimento debidamente comprobado
para trabajar o estén estudiando en
forma estable.
h) Artistas y deportistas. Se da a personas
que vayan a “realizar —dice la ley—
actividades artísticas, deportivas o
análogas” que resulten de beneficio
para la nación.
i) Asimilados. Para realizar cualquier ac-
tividad lícita y honesta, en caso de ex-
tranjeros que hayan sido asimilados al
medio nacional o hayan tenido o ten-
gan cónyuge o hijo mexicano y que no
se encuentren comprendidos en las an-
teriores características, en los términos

que establezca el reglamento de la Ley
General de Población.
3. Inmigrado. Por medio de esta calidad mi-
gratoria el extranjero adquiere derecho de
residencia definitiva en el país.
Los inmigrantes con residencia legal
en el país durante cinco años podrán ad-
quirir la calidad migratoria de inmigra-
dos, siempre que hayan observado las
disposiciones de la ley y sus reglamentos
y que sus actividades hayan sido honestas y
positivas para la comunidad.
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Rangel Couto, Hugo, La teoría económica y el
derecho, 3a. ed., Porrúa, México, 1980.
Institución En derecho administrativo tiene dos
connotaciones:
1. Ente de derecho público de cualquier natu-
raleza jurídica (centralizado, paraestatal,
descentralizado, sociedad civil o mercantil
de estado, asociación civil, desconcentra-
do, comisión, comité, registro público, au-
tónomo, órgano legislativo o judicial,
etcétera).
Instituto Mexicano del Petróleo 247
2. Figura doctrinal que explica algún aspecto
de la ciencia del derecho (v.gr.: reglamento,
acuerdo, código, ineficacia). Estructura
conceptual de un aspecto de nuestra disci-
plina.
Instituto de las personas adultas mayores
Véase Senectud.
Instituto de Seguridad Social para las Fuer-
zas Armadas Mexicanas Organismo públi-
co federal descentralizado que tiene a su
cargo proporcionar los servicios de seguri-
dad social a los miembros del ejército, fuerza
aérea y armada de México, es decir, al perso-
nal militar que realiza función pública.
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado Organismo
público descentralizado, de carácter federal,
encargado de proporcionar seguridad social
(véase) al personal civil al servicio de los po-
deres de la unión que se encuentra regulado
por el apartado B del art. 123 constitucional.
Véase la ley del ISSSTE en el anexo de
este diccionario.
Instituto Mexicano del Petróleo Organismo
descentralizado de carácter preponderante-
mente técnico, educativo y cultural, con
personalidad jurídica y patrimonio propios,
creado en 1965.
Este instituto se ocupa de la investigación
científica básica y aplicada, del desarrollo de
disciplinas de investigación básica y aplica-
da, de la formación de investigadores, de
difundir los adelantos científicos y de su
aplicación en la técnica petrolera, así como
de la capacitación de personal obrero que
pueda desempeñar labores en el nivel subpro-
fesional, en las industrias petrolera, petroquí-
mica básica, petroquímica derivada y
química.
248 Instituto Mexicano del Seguro Social
Sus actividades las realiza por medio de
laboratorios, plantas piloto, plantas comer-
ciales, centros educativos, o en los campos
divididos por ramas, de acuerdo con sus pla-
nes de trabajo, de la forma siguiente:
1. Geología y geofísica.
2. Ingeniería petrolera, estudio de transpor-
tes y distribución de hidrocarburos y
economía petrolera.
3. Química, refinación y petroquímica.
4. Manejo y adaptación de equipo.
5. Estudio y adaptación de tecnología.
6. Electrónica aplicada a las industrias pe-
trolera, petroquímica y química.
7. Seguridad industrial.
8. Cursos de organización y administración
industrial.
9. Cualquiera otra actividad relacionada con
las industrias petrolera, petroquímica y
química.
Instituto Mexicano del Seguro Social Orga-
nismo federal descentralizado que propor-
ciona servicios de seguridad social a los
trabajadores y empleados en general. En el
derecho burocrático, se le menciona porque
da ese tipo de prestaciones a los servidores
públicos regulados por el apartado A del art.
123 de la constitución general de la repúbli-
ca, esto es a la mayoría de las paraestatales.
Aunque para algunos autores la naturale-
za de este organismo es sui generis; labo-
ralmente está sujeto al apartado A del art.
123 de la carta magna y a la Ley Federal del
Trabajo.
El contrato colectivo que rige a la institu-
ción contiene reglas relativas a:
• Definiciones.
• Generalidades.
• Documentación, su inspección y nó-
minas.
• Contratación.
• Jornadas y horarios.
• Ausencias, permisos y licencias.
• Descansos, movimientos y permutas.
• Sanciones sindicales.
• Previsión social.
• Enfermedades generales.
• Riesgos de trabajo.
• Salario.
• Jubilaciones y pensiones.
• Capacitación y estudios.
• Deportes.
• Sindicatos.
• Comisión mixta de disciplina.
• Estipulaciones varias.
• Fondo de retiro.
• Gratificación por antigüedad.
• Turismo social, prestaciones varias.
• Cláusulas transitorias.
Como anexos:
• Tabulador de salarios.
• Reglamentos para diversas cuestiones.
Instrucciones de servicio Véase Circular.
Interés general Equivalente legal y doctrinario
de interés público (véase); son dos expresio-
nes para designar una misma figura.
A pesar de esa sinonimia normalmente
aceptada, preferimos la expresión interés
público, porque, en rigurosa lógica, sería
muy discutible hablar de generalidad cuando
se trata de los fines, los deseos y las metas de
una sociedad; siempre habrá quien discrepe
de los objetivos mayoritarios.
Interés privado Pretensión individual respecto
de un bien de índole cultural o material, cuyo
logro no le compete al Estado. Suele anali-
zarse como lo contrario del interés público o
como las partes que integran a éste (es decir,

el interés público, afirman algunos autores,
es la suma de los intereses privados o particu-
lares). En la entrada interés público co-
mentamos las diferencias entre ambas
expresiones.
En derecho administrativo tiene impor-
tancia esta noción al ser delimitada del inte-
rés público (véase).
Interés público Este concepto resulta difícil de
precisar y, sin embargo, su empleo es fre-
cuente en los textos legales y doctrinarios,
llegando incluso a considerarlo como sinóni-
mo de necesidad pública, provecho común,
beneficio colectivo, utilidad social, interés
social, interés nacional, necesidad colectiva,
utilidad nacional, interés general, utilidad
pública, etc. No obstante existe una diferen-
cia, pues todos estos conceptos no siempre
son de igual jerarquía y, en ocasiones, en
verdad hay variantes; también es cierto que
no son de igual grado, ya que el interés pú-
blico es la noción que abarca a los demás o,
en otros términos, es el más universal.
Dada la enorme cantidad de vocablos que
se evocan en este concepto, su confusión y
uso irreflexivo, así como la aparente sinoni-
mia, no haremos el análisis de cada término,
pero es necesario tratar de desentrañar nues-
tro concepto fundamental: interés público,
para lo cual iniciamos por establecer el sen-
tido de la palabra interés.
Para Ihering, interés debe tomarse en su
sentido más amplio, ya que puede ser aplicado
no sólo con carácter económico, sino también
con otros de muy diversa índole, por ejemplo,
la personalidad, el honor, la familia, la salva-
guardia de los diferentes bienes, etcétera.
Esta idea vincula intrínsecamente el con-
cepto valor, que sería la medida de la utilidad
de un bien; el interés, en ese caso, será el
valor en su relación peculiar con el individuo
y sus aspiraciones.
Interés público 249
Lo anterior nos permite entender que el
interés varía según el tiempo, los sitios, las
sociedades y que da lugar a que se produzcan
diferentes derechos, siempre como protec-
ción al interés; por tanto, es posible que un
interés no tenga carácter jurídico, pues para
que así fuera, sería necesaria la protección
del derecho, es decir, si atendemos a que
todo individuo busca su realización, y para
ello su actuar se basa en su interés personal,
éste puede ser de índole moral, mística, espi-
ritual, económica, política, etc.; sólo cuando
este interés entre en juego o en pugna con
otros intereses, el derecho lo protegerá o lo
regulará, pero si es irrelevante para el campo
jurídico, como los primeros mencionados
(morales, místicos, espirituales), existirá un
interés, pero carecerá de carácter jurídico.
Se advierte que el interés es un concepto
subjetivo, el cual ha sido clasificado como
privado y colectivo. Al respecto, algunos
autores sostienen que éstos no se dividen ta-
jantemente sino que, al contrario, no es posi-
ble determinar dónde empieza uno y dónde
termina el otro, puesto que toda norma pre-
tende la realización de ambos, por cuanto
que lo relevante de la protección individual
también adquiere importancia en el contexto
del interés colectivo.
Sin embargo, para algunos autores como
Pedro Aguilar Altamira es importante distin-
guir entre el interés colectivo y el individual,
pues el miembro de una agrupación no está
capacitado para ejercer una acción en defen-
sa del interés común o profesional de la
asociación a que pertenece, ni a la inversa;
por tanto, el vocablo colectivo constituye la
esencia propia del interés, a diferencia del
derecho que supone una obligación en fa-
vor de una determinada persona.
Ahora bien, la naturaleza del interés es
múltiple, como ya se ha dicho, pues compren-
de aspectos materiales, morales, religiosos,
250 Interés público
así como conceptos genéricos que abarcan
distintas ramas patrimoniales, intelectuales,
económicas, jurídicas, etcétera.
El sólo hecho de hablar de interés impli-
ca una gran dificultad, ya que entraña
concepciones de todo tipo, formuladas pri-
mordialmente con base en una reflexión fi-
losófica, lo que nos permite apreciar que en
toda esta gama de ideas surge lo que es in-
evitable: conflictos entre los distintos inte-
reses, así como en la forma de resolverlos.
A este respecto, Luis Recaséns Siches ex-
pone que la naturaleza humana siempre
buscará su realización. En este contexto,
cada individuo tiene multitud de deseos que
quiere concretar y, como es lógico, entra en
competencia y, por ende, a menudo en con-
flicto con los intereses de su prójimo; en
este sentido, el autor entiende el interés
como la demanda o deseo que los indivi-
duos tratan de satisfacer, bien sea de for-
ma personal, o bien, por medio del grupo
social.
En razón de que la satisfacción de todos
los intereses de cada particular es imposible,
forzosamente existen conflictos. Para resol-
ver dichos problemas, el derecho positivo
actúa así:
1. Clasifica los intereses opuestos en: a) in-
tereses que merecen protección y b)
intereses que no merecen protección;
respecto de estos últimos, ya se indicó
que son los que no tienen un carácter ju-
rídico, y su protección o salvaguarda co-
rresponde al campo donde se generan
(morales, religiosos, éticos, etcétera).
2. Establece una tabla jerárquica, en donde
se precisan qué intereses deben ser prote-
gidos y la prioridad de éstos.
3. Define los límites para reconocer y
proteger los intereses, y mediante normas
jurídicas impone su aplicación por la auto-
ridad correspondiente: judicial o admi-
nistrativa.
4. Establece la estructura orgánica a fin de:
a) Declarar las normas para resolver los
conflictos de intereses (potestad legis-
lativa y reglamentaria).
b) Ejecutar estas normas (poder ejecutivo).
c) Dictar normas individualizadas (sen-
tencias).
El conflicto de intereses se resolverá aten-
diendo a todas las circunstancias que se pre-
senten; no puede haber una solución universal
en virtud de la variedad de intereses, más
aún si consideramos el carácter jurídico o
no jurídico de este concepto, por lo que
siempre deberá decidirse conforme el caso
concreto.
La multitud de intereses nos llevaría a
infinitas clasificaciones, situación que rebasa
la intención de este texto, por lo que tomare-
mos la de Roscoe Pound, citado por Luis
Recaséns, que se basa en los tipos concretos
de intereses humanos que claman por protec-
ción en el ámbito jurídico.
a) Intereses individuales. Dentro de ellos
se encuentran los patrimoniales, la sa-
lud, la libertad, los económicos, los
familiares, las creencias, la opinión y
el trabajo, por citar algunos. Claro está
que ellos deben limitarse, precisamen-
te para evitar conflictos.
b) Intereses públicos. Aquí caben los es-
tatales, porque como organización, el
Estado tiene necesidades y fines por
cumplir y en esto radica su interés, que
será público por el sujeto de que pro-
viene.
Es importante destacar que en este
inciso no se hace referencia al concep-
to que tratamos de delimitar (que es el
de interés público), sino que este

comentario versa sólo a una clasifica-
ción de interés, por lo que no hay que
confundirlas.
c) Intereses sociales. Aquí se estaría ha-
blando de un orden social, de una au-
sencia de trastornos, de la paz, la
seguridad, el orden, el progreso, la cul-
tura, y hasta del bien común, con la
aclaración de que hay quien considera
a este último concepto superior al inte-
rés social. No entraremos a polemizar
en tal cuestión, pues no es materia de
este texto, sino de la filosofía del
derecho.
Se ha hecho referencia exclusivamente al
vocablo interés, y nos damos cuenta de que
existe una complejidad, la cual persistirá en
todo el desarrollo del tema, pues no podemos
ignorar que la relación indisoluble de las
palabras interés y público, lo hacen aún más
dificultoso y, por supuesto, nos lleva a consi-
derar que el interés público no es estable en
su concepción y contenido, ya que ambas
cuestiones variarán según la época, la na-
ción, la sociedad, la religión, la moral, la
cultura, etc., que se presenten en un lugar y
tiempo determinados; concepción y conteni-
do que pueden catalogarse o no dentro del
ámbito jurídico.
Las alternativas que influyen en su con-
figuración nos darán una visión diferente,
conforme los criterios con que se trate;
así, podemos hablar del asunto desde una
perspectiva filosófica, económica, jurídi-
ca, etcétera.
El interés público rebasa lo jurídico, en
razón de que debe ser considerado como el
deseo de un individuo que, de forma simul-
tánea, concomitante o concurrente, tiene el
mismo sentido en su orientación que el de
los demás miembros de una sociedad, en un
lugar y un tiempo determinados; es decir, no
Interés público 251
se trata de satisfacer las necesidades de un
individuo, ni los egoísmos ni intereses parti-
culares de forma individual; por el contrario,
el deseo de la colectividad por determinada
cuestión deberá considerarse como un bien
para la satisfacción de todos.
El interés público debe entenderse como
la concreción material del deseo de la colec-
tividad por un bien determinado. Ante ello,
el derecho tiene la obligación de emitir una
norma protectora de dicho bien; de esa ma-
nera, el interés público adquiere relevancia
jurídica.
Por todo esto, el interés público es una
limitante de la libertad individual, lo que se
aprecia con claridad cuando un sujeto, en
ejercicio de su libertad, se apropia de un
objeto común. Puede ser que no lo dañe, es
más, quizá lo restaure o mejore, pero ello
equivaldría a causar un perjuicio a la colec-
tividad, pues no se satisfaría el interés pú-
blico, de ahí que sea necesario restringir la
libertad individual para la realización de los
fines comunes, por y para todos, por igual.
No se trata sólo de bienes materiales, sino
de algo más valioso, que es el interés públi-
co, y de esta manera se nos presenta como
un gran continente, en el cual se tiene el
contenido de elementos llamados finalida-
des comunes.
La figura en estudio no mantiene una di-
rección única; al contrario, se habla de múl-
tiples variantes y directrices, por lo que el
interés público no es uno solo sino una infi-
nidad de intereses dado que depende esen-
cialmente de la sociedad.
En este sentido de variabilidad, se llegan
a encontrar aparentes contradicciones; por
ejemplo, cuando el interés público de la co-
lectividad requiere para su satisfacción el
rompimiento del orden establecido, porque
se impone una guerra, ya sea para la defensa
de la nación, la recuperación de una parte del
252 Interés público
territorio o por cualquier causa trascenden-
tal. No se está en presencia de un desorden,
sino que precisamente en aras de la satisfac-
ción del interés público, se da lugar a la si-
tuación prevista para que impere la ley
marcial, por tanto, no existe ninguna contra-
dicción en buscar el bienestar de la colectivi-
dad por medio de un estado de paz o de
beligerancia, excepto porque la regulación a
que se sujeten los gobernados será diferente,
según sea el caso, pero se entiende en ambas
situaciones que lo importante es satisfacer el
interés público.
De lo apuntado se infiere que también
encontramos acepciones de interés público
provenientes de un punto de vista político y,
por supuesto, otras nacidas de un enfoque
jurídico que se entrelazan.
Para entender el sentido político, hay que
evitar dos errores, como lo expone Georges
Vedel. El primero de éstos sería conceptuar
el interés público como la suma de los inte-
reses particulares; por poner un ejemplo, “el
interés público sería la síntesis del interés de
los productores de alcohol y el de las vícti-
mas del alcoholismo, lo cual es un absurdo”.
El segundo consiste en pensar que el interés
público es algo ajeno o indiferente al indivi-
duo en sí o a los grupos que conforman la
nación. Esto porque todo lo actuado por el
particular, los grupos sociales, la administra-
ción y el propio Estado no tendría valor si su
fin primordial no fuera el ser humano, lo que
pone de relieve que el interés público está en
relación directa con el hombre y no con las
instituciones y que en provecho de aquél se
encuentra el sacrificio de unos hombres por
otros.
En este orden de ideas, el interés público
constituye un arbitraje entre los diversos in-
tereses de los individuos, que responderá a
dos directrices: una cuantitativa, que serán
los deseos del grupo más numeroso, y la otra
cualitativa, que obedece al valor protegido,
salud, seguridad, asistencia médica gratuita,
y que, por tanto, es más importante que los
intereses particularizados.
Ante el peso de estos argumentos, es ne-
cesario invocar el interés público con una
significación jurídica, y esto será posible
mediante los principios de competencia de
las autoridades para arbitrar esos intereses
particulares en pugna.
Es preciso recordar la aclaración mencio-
nada al principio de este tema, respecto del
uso indiscriminado de este término, no obs-
tante que incluso así se revelan los factores
de jerarquía e importancia que se le impri-
men al concepto.
En primera instancia, se debe entender al
texto constitucional, que es donde se encuen-
tran las normas del más alto nivel y del que
se desprende el valor intrínseco del concep-
to, pues es su apreciación la que hará del
interés público el elemento primordial para
satisfacer los fines estatales en la medida en
que logre armonizar la satisfacción de los
intereses particulares. Sin embargo, es el le-
gislador quien tiene la responsabilidad de
precisar y establecer el interés público, dado
que éste es sumamente variable y debe de ir
en concordancia con el dinamismo de la so-
ciedad y los avances de ésta. La ley, aunque
no siempre con tino, ha ido incorporando en
su texto este concepto, medida que permite
no sólo salvaguardar los intereses de la co-
lectividad, sino mantener un control sobre la
administración pública, pues también esta-
blece las reglas jurídicas a que han de some-
terse tanto la administración pública como
los gobernados para lograr el fin implícito de
dicho interés público.
Por otro lado, la administración pública
participa en la delimitación y el logro del
interés público, desde el momento en que
éste no está reservado al poder legislativo, ya

que la actuación del poder ejecutivo no sólo
se circunscribe a la facultad reglamentaria,
sino que también interviene en todo aquello
que implica vigilancia estatal, en la correcta
observancia de los principios generales del
derecho y en lo referente a su campo de ac-
ción propio; en este sentido, se encuentran
íntimamente vinculados el interés público y
la administración a propósito de los servicios
públicos.
En este contexto, la relación entre lo polí-
tico y lo jurídico se presenta de las siguientes
formas:
1. La acción administrativa siempre deberá
estar revestida de legalidad, lo que presu-
pone el fin del interés público.
2. Los particulares, atendiendo a la legali-
dad y la moralidad existentes, buscarán
variados fines y no necesariamente el in-
terés público.
3. El actuar de la administración no tiene la
opción de elegir entre diversos intereses,
sino que siempre atenderá al interés pú-
blico; en cada caso concreto, evitará que
se desvíe de su fin la tarea encomendada,
so pena de invalidez del acto.
4. Los medios para alcanzar el interés públi-
co pueden estar bajo la administración,
pero siempre se atenderá a la agilidad y,
frecuentemente, a la oportunidad del acto
mismo.
En estos incisos se distingue el control que
implica el interés público sobre la adminis-
tración, ya que, como se ve, el control pri-
mordialmente se concreta a la legalidad y la
oportunidad y, en ese sentido, el desvío o
exceso de poder de la autoridad no puede
invocar razones de interés público, porque
los elementos atribuidos a esta noción cons-
tituyen a su vez una tutela del individuo y,
asimismo, la oportunidad de actuar de la
Interés público 253
administración; por tanto, si no se satisfacen
estos requisitos necesariamente esa actua-
ción resultará ineficaz.
Por todo lo expuesto, procederemos a
realizar definiciones breves y concisas que
sirvan de base para delinear el concepto de
interés público.
Interés personal. Es el derivado de una actua-
ción individual que excluye todo nexo con el
grupo social; sin embargo, debido a la com-
plejidad de las relaciones humanas, este ac-
tuar se amplía considerablemente, porque
situaciones en apariencia particulares y priva-
das, se tornan de cierta manera colectivas; por
ejemplo, las de carácter tributario o electoral.
Interés directo. Se entiende que es actual y
real; por ningún motivo se habrá de suponer
o considerar futuro.
Interés legítimo. Es el que provoca una rela-
ción protegida por la ley.
Al formular estas consideraciones, se po-
dría pensar que el interés individual le impri-
me una orientación filosófico jurídica al
interés público, y que la restricción a la liber-
tad individual a la cual nos referimos antes,
sólo es un medio de defensa del propio par-
ticular para hacer valer sus derechos, pero
esto no es así, como lo demuestra el Código
Civil Federal en sus arts. 6o. y 8o., que se
transcriben por su importancia.
Art. 6o. La voluntad de los particulares no
puede eximir de la observancia de la ley, ni
alterarla o modificarla. Sólo pueden renunciar-
se los derechos privados que no afecten di-
rectamente al interés público, cuando la
renuncia no perjudique derechos de terceros.
Art. 8o. Los actos ejecutados contra el tenor
de las leyes prohibitivas o de interés público
serán nulos, excepto en los casos en que la
ley ordene lo contrario.
254 Interés social
Como se observa, el interés público está si-
tuado en una categoría superior a los intere-
ses particulares, si bien su complejidad y su
falta de definición concreta en ocasiones
hacen que se caiga en confusiones. Ahora
bien, la tarea de definir este término, como
se habrá apreciado, no es fácil por sus mis-
mas implicaciones que tiene con la libertad,
con otros vocablos y con el dinamismo de
la sociedad y las circunstancias de tiempo,
lugar e idiosincrasia que se presenten. Aun
así, se citarán los conceptos de algunos au-
tores, a efecto de esclarecer un poco esta
ambigüedad.
Para Agustín Gordillo, el interés público
está presente cuando, de entre la mayoría
de individuos, cada uno puede escindir del
mismo su interés personal; si los individuos
no pueden distinguir su interés individual
del interés público, este último será una
falacia.
Por su parte, Gordon C. Bjork identifica
el interés público con la limitación a la li-
bertad de los particulares para comprar y
vender bienes en condiciones que no le sean
fijadas por la sociedad, para que dicha limi-
tación se constituya en factor determinante
del orden.
Para Enrique Silva Cimma, el interés pú-
blico es la suma de las necesidades indivi-
duales y colectivas y que en su generalidad,
llegan a ser públicas.
Para Miguel S. Marienhoff, no debe ha-
blarse de interés público, sino que debe
interpretarse como el interés general, enten-
diéndose éste como la suma considerable de
similitudes de intereses individuales.
Se puede advertir que el concepto de inte-
rés público, a pesar de ser estudiado desde
diversos ángulos, sigue siendo discutible, y
por su definición no es posible que sea una
noción que acepten unánimemente los trata-
distas.
Por nuestra parte, opinamos que el interés
público es el deseo social para el logro de
determinado beneficio común o para la reali-
zación de ciertas acciones tendientes a la
consecución de los fines que persigue un
grupo nacional, que pueden estar o no pre-
vistos en el orden jurídico.
En resumen, el interés público es la pre-
tensión de un sector poblacional para que un
bien o actividad material o cultural, que les
es común, sea proporcionado o protegido por
el Estado al considerarlo éste primordial.
Figuras afines. Se han señalado como sinó-
nimos de interés público:
• Interés social, interés general, interés
nacional, interés colectivo.
• Utilidad pública, utilidad nacional, uti-
lidad social.
• Beneficio colectivo, beneficio social,
beneficio general.
• Necesidad pública, necesidad colectiva.
• Provecho común.
• Bienestar general.
Bibliografía: véase en Orden público.
Interés social Véase Interés público.
Intereses Véase Aprovechamientos y Recargos.
Irregularidades e ineficacias del acto admi-
nistrativo En el derecho administrativo, ac-
tualmente se habla, más que de nulidades, de
actos irregulares y de ineficacias. Un acto es
irregular cuando no ha sido elaborado con-
forme a las reglas correspondientes, o sea,
cuando son defectuosos uno o más de sus
elementos o requisitos.
El acto administrativo que padece una
irregularidad no debe producir sus efectos
hasta que tal irregularidad sea corregida, si
 Irregularidades e ineficacias del acto administrativo
ello es legalmente posible, ya que podría
tratarse de un defecto que por su naturaleza
y por disposición de la ley sea insubsana-
ble y, en ese caso, la ineficacia sería total.
Un acto, a pesar de no ser perfecto puede
ser eficaz, al acatarlo el gobernado y extin-
guirse de manera normal.
La ineficacia del acto puede ser total o
parcial. No existe texto legal unificado
para normar las irregularidades e inefica-
cias de los actos administrativos. Ésta es
una situación casi generalizada en el dere-
cho comparado, y en la teoría no hay una-
nimidad al respecto. Por lo general se opta
por comentar cada elemento o requisito y
señalar qué consecuencia produce su au-
sencia o defecto. Este sistema es el que
adoptaremos.
1. Sujeto. Si el acto lo emite un órgano in-
competente, no debe producir efecto y
resulta totalmente nulo o ineficaz.
2. Manifestación de voluntad. Cuando haya
existido algún vicio del consentimiento,
el acto podrá convalidarse. Si no ha ha-
bido voluntad alguna, no existirá el
acto.
3 Objeto. Si éste no existe o es ilícito habrá
ineficacia total.
4. Forma. La falta de forma invalida el
acto, pero si ésta es de carácter secunda-
rio la autoridad puede restituir el proce-
dimiento.
5. Motivo. La ausencia o indebida motivación
pueden subsanarse si la ley lo permite.
6. Finalidad. Si no se persigue un fin de
interés general, de manera directa o indi-
recta, mediata o inmediata, el acto es in-
eficaz. Esto resulta difícil, mas no
imposible de probar por parte del admi-
nistrado.
255
7. Mérito. Más difícil de demostrar es la
inconveniencia o falta de oportunidad de
un acto; pero si se comprueba, esa irregu-
laridad es insubsanable.
Autoridad que decreta la ineficacia o la anu-
lación. Se ha afirmado que los actos admi-
nistrativos gozan de una presunción de
legalidad. Sostener lo contrario haría inope-
rante la actividad del poder público; por
tanto, es el gobernado quien debe impugnar
los actos irregulares.
La autoridad que emitió el acto irregular
o su superior jerárquico, en atención al dere-
cho de petición o por virtud del poder de re-
visión, pueden declarar que un acto es
ineficaz y que procede su anulación o su
modificación.
En el supuesto de actuar en virtud de una
petición del particular, parece no haber pro-
blema en nuestro sistema jurídico para que
se reconozcan la irregularidad e ineficacia.
La posibilidad de que el superior jerárquico
o la propia autoridad emisora anulen de
oficio un acto irregular resulta más discuti-
ble: la ineficacia o la anulación sólo serán
correctas si no se afecta al gobernado en
derechos adquiridos o en expectativas de
éstos, salvo cuando se trate de nulidad de ple-
no derecho.
Aceptar indiscriminadamente la anula-
ción de oficio sería crear una falta de certeza
jurídica en los actos de la administración
pública; pero negarla por completo es impe-
dir un eficiente medio de autotutela con el
que deben contar las autoridades.
En México, la Ley Federal de Procedi-
miento Administrativo (1994) habla de nuli-
dad o anulabilidad del acto administrativo
cuando haya irregularidad u omisión de los
elementos y los requisitos que para éste pre-
vé la propia ley. (Véase Nulidad del acto
administrativo.)
256 Irretroactividad
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Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires,
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Vedel, Georges, Derecho administrativo, Agui-
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Zanobini, Guido, Curso de derecho administra-
tivo, vol. I, Arayú, Buenos Aires, 1954.
Irretroactividad Uno de los requisitos consti-
tucionales del acto administrativo (véase).
El principio de la no retroactividad que el
art. 14 constitucional indica para la ley es
aplicable a los actos administrativos. En vir-
tud de que los órganos de la administración
pública actuarán ejecutando la ley, es lógico
concluir que sus acciones deben seguir las
características de ésta.
La no retroactividad del acto administra-
tivo se refiere a los efectos de éste, es decir,
no puede lesionar derechos adquiridos con
anterioridad a su emisión.
Italia La legislación italiana distingue entre los
oficios públicos principales, que representan
la voluntad del órgano para el que trabajan, y
los oficios públicos auxiliares, que se limi-
tan a tareas de mero trámite o preparatorias
de la toma de decisiones.
De acuerdo con este criterio distintivo, la
legislación otorga un tratamiento específico
según el tipo de servidor de que se trate, para
lo que determina conforme a las característi-
cas de su desempeño, cuándo se está ante un
representante del Estado propiamente dicho
y cuándo ante un empleado que de manera
permanente y netamente profesional presta
sus servicios sin tomar decisiones o sin tener
representación pública.
Jefe de Estado Véase Facultades del presiden-
te de la república.
Jefe de gobierno Véase Facultades del presi-
dente de la república.
Jefe inmediato Véase Superior jerárquico.
Jerarquía Véase Relación jerárquica.
Jubilación Terminar una relación laboral pro-
longada, por razones de edad o decrepitud,
con derecho a pensión. Según el art. 60 de la
Ley del ISSSTE, tienen derecho a la pensión
por jubilación los trabajadores con 30 años o
más de servicios y las trabajadoras con 28
años o más de servicios; en ambos casos se
exige un tiempo igual de cotizaciones al ins-
tituto, cualquiera que sea la edad.
La jubilación da derecho al pago de una
cantidad equivalente a 100% del sueldo y su
percepción comenzará a partir del día si-
guiente a aquel en que el trabajador haya
disfrutado del último sueldo antes de causar
baja.
Por otro lado, tienen derecho a la pen-
sión de retiro por edad, los trabajadores que
al cumplir 55 años, tuviesen 15 de servicios
como mínimo con igual tiempo de aportar
al instituto. La cuenta de los años de servi-
cio se hará considerando un solo empleo,
aun cuando el trabajador hubiese desempe-
ñado simultáneamente varios; por tanto,
para dicha cuenta se considerará, por una
sola vez, el tiempo durante el cual haya te-
nido o tenga el interesado el carácter de
trabajador.
Juicio de residencia Véase Responsabilidad de
los servidores públicos.
Justicia administrativa Cuando un órgano ad-
ministrativo resuelve un conflicto que impli-
ca un derecho subjetivo.
En este apartado hemos agrupado los me-
dios con que cuenta el particular para el
control de la legalidad de la administración
pública, así como algunas actividades para-
jurisdiccionales que realiza la administración
pública federal.
No obstante que hay textos especializados
sobre algunos de los aspectos que abarca este
tema, creemos necesario exponerlo, así sea
de forma sucinta, en esta obra. Más aún, para
un importante sector de la doctrina adminis-
trativista nuestra materia se divide en dos
partes: la acción administrativa y el control
de la administración pública.
258 Justicia militar
Opinamos que, una vez expuestos los
conceptos fundamentales del derecho admi-
nistrativo, la estructura de los entes del poder
ejecutivo, los recursos patrimoniales del Es-
tado y parte de la acción administrativa, re-
sulta obvia y necesaria la descripción, por
sumaria que sea, de las defensas que el par-
ticular puede intentar ante los actos adminis-
trativos que le afecten de manera ilegal. Esas
defensas no pueden ser ignoradas por nues-
tra disciplina a riesgo de convertirse en una
mera elucubración teorizante sin contacto
real y práctico con el derecho vivo.
Sistema de control. Desde luego, nos referi-
remos a los mecanismos que se ponen al al-
cance de los administrados y por cuyo medio
pueden obligar a los órganos del poder eje-
cutivo a actuar conforme al orden jurídico en
los asuntos que les afectan.
El actuar de la administración pública
está, como dice Jean Rivero, totalmente so-
metido al derecho; es decir, el principio de
legalidad norma toda actividad de la admi-
nistración pública. Cuando la autoridad no se
conduce conforme a la ley, o así lo cree el
particular, deben existir medios al alcance de
éste para que la administración retome el
camino legal.
Los sistemas que encontramos para ese
control son los siguientes:
1. Control legislativo.
2. Control judicial.
3. Autocontrol.
El primero de ellos, llamado también control
político, se presenta en algunos países escan-
dinavos mediante el ombudsmän, figura ésta
que recientemente ha sido estudiada de ma-
nera brillante en nuestro medio. Se trata de
un funcionario designado por el parlamento
para que conozca de las quejas que formulan
los particulares contra actos gubernamenta-
les administrativos.
Nuestro derecho universitario adoptó en
la UNAM esta figura al crear, en 1985, la
defensoría de los derechos universitarios.
El control judicial lo efectúa precisamen-
te el poder judicial conforme a un sistema de
controversias (jurisdiccional). A éste corres-
ponde en el sistema anglosajón el habeas
corpus y, en México, el amparo.
El autocontrol estaría instrumentado por
el contencioso administrativo (tribunales
que se basan en el modelo francés, llamado
también sistema continental europeo) y por
los recursos administrativos. Éste es el ver-
dadero autocontrol ejercido por parte de la
administración pública. Tanto el contencio-
so administrativo como el recurso administrati-
vo se realizan ante órganos administrativos, es
decir, no pertenecientes al poder legislativo
ni al judicial.
Bibliografía: véase en Contencioso administrativo.
Justicia militar Sistema excepcional en el de-
recho mexicano relativo a las infracciones y
delitos cometidos por los integrantes de las
fuerzas armadas. Merece especial mención
en este diccionario la administración de jus-
ticia militar, ya que constituye un fuero cuya
existencia ha sido motivo de innumerables
disputas de orden jurídico y político a lo
largo de nuestra historia, las cuales han pro-
piciado la variación en los instrumentos le-
gislativos que lo han regulado.
En este sentido, se sabe que la constitu-
ción federal de 1824, siguiendo una tradición
jurídica, reconoce los fueros militares y reli-
giosos, costumbre que se extendió a las leyes
constitucionales de 1836 y a las bases orgá-
nicas de la república de 1843.
Sin embargo, la Ley de Administración de
Justicia de 1855, mejor conocida como ley

Juárez, suprimió la existencia de tales reduc-
tos, siendo causa de rebeliones que, al grito
de “religión y fueros”, se oponían a esta dis-
posición que afectaba sus intereses, tradicio-
nalmente reconocidos en todo el mundo
civilizado en esa época. Los levantamientos
tuvieron como consecuencia la restauración
de esta potestad jurisdiccional, mediante un
decreto publicado en 1858, no obstante que
la constitución de 1857 sólo reconocía el
fuero de guerra.
Posteriormente, con las leyes de reforma
dictadas en 1859, se suprime en definitiva el
fuero eclesiástico.
La constitución federal vigente, en su art.
13, confirma el reconocimiento al fuero mi-
litar en nuestro país, de la siguiente manera:
[...] Subsiste el fuero de guerra para los delitos
y faltas contra la disciplina militar; pero los
tribunales militares, en ningún caso y por nin-
gún motivo, podrán extender su jurisdicción
sobre personas que no pertenezcan al ejérci-
to. Cuando en un delito o falta del orden militar
estuviese implicado un paisano, conocerá del
caso la autoridad civil que corresponda.
De donde se desprende que el principal efec-
to del fuero militar de las fuerzas armadas es
la potestad para gozar de una jurisdicción
autónoma que se ejerce mediante sus propios
tribunales o instancias, conforme a leyes que
les son idóneas en casos específicos.
Los órganos en que reside este fuero son,
de acuerdo con la ley: el supremo tribunal de
justicia militar y los cuerpos de defensores
de oficio (cuyas actividades coinciden con
las realizadas por sus similares en el llamado
fuero común), los cuales están reglamenta-
dos en el Código de Justicia Militar.
Los delitos y las faltas que son sometidos
al conocimiento de los tribunales castrenses
y demás autoridades militares se contemplan
en el Código de Justicia Militar. Por su im-
portancia sólo enunciaremos los primeros:
Justicia militar 259
1. Son delitos contra la seguridad exterior
de la nación: la traición a la patria, el es-
pionaje, los que se efectúan contra el
derecho de gentes y la violación de neu-
tralidad.
2. Son delitos contra la seguridad interior
del Estado: la rebelión y la sedición.
3. Son delitos contra la existencia y seguri-
dad del ejército: la falsificación; el frau-
de; la malversación; la retención de
haberes; el extravío; la enajenación; el
robo; la destrucción de lo perteneciente al
ejército; la deserción e insumisión; la in-
utilización voluntaria para el servicio; los
insultos; las amenazas o las violencias
contra centinelas, guardias, tropa forma-
da, salvaguardias, bandera y ejército; los
ultrajes y las violencias contra policías, y
la falsa alarma.
4. Son delitos contra la jerarquía y la autori-
dad: la insubordinación, el abuso de auto-
ridad, la desobediencia y asonada.
5. Son delitos cometidos en ejercicio de las
funciones militares o con motivo de
ellas: el abandono de servicio; el maltra-
to a prisioneros, a detenidos, a presos y
heridos; el pillaje; la devastación; el me-
rodeo; la apropiación de botín; el contra-
bando; el saqueo, y la violencia contra
personas.
6. Son delitos contra el deber y decoro mili-
tares: la infracción de deberes comunes a
todos los que están obligados a servir en
el ejército; la infracción de los deberes de
centinela, vigilante, serviola, tope y timo-
nel; la infracción de deberes especiales de
aviadores; la infracción de deberes corres-
pondientes a cada militar según su comi-
sión o empleo; la infracción de los deberes
de prisioneros; la evasión y el auxilio para
ésta; contra el honor militar, y el duelo.
7. Delitos cometidos en la administración
de justicia y delitos cometidos con moti-
vo de la administración de justicia.
260 Juzgados cívicos
Por último, los órganos judiciales encarga-
dos de la administración de justicia militar
son, relacionados por su orden jerárquico:
a) Supremo tribunal militar.
b) Consejos de guerra ordinarios.
c) Consejos de guerra extraordinarios.
d) Jueces.
Éstos se auxilian en su función de:
1. Los jueces penales del orden común.
2. La policía judicial militar y la policía
común.
3. Peritos médicos legistas militares, los in-
térpretes y demás peritos.
4. El jefe del archivo judicial y biblioteca
militares.
5. Los que las leyes o reglamentos dispon-
gan.
Bibliografía: véase en Fuerzas armadas.
Justicia naval Véase Armada.
Juzgados cívicos Oficinas dependientes del
gobierno del Distrito Federal que se encar-
gan de conocer y sancionar las faltas de
policía y buen gobierno, llamadas ahora in-
fracciones cívicas.
En términos generales, la ley de la mate-
ria regula una serie de conductas, tendientes
en lo fundamental a la correcta utilización de
la vía pública. (Véase Faltas de policía y
buen gobierno.)
Laudo Resolución del tribunal federal de con-
ciliación y arbitraje a una controversia labo-
ral burocrática que le fue planteada. En los
casos en que es aplicable el apartado A del
art. 123 de la constitución, el laudo lo emite
la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje.
Legalidad Requisito constitucional de todo
acto administrativo (véase).
Toda la actividad del Estado, ya sea fun-
ción administrativa, jurisdiccional o legisla-
tiva, debe ajustarse a la ley. Así, los actos de
los órganos del poder ejecutivo han de ser
producidos conforme a disposiciones previa-
mente emitidas por el legislador.
Si, en términos generales, el particular
puede hacer todo lo que la ley no le prohíba,
la administración pública solamente puede
hacer lo que la ley le permita en forma ex-
presa.
Según otro enfoque, el principio de le-
galidad se refiere a que los actos adminis-
trativos se reputan válidos o legítimos;
correspondiendo, en todo caso, al goberna-
do o a los medios de control demostrar lo
contrario.
Ley Ordenamiento jurídico de carácter general,
abstracto, obligatorio e impersonal, que con-
tiene una sanción directa o indirecta en caso
de inobservancia.
Ley burocrática Nombre que se da comúnmen-
te a la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado, Reglamentaria del Apar-
tado B del Artículo 123 Constitucional. (Véa-
se Relación de trabajo entre el Estado y sus
trabajadores de base, art. 123, apartado B.)
Ley de ingresos Véase Ingresos federales.
Ley del instituto de seguridad y servicios so-
ciales de los trabajadores del estado Véase
el Anexo de este diccionario.
Ley federal Ordenamiento legal del Congreso
de la Unión en cuestiones en que también
puede haber leyes de carácter local, por ser
materias concurrentes. Este criterio para la
nomenclatura no siempre se sigue, como
podrá advertirse en muchos de los siguientes
cuerpos normativos:
Ley Federal de Armas de Fuego y Explo-
sivos.
Ley Federal de Cinematografía.
Ley Federal de Competencia Económica.
Ley Federal de Correduría Pública.
262 Ley general
Ley Federal de Derechos.
Ley Federal de Fomento a las Actividades
Realizadas por Organizaciones de la
Sociedad Civil.
Ley Federal de Instituciones de Fianzas.
Ley Federal de Juegos y Sorteos.
Ley Federal de las Entidades Paraesta-
tales.
Ley Federal de los Trabajadores al Servi-
cio del Estado, Reglamentaria del
Apartado B del Artículo 123 Constitu-
cional.
Ley Federal de Metrología y Normali-
zación.
Ley Federal de Presupuesto y Responsa-
bilidad Hacendaria
Ley Federal de Procedimiento Adminis-
trativo.
Ley Federal de Protección al Consumidor.
Ley Federal de Radio y Televisión.
Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos.
Ley Federal de Responsabilidades Admi-
nistrativas de los Servidores Públicos.
Ley Federal de Sanidad Animal.
Ley Federal de Sanidad Vegetal.
Ley Federal de Telecomunicaciones.
Ley Federal de Transparencia y Acceso a
la Información Pública.
Ley Federal de Turismo.
Ley Federal de Variedades Vegetales.
Ley Federal del Derecho de Autor.
Ley Federal del Impuesto sobre Automó-
viles Nuevos.
Ley Federal del Mar.
Ley Federal del Trabajo.
Ley Federal para el Control de Precurso-
res Químicos, Productos Químicos
Esenciales y Máquinas para Elaborar
Cápsulas, Tabletas y/o Comprimidos.
Ley Federal para la Administración de
Bienes Asegurados, Decomisados y
Abandonados.
Ley Federal para el Fomento de la Mi-
croindustria y la Actividad Artesanal.
Ley Federal para la Administración y
Enajenación de Bienes del Sector Pú-
blico.
Ley Federal para Prevenir y Eliminar la
Discriminación.
Ley Federal sobre Monumentos y Zonas
Arqueológicos, Artísticos e Históricos.
Ley general La que regula actividades que son
competencia exclusiva de la federación.
No es ocioso aclarar que la clasificación
no siempre se sigue en la práctica, ya que
existen numerosas excepciones; se puede
afirmar que el nombre que se da a la ley de-
pende exclusivamente del capricho del legis-
lador; así tenemos:
Ley General de Asentamientos Humanos.
Ley General de Bibliotecas.
Ley General de Bienes Nacionales.
Ley General de Cultura Física y Deporte.
Ley General de Derechos Lingüísticos de
los Pueblos Indígenas.
Ley General de Desarrollo Forestal y Sus-
tentable.
Ley General de Desarrollo Social.
Ley General de Deuda Pública.
Ley General de Educación.
Ley General de Instituciones y Socieda-
des Mutualistas de Seguros.
Ley General de Organizaciones y Activi-
dades Auxiliares del Crédito.
Ley General de Población.
Ley General de Protección Civil.
Ley General de Salud.
Ley General de Sociedades Cooperativas.
Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente.
Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral.
Ley General para la Prevención y Gestión
Integral de los Residuos.

Ley General que Establece las Bases de
Coordinación del Sistema Nacional
de Seguridad Pública.
Ley local La expedida por la legislatura o congre-
so de una entidad federativa para tener vigencia
en el ámbito territorial del estado correspon-
diente, y con contenido relativo a cuestiones
que no sean de competencia federal.
Ley marco Tomada de la doctrina francesa, se ha
empezado a utilizar la expresión leyes marco;
éstas, se dice, fijan normas que habrán de
desarrollarse en otras leyes. Tal idea es inapli-
cable en nuestro sistema jurídico, donde todas
las leyes tienen igual rango y sólo se distingue
entre leyes federales y locales; sólo persiste el
principio de que toda norma deroga a la ante-
rior en lo que se le oponga.
Ley orgánica La sustentada en algún artículo
constitucional relacionado con la estructura
del poder público (Ley Orgánica de la Admi-
nistración Pública Federal), o la referida a un
ente estatal específico (Ley Orgánica del
Instituto Politécnico Nacional); a continua-
ción damos una lista completa de las leyes
orgánicas vigentes:
Ley Orgánica de la Administración Públi-
ca Federal.
Ley Orgánica de la Armada de México.
Ley Orgánica de la Financiera Rural.
Ley Orgánica de la Lotería Nacional para
la Asistencia Pública.
Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República.
Ley Orgánica de la Universidad Autóno-
ma Metropolitana.
Ley Orgánica de la Universidad Nacional
Autónoma de México.
Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios.
Ley Orgánica de los Tribunales Militares.
Ley reglamentaria 263
Ley Orgánica de Nacional Financiera.
Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y
Organismos Subsidiarios.
Ley Orgánica de Sociedad Hipotecaria
Federal.
Ley Orgánica del Banco Nacional de Co-
mercio Exterior.
Ley Orgánica del Banco Nacional de
Obras y Servicios Públicos.
Ley Orgánica del Banco Nacional del
Ejército, Fuerza Aérea y Armada.
Ley Orgánica del Consejo Nacional de
Ciencia y Tecnología.
Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea
Mexicanos.
Ley Orgánica del Instituto Nacional de
Antropología e Historia.
Ley Orgánica del Instituto Politécnico
Nacional.
Ley Orgánica del Seminario de Cultura
Mexicana.
Ley Orgánica del Tribunal Federal de Jus-
ticia Fiscal y Administrativa.
Ley reglamentaria La derivada de los primeros
29 artículos de la constitución federal (parte
dogmática), y la que desarrolla directamente
algún artículo constitucional sin el ánimo pre-
ponderante de estructurar órganos públicos.
En esta categoría tenemos las siguientes:
Ley Reglamentaria de la Fracción V del
Artículo 76 de la Constitución General
de la República.
Ley Reglamentaria de la Fracción XIII bis
del Apartado B del Artículo 123 de la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
Ley Reglamentaria de la Fracción XVIII del
Artículo 73 Constitucional, en lo que se
refiere a la Facultad del Congreso para
Dictar Reglas para Determinar el Valor
Relativo de la Moneda Extranjera.
264 Liberalismo económico
Ley Reglamentaria del Artículo 27 Cons-
titucional en el ramo del Petróleo.
Ley Reglamentaria del Artículo 27 Cons-
titucional en Materia Nuclear.
Ley Reglamentaria del Artículo 5o. Cons-
titucional, Relativo al Ejercicio de las
Profesiones en el Distrito Federal.
Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario.
Desde luego que cualquier ley, sin importar
el nombre que el congreso le haya impuesto,
debe tener necesariamente un fundamento
constitucional; de lo contrario, resultaría vi-
ciada del todo.
Liberalismo económico Respuesta teórica y
práctica que surge al inicio de que la industria
y el comercio operan en gran escala. Esta con-
cepción teórica práctica va aunada a una ma-
yor interrelación económica entre las naciones
y constituye una consecuencia del resquebra-
jamiento del Estado protector absolutista.
El liberalismo propugna porque se le per-
mita al individuo realizar libremente sus acti-
vidades económicas, mientras que al Estado
sólo debe corresponderle defender al país,
administrar justicia y ocuparse de algunas ta-
reas que no interesen a los particulares.
Adam Smith y los fisiócratas justifican el
liberalismo económico a partir de la concep-
ción de que las actividades de producción y
distribución se desarrollan de manera natural,
sin necesidad de regulación alguna por parte
del Estado.
Además de que esta concepción incluye
en sí diversas corrientes y variantes, la ela-
boración teórica de la escuela liberal es
muy amplia y el análisis detallado de sus
planteamientos requiere un espacio mayor
al asignado en este diccionario. A título
simplemente informativo, recordaremos,
remitiéndonos a textos especializados, las
siguientes tendencias liberales del siglo
XIX:
a) Fisiócratas: escuela francesa que sostiene
que la tierra es la fuente primordial de la
riqueza; principales autores: Francisco
Quesnay y Roberto Turgot. Respecto a
esta escuela, hay quienes opinan que sus
planteamientos no representan una co-
rriente liberal propiamente dicha.
b) Las sustentadas y expuestas por Adam
Smith, David Ricardo, Roberto Malthus,
John Stuart Mill (que propugna cierto
intervencionismo) y Juan Bautista Say.
c) Conforme a una clasificación acostumbra-
da de las corrientes liberales, se agrupan
en puros y estatistas, según recomienden
una total abstención del Estado en la inter-
vención de las cuestiones económicas o le
concedan cierta injerencia limitada.
Bibliografía: véase en Rectoría económica.
Licencia Medio de control sobre el ejercicio de
determinadas actividades que desempeñan
los gobernados. Si éstos cumplen con los
requisitos exigidos pueden desarrollar dichas
actividades, ya que la propia administración
les reconoce el derecho de ejercicio. Ejem-
plo: licencia de manejo vehicular.
Conviene señalar que estos conceptos se
refieren a la expansión de la esfera jurídica de
los gobernados, asimismo, es importante acla-
rar que la doctrina sostiene que autorización
es la categoría o género y los demás concep-
tos son formas de la misma, los cuales com-
parten principios y régimen jurídico; en este
sentido opina José Roberto Dromi.
Diferencias de la concesión. Existe discre-
pancia acerca de si la concesión es contrato,
acto mixto o discrecional. La primera de las
diferencias es que las licencias son actos

administrativos unilaterales y exigen requisi-
tos evidentemente más fáciles de satisfacer
que los de la concesión.
Además, las primeras tienen objetivos
distintos de la última, y en la concesión no
hay un derecho preexistente como en el caso
del otro concepto.
Aunque las diferencias son muchas, sólo
agregaremos que la forma de terminar la
concesión respecto a las autorizaciones, los
permisos y las licencias es completamente
distinta, pues éstos concluyen cuando expira
su vigencia o cuando se cancelan en virtud
de situaciones excepcionales.
Regulación jurídica. Como se apuntó, las au-
torizaciones, los permisos y las licencias son
actos administrativos formal y materialmente,
y su régimen jurídico, contenido por lo general
en leyes y reglamentos de carácter administra-
tivo, partirá de la base prevista en la Constitu-
ción Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Diversos ordenamientos administrativos con-
tendrán las normas relativas a los procedi-
mientos concernientes al punto aquí tratado,
así como a los requisitos, la competencia, la
vigencia, el ámbito de validez territorial, etc.
Es necesario consultar la ley y los reglamentos
de la materia específica para conocer con pre-
cisión cómo se regula cada aprobación, autori-
zación, permiso o licencia, regulación que, en
todo caso, no deberá ir más allá o en contra de
la correspondiente base constitucional.
Debido a la falta de unidad terminológica
en la doctrina y en los textos legales, es reco-
mendable que, en concreto, el legislador limi-
te los alcances de estas figuras a lo siguiente:
• Aprobación. Perfeccionar un acto
previo.
• Autorización. Conferir vigencia a un
derecho, controlándolo por razones de
interés público.
Licencias 265
• Permiso. Facilitar el uso de bienes del
Estado en situaciones que no sean ma-
teria de concesión.
• Licencia. Aceptar la realización de ac-
tividades, previa verificación de cono-
cimientos o de pericia para el caso.
(Véase Autorización y Permiso.)
Bibliografía
Álvarez Gendín, Sabino, Tratado general de dere-
cho administrativo, t. I, Bosch, Barcelona, 1958.
Dromi, José Roberto, Derecho administrativo
económico, t. II, Astrea, Buenos Aires, 1980.
Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho
administrativo, vol. I, 7a. ed., Centro de Estu-
dios Constitucionales, Madrid, 1980.
Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo,
t. I, 17a. ed., Porrúa, México, 1996.
Licencias Permiso que se otorga al servidor
público para ausentarse de su centro de tra-
bajo por algún motivo justificado y por el
tiempo que la dependencia decida conforme
a la valoración de cada caso.
En la función pública mexicana el sistema
de licencias a los servidores públicos es di-
verso y complejo; constituye uno de los
renglones de prestaciones no económicas más
apreciado y utilizado por los trabajadores. El
sistema puede variar de una dependencia a
otra, conforme a lo que establezcan las corres-
pondientes condiciones generales de trabajo.
La licencia puede ser:
a) Con o sin goce de sueldo.
b) Por enfermedad o accidente, o para aten-
der asuntos personales.
c) Por breve o largo periodo.
Licitación pública Véase Contratos adminis-
trativos.
Marca registrada Figura de la propiedad in-
dustrial. La marca consiste en todo signo
visible que distinga productos o servicios de
otros de su misma especie o clase en el mer-
cado. Su registro otorga exclusividad para
usarse y explotarse.
De acuerdo con la Ley de la Propiedad
Industrial, no se registrarán como marca:
a) Los nombres, figuras o formas tridimen-
sionales animadas o cambiantes, que se
expresan de manera dinámica, aun cuan-
do sean visibles.
b) Los nombres técnicos o de uso común de
los productos o servicios que pretenden
ampararse con la marca, así como aque-
llas palabras que, en el lenguaje corriente
o en las prácticas comerciales, se hayan
convertido en la designación usual o ge-
nérica de ellos.
c) Las formas tridimensionales que sean del
dominio público o de uso común y las
que carezcan de originalidad, así como la
forma usual y corriente de los productos
o la impuesta por su naturaleza o función
industrial.
d) Las denominaciones, figuras o formas
tridimensionales que, considerando el
conjunto de sus características, sean des-
criptivas de los productos o servicios que
traten de registrarse como marca. Quedan
incluidas en este supuesto las palabras
descriptivas o indicativas que en el co-
mercio sirvan para designar la especie,
calidad, cantidad, composición, destino,
valor, lugar de origen de los productos o
la época de producción.
e) Las letras, los números o los colores ais-
lados, a menos que estén combinados o
acompañados de elementos tales como
signos, diseños o denominaciones, que
les den un carácter distintivo.
f) La traducción a otro idioma, la variación
ortográfica caprichosa o la construcción
artificial de palabras no registrables.
g) Las que reproduzcan o imiten, sin auto-
rización, escudos, banderas o emblemas
de cualquier país, estado, municipio o
divisiones políticas equivalentes, así
como las denominaciones, siglas, sím-
bolos o emblemas de organizaciones in-
ternacionales o gubernamentales de
cualquier otra organización reconocida
oficialmente, así como la designación
verbal de ello.
h) Las que reproduzcan o imiten signos o
sellos oficiales de control y garantía
adoptados por un país, sin autorización de
268 Marca registrada
la autoridad competente, o monedas, bi-
lletes de banco, monedas conmemorati-
vas o cualquier medio oficial de pago
nacional o extranjero.
i) Las que reproduzcan o imiten los nom-
bres o la representación gráfica de conde-
coraciones, medallas u otros premios
obtenidos en exposiciones, ferias, con-
gresos, eventos culturales o deportivos,
reconocidos oficialmente.
j) Las denominaciones geográficas, propias
o comunes, y los mapas, así como los
gentilicios, nombres y adjetivos, cuando
indiquen la procedencia de los productos
o servicios y puedan provocar confusión o
error en cuanto a su origen.
k) Los nombres de poblaciones o lugares
que se caractericen por la fabricación de
ciertos productos, para amparar éstos,
excepto los nombres de lugares de pro-
piedad particular, cuando sean especiales
e inconfundibles, y se tenga el consenti-
miento del dueño.
l) Los nombres, seudónimos, firmas y retra-
tos de personas, sin consentimiento de los
interesados o, si han fallecido, en su or-
den, del cónyuge, parientes consanguí-
neos en línea directa y por adopción, y
colaterales, ambos hasta el cuarto grado.
m) Los títulos de obras intelectuales o artís-
ticas, así como los títulos de publicacio-
nes y difusiones periódicas, los personajes
ficticios o simbólicos, los personajes hu-
manos de caracterización, los nombres
artísticos y de grupos artísticos, a menos
que el titular del derecho lo autorice.
n) Las denominaciones, figuras o formas
tridimensionales, susceptibles de enga-
ñar al público o inducir al error, enten-
diéndose por tales las que constituyan
falsas indicaciones sobre la naturaleza o
cualidades del producto o servicio que
pretenda amparar.
o) Las denominaciones, figuras o formas
tridimensionales, iguales o semejantes a
una marca que el Instituto Mexicano de la
Propiedad Industrial estime notoriamente
conocida en México, para ser aplicadas a
cualquier producto o servicio.
p) Una marca que sea idéntica o semejante
en grado de confusión a otra en trámite de
registro, a una registrada y vigente, apli-
cada a los mismos o similares productos
o servicios. Sin embargo, sí podrá regis-
trarse una marca que sea idéntica a otra
ya registrada, si la solicitud es planteada
por el mismo titular, para aplicarla a pro-
ductos o servicios similares.
q) Una marca que sea idéntica o similar en
grado de confusión, a un nombre comer-
cial aplicado a una empresa industrial,
comercial o de servicios, cuyo giro pre-
ponderante sea la elaboración o venta de
los productos o la prestación de los servi-
cios que se pretendan amparar con la
marca, y siempre que el nombre comer-
cial haya sido usado con anterioridad a la
presentación de la solicitud de registro de
la marca o la de uso declarado de la mis-
ma. Lo anterior no será aplicable cuando
la solicitud de marca la presente el titular
del nombre comercial, si no existe otro
nombre comercial idéntico que haya sido
publicado.
Temporalidad. Los efectos del registro de
una marca tendrán vigencia de 10 años. Este
plazo será renovable indefinidamente por
periodos iguales, si se cumplen los requisitos
legales y reglamentarios, lo que incluye su
uso cuando menos en una clase.
El registro de una marca concede a su
titular el uso exclusivo de la misma y la
posibilidad de perseguir ante los tribunales
a los terceros que la empleen sin su autori-
zación.

Existen diversas clases de marcas que el
reglamento establece (por ejemplo, bebidas
sin alcohol, bebidas alcohólicas, artículos de
limpieza), de las cuales el particular puede
solicitar el registro en una o varias.
Marcas colectivas Los comerciantes, fabrican-
tes, productores o prestadores de servicios,
por medio de sus asociaciones o sociedades,
podrán obtener el registro de una marca co-
mún, para distinguir sus bienes o servicios
respecto de los de terceros. Estas marcas
colectivas siguen las reglas anotadas para las
marcas en general.
Marcha, pago de Pago único que se efectúa en
el supuesto de que un pensionista fallezca. El
ISSSTE, siguiendo las formalidades que es-
tablezca su ley orgánica, entregará a los
deudores o a las personas que hayan cubierto
los gastos funerarios la cuantía de cuatro
meses de pensión.
Marina de guerra Véase Armada.
Medicamentos El art. 221 de la ley General de
Salud establece y proporciona las defini-
ciones de medicamento, fármaco, materia
prima, aditivo y materiales, por lo cual reco-
mendamos su lectura.
Por parte de la Secretaría de Salud se esta-
blece el control de la producción, comerciali-
zación y publicidad de los medicamentos.
También se determina la división de los
medicamentos en magistrales, oficiales y
especialidades farmacéuticas, según el
art. 224.
En el aspecto de control, registro y auto-
rización de medicamentos, la autoridad ad-
ministrativa realiza una intensa actividad
tendiente a controlar la calidad y las propie-
dades de los productos que se utilizan en el
campo de la salud. Representa un impor-
tante renglón de la actividad pública y su
Modalidades de la propiedad 269
perfeccionamiento resulta deseable, sobre
todo para la eliminación de productos cuya
utilización ha sido prohibida en otros países
por sus comprobados efectos dañinos.
Mejora regulatoria Véase Reforma adminis-
trativa.
México Véase Relación de trabajo entre el Esta-
do y sus servidores. Antecedentes mexicanos.
Migración Movimiento poblacional que impli-
ca el traslado de un lugar a otro, ya sea den-
tro del territorio nacional o de un país a otro.
Así, hay migración interna o externa.
Salir al exterior de la nación se califica
como emigración; llegar a un país extranjero
es inmigración. (Véase Inmigración.)
Ministro De ministrar: servir o ejercer un ofi-
cio (DRAE).
Titular de un órgano centralizado en los
regímenes parlamentarios. Denominación
que se da también a los colaboradores direc-
tos del jefe del ejecutivo en algunos países
de sistema presidencial. (Véase Secretaría de
Éstado.)
Modalidades de la propiedad Limitantes de
carácter general y permanente al derecho
absoluto sobre los bienes y sus accesorios. El
art. 27, párr. 3o., de la constitución política
federal establece:
La nación tendrá en todo tiempo el derecho de
imponer a la propiedad privada las modalida-
des que dicte el interés público [...]
Las modalidades de la propiedad que se pre-
vén en la disposición transcrita en el párrafo
anterior no son una forma que tenga el Estado
de adquirir bienes, sino sólo la posibilidad de
establecer limitantes a la propiedad privada
270 Motivación
en virtud de los intereses de la sociedad.
Deben estar establecidas en la ley de manera
general y permanente, sin afectar el dominio
de los bienes.
A pesar de obedecer a una causa de interés
público que prevé la ley, de ninguna manera
se indemnizará al particular cuya propiedad se
ve sujeta a ciertas limitantes, pues no se le ha
privado de ella.
Ejemplos de modalidades de la propiedad
los encontramos en materia de asentamientos
humanos, protección al ambiente (emisión de
humos y ruidos en establecimientos fabriles y
automóviles), en inmuebles declarados monu-
mentos históricos o artísticos, obras de arte,
libros y documentos raros o valiosos.
Las limitaciones al derecho de propiedad
han existido en todo sistema jurídico. Pién-
sese en las imposiciones del derecho romano
respecto a la obligación de administrar ade-
cuadamente el patrimonio propio, la equipa-
ración del pródigo con el menor de edad, la
protección de los intereses de los herederos
potenciales.
En las características de las modalidades
de la propiedad encontramos diferencias
con los procedimientos de adquisición de
bienes: en las primeras no hay cambio
de titular de la cosa ni pago de contrapres-
tación alguna; las establece la ley de mane-
ra abstracta, general y permanente, y
obedecen a causas de interés público. En
los modos de adquisición de bienes hay una
transmisión del dominio y, por lo general, el
Estado erogará alguna cantidad por concep-
to de contraprestación (precio, indemniza-
ción, etc.); corresponden a la actividad
normal de la administración pública o a
causas de utilidad pública y se refieren
a situaciones concretas y particulares.
Motivación Descripción de las circunstancias de
hecho que hacen aplicable la norma jurídica
al caso concreto. Es la adecuación lógica del
supuesto de derecho a la situación subjetiva
del administrado.
La necesidad de que la administración
pública funde y motive sus actos se recono-
ció en el siglo XIX por la jurisprudencia
francesa. En México, además del art. 16
constitucional, la Suprema Corte de Justicia
de la Nación ha reiterado este requisito, y
fijando para las resoluciones administrati-
vas que:
fundarlas implica señalar los preceptos lega-
les sustantivos... y motivarlas es mostrar que
en el caso se han realizado los supuestos de
hecho que condicionan la aplicación de aque-
llos preceptos.
Movimientos de personal Véase Adscripción.
Muerte del servidor público Véase Pensión
por fallecimiento.
Multa El Código Fiscal de la Federación de
1981 habla de sanciones. Pero el término,
obviamente, incluiría otras figuras y en rea-
lidad se está refiriendo sólo a sanciones pe-
cuniarias, es decir, a multas.
Las multas procederán en el caso de que
el particular haya incurrido en alguna ilici-
tud. En este caso, la ley también las conside-
ra accesorios de las contribuciones y
partícipes de su naturaleza, pero existen mu-
chas multas fijadas no a propósito de contri-
buciones, sino por ilícitos de otra índole y
que siempre tendrán carácter fiscal, según lo
ha establecido el tribunal federal de justicia
fiscal y administrativa. “Las multas no se
establecen con el propósito principal de au-
mentar los ingresos del Estado, sino para
castigar las transgresiones a las disposicio-
nes legales” (Margarita Lomelí C.), aunque
representen un significativo renglón finan-
ciero dentro de la ley anual correspondiente.

Municipio Etimológicamente: de tomar oficio,
obligación, tarea (BDE, J. Corominas).
Unidad de carácter jurídico, político y
geográfico, considerada la célula de la orga-
nización estatal. La ley le asigna ciertos
asuntos para ser atendidos por sus órganos
gubernamentales y delimita su ámbito terri-
torial.
Antecedentes en México. El municipio es
una de las figuras de organización política
más antiguas del mundo, suelen estudiarse
sus antecedentes en el derecho romano y en
el derecho español medieval, como prece-
dentes del actual municipio mexicano. Se le
considera la forma elemental de estructurar
políticamente a la sociedad.
Algunos historiadores consideran que
existe un antecedente más directo del muni-
cipio mexicano: el calpulli de los aztecas
que, a pesar de su carácter agrario fundamen-
tal, también realizaba actividades de tipo
administrativo. Al arribo de Hernán Cortés a
nuestro territorio, el grupo expedicionario
que lo acompañaba procede a fundar la Villa
Rica de la Vera Cruz tomando como base el
modelo español del municipio. Así se consti-
tuyó el primer ayuntamiento en México;
como regulación jurídica en esta materia, el
conquistador expidió las ordenanzas de 1524
y 1525.
A lo largo de la Colonia, el municipio se
establece, desarrolla y es regulado, siempre
con base en el esquema español; desde lue-
go, se le insertan ciertos matices locales, de
acuerdo con las necesidades del virreinato y
de la ciudad o villa donde se asentaban sus
autoridades. Éstas eran designadas general-
mente por el virrey y en algunos casos ex-
cepcionales por el propio rey de España.
Una vez independizado el país, el munici-
pio subsiste de manera precaria. Los docu-
mentos constitucionales de tipo federal, a
Municipio 271
partir del acta constitutiva (1824), contem-
plan escasa o indirectamente a esa figura ju-
rídico política, dado que se hacía hincapié en
la autonomía de las entidades federativas.
Sólo la constitución centralista de 1836 (sex-
ta ley, arts. 22, 23 y 25), se ocupó de regular
la existencia del ayuntamiento.
En el congreso constituyente de Queréta-
ro (1916-1917), el municipio es objeto de
gran discusión tanto porque se aducía que
regularlo iría en contra de la autonomía de
los estados, porque se pretendía señalar con
claridad sus fuentes de ingresos fiscales. La
tradición federalista de dejar que las legisla-
turas locales normaran la actividad munici-
pal era contraria a la idea de la Revolución
de 1910, en el sentido de crear el llamado
municipio libre. Finalmente, se superó la
costumbre constitucional de no proteger al
municipio y el art. 115 fijó las tibias medidas
que, con algunas importantes reformas, han
subsistido hasta nuestros días. Para el surgi-
miento de dicho art. 115 fue determinante la
situación que vivió el municipio durante el
gobierno de Porfirio Díaz, en el cual los fun-
cionarios intermedios entre el gobernador y
los ayuntamientos creaban casi siempre un
clima de violencia y de corrupción en la pro-
vincia.
Ubicación del municipio en el sistema fede-
ral. De conformidad con el art. 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, las partes de la federación, o sea,
los estados, adoptarán como base de su orga-
nización política y administrativa al munici-
pio, al frente del cual habrá un ayuntamiento
electo mediante sufragio universal.
Lo anterior significa que el Estado mexi-
cano está dividido, territorial y políticamen-
te, primero en entidades federativas y luego
en municipios. Esto lleva a anticipar que
existen tres niveles de gobierno: el federal, el
272 Municipio
local y el municipal, sin que ello quiera decir
que los estados miembros de la federación
surgieron por la suma de municipios que
hubieren decidido confederarse.
El municipio existe en la mayoría de los
países, aunque con distintas características
particulares y a veces otros nombres: comu-
na, burgo, condado. Los hay en Estados fe-
derales y en estados unitarios o centralistas.
Sin importar la denominación o tipo de Esta-
do, el municipio no siempre tendrá la misma
relación con el gobierno nacional; en algu-
nas ocasiones dependerá de él y en otras
gozará de una mayor o menor autonomía.
En resumen: aunque en nuestro sistema al
municipio se le otorga cierta autonomía, esto
no sucede en todos los demás países que
también son de tipo federal.
Naturaleza política administrativa. El mu-
nicipio se considera la célula política y ad-
ministrativa del estado, ya se trate de una
formación natural o porque el orden jurídico
lo reconozca y regule y, en algunos casos,
sean creados por éste. Surge como un fenó-
meno urbano, dada la necesidad de las ciuda-
des de contar con un gobierno local que
atienda los requerimientos de servicios co-
munes inmediatos.
El municipio puede enfocarse como
desconcentración, o bien, como descentra-
lización por región, de tipo político o ad-
ministrativo. Pero también puede contar con
un grado de autonomía o autarquía tal que lo
convierta en una entidad de carácter político
con funciones administrativas muy propias y
definidas.
En el fondo de las consideraciones ante-
riores yace la polémica acerca de si el Estado
moderno es un todo, y por ello desconcentra
cierta competencia en entes regionales, o si
la actual organización política estatal es la
suma de partes (municipios y estados).
Generalmente se acepta que el Estado
moderno (ente único y soberano en determi-
nado territorio) reconoce, por diversas cau-
sas y distintos fundamentos, la existencia de
entidades regionales, provistas de cometidos
y de competencia específicos.
Debido al origen, la evolución y la activi-
dad presente de los municipios, parece indu-
dable que su naturaleza y sus funciones son
tanto políticas como administrativas.
La doctrina acepta de manera unánime su
carácter administrativo; en lo que podría ha-
ber duda es en su naturaleza política. Sin
pretender ahondar en esta cuestión, resulta
palpable en la realidad que las autoridades
municipales poseen y ejercen cierto poder
dentro de su circunscripción territorial, lo que
determina su naturaleza política, además de
ser, de una u otra forma, agentes del Estado.
Gobierno municipal. El municipio es un
ente territorial de carácter político y admi-
nistrativo que cuenta con órganos de gobier-
no, según sea la legislación específica de
cada estado, y que sigue determinadas direc-
trices formuladas en la constitución federal,
lo que es acorde con el sistema vigente en
México.
El principal órgano del municipio y su
representante es el ayuntamiento, ente cole-
giado que tiene a su cargo el desempeño de
la función administrativa conforme a la
distribución de competencias que establece
la constitución de la república. Ese ayunta-
miento (integrado según lo prevea la ley
local correspondiente) no depende jerárqui-
camente del gobernador ni de algún funcio-
nario federal.
La disposición constitucional que señala
la prohibición de que exista autoridad algu-
na entre el ayuntamiento y el gobernador
tiene su origen en la situación anterior a
1917, en que hubo funcionarios (con diversas

denominaciones) que controlaban determi-
nado número de municipios, lo que gene-
raba los llamados cacicazgos. El texto
actual prohíbe ese tipo de jefes políticos,
pero no implica que haya relación jerárqui-
ca entre ayuntamiento y gobernador, sino
que la comunicación de ambos ha de ser
directa, sin intermediarios, como titulares
que son de entes autónomos.
El gobierno municipal se deposita, según
se dijo, en el ayuntamiento (encabezado por
el presidente municipal) como órgano ejecu-
tivo; también llegan a haber jueces de paz
con jurisdicción en el propio municipio; y
finalmente, en términos generales, la función
legislativa estará a cargo del congreso esta-
tal, ya que su autonomía no implica que
puedan legislar (con las excepciones que se
indican más adelante).
El municipio y las formas de organización
administrativa. Las formas de organiza-
ción administrativa (véase), son centralización,
desconcentración y descentralización, según
su relación directa, atenuada o indirecta con
el jefe del ejecutivo federal.
Un importante sector de la doctrina admi-
nistrativa (Gabino Fraga y Andrés Serra Ro-
jas, entre otros) sostiene que el municipio es
una forma de descentralización. Dicho sector
considera que ésta puede ser por servicio,
por colaboración y por región, y que el mu-
nicipio corresponde a esta última, ya que el
estado, por su medio, organiza y proporciona
los servicios públicos en determinada ciudad
o región.
Características. El tema del municipio co-
rresponde más al derecho constitucional y,
quizá con mayor precisión, al derecho muni-
cipal, por lo que nuestra descripción será
somera y se limitará a los aspectos admi-
nistrativos del mismo. En ese sentido, del
art. 115 de la constitución federal podemos
Municipio 273
destacar las siguientes características del
municipio:
1. Posee personalidad jurídica y patrimonio
propios.
2. Cuenta con un gobierno autónomo en el
ámbito administrativo.
3. Su órgano administrativo (ayuntamien-
to) es electo por medio de sufragio
universal.
4. Posee facultad reglamentaria para los
asuntos de su competencia.
5. Es el congreso local de la entidad fede-
rativa el que legisla para el ámbito
municipal. El municipio puede legislar
excepcionalmente en materia presupues-
tal y de asentamientos humanos.
6. Están a su cargo ciertos servicios públi-
cos de carácter vecinal.
7. Administra con autonomía su hacienda
pública (recursos monetarios, básica-
mente).
Autonomía. La constitución utiliza la expre-
sión municipio libre en el art. 115, la que
debe interpretarse principalmente como au-
tonomía en el ámbito administrativo. Esa
autonomía municipal es limitada y ello obe-
dece a múltiples razones, entre las que sobre-
salen:
a) La necesidad política de que exista un
solo poder soberano dentro del Estado
nacional.
b) La tendencia del gobierno central a some-
ter, de hecho o de derecho, a los gobier-
nos estaduales y municipales.
c) El viejo alegato de los partidarios del fe-
deralismo en el sentido de que sean los
estados quienes legislen en lo interno,
incluido, desde luego, lo municipal.
d) La existencia, ahora ya prevista en la
constitución, de que se suscriban los
274 Municipio
llamados convenios de coordinación. És-
tos permiten “arrancarle” a los munici-
pios, por parte de los gobiernos del estado
y federal, algunos de los ya escasos asun-
tos de su competencia.
e) De manera fundamental, la penuria econó-
mica en la que vive la mayoría de los mu-
nicipios debido a la falta de renglones
tributarios convenientes a sus necesidades
y a la índole de los servicios que deben
prestar a la colectividad. Esta situación de
finanzas inadecuadas, que se denunció en
el congreso constituyente de 1917, no es
privativa de México (también se presenta,
por ejemplo, en Francia, según Georges
Vedel).
Legislación municipal. Tanto las leyes fede-
rales como las estaduales tienen plena apli-
cación o vigencia en el territorio municipal y
a ellas están sujetos sus habitantes. Claro
está que ambos tipos de leyes deberán ceñir-
se en todos los casos a lo previsto en la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
El municipio carece de órgano legislativo
propio. Es el congreso de la entidad federati-
va el que legisla en materia municipal. Como
excepción a este principio tenemos dos ca-
sos: lo que se refiere al presupuesto de egresos
y lo que concierne a las disposiciones en
materia de desarrollo urbano que habrán de
emitir los ayuntamientos, aunque hay que
apuntar que en la doctrina no siempre se les
reconoce a esos dos casos la calidad de ley.
Mención especial requiere la existencia,
prácticamente en los 31 estados de la federa-
ción, de una ley orgánica municipal, la que
abarcará los siguientes aspectos que, desde
luego, varían de una a otra entidad:
1. Naturaleza del municipio.
2. Derechos y obligaciones de la población.
3. División territorial, indicando la cabecera
municipal o sede del ayuntamiento.
4. Servicios públicos.
5. Hacienda pública municipal: bienes, in-
gresos y egresos.
6. Gobierno municipal: ayuntamiento, pre-
sidente municipal, síndicos, regidores,
secretario y dependencias (direcciones o
departamentos).
7. La facultad reglamentaria del ayunta-
miento.
8. Concesiones, permisos, licencias y con-
tratos administrativos.
9. Recursos y sanciones administrativos.
10. Servidores públicos municipales.
11. De la desaparición del ayuntamiento e in-
habilitación de alguno de sus integrantes.
Relación entre el municipio, la federación y
las entidades federativas. En principio, la
constitución general de la república reparte
entre la federación, los estados y los munici-
pios los asuntos que les corresponda y reco-
noce así tres niveles. Cada uno de dichos
niveles cuenta con gobierno propio, según lo
hemos indicado.
Aun cuando no existe una relación jerár-
quica del municipio con la federación o con el
gobierno del estado, hay una serie de interac-
ciones de carácter legal o político. Por ejem-
plo, el gobierno local es el que legisla para el
municipio (por medio del congreso o legisla-
tura del estado) y los ayuntamientos deben
realizar determinados actos en ciertas mate-
rias, los cuales están previstos en las leyes
federales o locales. Al celebrar convenios de
coordinación pierden mucho de su ya precaria
autonomía, y su situación financiera depende
casi por completo de las participaciones tribu-
tarias que les hagan el estado y la federación.
De manera que, si bien existe una autono-
mía formal del municipio frente la entidad
federativa y ante el gobierno federal, no es
 Municipios por estado 275

menos cierto que también hay una subordina- de manera igual entre los diversos estados de
ción real debida a causas financieras y políti- la federación ni atendiendo a la superficie y
cas. (Véase Competencia municipal, Ingresos a su población. El número de municipios por
municipales y Municipios por estado.) entidad federativa es el siguiente:

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32. Distrito Federal 16
t. I, 17a. ed., Porrúa, México, 1996.
Vedel, Georges, Derecho administrativo, t. I,
Aguilar, Madrid, 1980. En el caso del Distrito Federal no se trata de
municipios, sino de delegaciones políticas
Municipios por estado En México existen (asimilables histórica y funcionalmente al
2 450 municipios, los que no están repartidos concepto de municipio).
276 Municipios por estado
De la diversa cantidad de municipios con
que cuenta cada estado se podrían describir
las causas y extraer conclusiones de todo
tipo: histórico, étnico, político, geográfico,
estratégico, sociológico, económico y cultu-
ral, lo cual indudablemente no es objeto de
nuestra disciplina. Bástenos recordar que las
particularidades de cada municipio determi-
narán su capacidad económica para realizar
sus funciones, las cuales también han de in-
fluir en su estructura administrativa; por
ejemplo, no será lo mismo la administración
en un municipio con más de un millón de
habitantes que en uno de 10 000.
Nacionalización Acto mediante el cual el Esta-
do reserva, para sí o a sus súbditos, algún
recurso natural o determinada actividad. Nos
encontramos, en principio, en presencia de
un concepto no jurídico.
1. Por medio de la nacionalización el Estado
no adquiere bienes, sino que reserva una
actividad a sus gobernados o se reserva
para sí determinado renglón de sus recur-
sos. Así, en el primer caso, están confia-
das exclusivamente a mexicanos algunas
actividades (cada vez menos por la aper-
tura al exterior), de conformidad con las
leyes de la materia. En el segundo caso, el
Estado, mediante expropiación o compra-
venta, se hará cargo de algún recurso o
actividad (es la situación de los hidrocar-
buros y de la energía eléctrica). De esta
forma, detrás de alguna llamada naciona-
lización habrá siempre una figura jurídica
que la haga realidad, sea esa figura la
expropiación, la compraventa de acciones
o la reforma legislativa.
2. La probable excepción en nuestro dere-
cho la constituye la nacionalización de
los bienes de corporaciones religiosas,
que estuvo regulada por el art. 27 de la
carta magna y la Ley de Nacionalización
de Bienes, Reglamentaria de la Fracc. II del
Art. 27 Constitucional. Es muy discuti-
ble si en este caso el Estado adquiría
bienes o sólo declaraba que algunos de
ellos debían ser inscritos como parte de su
patrimonio, al cual pertenecían por el
hecho de estar destinados a una corpora-
ción de tipo religioso. Se ha considerado
la posibilidad de que se trate de propie-
dad originaria o de que formen parte del
dominio directo del estado. Por lo gene-
ral, se hacía una declaratoria de naciona-
lización de bienes, que era un acto para
que determinado bien se inscribiera en el
registro público de la propiedad federal.
Podía darse una demanda por parte de la
Procuraduría General de la República de
nacionalización de bienes ante un juez
de distrito cuando existía denuncia de
particular u oposición a la declaratoria
de nacionalización. Creemos que se trató,
en realidad, de un caso de confiscación
con hondas raíces históricas. A partir de
la reforma constitucional del 28 de ene-
ro de 1992, este tipo de nacionalización
desapareció; los bienes adquiridos por
medio de ella con anterioridad a esa
fecha permanecen en el patrimonio pú-
blico.
278 Negativa ficta
3. En algunos países, por otro lado, se admi-
te la existencia de la nacionalización por
parte del Estado. Según Eduardo Novoa
Monreal, procederá la nacionalización
cuando se trate de recursos naturales o de
medios de producción, pudiendo o no
mediar indemnización. Para Ramón Mar-
tín Mateo, la indemnización siempre será
necesaria. La Organización de las Nacio-
nes Unidas ha admitido el derecho que
tienen los Estados para nacionalizar bie-
nes en esos términos, siempre que ello no
implique medidas discriminatorias. La
ausencia de indemnización estará justifi-
cada cuando no implique enriquecimien-
to injusto del Estado. En este orden de
ideas, cabe mencionar las nacionalizacio-
nes del cobre en Chile (1971), del canal
de Suez por Egipto (1956 ), de la planta
industrial soviética en la tercera década
del siglo XX y de los energéticos en Boli-
via (2006).
4. Con el auge del neoliberalismo, estas
acepciones del término nacionalización
tienden a caer en desuso.
Bibliografía: véase en Expropiación.
Negativa ficta Véase Silencio administrativo.
Nivel Ubicación, con efectos jerárquicos y para
prestaciones económicas, de un servidor pú-
blico dentro de la estructura organizacional
de una dependencia o entidad; generalmente
se refiere a los mandos medios y superiores,
aunque en ciertos casos alude a cualquier
trabajador al servicio del Estado.
Nombramiento Acto jurídico formal por el que
la administración pública designa a una per-
sona como funcionario o empleado y la so-
mete al régimen que, conforme a la ley, le
es aplicable específicamente a la función
pública. Es la forma normal para iniciar la
relación entre el Estado y los servidores pú-
blicos.
Es el acto final del procedimiento de de-
signación, que se inicia con la selección de
los candidatos a un cargo público según dis-
tintos sistemas que exigen cumplir requisitos
específicos, por los que se procura asegurar,
a criterio de la autoridad o de los ciudadanos,
la capacidad y honradez del futuro servidor
público.
Clases de nombramiento. Actualmente, en la
mayor parte de los países, el diseño de los
sistemas de selección de los servidores pú-
blicos se efectúa de acuerdo con la trascen-
dencia que socialmente se le reconozca a la
labor que les sea encomendada, y con ello se
establecen las distintas clases de nombra-
miento.
Sufragio. Selección mediante el voto de los
ciudadanos o de sus representantes (en el
caso de las elecciones indirectas). La prime-
ra es la manera usual de nombrar a los servi-
dores públicos más importantes; en México
se utiliza para designar al presidente de la
república, gobernadores, legisladores federa-
les y locales, ayuntamientos, entre otros.
Por decisión de un funcionario de rango
superior. Es la más común en nuestro medio
y la que tradicionalmente ha redituado pre-
eminencia social a quienes han sido investi-
dos mediante esta facultad. Esto es explicable
en un país en el que el Estado se ha conver-
tido en el patrón más importante.
Concurrencia de voluntades de distintas au-
toridades gubernamentales. Es en el caso de
los ministros de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, que requiere la propuesta del
presidente de la república, seguida de la se-
lección por la cámara de senadores.

Por decisión de un cuerpo colegiado. Por
ejemplo, la designación de los magistrados
de circuito y jueces de distrito en nuestro
poder judicial, a cargo del consejo de la judi-
catura federal.
Concurso. Por oposición o por méritos. En
virtud de éste, el aspirante deberá competir
con otros para ocupar el cargo vacante, me-
diante examen (oposición) o por la valora-
ción de la experiencia, especialización o
éxitos alcanzados en la materia propia del
cargo por desempeñar (méritos).
Por otra parte, nuestra legislación usa otra
clasificación que atiende a la temporalidad; en
este caso se habla de definitivo, interino, provi-
sional, por tiempo fijo o por obra determinada
(art. 15, fracc. III de la ley burocrática), de los
que el primero se perfila como la única forma
de nombramiento para empleados de base, ya
que las otras modalidades tienden a desapare-
cer por razones de índole administrativa.
El nombramiento en nuestra legislación. En
los arts. 3o. y 12 de la llamada ley burocráti-
ca se ubica al nombramiento como el acto
jurídico por el que se inicia una relación de
función pública entre el Estado y los trabaja-
dores a su servicio.
Trabajador es toda persona que preste un
servicio físico, intelectual o de ambos géne-
ros, en virtud de nombramiento expedido o
por figurar en las listas de raya de los trabaja-
dores temporales.
Los trabajadores prestarán sus servicios en
virtud de nombramiento expedido por el fun-
cionario facultado para extenderlo o por estar
incluidos en las listas de raya de trabajadores
temporales, para obra determinada o por
tiempo fijo.
Los trabajadores temporales constituyen mino-
ría en el ámbito laboral de la administración
Nombramiento 279
pública mexicana, y por los problemas que
en el pasado reciente ha provocado la contra-
tación en esos términos se restringió hasta
casi desaparecer; pero todavía hay trabajado-
res contratados a lista de raya (temporales),
que han acumulado los años de servicio sufi-
cientes para jubilarse.
En nuestro país los nombramientos que
tienen lugar a partir del sufragio directo son
los de:
a) Presidente de la república cada seis años
(art. 81 constitucional)
b) Gobernadores estaduales, de conformi-
dad con sus respectivas legislaciones
(art. 116 constitucional)
c) Senadores y diputados, sean éstos federa-
les o locales, incluso los integrantes de la
asamblea en el Distrito Federal (arts. 51,
56 y 122 constitucionales)
d) Funcionarios de los ayuntamientos, cons-
tituidos por presidente municipal, regido-
res y síndicos (art. 115 constitucional)
e) Jefe de gobierno y los delegados políticos
del Distrito Federal.
f) Integrantes de los comités vecinales en
las delegaciones del Distrito Federal.
En nuestros textos legales se prevén casos de
sufragio indirecto como la designación del
presidente de la república provisional, interi-
no o sustituto (art. 84 constitucional).
La modalidad de designar al servidor pú-
blico mediante la decisión de un superior
jerárquico tiene su ejemplo típico, en Méxi-
co, con lo dispuesto por la fracc. II del art. 89
de la constitución federal, que le otorga al
presidente de la república la facultad para:
Nombrar y remover libremente a los secreta-
rios de despacho, remover a los agentes diplo-
máticos y empleados superiores de hacienda y
nombrar y remover libremente a los demás
empleados de la unión, cuyo nombramiento o
280 Nombramiento
remoción no esté determinado de otro modo en
la constitución o en las leyes.
Las tres fracciones posteriores, contempladas
en ese mismo artículo, también se refieren a
dicha facultad presidencial para nombrar al
personal diplomático y al militar.
Como ejemplo de la concurrencia de vo-
luntades de distintas autoridades, además del
citado con motivo de la designación de los
ministros de la corte (art. 96 constitucional),
está el nombramiento de los magistrados del
tribunal superior de justicia del Distrito Fe-
deral, por parte del jefe del Distrito Federal,
nombramiento que requiere, además, la apro-
bación de la asamblea legislativa (art. 122
constitucional).
Aun cuando el sistema concursal para
aspirar a un empleo público no está desarro-
llado en nuestro medio, existen bases legales
para su aplicación. En ese sentido se pronun-
cia la fracc. VII del apartado B del art. 123
constitucional, al disponer que:
La designación del personal se hará mediante
sistemas que permitan apreciar los conoci-
mientos y aptitudes de los aspirantes.
En atención a la permanencia en el empleo,
la ley burocrática los clasifica en trabajado-
res de base y trabajadores de confianza;
los primeros cuentan con inamovilidad en los
términos del art. 6o. de la ley citada, la que
ha sido interpretada en el sentido de recono-
cerle al empleo un tratamiento que lo equipa-
ra con un derecho patrimonial constituido
con favor del empleado de base, a diferencia
del trabajador de confianza, a quien lo exclu-
ye de este derecho, y del régimen contempla-
do por la ley de la materia.
La relación jurídica de trabajo surge de la
prestación del servicio subordinado y dirigi-
do, y se formaliza con el nombramiento
autorizado por el oficial mayor, el director
general de personal o de administración, por
el titular de la unidad administrativa, en los
términos del reglamento interior de la secre-
taría u órgano desconcentrado y aceptado
por el propio empleado.
El nombramiento aceptado obliga a la
secretaría, departamento administrativo o
procuraduría y al trabajador al cumplimiento
de las obligaciones inherentes al mismo y a
las consecuencias que sean conforme a la
ley, al uso y a la buena fe.
La constancia de nombramiento deberán
autorizarla los servidores públicos faculta-
dos para ello, acreditará que el trabajador ha
sido nombrado legalmente para desempeñar
el puesto que especifica, que aceptó sus de-
beres y derechos, que protestó guardar la
constitución y las leyes que de ella emanen,
de conformidad con el art. 128 de la ley su-
prema. Esta protesta no se efectúa realmente,
sino en los niveles superiores; esto es inco-
rrecto, pues la obligación de tal formalidad
es para cualquier servidor público sin distin-
ción de rango, nivel o categoría.
En la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público la constancia de nombramiento a
que se refiere el párrafo anterior contendrá la
siguiente información:
1. Nombre y datos del registro federal de
contribuyentes del trabajador.
2. Unidad administrativa de adscripción.
3. Tipo de nombramiento y puesto.
4. Clave de pago y escala de remuneración
del puesto.
5. Descripción de la radicación del sueldo.
6. Nombre del puesto, de conformidad con
el catálogo institucional de puestos de la
secretaría.
7. Zona económica a la que corresponderá
la prestación del servicio.
8. Fijación del periodo de vigencia presu-
puestal.

9. Percepciones asignadas.
10. Horario de la jornada de trabajo.
11. Antecedentes inmediatos del puesto.
12. Datos personales del empleado (naciona-
lidad, sexo, estado civil, domicilio y telé-
fono).
13. Firmas de autorización de los servidores
públicos competentes y de aceptación del
trabajador.
14. Protesta conforme al art. 128 constitucio-
nal.
15. Lugar y fecha de expedición del nombra-
miento (podrá ser de carácter permanente
o temporal).
Nombres comerciales Figura de la propiedad
industrial. Es la denominación de una em-
presa. El derecho a su uso de manera exclu-
siva está protegido sin que sea necesario
obtener registro del mismo ante la autoridad
administrativa. La protección que la ley
otorga abarca la zona geográfica de la clien-
tela efectiva del establecimiento que use el
nombre.
Normatividad Conjunto de normas o reglas.
Compilación de disposiciones jurídicas ela-
borada para uso interno en alguna institución
gubernamental.
Esta expresión se emplea mucho en la
práctica administrativa mexicana para desig-
nar ese agrupamiento de reglas de derecho.
Dado el uso dogmático de su contenido, es
oportuno recordar que hay ciertos principios
que deben tomarse en cuenta: jerarquía nor-
mativa (constitución, ley y tratado, regla-
mento, circular, acuerdo), la derogación
tácita (toda norma de igual o superior rango
deroga a la anterior), además que existen di-
versos métodos de interpretación legal y no
sólo el gramatical; para aplicar correctamen-
te la norma jurídica no basta su lectura, ya
que el derecho es una ciencia compleja.
Nulidad del acto administrativo 281
Notificación Etapa dentro del procedimiento
administrativo mediante la que se da a cono-
cer al gobernado un acto que le afecta direc-
tamente. La notificación puede ser un
requisito de eficacia para algunos actos ad-
ministrativos. También le permite al particu-
lar enterarse del contenido del acto y, en su
caso, empezar el cómputo de los términos
para su impugnación mediante el recurso
administrativo, el contencioso administrati-
vo o el amparo, según proceda.
Cualquier acto administrativo debe hacer-
se de manera fehaciente del conocimiento
del interesado, ya sea por medio de notifica-
ción (por lo general en su domicilio) o me-
diante publicación en el periódico o diario
oficial del gobierno. La notificación misma
debe hacerse cumpliendo ciertas formali-
dades que la ley prevea y aquellas que suelan
seguirse por costumbre y lógica.
La Ley Federal de Procedimiento Admi-
nistrativo (1994) regula con cierto detalle la
figura de referencia.
Nulidad del acto administrativo Nulo es: falto
de fuerza para obligar (DEM, M. Alonso).
Defecto o vicio de un acto administrativo.
Los conceptos de inexistencia y nulidad en el
derecho civil. A lo largo de siglos, en el de-
recho civil se ha elaborado una teoría de las
nulidades de los actos jurídicos, basada fun-
damentalmente en la ausencia o los vicios de
los elementos y los requisitos del propio
acto. Como las consecuencias de tal ausencia
o vicio pueden ser muy diversas, se han efec-
tuado clasificaciones y vertido opiniones en
una interminable polémica, sin que hasta la
fecha se haya logrado alcanzar consenso
acerca de este particular.
La teoría de las nulidades vino a compli-
carse con el estudio de los actos inexistentes,
cuyo origen algunos atribuyen al derecho
282 Nulidad del acto administrativo
romano y otros al código de Napoleón, hasta
llegar al surgimiento de una corriente, mayo-
ritaria en la actualidad, la cual califica a la
inexistencia de contraria a la lógica, lo que
ha conducido a que insistentemente se hable
sólo de nulidades.
En este asunto se ha creado una termino-
logía muy variada, según los alcances que se
den a la irregularidad que afecta a un acto:
nulidad absoluta y nulidad relativa; acto
nulo y anulable; nulo de pleno derecho;
convalidable e inconvalidable; ineficacia;
nulidad subsanable e insubsanable, etc. Des-
de luego, en este lugar no es posible ni con-
veniente analizar esos términos y sus
alcances.
El Código Civil Federal adopta el sistema
de inexistencia, nulidad absoluta y nulidad
relativa, aunque de hecho trata sólo de actos
nulos convalidables y no convalidables, se-
gún el contenido de los arts. 2224 y 2242.
Conforme el citado código civil, la nuli-
dad absoluta no desaparece por conforma-
ción ni prescripción y puede invocarla
cualquier interesado, en tanto que los actos
jurídicos afectados de nulidad relativa son
convalidables, según las disposiciones que
transcribimos en seguida:
Art. 8o. Los actos ejecutados contra el tenor
de las leyes prohibitivas o de interés público
serán nulos, excepto en los casos en que la
ley ordene lo contrarío.
Art. 2224. El acto jurídico inexistente por la
falta de consentimiento o de objeto que pueda
ser materia de él, no producirá efecto legal
alguno. No es susceptible de valer por confir-
mación, ni por prescripción; su inexistencia
puede invocarse por todo interesado.
Art. 2225. La ilicitud en el objeto, en el fin o
en la condición del acto produce su nulidad,
ya absoluta, ya relativa, según lo disponga
la ley.
Art. 2226. La nulidad absoluta por lo general
no impide que el acto produzca provisional-
mente sus efectos, los cuales serán destrui-
dos retroactivamente cuando se pronuncie
por el juez la nulidad. De ella puede prevaler-
se todo interesado y no desaparece por la
confirmación o la prescripción.
Art. 2227. La nulidad es relativa cuando no
reúne todos los caracteres enumerados en el
artículo anterior. Siempre permite que el acto
produzca provisionalmente sus efectos.
Art. 2228. La falta de forma establecida por
la ley, si no se trata de actos solemnes, así
como el error, el dolo, la violencia, la lesión,
y la incapacidad de cualquiera de los auto-
res del acto, produce la nulidad relativa del
mismo.
Art. 2229. La acción y la excepción de nulidad
por falta de forma compete a todos los intere-
sados.
Art. 2230. La nulidad por causa de error, dolo,
violencia, lesión o incapacidad, sólo puede
invocarse por el que ha sufrido esos vicios de
consentimiento, se ha perjudicado por la le-
sión o es el incapaz.
Art. 2231. La nulidad de un acto jurídico por
falta de forma establecida por la ley, se extin-
gue por la confirmación de ese acto hecho en
la forma omitida.
Art. 2232. Cuando la falta de forma produzca
nulidad del acto, si la voluntad de las partes
ha quedado constante de una manera indubi-
table y no se trata de un acto revocable,
cualquiera de los interesados puede exigir
que el acto se otorgue en la forma prescrita
por la ley.
Art. 2233. Cuando el contrato es nulo por in-
capacidad, violencia o error, puede ser confir-
mado cuando cese el vicio o motivo de
nulidad, siempre que no concurra otra causa
que invalide la confirmación.
Art. 2234. El cumplimiento voluntario por me-
dio del pago, novación, o por cualquier otro
modo, se tiene por ratificación tácita y extin-
gue la acción.

Art. 2235. La confirmación se retrotrae al día
en que se verificó el acto nulo; pero ese efec-
to retroactivo no perjudicará a los derechos de
tercero.
Art. 2238. El acto jurídico viciado de nulidad
en parte, no es totalmente nulo, si las partes
que lo forman pueden legalmente subsistir
separadas, a menos que se demuestre que al
celebrarse el acto se quiso que sólo íntegra-
mente subsistiera.
Art. 2239. La anulación del acto obliga a las
partes a restituirse mutuamente lo que han
recibido o percibido en virtud o por conse-
cuencia del acto anulado.
Derecho comparado. En Argentina se habla
de actos inexistentes, nulos y anulables; se
polemiza acerca de los primeros y se señala
la necesidad de desarrollar una teoría propia
de la invalidez de los actos administrativos.
En España, la ley regula la nulidad de
pleno derecho y la anulabilidad, en tanto que
lo más avanzado de la doctrina (Juan Santa-
maría Pastor) sostiene que se supere la idea de
los actos inexistentes y elabora una teoría
de la ineficacia en el derecho administrativo.
La jurisprudencia del contencioso admi-
nistrativo francés desarrolló la idea de los
actos inexistentes, indicando, además, que
cualquier nulidad debe estar prevista en el
texto legal para invocarla y decretarla en su
caso.
En Italia parece haber una tendencia más
favorable a la figura de la inexistencia. Al
lado de la nulidad en sus dos variantes, se
añade un cuarto renglón: irregularidades se-
cundarias que no trascienden a la validez del
acto al carecer de importancia.
La crítica que puede hacerse a la teoría
civilista, quizá se considere un atrevimiento
ante la tradición y el prestigio de sus elabo-
raciones, es que en algunas ocasiones ha
resultado poco práctica y que no es posible
traspasarla, sin más, al derecho público,
Nulidad del acto administrativo 283
debido a la diferencia de sujetos e intereses
tutelados.
Las nulidades en el derecho administrativo.
Las llamadas nulidades en el derecho admi-
nistrativo resultan ser un punto complejo de
nuestra disciplina, en el que hay gran confu-
sión doctrinaria y legislativa, ya sea por
pretender calcar las instituciones que en de-
recho civil existen en este renglón, o bien,
porque se desarrollan teorías propias que no
son totalmente aceptadas ni resuelven del
todo el problema práctico.
Como mencionamos al principio, las irre-
gularidades son defectos o vicios de un acto
administrativo al carecer éste de uno de sus
elementos o requisitos, o porque éstos son
inadecuados. La ineficacia se refiere a la
falta de realización de un acto, es decir, no
producir los efectos para los cuales se creó.
El problema de las nulidades o irregulari-
dades en el derecho administrativo se descri-
be con acierto en la siguiente cita:
La teoría sobre las irregularidades de los ac-
tos administrativos constituye uno de los capí-
tulos más difíciles del derecho público. La
inexistencia de disposiciones expresas que la
regulen, junto con la evidente inaplicabilidad
del derecho civil, ha hecho que la elaboración
de los principios en esta materia quede librada
a la doctrina y la jurisprudencia. Por esa ra-
zón. y tratándose de cuestiones que promue-
ven grandes dudas —incluso en el derecho
privado, donde hay textos expresos de carác-
ter general—, no es de extrañar las vacilacio-
nes y aun contradicciones en esta materia.
Enrique Sayagués Laso
Extinción en virtud de recursos o por senten-
cias de tribunales administrativos o de am-
paro. Dentro de los medios de control de la
legalidad de la administración pública se se-
ñalan en nuestro derecho, fundamentalmen-
te, el recurso administrativo, el contencioso
284 Nulidad del acto administrativo
administrativo y el juicio de amparo. Estos
sistemas deberán estudiarse de manera par-
ticularizada.
Como medios anormales de extinción de
actos administrativos, las decisiones a recur-
sos, a procesos contencioso administrativos
y judiciales (amparo), indican que la irregu-
laridad que aduce el particular es o no cierta
y, por tanto, se ordena la ineficacia o la nuli-
dad solicitada, o bien, se confirma la lega-
lidad del acto impugnado. También se puede
pronunciar en el sentido de que se subsane la
irregularidad.
Desde otro enfoque, dichos sistemas de
impugnación son los medios de defensa con
que cuenta el particular ante el poder público
contra actos que considere lesivos a sus inte-
reses por ilegales o inoportunos, es decir, por
actos irregulares cuya ineficacia deberá deci-
dirse.
De manera excepcional, en materia tribu-
taria, la autoridad podrá solicitar ante los
tribunales contencioso administrativos la nu-
lidad de un acto favorable al gobernado.
Las nulidades en la Ley Federal de Procedi-
miento Administrativo. La ley del rubro ex-
cluye de su aplicación las materias de índole
fiscal, financiera, ministerio público, agraria,
laboral, competencia económica, responsa-
bilidad de servidores públicos, electoral; así
como cuestiones locales, municipales y de
paraestatales.
En el tema que nos ocupa, habla de nuli-
dad y anulabilidad del acto administrativo,
sobre las que prevé lo siguiente:
Art. 6o. La omisión o irregularidad de cuales-
quiera de los elementos o requisitos estable-
cidos en las fraccs. I a XII del art. 3o. de la
presente ley producirá la nulidad del acto ad-
ministrativo.
El acto administrativo que se declare jurídi-
camente nulo será inválido; no se presumirá
legítimo ni ejecutable; será subsanable, sin
perjuicio de que pueda expedirse un nuevo
acto. Los particulares no tendrán obligación de
cumplirlo y los servidores públicos deberán
hacer constar su oposición a ejecutar el acto,
fundando y motivando tal negativa. La declara-
ción de nulidad producirá efectos retroactivos.
En caso de que el acto se hubiera consu-
mado, o bien sea imposible de hecho o de
derecho retrotraer sus efectos, sólo dará lugar
a la responsabilidad del servidor público que
lo hubiere emitido u ordenado.
Art. 7o. La omisión o irregularidad en los ele-
mentos y requisitos señalados en las fraccs.
XII a XVI del art. 3o. de esta ley, producirá la
anulabilidad del acto administrativo.
El acto declarado anulable se considerará
válido; gozará de presunción de legitimidad y
ejecutividad, y será subsanable por los órga-
nos administrativos mediante el pleno cum-
plimiento de los requisitos exigidos por el
ordenamiento jurídico para la plena validez y
eficacia del acto. Tanto los servidores públicos
como los particulares tendrán obligación de
cumplirlo.
El saneamiento del acto anulable produci-
rá efectos retroactivos y el acto se considerará
como si siempre hubiere sido válido.
Art. 3o. Son elementos y requisitos del acto
administrativo:
I. Ser expedido por órgano competente, a
través de servidor público, y en caso de
que dicho órgano fuere colegiado, reúna
las formalidades de la ley o decreto para
emitirlo.
II. Tener objeto que pueda ser materia del
mismo, determinado o determinable; pre-
ciso en cuanto a las circunstancias de
tiempo y lugar, y previsto por la ley.
III. Cumplir con la finalidad del interés público
regulado por las normas en que se con-
creta, sin que puedan perseguirse otros
fines distintos.
IV. Hacer constar por escrito y con la firma
autógrafa de la autoridad que lo expida,
salvo en aquellos casos en que la ley
autorice otra forma de expedición.

V. Estar fundado y motivado.
VI. Estar fundado y motivado debidamente
[SIC].
VII. Ser expedito sujetándose a las disposi-
ciones relativas al procedimiento admi-
nistrativo previstas en esta ley.
VIII. Ser expedido sin que medie error sobre
el objeto, causa o motivo, o sobre el fin
del acto.
IX. Ser expedido sin que medie dolo o vio-
lencia en su emisión.
X. Mencionar el órgano del cual emana.
XI. Ser expedido, en su caso, por órgano co-
legiado habiéndose satisfecho los requisi-
Nulidad de pleno derecho La que prevé la ley
tos exigidos por la ley o decreto, según
sea el caso, para la expedición del acto.
XII. Ser expedido sin que medie error respecto
a la referencia específica de identifica-
ción del expediente, documentos o nom-
bre completo de las personas.
XIII. Ser expedido señalando lugar y fecha de
emisión.
XIV. Tratándose de actos administrativos
que deban notificarse, deberá hacerse
Nulidad de pleno derecho 285
mención de la oficina en que se encuen-
tra y puede ser consultado el expediente
respectivo.
XV. Tratándose de actos administrativos re-
curribles deberá hacerse mención de los
recursos que procedan.
XVI. Ser expedido decidiendo expresamente
todos los puntos propuestos por las par-
tes o establecidos por la ley.
Bibliografía: véase en Irregularidades e inefi-
cacias del acto administrativo.
con ese carácter o que, en casos excepciona-
les, ordena la autoridad judicial ante actos
administrativos emitidos por algún órgano
que resulte notoriamente incompetente, o
porque se haya producido sin respetar en
lo más mínimo las formas correspondien-
tes, o bien, constituya un delito o su objeto
sea obviamente imposible.
Obligaciones de la dependencia Deberes de
carácter jurídico laboral que tiene un órgano
centralizado frente a los servidores públicos,
con motivo de la función pública que éstos
realizan.
En la función pública el patrón es el Es-
tado, pero en los ordenamientos jurídicos
aplicables se menciona al titular de la depen-
dencia como el obligado frente al servidor
público, lo que es aparente, ya que la rela-
ción laboral se da entre el trabajador y el
Estado (federación, entidades federativas o
municipios). Usualmente se indican como
obligaciones las que en seguida se anotan:
1. Proporcionar el equipo para la realización
de las actividades a efecto del cumpli-
miento de sus programas, de conformidad
con la organización y recursos presupues-
tales y respetando la dignidad del trabaja-
dor; promover las medidas que tiendan a
su desempeño eficiente e institucional,
así como su bienestar personal y el de su
familia.
2. Informar a los trabajadores de los concur-
sos escalafonarios; y extender los nom-
bramientos que procedan.
3. Señalar a la comisión de escalafón las
vacantes que se presenten una vez que se
produzca la baja o se aprueben plazas de
base.
4. Aceptar las propuestas sindicales para
cubrir las plazas vacantes del último ni-
vel, en los términos del art. 62 de la ley
burocrática.
5. Preferir, en igualdad de condiciones, a los
trabajadores sindicalizados, a los que con
anterioridad hubieran prestado servicios
y a quienes tengan a éste como único in-
greso familiar.
6. Dar preferencia a las propuestas de incor-
poración que formulen los trabajadores
que opten por alguna pensión, en cual-
quiera de las modalidades que prevé el
sistema estatal de seguridad social, o en
caso de fallecimiento cuando el trabaja-
dor hubiera generado derechos para jubi-
larse.
7. Cubrir oportunamente a los servidores
públicos la remuneración que señalan los
tabuladores, las primas, aguinaldo y otras
prestaciones que devengan, de confor-
midad con lo que establecen los ordena-
mientos jurídicos y los usos de la
dependencia.
8. Proporcionar al servidor público una co-
pia del documento en que consta su nom-
bramiento.
288 Obligaciones de la dependencia
9. Efectuar los descuentos procedentes y
devolver al trabajador o recuperar aque-
llos que no procedan.
10. Emplear los servicios del trabajador sólo en
las tareas que comprenda su puesto.
11. Dar al servidor público y a sus familiares
un trato respetuoso e imparcial y fomen-
tar las buenas relaciones para el mejor
desempeño de sus labores.
12. Dar a conocer oportunamente al trabaja-
dor las comisiones determinadas por la
dependencia, proporcionándole pasajes y
viáticos en los términos previstos en la
ley y condiciones generales de trabajo.
13. Proporcionar el equipo que requiera el
servidor público para el desempeño de su
trabajo.
14. Informar con oportunidad al trabajador
las causas de traslado por periodos mayo-
res, dándole gastos de viaje y mudanza
del menaje de casa, salvo que el traslado
lo hubiera solicitado el trabajador.
15. Otorgar y fomentar al trabajador la capa-
citación para mejorar la función pública,
que propicie al mismo tiempo su desarro-
llo personal.
16. Conceder los descansos, vacaciones, per-
misos y licencias que legalmente le co-
rrespondan al empleado público.
17. Otorgar los estímulos y recompensas ci-
viles en los términos de la ley de la mate-
ria y de las condiciones generales de
trabajo, y tomar en cuenta el parecer del
sindicato de la propia dependencia.
18. Fomentar actividades cívicas, culturales,
deportivas y sociales, conjuntamente con
el sindicato.
19. Asignar al trabajador tareas adecuadas a
sus posibilidades de desempeño, en caso
de incapacidad parcial permanente.
20. Dar el apoyo que requieran para el des-
empeño de sus labores las comisiones de
seguridad e higiene.
21. Patrocinar jurídicamente a los servidores
públicos cuando sean procesados por ac-
tos ejecutados en cumplimiento de su
deber y otorgar las fianzas que sean fija-
das para que obtengan su libertad.
22. Asignar al trabajador el cargo que desem-
peñaba o equivalente al reingresar a la
función pública, en caso de supresión del
puesto durante su ausencia.
23. Disponer la reanudación de labores del
trabajador, una vez que se dicte sentencia
absolutoria, en el caso de suspensión tem-
poral del nombramiento.
24. Cubrir al servidor público la indemniza-
ción por cese injustificado en el caso de
haber optado por ella, así como los sala-
rios caídos y otras prestaciones en los
términos del laudo, según lo previsto en
la ley.
25. Acatar el laudo respectivo, y reinstalar al
servidor público en el puesto o en otro
equivalente, en el caso de ocupación o
supresión del que desempeñaba.
26. Expedir a los trabajadores los documen-
tos necesarios para la obtención de pres-
taciones que otorgue el sistema de
seguridad social.
27. En caso de fallecimiento del trabajador,
cubrir a quien se haya hecho cargo de los
gastos de inhumación el importe de cua-
tro meses de salario.
28. Proporcionar al sindicato, para el desarro-
llo de sus actividades, la información re-
lativa a los trabajadores miembros de él.
29. Permitir al trabajador la asistencia a las
actividades sindicales.
30. Dictar medidas de seguridad para los ca-
sos de incendio, terremoto y otros hechos
que pongan en peligro al personal.
Obligaciones del servidor público En la reali-
zación de la función pública los trabajadores
están obligados, principalmente, a:

1. Efectuar las actividades propias de su
puesto con el cuidado, eficiencia y efica-
cia que requiere la realización de los
programas, en los términos de las condi-
ciones generales de trabajo.
2. Comportarse con rectitud, respeto e im-
parcialidad con sus superiores jerárqui-
cos, compañeros y subordinados, así
como con los parientes de éstos, dentro y
fuera de los recintos de trabajo y del ho-
rario laboral, a efecto de coadyuvar a la
armonía en el desarrollo de la función
pública.
3. Sujetarse a la dirección y dependencia de
sus jefes inmediatos, y seguir las directri-
ces que éstos le señalen en el ejercicio de
sus facultades e informar de cualquier
irregularidad en la función pública de que
tenga conocimiento.
4. Cooperar idóneamente en la formulación
de los programas de las unidades de ads-
cripción y guardar reserva de los asuntos
que lleguen a su conocimiento con moti-
vo del trabajo que tengan carácter secre-
to o que por su naturaleza no deben
divulgarse.
5. Evitar actos que pongan en peligro su se-
guridad y la de sus compañeros; además,
conservar en buen estado los muebles,
documentos, valores, equipo y demás
efectos que se le den para el desempeño
de la función pública e informar por es-
crito a su jefe inmediato los desperfectos
que esos bienes sufran.
6. Cubrir la reparación del daño que inten-
cionalmente, por negligencia o impericia,
cause a los bienes públicos que use al
servicio de la institución, cuando de las
indagaciones que se realicen quede de-
mostrado que el daño le es imputable.
7. Participar en los programas de capacita-
ción en términos del reglamento de la
materia.
Obligaciones del servidor público 289
8. Concurrir puntualmente al lugar de tra-
bajo para el desempeño de sus labores,
y permanecer en él durante el horario
laboral de acuerdo con la naturaleza de
sus tareas y con sujeción a lo previsto
en las normas aplicables y a su nombra-
miento.
9. Desarrollar las labores correspondientes a
su puesto sin perjuicio de que disfrute de
la exención en el control de asistencia.
10. Residir dentro del país salvo cuando las
oficinas donde preste servicios no estén
ubicadas en el mismo o sea autorizado
expresamente para tal fin.
11. Registrar y actualizar los datos de su do-
micilio particular, dentro de un plazo
breve, en su centro de trabajo.
12. Usar en el desempeño de las labores, los
uniformes y el equipo de seguridad que la
dependencia le otorgue, cuando el puesto
lo requiera o en acatamiento de disposi-
ciones legales o reglamentarias.
13. Permanecer en su centro de trabajo el
tiempo indispensable para prestar el apo-
yo que se requiera, en los casos de catás-
trofe en que peligre la vida o la seguridad
del trabajador, los servidores públicos o la
existencia de las instalaciones, y observar
las disposiciones vigentes de prevención
de riesgos.
14. Avisar a su oficina de adscripción los
casos de enfermedad o accidente que le
afecten, así como de los que tenga cono-
cimiento.
15. Sujetarse a las visitas y los exámenes
médicos en los términos de ley.
16. Cumplir las comisiones que se le encar-
guen y para los casos de traslado, presen-
tarse al nuevo lugar de trabajo.
17. Tratar con cortesía y prontitud al pú-
blico.
18. Participar en los actos culturales, de-
portivos y sociales que promuevan la
290 Obra pública
dependencia y el sindicato, que vayan
de acuerdo con sus aptitudes, edad y
salud.
19. Cubrir las deudas contraídas con el Esta-
do y devolver los pagos que se le hayan
hecho en exceso, con sujeción a lo esta-
blecido en las leyes correspondientes.
20. Responsabilizarse de las tareas asignadas
al puesto que desempeña hasta que haga
entrega del mismo y de los valores o bie-
nes cuya custodia tenga; informar del es-
tado de los asuntos; llevar a cabo la
devolución de material y equipo de acuer-
do con los ordenamientos aplicables.
21. Comparecer ante la autoridad que lo re-
quiera, cuando se trate de hechos propios,
le consten o haya intervenido en el levan-
tamiento de actas administrativas.
22. Portar el gafete de identificación en el
interior de su centro de trabajo y, en su
caso, mostrar la credencial que lo acredita
para determinada actividad oficial.
Obra pública Véase Contrato de obra pública.
Oficial mayor Funcionario de alto nivel pre-
sente en casi todo organigrama de los entes
centralizados. Debe su nombre a que, en
alguna época, se denominó oficiales a los
empleados gubernamentales (servidores pú-
blicos en la terminología actual), y el encar-
gado de las relaciones con ellos era el más
importante: el oficial mayor.
Oficialía mayor Oficina que por lo general
tiene a su cargo la captación y el manejo de
personal, las adquisiciones, la conservación,
los inventarios, los archivos, la elaboración
de manuales de organización, etcétera.
Oficio circular Véase Circular.
ONG Véase Organismos no gubernamentales.
Oposición Sistema o modalidad para designar a
los servidores públicos. Las pruebas para ac-
ceder a un empleo público se han transfor-
mado en un nuevo trámite, al que no está
necesariamente supeditado el nombramiento,
lo que desvirtúa la existencia de dicha figura,
poco desarrollada en nuestra legislación.
La oposición, como modalidad de nom-
bramiento, está destinada a evolucionar para
usarse en la mayoría de los casos a efecto de
suplir los métodos basados en la recomenda-
ción o en corruptelas, que tanto dañan el co-
rrecto desempeño de la función pública.
Véase Concurso para ingreso.
Orden público La noción de orden público es
de las más estudiadas y controvertidas en la
teoría jurídico administrativa y constituye,
según Ramón Martín Mateo y Francisco
Sosa Wagner, uno de los tres pilares del de-
recho administrativo clásico.
No debe confundirse con la paz callejera.
Son numerosos los intentos por definirlo,
y hay quien estructura el estudio de la parte
especial del derecho administrativo a partir
de este concepto.
El orden público lo conceptúa Bartolomé
A. Fiorini como un gran contenido: “noción
en sí, nunca como una institución y menos
una figura jurídica, que bajo su imperio, la
libertad individual queda restringida y sin
defensa”. El hecho de que pueda ser un con-
cepto metajurídico no significa que carezca
de implicaciones de índole jurídica. En este
sentido se pronuncia Rafael Bielsa al asentar
que “el orden público no es estrictamente un
concepto jurídico sino que puede contener la
idea de una ética social y una economía po-
pular, es la fórmula del bienestar general, y
su función, formalmente al menos, es asegu-
rar el orden jurídico”.
Desde una perspectiva filosófica, Luis
Recaséns Siches establece que para la
291 Orden público
existencia de las libertades éstas tienen que
ser limitadas, y las razones para ello son
primordialmente de ética social, de orden
público y de bienestar general; entendiendo
el concepto que nos ocupa como la ausencia
de perturbaciones materiales, como alboro-
tos, motines, sediciones, es decir, la total
falta de desórdenes, ya que el ejercicio de las
libertades individuales sólo puede efectuarse
en la paz, la tranquilidad y la seguridad; sin
embargo, cómo se interprete el orden públi-
co resulta conflictivo, pues esta idea ha sido
manejada con un especial sentido político de
carácter tradicional.
Lo anterior conduce a plantear lo dicho
por Carlos García Oviedo y Enrique Martí-
nez Useros: el orden público no es un valor
absoluto, sino relativo, pues no sólo se habla
de alterar la tranquilidad y seguridad públi-
cas, sino también de perturbar el normal
funcionamiento de los servicios públicos y
de alterar la paz pública.
Por su parte, José Canasi establece que el
orden público es un contenido del orden ju-
rídico; según Kelsen, debemos entender éste
como un sistema de normas con sustancia
constitucional referida al Estado. Por ello, el
orden público abarca al derecho público y al
privado. Se presenta como un conjunto de
reglas e instituciones destinadas a mantener
en un país el buen funcionamiento de los
servicios públicos, la seguridad y la morali-
dad de las relaciones entre particulares, y
cuya aplicación en las convenciones no pue-
den, en principio, excluirla los contratantes,
en opinión de Capitant.
Ahora bien, el orden público se puede
referir (Salvat) a un conjunto de principios
de orden superior, políticos, económicos,
morales y algunas veces religiosos, a los
cuales una sociedad considera estrechamente
vinculada la existencia y la conservación de
la organización social establecida.
Orden público 291
Para Georges Vedel, el orden público, en
el sentido administrativo del término, se
constituye mediante un mínimo determinado
de condiciones esenciales requeridas por una
vida social conveniente y su contenido varía
con el estado de las creencias sociales. La
seguridad de los bienes y de las personas,
la salubridad y la tranquilidad constituyen su
fundamento; incluye igualmente aspectos
económicos e incluso estéticos (cuestiones
arquitectónicas).
Como se observa, la idea de orden públi-
co no tiene una clara definición ni hay con-
senso general acerca de cómo conceptuarlo,
ya que dependiendo del país, el autor y las
circunstancias que se presenten, éste varía.
Sin embargo, dentro de las semejanzas están
la de mantener la seguridad, la paz, el orden
social y el ejercicio de las libertades indivi-
duales, aunque, paradójicamente, para tal
objeto se limiten éstas.
Dichas limitaciones se logran mediante la
figura denominada policía administrativa,
estudiada en la voz correspondiente; baste su
mención para establecer que la convivencia
humana no es fruto sólo de la buena fe, sino
que también requiere órganos encargados de
vigilar el respeto dentro de esa convivencia
y, si es necesario, usar la fuerza con el fin de
conservar la paz. (León Duguit: “El derecho
sin la fuerza es la impotencia; la fuerza sin el
derecho es la barbarie.”)
La fuerza opera de dos maneras: como
coacción psíquica o como coacción física;
la primera implica que la norma jurídica
contiene una sanción, y el temor a ésta es el
motivo interno para que sea cumplida; la
segunda es el conjunto de instituciones bá-
sicas del Estado que intervienen con el fin
de que se cumpla la norma o se deduzca la
responsabilidad, para ello se acude a me-
dios mecánicos que mantengan el orden
público.
292 Orden público
En este sentido, el orden público es una
noción material y externa que debe confor-
marse de tres elementos tradicionales:
1. La tranquilidad pública o tranquilidad en
las calles.
2. La seguridad pública o garantía preventi-
va permanente contra los delitos.
3. La salubridad pública o garantía preventiva
permanente contra los factores que pongan
en peligro la salud de la comunidad.
La doctrina moderna del derecho administra-
tivo considera estos tres elementos tradicio-
nales del orden público, y agrega los que a
continuación se anotan:
4. Alimentación integral del pueblo.
5. Educación.
6. Planeación demográfica.
No debe olvidarse el aspecto moral e ideoló-
gico del orden público, pues ahí reside el
elemento psicológico del respeto a las nor-
mas que permiten la convivencia social; pero
tampoco hay que limitar la noción a uno solo
de sus elementos.
Lo anotado nos permite afirmar que el or-
den público se encuentra inmerso en el dere-
cho, sin hacer distinción en público o privado,
ya que si bien se estudia como el imperio de
la ley, la normalidad jurídica, el buen fun-
cionamiento de los servicios públicos y del
actuar del Estado, también se halla en las
relaciones de los particulares entre sí, de tal
suerte que vemos al orden público ínsito en
el derecho privado, en aspectos de familia o
bien en las reformas al código civil en mate-
ria de arrendamiento; ello sin dejar de consi-
derar que todo convenio, contrato o acto que
se celebre entre los particulares, no puede
dejar de observar las leyes que entrañan el
orden público. La contravención a este prin-
cipio traería como consecuencia que ese acto
o cláusula se tuviera por no puesta o fuera
nula de pleno derecho, no sólo para salva-
guardar los derechos del particular contra-
tante, sino porque va más allá de esa
protección puesto que aceptar un acto con-
trario al orden público sería socavar el nor-
mal funcionamiento de la sociedad en sí
misma. Esta limitación que se indica no es
nueva, por el contrario, tiene su fuente indi-
recta en el derecho romano, el cual influye
en los códigos napolitano y napoleónico. En
efecto, el código francés establece: no pue-
den derogarse, por convenciones privadas,
las leyes que interesen al orden público y a las
buenas costumbres.
En atención a lo anterior Betti (citado por
Cardini) expone que el orden público es una
noción de contenido variable y elástico, a
efecto de cristalizar en torno suyo las normas
de interés político que exigen observancia
incondicional e inderogable por parte de la
actividad privada.
Hasta aquí hemos considerado el orden
público como un término unívoco, ya que a
simple vista parece no tener más que un sig-
nificado desde el punto de vista semántico,
pero para Aurax Castex y Lambías, la pala-
bra orden no se emplea en el sentido material
de orden en contraposición con su antinómi-
co desorden, sino que tiene un significado de
clase, de categoría; esto es, leyes de catego-
ría de clase pública, en oposición a las otras
que no lo son o que no revisten esa caracte-
rística. Sin embargo, para Risolía, orden es
una disposición o acomodación metódica de
lo múltiple conforme a un plano o pauta que
asigna un lugar propio; y el orden público así
concebido sería acomodación o disposición
de la realidad social, conforme a un plan
sistemático: las normas jurídicas.
Es de notarse que ni siquiera en el vocablo
los estudiosos guardan uniformidad; es decir,
la palabra orden pierde toda su proporción

gramatical y se puede entender como catego-
ría o grado superior o como un sistema de
ordenación; y esto, es natural, presupone
distintas posiciones respecto a un mismo
término, y es esta diversidad de pensamien-
tos lo que hace aún más controvertido el
concepto de orden público.
Ahora bien, como apunta Fernando Fi-
gueroa, esta noción se deduce subjetivamen-
te en virtud de las circunstancias de tiempo y
lugar, políticas, filosóficas o morales privati-
vas en el momento en que la ley se ha expe-
dido o se pretende aplicar.
La concepción del orden público debe
considerarse como el estado de paz interior
del conglomerado, lo cual es resultado de la
protección contra los diferentes peligros que
podrían alcanzar a dañar al individuo o si no
existiera el ejercicio equitativo de las liberta-
des individuales.
Al respecto, Kant observó que la libertad
absoluta de todos es imposible, así que de-
ben coexistir las libertades, por tanto, orden
público y libertad no se contraponen sino
que se complementan solidariamente.
Así, el orden público presenta dos aspec-
tos: uno negativo, que constituye la ausencia
de trastornos o alteraciones, y uno positivo,
que exige no sólo la conservación de una
existencia pacífica, sino un conjunto de ac-
ciones tendientes a mantenerlo y renovarlo
para alcanzar el logro de sus objetivos.
A las anteriores consideraciones, es indis-
pensable añadir los argumentos de Eugenio
O. Cardini, al decir que orden público es el
estándar jurídico (trascendente a la norma)
que (en virtud de los superiores principios
iusfilosóficos que lo informan, vinculados a
la conservación de la sociedad) restringe el
ámbito de la autonomía de la voluntad, limi-
ta de modo temporal el principio de la irre-
troactividad de las leyes, determina en el
espacio su territorialidad excluyente y, en
Orden público 293
general, sujeta de manera irremediable a los
destinatarios.
Este autor introduce un nuevo elemento,
el cual debemos justificar y entender, para
comprender el concepto. Pues cada paso
dado para lograr la definición pareciera in-
troducirnos dentro de un laberinto de pala-
bras, conceptos, etimologías o paradojas que
contribuyen a aumentar la confusión; pero,
como lo apuntamos al principio, el concepto
de orden público no tiene una definición
perfecta, por lo que para intentar su com-
prensión y alcance es necesario desentrañar
toda su complejidad y emprender un estable
y confiable punto de vista que nos acerque lo
más posible a su naturaleza real.
Para Eugenio Cardini, el estándar jurídico
es toda directiva, norma, pauta, cartabón o
valla, impuesto o ínsitamente en el ordena-
miento positivo, para indicar al intérprete
una línea de conducta social razonablemente
correcta en la administración del derecho,
acorde con su objeto y su finalidad, y provis-
to de una pretensión de orden, seguridad,
solidaridad y justicia.
Con el fin de aclarar un poco esta posi-
ción, se puede decir, en puridad jurídica, que
no existen leyes de orden público, sino leyes,
instituciones, normas, conductas, etc., en que
está en juego, se halla afectado, colisiona o
no el orden público o la moral o las buenas
costumbres.
Es necesario recordar que tanto el orden
público como la moral y las buenas costum-
bres son variables, de acuerdo con las cir-
cunstancias de tiempo, lugar y sociedad en
un momento determinado. Por supuesto, no
entraremos a tratar el tema de la moralidad
o las buenas costumbres, porque ello reba-
saría la intención de este texto; además,
sería abordar temas más bien filosóficos,
que podrían desvirtuar y confundir el con-
cepto toral.
294 Orden público
Sin embargo, en el contexto que hemos
venido manejando, no podemos soslayar que
la violación al principio del orden público
provoca la nulidad absoluta y, por ende, in-
convalidable.
Hemos tratado de ofrecer una visión, lo
más amplia posible, de lo que representa, y
de los alcances e importancia del orden pú-
blico, es, entonces, el momento de citar de
una manera agrupada las partes integrantes
de este concepto.
Si consideramos al orden público como
una noción en sí misma, se integra de dos
partes:
a) Interés público. Esta figura fue tratada
detalladamente en el vocablo correspon-
diente.
b) Finalidad. Es el aspecto teleológico for-
mado por el contenido filosófico de la
actividad social por cuanto ésta persigue
una vida confortable en convivencia,
mediante el aseguramiento de satisfacto-
res, como la salud, la educación, la ali-
mentación.
En la tesis que considera al orden público
como un estándar jurídico, sus característi-
cas son las siguientes:
1. Imperatividad absoluta.
2. Irrefragable obligatoriedad.
3. Sometimiento forzoso a sus normas.
4. Conexidad con el derecho público y con
existencia y soberanía del Estado.
En el caso de entender al orden público
como una figura eminentemente jurídica,
tendrá los siguientes caracteres:
a) Supone la aplicación de un régimen de
derecho.
b) Permite suprimir, atendiendo a la legali-
dad, los conflictos entre exigencias dis-
tintas.
c) Es una fuente de derecho, ya que al bus-
car la adecuada aplicación de normas
para solucionar determinados conflictos,
crea situaciones jurídicas y hace que dé
frutos la jurisprudencia.
Por último, si atendemos a la adecuación
de la conducta humana individual y colec-
tiva, el orden público posee dos caracterís-
ticas:
a) Conducta legal del poder público, es de-
cir, respecto a los derechos y a las garan-
tías del individuo y con apego al orden
jurídico que determina su actividad.
b) Conducta del particular ceñida a las re-
glas jurídicas correspondientes, que in-
cluye el respeto a la esfera de actividad de
los otros particulares.
Así, se puede invocar el orden público en
cualquier situación o momento, y tal parece
que en busca de la defensa de éste, la admi-
nistración pública amplía sus poderes, cosa
que no sucede, pues el orden público impli-
ca el respeto al orden jurídico; por esto es
oportuno transcribir lo asentado por Ignacio
Burgoa:
El primer tribunal colegiado en materia admi-
nistrativa del primer circuito, ha establecido
una importante tesis jurisprudencial en la que
sostiene que, en cada caso concreto, las autori-
dades responsables y el tercero perjudicado, si
lo hubiere, deben aportar las pruebas idóneas
para demostrar que el otorgamiento de la sus-
pensión causaría afectaciones al interés social
o contravenciones a disposiciones de orden
público. En la referida tesis se asevera: no bas-
ta que el acto se funde formalmente en una ley
de interés público; o que de forma expresa o

implícita pretenda perseguir una finalidad de
interés social, para que la suspensión sea im-
procedente conforme al art. 124 de la ley de
amparo. sino que es menester que las autorida-
des y los terceros perjudicados aporten al áni-
mo del juzgador elementos de convicción
suficientes para que pueda razonablemente es-
timarse que, en el caso concreto que se plantee,
la concesión de la suspensión causaría tales
perjuicios al interés social, o que implicaría
una contravención directa e ineludible, prima
facie y para los efectos de la suspensión, a
disposiciones de orden público, no sólo por el
apoyo formalmente buscado en dichas disposi-
ciones, sino por las características materiales
del acto mismo. Por lo demás, aunque pueda
ser de interés público ayudar a ciertos grupos
de personas, no se debe confundir el interés
particular de uno de esos grupos con el inte-
rés público mismo, y cuando no esté en juego
el interés de todos esos grupos protegidos,
sino el de uno solo de ellos, habría que ver si
la concesión de la suspensión podría dañar un
interés colectivo de forma mayor que como
podría dañar al quejoso la ejecución del acto
concreto reclamado. O sea que, en términos
generales y para aplicar el criterio de interés
social y de orden público contenidos en el pre-
cepto en comento, se debe sopesar o contra-
balancear el perjuicio que podría sufrir el
quejoso con la ejecución del acto reclamado,
y el monto de la afectación a sus derechos en
disputa, con el perjuicio que podrían sufrir las
metas de interés colectivo perseguidas con el
acto concreto de autoridad.
Lo apuntado nos permite apreciar claramen-
te cómo el orden público tiene un desarrollo
en todos los campos y actividades del queha-
cer humano y cómo su importancia trascien-
de a todas sus tareas; sin embargo, a pesar de
su magnitud, no hay un consenso general ni
en la doctrina ni en la legislación para formu-
lar una definición adecuada, por lo que, a ma-
nera de conclusión, se plantean las siguientes
consideraciones:
Orden público 295
1. El orden público rebasa las fronteras del
derecho, pero reviste una trascendencia
jurídica innegable.
2. Mediante el orden público se restringe la
libertad personal en aras de lograr la con-
vivencia pacífica.
3. Su observancia implica una situación de
paz y tranquilidad, donde el individuo
logre realizar sus cometidos.
4. Las normas catalogadas de esta manera
son obligatorias e irrenunciables.
5. Los particulares no pueden, alegando su
libertad de contratar, suscribir convenios
en contravención del orden público.
6. Toda norma o cláusula que contravenga
el principio del orden público sufre nuli-
dad absoluta.
7. Su sola invocación no basta para que se
esté necesariamente en presencia del or-
den público, el juzgador deberá allegarse
los medios necesarios para otorgar esa
categoría a la disposición en cuestión.
8. Las leyes no son de orden público, sino
que afectan o contienen disposiciones de
orden público.
Con las reflexiones anteriores, nos encontra-
mos ante la posibilidad de dar un concepto que
resuma las ideas expuestas; así decimos que:
Orden público es el conjunto de normas con tras-
cendencia jurídica, absolutamente obligatorias
e irrenunciables, que persiguen cierto grado de
armonía social y de eficacia del derecho.
Una observación final: estimamos que el or-
den público es una noción política, cuya de-
limitación jurídica aún está en desarrollo.
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Organismo En derecho positivo mexicano esta
palabra designa a los entes paraestatales des-
centralizados.
Véase Descentralización administrativa.
Organismos no gubernamentales La defensa
de los derechos humanos, la denuncia de
violaciones a ellos y contribuir a proteger el
ambiente de elementos contaminantes han
dado lugar al surgimiento de asociaciones de
particulares dedicadas a las tareas de carácter
altruista. Estos organismos pueden perseguir
otros fines, como sería el caso de la protec-
ción civil, la lucha contra las adicciones, la
ayuda a personas discapacitadas.
Para algunos, en el fondo de estas activi-
dades se esconden fines de contenido neta-
mente político e incluso de tipo fraudulento.
Sin embargo, a la fecha constituyen una
fuerza de presión tanto en el ámbito nacional
como en el internacional. Hay algunas cuyo
prestigio es tan grande que una recomenda-
ción u opinión de su parte obliga a determi-
nado gobierno a acceder a la petición
planteada, en especial en los renglones eco-
lógico y de los derechos humanos.
Jurídicamente, conforme a nuestro dere-
cho positivo, deberían constituirse como
asociaciones civiles para actuar con plena
eficacia, poseer personalidad propia y contar
con bienes también propios. No obstante lo
cierto de esta afirmación, existe en esos or-
ganismos la tendencia a eludir cualquier sis-
tema que implique la intervención directa o
indirecta del poder público en su formación,
actividad o control.
Organismos públicos descentralizados Forman
parte de la administración pública federal
 Organismos públicos descentralizados
(paraestatal) que generalmente prestan un
servicio público y la autonomía de su opera-
ción es relativa, ya que está sujeta a un con-
siderable número de controles que ejercen
las dependencias estatales centralizadas.
La Ley Federal de las Entidades Paraesta-
tales en vigor dispone que en los instrumen-
tos legales utilizados para crear dichos
organismos se indicará el régimen laboral al
que se sujetarán, lo que permite en la prác-
tica dejar librada a las circunstancias la deci-
sión acerca del régimen por aplicar en cada
caso, situación que genera discriminación
respecto de los derechos de los demás traba-
jadores que prestan sus servicios para la ad-
ministración pública descentralizada. La
Suprema Corte de Justicia de la Nación sos-
tiene actualmente que la relación laboral en
las paraestatales debe regirse sólo por el
apartado A del art. 123 constitucional.
En el ambiente laboral se reconocen
como trabajadores privilegiados a los que
prestan sus servicios en algunos de estos
organismos. Las razones en que se apoya tal
consideración surgen de comparar las pres-
taciones económicas de que gozan éstos con
las del resto de los obreros y empleados de
nuestro país. Ése es uno de los motivos por
el que es codiciada la obtención de un lugar
en sus nóminas, ya que de lograrse puede
constituir una herencia en favor de sus des-
cendientes.
Tales son los casos de Petróleos Mexica-
nos y de la Comisión Federal de Electricidad,
cuyos contratos colectivos de trabajo son ex-
tensos y prolijos en materia de beneficios
económicos en favor de sus trabajadores,
quienes gozan, además, de gran estabilidad
en el empleo.
Las representaciones sindicales de estos
dos organismos descentralizados poseen una
enorme fuerza laboral en nuestro país, y su
influencia trasciende al ámbito de la política,
297
hecho que les permite asistir a la revisión de
sus contratos colectivos con una actitud más
decidida para exigir mejores prestaciones y
condiciones de trabajo.
Por ejemplo, el contrato colectivo de
trabajo de la Comisión Federal de Electrici-
dad impone como condición para que los
trabajadores de base puedan desempeñar un
puesto de confianza, que estén autorizados
por el sindicato, y queda a criterio de éste
que se les otorgue la plaza de manera per-
manente; además, la empresa deberá conve-
nir con la representación sindical la creación
de puestos de confianza, por lo que queda
obligada a dar previamente aviso por escri-
to de la designación o cambio de los traba-
jadores de confianza.
El salario diario está integrado por las
cantidades indicadas en los tabuladores,
más el fondo de ahorro, el tiempo extra
constante, la ayuda para renta, la compensa-
ción por jornada nocturna, el servicio eléc-
trico gratuito, la cuota de transporte, la
ayuda de despensa y el fondo de previsión,
entre otros.
Es oportuno preguntarse si los trabaja-
dores de tales organismos públicos descen-
tralizados por servicio desempeñan una
función pública, en razón de que éstos go-
zan de autonomía jurídica respecto al Esta-
do, sus relaciones laborales las regulan el
apartado A del art. 123 constitucional y la Ley
Federal del Trabajo, aplicables a la generalidad
de trabajadores y patrones, además, el vínculo
organismo-trabajador no se establece en
virtud de un nombramiento, sino por un
contrato de trabajo.
En cuanto a los contratos colectivos de
trabajo que rigen las relaciones entre las
empresas públicas y sus empleados y traba-
jadores, su estudio excedería los objetivos
de este diccionario y del propio derecho
burocrático; a efecto de proporcionar una
298 Organización administrativa
idea acerca de las amplias dimensiones de
esos instrumentos laborales, mencionamos
en las voces correspondientes los aspectos
incluidos en cada uno de dichos contratos
colectivos.
Véase Apartado A del artículo 123 cons-
titucional; Comisión Federal de Electrici-
dad, Ferrocarriles Nacionales de México;
Instituto Mexicano del Seguro Social y Pe-
tróleos Mexicanos.
Organización administrativa, formas de
Véase Formas de organización adminis-
trativa.
Órgano Sinónimo de ente centralizado o des-
concentrado de la administración pública.
Para referirse a esas instituciones, afirman
algunos estudiosos, no debe emplearse la
palabra organismo, pues ésta implica una
autonomía que no poseen los órganos.
Véase Centralización administrativa y
Desconcentración administrativa.
Órgano superior de fiscalización de la federa-
ción Véase Auditoria superior de la federación.
Órganos desconcentrados Véase Desconcen-
tración administrativa.
Paraestatales Véase Descentralización admi-
nistrativa.
Pararreglamentos La abundante y extraconsti-
tucional actividad reglamentaria, pretendida-
mente disfrazada con otra terminología; la
expresión proviene de la doctrina francesa
contemporánea.
El reglamento es un medio jurídico de vital
importancia para los cometidos de la sociedad,
de modo que todos los días aumenta su núme-
ro, aunque no siempre observa los requisitos
que constitucionalmente le corresponden.
Conforme a nuestro derecho, encontra-
mos que no sólo el presidente de la república
emite reglamentos, sino que también pueden
hacerlo en su ámbito de competencia los
gobernadores de las entidades federativas,
los ayuntamientos de los municipios, los or-
ganismos descentralizados (cuando su ley
orgánica así lo prevea), y el jefe de gobierno
del Distrito Federal.
Dentro de la administración pública fede-
ral centralizada solamente el presidente de la
república puede reglamentar; la facultad del
art. 89, fracc. I, de la constitución general, es
indelegable de tal modo que el reglamento
que expida cualquier otra autoridad será vio-
latorio de la ley suprema.
Esta observación es válida sin importar la
jerarquía o nivel de dicha autoridad (secreta-
rio o subsecretario de Estado, director gene-
ral, etc.); tampoco se modifica la situación
por el empleo de distinta denominación para
el ordenamiento (reglas generales, bases, li-
neamientos, programas, disposiciones gene-
rales, normas oficiales, etc.); igualmente
resultarán anticonstitucionales los reglamen-
tos que expidan los organismos descentrali-
zados y que afecten la esfera jurídica de los
particulares.
Aparente excepción a lo que se indica son
las reglas de urgencia que puede llegar a
emitir el consejo de salubridad general (véa-
se), pero en esencia se trata de reglamentos
de necesidad que hace suyos el presidente de
la república.
Parlamentario, régimen Forma de gobierno en
la cual el poder se deposita en una asamblea
basada en un principio de representación de
diversos estratos sociales, y cuyas funciones se
refieren principalmente a la actividad legislati-
va del Estado, así como a la elección de los
funcionarios encargados de las tareas ejecuti-
vas (por lo general miembros del propio parla-
mento), y a quienes la misma asamblea puede
remover cuando así lo considere conveniente.
300 Participaciones federales a estados y municipios
El sistema o régimen parlamentario sur-
ge como una respuesta antagónica al poder
centralizado de la forma de gobierno ya
superada, la monarquía absoluta, a efecto
de participar del poder político que antes se
encontraba en manos de un solo hombre, a
quien paulatinamente se obliga a compartir-
lo ante el influjo de una creciente fuerza
modernizante representada por la burgue-
sía, fuerza ésta que le imprime a la monar-
quía absoluta carácter constitucional al
hacerla responsable de sus actos de gobier-
no ante el parlamento, organismo que al-
canzó su apogeo político en los umbrales
del siglo XX.
Participaciones federales a estados y munici-
pios Véase Ingresos federales.
Particular Persona física o colectiva a quien le
es aplicable el orden jurídico creado por el
Estado, y que no es un ente público ni un
servidor público que actúa como tal. En
otros términos, se trata del nacional o súbdi-
to de un Estado.
Patente de invención Exclusividad que el Esta-
do otorga y protege para la explotación de un
invento; éste requiere ser susceptible de apli-
cación industrial.
Se considera invento toda creación huma-
na que posibilite transformar la materia o la
energía existente en la naturaleza, para apro-
vechamiento del hombre y que éste satisfaga
sus necesidades concretas.
Según el art. 19 de la Ley de la Propiedad
Industrial no son patentables:
a) Los principios teóricos o científicos.
b) Los descubrimientos que consistan en dar
a conocer algo que ya existía en la natu-
raleza, aun cuando anteriormente fuese
desconocido para el hombre.
c) Los esquemas, planes, reglas y métodos
para realizar actos mentales, juegos o
negocios y los métodos matemáticos.
d) Los programas de computación.
e) Las formas para presentar información.
f) Las creaciones estéticas y las obras artís-
ticas o literarias.
g) Los métodos de tratamiento quirúrgico,
terapéutico o de diagnóstico aplicables al
ser humano y los relativos a animales.
h) La yuxtaposición de invenciones conoci-
das o mezclas de productos ya conocidos,
su variación de uso, de forma, de tamaño
o de materiales, salvo que en realidad se
trate de combinación o fusión de tal mane-
ra que no puedan funcionar separada-
mente o que las cualidades o funciones
características de las mismas sean modi-
ficadas para obtener un resultado indus-
trial o un uso no obvio para un técnico
en la materia.
Temporalidad. La vigencia de las patentes será
de 20 años improrrogables, contada a partir de
la fecha de presentación de su solicitud.
Derechos. Con las modalidades previstas en
la ley, la patente confiere a su titular el de-
recho de explotar de forma exclusiva la in-
vención, ya sea por sí o por otros con su
autorización.
Los derechos que confiere una patente no
producirán efecto contra:
• Un tercero que, en el ámbito privado o
académico y con fines no lucrativos,
realice actividades de investigación
científica o técnica puramente experi-
mentales o de enseñanza, y para ello
fabrique o utilice un producto o use un
proceso patentado.
• Cualquier persona que comercialice,
adquiera o use el producto o el proceso

patentado, luego de que dicho produc-
to hubiera sido introducido ilícitamen-
te en el mercado.
• Cualquiera que, antes de la fecha de
presentación de la solicitud de patente
o, en su caso, de prioridad reconocida,
utilice el proceso patentado, fabrique
el producto patentado o hubiere inicia-
do los preparativos necesarios para
llevar a cabo tal utilización.
• El empleo de la invención de que se
trate en los vehículos de transporte de
otros países que formen parte de ellos,
cuando éstos estén en tránsito en el
territorio de la república.
• Un tercero que, en el caso de patentes
relacionadas con materia viva, utilice el
producto patentado como fuente inicial
de variación o propagación para obte-
ner otros productos, salvo que esa utili-
zación se realice en forma reiterada.
• Un tercero que, en el caso de patentes
relacionadas con productos que con-
sistan en materia viva, utilice, ponga
en circulación o comercialice los pro-
ductos patentados, para fines que no
sean de multiplicación o propagación,
después de que éstos hayan sido intro-
ducidos lícitamente en el mercado por
el titular de la patente, o la persona que
tenga concedida una licencia.
Patrimonio del Estado El Estado como perso-
na moral o colectiva que es, y en virtud de
los fines que persigue, cuenta con un patri-
monio cuyo manejo le corresponde. Dadas
las dimensiones de las tareas estatales y la
importancia económica y estratégica de su
acervo patrimonial, así como la necesidad de
un adecuado control de éste, conceptuarlo y
sistematizarlo ha sido labor constante y am-
pliamente desarrollada por tratadistas y le-
gisladores.
Patrimonio del Estado 301
El patrimonio lo integran los recursos
materiales del Estado, tan importante como
su sistema jurídico, su ámbito territorial de
actuación, su estructura política y su pobla-
ción (esta última fundamental, desde luego).
En este lugar habremos de ocuparnos de los
bienes materiales y los derechos de diversas
clases pertenecientes al Estado y que le sir-
ven para llevar a cabo sus cometidos o atri-
buciones.
Concepto. Existe una gran cantidad de con-
ceptos de patrimonio del Estado, muchos de
ellos aportan el mayor número de notas posi-
bles; por nuestra parte, consideramos que
debe definírsele de forma abreviada:
Universalidad de bienes, derechos y recur-
sos financieros con que cuenta el Estado
para cumplir sus atribuciones. Para Fernan-
do Garrido Falla, el patrimonio estatal es el
“conjunto de derechos de contenido econó-
mico que pertenecen al Estado”.
Jorge Olivera Toro conceptúa el patrimo-
nio del Estado como:
el conjunto de bienes, recursos e inversiones que
destina o afecta en forma permanente a la
prestación directa o indirecta de los servicios
públicos o a la realización de sus objetivos o
finalidades de política social o económica.
Creemos que con estas ideas acerca de los
recursos materiales del Estado se puede con-
formar una concepción general acerca de
éstos, la cual se precisará cuando se vea la
amplia variedad de bienes que comprende.
Elementos. Como elementos del concepto de
patrimonio del Estado se pueden señalar:
1. El titular del patrimonio. El Estado,
como persona jurídica colectiva que es.
302 Patrimonio del Estado
2. Qué integra dicho patrimonio. Cosas,
derechos y recursos financieros; es decir,
medios de tipo económico.
3. Una finalidad. Sus fines pueden ser de
muy diversa naturaleza, y los determina
la posición iusfilosófica de quien defina:
el bien común, el interés general, la justi-
cia social, la hegemonía de la clase domi-
nante, el beneficio social, garantizar la
libertad individual, cumplir los cometi-
dos o atribuciones estatales, etcétera.
Estimamos que la finalidad es la nota distin-
tiva de la figura del patrimonio estatal, pues
impide que los criterios civilistas se adap-
ten a la actividad patrimonial de derecho
público.
El derecho del Estado sobre su patrimonio.
Suele estudiarse cuál es la naturaleza del
patrimonio del Estado, es decir: qué derecho
tiene sobre sus bienes.
Para la corriente civilista, se trata de un
derecho de propiedad con las mismas no-
tas esenciales de esta figura en el derecho
privado.
Rafael Bielsa sostiene que existe un ver-
dadero derecho de propiedad, cuyo titular es
el pueblo, y que el Estado únicamente admi-
nistra el patrimonio común.
Maurice Hauriou considera que se trata
de una propiedad de afectación y, a partir de
ello, desarrolla su teoría sobre la propiedad
administrativa.
Conforme al programa oficial (UNAM)
de nuestra disciplina, hay una titularidad so-
berana del Estado sobre sus bienes.
Para los autores que siguen la teoría clási-
ca de G. Jellinek acerca del Estado, la cues-
tión patrimonial la determina la preocupación
de buscarle un titular a los bienes.
Sin importar a quién se le asigne, doctri-
nariamente, la titularidad del patrimonio
público (persona moral, Estado, nación,
gobierno, pueblo, etc.), la realidad jurídico-
social es que el Estado con sus bienes puede
establecerles modalidades, disponer de ellos
y regularlos conforme a mecanismos de de-
recho que él mismo llegue a crear.
El patrimonio del Estado, en su sentido
restringido, es decir, limitándolo a los bie-
nes o las cosas con que cuenta para sus co-
metidos, está regulado en los arts. 27, 42,
43, 48 y 132 de la constitución política fe-
deral; en el nivel legal primordialmente lo
rige la Ley General de Bienes Nacionales,
publicada según DOF de 20 de mayo de
2004, la cual abrogó a la del 8 de enero
de 1982.
Cierto que el Estado tiene la posibilidad
de imponer modalidades a todos los bienes
ubicados en el ámbito territorial en que ejer-
ce su soberanía, pero sólo es titular de algu-
nos bienes que por muy diversas causas le
pertenecen, los cuales se consideran patri-
monio estatal. Estos bienes el Estado los
posee de manera directa o los cede en casos
aislados y temporalmente a los particulares
por medio de concesión o contrato, cuando
la ley así lo permite.
El estudio del patrimonio del Estado se
hace normalmente a partir de un concepto
amplio que incluye todo su caudal de conte-
nido económico, para luego circunscribirlo
sólo a bienes o cosas; así, se clasifica en
bienes de dominio público y bienes de domi-
nio privado estatal. Los primeros son los más
importantes y los de mayor trascendencia
social.
El poder público en sus tres niveles: fede-
ral, local o estadual y municipal, capta recur-
sos financieros en volúmenes determinantes
para la economía nacional; ello lo puede ha-
cer por vías de derecho público y por vías de
derecho privado, cuyo estudio se expone en
las voces correspondientes.

Damos los siguientes ejemplos: ingresos
por vía de derecho público: impuesto sobre la
renta, ingresos por vía de derecho privado; di-
videndos de una acción de sociedad anónima.
Si entendemos los derechos con un conte-
nido económico, distintos de los bienes y de
los recursos financieros, encontramos que el
Estado es titular de una enorme serie de
ellos; patentes de invención, marcas, dere-
chos de autor, servidumbres, participación
en sociedades y asociaciones, derechos suce-
sorios.
Esos derechos usualmente los regula el
derecho privado, pero existen algunos su-
puestos cuya normatividad es objeto del de-
recho público, como los primeros anotados
en el párrafo anterior.
Clasificación de los bienes del Estado. Una
vez delimitado nuestro estudio a los bienes o
cosas que forman parte del patrimonio esta-
tal, estudiaremos ahora su clasificación.
El Código Civil, en su art. 767, clasifica
el patrimonio del poder público en:
a) Bienes de uso común.
b) Bienes destinados a un servicio público.
c) Bienes propios.
Esta clasificación tiene una fundamental fa-
lla de origen: el patrimonio no es del poder
público, sino del Estado.
La subdivisión tradicional del patrimonio
del Estado que sigue la mayoría de autores y
leyes es la siguiente:
• Bienes de dominio público.
• Bienes de dominio privado.
Con un criterio civilista, hay quienes clasi-
fican los bienes del Estado en muebles e
inmuebles. Esta clasificación resulta insufi-
ciente para explicar el trato diferencial que la
Patrimonio del Estado 303
ley le impone a los diversos componentes del
patrimonio público.
Registro público de la propiedad federal.
Dentro de la administración pública federal
existe un registro público de la propiedad
federal, regulado por su propio reglamento.
En el registro público de la propiedad fe-
deral, al que tendrá acceso toda persona in-
teresada, deberá inscribirse cualquier acto
jurídico en que esté involucrado un bien in-
mueble perteneciente a la federación. Algu-
nos ejemplos de actos que han de inscribirse
son los siguientes: los títulos por los que se
adquiere o extingue el dominio del Estado
respecto de bienes inmuebles, los contratos
de arrendamiento con duración de cinco años
o más, las sentencias judiciales relacionadas
con este tipo de bienes (inmuebles federa-
les), las informaciones ad perpetuam, los
decretos de destino, los laudos arbitrales, las
declaratorias de nacionalización de bienes.
Cabe mencionar que está considerada la can-
celación de registros.
Patrimonio de las entidades federativas y
de los municipios. Las entidades federati-
vas (incluido el Distrito Federal) y los
municipios, en su calidad de personas jurí-
dicas, cuentan con patrimonio propio; ge-
neralmente regulado en la constitución
política local y complementada con dispo-
siciones de leyes orgánicas, y del código
civil estadual.
El concepto, los elementos y la clasifica-
ción señalados antes son aplicables, en tér-
minos generales, a los bienes pertenecientes
a los estados de la federación y a los munici-
pios: claro está que la importancia económi-
ca, social y estratégica del patrimonio local o
municipal es menor que la del federal, pero
aun así representa un renglón significativo
de la administración pública.
304 Pensión
El acervo patrimonial de estos entes
de derecho público está integrado, aparte de
los derechos y recursos financieros que les
correspondan, por bienes, tales como merca-
dos, calles, jardines, plazas, escuelas, centros
penitenciarios, palacios de los poderes loca-
les, caminos vecinales, museos, bibliotecas,
centros de salud, pequeñas obras de irriga-
ción, redes de alcantarillado y agua potable,
instalaciones de alumbrado público, rastros,
panteones, transportes urbanos, equipo y mo-
biliario de las oficinas estatales o municipa-
les, archivos y documentos públicos, algunos
centros recreativos, talleres gráficos.
Cada entidad federativa determinará cuá-
les bienes le pertenecen a ella y cuáles a los
municipios, conforme a sus particulares cir-
cunstancias y antecedentes históricos; en
todo caso, la regulación debe respetar dere-
chos adquiridos, el contenido del art. 115 de
la constitución general de la república y el
principio de legalidad.
Bibliografía
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nistrativo. 3a. ed., Bosch, Barcelona, s.d.
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administrativo, vol. II, 2a. ed., Instituto de Estu-
dios Políticos, Madrid, 1962.
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Hauriou, Maurice, Obra escogida, Instituto de
Estudios Administrativos, Col. Clásicos de la
administración, serie A, núm. 2, Madrid,
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torno al régimen de la propiedad en México,
desde la perspectiva constitucional”, Estudios
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les llamados de común repartimiento, Gobierno
del Estado de México, Toluca, 1971.
Olivera Toro, Jorge, Manual de derecho admi-
nistrativo, 5a. ed., Porrúa, México, 1988
Pensión Cantidad de dinero que se paga con
regularidad a una persona en razón de haber-
se colocado en uno de los supuestos previs-
tos en el sistema de seguridad social, tales
como años de servicio, edad avanzada, acci-
dente, enfermedad, orfandad o viudez.
Pensión por fallecimiento Compensación que
se da cuando ocurre el deceso de un trabaja-
dor por cuestiones ajenas al servicio, cual-
quiera que sea su edad, siempre que hubiera
cotizado más de 15 años; o haya cumplido
60 años o más con un mínimo de 10 años de
cotización. También se otorgará por la muer-
te de un pensionado por jubilación, retiro por
edad y tiempo de servicios, cesantía en edad
avanzada o invalidez. Dará origen a pensio-
nes de viudez, concubinato, orfandad o as-
cendencia, en su caso.
La prelación para obtenerla será la si-
guiente:
1. La esposa sola, si no hay hijos, o en con-
currencia con éstos si los hay y son me-
nores de 18 años, o que no lo sean pero
estén incapacitados o imposibilitados
parcial o totalmente para laborar, o hasta
25 años si están realizando estudios de
nivel medio o superior en planteles ofi-
ciales o reconocidos y que no tengan tra-
bajo retribuido.
2. A falta de esposa, la concubina sola o
junto con los hijos, o éstos solos cuando
reúnan las condiciones señaladas en el
inc. 1, siempre que aquélla hubiera tenido

hijos con el empleado o pensionista, o
vivido en su compañía durante los cinco
años anteriores a su muerte y ambos ha-
yan permanecido libres de matrimonio
durante el concubinato. Si al morir el
trabajador o pensionista tuviera más de
una concubina, ninguna tendrá derecho a
la pensión.
3. El cónyuge supérstite solo, o en concu-
rrencia con los hijos, o éstos solos cuando
reúnan las condiciones indicadas en el
punto 1., siempre que aquél fuera mayor
de 55 años, o esté incapacitado para traba-
jar y hubiera dependido económicamente
de la esposa trabajadora o pensionada.
4. El concubinario solo, o en concurrencia
con los hijos, o éstos solos, cuando uno y
otros reúnan las condiciones señaladas en
las situaciones similares arriba anotadas.
5. A falta de cónyuge, hijos, concubina o
concubinario la pensión se dará a la ma-
dre o padre conjunta o separadamente y a
falta de éstos a los demás ascendientes,
en caso de que hubiera dependido del
trabajador o pensionista en los cinco años
inmediatos anteriores a su muerte.
6. Los hijos adoptivos tendrán derecho a la
pensión por orfandad cuando la adopción
se haya hecho por el trabajador o pensio-
nado antes de haber cumplido 55 años.
Si el hijo pensionado al cumplir los 18 años
no pudiera mantenerse mediante su propio
trabajo debido a una enfermedad o por pade-
cer defectos, el pago de la pensión por orfan-
dad se prorrogará por el tiempo que subsista
la inhabilitación. En tal caso, el pensionado
estará obligado a someterse a los reconoci-
mientos y tratamientos que el instituto le
prescriba y proporcione, así como a las in-
vestigaciones que en cualquier tiempo éste
ordene para los efectos de determinar su
invalidez, en caso contrario se le suspenderá
Pensión por invalidez 305
la pensión; asimismo, continuarán disfrutan-
do de la pensión los hijos solteros hasta los
25 años de edad, si están realizando estu-
dios de nivel medio o superior y que carez-
can de trabajo remunerado.
El derecho a percibir pensión por causa
de muerte se pierde para los familiares
derechohabientes del trabajador o pensio-
nado por:
• Llegar a la mayoría de edad los hijos e
hijas del servidor público pensionado,
siempre que no estén incapacitados o
imposibilitados físicamente para traba-
jar, o estar realizando estudios.
• Contraer matrimonio o vivir en concu-
binato. Al contraer matrimonio la viu-
da, viudo, concubina o concubinario,
recibirán como única y última presta-
ción el importe de seis meses de la
pensión.
• La divorciada, si contrae nuevas nup-
cias o si viviese en concubinato.
• Fallecimiento.
Pensión por invalidez Se otorgará a los traba-
jadores que se inhabiliten física o mental-
mente por causas ajenas al desempeño de su
cargo o empleo, si hubieran contribuido con
sus cuotas cuando menos durante 15 años.
Para calcular el monto de esta pensión se
aplicará la tabla contenida en la ley.
El otorgamiento de la pensión por invali-
dez queda sujeto al dictamen emitido por
uno o más médicos o técnicos, designados
por el instituto, en el que se certifique la
existencia de la invalidez. Si el afectado no
estuviese de acuerdo con el dictamen del ins-
tituto, él o su representante podrá designar
médicos para que dictaminen. En caso de
desacuerdo entre ambos dictámenes, el ins-
tituto propondrá al afectado una terna de
especialistas de prestigio profesional para
306 Permiso
que elija uno que dictaminará de modo
definitivo y este dictamen será inatacable y,
por lo mismo, obligatorio para el interesado
y el instituto.
No se concederá pensión por invalidez
cuando la inhabilitación sea consecuencia de
un acto intencional del trabajador u originado
por algún delito cometido por él mismo; tam-
poco si la invalidez es anterior a la fecha de
inicio de la relación laboral del Estado con el
trabajador. La pensión por invalidez será anu-
lada cuando el trabajador recupere su capaci-
dad. En tal caso, la dependencia o entidad en
la que hubiera prestado sus servicios el traba-
jador recuperado, tendrá la obligación de
restituirlo a su puesto si es apto para el mis-
mo, o en caso contrario asignarle un trabajo
que pueda desempeñar, que debe ser, cuando
menos, de un salario y nivel equivalente a los
que disfrutaba al acontecer la invalidez. Si el
trabajador no aceptara reingresar en el servi-
cio o estuviese desempeñando otro trabajo
remunerado, le será revocada la pensión.
Permiso Autorización que otorga el superior
jerárquico, facultado al respecto, para que un
servidor público se ausente de su centro de
trabajo por un lapso breve, con el fin de aten-
der asuntos personales de urgencia.
Véase Días económicos y Licencias.
Permiso Acto administrativo por el cual la ad-
ministración remueve obstáculos para que el
particular realice una actividad, pues pre-
existe un derecho; por tanto, no se trata de un
privilegio. Ejemplo: importación y exporta-
ción de mercancías.
Véase Licencias.
Persona Véase Personalidad jurídica.
Personalidad jurídica Todo ente al que la ley
ha investido con capacidad para ser titular de
derechos y obligaciones. Algunos tratadistas
no sólo lo consideran como un concepto ju-
rídico fundamental, sino también como el
primer objeto del derecho, en virtud del cual
se ha establecido todo orden jurídico.
Clasificación. Nuestra legislación civil sigue a
la doctrina y reconoce dos clases de personas:
Persona física. Ser humano al que jurídica-
mente se considera como aquel al que la ley
ha dotado de derechos y obligaciones.
Persona moral o colectiva. Es la agrupación
de individuos a la que, en cuanto tal, la ley le
ha reconocido capacidad jurídica indepen-
diente de la de sus integrantes para adquirir
derechos y contraer obligaciones.
Las personas colectivas de derecho público.
En correspondencia con los atributos que los
tratadistas y la legislación le han reconocido
en materia civil a las personas jurídicas, sean
éstas físicas o colectivas, debemos aceptar,
asimismo, que los órganos conformantes del
aparato del Estado, los que conocemos como
personas jurídicas de derecho público, po-
seen sus propios atributos o características,
los cuales los proveen de la capacidad para
ser sujetos de derechos y obligaciones y cuya
diferencia, respecto de las primeras, consiste
en los fines perseguidos por los unos y las
otras y que, en última instancia, en las perso-
nas jurídicas de derecho público se cifra en
el interés público.
Con base en ello, los atributos o carac-
terísticas de dichas personas jurídicas de
derecho público son los que a continuación
se mencionan:
1. Capacidad. Que en estos casos se limita
a la necesaria para cumplir, dentro de un
espacio territorial, con el objeto específi-
co para el cual se crearon.

2. Patrimonio. Constituido por los recursos
de los que han sido provistos para el cum-
plimiento de ese objeto.
3. Objeto. Son las atribuciones y tareas que
le han sido asignadas, de acuerdo con las
reglas jurídicas, a cada persona jurídica
de derecho público.
4. Régimen jurídico específico. Es el conjun-
to de reglas que crean a la persona jurí-
dica de derecho público, delimitan su
competencia, mediante la asignación
de las tareas por desempeñar, y, en al-
gunas ocasiones, también determinan
su duración.
Bibliografía
Benoit, Francis-Paul, El derecho administrativo
francés, Instituto de Estudios Administrativos,
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Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho
administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-
ra Universitaria, Montevideo, 1974.
Petróleo Véase Hidrocarburos.
Petróleos mexicanos Creado por decreto del
7 de junio de 1938, es un organismo públi-
co descentralizado del gobierno federal,
con personalidad jurídica y patrimonio pro-
pios, cuyo objeto es la conducción unifica-
da y estratégica de todas las actividades de
orden técnico, industrial y comercial que
constituyen las industrias petrolera y petro-
química.
Petróleos Mexicanos es actualmente la
empresa más grande e importante del país y
el primer exportador nacional.
Petróleos mexicanos 307
Como organismos subsidiarios de esta
institución descentralizada, en 1992 se crea-
ron las siguientes empresas públicas:
1. Pemex-Exploración y Producción.
2. Pemex-Refinación.
3. Pemex-Gas y Petroquímica Básica.
4. Pemex-Petroquímica.
Las relaciones laborales con sus trabajadores
están sometidas a lo preceptuado en el apar-
tado A del art. 123 de la ley suprema.
El índice del contrato colectivo de trabajo
es el que a continuación se indica:
• disposiciones generales
• ingresos, vacantes y movimientos en
general
• antigüedades
• escalafón y tabuladores
• reducciones, renuncias e indemniza-
ciones correspondientes
• disciplina
• condiciones generales de trabajo
• jornada de trabajo, horarios, salarios y
tiempo extraordinario
• labores peligrosas e insalubres
• medidas de seguridad e higiene
• arrestos, fianzas y cuentas de gastos
• permutas
• movimientos de personal
• servicios médicos
• prestación en los casos de enfermedad,
accidente o muerte
• jubilaciones
• descansos, vacaciones y permisos
• aguinaldo
• habitaciones para trabajadores, locales
para el sindicato y para cooperativas
• bibliotecas, escuelas, lugares de re-
creo, fomento de bandas de música y
deportes
• becas
308 Plan Nacional de Desarrollo
• herramientas e implementos
• prestaciones diversas
• condiciones especiales de trabajo en
equipos e instalaciones marinas
• trabajos marítimos, fluviales y de
dragado
• cuotas sindicales y delegados departa-
mentales
• disposiciones varias
• anexos referidos a salarios (entre otros
temas)
Plan Nacional de Desarrollo Véase Planeación.
Planeación Actividad en la que se formula un
documento que mediante la fijación de obje-
tivos decida por anticipado acciones de
gobierno.
1. Evolución de la planeación en México.
La planeación del desarrollo económico
y social surge en 1926, en la ex Unión
de Repúblicas Socialistas Soviéticas.
Posteriormente, países no socialistas
adoptan este sistema para prever sus
acciones de gobierno. En México, a pe-
sar de existir antecedentes significati-
vos, la planeación es relativamente
reciente (1980).
2. Los antecedentes nacionales del actual
mecanismo de planeación son:
a) Ley sobre Planeación General de la Re-
pública, Diario Oficial de la Federación
del 12 de julio de 1930, la que tuvo apli-
cación relativa, o más bien, casi nula.
b) El primer plan sexenal (1934-1940), que
sin ser técnicamente un verdadero plan de
desarrollo económico y social contenía, no
obstante, ciertos elementos de planeación.
c) Los programas de gobierno presentados,
al asumir la presidencia de la república,
por el titular del poder ejecutivo federal
de 1940 a 1976. Esos documentos pre-
sentaban ya un elemental rasgo de pla-
neación.
d) Plan de desarrollo económico y social
(1966 a 1970), que por falta de una ade-
cuada infraestructura jurídica y adminis-
trativa no tuvo la aplicación y la publicidad
adecuadas.
e) Plan global de desarrollo 1980-1982
(Diario Oficial de la Federación, 17 de
abril de 1980), elaborado conforme a las
experiencias anteriores, de acuerdo con
bases técnicamente más idóneas, y que
sirvió para la reforma constitucional de
1983, la cual estatuyó el sistema vigente.
3. Los fines de la planeación. Mediante la
planeación se deciden por anticipado ac-
ciones de gobierno, fijando objetivos.
En los términos del Plan Nacional de
Desarrollo se pretende orientar y dotar
de instrumentos al Estado y a la sociedad
a efecto de que se alcancen los objetivos
nacionales, para lo cual se determinan
prioridades, que se definen a partir de los
recursos disponibles.
La planeación, dice la ley, es la orde-
nación racional y sistemática de acciones
del ejecutivo federal para la regulación y
promoción de la actividad económica,
social y cultural con el propósito de trans-
formar la realidad del país, conforme a la
constitución.
Se discute acerca de la naturaleza ju-
rídica del plan de desarrollo y a menudo
se concluye que ésta es de índole sui ge-
neris, lo que no aporta mucho para en-
tender esa figura. Si tratamos de
encuadrarlo dentro de los tipos usuales,
se puede afirmar que es un acuerdo del
jefe del ejecutivo, que va dirigido a los
titulares de todas las dependencias y

entidades, respecto de la orientación
global que han de darle a sus tareas. Se
trata de un acuerdo con matices regla-
mentarios, en el cual interviene de mane-
ra muy limitada el órgano legislativo o
parlamentario.
4. Sistema nacional de planeación. Median-
te el llamado sistema nacional de planea-
ción democrática se han de llevar a cabo
las acciones relacionadas con el plan en
lo concerniente a su preparación, formu-
lación, instrumentación, control, actuali-
zación y evaluación. Dicho sistema lo
integran las unidades administrativas que
tengan a su cargo los asuntos relativos a
la planeación dentro de cada secretaría, o
paraestatal y, además, permitirá la partici-
pación de los distintos grupos sociales en
esa actividad. De su coordinación se en-
cargará la Secretaría de Hacienda y Cré-
dito Público, a la que le compete aplicar
la ley de la materia.
Por su parte, los programas regionales
se referirán a las zonas geográficas que se
consideren prioritarias o estratégicas, en
atención a los objetivos nacionales fija-
dos en el mencionado plan, y operarán en
el caso de que su extensión territorial re-
base el ámbito competencial de una enti-
dad federativa. La secretaría someterá
tales programas regionales a la considera-
ción y aprobación del presidente de la
república.
Debido a los graves problemas que
origina el excesivo centralismo que im-
plica la concentración urbana del Distrito
Federal y su zona metropolitana, en los
últimos años se han hecho intentos para
fortalecer el desarrollo de otras regiones
con objeto de desalentar el crecimiento
de la capital de la república. Esos intentos
no han alcanzado los resultados que eran
de esperarse, de modo que se continúan
Planeación 309
sufriendo las dañinas consecuencias de la
monstruosa expansión de la metrópoli.
Por medio de los convenios de coordi-
nación, la federación y las entidades fede-
rativas deciden emprender acciones
conjuntas, las cuales se conforman a los
objetivos y las medidas previstos en el
Plan Nacional de Desarrollo.
5. La planeación en las diversas áreas de la
administración pública se efectúa en de-
talle por medio de los programas secto-
riales que el mismo plan nacional ordena
que se elaboren y pongan en práctica,
para lo cual determina los lineamientos
de su contenido.
El plan fija directrices para otras acti-
vidades y, en algunas, ordena que se for-
mulen los programas respectivos, como
sucede en las materias de transporte, tele-
comunicaciones, energéticos, minería y
pesca.
6. Fundamento constitucional de la planea-
ción en México. El fundamento constitu-
cional de la planeación en nuestro país se
precisó con toda claridad con la reforma
del 3 de febrero de 1983, que incluyó los
nuevos textos de los art. 25 y 26, en espe-
cial el segundo, que está dedicado sólo a
la planeación.
El art. 26, cuyo contenido es la materia
del presente vocablo, establece, resumi-
damente, que se organizará un sistema de
planeación del desarrollo económico en
el que participen los sectores de la socie-
dad, por medio de la elaboración de un
plan obligatorio para la administración
pública federal. Ésta podrá celebrar con-
venios con las entidades federativas y con
los particulares para coordinarse en la
formulación y la ejecución de dicho
plan. Consideramos que antes de 1983
la posibilidad de planear el desarrollo so-
cioeconómico estaba dentro de los límites
310 Planeación
constitucionales, por lo que no era nece-
sario el nuevo art. 26, específico para el
plan.
En el Diario Oficial de la Federación,
del 7 de abril de 2006, se publicó el tex-
to del decreto que da una nueva redac-
ción a ese numeral de la carta magna, en
los términos siguientes:
Art. 26
A. El Estado organizará un sistema de
planeación democrática del desarrollo
nacional que imprima solidez, dina-
mismo, permanencia y equidad al cre-
cimiento de la economía para la
independencia y la democratización
política, social y cultural de la nación.
Los fines del proyecto nacional
contenidos en esta constitución deter-
minarán los objetivos de la planeación.
La planeación será democrática. Me-
diante la participación de los diversos
sectores sociales recogerá las deman-
das de la sociedad para incorporarlas
al plan y los programas de desarrollo.
Habrá un plan nacional de desarrollo al
que se sujetarán obligatoriamente los
programas de la administración públi-
ca federal.
La ley facultará al ejecutivo para
que establezca los procedimientos de
participación y consulta popular en el
sistema nacional de planeación demo-
crática, y los criterios para la formula-
ción, instrumentación, control y
evaluación del plan y los programas de
desarrollo. Asimismo, determinará los
órganos responsables del proceso de
planeación y las bases para que el eje-
cutivo federal coordine mediante con-
venios con los gobiernos de las entidades
federativas e induzca y concierte con
los particulares las acciones a realizar
para su elaboración y ejecución.
El sistema de planeación democrática,
el Congreso de la Unión tendrá la in-
tervención que señale la ley.
7. Ley de Planeación: se publicó el 5 de
enero de 1983, es reglamentaria del art. 26
de la constitución federal. En su primera
disposición señala que tiene por objeto
establecer.
• Las normas y los principios básicos
conforme a los cuales se llevará a cabo
la planeación nacional del desarrollo y
encauzar, en función de ésta, las activi-
dades de la administración pública fe-
deral.
• Las bases de integración y funciona-
miento del sistema nacional de planea-
ción democrática.
• Las bases para que el ejecutivo federal
coordine sus actividades de planeación
con las entidades federativas conforme
a la legislación aplicable.
• Las bases para promover y garantizar
la participación democrática de los di-
versos grupos sociales, por medio de
sus organizaciones representativas, en
la elaboración del plan y de los progra-
mas a que se refiere esa ley.
• Las bases para que las acciones de los
gobernados contribuyan a alcanzar
los objetivos y prioridades del plan y los
programas.
8. Sujetos. La administración pública ela-
bora el plan de desarrollo económico y
social en cualquier sistema político en
que aquél se estructure. La doctrina men-
ciona dos clases de planes: imperativos e
indicativos. Los primeros se dan en el
caso de una economía socialista, y los
segundos dentro de una economía de
mercado. En ambos supuestos se trata

de un acto del poder ejecutivo. La teoría
establece diferencia entre planificación
(sistema socialista) y planeación (siste-
ma capitalista).
La planeación es un asunto de la com-
petencia de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, en la cual intervienen,
por medio del “sistema nacional de pla-
neación democrática”, las dependencias y
las entidades de la administración pública
federal. Al sistema lo integran las unida-
des que tengan asignadas las tareas en
esta materia dentro de cada ente adminis-
trativo.
Así pues, el sujeto que emite el plan es
la administración pública federal (la fede-
ración como persona jurídica). Pueden
intervenir particulares y otros entes públi-
cos en las consultas para su elaboración,
así como en los actos de coordinación y a
propósito de la concertación e inducción.
Además, hay que considerar que el órga-
no legislativo también tiene una modesta
participación.
El plan, en tanto que acto jurídico, se
dirige fundamentalmente a los subalter-
nos del presidente de la república. En el
caso de que contenga disposiciones de
naturaleza reglamentaria, estará dirigido
a todos los gobernados de manera abs-
tracta e impersonal.
9. Plan y programas. El término plan se re-
serva para el Plan Nacional de Desarro-
llo, según la legislación actual. De él se
dice que determinará los objetivos nacio-
nales, la estrategia y las prioridades del
desarrollo del país; que tendrá previsio-
nes sobre los recursos que se destinarán a
esos objetivos, que fijará los instrumentos
y a los responsables de su ejecución; que
establecerá la política de carácter glo-
bal, sectorial y regional; que sus previ-
siones se referirán de manera general a
Planeación 311
las actividades económica y social, y que
regirá el contenido de los programas.
Las características del plan son las si-
guientes:
a) Temporal. Es casi quinquenal. Deberá
elaborarse en los primeros seis meses del
sexenio presidencial y cesará su vigencia
al concluir el periodo constitucional en
que se haya aprobado. Se trata de una
previsión a mediano plazo.
b) Obligatorio. Su elaboración, aplicación,
control y evaluación no son discreciona-
les, sino que tendrá que efectuarlos la
administración pública federal.
c) Publicable. Deberá darse a conocer por
medio del Diario Oficial y de los órganos
de los gobiernos locales.
d) Evaluable. Deberá existir un procedi-
miento que permita verificar su aplica-
ción y que califique sus resultados.
e) Rectificable. Durante su vigencia (de 5.5
años) podrán corregirse los objetivos,
las políticas y las metas de acuerdo con las
circunstancias supervenientes a su inicial
aprobación.
f) Susceptible de observaciones parlamen-
tarias. El plan, sus resultados y sus
adecuaciones deberán comunicarse al
congreso de la unión, el que hará los co-
mentarios que juzgue pertinentes. Lo an-
terior no tiene consecuencias jurídicas de
importancia.
Para cumplir el objetivo de preservar la
soberanía, el Plan Nacional de Desarrollo
propone fortalecer la capacidad del Esta-
do de garantizar la seguridad nacional, la
vigencia del estado de derecho y la pre-
sencia de las instituciones de la república
en todo el territorio nacional.
10. Los programas son las diversas vertientes
del plan concebidas con detalle. Pueden
312 Planeación
ser sectoriales, institucionales, regionales
o especiales; acerca de ellos, la Ley de
Planeación establece:
a) Los programas sectoriales se sujetarán
a las previsiones contenidas en el plan
y especificarán los objetivos, las priori-
dades y las políticas que regirán el des-
empeño de las actividades del sector
administrativo de que se trate. Conten-
drán, asimismo, estimaciones de recur-
sos y determinaciones acerca de los
instrumentos y los responsables de su
ejecución.
b) Los programas institucionales que de-
ban elaborar las entidades paraestatales
se sujetarán a las previsiones conteni-
das en el plan y en el programa secto-
rial correspondiente. Las entidades, al
elaborar sus programas institucionales,
se ajustarán, en lo conducente, a la ley
que regule su organización y funciona-
miento.
c) Los programas regionales se referirán
a las zonas que se consideren priorita-
rias o estratégicas, en función de los
objetivos nacionales fijados en el plan,
y cuya extensión territorial rebase el
ámbito jurisdiccional de una entidad
federativa.
d) Los programas especiales deberán
contraerse a las prioridades del desa-
rrollo integral del país que fije el plan
o a las actividades que se relacionen
con dos o más dependencias coordina-
doras de sector.
11. Coordinación en materia de planeación.
El art. 26 de la constitución establece que
es el ejecutivo federal el que coordina,
por medio de convenios con los gobier-
nos de las entidades federativas, las ac-
ciones para la elaboración y la ejecución
del plan. Esta norma mengua la precaria
autonomía de los estados de la federa-
ción, aunque se aduzca que el nuestro es
un federalismo de “colaboración”.
La ley de planeación incluye algunas
reglas acerca de la coordinación en esta
materia. Ellas son las siguientes:
a) El gobierno federal podrá convenir
con los gobiernos de las entidades fe-
derativas la participación de éstas en
las labores de planeación.
b) Las acciones que se encaminen a la
consecución de los objetivos naciona-
les se planearán de manera conjunta y
se llevarán a cabo dentro de las respec-
tivas esferas competenciales.
c) Deberá considerarse la participación
correspondiente a los municipios.
d) Se otorgará participación a los diver-
sos sectores, tanto en la planeación
nacional como en la regional.
e) El convenio ha de contener lineamien-
tos técnicos en esta cuestión.
f) Se considerarán las acciones que com-
petan a ambos niveles de gobierno,
incluyendo aquellas que incumban a
los municipios.
g) Se precisará la intervención de los órga-
nos centralizados federales en las activi-
dades de planeación del gobierno local.
h) El convenio respectivo habrá de publi-
carse en el Diario Oficial de la Fede-
ración.
12. Concertación e inducción. La concerta-
ción y la inducción le permiten a la admi-
nistración pública, a través de medidas
jurídicas y políticas, orientar la actividad
económica de los particulares al logro de
los objetivos establecidos en el plan.
La concertación es la posibilidad que
tiene el gobierno federal de convenir o

contratar con los representantes de gru-
pos sociales o con particulares la reali-
zación de determinadas acciones que
coadyuven a alcanzar las metas y los ob-
jetivos previstos en el plan y programas
de desarrollo. Dichos convenios los con-
certará la federación, por medio del presi-
dente o de algún órgano centralizado o
paraestatal, con los particulares.
Tales convenios son obligatorios para
las partes, se consideran de derecho pú-
blico y de jurisdicción federal; y, además,
pueden incluir sanciones por incumpli-
miento.
La inducción, mediante medidas de
fomento, regulación jurídica restrictiva,
de orientación o de prohibición, permitirá
encaminar la actividad económica de los
sectores social y privado a los objetivos y
prioridades del plan y de los programas.
El Estado cuenta con ciertos mecanis-
mos que le permiten inducir a los particu-
lares a que actúen conforme al plan de
desarrollo: presupuesto de egresos, cana-
lización de crédito, empresas públicas,
impuestos, estímulos fiscales, protección
y regulación del comercio exterior, tenen-
cia de la tierra, limitaciones al derecho de
propiedad, otras disposiciones legales y
reglamentarias e introducir reformas a
éstas.
En virtud de que nuestro sistema legal
de planeación económica y social es indi-
cativo, los mecanismos de concertación e
inducción revisten señalada importancia
para el éxito del plan.
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Poder Ejecutivo Véase Administración públi-
ca, Estados de la federación, Municipio y
Presidente de la república.
Poder Judicial Federal. Conflictos laborales
con sus servidores La Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado, Regla-
mentaria del Apartado B del Artículo 123
Constitucional prevé un procedimiento espe-
cífico para resolver los conflictos que se
presenten entre el poder judicial de la federa-
ción y sus servidores, de acuerdo con las
bases siguientes:
314 Policía
a) Se constituye una comisión sustanciado-
ra, en la que habrá alguien que represente
al sindicato de trabajadores al servicio de
ese poder.
b) La comisión se encargará de emitir un dic-
tamen acerca del conflicto, una vez que
haya cumplido con las formalidades
que fija la ley referida, para resolver los
conflictos laborales.
c) El dictamen formulado pasará al consejo
de la judicatura federal para resolver en
definitiva sobre el asunto de que se trate.
d) La comisión sustanciadora tendrá un
carácter permanente y operará con un
secretario de acuerdos, así como con
los actuarios y empleados que sean ne-
cesarios.
e) Los conflictos entre la Suprema Corte de
Justicia de la Nación y su personal los
resolverá la propia corte sin que inter-
venga en ello el consejo de la judicatura
federal.
La vigente Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación da competencia al consejo de
la judicatura federal para:
resolver los conflictos de trabajo suscitados
entre el poder judicial de la federación y sus
servidores públicos en términos de la fracc. XII
del apartado B del art. 123 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, a
partir del dictamen que le presente la comi-
sión sustanciadora del propio poder, con ex-
cepción de los conflictos relativos a los
servidores públicos de la Suprema Corte de
Justicia cuya resolución le corresponda, en
los términos de los arts. 152 a 161 de la Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado, Reglamentaria del Apartado B del Ar-
tículo 123 Constitucional en aquello que fuere
conducente.
Policía Como obligado prolegómeno de esta
voz es necesario aclarar que policía no es
equivalente de gendarme, sujeto físico, al
menos en derecho.
Policía proviene del latín politia y del
griego politeké, entendiendo como tal al
buen orden y la guarda en las ciudades y re-
públicas, mediante el cumplimiento de las
leyes y los reglamentos que se han dictado
para el buen o mejor gobierno.
Aceptar como absoluta esta definición de
policía sería un error, ya que este concepto
ha evolucionado y en la actualidad represen-
ta una de las expresiones más genéricas en el
derecho administrativo. Por ello, para expo-
ner el tema es necesario recurrir a las defini-
ciones más usuales, centrar, y establecer su
alcance real y su potencial semántico a efec-
to de sintetizar su noción.
Roberto Dromi define a la policía como la
parte de la función administrativa que se
encarga de las leyes de policía, y que en-
cuentra sus actos concretos de aplicación en
la seguridad, la moral y la salubridad públi-
cas; en sentido estricto, policía es adminis-
tración. Sin embargo, el manejo del vocablo
es genérico y no designa una tarea propia o
autónoma.
Por su parte, García Oviedo y Martínez
Useros exponen un concepto más acorde con
la realidad: policía es la acción para lograr
un orden o defender el que ya existe; sería,
por tanto, un medio para alcanzar un fin.
Para Sarría, la policía comprende todos
los medios de carácter no represivo que uti-
liza el gobierno. Es, por tanto, la previsión
administrativa y es referida fundamental-
mente a los servicios públicos.
Rafael Bielsa considera a la policía como
“el conjunto de servicios organizados por la
administración pública con el fin de asegurar
el orden público y garantizar la integridad
física, y aun moral de las personas, mediante
limitaciones impuestas a la actividad indivi-
dual y colectiva de ellas”.

Así, el concepto de policía se presenta de
una forma general que en concreto no dice
nada; pero, además, como ya indicamos, el
concepto y la actividad han evolucionado,
por lo que de una manera breve mencionare-
mos su proceso y características.
Hasta el siglo XV, por policía se entendió
la suma de actividades o tareas del Estado,
pero a partir de ese momento se comienza a
fragmentar el concepto, y las relaciones in-
ternacionales quedan fuera de este campo;
así, en el siglo XVIII también adquieren su
autonomía la justicia y las finanzas. Enton-
ces, la policía era entendida como todo acto
de la administración pública para el orden
interno, lo cual trajo como consecuencia que
dentro de su ámbito de validez especial el
Estado no tuviera límites, es decir, podía
emitir las normas o coaccionar a su libre al-
bedrío, con la convicción de que las medidas
eran tomadas en razón de las necesidades y
conveniencias del propio Estado y para el
bienestar de la nación. En este estadio la
policía se considera como una labor del Es-
tado de la cual se encargaba el ejecutivo.
En este mismo siglo Juan Esteban Pütter
expone que “la policía es la suprema potes-
tad que se ejerce para evitar los males futu-
ros en el estado de la cosa pública interna y,
por tanto, la promoción del bien común no
pertenece a la esfera de la policía”. Estas
ideas se difundieron rápidamente y fueron
aceptadas de inmediato; gracias a ellas el
Estado perdía su poder ilimitado de actuar,
reduciendo su actividad sólo a intervenir
donde se rompiera el orden o la colectividad
se enfrentara a situaciones graves o peligrara
su integridad. En ese momento se abandona
el concepto de Estado autoritario para entrar
en el Estado liberal.
Cabe destacar que si bien es cierto que los
límites de la policía quedan reducidos a
guardar el buen orden y que su intervención
Policía 315
coactiva se justifica para evitar males o peli-
gros, los medios de los que puede disponer
aún son limitados.
La trascendencia de este pensamiento se
tradujo en que el actuar de los gobernados
fuera en razón directa de su felicidad, bienes-
tar y progreso, y sin la intervención del Esta-
do, y menos que éste hiciera acto de presencia
con el poder coaccionador, pues a él sólo po-
día acudir para asegurar la libertad y la segu-
ridad; por tanto, emerge el sustento jurídico
de la policía y encuentra así también su base
política, que hacen que este concepto adquie-
ra sus rasgos propios y pueda diferenciarse
plenamente de cualquier otra tarea del Estado.
Sus notas distintivas eran las siguientes:
1. Asegurar el bien jurídico denominado
derecho natural contra cualquier altera-
ción que éste pudiera sufrir; en ese senti-
do, restringía la libertad individual, ya
que esa protección, por la naturaleza mis-
ma del bien, se lograba aunque no se
contara con una legislación específica
aplicable, en cuyo caso se recurría a la
coacción.
2. Posición eminentemente prohibitiva, ya
que al limitar la libertad individual lo
hacía aplicando medidas de restricción.
3. Esta tarea se encargaba a la parte de la
administración que se identificaba con el
poder ejecutivo.
4. La mayoría de los autores establecía que
su objeto esencial era lograr la seguridad,
la salubridad y la moral públicas; para
otros autores era alcanzar y mantener el
orden de la colectividad.
5. Una tarea que se significaba por la pre-
vención, y sólo en caso necesario se em-
pleaba la represión.
Tales concepciones significaron un notable
avance, porque la obtención por parte del
316 Policía
individuo de los satisfactores que le permi-
tan lograr una existencia plena, en otras pa-
labras, su felicidad, realización, bienestar,
estabilidad, etc., provienen del interior mis-
mo del ser humano y no se los imponen o no
se los deben imponer designios ajenos a él,
la presión estatal o el objetivo de complacer
a la sociedad. El individuo debe procurar
armonizar estos intereses o bienes para lo-
grar el equilibrio entre él y la colectividad.
Por tal motivo, la policía se abstiene de inter-
venir para suscitar o apremiar la correcta re-
lación de los seres humanos, sino que se
aboca a mantener el orden existente, defen-
derlo y tutelarlo con los medios a su alcance,
es decir, por medio de la coacción, porque
ella actúa sobre los efectos y no sobre las
causas que alteran al orden imperante.
Se puede observar que la noción de poli-
cía ha evolucionado, por lo que podría iden-
tificarse con el término que se le designa y su
campo de acción de la antigüedad con lo que
actualmente se conoce como tal; el concepto
no ha terminado de evolucionar en razón del
dinamismo propio de la sociedad. Es impres-
cindible mencionar que el error fundamental
que se comete con el concepto policía es
asignarle la connotación de arbitrariedad o
poder limitado, como en un principio se pen-
saba; por el contrario, esta noción ha sido
superada ampliamente, aun cuando en nues-
tros días todavía no se puede erradicar dicho
prejuicio ni la distorsión que sufre el concep-
to de policía al que inmediatamente se le
asocia con represión o, desde luego, cárcel,
concepción errónea. Esperamos aclarar y
puntualizar su finalidad, definición y límites
en el desarrollo de la presente exposición.
Los embates que sufre el concepto poli-
cía, aun desde un aspecto jurídico de regula-
ción y limitación de la libertad individual,
han hecho que entre en crisis, sobre todo
cuando se le identifica con los derechos
naturales (vimos que en su evolución así se
llegó a considerar, y aún hoy encontramos
autores que lo entienden en ese sentido), e
ideologías políticas.
Se ha dicho que los valores que funda-
mentalmente la policía protege son la seguri-
dad, la salubridad y la moralidad públicas;
pero en menoscabo del concepto que veni-
mos comentando, se ha expresado que, como
cualquier bien, a éstos los protege el orden
jurídico vigente, por lo que es innecesario
crear una figura especial que asegure valores
determinados, pues desde un punto constitu-
cional se reconocen y limitan las libertades
individuales, por lo que es impropio conside-
rar a la policía como una noción preconstitu-
cional.
Por otro lado es falso asegurar que la ac-
tividad policial es fundamentalmente de ca-
rácter prohibitivo, en razón de que existen
múltiples disposiciones de hacer, como la de
vacunación, la de instalación de elementos
de seguridad contra accidentes; la de la colo-
cación en un lugar visible de los precios y de
las autorizaciones del órgano competente
que deben hacer los comerciantes; la de lle-
var la contabilidad en libros ex profeso, etc.
Todas estas normas son obligaciones positi-
vas muy alejadas de las prohibiciones.
En este orden de ideas, encontramos, ade-
más que una de las características atribuidas
a la policía es que su actividad se reserva a la
administración pública; sin embargo, actual-
mente no puede decirse que dicha caracterís-
tica sea privativa ni prevalezca de una
manera exclusiva; en otras palabras, los
otros poderes de la unión también realizan
actividades que se podrían considerar inclui-
das dentro de este concepto, como el caso en
que el legislador integra comisiones para la
investigación de un asunto en particular, o
las presentaciones de algún servidor público
(secretarios de Estado, principalmente) para

explicar los asuntos de su competencia ante
alguna cámara. El poder judicial también
realiza actividades que se podrían catalogar
de policía, como la inspección de lugares, la
verificación de actos, la guarda y la vigilan-
cia de bienes o documentos.
De lo anterior, se puede inferir que el
concepto de policía ya no es exclusivo del
poder ejecutivo, sino que es aplicable a las
tareas efectuadas por los tres poderes indis-
tintamente, ya no sólo en su acepción gené-
rica, sino en atención a la naturaleza misma
de sus funciones. Así tenemos que el legisla-
dor emite normas con ese carácter, llamadas
leyes de policía, de lo que ha obligado a ha-
cer una distinción y ahora se menciona poli-
cía y poder de policía. La primera concepción
tiene como cometido exclusivo la adminis-
tración pública y la segunda, la normatividad
que elabora el legislador. Estas nociones se
abordarán posteriormente; sin embargo, con-
viene señalar que esta actividad no sólo es
ejecutiva, sino que ahora debe tomarse
como ejecutivo normativa; pero no puede con-
cebirse que un mismo concepto encierre
tanto la creación de normas en general como
su posterior ejecución; es claro, entonces,
que esta característica de exclusividad de
policía, correspondiente a la administración
pública, también se diluye.
De esta manera, se profundiza aún más en
lo que se refiere al aspecto con que se inició
la llamada crisis del concepto de policía: el
objeto que supuestamente tutela esta figura,
y que de manera tradicional se había centra-
do en la salubridad, la seguridad y la morali-
dad públicas es evidente que ya está rebasado,
pues aparecen un sinnúmero de valores jurí-
dicos protegidos, como la paz, la tranquili-
dad pública, la confianza en las instituciones,
el decoro público (aquí se estaría en presen-
cia del cuidado de las buenas costumbres, sin
que esto todavía se pueda considerar que
Policía 317
haya llegado a alterar la moralidad pública.
A título de ejemplo citamos el no maltrato a
los animales); la economía pública (conside-
rada bien jurídico protegido, en lo referente
a los salarios, los precios, los monopolios,
las casas de bolsa, el no acaparamiento, etc.
Dada la situación de inflación que vivimos,
la preocupación de los gobiernos respecto de
este último renglón ha cobrado auge: su ob-
servación se vigila y regula por los tres pode-
res sin excepción).
Lo expresado repercute directamente so-
bre el concepto que analizamos, advirtiéndo-
se que el objeto tutelado está integrado no
sólo por lo que por tradición se ha venido
considerando, sino que se ha ampliado de
una manera significativa y, por tanto, no se
puede utilizar el concepto de policía desde
un punto de vista técnico jurídico, sino que
por el contrario, se podría pensar que esta fi-
gura ha perdido su naturaleza y se usa como
sinónimo de lo llamado estatal coactivo.
Lo anterior ha permitido que algunos au-
tores, dada la amplitud del concepto y del
objeto tutelado, afirmen que lo que se prote-
ge es el orden público, el bien común o el
buen orden. Por lo que respecta al primero,
este punto fue tratado con amplitud en el
vocablo respectivo y si bien es cierto que
el orden público está íntimamente ligado al
concepto de policía, es falso tratar de identi-
ficarlo como el objeto tutelado por la policía,
puesto que de ser así se saldría del contexto
jurídico. Asimismo, el orden público abarca
el buen orden y, por tanto, la mención de este
último es innecesaria y repetitiva. El bien
común constituye una figura cuyo estudio
pertenece a la filosofía del derecho, y sin
profundizar en su análisis diremos que su
contenido es muy amplio y que, por lo mis-
mo, se reduciría y perdería su esencia, situa-
ción inconcebible si lo ciñéramos a ser el
objeto tutelado de la policía. Esta posición
318 Policía
entraña, por supuesto, que la noción de poli-
cía se torne confusa, y se dificulte la posibi-
lidad de encontrar sus verdaderos valores,
sus contenidos y su objeto.
Se piensa que la falta o la imposibilidad
de concretar un objeto propio y determinado
que caracterice a la policía, la convierte en
un concepto metajurídico, lo que excluye a
la policía del derecho.
En otro aspecto, dentro de la llamada cri-
sis del concepto policía, se ha señalado
como característica primordial la función
preventivo represiva, lo que permite mante-
ner el orden establecido para que otra parte
del Estado se preocupe de mejorar las condi-
ciones de vida y de promover su estabilidad
(Agustín Gordillo).
Esta característica ha sido el rasgo distin-
tivo de la policía desde el siglo XVIII; los
autores coinciden con ella casi siempre, sin
embargo, según algunos encierra una contra-
dicción.
Esa contradicción la explican de la mane-
ra siguiente: toda sociedad constituida esta-
blece una jerarquía de normas y principios
para que se pueda llevar una vida social
aceptable, e impone, por razones de seguri-
dad y equilibrio, un orden. Una preocupa-
ción constante de la misma sociedad consiste
en que ese orden no se rompa, por el contra-
rio, se esfuerza por promoverlo; por tanto,
cuando se susciten perturbaciones o distur-
bios en el orden establecido, la colectividad
se une y adopta medidas que en un momento
llegan a restringir las libertades individuales,
todo por su afán de proteger ese orden. Des-
de luego, parte de la preocupación mencio-
nada es procurar el mejoramiento de dichas
libertades.
La lucha constante por el mantenimiento
y progreso de la sociedad mediante el orden
público abarca en su conjunto a toda la co-
lectividad, lo que da lugar a que la tarea
estatal se divida para proteger a todos los
valores y evitar los males que se presenten
por cualquier circunstancia.
En la defensa del orden establecido, las
conductas de los seres humanos se unifican
para formar una fuerza social que en su con-
junto colabora para evitar los ataques o per-
turbaciones que afectan ese orden.
En ese contexto, la sociedad por sí misma
se protege contra las posibles alteraciones
que pueda sufrir, desde simples opiniones
hasta acciones individuales, las cuales impli-
quen suprimirlas con el consenso de la po-
blación: es decir, la sociedad nos impone
determinadas conductas que nos obligan a
comportarnos de una manera específica o
a abstenernos de realizar acciones que perju-
diquen la buena marcha de la colectividad,
con lo que se persigue no sólo su manteni-
miento sino su progreso. En este sentido, la
promoción del orden público y la prevención
de los peligros a que se puede enfrentar son
términos que por su naturaleza se encuentran
íntimamente vinculados y forman parte de la
misma actuación de la sociedad y, por tanto,
el carácter preventivo represivo que se le
imputa a la policía no existe, porque simple-
mente es una manifestación de la sociedad
en defensa de ella misma.
Como ejemplos se pueden citar la obliga-
ción de instalar servicios sanitarios, los au-
mentos salariales obligados por la situación
económica reinante, el plantar árboles para
mejorar el ambiente, el pago de impuestos,
etcétera.
Por último, a título de conclusión de lo
que algunos autores denominan la crisis del
concepto de policía, se establece que la poli-
cía no protege valores jurídicos propios del
derecho ni se manifiesta exclusivamente
como un conjunto de normas prohibitivas,
sino que también incluye disposiciones de ca-
rácter positivo; se rechaza que su realización

sea exclusiva de los órganos administrativos,
pues es notorio que esta tarea pertenece a los
tres poderes, y, fundamentalmente, se im-
pugna que tenga un objeto determinado, ya
que con el orden jurídico positivo se protege
el orden público.
Lo anterior lleva ineludiblemente a algu-
nos autores, entre ellos a Agustín Gordillo, a
pensar que la noción de policía debe supri-
mirse porque no tiene sentido, contenido o
característica propias que la distingan.
Así, al parecer, hemos estado comentando
acerca de un concepto que no tiene o no debe
tener importancia en el mundo jurídico, y
que sólo la costumbre, la mala información o
una deformación cultural y académica han
hecho que el término policía perdure como
una institución jurídica que merezca aten-
ción o estudio. Lo cierto es que a pesar de la
llamada crisis de este concepto, no podemos
erradicarlo del sistema jurídico y menos de
nuestras instituciones de derecho administra-
tivo, porque si la crisis de este concepto
contiene afirmaciones que son valederas y
que reducen el alcance de la policía, por otra
parte no es posible aceptar absolutamente
todas sus aseveraciones, es por eso imperati-
vo formular algunas aclaraciones que nos
permitan llegar a una conclusión objetiva
acerca del tema.
En un principio, se manifestó que la crisis
de este concepto debía identificarse princi-
palmente con los derechos naturales o con
las ideologías políticas traducidas a normas
jurídicas; esto, como puede advertirse, es
incorrecto y sólo en los inicios de la evolu-
ción del concepto policía (siglo XV) era ad-
mitido, porque en ese estadio se incurría en
arbitrariedades; sin embargo, la misma tras-
cendencia de esta figura logró que se supri-
mieran los errores respecto de la institución,
y permitió pensar que la crisis no es en sí
del concepto de policía, sino que aquélla
Policía 319
pertenece más bien a la revaloración hecha a
los derechos humanos y su forma de garanti-
zarlos, así como a las crisis que sufren las
ideologías políticas; por lo tanto, la técnica
jurídica que hace efectivo el concepto de
policía no sufre crisis, sino que es perfecta-
mente normal que su evolución transforme
sus alcances y contenido.
Por otro lado, como lo establece Andrés
Serra Rojas, es necesario no confundir el
concepto de policía con el de gendarme o
guardián de la paz callejera, también deno-
minado agente de policía. Éste se encuentra
constantemente y en relación directa con los
grandes o pequeños problemas que a diario
existen en una población, los cuales parece
que aumentan de manera sustancial a medi-
da que la sociedad se vuelve más compleja,
y es mediante ese contacto que el ciudadano
entabla una comunicación inmediata con di-
cho servidor público, pero de ninguna mane-
ra engloba al término policía, es más, se
puede decir que sólo es una parte ínfima de
lo que debe representarse como policía.
Concluye Andrés Serra Rojas:
La policía está constituida por un conjunto de
facultades que tiene el poder público, para vigi-
lar y limitar la acción de los particulares, los
cuales dentro del concepto moderno de Estado,
deben regular su actividad con los deberes y
obligaciones que les impone la ley y se funda en
una finalidad de utilidad pública.
En este sentido, se ha objetado que la policía
no es exclusiva de la administración pública,
ya que la parte reguladora o normativa perte-
nece, por naturaleza propia, al poder legisla-
tivo. Lo que corresponde al poder ejecutivo
es la operación y ejecución de lo que se co-
noce como policía. No obstante esto, se
puede afirmar que esta tarea es indivisible en
dos concepciones so pena de llegar al ab-
surdo de fraccionar a cualquier acción que
320 Policía
emprenda el poder público; por otro lado, la
normatividad que realiza el poder legislativo
permite ubicar a la policía dentro del marco
que establece el derecho, y así evitar los
abusos y las arbitrariedades que pudieran
suscitarse en el ejercicio de esta actividad.
Constreñir el objeto tutelado de la policía
a sólo tres aspectos: la seguridad, la salubri-
dad y la moralidad, equivaldría a restringir la
actividad de la administración, lo que redun-
daría en perjuicio de la sociedad misma. De
todos es conocido que a medida que las so-
ciedades se vuelven más complejas, la admi-
nistración pública tiende a acrecentar su
intervención en los diversos órdenes; y sería
absurdo que no lo hiciera, ya que eso equi-
valdría a negar su evolución y el desarrollo
de la administración.
Asimismo, parece un error muy común
confundir el concepto de policía con el de
control estatal coactivo, lo que ocasiona que
a toda actividad del Estado se le califique de
policía. A título de ejemplo mencionamos a
la Secretaría de la Función Pública, a la que
en no pocas ocasiones se le identifica como
el prototipo de la policía y, más concreta-
mente, como policía administrativa. Esto sin
duda es falso: hemos dicho que las tareas de
la administración pública aumentan todos
los días, no por capricho o por ansias de
poder, sino en razón de las múltiples necesi-
dades que aquélla debe satisfacer en el cum-
plimiento de sus cometidos; en este orden de
ideas, no puede pensarse que todo lo que
emprende la administración pública lleva
implícito el concepto de policía, dado que
ésa no es su tarea fundamental, sino que es
parte de su función, como también lo es el
control estatal. En el caso que nos ocupa, la
secretaría tiene como misión, precisamente,
“controlar” la actividad de los empleados y
funcionarios de las dependencias y entidades
de la administración pública federal, control
que antes de la creación de esta secretaría
llevaba casi exclusivamente de modo interno
cada una de las dependencias o entidades,
sin que se le denominara policía; era enton-
ces, como lo es en la actualidad, en sentido
estricto, un control que debe existir de una
u otra forma sobre los actos de la adminis-
tración.
Debe entenderse que, para evitar caos
dentro de la administración pública, es indis-
pensable tener un control, el cual, como
cualquier instrumento administrativo, ha
evolucionado y adquirido rasgos propios que
no pueden identificarse con los de policía; lo
que sucede es que por la naturaleza misma
del control, nos parece estar en presencia del
concepto de policía; sin embargo, como ta-
rea del propio Estado de revisar sus actos, no
se pretende crear una policía, sino entender y
supervisar los fenómenos que ocurren en el
ámbito de la administración pública, a efecto
de corregir las desviaciones o fincar las res-
ponsabilidades correspondientes, en este
sentido, el control de la administración inci-
dentalmente toca lo referente al concepto de
policía, pero no lo hace como finalidad. An-
tes bien, su propósito fundamental es el
control, que en la mayoría de las acciones
emprendidas no implica la actividad policial
ni atiende a esos principios.
Hay que delimitar perfectamente los cam-
pos de acción del control administrativo y
del concepto de policía; el primero se justi-
fica en razón de la propia administración y
en competencia para revisar sus actos y no en
la limitación de las garantías individuales
a las que atiende, en un aspecto, la policía.
Respecto al concepto que nos ocupa, con
el fin de proporcionar una amplia gama de
matices, tendremos que remitirnos a la pos-
tura que se maneja en otros países. En Ale-
mania, el concepto de policía se sustenta
sobre la coacción en un nivel de subordinación

en que se hallan los particulares frente al
poder del Estado; es decir, el individuo acata
la autoridad, como súbdito, al poder supremo
(gobierno), pero esto puede llevar a pasar
por alto los derechos humanos y las liberta-
des de los gobernados.
La concepción de policía que se tiene en
Europa, especialmente en las doctrinas fran-
cesa e italiana, es restringida y se considera
narrow, y atiende a la tradicional idea tripar-
tita de seguridad, salubridad y moralidad,
que como hemos advertido está muy supera-
da pues en la actualidad se atiende al cumpli-
miento de muchos fines.
Por su parte, la doctrina estadounidense
suprime todo lo que en la noción se relaciona
con el orden público, en razón de la privati-
zación que impera en su país. Atiende no
sólo la seguridad de las personas y los ele-
mentos tradicionales del concepto de policía
(seguridad, salubridad y moral), sino que
además el llamado police power tiene en
cuenta las normas protectoras en materia
económica y, en general, a cualquier circuns-
tancia que ataña al beneficio del individuo en
los aspectos económico, social, político, et-
cétera.
En mérito de lo expuesto, podemos afir-
mar que el concepto de policía está muy le-
jos de extinguirse, como llegaron a pensar
algunos estudiosos.
En este momento podemos definir poli-
cía con las palabras de Marcello Caetano:
“la intervención administrativa de la autori-
dad pública en el ejercicio de las activida-
des individuales susceptibles de hacer
peligrar intereses generales, teniendo por
objeto evitar que se produzcan, amplíen o
generalicen los daños sociales que las leyes
procuran evitar”.
En el ejercicio de la policía o del poder de
policía, se debe entender que éste afecta la
esfera jurídica de los particulares y que para
Policía 321
lograr sus fines debe regularse por el derecho
sin que aquello que va a normarse cambie su
esencia o naturaleza, a efecto de que su ejer-
cicio se proteja de manera legal y, por tanto,
no se limite arbitrariamente.
Las consideraciones anteriores surgen
porque esa reglamentación posee una base
primordialmente constitucional y, en las
disposiciones de ella derivadas, dicha regla-
mentación debe tener como finalidad preser-
var el orden público y regular los actos que
realiza el Estado por motivos de interés pú-
blico.
No se puede precisar el alcance de las
disposiciones de policía sin que se dejen de
atender los derechos subjetivos individuales,
ya que la pauta del poder de policía es limitar
el campo de acción de los particulares por
causas de interés público (el cual prevalecerá
sobre el interés individual) que el Estado
pretenda lograr, desde luego que siempre
habrán de respetarse las garantías individua-
les o límites constitucionales, así como la digni-
dad humana.
En nuestra carta magna se encuentran
disposiciones de policía; de manera enuncia-
tiva mencionaremos: policía de reunión y
asociación, de la libre manifestación del pen-
samiento, de libertad de tránsito, de inviola-
bilidad de correspondencia; de inviolabilidad
de personas, familia, domicilio, papeles y
posesiones; económica; educativa, indus-
trial, de cultos, de extranjeros, fiscal, sanita-
ria, de guerra, de trabajo, legislativa, federal,
estatal y municipal.
Para concluir, se puede conceptuar que
policía es toda actividad estatal para verifi-
car que los particulares cumplan sus obliga-
ciones de derecho público.
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322 Policía administrativa
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Policía administrativa Como se consignó en la
voz correspondiente, el concepto de policía
tiene un sentido muy amplio y, según se ad-
vierte, podría hablarse en diversos sentidos;
sin embargo, es importante que se distinga a
la policía judicial de la administrativa. En
principio, la primera forma parte de la se-
gunda; sus definiciones respectivas permiti-
rán precisar sus diferencias.
La policía judicial es una corporación
encargada de investigar y perseguir los de-
litos para poner a los individuos presunta-
mente responsables a disposición de las
autoridades competentes, con el fin de que se
les consigne y se les siga el proceso corres-
pondiente.
Rafael Bielsa dice:
Policía administrativa es la acción directa que
el Estado realiza para proteger, preventiva y
represivamente, la integridad física de las per-
sonas y de las cosas, en el orden moral y de la
economía pública en lo que pueda afectar in-
mediatamente a las primeras. Ese orden es un
presupuesto de existencia de la propia adminis-
tración pública.
Como se advierte, la diferencia es esencial,
pues mientras que la judicial se refiere pri-
mordialmente a los delitos, la administrativa
trata de conservar el orden público. Además,
una sería el género (administrativa) y la otra
la especie (judicial); sin embargo, se mantie-
nen estrechas relaciones entre ambas poli-
cías, tanto por su finalidad de preservar el
orden establecido como porque las acciones
que cada una desarrolla ayudan al desenvol-
vimiento de la otra.
Por otro lado, policía administrativa se
puede entender en dos sentidos: aquel que sig-
nifica al personal que realiza la acción de pre-
vención o represión, y que, como ya se aclaró,
es el más utilizado en el lenguaje corriente a
pesar de que constituye una equivocación.
 Policía. Clasificación constitucional 323

Es preferible que se denomine a estos agen- es decir, casi todos los ámbitos de la vida
tes personal de policía. humana, porque prácticamente en todos sus
En el sentido jurídico, la policía adminis- aspectos existen disposiciones de policía que
trativa designa la actividad de vigilancia que atienden al bienestar de la colectividad y
realiza el Estado. Aquí se encuentra la esen- cuyo objeto es permitir el mejor desarrollo
cia del concepto de policía y de manera es- de la sociedad. A manera de ejemplo, pode-
pecial la administrativa. A pesar de pecar de mos exponer una enumeración de estas ma-
reiterativos, debemos entender claramente nifestaciones a las que se les ha denominado
que la policía administrativa es una actividad policía administrativa especial, porque la
estatal que no puede identificarse con el materia sobre la que tienen competencia es
control que ejerce el Estado sobre sí mismo, específica. Esto no implica que existan di-
ni tampoco con el personal de policía en versas policías administrativas, ésta es sólo
ningún aspecto, porque este personal puede una: es el género, pero en un afán clasifica-
ser no el agente que nos detiene en la calle o torio y en la búsqueda de la especialización
que porta uniforme, placa o armas, sino de las materias, se le ha dividido para su
aquel que revisa o vigila documentos, cifras, análisis y estudio académico, así tenemos:
hace cálculos, inspecciona artículos comer-
ciales, etc., y no porta uniforme o armas, tal 1. Policía fiscal.
vez nunca esté en contacto con el particular, 2. Policía aduanera.
porque su función no es represiva sino de 3. Policía migratoria.
vigilancia; no obstante, no se le puede dejar 4. Policía de salubridad.
de identificar como un elemento de la policía 5. Policía de la propiedad.
administrativa; por ejemplo: un auditor fiscal 6. Policía de cultos.
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi- 7. Policía de precios.
co, el verificador de precios de la Procuradu- 8. Policía agraria.
ría Federal del Consumidor, el agente del 9. Policía del trabajo.
servicio nacional migratorio de la Secretaría 10. Policía de industria y comercio.
de Gobernación y el verificador de la conta- 11. Policía de prensa.
minación de la secretaría competente. 12. Policía funeraria.
13. Policía patrimonial.
Manifestaciones de la policía administra- 14. Policía minera.
tiva. Hemos estudiado los conceptos de poli- 15. Policía ambiental o de la naturaleza
cía y policía administrativa, y los matices
que presentan y del análisis se colige clara- Bibliografía: véase en Policía.
mente que la gama en que se despliegan sus
actividades puede ser casi infinita. Policía. Clasificación constitucional Para la
Las manifestaciones de la policía admi- constitución política federal mexicana, la po-
nistrativa también son incontables, pues licía se contrae a cuerpos represivos; esto es,
incluyen todas las disposiciones administra- no se refiere a ella como actividad de vigi-
tivas que se encaminen a limitar la libertad lancia general, sino concretamente a la po-
de los gobernados con motivo del manteni- licía preventiva, policía judicial y policía
miento del orden, la seguridad, la economía, la militar.
tranquilidad, la moralidad, la salubridad, etc., Véase Policía y Policía administrativa.
324 Policía judicial
Policía judicial Conjunto de servidores públi-
cos bajo las órdenes del ministerio público
(procuraduría general de justicia), que tiene
como facultades la investigación y persecu-
ción de los delitos.
Su régimen laboral, por mandato de la
constitución de la república es distinto del
previsto para los servidores públicos en
general.
Véase Policía administrativa.
Policía militar Cuerpo dentro de la estructura
castrense encargado de prevenir conductas
ilícitas de los miembros de las fuerzas arma-
das, vigilar las instalaciones de éstas y velar
por el orden, la seguridad y la tranquilidad
de las mismas. También es auxiliar de la
policía judicial militar.
Policía preventiva Cuerpo de servidores públi-
cos (de carácter federal, local o municipal),
que tiene facultades para cuidar la tranquili-
dad en la vía pública (calles, parques y pla-
yas). No debe confundirse con la actividad
total de vigilancia del poder ejecutivo, ni
pretender que tiene asignada competencia
para investigar y perseguir delitos, pues ésta
le corresponde a la policía judicial.
La constitución política federal prevé que
los cuerpos policiacos se regulen por un or-
denamiento jurídico especializado, distinto
de la ley burocrática reglamentaria del
art. 123.
Política administrativa Véase Política estatal
y administrativa.
Política estatal y administrativa Política deri-
va del latín politicus y del griego politiké, y
es una ciencia social, que en algunas ocasio-
nes ha sido identificada con el derecho polí-
tico. Su objeto de estudio son las leyes o los
fenómenos dentro de los que se desarrolla la
vida del Estado: su nacimiento, su marcha,
sus tareas.
Henry Pratt Fairchild define la política
como “teoría, arte y práctica del gobierno”.
En este sentido, las circunstancias que se
presentan en los países desempeñan un papel
muy importante. Históricamente, los fines
del Estado varían de acuerdo con las condi-
ciones prevalecientes en un momento deter-
minado: a veces es la defensa nacional, la
conservación del territorio, la salud de la po-
blación; otras pueden ser de índole subjetiva
como la defensa religiosa, el ideal democrá-
tico, la tradición, etc. En la actualidad se
piensa que la economía nacional y la política
social son los factores principales de las ta-
reas del Estado.
Desde una perspectiva que, acaso, permi-
ta definirla mejor, decimos que política es
una forma de gobernar, de atender el sistema
de gobierno adoptado por una nación, por
supuesto siempre velando por los intereses
propios de la sociedad tanto en el aspecto
interno como en el externo. Esto se logra
cuando se sigue un procedimiento para la
solución de los problemas en general. En
este sentido, política significa la orienta-
ción, la dirección, las prioridades que el
poder ejecutivo y que en ocasiones el poder
legislativo dan a la tarea de la administra-
ción o del Estado.
La manifestación de estas actividades
toma forma mediante el acto político, por el
cual se crean o imputan efectos jurídicos,
sociales o económicos a los gobernados, sin
que éstos puedan reaccionar de forma jurídi-
ca contra tales actos para evitarlos o tratar de
invalidarlos; sólo la ley podrá destruirlos,
pero éste es un efecto que alcanza a cual-
quier acto. Sin embargo, la misma ley con-
fiere fuerza a los actos políticos, pues éstos
encierran un interés público, la seguridad del
Estado o de sus nacionales y se relacionan

directamente con el orden público (véase).
Por esta razón los gobernados acatan las
medidas que de esta forma se dicten, sin
importar su regulación jurídica, porque lo
trascendental es lograr los objetivos del bien-
estar o de la seguridad que pretende alcanzar
el Estado.
En esa medida, las políticas del Estado
adquieren una determinación objetiva y ma-
terial: benefician a la sociedad, de ahí que
tengan una fuerza y calidad jurídicas; por
tanto, es válido el razonamiento de que la
tarea política es una acción orientada hacia el
logro de los fines estatales, basada en los
principios de justicia y seguridad para propi-
ciar una vida mejor de la colectividad.
Todo ello muestra la complejidad de la
política estatal o estadual, pues su valoración
es subjetiva, ya que depende de los criterios
aplicados por el gobernante en turno y de las
circunstancias sociales que se presentan en
un momento determinado.
Para entender la política estatal es necesa-
rio conocer sus orígenes y las teorías en las
que se basa el actuar del Estado para el logro
de sus fines; con ese fin recurrimos a Georges
Vedel, quien expone que, en un principio, los
actos de gobierno (identificables con la polí-
tica estatal, que es nuestro tema), perseguían
la finalidad de que no se les incluyera en la
esfera de control que corresponde al poder
judicial y al legislativo, ya que estas decisio-
nes tenían un carácter de política general del
Estado y, por consiguiente, no era posible
someterlos a controles jurisdiccionales.
Posteriormente, sólo determinadas deci-
siones se excluían del control jurisdiccional,
pero tenían que justificarse de manera plena
por razones poderosas de Estado.
Hoy en día, muchos autores abrigan se-
rias dudas acerca de tales determinaciones,
pues no debe haber ningún acto o ninguna
medida que escape a un control, por mínimo
Policía estatal y administrativa 325
que éste sea, ya que de lo contrario se afec-
taría el orden jurídico. No obstante lo ante-
rior, la seguridad del Estado ha prevalecido.
Acerca de esta posición se han desarrollado
varias corrientes, a ese respecto se puede
comentar:
1. Lo concerniente a la “alta política” no
admite control o recurso alguno, porque
su móvil es político. Se debe entender por
esto los asuntos que directamente atiende
el gobernante; por fortuna, esta idea se ha
ido desechando, y la administración, aun-
que poco a poco, ha de responder de sus
tareas ante un juez; situación que no se
presentaba en el siglo XIX, por lo que fá-
cilmente se llegaba a arbitrariedades o
abusos.
2. Abandonada la razón de la “alta política”
o del móvil político, había que ejercer
control sobre todos los actos de la admi-
nistración, lo cual no parece posible toda-
vía; porque la configuración misma del
Estado y sus tareas permite que pueda
prevalecer su poder. Así, se afirma que no
debe haber control sobre ciertos actos,
no tanto por su móvil político, sino por la
naturaleza intrínseca del acto, es decir, es
de tal magnitud e importancia que la con-
vierten en una razón de Estado y, por
tanto, se encuentra relacionado íntima-
mente con la supervivencia del mismo
Estado.
Por tanto, es necesario elaborar una lista
precisa de los actos de gobierno que por su
naturaleza escapan al control jurisdiccional.
Esta enumeración podría elaborarse median-
te la jurisprudencia, o bien, pormenorizarla
en los textos legales, porque, como ya se dijo
antes, nada está sobre la ley, y ésta puede
establecer la regulación de la denominada
política estadual, mas no su control.
326 Policía estatal y administrativa
Como ejemplo de esta enumeración, po-
dríamos citar los actos de relación entre los
poderes de la unión, las relaciones interna-
cionales que lleva a cabo el ejecutivo, las
medidas de orden interior como la salubri-
dad, la educación y la cultura.
En los ejemplos apuntados, vemos cómo
una iniciativa de ley presentada por el ejecu-
tivo no pueden objetarla los particulares, así
como tampoco las medidas de seguridad o de
paz interior, en virtud de su naturaleza.
En esta breve referencia al nacimiento de
los actos de gobierno o política administrati-
va, se observa que aun cuando se quiera
ejercer un completo control, ya sea jurisdic-
cional o legislativo, ello no es posible en
virtud de las circunstancias que en un mo-
mento determinado se presentan, porque aun
lo subjetivo del actuar del gobernante en
turno le permite argüir un interés superior
(en este caso el colectivo) para dictar la línea
que debe seguir su administración de forma
general o sobre ciertas ramas en especial,
entendiendo estos razonamientos en aras del
interés público.
Sin embargo, es preciso dejar establecido
que la política estadual (o estatal mejor di-
cho) no se refiere a acciones autónomas ni
fuera del derecho. Por el contrario, la tarea
misma del Estado debe justificarse y acep-
tarse plenamente en un marco jurídico e
institucional por la comunidad; por tanto, sus
actos son y deben ser regidos por el derecho
público.
Las ideas que se han esbozado suscriben
la corriente doctrinaria según la cual las ac-
ciones de gobierno son función administrati-
va sólo en un sentido amplio. La valoración
realista de política que aplica técnicas y nor-
mas para la asignación unilateral de priorida-
des, de acuerdo con lo que los gobernantes
hayan captado de las demandas de la colecti-
vidad, percepción subjetiva en la que basarán
su política y ésta se tendrá que hacer por
sectores, para ofrecer de una mejor manera
los bienes y servicios, por esa vía se puede
hablar de política educativa, sanitaria, agra-
ria, fiscal, industrial, económica, etc., y la
jerarquización de estos rubros o estas mate-
rias se hará con criterios subjetivos que, in-
sistimos, son del gobernante; pero esta
subjetividad no debe tomarse como arbitra-
riedad, sino como una visión de lo que nece-
sita el país.
La valoración de las necesidades del Esta-
do se relaciona estrechamente con los nive-
les de gobierno (federal, estatal y municipal),
los partidos políticos, los grupos de presión, los
factores reales de poder y todo conglome-
rado que influya para que se provea al encar-
gado de proyectar la política de los elementos
necesarios para realizar su labor; nos referi-
mos al encargado, porque como se ve, la
política estatal tiene muchos rubros y en
cada uno de éstos se encuentra un encargado
o titular. En nuestro país podemos citar, por
ejemplo, a los secretarios de Estado (en el
nivel federal), quienes tienen la misión de
conducir en sus respectivas ramas las reglas
marcadas, pero la responsabilidad recae di-
rectamente en el jefe del ejecutivo, puesto
que él asume la orientación general que se le
imprimirá a la política estatal.
Lo anterior no implica que los secretarios
de Estado no tengan responsabilidad; la
tienen, pero es respecto a su superior jerár-
quico (excepcionalmente, la habrá, previa
declaración legislativa de procedencia), por-
que, además, con base en su actuación, y en
la información y desarrollo de su despacho,
es como el presidente puede formular su
plan de acción, tomar las medidas pertinen-
tes, lograr el avance deseado o rectificar su
política.
Nos hemos referido al nivel federal por-
que éste tiene la competencia para fijar la

política del país; pero, guardando las debidas
proporciones, en cada nivel de gobierno se
pueden trasladar los conceptos y las teorías
aquí expuestos.
Es el momento de recapitular y ofrecer el
concepto de política estatal o administrati-
va; la orientación o directriz que le dan los
responsables del gobierno a la actividad del
Estado.
En este aspecto, la política administrativa
o estadual fijará el rumbo, la tendencia, de
acuerdo con el criterio personal del gober-
nante en turno —atendiendo a las circunstan-
cias que se presenten en un lugar y tiempo
determinados— a la actividad de un Estado,
y siempre con base en el interés de la colec-
tividad.
De lo anterior se desprende que no se
trata de afectar la esfera jurídica de los parti-
culares, puesto que lo que se busca es el
mejoramiento de la sociedad, la conserva-
ción de la paz, el orden interno, la salubri-
dad, el estado de derecho y, en una acepción
más amplia, lograr los fines estatales.
En los programas de estudio de la UNAM,
política estadual y política administrativa
aparecen como si se tratara de dos conceptos
diferentes, criterio que nosotros no compar-
timos, por las siguientes razones: quienes
sostienen que son dos conceptos distintos
argumentan que su diferencia radica en
que política estadual es dirección e impulso,
y política administrativa es la acción com-
plementaria y subordinada; por tanto, con-
cluyen, responden a fines distintos. Ello no
es contundente, porque no se trata de dos
categorías jurídicas diferentes o complemen-
tarias, sino de sinónimos, ya que tienen los
mismos principios y elementos, son esen-
cialmente iguales. Tal vez con fines didácti-
cos se pensó en separarlas, pero ello no ha
creado más que confusión, porque si se pen-
sara de esa manera, cualquier concepto sería
Premio 327
factible de desmembrarse, pudiendo llegar al
absurdo de encontrarnos con política ejecuti-
va, legislativa, judicial, administrativa, mu-
nicipal, colonial, delegacional, etc., como
categorías autónomas.
Bibliografía: véase en Policía.
Portugal Los ministerios de administración
interna y de finanzas son los órganos res-
ponsables de la instrumentación de las po-
líticas que el Estado aplica en materia de
función pública. Dichos funcionarios están
facultados para representarlo ante el tribu-
nal correspondiente y sostener negociaciones
con la representación de los servidores, así
como para expedir acuerdos con carácter
obligatorio.
La regulación de la función pública en
Portugal no está comprendida en un solo
cuerpo que determine el carácter de la rela-
ción, sino en un sinnúmero de decretos,
decretos ley y leyes los que, de manera ca-
suística, van resolviendo sobre la marcha los
obstáculos que se le presentan al Estado, sin
menoscabar los derechos individuales que
constitucionalmente le son reconocidos al
ciudadano y, como tal, al servidor público.
Premio Reconocimiento al servidor público por
el desarrollo de la función pública de manera
honesta, puntual, imparcial, eficiente, eficaz,
adecuada, legal y oportuna. Esto se hace
mediante estímulos y recompensas previstas
en las condiciones generales de trabajo, in-
dependientemente de lo que fije la Ley de
Premios, Estímulos y Recompensas Civiles.
Los premios o estímulos que usualmente
se otorgan son los siguientes:
1. Notas de reconocimiento.
2. Gratificaciones en dinero.
3. Vales de despensa.
328 Prescripción
4. Días de descanso o vacaciones extraordi-
narios o adicionales.
5. Derecho preferencial en los movimientos
escalafonarios.
6. Reconocimiento público de la acción
loable que haya realizado el trabajador.
7. Otras que establezcan las propias condi-
ciones generales de trabajo de la depen-
dencia o el contrato colectivo de la entidad
paraestatal.
Prescripción Medio de adquirir derechos o li-
berarse de obligaciones por el transcurso del
tiempo de acuerdo con las modalidades que
fije la ley. Esta figura se aplica en derecho
administrativo y burocrático a propósito del
acto cuya extinción se produce mediante
modos excepcionales, por ejemplo, en mate-
ria fiscal.
Consideramos que la imprescriptibilidad
no es atributo del acto administrativo: debe
fijarla expresamente la ley. En caso de que el
texto legal sea omiso respecto a la prescrip-
ción, se estará a la supletoriedad del derecho
común.
Presidencia de la República Oficina del jefe
del poder ejecutivo y, por extensión, conjun-
to de las diferentes unidades administrativas
de apoyo con que cuenta el presidente. De
ninguna manera es admisible calificar a la
presidencia de la república como una depen-
dencia centralizada de la administración pú-
blica federal, pues la jefatura de ésta no
puede estar subordinada a ella misma.
El presidente de la república cuenta, para
sus actividades oficiales, con una serie de
oficinas o unidades de apoyo y asesoría. Es-
tas unidades varían frecuentemente en nú-
mero e importancia, y su naturaleza jurídica
escapa a las tradicionales formas de organi-
zación administrativa, pues no realizan actos
de autoridad y su labor es de meras auxiliares
en las tareas que le competen al jefe del po-
der ejecutivo.
En la actualidad, esas unidades dependien-
tes en forma directa del presidente son:
1. Consejería jurídica.
2. Conservaduría de palacio nacional.
3. Coordinación de asesores para asuntos de
política económica y política social.
4. Coordinación de asesores para asuntos de
política interior y política exterior.
5. Dirección general de comunicación social.
6. Estado mayor presidencial.
7. Secretaría ejecutiva del consejo consulti-
vo de ciencias.
8. Secretaría particular.
9. Secretaría privada.
Véase Centralización administrativa.
Presidencial, régimen Forma de gobierno
que, a diferencia del sistema parlamentario,
se caracteriza porque la hegemonía política
del Estado no recae en una asamblea, sino
en un solo hombre al que el pueblo elige, ya
sea de manera directa o por intermedio de
representantes, y al que se le denomina
presidente.
Las exigencias propias de la dinámica del
Estado contemporáneo implican que el orden
jurídico, en un sistema presidencial, otorgue
a su titular facultades discrecionales que le
permitan afrontar con idoneidad la problemá-
tica socioeconómica imperante en su país.
Presidente de la República El poder ejecutivo
federal en México se deposita en una sola
persona, que es el presidente de la república.
Los entes o dependencias que se estructuran
inmediatamente bajo su mando configuran la
administración centralizada de la federación
que tendrá a su cargo los negocios del orden
administrativo de jurisdicción federal.

Requisitos para ser presidente. Los arts. 82 y
83 de la constitución política establecen los
requisitos para ser electo presidente de la
república:
1. Ser ciudadano mexicano por nacimiento,
en pleno goce de sus derechos, hijo de
padre o madre mexicana, y haber residido
en el país un mínimo de 20 años.
2. Tener 35 años cumplidos el día de la
elección.
3. Haber residido en el país durante todo el
año anterior al día de la elección.
4. No pertenecer al estado eclesiástico ni ser
ministro de algún culto.
5. No estar en servicio activo, en caso de
pertenecer al ejército, seis meses antes
del día de la elección.
6. No ser secretario o subsecretario de Esta-
do, jefe o secretario general de departa-
mento administrativo, procurador de la
república o gobernador de algún estado, a
menos de que se separe de su puesto seis
meses antes de la elección.
7. No haber desempeñado el puesto de presi-
dente, electo popularmente, o con el ca-
rácter de interino, provisional o sustituto.
El presidente de la república como funciona-
rio político y administrativo. Establecer la
diferencia que indica el encabezado de párra-
fo es entrar en el ámbito de otra añeja polé-
mica, que gira en torno de qué es política y
qué es administración pública y cuán enlaza-
das están la una con la otra. Polémica que no
viene al caso reseñar aquí.
Según Ríos Elizondo, el acto político o de
gobierno es, en esencia, una modalidad del
acto administrativo. Éste es el enunciado de
una de las dos tesis sobre la cuestión aquí
planteada. La otra posición indica que no
toda la actividad de la administración pú-
blica se traduce en actos administrativos
Prestaciones económicas 329
jurídicamente regulados, sino que existe
una larga serie de supuestos extraordinarios
en el accionar del jefe del ejecutivo y de sus
auxiliares.
El presidente de la república como fun-
cionario administrativo es el jefe superior de
toda la administración pública federal, y por
ello se encuentra en la cúspide de la pirámide
jerárquica.
Como funcionario político, el presidente
es jefe de Estado y jefe de gobierno. En
nuestra realidad política, tiene un enorme
poder y desempeña actividades variadas en
numerosos aspectos de la vida nacional (Jor-
ge Carpizo).
Bibliografía
Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano,
2a. ed., Siglo XXI, México, 1979.
Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 38a. ed.,
Porrúa, México, 1998.
Ley Orgánica de la Administración Pública Fe-
deral.
Moreno Rodríguez, Rodrigo, La administración
pública federal en México, Instituto de Investi-
gaciones Jurídicas, UNAM México, 1980.
Ríos Elizondo, Roberto, El acto de gobierno,
Porrúa, México, 1975.
Véanse Facultades del presidente de la repú-
blica y Presidencia de la república.
Prestaciones económicas Pago recibido por el
trabajador a cambio del esfuerzo desplegado
durante la jornada previamente establecida;
incluye no sólo el salario convenido sino las
ventajas que se puedan traducir en la satis-
facción de una necesidad de naturaleza eco-
nómica.
Las prestaciones económicas adquieren
relieve si recordamos que la causa y finali-
dad de todo trabajo realizado por el hombre
es la satisfacción de sus necesidades natura-
les o sociales. Desde tiempos inmemoriales,
330 Préstamos a servidores públicos

a la relación que con ese fin el hombre esta- Ley Federal de los Trabajadores al Servicio
blecía con la naturaleza o sus semejantes se del Estado, Reglamentaria del Apartado B del
le denominó trabajo; con el paso de los si- Artículo 123 Constitucional.
glos y la aparición del trabajo asalariado, Ley Federal del Trabajo.
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo
como nueva forma de satisfacer sus necesi-
Rural y Pesca y Alimentación, Condiciones ge-
dades, una vez alcanzados importantes lo-
nerales de trabajo.
gros en materia de jornada de trabajo,
condiciones de seguridad e higiene, estabili-
Préstamos a servidores públicos Actividad
dad en el empleo, etc., el salario y otras
dentro del sistema mexicano de seguridad so-
prestaciones económicas pasan a ser el punto
cial que proporciona cantidades en dinero a
central en la relación de trabajo.
los trabajadores del Estado, con la obligación
En México en determinadas circunstan-
de restituirlos en determinado tiempo. Tam-
cias los trabajadores al servicio del Estado
bién llamados préstamos a corto plazo, están
cuentan con pagos por concepto de sobre-
considerados ajenos a la seguridad social
sueldo, horas extra, gratificación anual (lla-
propiamente dicha (A. Briceño Ruiz), sujetos
mada aguinaldo), bono de actuación, prima
a la capacidad de la entidad y a la discrecio-
por antigüedad, ayuda para renta, según pro-
nalidad de su directiva.
ceda; además del sueldo considerado en los
De acuerdo con el presupuesto del ISSSTE,
tabuladores respectivos y las prestaciones de
los préstamos a corto plazo se otorgarán a los
seguridad social. El aguinaldo y la prima
trabajadores según las siguientes reglas:
vacacional se dan en casi todos los casos.
Dentro de las prestaciones de seguridad
1. A quienes hayan cubierto al instituto
social, tienen clara naturaleza económica los
aportaciones por más de un año.
préstamos de corto y mediano plazos.
2. Mediante garantía del total de dichas
Respecto de viáticos, pasajes, hospedaje,
aportaciones.
alimentación, uniformes, herramientas, com-
3. El monto del préstamo se regirá por las
bustibles, vehículos, es discutible si son me-
bases que establece la ley, en proporción
dios para el desarrollo de la función pública
a sueldo y antigüedad.
o si en ciertos casos forman parte del sueldo
4. El plazo para el pago del préstamo e inte-
del servidor público.
rés anual, será el que, mediante acuerdos
La constitución política federal prevé que
generales, fije la junta directiva.
todo empleo público debe ser remunerado, y
5. Cuando el préstamo rebase el monto de
su monto debe establecerlo el presupuesto de
las aportaciones, el excedente se garanti-
egresos o ley posterior y es irrenunciable.
zará en un fondo especial llamado fondo
de garantía.
Bibliografía 6. El préstamo e intereses serán pagados en
Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. III,
abonos quincenales iguales, en un plazo
6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.
Constitución Política de los Estados Unidos
no mayor de 48 quincenas.
Mexicanos. 7. Los trabajadores de confianza y tempora-
De la Cueva, Mario, Derecho mexicano del tra- les podrán obtener préstamos a corto
bajo, t. I, 16a. ed., Porrúa, México, 1964. plazo conforme a las mismas reglas, me-
Guerrero, Euquerio, L., Manual de relaciones diante las garantías que determine la
industriales, 3a. ed., Porrúa, México, 1980. junta directiva.

8. Los préstamos se harán de tal manera que
los abonos sumados a los descuentos por
préstamos hipotecarios y a los que deban
hacerse por cualquier otro adeudo a favor
del instituto, no excedan de 50% del suel-
do del interesado.
Préstamos hipotecarios Antes de la creación
del fondo de la vivienda, FOVISSSTE, los
préstamos hipotecarios para adquisición o
construcción de departamentos o casas para
servidores del Estado tuvieron amplia difu-
sión y con el surgimiento de ese fideicomiso
se consolidan. Posteriormente, la ley fue re-
formada para que la hipoteca en favor del
fondo pueda aparecer en segundo lugar, y
permitir así al trabajador contratar otro crédi-
to que haga posible cubrir el costo total del
inmueble.
Todo el mecanismo hipotecario resulta
una necesaria garantía para el Estado tratán-
dose de este tipo de inversiones, aunque lo
complicado y caro de los procedimientos
puede ser criticable y molesto.
Presupuesto de egresos Decisión del órgano
legislativo que permite a la administración
pública tasar los recursos monetarios del
Estado durante un año fiscal.
Según la abrogada Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal, “el
presupuesto de egresos de la federación será
el que contenga el decreto que apruebe la
cámara de diputados, a iniciativa del ejecu-
tivo, para expensar, durante el periodo de.
un año a partir del 1 de enero, las activida-
des, las obras y los servicios públicos pre-
vistos en los programas a cargo de las
entidades que en el propio presupuesto se
señalen”.
La mayor parte de las definiciones de la
voz presupuesto incluye egresos e ingresos
estatales, de ahí que no sean adaptables de
Presupuesto de egresos 331
manera automática a nuestro sistema en el
que se emplea únicamente para designar las
erogaciones.
Rafael Bielsa define el presupuesto como
“un cálculo legal de ingresos y gasto públi-
cos autorizados para ser realizados en un
periodo administrativo financiero”.
Las notas esenciales del concepto de pre-
supuesto son las siguientes:
1. Es un acto del poder legislativo. En nues-
tro caso, de la cámara de diputados en el
presupuesto federal.
2. Contiene una autorización a la adminis-
tración pública para que ésta utilice los
recursos pecuniarios que se recauden; es
decir, la administración pública sólo po-
drá erogar las cantidades que le hayan
sido autorizadas mediante el presupuesto
y de conformidad con el mismo.
3. Está limitado, en el tiempo, a un año fis-
cal, el cual en nuestro país corresponde al
año calendario (1 de enero al 31 de di-
ciembre).
El Estado realiza gastos para cumplir con sus
cometidos o atribuciones, los cuales lleva a
cabo de conformidad con el documento le-
gislativo que lo autoriza para ello. Dicho
documento se llama presupuesto de egresos,
y está encaminado a satisfacer las necesida-
des comunes de la población. Representa,
por otra parte, un importante instrumento
para orientar la actividad económica nacional:
aumento o contracción de las inversiones,
generación de empleos, influencia en la
atenuación o incremento de la inflación, fo-
mento a la producción y comercialización
privadas, etcétera.
En México, el monto del presupuesto es
de tal volumen que en 2006 representó
24% del producto interno bruto, aproxima-
damente.
332 Presupuesto de egresos
En virtud de que los dineros públicos son,
ante todo, peculio que aportan los goberna-
dos, el uso correcto que haga de ellos la ad-
ministración debe ser el punto central del
derecho presupuestario; de lo contrario, esta
disciplina carece de sentido.
Orígenes del presupuesto. Quizá el origen
del presupuesto, como hoy lo conocemos,
aparece en el derecho inglés, cuando el par-
lamento le impone limitaciones a la activi-
dad gubernamental del monarca.
En el siglo XIX y a principios del XX, la
idea se desarrolla en torno de la autoriza-
ción que implica el mismo presupuesto para
que la administración gaste los dineros pú-
blicos. Más adelante se percibe la influen-
cia que el presupuesto ejerce en la economía
nacional, así como en el logro de los fines
estatales.
En la actualidad, y dado el desarrollo de la
planeación y del presupuesto por programas,
no se concibe la actividad presupuestaria sin
que esté debidamente ligada a los objetivos
sociales del Estado y a la orientación econó-
mica de las tareas de la comunidad.
En el concepto presupuesto pueden in-
cluirse tanto los ingresos como los egresos
pecuniarios del Estado. En este sentido lo
consideran la legislación y doctrina de diver-
sos países. En México, esa expresión se ha
reservado tradicionalmente a los egresos.
Se habla, también, de presupuesto de
egresos, por un lado, y presupuesto de ingre-
sos, por el otro. Tampoco esta dicotomía se
utiliza en nuestras doctrina, legislación o
práctica administrativas.
Algunos tratadistas distinguen entre pre-
supuesto financiero y presupuesto económi-
co; el primero corresponde al documento
jurídico que autoriza el empleo de los ingre-
sos estatales y el segundo está referido a una
actividad más amplia proyectada hacia las
metas previstas en el plan de desarrollo so-
cioeconómico.
Naturaleza jurídica. El presupuesto consti-
tuye el instrumento jurídico que le permitirá
a la administración pública erogar las canti-
dades necesarias para cubrir los gastos públi-
cos y atender las necesidades colectivas, de
acuerdo con la jerarquización que de éstas se
haya hecho.
En algunos países, el presupuesto se re-
fiere tanto a ingresos como a los gastos del
poder público (Venezuela, por ejemplo); sin
embargo, en nuestro país el presupuesto se
refiere siempre a los egresos.
Se ha polemizado a fondo acerca de la
naturaleza jurídica del presupuesto de egre-
sos. A este respecto se ha sostenido principal-
mente o bien que se trata de una verdadera
ley o bien que es un acto administrativo
emitido por el órgano legislativo o parla-
mentario.
Desde un punto de vista eminentemente
formal y orgánico estamos, como es lógico,
en presencia de un acto legislativo, puesto que
sigue el procedimiento usual de cualquier ley
(iniciativa, discusión, aprobación, promulga-
ción y publicación). El argumento de que no
es ley porque en él sólo interviene una de las
dos cámaras del congreso nos parece superfi-
cial, ya que ese hecho no es determinante de
la esencia jurídica de un ordenamiento.
Si el presupuesto de egresos se considera
con un criterio material, parece ser que no
reúne las notas que identifican a una ley:
generalidad, abstracción e impersonalidad;
sino que, por el contrario, contiene disposi-
ciones concretas, particulares y que se diri-
gen específicamente a los entes públicos. Por
esto, estimamos acertado considerarlo un
acto administrativo emitido por un órgano
legislativo (cámara de diputados, en el caso
del presupuesto federal).

Si, como queda anotado, el presupuesto
es un decreto legislativo y no una ley, es del
todo erróneo que en las disposiciones de ese
documento se establezcan reglas que modifi-
can de hecho la Ley Federal de Presupuesto
y Responsabilidad Hacendaria. Con mayor
razón será indebida la delegación de faculta-
des que suele hacerse para que el presidente
de la república o la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público modifiquen el presupuesto,
pues ello es competencia exclusiva de la cá-
mara de diputados, y ésta no puede, constitu-
cionalmente, traspasar su potestad, como
tampoco puede modificar por sí la ley sin
que intervenga su colegisladora.
Principios que rigen al presupuesto. La mayo-
ría de los autores estudian, con mayor o menor
amplitud, los requisitos que debe contener el
presupuesto o los principios que deben normar-
lo. De conformidad al programa oficial (UNAM,
1986), esos principios son los siguientes:
1. Universalidad.
2. Especialidad.
3. Anualidad.
4. Unidad.
5. Planificación.
6. Exactitud.
7. Claridad.
8. Exclusividad.
9. Previsión.
10. Publicidad.
11. Periodicidad.
En seguida se proporciona una breve expli-
cación de cada uno de dichos requisitos.
1. Universalidad.
Consiste en que el presupuesto debe in-
cluir todos los gastos del poder público.
Desde 1965 se incluyeron algunos orga-
nismos descentralizados y ciertas empresas
Presupuesto de egresos 333
de participación estatal (8 para 2006, que
es mucho menos de la totalidad de las
entidades que integran la administración
pública paraestatal), aunque también es
discutible que se consideren dentro del
presupuesto este tipo de entes, pues ello
va en contra de las características de los
mismos, entre las que se cuentan las auto-
nomías financiera y presupuestal.
2. Especialidad.
El presupuesto debe llegar hasta cierto
detalle y no otorgar partidas de forma ge-
neral. Aquí también se discute hasta dón-
de debe penetrar el legislador, pues si va
hasta cuestiones muy concretas le estará
quitando libertad de acción al ejecutivo.
Podemos mencionar cómo se sistema-
tiza, al subdividirse, el total del presu-
puesto:
a) Ramos. Que corresponden a los distin-
tos poderes, las secretarías, las eroga-
ciones adicionales, la deuda, y a las
entidades paraestatales incluidas en el
presupuesto anual.
b) Programas. Las cantidades que se
asignen a cada dependencia o entidad
se referirán a los programas de acción
que han de desarrollarlas.
c) Subprogramas. El rubro anterior habrá
de dividirse en subprogramas. Ambos
deberán señalar sus objetivos y metas.
d) Partidas. Aquí estamos en presencia de
asignaciones más concretas, cuya eroga-
ción está permitida. La Secretaría de
Hacienda y Crédito Público podrá auto-
rizar transferencia de partidas; de ello se
informará en la cuenta pública anual.
3. Anualidad.
Indicamos ya que el presupuesto en Méxi-
co tiene una vigencia anual. Aunque se ha
334 Presupuesto de egresos
afirmado que existen otros países con
presupuestos que comprenden periodos
más largos, en la actualidad no se da
prácticamente en ninguna parte. Nuestro
presupuesto rige del 1 de enero al 31 de
diciembre de cada año. En otros lugares
el periodo es distinto; por ejemplo, Ja-
pón, Canadá, Gran Bretaña y Dinamarca
inician su año fiscal el 1 de abril; en Ita-
lia, Senegal, Suecia y Camerún el presu-
puesto entra en vigor el lo. de julio; en
Estados Unidos de América, el 1 de octu-
bre. Existe un punto muy importante
respecto a la vigencia anual del presu-
puesto: lo que se conoce como la recon-
ducción.
Si el presupuesto no ha entrado en vi-
gor el 1 de enero no se podría realizar, en
los términos del art. 126 constitucional,
erogación alguna; esto significa que en
nuestro derecho no existe la reconduc-
ción del presupuesto anterior (la misma
prohibición establecía la constitución de
1857 en su art. 119). Sin embargo, según
el art. 75 de la carta magna, el pago de
salarios sí deberá efectuarse a pesar de la
omisión en el presupuesto, por lo que
podemos considerar que estamos en
presencia de una reconducción parcial,
válida únicamente para efectos de remu-
neraciones al trabajo personal.
En la constitución política de Estado
los estados de Aguascalientes, Chiapas
y Jalisco, por ejemplo, sí está prevista
la reconducción, y el presupuesto del
año anterior continúa vigente hasta en
tanto no se promulgue y publique el
nuevo.
La mayoría de los países regulan mi-
nuciosamente, casi siempre en el nivel
constitucional, la reconducción del presu-
puesto; en dichos países se consideran
diversas posibilidades: falta de iniciativa,
veto, retraso imputable al parlamento,
bloqueo de la oposición, etc. En nuestro
caso, teóricamente se puede dar la situa-
ción de que el 1 de enero no se haya
concluido el procedimiento de elabora-
ción y aprobación del presupuesto, lo que
provocaría situaciones de suma gravedad
en los campos financiero, administrativo
y económico. Este planteamiento estuvo
a punto de ser realidad desde diciembre
de 1997, en que se puso de manifiesto la
omisión que al respecto padece nuestro
orden jurídico.
4. Unidad.
Significa que el presupuesto debe estar
contenido en un solo documento; en algu-
nos países, el presupuesto abarca más de
un texto, por ejemplo, uno para gasto
corriente, otro para sueldos y otro de in-
versiones.
5. Planeación.
Por estimarlo más idóneo, utilizamos el
vocablo planeación y no planificación
que emplea el programa de la materia.
En 1983 se introdujo, ya en firme, en el
derecho mexicano la regulación de los
planes de desarrollo socioeconómico a
mediano plazo, de suerte tal que en la ac-
tualidad es posible que nuestros presu-
puestos anuales estén referidos a la
consecución de las metas fijadas en un
plan nacional de desarrollo económico y
social.
La Ley de Planeación (1983) dispone
que el presupuesto federal concuerde con
los objetivos, los programas y las metas
que se establezcan en el plan nacional.
6. Exactitud.
Se refiere a que las cantidades previstas
correspondan a lo que el poder público

necesitará para cumplir con las atribucio-
nes estatales.
En este punto, debe mencionarse lo
que en economía se consideró como el
presupuesto equilibrado, el cual debe
corresponder precisamente a lo recauda-
do y a lo que se habrá de gastar; sin
embargo, desde hace décadas casi todas
las finanzas públicas admiten un cierto
déficit.
Según Jean Cathelineau, “tradicional-
mente prevaleció un gran principio en
materia de finanzas públicas: el principio
de equilibrio presupuestal”.
En la actualidad se considera conve-
niente, para efectos de rectoría económi-
ca, que el Estado gaste un poco más de lo
que recauda.
El déficit del presupuesto puede ser de
dos tipos:
a) Económico. La administración pública
eroga recursos mayores a los captados.
b) Legal. El poder público excede sus
gastos al monto autorizado por el le-
gislativo.
7. Claridad.
Consistirá en que el presupuesto sea en-
tendible, y cuya consulta a los servidores
públicos y administrados resulte accesi-
ble y no presente complicaciones.
Dicha claridad se logra, en cierta for-
ma, por medio de la subdivisión que se
mencionó a propósito del principio de
especialidad (supra 2).
La existencia de partidas secretas la
permite la ley suprema, pero condiciona-
da a que las mismas sean necesarias, de
que las considere el presupuesto y de que
las empleen los secretarios por acuerdo
escrito del jefe del ejecutivo (art. 74,
fracc. IV, párr. tercero).
Presupuesto de egresos 335
8. Exclusividad.
Consiste en que el presupuesto es un do-
cumento que se refiere a los gastos del
Estado y no de los administrados.
De lo anterior, se deduce que los egre-
sos para salarios de servidores domésti-
cos, el mantenimiento de residencias y
automóviles de funcionarios, etc., no de-
ben preverse en el presupuesto.
9. Previsión.
Significa que el documento legislativo
debe estar aprobado, promulgado y publi-
cado antes de su entrada en vigor, para
evitar la falta de actividad en la adminis-
tración pública, lo que acarrearía graves
trastornos económicos y jurídicos a la
sociedad.
La constitución, la ley y el reglamen-
to de ésta establecen con precisión los
términos para los pasos del procedi-
miento que requiere la elaboración y
aprobación del presupuesto, que vere-
mos más adelante.
10. Publicidad.
El presupuesto habrá de publicarse en el
Diario Oficial de la Federación para que
surta los efectos correspondientes. Tam-
bién, en los términos del art. 120 consti-
tucional, debe incluirse en el órgano
oficial de cada entidad federativa.
Además, la administración pública di-
funde con amplitud el texto en otros me-
dios de comunicación masiva, señalando
las metas previstas y prioridades que se-
rán atendidas.
El decreto de la cámara de diputados
relativo a la aprobación del “presupuesto
de egresos de la federación para el ejerci-
cio fiscal de...”, que se publica a lo
largo de 74 páginas, distribuye los gas-
tos en ramos y fija una serie de criterios
336 Presupuesto de egresos
relacionados con el empleo y la vigilan-
cia del mismo (en 81 artículos y 44
transitorios y 29 anexos para el de 2005);
no obstante, el presupuesto en sí lo cons-
tituyen anexos de cientos de páginas, los
cuales son sistematizados por dependen-
cia y entidad, en donde se detallan pro-
gramas, subprogramas, etc. (estos anexos
no se publican en el Diario Oficial).
11. Periodicidad.
Este principio está ya contemplado en el de
anualidad. Significa que es un documento
que tiene vigencia por tiempo determina-
do: el periodo financiero de un año.
Por razones prácticas, en los tres me-
ses siguientes al cese de su vigencia se
llegan a efectuar pagos con cargo al pre-
supuesto caduco. Esto procede si el egre-
so estaba autorizado y fue registrado en el
año anterior.
Procedimiento. La elaboración del presu-
puesto de egresos implica una serie de estu-
dios, cálculos, discusiones y procedimientos
muy complejos.
Tradicionalmente se ha afirmado que el
Estado primero determina cuánto necesita
gastar y después de dónde ha de obtener esas
cantidades, y que ésta es una diferencia esen-
cial con la economía privada, en la cual pri-
mero se determinan los ingresos y después se
establece en qué se han de gastar. En nuestra
opinión, esto no es del todo cierto, ya que el
Estado también necesita conocer sus posibi-
lidades de captación de ingresos pecuniarios
para determinar qué necesidades colectivas
pueden satisfacerse y en qué medida.
La elaboración del presupuesto compren-
de los siguientes pasos:
1. Al iniciarse cada año, la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público indicará a las
dependencias y entidades que se incluyen
en esta cuestión los lineamientos para
elaborar los programas por considerarse
en el siguiente presupuesto. En cada de-
pendencia y entidad habrá una unidad
encargada de programar.
2. Como segunda etapa, la propia secretaría
señalará las políticas que deberán seguir-
se en los anteproyectos de presupuesto.
3. Las entidades y las dependencias envia-
rán a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público sus anteproyectos, los cuales se
discutirán y ajustarán con esta secretaría
en los siguientes meses.
4. Acto seguido, los anteproyectos defini-
dos se enviarán de nuevo a la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público; en ellos
ya se habrán ejecutado los ajustes reque-
ridos por esta secretaría.
5. El 8 de septiembre el titular de Hacienda
y Crédito Público comparecerá ante la
cámara de diputados para presentar la ini-
ciativa de presupuesto de egresos. La
iniciativa corresponde de manera exclusi-
va al presidente de la república, de confor-
midad con el art. 74, fracc. IV, de la
constitución federal, reformado el 6 de
diciembre de 1977, con lo que se dio tér-
mino a la discusión acerca de si era
posible que otras personas o cuerpos
señalados en el art. 71 de la propia cons-
titución presentaran el proyecto de pre-
supuesto. De acuerdo con la reforma del
17 de noviembre de 1982 a la misma
fracc. del art. 74, cuando exista cambio
de titular del poder ejecutivo la presenta-
ción de la iniciativa se hará el 15 de
diciembre.
6. Una vez presentada la iniciativa, ésta se
discutirá y aprobará (a más tardar el 15 de
Noviembre o el 31 de diciembre) en la
cámara de diputados; para ello se seguirá
el procedimiento usual observado para

cualquier proyecto de ley que haya de
someterse a votación en ese órgano.
7. El último paso será la promulgación y
publicación que, como decreto, se haga
del presupuesto de egresos de la federa-
ción por parte del poder ejecutivo. El de-
creto promulgatorio llevará el refrendo
del secretario de gobernación.
En el caso de los presupuestos de las entida-
des federativas, el órgano encargado de su
discusión y aprobación es la legislatura o
congreso local. Para los municipios, esta
cuestión presupuestaria cae en el ámbito
competencial del ayuntamiento, actuando
éste como órgano colegiado.
Desde 1977, quedó claramente fijado en
el texto constitucional que la iniciativa del
presupuesto corresponde al presidente de la
república. Cierto es que esta intervención es
decisiva en el contenido y la orientación del
documento primordial del gasto público
anual.
El ejecutivo calcula los ingresos públicos
para preparar la iniciativa de egresos. Este
cálculo deberá basarse en la experiencia del
año anterior, ajustándola según los índices de
inflación y de incremento tributario, si los
hubiere, así como en la política de emprésti-
tos que se haya decidido y en el crecimiento
demográfico y económico que se estime fac-
tible.
El cálculo de los egresos tendrá en cuenta
los factores arriba señalados, lo mismo que los
programas aprobados; ese cálculo se basa en
costos. Para todo ello existen una técnica y
un sistema especializados.
En la utilización de los recursos moneta-
rios previstos en el decreto de presupuesto,
la intervención del ejecutivo es prácticamen-
te absoluta, ya que éste recauda y encauza
las cantidades correspondientes a cada enti-
dad y dependencia y a los poderes judicial y
Presupuesto de egresos 337
legislativo, de conformidad con la ley de in-
gresos y el presupuesto (ambos anuales).
Así, el largo camino para la elaboración
del presupuesto comprende:
a) Etapa administrativa. De enero al 8 de
septiembre (o 15 de diciembre) del año
anterior a su vigencia.
b) Etapa legislativa. Del 8 de septiembre (o
15 de diciembre) al 31 de diciembre ante-
riores a su entrada en vigor.
Los organismos descentralizados y las em-
presas de participación estatal elaboran y
ejercen su presupuesto también de confor-
midad con las reglas comunes que precisan
y vigilan, según su competencia, la Secre-
taría de Hacienda y Crédito Público, la
Secretaría de la Función Pública y la corres-
pondiente coordinadora de sector.
La aprobación del presupuesto de aque-
llos organismos paraestatales no incluidos en
el presupuesto de egresos de la federación,
que son la mayoría, la hará el órgano cole-
giado de gobierno de cada entidad. Este
presupuesto lo administra la propia entidad,
que goza en ese aspecto de una relativa au-
tonomía.
Empleo del presupuesto. Cada dependencia
ejecutará su presupuesto de manera más o
menos directa. Lo mismo sucede con el po-
der judicial y con el legislativo, así como con
las paraestatales incluidas en el decreto de
presupuesto federal.
La tesorería de la federación es la caja
general del gobierno nacional; la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público aprueba de-
terminados pagos con el fin de ejercer un
mayor control. La transferencia de partidas,
técnicamente criticable, está permitida en la
legislación vigente. En cuanto a las partidas
secretas, su empleo necesita un acuerdo
338 Presupuesto por programas
presidencial. La administración no unificada
del presupuesto federal es producto de la re-
forma administrativa: el presupuesto distri-
buido por ramo en el decreto que emiten los
diputados, lo manejará cada dependencia o
entidad del gobierno de una manera aislada,
aunque, desde luego, conforme a las nor-
mas generales y a los criterios contables
que fije la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público.
Bibliografía
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ingresos y egresos para el desarrollo”, El dere-
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art. 126 constitucional”, en Estudios de derecho
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Silva Cimma, Enrique, El control público, Con-
traloría General de la República, Caracas, 1976.
Véanse Auditoría Superior de la federación, con-
trol presupuestal y Presupuesto por programas.
Presupuesto por programas En el tradicio-
nal presupuesto de egresos se asignan de-
terminadas cantidades de numerario a cada
una de las unidades administrativas que
configuran una dependencia o entidad. En
la actualidad, dentro del sistema de presu-
puesto por programas, los recursos finan-
cieros se destinan a la realización de
actividades futuras determinadas de mane-
ra precisa (programas).
Así, el programa establece por anticipado
qué se va a hacer, cómo, en qué tiempo,
con qué personal, con qué costo y cómo se
solventará. Los programas, que señalan ob-
jetivos y metas, se dividen en subprogramas.
La preparación de un presupuesto por pro-
gramas requiere una compleja técnica admi-
nistrativa, y su estudio, además de extenso y
especializado, rebasaría por mucho las pre-
tensiones de esta obra.
Véase Presupuesto de egresos.
Principios constitucionales de la función pú-
blica Según el art. 113 de la constitución
general de la república, la función pública
debe salvaguardar los siguientes principios o
características:
1. Legalidad.
2. Honradez.
3. Lealtad.

4. Imparcialidad.
5. Eficiencia.
Algunos de ellos resultan obvios o duplica-
dos, por eso es necesario y conveniente su
delimitación legislativa.
Procedimiento administrativo Serie coordina-
da de medidas tendientes a producir y ejecu-
tar un acto administrativo.
En la doctrina española figura la siguiente
definición de procedimiento administrativo:
El cauce legal que los órganos de la adminis-
tración pública se ven obligados a seguir en la
realización de sus funciones y dentro de su
competencia respectiva, para producir los ac-
tos administrativos.
López Nieto y Mallo
Diferencia entre proceso y procedimiento. Si
bien proceso y procedimiento pueden consi-
derarse gramatical y etimológicamente como
sinónimos, en derecho, y en especial en
nuestra asignatura, se han establecido dife-
rencias conceptuales de trascendencia. De
esta suerte, tenemos que por proceso se en-
tiende a los actos realizados ante y por un
órgano jurisdiccional para resolver una con-
troversia entre partes calificadas; en tanto
que como procedimiento se califica a la serie
de pasos o medidas tendientes a la produc-
ción o ejecución de un acto jurídico.
El proceso posee como característica fun-
damental “ser una secuencia de actos que
tienen por fin decidir una controversia entre
partes (litigio) por parte de una autoridad
imparcial e independiente (juez) con fuerza
de verdad legal (autoridad de cosa juzgada)”
(Agustín Gordillo). En tanto que “procedi-
miento propiamente dicho es aquel que fija
preestablecidamente los cauces de los actos
que contribuyen a un objetivo final” (Ramón
Martín Mateo).
Procedimiento administrativo 339
Clasificación. El procedimiento administra-
tivo puede clasificarse de diversas maneras.
Así, se habla de procedimiento formal y
aformal, general y especial, unifásico y bifá-
sico, declarativo y ejecutivo, técnico o de
gestión (Francisco González Navarro), ordi-
narios y especiales, flexible o rígido, líneal o
triangular, etc. Seguiremos la clasificación
que adoptamos en nuestros textos para la
asignatura correspondiente:
Procedimiento interno. Se refiere a la
creación de actos que surten sus efectos
dentro del propio órgano emisor; por
ejemplo, una amonestación del superior
al inferior.
Procedimiento externo. Es el que se reali-
za ante los particulares para que el acto
surta sus efectos, satisfaga ciertas forma-
lidades o sea ejecutado.
Procedimiento previo. Son las fases nece-
sarias para producir de manera adecuada
el acto administrativo.
Procedimiento de ejecución. Son las eta-
pas que han de efectuarse para que el acto
se cumpla, ya sea de manera voluntaria o
mediante el uso de coacción.
Procedimiento de oficio. Es el que se lle-
va a cabo por iniciativa de la autoridad
administrativa en ejercicio de sus facul-
tades, para el cumplimiento de las atri-
buciones del órgano y conforme a la
asignación de competencias que la ley les
haya hecho.
Procedimiento a petición de parte. En
este caso, aunque ya aclaramos que el
acto administrativo es unilateral, para que
el órgano actúe legalmente se requiere
340 Procedimiento administrativo
que el gobernado lo solicite, ya sea porque
la ley así lo prevé o porque se hace uso
del derecho de petición establecido en el
art. 8o. constitucional.
Características y requisitos del procedi-
miento administrativo. Las características
del procedimiento administrativo varían se-
gún las diversas concepciones que del mis-
mo se tengan, así como por cuestiones de
índole política. Por nuestra parte señalamos
las siguientes:
1. Legalidad. Debe estar previsto o permiti-
do en la ley, dentro de la competencia del
órgano.
2. Eficiencia. Que logre producir o ejecutar
adecuadamente el acto.
3. Gratuidad. Generalmente existirá esta
nota, salvo si se trata de servicios públi-
cos o actividad registral.
4. Publicidad. Es decir, no existen los pro-
cedimientos secretos excepto en asuntos
de seguridad nacional, diplomáticos o en
que por razones morales deba mantenerse
reserva.
5. Agilidad. Aunque en la práctica ocurre
casi siempre que los trámites administra-
tivos marchan con lentitud, todos los
movimientos de reforma administrativa
tienden a darles rapidez.
6. Equidad. Ha de observarse el principio
in dubio pro actione; esto es, que el pro-
cedimiento debe tender a lograr el resul-
tado más favorable al administrado o
particular.
7. Requisitos del procedimiento. Deben es-
tar contenidos en ley o disposición regla-
mentaria y ser técnicamente idóneos para
emitir o ejecutar el acto. Debido a que no
existe en México un código o ley que re-
gule de manera unificada los procedi-
mientos administrativos sino de manera
parcial, se estará a lo previsto en cada
caso; y acatando siempre lo que la cons-
titución federal prevé respecto a procedi-
miento.
Las formalidades o requisitos que la cons-
titución política señala, aplicables al procedi-
miento externo, son prácticamente las
mismas que se indicaron a propósito del
acto administrativo: forma escrita, compe-
tencia del órgano, fundamentación, motiva-
ción, no retroactividad, no dejar en estado
de indefensión al gobernado y efectuarse
conforme a la ley.
Ley Federal de Procedimiento Administrati-
vo. Esta ley fue publicada el 4 de agosto de
1994 e inició su vigencia el 1 de junio de
1995. Sus disposiciones no se aplican a cues-
tiones de paraestatales, locales, municipales,
de carácter fiscal, financiero, electoral, res-
ponsabilidades de los servidores públicos,
competencia económica, de ministerio públi-
co, justicias agraria y del trabajo.
Entre su articulado, destacan en relación
con la presente voz, lo siguiente.
Art. 12. Las disposiciones de este título son
aplicables a la actuación de los particulares
ante la administración pública federal, así
como a los actos a través de los cuales se
desenvuelve la función administrativa.
Art. 14. El procedimiento administrativo po-
drá iniciarse de oficio o a petición de parte
interesada.
Art. 15. La administración pública federal no
podrá exigir más formalidades que las expre-
samente previstas en la ley.
Las promociones deberán hacerse por es-
crito en el que se precisará el nombre, deno-
minación o razón social de quién o quiénes
promuevan, en su caso de su representante
legal, domicilio para recibir notificaciones; así
como nombre de la persona o personas

autorizadas para recibirlas, la petición que se
formula, los hechos o razones que dan motivo
a la petición, el órgano administrativo a que se
dirigen y lugar y fecha de su emisión. El escri-
to deberá estar firmado por el interesado o su
representante legal, a menos que no sepa o
no pueda firmar, caso en el cual, se imprimirá
su huella digital.
El promovente deberá adjuntar a su escrito los
documentos que acrediten su personalidad,
así como los que en cada caso sean requeri-
dos en los ordenamientos respectivos.
Art. 16. La administración pública federal, en
sus relaciones con los particulares, tendrá las
siguientes obligaciones:
I. Solicitar la comparecencia de éstos, sólo
cuando así esté previsto en la ley, previa
citación en la que se hará constar expre-
samente el lugar, fecha, hora y objeto de
la comparecencia, así como los efectos
de no atenderla.
II. Requerir informes, documentos y otros
datos durante la realización de visitas de
verificación, sólo en aquellos casos pre-
vistos en ésta u otras leyes.
III. Hacer del conocimiento de éstos, en
cualquier momento, del estado de la tra-
mitación de los procedimientos en los
que tengan interés jurídico, y a proporcio-
nar copia de los documentos contenidos
en ellos.
IV. Hacer constar en las copias de los do-
cumentos que se presenten junto con
los originales, la presentación de los
mismos.
V. Admitir las pruebas permitidas por la ley
y recibir alegatos, los que deberán ser
tomados en cuenta por el órgano compe-
tente al dictar resolución.
VI. Abstenerse de requerir documentos y
solicitar información que no sean exigi-
dos por las normas aplicables al proce-
dimiento, o que ya se encuentren en el
expediente que se está tramitando.
VII. Proporcionar información y orientar acer-
ca de los requisitos jurídicos o técnicos
que las disposiciones legales vigentes
Procedimiento administrativo 341
impongan a los proyectos, actuaciones o
solicitudes que se propongan realizar.
VIII. Permitir el acceso a sus registros y archi-
vos, en los términos previstos en ésta u
otras leyes.
IX. Tratar con respeto a los particulares y
facilitar el ejercicio de sus derechos y el
cumplimiento de sus obligaciones.
X. Dictar resolución expresa sobre cuantas
peticiones le formulen; así como en los
procedimientos iniciados de oficio, cuya
instrucción y resolución afecte a terceros,
debiendo dictarla dentro del plazo fijado
por la ley.
Art. 17-A. Cuando los escritos que presen-
ten los interesados no contengan los datos
o no cumplan con los requisitos aplicables,
la dependencia u organismo descentraliza-
do correspondiente deberá prevenir a los in-
teresados, por escrito y por una sola vez,
para que subsanen la omisión dentro del
término que establezcan la dependencia u
organismo descentralizado, el cual no podrá
ser menor de cinco días hábiles a partir de
que haya surtido efectos la notificación;
transcurrido el plazo correspondiente sin
desahogar la prevención, se desechará el
trámite.
Salvo que en una disposición de carácter
general se disponga otro plazo, la prevención
de información faltante deberá hacerse dentro
del primer tercio del plazo de respuesta o, de
no requerirse resolución alguna, dentro de los
diez días hábiles siguientes a la presentación
del escrito correspondiente. La fracción de día
que en su caso resulte de la división del plazo
de respuesta se computará como un día com-
pleto. En caso de que la resolución del trámite
sea inmediata, la prevención de información
faltante también deberá hacerse de manera
inmediata a la presentación del escrito res-
pectivo.
De no realizarse la prevención menciona-
da en el párrafo anterior dentro del plazo
aplicable, no se podrá desechar el trámite ar-
gumentando que está incompleto. En el su-
puesto de que el requerimiento de información
se haga en tiempo, el plazo para que la de-
pendencia correspondiente resuelva el trámite
se suspenderá y se reanudará a partir del día
342 Procedimiento administrativo
hábil inmediato siguiente a aquel en el que el
interesado conteste.
Art. 17-B. Salvo disposición expresa en con-
trario, los plazos para que la autoridad contes-
te empezarán a correr al día hábil inmediato
siguiente a la presentación del escrito corres-
pondiente.
Art. 18. El procedimiento administrativo conti-
nuará de oficio, sin perjuicio del impulso que
puedan darle los interesados. En caso de co-
rresponderles a estos últimos y no lo hicieren,
operará la caducidad en los términos previs-
tos en esta ley.
Art. 33. Los interesados en un procedimiento
administrativo tendrán derecho de conocer, en
cualquier momento, el estado de su tramita-
ción, recabando la oportuna información en
las oficinas correspondientes, salvo cuando
contengan información sobre la defensa y
seguridad nacional, sean relativos a materias
protegidas por el secreto comercial o indus-
trial, en los que el interesado no sea titular o
causahabiente, o se trate de asuntos en que
exista disposición legal que lo prohíba.
Art. 42. Los escritos dirigidos a la administra-
ción pública federal deberán presentarse di-
rectamente en sus oficinas autorizadas para
tales efectos, en las oficinas de correos, me-
diante mensajería o telefax, salvo el caso del
escrito inicial de impugnación, el cual deberá
presentarse precisamente en las oficinas ad-
ministrativas correspondientes.
Cuando un escrito sea presentado ante un
órgano incompetente, dicho órgano remitirá la
promoción al que sea competente en el plazo
de cinco días. En tal caso, se tendrá como
fecha de presentación la del acuse de recibo
del órgano incompetente, salvo que éste
aperciba al particular en el sentido de que su
ocurso se recibe sólo para el efecto de ser
turnado a la autoridad competente; de esta
circunstancia deberá dejarse constancia por
escrito en el propio documento y en la copia
sellada que al efecto se exhiba.
Los escritos recibidos por correo certificado
con acuse de recibo se considerarán presentados
en las fechas que indique el sello fechador de
la oficina de correos, excepto en los casos
en que hubieren sido dirigidos a una autoridad
que resulte incompetente. Para tal efecto, se
agregará al expediente el sobre sin destruir en
donde aparezca el sello fechador, y cuando
así proceda se estará a lo dispuesto en el
párrafo anterior.
Art. 43. En ningún caso se podrán rechazar
los escritos en las unidades de recepción de
documentos.
Cuando en cualquier estado se considere
que alguno de los actos no reúne los requisi-
tos necesarios, el órgano administrativo lo
pondrá en conocimiento de la parte interesa-
da, concediéndole un plazo de cinco días para
su cumplimiento. Los interesados que no
cumplan con lo dispuesto en este artículo, se
les podrá declarar la caducidad del ejercicio
de su derecho, en los términos previstos en la
presente ley.
Art. 44. Iniciado el procedimiento, el órgano
administrativo podrá adoptar las medidas pro-
visionales establecidas en las leyes adminis-
trativas de la materia, y en su caso, en la
presente ley para asegurar la eficacia de la reso-
lución que pudiera recaer, si existieren sufi-
cientes elementos de juicio para ello.
Art. 47. Las cuestiones incidentales que se
susciten durante el procedimiento no suspen-
derán la tramitación del mismo, incluyendo la
recusación, en la inteligencia que de existir un
procedimiento incidental de recusación, éste
deberá resolverse antes de dictarse resolu-
ción definitiva o en la misma resolución.
Art. 57. Ponen fin al procedimiento adminis-
trativo:
I. La resolución del mismo.
II. El desistimiento.
III. La renuncia al derecho en que se funde
la solicitud, cuando tal renuncia no esté
prohibida por el ordenamiento jurídico.
IV. La declaración de caducidad.
V. La imposibilidad material de continuarlo
por causas sobrevenidas.
 Procuraduría de la defensa del menor y de la familia
VI. El convenio de las partes, siempre y
cuando no sea contrarío al ordenamiento
jurídico ni verse sobre materias que no
sean susceptibles de transacción, y ten-
gan por objeto satisfacer el interés públi-
co, con el alcance, efectos y régimen
jurídico específico que en cada caso pre-
vea la disposición que lo regula.
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Proceso administrativo Proceso en el que con-
curren cualquiera de las dos circunstancias
siguientes: que una de las partes en la contro-
versia sea la administración pública, o que
quien resuelve la controversia sea un órgano
de la propia administración pública (tribu-
nales administrativos u órganos parajuris-
diccionales del poder ejecutivo: juntas de
conciliación y arbitraje, por ejemplo).
343
En la doctrina existe una tendencia mayo-
ritaria que se orienta a reservar la expresión
proceso administrativo para aquel que se si-
gue ante tribunales contencioso administrati-
vos y en los cuales es parte, desde luego, la
administración pública.
Procuraduría Ente del poder público que tiene
por cometido realizar ciertos actos encami-
nados a la obtención de objetivos en materia
de justicia o protección al débil (cuestiones
penales, agrarias, laborales, familiares, eco-
lógicas, entre otras).
Procuraduría de la defensa del menor y de la
familia Programa de actividades del Sistema
Nacional para el Desarrollo Integral de la
Familia (DIF).
El Sistema Nacional para el Desarrollo
Integral de la Familia, organismo federal
descentralizado, cuyo nombre y tareas han
cambiado a lo largo de cuatro décadas (INPI,
IMAN), tiene por objetivo la promoción de la
asistencia social y la prestación de servicios
en esta materia. Los principales ordenamien-
tos que lo rigen son la Ley sobre el Sistema
Nacional de Asistencia Social y el Estatuto
Orgánico del Sistema Nacional para el Desa-
rrollo Integral de la Familia, los cuales han
permitido llevar a cabo un programa de labo-
res que se orienta a procurar la defensa ade-
cuada de los derechos del menor y de la
familia, a aquellas personas cuyos recursos
culturales y económicos las colocan en situa-
ción desventajosa frente a las violaciones
legales perpetradas contra ellas. Ese progra-
ma lo realiza la Procuraduría de la Defensa
del Menor y de la Familia, la que por medio de
una intensa actividad de asesoramiento jurí-
dico y defensoría (semejante a la de oficio)
conoce de numerosos casos de obligaciones
alimentarías, maltrato a niños y divorcios
necesarios, principalmente. Estas cuestiones
344 Procuraduría de la defensa del trabajo
se tramitan y resuelven, desde luego, ante
las autoridades o tribunales competentes,
pero impulsadas por personal de la procu-
raduría.
En un país como el nuestro, donde, la-
mentablemente, el machismo, la irresponsa-
bilidad frente a la familia y el abandono y
maltrato de los infantes ocurren con frecuen-
cia, resultaría saludable desarrollar y fortale-
cer este programa, dotándolo de personalidad
jurídica y de recursos adecuados, así como
difundir sus cometidos.
Procuraduría de la defensa del trabajo El
derecho del trabajo quizá se origina en la
necesidad de proteger a la parte débil de
la relación laboral, y ésa es su principal fi-
nalidad; de suerte que esta rama jurídica se
relaciona íntimamente con el estado social
de derecho. El mecanismo de suplencia de
la queja en materia laboral viene a reforzar
esta tendencia de tutelaje estatal, brindando
un apoyo adicional a los derechos del traba-
jador.
En 1975, y con carácter de órgano des-
concentrado, se reestructura la procuraduría
federal de la defensa del trabajo, dependien-
te de la secretaría del trabajo y previsión
social. Esta procuraduría la estableció la
Ley Federal del Trabajo en 1931; se regla-
mentó el 11 de septiembre de 1933 y quedó
bajo la dependencia del jefe del departamen-
to del trabajo.
En 1975 se consideró que no obstante los
avances en derecho del trabajo, el creciente
desempleo y marginación social, así como la
frecuente violación a los derechos de los no
sindicalizados, de mujeres y de niños traba-
jadores, obligaban a acentuar la tutela estatal
en materia laboral, por lo que era oportuno
precisar la competencia de la Procuraduría
Federal de la Defensa del Trabajo en ese
campo, dotándola de autonomía en sus
operaciones (desconcentración administrati-
va) y mayor dinamismo.
El decreto que reorganizó a esa procura-
duría le encarga las siguientes tareas:
1. Representar y asesorar a trabajadores y
sindicatos ante cualquier autoridad; resol-
ver sus consultas jurídicas y representar-
los en los conflictos relacionados con la
aplicación de normas de trabajo o que se
deriven de las mismas relaciones.
2. Prevenir y denunciar la violación de nor-
mas laborales. Para este efecto, la procu-
raduría hará valer las instancias, los
recursos o los trámites que sean necesa-
rios, con el fin de que se respete el dere-
cho de los trabajadores.
3. Denunciar en la vía administrativa o ju-
risdiccional la falta o la retención de pago
de salarios mínimos o del reparto de uti-
lidades, y realizar las gestiones encamina-
das a subsanar esa omisión.
4. Denunciar ante la Junta Federal de Con-
ciliación y Arbitraje los criterios contra-
dictorios en que hayan incurrido las juntas
especiales al pronunciar sus laudos, exci-
tando a aquélla a unificar el sentido de
esas decisiones.
5. Denunciar ante el presidente de la Junta
Federal de Conciliación y Arbitraje y ante
el jurado de responsabilidad de los repre-
sentantes el incumplimiento de deberes
de los funcionarios encargados de impar-
tir justicia laboral, para que aquéllos
procedan conforme a derecho.
6. Proponer a las partes soluciones amisto-
sas para el arreglo de los conflictos, y
hacerlas constar en actas autorizadas, las
cuales tendrán valor probatorio pleno.
7. Coordinar sus actividades con las autori-
dades laborales, en especial con las pro-
curadurías de la defensa del trabajo que
funcionen en los estados, con el fin de

establecer criterios comunes a favor de
los trabajadores. Con ese objeto podrá
celebrar convenios con dichas depen-
dencias.
En 1984, con base en la experiencia de la
procuraduría antes mencionada, se crea
la Procuraduría de la Defensa de los Traba-
jadores al Servicio del Estado, para los
empleados públicos. Según su instrumento
de creación, a dicha procuraduría le corres-
ponde la defensa gratuita de los intereses de
los trabajadores en las cuestiones que se
relacionan con la aplicación de la ley de la
materia, así como proponer soluciones por
la vía conciliatoria.
Procuraduría de defensa de los trabajadores
al servicio del Estado Oficina dependiente
del tribunal federal de conciliación y arbitra-
je. Tiene competencia para asesorar y defen-
der de manera gratuita a los servidores
públicos que participen en un procedimiento
ante dicho tribunal.
Véase Tribunal federal de conciliación y
arbitraje.
Procuraduría General de la República Ente
centralizado de la administración pública
federal competente para cuestiones penales.
A ella le corresponde, principalmente, el
ejercicio de la acción penal y organizar y
dirigir al ministerio público y a la policía
judicial federales.
Antecedentes. Los antecedentes más remo-
tos, concretamente en su carácter de ministe-
rio público, se hallan en el derecho vigente
en el virreinato, en el que encontramos a los
llamados fiscales, funcionarios públicos fa-
cultados para procurar justicia y perseguir
delitos, los cuales dependían de la Real Au-
diencia.
Procuraduría General de la República 345
Las constituciones políticas del siglo XIX
regulan la presencia de un fiscal, integrante
del poder judicial en el nivel de ministro de la
Suprema Corte. La llamada ley Lares, de
1853, utiliza la expresión procurador gene-
ral de la nación.
El art. 124 de la constitución federal de
1824 estableció que:
La suprema corte de justicia se compondrá de
once ministros distribuidos en tres salas y de
un fiscal, pudiendo el congreso general au-
mentar o disminuir su número, si lo juzgare
conveniente.
La Ley de Secretarías de Estado de 1891
asignó lo relativo al ministerio público a la
Secretaría de Justicia e Instrucción Pública.
En mayo de 1900 se reforma la constitución
de 1857 para excluir a la Procuraduría Gene-
ral de la República del poder judicial. La
constitución de 1917 previó la existencia de
ese ente en su art. 102, al cual se le reconocía
alguna autonomía.
Han existido leyes orgánicas del minis-
terio público en 1908, 1919, 1934, 1942 y
1955, a las que han seguido leyes de la
procuraduría promulgadas en 1975, 1983
y 1996.
Órgano centralizado. La constitución políti-
ca federal da algunos fundamentos para
pensar que la procuraduría de justicia es un
órgano centralizado; ello se deduce de los
arts. 29, 102, apartado A y 89, fracc. IX. En
efecto, su titular es propuesto libremente por
el jefe del poder ejecutivo, acude al acuerdo
de secretarios y jefes de departamento para
la suspensión de garantías. Pero, por otro
lado, y ello implica una diferencia con las
secretarías y los departamentos, no está pre-
visto que refrende actos presidenciales en los
términos del art. 92, ni que comparezca o
346 Procuraduría General de la República
informe ante las cámaras del congreso de la
unión, aunque la comparecencia y el informe
anual de hecho se den en la práctica.
Por su parte, la Ley Orgánica de la Admi-
nistración Pública Federal, en su art. lo. ha-
blaba claramente de que la Procuraduría
General de la República integraba, entre
otros, la centralización administrativa. El
funcionario titular de ese órgano puede ser
llamado para la actuación de los denomina-
dos gabinetes (acuerdos colectivos).
Al lado de este aspecto orgánico, en el
cual en efecto la procuraduría se encuentra
dentro del poder ejecutivo, existe una tradi-
ción de siglos para considerarla dentro del
ámbito judicial y, según veremos, algunas de
sus acciones son de naturaleza jurisdiccional
más que de carácter administrativo.
Carácter político y administrativo del procu-
rador. En calidad de colaborador directo del
jefe del poder ejecutivo, el procurador gene-
ral de la república asume una serie de tareas
de carácter político, las cuales se citan a pro-
pósito de los secretarios de Estado. Además
de esos actos comunes a los titulares de los
entes centralizados, podemos mencionar la
intervención que le corresponde en las con-
troversias seguidas entre dos o más entidades
de la federación, entre un estado y la propia
federación y entre los poderes de una misma
entidad federativa, así como en los casos de
los diplomáticos y los cónsules generales.
En cuanto al carácter jurídico del procura-
dor, resulta en verdad difícil separar lo admi-
nistrativo y lo político de lo jurídico, pero
puede mencionarse al respecto que encabeza
un órgano centralizado federal, su calidad de
jefe del ministerio público, que su depen-
dencia es la titular de la acción penal y que
ha de intervenir en cualquier procedimiento
judicial en el cual la federación sea parte
interesada.
Respecto a su carácter administrativo, se
puede indicar que el procurador es el que
encabeza la escala jerárquica de su depen-
dencia y, por tanto, ejerce todas las faculta-
des que ello implica y es colaborador directo
del presidente de la república. A partir del
1 de enero de 1995 dejó de ser el consejero
jurídico del gobierno federal.
Competencia de la Procuraduría General de
la República. En las correspondientes voces
examinamos las llamadas funciones del Es-
tado (la legislativa, la jurisdiccional o judi-
cial, y la administrativa), y las distinguimos
de los fines del propio Estado, los cometidos
o las atribuciones de éste, y de la competen-
cia de los órganos estatales y de las faculta-
des de los servidores públicos. Mencionamos
lo anterior en este lugar, porque en derecho
administrativo no es posible usar como sinó-
nimos las palabras atribuciones, cometidos,
funciones, competencia y facultades. Aun
cuando en el lenguaje común, dentro de la
práctica administrativa, se usen de manera
indistinta dentro de nuestra disciplina, debe-
mos emplearlas en su justo significado.
De conformidad con lo anterior, la procu-
raduría realiza una función administrativa,
en tanto que orgánicamente forma parte del
poder ejecutivo (administración pública fe-
deral). También es oportuno decir que cierto
sector importante de sus tareas tiene rela-
ción, formal y materialmente, con la función
jurisdiccional: allegarse pruebas, solicitar y
ejecutar órdenes de aprehensión, procurar
justicia pronta y expedita, etcétera.
Facultades del procurador general de la re-
pública. El procurador general de la repúbli-
ca tiene las facultades que establecen los
arts. 102. apartado A y 21 de la constitución
federal, la ley orgánica de la propia procura-
duría y el reglamento de esa ley.

Según lo previsto en el Reglamento de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República, las facultades del titular son las
que a continuación se detallan:
1. Presidir el ministerio público federal.
2. Delegar algunas facultades en servidores
públicos subalternos por medio de dispo-
siciones de carácter general o particular,
sin perder por ello la posibilidad de ejer-
cicio directo.
3. Determinar las directrices generales para
el buen despacho de los asuntos a cargo
de la dependencia, así como las corres-
pondientes a las entidades sujetas a la
coordinación de la procuraduría.
4. Proponer al presidente de la república las
reformas normativas necesarias para la
exacta observancia de la constitución, y
sugerir para el mismo fin, por medio de los
conductos pertinentes, la reforma de nor-
mas locales.
5. Proponer al presidente de la república
las diversas medidas que convengan
para el mejoramiento de la procuración
y de la impartición de la justicia, así
como los programas y las acciones co-
rrespondientes.
6. Promover, en su caso, el conocimiento
por parte de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación de los asuntos que ésta deba
resolver conforme a la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación.
7. Disponer la intervención del ministerio
público como coadyuvante en los nego-
cios en que sean parte o tengan interés
jurídico las entidades de la administra-
ción pública federal, según lo dispuesto
en la ley.
8. Intervenir en las controversias que se
susciten entre dos o más estados de la
unión, entre un estado y la federación, o
entre los poderes de un mismo estado.
Procuraduría General de la República 347
9. Representar al gobierno federal, previo
acuerdo del presidente de la república, en
la celebración de convenios y acuerdos
con las entidades federativas sobre apoyo
y asesoría recíprocos, auxilio al ministe-
rio público y a la policía judicial, y en
otros asuntos que competen a la procura-
duría, con la intervención que correspon-
da a otras autoridades.
10. Promover ante el presidente de la repú-
blica instrumentos de alcance internacio-
nal en materia de procuración de justicia
y de colaboración policial o judicial.
11. Informar al presidente de la república so-
bre los asuntos encomendados a la procu-
raduría y recabar y ejecutar, en su caso,
los acuerdos que se requieran.
12. Determinar la asignación de materias a
las delegaciones.
13. Fijar las condiciones generales de trabajo
de la procuraduría, teniendo en cuenta la
opinión del sindicato.
14. Aprobar el anteproyecto de presupuesto
de egresos de la procuraduría.
15. Aprobar la organización y el funciona-
miento de las unidades de la procuraduría
y expedir acuerdos, circulares y manuales
de organización, procedimiento y servi-
cios al público y, en su caso, disponer su
publicación.
16. Fijar los criterios y los procedimientos
para el ingreso, la adscripción, el cambio,
la promoción y la permanencia en el ser-
vicio, así como las sanciones de los servi-
dores públicos de la procuraduría, con
arreglo a las disposiciones aplicables.
17. Resolver las dudas que se susciten con
motivo de la interpretación y la aplica-
ción del reglamento y los casos no previs-
tos en éste.
18. Desempeñar las tareas y las comisiones
especiales que el presidente de la repúbli-
ca le encomiende.
348 Productos
Estructura interna de la procuraduría. Se-
gún el art. 1o. del reglamento de la Ley Or-
gánica de la Procuraduría General de la
República, la estructura interna de ésta com-
prende oficinas de rango superior o de apoyo
al procurador, direcciones generales, y dele-
gaciones; conforme a la lista que de ellas
hace dicho artículo, el que, por otro lado, es
frecuentemente objeto de reformas.
Bibliografía
Hernández, Octavio A., et al., Derechos del
pueblo mexicano, México a través de sus cons-
tituciones, t. VII, Cámara de diputados, XLVI
Legislatura del congreso de la unión, México,
1967.
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, “Manual de Organización de la Procu-
raduría General de la República”, en Diario Ofi-
cial de la Federación, del 25 de abril de 2005.
Reglamento de la Ley Orgánica de la Procura-
duría General de la República, Diario Oficial de
la Federación del 25 de junio de 2003.
Productos La ley los define como “contrapres-
taciones por los servicios que presta el Esta-
do en sus funciones de derecho privado, así
como por el uso, aprovechamiento o enaje-
nación de bienes del dominio privado”. La
terminología empleada pareciera llevarnos a
la conclusión de que no se trata de ingresos
tributarios.
Si aceptamos que los productos son ingre-
sos estatales por vía de derecho público, en-
tonces deberá reconocérseles categoría de
tributos y, por tanto, su obligatoriedad y eje-
cutoriedad. Si, por el contrario, se admite
que son ingresos por vía de derecho privado,
entonces su exclusión de la clasificación de
los tributos debe hacerse de manera tajante.
Programas Véase Planeación y Presupuesto
por programas.
Prohibiciones a los servidores públicos Con-
ductas vedadas a los trabajadores del Estado
en el desempeño de la función pública. A
manera de ejemplo se resume lo que al res-
pecto se prevé en las condiciones generales
de trabajo de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público:
1. Ejercer las tareas o labores de un puesto,
cargo o comisión, posterior al término de
su nombramiento o del periodo para el
cual se le designó.
2. Aceptar otro puesto, cargo, comisión ofi-
cial o particular, y desempeñarlo cuando
sea incompatible con las labores y jorna-
da que tiene asignadas, que le impidan las
disposiciones aplicables.
3. Aprovechar su cargo para intervenir u
obtener beneficio personal dentro o fuera
de la jornada, en la atención o resolución
de asuntos en los que tenga interés perso-
nal, por sí o por interpósita persona.
4. Solicitar, insinuar o aceptar gratificacio-
nes, obsequios, así como ofrecerlos o
entregarlos a otros trabajadores, por dar
preferencia al despacho de los asuntos;
obstaculizar su trámite o retardar su reso-
lución, así como aprovechar su puesto
para influir en la resolución de asuntos en
la secretaría.
5. Hacer dolosamente anotaciones inexactas
o alteraciones en documentos en trámite,
archivados o en vías de serlo; falsificar
éstos, firmas, sellos, calcas, troqueles,
credenciales, así como cualquier otro de
carácter oficial.
6. Proporcionar a terceros, sin autorización,
documentos, datos o informes de carácter
reservado, relacionados con asuntos de la
secretaría, así como extraviarlos, des-
truirlos o sustraerlos.
7. Utilizar servicios de los subalternos en
asuntos ajenos a sus tareas oficiales.

8. Usar sin autorización las instalaciones y
bienes de la secretaría, así como los que
tenga a su cuidado, para fines ajenos a sus
actividades.
9. Destruir intencionalmente edificios, ins-
trumentos, materiales o documentos rela-
cionados con su trabajo.
10. Permanecer o entrar en las oficinas des-
pués de la jornada laboral, salvo que se
cuente con autorización.
11. Registrar la asistencia de otro trabajador
o permitir que esta acción se realice en su
favor.
12. Presentarse en estado de ebriedad, bajo la
influencia de drogas, enervantes o afecta-
do por la ingestión de medicamentos no
prescritos por médico autorizado.
13. Introducir e ingerir en el sitio de trabajo
bebidas embriagantes, drogas, enervantes
o medicamentos no prescritos por médico
autorizado.
14. Cometer actos contrarios a la moral o a
las buenas costumbres en el centro de
trabajo, durante o fuera de la jornada la-
boral.
15. Introducir o ingerir alimentos en las áreas
de trabajo, realizar actos de comercio o
hacer préstamos con interés a sus compa-
ñeros de labores, ya sea directamente o
por interpósita persona.
16. Hacer préstamos con interés a trabajado-
res cuyos salarios tenga que entregarles,
cuando se trate de cajeros, pagadores o
comisión similar, aun cuando ésta fuera
transitoria, así como retener salarios por
encargo de otra persona, sin que medie
orden de autoridad competente.
17. Portar cualquier tipo de armas dentro del
centro de trabajo, salvo aquellos que por
su cargo lo requieran y se encuentren en
servicio.
18. Realizar actos ajenos a sus labores dentro
de la jornada y recintos oficiales de la
secretaría.
Propiedad intelectual 349
19. Suspender sus labores durante la jornada
de trabajo o instigar a los trabajadores a
que dejen de cumplir con sus obligacio-
nes o a que cometan cualquier acto prohi-
bido por ley.
20. Asistir dentro de los recintos oficiales a
reuniones de carácter sindical o de otra
índole, salvo que se cuente con la autori-
zación de un servidor público superior.
21. Usar en forma irracional (sic) los medios
de comunicación de la secretaría.
Propiedad intelectual El importante y amplio
campo jurídico de la propiedad industrial
suele ser objeto de estudio en el derecho
mercantil, el derecho internacional privado y
el derecho económico y, en algunas ocasio-
nes, como rama autónoma de la ciencia del
derecho. La otra parte de la propiedad inte-
lectual, los derechos de autor, se incluye a
veces en los programas de derecho civil o
también como disciplina independiente: de-
recho autoral.
El sistema de propiedad intelectual com-
prende: a) propiedad industrial y b) dere-
chos de autor. La primera, a su vez, incluye
patentes de invención, diseño industrial, es-
quemas de trazado, modelos de utilidad,
marcas, marcas colectivas, avisos comercia-
les, nombres comerciales, denominaciones
de origen y secretos industriales.
Bibliografía
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invenciones y marcas y de la transferencia tec-
nológica, Porrúa, México, 1979.
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Empresa, México, 1973.
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propiedad industrial y transferencia de tecnolo-
gía, UNAM, México, 1985.
350 Propiedad originaria
Farell Cubillas, Arsenio, El sistema mexicano
de derechos de autor, Ignacio Vado, México,
1966.
Lares, Teodosio, Lecciones de derecho adminis-
trativo, UNAM, México, 1978.
Ley de la Propiedad Industrial.
Ley Federal del Derecho de Autor.
Ley sobre el Control y Registro de la Transfe-
rencia de Tecnología y el Uso y Explotación de
Patentes y Marcas (vigente de 1982 a 1991).
Loredo Hill, Adolfo, Derecho autoral mexicano,
Porrúa, México, 1982.
Martínez Morales, Rafael I., Derecho adminis-
trativo, primer curso, 5a. ed., Oxford University
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Nava Negrete, Justo, Derecho de los marcas,
Porrúa, México, 1985.
Rangel Medina, David, Tratado de derecho
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Rapacki, Ryszard, “Las premisas económicas de
la transferencia internacional de tecnología”, en
Economía política, núms. 44-45, Escuela Supe-
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Reséndiz Núñez, Daniel, “La transferencia de
tecnología y los programas nacionales de desarro-
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derechos de autor, propiedad industrial y trans-
ferencia de tecnología, UNAM, México, 1985.
Sepúlveda, César, El sistema mexicano de pro-
piedad industrial, 2a. ed., Porrúa, México,
1981.
Propiedad originaria El territorio no es pro-
piedad del Estado, sino su ámbito espacial de
actuación jurídico política; por tanto, no se
adquiere territorio sino que se ejerce o no un
poder soberano dentro de un cierto lugar
geográfico.
Después de este comentario, estamos
en condiciones de hablar de la propiedad
originaria.
Según el art. 27 constitucional, la propie-
dad de las tierras y aguas comprendidas
dentro de los límites del territorio nacional
corresponde originariamente a la nación.
Esta expresión del constituyente ha sido
ampliamente discutida por la doctrina, la ju-
risprudencia y en la práctica, básicamente en
torno de dos puntos:
a) Si la carta magna se está refiriendo a la
nación, la federación, los estados, los
municipios o a varios de ellos. Conside-
ramos, dado que no es el lugar para ana-
lizar detalladamente esta cuestión, que se
refiere al Estado como expresión jurídico
política de la nación y que será el legisla-
dor quien determine a cuál de los tres ni-
veles de gobierno se reservan alguna
actividad o bienes.
b) Si el Estado, realmente dueño inicial de
tierras y aguas, en un momento determi-
nado de la historia, haya cedido la pro-
piedad de sus bienes al pueblo. Como
fundamento de este criterio se mencio-
nan las mercedes reales otorgadas por la
corona española a raíz de la conquista de
1521. La Suprema Corte de Justicia de la
Nación se ha pronunciado por conside-
rar que los títulos que contienen esas
mercedes reales de tierras y aguas tienen
validez para efectos agrarios, como me-
dios de prueba.
Existe la postura contraria que supone que la
monarquía ibérica no tuvo derecho alguno
para transmitir propiedad a los particulares y
que el Estado mexicano de 1821 recuperó la
soberanía que se le arrebató a las culturas
precolombinas; en este supuesto, no hubo, a
lo largo de nuestra historia, ningún momento
en que el poder público haya cedido sus bie-
nes para constituir la propiedad privada. De
tal manera que la propiedad originaria, como
la entiende el constituyente, se limita a que el
Estado es jurídicamente soberano para esta-
blecer modalidades a la propiedad privada y
regular el patrimonio público, es decir, el lla-
mado dominio eminente sobre el territorio.

Al lado de ese dominio eminente (imperio
del Estado sobre su territorio), existe el do-
minio directo por medio del cual el Estado se
reserva ciertos bienes o actividades.
Protesta constitucionaL El art. 128 de la cons-
titución general de la república establece:
Todo funcionario público, sin excepción algu-
na, antes de tomar posesión de su encargo,
prestará la protesta de guardar la constitución
y las leyes que de ella emanen.
Esta norma jurídica se debe a que la protes-
ta sustituyó al juramento de carácter reli-
gioso, que aún se emplea en algunos
regímenes jurídico políticos, y estuvo en
vigor en México.
En este precepto se estatuye la obligación,
para todo funcionario público (antes del ini-
cio de sus tareas), de prestar protesta de
acatar la constitución federal y la legislación
expedida en conformidad con ella.
Protesta constitucional 351
Debemos entender que se trata de un
acto solemne de derecho público; que se
toma la expresión funcionario público
como sinónimo de servidor público; y que
el incumplir la protesta, puede tener conse-
cuencias jurídicas.
En la práctica, indebidamente, no se rinde
esta protesta, salvo en los casos que se presta
ante órgano legislativo o colegiado de carác-
ter judicial. La omisión es grave ya que, en
estricto derecho, están viciados todos los
actos que emita alguna autoridad que no
haya prestado la aludida protesta.
Ciertas dependencias acostumbran incluir
en el texto del respectivo nombramiento
(véase), que se rinde la protesta constitucio-
nal; esto casi en todos los supuestos es falso,
y si en efecto se tratara de una protesta por
escrito, resulta discutible su validez. Ade-
más, el nombramiento es firmado por el tra-
bajador, usualmente, días después del inicio
de la función pública.
Radicación Véase Adscripción.
Ramas del derecho administrativo Caracte-
rística de la vida actual es la hiperespeciali-
zación de las ciencias, la técnica y de todo
conocimiento y estudio, como vemos que
ocurre en la medicina, la ingeniería, la admi-
nistración, etc. A esta tendencia tampoco es-
capa el derecho administrativo, en el que los
respectivos teóricos y litigantes pretenden
reivindicar la autonomía de cada uno de los
aspectos que regula.
Así, se habla de derecho aduanero, derecho
asistencial, derecho bancario, derecho buro-
crático, derecho cultural, derecho de la propie-
dad intelectual, derecho de las comunicaciones,
derecho del consumidor, derecho del transpor-
te, derecho de las telecomunicaciones, derecho
ecológico, derecho económico, derecho educa-
tivo, derecho electoral, derecho energético,
derecho forestal, derecho funerario, derecho
hidráulico, derecho migratorio, derecho mi-
nero, derecho pesquero, derecho procesal
administrativo, derecho registral, derecho
sanitario, derecho universitario, derecho ur-
banístico, etc., cuyas denominaciones indi-
can qué actividad regula cada rama.
Hemos dicho que el derecho, como cien-
cia y como conjunto de normas, es uno solo
y que por razones de su estudio y descripción
se ha dividido, división que siempre será
controvertible y que nunca logrará una acep-
tación universal.
Se considera, y no de manera unánime, que
las siguientes ramas del derecho se desprendie-
ron del administrativo y que, además, han al-
canzado su autonomía científica y académica:
a) Derecho financiero.
b) Derecho fiscal (rama del anterior).
c) Derecho agrario.
d) Derecho municipal.
e) Derecho militar.
f) Derecho demográfico.
Bibliografía
Álvarez Gendin, Sabino, Tratado general de
derecho administrativo, t. I, Bosch, Barcelona,
1958.
Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. I,
6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.
Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho
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dios Constitucionales, Madrid, 1980.
Martín Mateo, Ramón, Manual de derecho ad-
ministrativo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid,
1979.
Royo Villanueva, Antonio, Elementos de dere-
cho administrativo, 10a. ed., Imprenta Castella-
na, Valladolid, 1927.
354 Reasignación
Villar Palasí, José Luis, Curso de derecho admi-
nistrativo, t. I, 2a. ed., Facultad de Derecho,
Universidad de Madrid, Madrid, 1972.
Reasignación Véase Adscripción.
Recargos Accesorios de las contribuciones; tra-
dicionalmente fueron catalogados en el rubro
de aprovechamientos. Pensamos que, en todo
caso, debe dárseles un tratamiento distinto
porque ambos son de naturaleza singular.
En el caso de los recargos estaremos fren-
te a cantidades adicionales que el particular
debe cubrir, aparte del crédito fiscal, en vir-
tud de que no cubrió éste oportunamente al
fisco; el código nos dice que son accesorios
de las contribuciones y participan de la natu-
raleza de éstas, lo cual es discutible.
Creemos que existe una diferencia entre
intereses y recargos, ya que es distinto el
caso en que el particular obtiene la prórroga
para cubrir el crédito (en este supuesto se
está frente a intereses) y que aquél en el cual
el particular se toma un tiempo adicional
para pagar. Resulta claro que si el particular
ha obtenido de parte de la autoridad la pró-
rroga, no estará sujeto a sanciones.
La ley anual de ingresos fijará el porcen-
taje que se aplicará por concepto de recargos
e intereses. La justificación de éstos es resar-
cir al Estado el costo del dinero que no capta
oportunamente.
Recompensas Véase Premios.
Reconducción Véase Presupuesto de egresos.
Reconsideración Véase Recurso administrativo.
Recopilación Véase Compilación.
Rectoría económica Rectoría del desarrollo na-
cional, conforme la terminología que emplea
la constitución política federal. El tema más
bien pertenece a la teoría económica, a la
historia del pensamiento económico y al de-
recho económico. Estas disciplinas se abo-
can a estudiarlo en la extensión que conviene
a su importancia.
El tema de rectoría económica sirve para
iniciar el estudio particular de algunas leyes,
es decir, constituye la parte especial del de-
recho administrativo, la cual, es preciso
abordar después de estudiar la mayor parte
de los principios y conceptos generales que
informan a esta disciplina jurídica.
Toda legislación de contenido económico
es, de cierta forma, rectora de la actividad
económica; en este sentido sería necesario
comentar innumerables textos jurídicos, lo
que iría más allá de la finalidad de la exposi-
ción de la presente obra y de este tema, por
ello nos circunscribiremos a los cuatro si-
guientes rubros: el art. 25 de la constitución
federal; el art. 131 de la misma constitución
(comercio exterior); la Ley Federal de Compe-
tencia Económica y lo relativo a monopolios.
Art. 25 constitucional. El art. 25 de la cons-
titución política federal, con un nuevo texto
que se le añadió el 3 de febrero de 1983, está
incluido en el llamado capítulo económico
de la carta magna, el cual se inserta inade-
cuadamente en el capítulo que se refiere a las
garantías individuales.
Más que contenido normativo, el art. 25
tiene una declaración de política económica
del Estado mexicano. Se refiere a tres as-
pectos concretos: a) la rectoría económica;
b) los sectores productivos, cuya existencia y
actuar quedan garantizados, y c) las áreas
económicas en que pueden participar los
sectores (privado, social y público).
a) En materia de rectoría económica, se es-
tablece que el desarrollo nacional implica
por parte del Estado lo siguiente:

• Definir actividades de interés público;
los lineamientos del sistema económi-
co del país; qué áreas corresponden a
cada sector, la responsabilidad social
en actividades empresariales.
• Fundamentar de manera unificada
las acciones estatales en ese renglón; las
medidas de interés público.
• Proteger los recursos productivos; al
sector privado para que contribuya
al desarrollo económico del país; el
ambiente; las libertades individuales
en actividades económicas.
• Fomentar al sector social; una más
justa distribución del ingreso; activida-
des de interés público; la expansión
económica; el empleo.
• Coordinarse, para la planeación, la
marcha de la economía y para el desa-
rrollo, con estados y municipios.
b) Sectores productivos: se garantizan la exis-
tencia y la participación de los sectores
privado (iniciativa particular), social y pú-
blico (empresas estatales y paraestatales).
Se prevén como sectores productivos
otras formas que surjan o coexistan con
las anteriores. En cuanto al sector social,
se señala que forman parte de él ejidos,
sociedades cooperativas, organizaciones
sindicales, comunidades indígenas, em-
presas en que participen mayoritariamen-
te trabajadores y “todas las formas de
organización social para la producción,
distribución y consumo de bienes y servi-
cios socialmente necesarios”. Esta última
expresión del constituyente no podía ser
más ambigua, porque en ella cabrían casi
todas las sociedades mercantiles (las que
ya están, lógicamente, en el sector priva-
do). Quizá quiso referirse a sociedades y
asociaciones civiles e instituciones de
asistencia privada.
Rectoría económica 355
c) Áreas económicas: se puede interpretar
que existen tres:
• Estratégica: está reservada al Estado
e incluye acuñación de moneda, co-
rreos, telégrafos, radiotelegrafía,
emisión de billetes, petróleo y simila-
res, petroquímica básica, minerales
radiactivos, energía nuclear, electrici-
dad, y lo que señale mediante ley el
congreso federal.
• Prioritaria: reservada al sector públi-
co, solo o con la participación de los
sectores privado y social. Su delimita-
ción queda en manos del legislador.
Ejemplo: servicio público de banca y
crédito.
• Libre: incluye toda actividad económi-
ca no considerada en las áreas estraté-
gica y prioritaria. En ella pueden actuar
con libertad los particulares, quedando
sólo sujetos a un sistema de vigilancia
de parte del Estado.
Véase Comisión federal de competencia eco-
nómica.
Bibliografía
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mexicana, Nuestro Tiempo, México, 1968.
Ángeles, Luis, Introducción a la economía polí-
tica, UAM, Terra Nova, México, 1984.
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Witker V., Jorge, Introducción al derecho eco-
nómico, 4a. ed., McGraw-Hill, México,
1999.
Recurso administrativo Posibilidad que tiene
la administración pública de reconocer, co-
rrigiéndolo, un error de su actuación, lo cual
hará en virtud de una petición del particular
en ese sentido. Esa petición tiene su origen
primario en el art. 8o. de nuestro texto cons-
titucional.
En esta figura la administración pública
no actúa como parte dentro de un proceso,
sino que sólo intervendrá para revisar (modi-
ficándolo, anulándolo o confirmándolo) al-
gún acto que el particular considera ilegal o
inoportuno.
Puede definirse el recurso administrativo
como el medio de defensa establecido en
la ley en favor de los gobernados para que la
administración pública revise un acto admi-
nistrativo que ellos consideran ilegal, quedan-
do aquélla obligada a anularlo, modificarlo o
confirmarlo.
Para Héctor Fix Zamudio, el recurso ad-
ministrativo es “un derecho de impugnación
que se tramita a través de un procedimiento,
y que se traduce en una resolución que
también tiene el carácter de acto adminis-
trativo”.
El recurso administrativo, que es una
garantía del particular, como nos dice Eduar-
do García de Enterría, concluye con un nue-
vo acto administrativo y de ninguna manera
con una sentencia, puesto que no se está en
presencia de un proceso jurisdiccional.
Los elementos o los requisitos del recurso
administrativo se han estudiado desde distin-
tas perspectivas. Así, para Jesús González
Pérez, los requisitos quedarán clasificados
del siguiente modo:
a) Subjetivos. Órgano competente e inte-
resado o recurrente.
b) Objetivos. Acto impugnable o recurri-
ble y fundamento del recurso.
c) De la actividad. Lugar, tiempo y forma.
Hadel Mostafá formula las cinco preguntas
siguientes, a las cuales responde de la mane-
ra que se indica:
• ¿Quién recurre? El particular o admi-
nistrado.
• ¿Contra qué recurre? Contra un acto
administrativo.
• ¿Ante quién recurre? Ante la autoridad
competente para conocerlo.
• ¿Por qué recurre? Porque lesiona sus
intereses y porque la ley lo permite.
• ¿Cómo recurre? Según el procedi-
miento previsto para cada recurso.
Consideramos, siguiendo casi textualmente a
Andrés Serra Rojas, que los elementos del
recurso administrativo son los siguientes:
1. Una resolución administrativa que consti-
tuye la base para la impugnación, es decir,
un acto administrativo impugnable.
2. El particular que interpone el recurso,
que es a quien le interesa que la autoridad
revise su actuación.

3. Debe afectar al particular. Esto es nece-
sario, ya que no sería lógico que el gober-
nado quisiera, a petición de él mismo, la
revisión de un acto que le beneficia.
4. Debe estar establecido en la ley. Esto ya
lo indicamos en el concepto de recurso
administrativo, y es necesario que, aun-
que sólo lo enuncie, la ley lo establezca.
En nuestro derecho, en algunos casos
sólo se indica el nombre del recurso y el
plazo para interponerlo; aun así, debe ser
la ley quien lo prevea.
5. La autoridad ante la que se interpone
será siempre de carácter administrativo,
pues ya señalamos que a los órganos del
poder ejecutivo se les está brindando la
oportunidad de corregir un posible e in-
voluntario error de apreciación al emitir
un acto administrativo.
6. Plazo para interponerlo. Ya que el recur-
so nunca se tramita de oficio, la ley seña-
lará el tiempo de que dispone el particular
para presentar su impugnación, el cual
suele ser variable en nuestra legislación:
8, 15, 30 días, conforme al ordenamiento
aplicable. En la actualidad parece existir
un movimiento legislativo tendiente a
unificar el término a 15 días hábiles, su-
ponemos que para hacerlo coincidir con
la ley de amparo.
7. Requisitos de forma. La ley o los regla-
mentos correspondientes establecerán
esta cuestión; en cierta forma será, en
todo caso, escrita. En algunos casos,
como en materia de normas de calidad y
de comercio exterior, existen formatos
impresos para presentar el recurso que la
ley prevé.
8. Procedimiento adecuado. Las etapas del
procedimiento establecidas en otras ramas
del derecho no se seguirán minuciosamen-
te en materia de recursos administrativos;
sin embargo, es necesario que se respeten
Recurso administrativo 357
determinadas fases y garantías del proce-
dimiento. Cabe destacar que el Código
Federal de Procedimientos Civiles es su-
pletorio de la legislación administrativa en
este punto.
9. Obligación de la autoridad de dictar
resolución. Dado que toda la mecánica
del recurso administrativo parte de la
garantía individual llamada derecho de
petición, es totalmente obligatorio que
recaiga una resolución, la cual, como lo
hemos indicado, consistirá en anular,
modificar o confirmar el acto que se
impugnó; tal resolución es un nuevo
acto administrativo, y se debe insistir en
que no se trata, bajo ningún concepto, de
una sentencia, ya que no ha existido
contienda procesal ante órgano investido
con potestad para pronunciar verdad le-
gal a favor de una parte en controversia
con otra.
Dentro del recurso administrativo debemos
estudiar lo relacionado con la clasificación o
las clases de recursos existentes. En esta
cuestión, la doctrina y la ley son poco unifor-
mes y utilizan indistintamente las siguientes
denominaciones: inconformidad, reconside-
ración, oposición, revocación, reclamación,
reposición, alzada, revisión, revisión jerár-
quica, queja. Por ello, consideramos que la
clasificación (escuchada en alguna conferen-
cia) que se basa en la autoridad encargada de
conocer y resolver el recurso, es más adecua-
da que las nada constantes adoptadas por
nuestras leyes o la doctrina.
La clasificación mencionada en el párrafo
anterior se refiere a tres clases de recursos:
circular, vertical y horizontal.
En el primero, será el mismo funcionario
que emitió el acto impugnado quien conozca
del recurso. En el vertical, corresponde al
superior jerárquico del autor de la resolución
358 Recurso administrativo
recurrida conocer de su impugnación. El re-
curso horizontal implica la existencia de un
órgano especializado, una autoridad de la
misma jerarquía de la emisora, a la cual se le
encarga el procedimiento en materia de re-
cursos administrativos.
La clasificación descrita tiene la ventaja
de presentar una constante, independiente-
mente de las diferencias o fallas terminológi-
cas del legislador o de los autores. Conforme
a la Ley Federal de Procedimiento Adminis-
trativo, sólo hay un recurso: el de revisión,
que se interpone ante quien produjo el acto
impugnado y cuya resolución corresponde al
superior de dicho funcionario.
El recurso administrativo debe agotarse
previamente a la vía de amparo, conforme al
criterio de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, establecido desde 1929. No será
necesario el recurso cuando el gobernado o
sus bienes corran inminente peligro; si se
trata de una ley que el particular estime vio-
latoria de la constitución; o bien, se produzca
daño irreparable; en el supuesto de que se
exijan en la ley de la materia mayores requi-
sitos que los fijados para el amparo o en el
caso de que se violen directamente preceptos
constitucionales.
El 4 de agosto de 1994, con vigencia a
partir del lo. de junio de 1995, se publicó la
Ley Federal de Procedimiento Administrati-
vo. Una de sus aportaciones más señaladas
es el estatuir un solo recurso administrativo:
el de revisión que ha de interponerse en 15
días; aunque deja a elección del gobernado el
seguir esa vía o la judicial.
Se excluyen de la normatividad de esa ley
las cuestiones fiscales y financieras, así
como las relativas a las responsabilidades de
los servidores públicos, elecciones, compe-
tencia económica, justicia laboral y agraria,
ministerio público y asuntos locales, munici-
pales y de paraestatales.
Según el art. 87, “la interposición del re-
curso suspenderá la ejecución del acto” im-
pugnado, siempre que:
1. Lo solicite expresamente el particular.
2. Sea procedente el recurso.
3. No se siga perjuicio al interés social o se
contravengan disposiciones de orden pú-
blico.
4. No se ocasionen daños o perjuicios a
otras personas, a menos que se garanticen
éstos para el caso de no obtener resolu-
ción favorable.
5. Cuando se trata de multas, el afectado ga-
rantice el crédito fiscal en cualesquiera de
las formas previstas en el código fiscal.
La autoridad deberá acordar, en su caso, la
suspensión dentro de los cinco días siguien-
tes a su interposición, en cuyo defecto se
entenderá otorgada la suspensión.
Los arts. 89 y 90 prevén las causas de
improcedencia y sobreseimiento, de la si-
guiente forma:
A. Se desechará por improcedente el recurso:
a) Contra actos que sean materia de otro
recurso que se encuentre en trámite, pro-
movido por el mismo recurrente.
b) Contra actos que no afecten los intereses
jurídicos del particular.
c) Contra actos consumados de un modo
irreparable.
d) Contra actos consentidos expresamente.
e) Cuando se esté tramitando ante los tribu-
nales alguna defensa legal interpuesta por
el promovente, que pueda tener por efec-
to modificar, revocar o nulificar el acto.
B. Será sobreseído el recurso si:
a) El promovente se desiste expresamente.

b) El agraviado fallece durante el procedi-
miento, si el acto respectivo sólo afecta
su persona.
c) Durante el procedimiento sobrevenga al-
guna de las causas de improcedencia a
que nos hemos referido.
d) Cuando hayan cesado los efectos del acto.
e) Por falta de objeto o materia del acto res-
pectivo.
f) No se pruebe la existencia del acto im-
pugnado.
Bibliografía: véase en Contencioso adminis-
trativo.
Reforma administrativa Reformar, en una de
sus acepciones, es arreglar, poner en orden
(DEM, M. Alonso).
Dado que la administración pública no
es algo estático ni permanece ajena a los
cambios de la sociedad, es objeto de cons-
tantes presiones e influencias por parte de
los fenómenos políticos, económicos y so-
ciales que se producen en el país. Los órga-
nos administrativos del Estado, a pesar de la
rigidez que les imprimen el principio de je-
rarquía y la tradición, reciben presión de la
dinámica social, las innovaciones tecnoló-
gicas y los avances de la disciplina de la
administración.
Todo lo anterior, que la doctrina ha estu-
diado de manera amplia, crea la necesidad
de modificar y actualizar permanentemente
la organización y los métodos de los entes
del poder público. Este movimiento de in-
novación continua se llama reforma admi-
nistrativa.
En México se inician a partir de 1973 los
estudios y programas contemporáneos de
reforma administrativa. Éstos llevaron a to-
mar ciertas medidas jurídicas, como la expe-
dición de una nueva ley de la administración
pública (1976), mayor control sobre los
Refrendo 359
entes paraestatales, cambios en el sistema de
responsabilidades de los servidores públicos
(1982), eliminación de trámites innecesarios
ante las oficinas gubernamentales, transfe-
rencia de entes paraestatales a los particula-
res (1984 a 1995).
Entre las muchas finalidades que se le han
atribuido a la reforma administrativa, está la
de aumentar la eficacia del poder ejecutivo
y de sus órganos, con el fin de cooperar para
que se logre el desarrollo socioeconómico
del país.
En nuestro medio, el sistema de reforma
administrativa recibe el nombre no muy téc-
nico de simplificación administrativa, ten-
diente, de manera central, a eliminar gestiones
duplicadas o innecesarias. El programa y los
acuerdos relativos a esta cuestión se publican
en el Diario Oficial de la Federación.
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Refrendo Acto en el cual un ministro pone su
firma en un decreto debajo de la del jefe de
Estado (DEM, M. Alonso).
360 Refrendo
Es decir, la firma del secretario de Estado
que deben contener los reglamentos, decre-
tos y acuerdos presidenciales. Es una de las
pocas notas parlamentarias que posee nues-
tro sistema jurídico político, el cual, según
sabemos, es de tipo presidencial.
Existen diversas teorías que explican la
naturaleza del refrendo:
a) Acto de solidaridad. Esta interpretación
se adapta al sistema parlamentario, ya
que en un gobierno presidencial no es
lógico que el superior (presidente de la
república) necesite de la solidaridad de
un subordinado (secretario de Estado).
b) El secretario que refrenda se responsabi-
liza del acto. Esto tampoco es aplicable
en nuestra legislación, ya que la respon-
sabilidad política en que pueden incurrir
los secretarios tiene diferentes causales.
c) Acto de certificación. El secretario de
Estado no es fedatario, no tiene fe públi-
ca. Además, en la práctica, los secretarios
firman antes de que lo haga el presidente.
d) Acto netamente secretarial. El refrendo
es un acto de derecho público, por medio
del cual se perfecciona un reglamento,
decreto o acuerdo del presidente de la
república, para efectos de su observancia
constitucional.
Efectos del refrendo. El refrendo, en calidad
de acto ministerial, será un acto de respon-
sabilidad y solidaridad; pero como figura
netamente secretarial, según nuestro derecho
positivo produce el siguiente efecto que el
texto constitucional prevé:
Art. 92. Todos los reglamentos, decretos,
acuerdos y órdenes del presidente deberán
estar firmados por el secretario de Estado o
jefe de departamento administrativo a que el
asunto corresponda, y sin este requisito no
serán obedecidos.
Por su parte, el art. 13 de la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal esta-
blece al respecto:
Los reglamentos, decretos y acuerdos expedi-
dos por el presidente de la república deberán,
para su validez y observancia constitucionales
ir firmados por el secretario de Estado o el jefe
del departamento administrativo respectivo, y
cuando se refieran a asuntos de la competen-
cia de dos o más secretarías o departamen-
tos, deberán ser refrendados por todos los
titulares de los mismos.
Es claro que al hablar de validez, la ley va
más allá de la regla constitucional. Con el
refrendo no está en juego la validez del
acto que lo requiere, sino sólo su obser-
vancia.
En la reforma del 26 de diciembre de
1985, el artículo citado de la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal limitó
el refrendo en lo siguiente:
Tratándose de los decretos promulgatorios de
las leyes o decretos expedidos por el congreso
de la unión, sólo se requerirá el refrendo del
titular de la secretaría de gobernación.
Creemos que esta modificación viola el art.
92 de la constitución, pues ella no prevé ex-
cepción alguna en cuanto al refrendo. No
obstante, la Suprema Corte de Justicia de la
Nación falló el 29 de abril de 1986 en el
sentido de que la reforma era correcta, por
cuanto el decreto promulgatorio es un mero
trámite que pone punto final al procedimien-
to legislativo.
Por último, en el caso de que un secretario
de Estado se negara a refrendar, se ha soste-
nido la opinión generalizada de que no ten-
dría el efecto de detener un acto presidencial,
pues el jefe del ejecutivo removería de inme-
diato al secretario renuente a firmar, solución
ésta de facto y no de jure.

La irregularidad del acto administrativo en
el refrendo ministerial. Vimos en qué consis-
te el refrendo en nuestro derecho; indicamos,
asimismo, que es una formalidad que revis-
ten ciertos actos, la cual determinará que
sean obedecidos. De acuerdo con la teoría de
las irregularidades e ineficacia del acto ad-
ministrativo, éste no surtirá efectos cuando
le falte el refrendo a una orden presidencial,
requisito éste que es subsanable si no implica
retroactividad.
Regalos Obsequios que los servidores públicos
pueden aceptar de los gobernados. Sin em-
bargo están limitados en cuanto a su valor y
periodicidad, en los términos de la Ley Fede-
ral de Responsabilidades Administrativas de
los Servidores Públicos.
Registro público de la propiedad federal
Véase Patrimonio del Estado.
Reglamento Si bien gramaticalmente es un
conjunto de reglas, normas, principios o pau-
tas que rigen una actividad, la expresión, por
lo usual se reserva a un cuerpo normativo de
carácter jurídico, se le estudia como fuente
del derecho y aparece en la pirámide jurídica
abajo de la ley.
“Se llama reglamento a toda norma escri-
ta dictada por la administración”, (Eduardo
García de Enterría y Tomás Ramón Fernán-
dez.) José Luis Villar Palasí, por su parte,
nos da la siguiente definición: “Reglamento
es la disposición general para conductas fu-
turas, imputable al aparato administrativo
del estado, con rango inferior a la ley y for-
ma y régimen típicos.”
El reglamento de autoridad. Es propiamente
el que interesa al derecho público, ya que lo
expide órgano estatal competente y es fuente
de derechos y de obligaciones.
Reglamento 361
Tanto la legislación como la doctrina na-
cional y extranjera por lo general estiman al
reglamento como un acto proveniente del
ejecutivo; sin embargo, nuestro derecho ad-
mite la posibilidad de que las autoridades
legislativa y judicial expidan los reglamen-
tos correspondientes a los órganos de esos
poderes.
El reglamento de autoridad es el que expide
un órgano público y que, al crear situaciones
jurídicas generales, tiene obligatoriedad (es
ejecutivo y ejecutorio), de suerte que el regla-
mento de autoridad forma parte del orden jurí-
dico positivo, en tanto que el de particulares
pertenece al ámbito contractual privado.
Como fundamento de la actividad regla-
mentaria no se cita qué artículo y qué ley la
permiten, sino que se reseñan sus posibles
causas y justificaciones:
a) Es una herencia del sistema monárquico,
bajo el cual el rey poseyó facultad regla-
mentaria, facultad ésta que no le arrebató
el parlamento.
b) Es consecuencia de la discrecionalidad
que existe en la mayor parte de los cam-
pos de acción del poder ejecutivo (por lo
usual queda a criterio de la administra-
ción pública emitir o no los reglamentos
que la ley permite).
c) Equilibrar la función legislativa. Esto
supone que el reglamento contiene nor-
mas materialmente legislativas y, en
virtud de la importancia que la ley tiene
dentro de la vida social, no resulta con-
veniente dejar del todo su elaboración en
manos de un solo poder, sino que el con-
greso debe producir lo general y el eje-
cutivo lo específico.
d) Manejar adecuadamente el elemento cam-
biante y detallista del orden jurídico. Se
supone que el procedimiento legislativo es
más lento que el administrativo; en virtud
362 Reglamento
de ello será más expedito actualizar y
precisar la aplicación de la ley si se permi-
te que el ejecutivo produzca las normas
secundarias, es decir, los reglamentos.
El reglamento administrativo. Al reglamen-
to lo consideran muchos autores como un
acto administrativo, o sea, una declaración
unilateral de voluntad emitida por el poder
ejecutivo que crea situaciones jurídicas ge-
nerales. Por otro lado, se le incluye dentro de
la categoría de los actos regla.
Se ha utilizado el término reglamento
administrativo para diferenciarlo del llama-
do reglamento jurídico, asumiendo que éste
lo dicta el legislativo y el primero el ejecuti-
vo. Esa distinción resulta prácticamente
inaplicable en nuestro orden normativo.
Dentro de los requisitos teóricos, encon-
tramos que el reglamento:
a) Es un acto unilateral emitido por la auto-
ridad administrativa.
b) Crea normas jurídicas generales.
c) Debe tener permanencia y vigencia ge-
nerales.
d) Es de rango inferior a la ley y está subor-
dinado a ésta.
e) Aunque es un acto unilateral de autori-
dad, obliga a la misma.
En el aspecto formal, sus requisitos son los
que se indican a continuación:
• Firma del secretario de Estado o jefe
de departamento a cuyo ramo competa
el asunto (refrendo secretarial).
• Tiene que publicarse en el Diario Ofi-
cial de la Federación.
• Su procedimiento de creación es inter-
no, es decir, dentro de la administra-
ción pública.
Diferencias entre el reglamento y la ley.
Existen varias diferencias fundamentales en-
tre la ley y el reglamento, mismas que en
seguida se indican:
a) La ley es superior jerárquicamente al re-
glamento, por tanto, hay una distinción
de grado.
b) Consecuencia de lo anterior es que en-
contremos la reserva de ley, es decir, que
ciertas materias, por su trascendencia,
sólo serán reguladas por ley y no por re-
glamento.
c) La ley, orgánicamente, emana del poder
legislativo, en tanto que el reglamento lo
emite el ejecutivo.
d) El procedimiento de creación es distinto,
según los órganos que emitan estas dispo-
siciones.
e) Todo reglamento se vincula a una ley: no
hay reglamento sin ley.
f) Ningún reglamento puede abrogar o de-
rogar una ley, en tanto que ésta sí puede
dejar sin vigencia parcial o total un regla-
mento.
En los textos doctrinales se señala con insis-
tencia que la diferencia central entre la ley y
el reglamento, además de la cuestión orgáni-
ca, está en la intensidad de la norma jurídica.
Esta afirmación es relativa, ya que habrá le-
yes con reglas muy específicas y reglamen-
tos con disposiciones bastante generales.
Finalidad del reglamento. Es evidente que el
reglamento nos permite llegar al detalle de
las situaciones contempladas en el orden
normativo superior (la ley); pero su finalidad
no sólo es de complementación de la ley,
sino que también crea situaciones jurídicas
generales, lo que en la esfera administrativa
posibilita afrontar de manera equitativa los

problemas que se presentan dentro de la di-
námica social.
Es necesario destacar que la función o fi-
nalidad del reglamento no es sólo adminis-
trativa, pues sus normas son de aplicación
general y su observancia corresponde a todo
individuo que se coloque en el supuesto
previsto por el propio reglamento, el cual
puede referirse a materias de muy distinta
naturaleza (mercantil, laboral, registral, elec-
toral, etcétera).
En algunos países, el sistema jurídico re-
serva a la ley los asuntos importantes y deja
como materia de los reglamentos las cuestio-
nes consideradas secundarias desde el punto
de vista social. Esta situación no se da en
el derecho mexicano, en donde todas las ac-
tividades regulables jurídicamente están re-
servadas a la ley, y el reglamento sólo puede
desarrollar el contenido de ésta.
Facultad reglamentaria del presidente de la
república. El art. 89, fracc. I, de la constitu-
ción federal establece:
Las facultades y obligaciones del presidente
son las siguientes:
I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el
congreso de la unión, proveyendo en la esfera
administrativa a su exacta observancia.
Lo anterior ha sido interpretado por la doctri-
na, la legislación y la jurisprudencia, en el
sentido de que el presidente posee la potes-
tad reglamentaria; ello le corresponde, ade-
más, en razón de su calidad de titular de la
administración pública y como jefe de Esta-
do y de gobierno.
La facultad reglamentaria del presidente
de la república, según se ha indicado, deriva
directamente de la fracc. I del art. 89 consti-
tucional y de ninguna manera se trata de
facultades legislativas delegadas por el
Reglamento 363
congreso de la unión. Ésta ha sido la opinión
reiterada de nuestro máximo tribunal.
Reglamentos administrativos. Se indicó an-
tes que los reglamentos, salvo raras excep-
ciones, los emite el jefe del ejecutivo; en
razón de ello, su naturaleza es administrativa
desde un punto de vista orgánico. En cuanto
a su procedimiento de creación, es decir
formalmente, son administrativos. Ahora
bien, desde un ángulo material son actos le-
gislativos, ya que contienen normas jurídicas
generales, abstractas e impersonales y pro-
vistas de sanción directa o indirecta.
Reglamentación de las leyes. Quedó indica-
do que reglamentar las leyes es un acto orgá-
nico y formalmente administrativo, cuya
emisión corresponde al jefe del ejecutivo en
el marco de sus facultades indelegables. Se
trata, también, de una facultad discrecional;
no obstante cabe recordar que algunas veces
el legislador ordena en el texto de la ley que
los reglamentos correspondientes deberán
emitirse en cierto tiempo; lo que de acuerdo
con lo expuesto, resulta rebatible.
Jurisprudencia. Existe una vasta producción
jurisprudencial en materia de reglamentos,
cuyos puntos esenciales han sido incluidos
en los otros aspectos de esta voz y que puede
consultarse en la obra que citamos en la bi-
bliografía correspondiente. A continuación,
se incluye una interesante tesis que resume
algunos de los puntos ya tratados:
REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. FACULTAD DEL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA EXPEDIR-
LOS. SU NATURALEZA. El art. 89, fracc. I, de
nuestra carta magna, confiere al presidente
de la república tres facultades: a) la de pro-
mulgar las leyes que expida el congreso de la
unión; b) la de ejecutar dichas leyes, y c) la de
proveer en la esfera administrativa su exacta
364 Reglamento
observancia, o sea, la facultad reglamentaria.
Esta última facultad es la que determina que
el ejecutivo pueda expedir disposiciones ge-
nerales y abstractas que tienen por objeto la
ejecución de la ley; desarrollando y comple-
mentando en detalle las normas contenidas
en los ordenamientos jurídicos expedidos por
el congreso de la unión. El reglamento es un
acto formalmente administrativo y materialmen-
te legislativo; participa de los atributos de la ley,
aunque sólo en cuanto ambos ordenamientos
son de naturaleza impersonal, general y abs-
tracta.
Dos características separan la ley del re-
glamento en sentido estricto: este último ema-
na del ejecutivo, a quien incumbe proveer en
la esfera administrativa a la exacta observan-
cia de la ley, y es una norma subalterna que
tiene su medida y justificación en la ley. Pero
aun en lo que parece común en los dos orde-
namientos, que es un carácter general y abs-
tracto, sepárense por la finalidad que en el
área del reglamento se imprime a dicha carac-
terística, ya que el reglamento determina de
modo general y abstracto los medios que de-
berán emplearse para aplicar la ley a los ca-
sos concretos.
Apéndice al Semanario Judicial
de la Federación 1917-1975,
tercera parte, Segunda sala, tesis 512.
Derecho comparado. La normatividad rela-
cionada con la naturaleza y alcances del
reglamento en otros países aborda una serie
de aspectos, algunos de los cuales nos re-
sultan ajenos: los reglamentos autónomos,
los de necesidad y los provinciales; la reser-
va de la ley; las autoridades que poseen la
facultad de emitirlos; los relativos a su im-
pugnación por medios administrativos y
judiciales, etcétera.
Como dato interesante, a propósito de las
dudas que aún suele suscitar la fracc. I del
art. 89 constitucional, incluimos esta cita de
Enrique Sayagués Laso:
Tampoco es de recibo la doctrina que exige
texto constitucional o legal expreso para admitir
la existencia de potestad reglamentaria, porque
va contra la realidad institucional. La mayoría
de las constituciones no consagran expresamen-
te la competencia reglamentaria amplia del
poder ejecutivo, mencionando sólo los regla-
mentos de ejecución y, sin embargo, nadie
duda acerca de la existencia de esa potestad.
Por tal motivo algunos admiten que la atribu-
ción de competencia reglamentaria no tiene por
qué ser expresa, pudiendo estar implícita; pero
aceptado esto, prácticamente se vuelve al criterio
que consideramos exacto, de que la potestad re-
glamentaria es inherente a la función adminis-
trativa, está en la naturaleza misma de ésta.
Se dan casos en el extranjero en los cuales la
facultad reglamentaria corresponde al conse-
jo de ministros o gabinete, aunque general-
mente le compete al jefe de gobierno.
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Universidad de Madrid, Madrid, 1972.
Reglamento de particulares El derecho, como
sistema normativo de toda sociedad, regula
innumerables aspectos de la actividad de los
gobernados, pero reconoce a éstos la potes-
tad de autonormarse en sus interrelaciones,
trátese de asociaciones, grupos deportivos o
familiares, instituciones religiosas o cultura-
les, etcétera.
La posibilidad que tienen dichos grupos
de darse normas propias e internas, que regu-
len su actividad, se traduce en los llamados
reglamentos de particulares. En este caso, lo
verdaderamente importante radica en el al-
cance, la eficacia o la trascendencia de esas
reglas, tanto dentro de la institución como
hacia su exterior: el reglamento sólo debe
afectar a los miembros del grupo o de la
asociación en sus acciones comunes y será
responsabilidad del individuo obedecer o
no lo prescrito, exponiéndose, en caso de no
acatarlo, a sufrir la sanción máxima, la cual
consistiría en ser excluido de la respectiva
comunidad.
El fundamento, pues, de los reglamentos
de particulares lo encontramos en el princi-
pio de la voluntad de las partes; es una
cuestión contractual, un “pacto de caballe-
ros”. Cuando esas normas tengan la virtud o
la fuerza de surtir efectos en el exterior de la
Reglamento interior 365
comunidad que rigen, su fundamento se
encontrará en el reconocimiento que la ley
haga de esos reglamentos.
Bibliografía: véase en Reglamento.
Reglamento interior Los órganos del Estado
se agrupan en los poderes ejecutivo, legis-
lativo y judicial, los que para su organiza-
ción requieren un reglamento interior,
según lo indica la ley. Esas disposiciones,
según la opinión de Rafael Bielsa, no tie-
nen generalidad.
Respecto al poder ejecutivo federal,
existen los reglamentos interiores de las
secretarías y los departamentos de Estado.
Éstos los expide el presidente de la repúbli-
ca, correspondiendo a cada dependencia
preparar el proyecto de su ramo según pre-
vé la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal.
En el poder legislativo, cada cámara
formula y emite su propio reglamento inte-
rior: es la constitución política la que direc-
tamente les otorga la facultad reglamentaria.
No obstante, esos reglamentos deberán sus-
tentarse en la ley correspondiente.
La Ley Orgánica del Poder Judicial
Federal asigna al pleno de la Suprema Cor-
te de Justicia de la Nación competencia
para elaborar el reglamento interior corres-
pondiente.
La expresión estatutos, que se utiliza hace
décadas para algunos ordenamientos inter-
nos de la Universidad Nacional Autónoma
de México, se ha extendido a otros organis-
mos paraestatales, por lo que es oportuno
anotar algo acerca de ellos: “son reglamen-
tos, pero especiales, es decir, dictados para
regir un ente autárquico” (Rafael Bielsa).
Bibliografía: véase en Reglamento.
366 Reglamentos autónomos
Reglamentos autónomos Los que correspon-
den al desarrollo de reglas que contiene
una ley y, por supuesto, los emite la autori-
dad administrativa. Nace este planteamien-
to de Posada y su traducción de la idea
alemana de Verordung (reglamento) y del
poder reglamentario de los derechos fran-
cés y belga.
Este tipo de reglamentos, que no está expresa-
mente previsto en las leyes ni en la constitu-
ción, estaría constituido por aquellos dictados
para regir una materia en la que precisamente
no hay normas legales aplicables (de ahí jus-
tamente lo de autónomo).
Agustín Gordillo
Es necesario aclarar que en el derecho mexi-
cano no puede existir válidamente un regla-
mento autónomo, pues siempre habrá un
engarce mayor o menor a una ley. Lo que
puede variar es la forma en que se vincule el
reglamento con la ley en la cual se sustenta,
ya sea en su desarrollo, ejecución o autoriza-
ción. En ningún caso el presidente de la re-
pública, a quien le corresponde la facultad
reglamentaria (a nivel local: al gobernador),
puede emitir un reglamento que desarrolle
de manera directa la norma prevista en el
nivel constitucional; siempre será absoluta-
mente necesaria la presencia de una ley entre
el texto constitucional y cualquier disposi-
ción de carácter reglamentario.
Bibliografía: véase en Reglamento.
Reglamentos de necesidad Los que emite el
ejecutivo para enfrentar una situación de ur-
gencia, llámese guerra, calamidad pública,
catástrofe, plaga, epidemia, etc. Esos regla-
mentos obedecen a una eventualidad de
proporciones descomunales, la que la admi-
nistración pública debe atender adoptando
medidas rápidas y pertinentes en el caso de
que por el mismo trastorno no se pudiera
reunir el órgano legislativo.
De esos reglamentos dice Luis M. Cazorla:
Son los que pueden dictar determinadas autori-
dades en casos de calamidades públicas, cuando
la ley les autoriza para que en tal contingencia
adopten las medidas que juzguen necesarias.
Estos reglamentos, pues, pueden hacer quebrar
—según la autoridad competente para dictarlos
lo estime o no necesario—, ya el principio de
jerarquía normativa, ya el principio de reserva
de ley; ya ambos principios a la vez. Ahora bien,
sólo podrán aplicarse en tanto en cuanto subsis-
ta el estado de hecho que determina su promul-
gación.
No es posible aceptar esa categoría de regla-
mentos en nuestro derecho patrio, pues el
sistema jurídico mexicano permite realizar
un adecuado reparto de funciones y compe-
tencias entre los poderes legislativo y ejecu-
tivo, y en el caso de una urgente y grave
necesidad, la constitución prevé de mane-
ra exacta las soluciones y de ninguna manera
presenta el reglamento de necesidad (cfr. art. 29
de la carta magna).
En todo caso, tratando de adaptar esta fi-
gura a nuestro derecho patrio, podrían cata-
logarse como reglamentos de necesidad las
reglas generales que llegara a expedir el con-
sejo de salubridad general (véase) con fun-
damento en la fracc. XVI del art. 73 de la
constitución de la república.
Bibliografía: véase en Reglamento.
Reglas generales Véase Pararreglamentos.
Relación de trabajo entre el Estado y sus ser-
vidores. Antecedentes mexicanos Época
colonial. Leyes de Indias. La administración
de los territorios que conquistó la corona
 Relación de trabajo entre el Estado y sus servidores
española trajo consigo la necesidad de expe-
dir gran cantidad de disposiciones legales,
que se aplicaban según las circunstancias
específicas de cada una de las formaciones
sociales dominadas, a las que se había inten-
tado trasplantar el aparato burocrático admi-
nistrativo de la metrópoli. A su compilación
más depurada, se le conoce como Leyes de
los reinos de Indias (1680).
La explotación de los recursos de sus
nuevos dominios requería un abastecimiento
regular de trabajadores forzados, reclutados
generalmente entre la población indígena
por los empleados menores. Para ello, la
corona contaba con un enorme sistema bu-
rocrático que:
intervenía en los detalles más ínfimos de ese
aspecto fundamental de la vida económica,
con una amplitud de atribuciones y un grado
de corrupción tales que ninguna iniciativa eco-
nómica podía tener efecto sin contar con su
beneplácito y apoyo.
Enrique Semo
Mucho tuvo que ver en ello el sistema de
venta de oficios con el que el soberano espa-
ñol se allegaba recursos, ya que los sueldos
que percibían los funcionarios nombrados con
este sistema no compensaban el precio paga-
do por el cargo, de tal suerte que el atractivo
para obtenerlo eran las prebendas e ingresos
provenientes de corruptelas. Esto llegó al ex-
tremo de someter a la venta el derecho a ser
nombrado en el cargo a la muerte o remoción
del funcionario titular (futuras).
En la citada recopilación de Leyes de los
reinos de Indias, de manera sistemática se
ordenaron las disposiciones emitidas, para
tratar con ello de limitar el enorme poder que
gozaban los funcionarios de la Nueva Espa-
ña (la más grande burocracia hasta entonces
conocida), al amparo de la lejanía de la resi-
dencia de la corona.
367
Dicha legislación consideraba las re-
glas para el desempeño de los empleados
públicos, y establecía la competencia de
sus cargos, así como sus sueldos y otros
beneficios.
Desde el comienzo de la acción coloniza-
dora, la metrópoli, sabedora de las dificultades
en lo concerniente a que sus instrucciones las
cumplieran cabalmente los funcionarios pú-
blicos asentados en el nuevo mundo, estable-
ció procedimientos para determinar la
responsabilidad de éstos:
uno público era la residencia, llamada así
porque durante él se asignaba al funcionario
residenciado un lugar donde debía permane-
cer, alejado de aquel en que había ejercido
sus funciones, de las que se le separaba; se
publicaban pregones convocando a todos
aquellos que tuvieran algún agravio que el
funcionario encausado les hubiera hecho;
el otro era la visita, éste era secreto, no afec-
taba a un solo funcionario, sino a todos los
comprendidos en la visita; ninguno de ellos en
particular sabía si le hacían cargos.
Toribio Esquivel Obregón
En el caso de la visita, era el consejo de
indias el que, una vez analizada la sumaria
que en sobre sellado le hacían llegar, emitía
sentencia.
México independiente
1. El Decreto Constitucional para la Liber-
tad de la América Mexicana, sancionado
en Apatzingán el 22 de octubre de 1814.
Este documento, más que un antecedente
jurídico, es histórico, ya que jamás fue
aplicado en todo el territorio nacional.
Para nuestro tema no representa mayor
importancia, ya que dejó provisionalmen-
te vigente la legislación del gobierno es-
pañol, con la salvedad de la organización
política y lineamientos generales.
368 Relación de trabajo entre el Estado y sus servidores
2. La constitución de 1824. Esta carta magna
de corte federalista siguió la de Estados
Unidos de América, cuya influencia en el
terreno de las ideas políticas se dejó sentir
en toda el área y particularmente en nues-
tro país, gracias a la cercanía, mediante las
logias de masones (yorquinos).
Respecto de la materia que nos ocupa,
ese ordenamiento fundamental otorgaba
al jefe del ejecutivo amplias facultades:
nombrar y remover libremente a los se-
cretarios del despacho, a los jefes de las
oficinas generales de hacienda y a los
comisarios generales, al personal diplo-
mático, a los oficiales militares de rango
superior (coronel como mínimo) y a los
empleados de las oficinas de la federa-
ción (no señala grados); otorgar retiros,
licencias y pensiones a los militares, y
sancionar administrativamente a los em-
pleados infractores de las órdenes y de-
cretos (art. 110).
Durante la vigencia de esta constitu-
ción se suscitaron algunas cuestiones in-
teresantes, como la preocupación del
gobierno surgido del movimiento inde-
pendentista por los empleos públicos que
todavía ocupaban españoles. Esto dio
motivo a la expedición de un bando, fe-
chado el 30 de junio de 1833 (casi a 12
años de consumada la independencia),
que los retiraba o jubilaba del servicio.
En lo que concierne al personal del
servicio exterior, mediante decreto ex-
pedido en 1829 se determinaron sus dere-
chos y obligaciones, y se establecieron
los requisitos que debían observar para el
cumplimiento de su labor, entre los que
destacan los de ser mexicano por naci-
miento y mayor de 30 años.
Asimismo, en 1831 y 1835, se pro-
mulgaron las leyes que fijaban nuevos
sueldos para estos funcionarios, de acuer-
do con la responsabilidad conferida y el
lugar donde se desempeñaban.
Una de las características de esta etapa
de la vida nacional es la abundancia de
disposiciones expedidas respecto de los
empleados públicos. La falta de integra-
ción y sistematización de aquéllas impi-
dió un tratamiento uniforme para regular
las relaciones laborales de la burocracia
en general.
3. Leyes constitucionales de 1836. No debe-
mos olvidar que con la abrogación de la
constitución de 1824, y con la promulga-
ción de dichas leyes, mejor conocidas
como las siete leyes, también se modificó
el sistema federal, se retornó al centra-
lismo y se sumó a los tres poderes estable-
cidos, un cuarto, el supremo poder
conservador, encargado de vigilar la ac-
tuación de los demás e intervenir en los
conflictos que se suscitaran entre el legis-
lativo y el ejecutivo.
En la segunda de las siete leyes se es-
tablecía un sueldo de seis mil pesos anua-
les para cada uno de los miembros del
supremo poder conservador (cinco pro-
pietarios y tres suplentes), así como los
requisitos para ocupar el cargo: ser mexi-
cano por nacimiento, mayor de cuarenta
años, haber ocupado alguno de los si-
guientes puestos: presidente o vicepresi-
dente de la república, secretario de
despacho, senador o diputado, o magis-
trado de la suprema corte, y percibir una
renta anual no menor de tres mil pesos.
En lo referente a los empleados públi-
cos en general, la primera ley señalaba
requisitos en cuanto al origen para des-
empeñarse como tales:
• Ser nacido en territorio nacional y de
padre mexicano (por nacimiento o na-
turalización).
 Relación de trabajo entre el estado y sus servidores
• Haber nacido en el extranjero de padre
mexicano por nacimiento o naturaliza-
ción, siempre que se apegaran a lo
previsto en ambos casos por la ley.
• Haber nacido en territorio nacional de
padre extranjero, haber permanecido
en él hasta la época de disponer de sí,
y dado el aviso correspondiente (es
decir, haber optado por ser súbdito
mexicano).
• Ser naturalizado conforme a las leyes.
Además, se prohibía pagar dos sueldos a
aquellos empleados que ocupaban dos
cargos públicos. Mediante circular del 27
de febrero de 1838 se determinó que de-
bido a la situación económica del gobier-
no, se pagaría a los empleados públicos
sólo la mitad de sus sueldos.
Igual que en la etapa anterior abunda-
ron disposiciones de diversa naturaleza
(leyes, decretos, circulares, etc.), que re-
gulaban las relaciones del gobierno con
sus trabajadores, especialmente en mate-
ria de sueldos. Este periodo se caracteriza
por la carencia de una elemental sistemá-
tica jurídica.
4. La constitución de 1857. Este documento
legal marcó un retorno al federalismo y
otorgó al presidente de la república facul-
tades para designar y remover al personal
diplomático, así como a los demás fun-
cionarios de la unión, cuyo nombra-
miento no determinaran de distinta forma
las leyes.
En su art. 32, esta constitución dispuso
que en igualdad de circunstancias, los
mexicanos serían preferidos sobre los ex-
tranjeros para ocupar un empleo público.
También fijó la exigencia de prestar
juramento de lealtad a la constitución y a
las leyes, como acto previo a la toma de
posesión de un cargo público.
369
Recuérdese que la pugna entre libera-
les y conservadores, quienes enarbolaban
las banderas federalista y centralista, res-
pectivamente, interrumpió durante poco
menos de un año la vigencia de esta cons-
titución.
Época contemporánea. La Constitución
de 1917. Una vez promulgada esta cons-
titución, el gobierno federal inició la lu-
cha para lograr su aplicación en las
circunstancias por las que atravesaba el
país: comunicaciones destruidas, campos
sin cultivo, comercio interrumpido, ca-
rencia de un sistema bancario, en fin, la
bancarrota económica.
La aplicación de los arts. 27 y 123,
especialmente, contó con muchos obstácu-
los. En el caso de este último, esa difi-
cultad residía en tener que enfrentar un
elevado desempleo, inseguridad en el
trabajo y declaración de huelgas. El go-
bierno mismo,
tuvo necesidad de hacer economías que
abarcaron la reducción del número de
empleados públicos, y a los que conservó
en sus puestos sólo pudo pagarles 50% en
moneda metálica; en otras ocasiones tuvo
que suspender los pagos temporalmente,
como a los maestros en 1919, y éstos se
fueron a la huelga a mediados de año.
Berta Ulloa
Las relaciones laborales Estado servido-
res públicos siguieron desarrollándose
sobre bases civilistas; incluso la Ley Fe-
deral de Trabajo, expedida en 1931, no
considera a la burocracia, exclusión que
confirmó la jurisprudencia.
En 1938, se expidió el primer Estatuto
Jurídico de los Trabajadores del Estado,
el cual en 1941 fue abrogado por otro del
mismo nombre.
370 Relación de trabajo entre el Estado y sus trabajadores de base, art. 123, Apartado B
Con anterioridad a esos estatutos, en
1934 el presidente Abelardo L. Rodrí-
guez expidió el “Acuerdo sobre organiza-
ción y funcionamiento de la Ley de
Servicio Civil”, que constituye el primer
antecedente de nuestra actual legislación
burocrática, no obstante que no se haya
promulgado la ley a que se refiere tal
acuerdo.
Con la consolidación del sistema jurídi-
co político surgido en 1917, así como con
el desarrollo de las formas de organización
laboral en el país, se dieron las condicio-
nes para que, en 1960, se adicionara el
art. 123 constitucional con el apartado B
y, en 1963, se expidiera su ley reglamen-
taria, Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado, también conocida
como ley burocrática.
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surgimiento de la burocracia en México durante
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la conquista de América, 2a., ed., Porrúa, Méxi-
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Relación de trabajo entre el Estado y sus
trabajadores de base, art. 123, Apartado
B Contenido de la relación. La legislación
mexicana otorga a la relación jurídica exis-
tente entre el Estado y sus servidores un
contenido laboral. Prueba de ello es que en
nuestra constitución federal están ubicadas
las bases fundamentales que la regulan, en el
apartado B con que se adicionó, en 1960, al
art. 123.
Aun cuando haya sido ubicada la función
pública dentro del texto legal que norma
la materia del derecho del trabajo, se obser-
van marcadas diferencias respecto de las
disposiciones aplicables a la relación que se
da entre los trabajadores en general y sus
patrones; en atención a que en este caso el pa-
trón es el Estado, cuya finalidad social es
totalmente diversa a la de los medios priva-
dos de producción, y no persigue el propósi-
to de lucro que caracteriza a éstos.
Es importante notar que las disposiciones
del apartado B contienen los derechos míni-
mos que deben gozar los servidores públicos
en la relación establecida; esta característica
de consagración constitucional de los princi-
pios fundamentales es propia del derecho del
trabajo, pues éste se considera como un de-
recho social.
Efectos de la relación. Una vez establecido
el vínculo jurídico laboral entre el servidor
público y el Estado, por medio de los titula-
res de sus dependencias y entidades, ambos
se ven sometidos al régimen legal que en-
marca la función pública; en virtud de las
particularidades que la caracterizan, no pue-
de aplicarse la misma normatividad que la
dirigida a los trabajadores en general.
Es así que de forma paralela, en nuestro
país están vigentes, por lo menos, dos grandes
regímenes jurídicos laborales: el derecho del
trabajo propiamente dicho y el denominado
 Relaciones del derecho administrativo con otras ramas del derecho
derecho burocrático, expresiones correlati-
vas de la división en los apartados A y B del
art. 123 constitucional.
Los efectos de esta relación los constitu-
yen los derechos y las obligaciones señala-
dos en la propia carta magna y en sus leyes
reglamentarias, a los servidores públicos y a
los titulares de las dependencias y entidades
de los poderes de la unión. Éstos, en térmi-
nos generales, se refieren a:
• La calidad e intensidad del trabajo por
desempeñar.
• La contraprestación devengada por el
servidor público.
• Las condiciones de seguridad e higie-
ne en las que se debe prestar el servi-
cio. El régimen de seguridad social
que le es aplicable.
• La jurisdicción a la que deberán suje-
tarse en caso de conflicto laboral: Tri-
bunal Federal de Conciliación y
Arbitraje, en la mayoría de los casos.
Caracteres de la relación. Para algunos tra-
tadistas, la función pública la definen ciertos
caracteres que pueden resumirse de la si-
guiente manera:
1. Profesionalidad. Los individuos investi-
dos como servidores públicos hacen de la
función pública su actividad económica
cotidiana.
2. Continuidad. Es la no interrupción reque-
rida necesariamente para generar los de-
rechos propios de todo servidor público;
por ejemplo, la inamovilidad después de
seis meses de trabajo ininterrumpido y el
derecho a la jubilación, una vez cumpli-
dos los años de servicio necesarios.
3. Carrera administrativa. Basada en la vo-
luntad natural de mejorar, por parte del
servidor público, su situación dentro de la
371
administración pública, aspirar a cargos
de mayor responsabilidad, y a lograr me-
jores satisfactores o sueldo, etcétera.
4. Existencia de un contrato. Tanto el Esta-
do como el servidor público asumen una
serie de derechos y obligaciones que son
correlativos, una vez que se aceptó el
nombramiento.
5. Contraprestación pecuniaria. Constitucio-
nalmente, todo empleo público debe retri-
buirse con un sueldo a cargo del Estado.
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Relación jerárquica Véase Centralización ad-
ministrativa.
Relaciones del derecho administrativo con
otras ramas del derecho Este tipo de rela-
ciones pueden ser de supletoriedad o porque
algunas reglas de derecho administrativo se
derivan de esas ramas. Así, tenemos sus
vinculaciones con el:
a) Derecho constitucional. La constitución
política es la ley suprema. Ella estructura
la base de los entes públicos y establece
las reglas en materia de derechos huma-
nos, reglas que habrán de acatarse y
372 Remoción

respetarse en la actuación de la adminis- mantiene vitales relaciones con sus traba-

tración pública. Además, la constitución jadores.
contiene otras normas que se refieren a
cuestiones administrativas. Alguien ha Con las ciencias no jurídicas. Las relaciones
dicho que el administrativo es derecho del derecho administrativo con las discipli-
constitucional aplicado; de ahí la impor- nas no jurídicas abarcan dos grandes áreas:
tancia de estas relaciones.
b) Derecho civil. El Estado, en el código a) Con aquellas ramas del conocimiento
(científico o técnico) que lo originan,
civil, reconoce los principios generales
nutren o auxilian. Por ejemplo:
de derecho y establece algunas regulacio-
nes que son aplicables a diversas ramas • Administración
jurídicas. Por otro lado, la administración • Economía
pública utiliza figuras del derecho civil, • Gramática
como la donación, los legados, las asocia- • Historia
ciones. • Política
c) Derecho mercantil. Ciertas figuras de esta • Sociología
disciplina las usan en forma intensiva
los órganos estatales: las sociedades, los b) Con los campos del conocimiento o queha-
contratos, etc. Además, el Estado efectúa cer humano que son precisamente la materia
operaciones de carácter comercial. que regula el derecho administrativo. En
d) Derecho procesal. Esta rama presenta mayor o menor medida, casi toda actividad
una fundamental relación de supletorie- de la sociedad la consideran las reglas del
dad para los procedimientos de produc- derecho. Así, tenemos:
ción y ejecución del acto administrativo,
así como para la impugnación de éste, en • Administración
su caso. • Agricultura
e) Derecho internacional público. El poder • Comercio exterior
ejecutivo es el que origina y aplica (casi • Contabilidad
siempre) los tratados y convenios interna- • Ecología
cionales. Además, define y expresa la • Economía
política exterior. • Industria
f) Derecho internacional privado. La solu- • Informática
ción de los conflictos de leyes se efectúa, • Ingeniería
por lo general, mediante actos de la admi- • Medicina
nistración pública. • Mercado de valores
g) Derecho penal. Un ente de la administra- • Urbanismo
ción pública es titular de la acción penal
Bibliografía: véase en Ramas del derecho ad-
y maneja el sistema penitenciario; de ahí ministrativo.
las relaciones con esta rama jurídica.
h) Derecho del trabajo. En México, los con- Remoción Véase Adscripción.
flictos laborales en primera instancia se
ventilan ante órganos administrativos (jun- Remuneración Véase Prestaciones econó-
tas de conciliación y arbitraje). El Estado micas.

Renuncia a la concesión Decisión de no ejer-
cer los derechos que implica la concesión ni
cumplir las correlativas obligaciones. Rafael
Bielsa sostiene que la renuncia no es admisi-
ble como forma de extinción de la concesión
por cuanto está en juego el interés público.
En relación con la renuncia debe recor-
darse que los servicios públicos no se pueden
suspender, y que no es conveniente que los
bienes estatales por explotar queden sujetos
a decisiones caprichosas del concesionario,
por tanto, es factible pensar que la opinión
del autor citado es correcta, excepto que la
autoridad concedente acepte la renuncia de
manera expresa.
Renuncia de derechos Acto por el cual el par-
ticular desiste de los beneficios que contiene
a su favor un acto administrativo; tal desisti-
miento puede ser expreso o tácito, ya sea
porque le hace saber su decisión al órgano
administrativo, o simplemente no ejerce el
derecho que tiene. De esta forma el acto ad-
ministrativo no produce sus efectos y se ex-
tingue de una manera anormal.
República Forma de organización política de
un país, en donde los titulares de los entes
públicos se renuevan de manera periódica, a
contrario sensu, en las monarquías el poder
se tiene vitaliciamente.
Requisición Figura que surge en el derecho
militar, pues se da ante una situación de gue-
rra con el exterior o un conflicto interior. Por
medio de ella el Estado adquirirá temporal-
mente bienes. El último párrafo del art. 16 de
la constitución general de la república (anti-
guo art. 26), establece al respecto:
En tiempo de paz ningún miembro del ejército
podrá alojarse en casa particular contra la
voluntad del dueño, ni imponer prestación
Requisición 373
alguna. En tiempo de guerra, los militares
podrán exigir alojamiento, bagajes, alimentos
y otras prestaciones, en los términos que es-
tablezca la ley marcial correspondiente.
La idea del constituyente de regular la requi-
sición sintetiza la finalidad que en este asun-
to las normas jurídicas han tenido desde hace
siglos: limitar la acción de los ejércitos para
preservar a la población civil de posibles
saqueos, de los cuales muchas veces fue víc-
tima en el pasado.
La requisición la ha de decretar una auto-
ridad militar (en nuestro caso la Secretaría de
la Defensa Nacional o la Secretaría de Mari-
na), obedecerá a una situación de excepción
(el estado de beligerancia), debe ser median-
te indemnización y no implica perder la
propiedad en definitiva (salvo cuando se
trate de bienes perecederos).
La diferencia radical entre esta figura y la
expropiación está en que debe existir una
suspensión de garantías y que el particular
perderá la propiedad sólo de forma temporal;
además, debe referirse a bienes que necesi-
ten los militares, como alimentos, vestuario,
equipo de transporte y habitaciones.
La indemnización será proporcional a la
temporal merma patrimonial que sufra el
gobernado por la desposesión.
Existe la posibilidad de requisar servicios
personales. En este caso no estamos en pre-
sencia, lógicamente, de un modo de adquirir
bienes, sino derechos en favor del Estado. La
requisición de trabajos personales está consi-
derada en la legislación federal ante situacio-
nes catastróficas o que dañen de modo grave
algún servicio público importante.
Para que proceda esa requisición de traba-
jo personal, deberá suspenderse la garantía
del art. 5o. constitucional, el cual prohíbe la
prestación de servicios sin consentimiento
del afectado, en los términos siguientes:
374 Requisición
Nadie podrá ser obligado a prestar trabajos
personales sin la justa retribución y sin su
pleno consentimiento, salvo el trabajo impues-
to como pena por la autoridad judicial, el cual
se sujetará a lo dispuesto en las fraccs. I y II
del art. 123.
En cuanto a los servicios públicos sólo
podrán ser obligatorios, en los términos que
establezcan las leyes respectivas, el de las
armas y los jurados, así como el desempeño
de los cargos concejales y los de elección
popular, directa o indirecta. Las funciones
electorales o censales tendrán carácter obli-
gatorio y gratuito. Los servicios profesionales
de índole social serán obligatorios y retribui-
dos en los términos de la ley y con las excep-
ciones que ésta señale.
En nuestro derecho, y conforme a la Ley de
Vías Generales de Comunicación, se ha dado
el caso de requisar o incautar instalaciones
que sirven de base para la prestación de ser-
vicios públicos; es discutible la constitucio-
nalidad de tales medidas requisitorias; y la
forma como afecta a los trabajadores y a los
principios que regulan la huelga es materia
de análisis en el derecho laboral.
Para el derecho administrativo, en virtud
de que se trataba casi siempre de empresas de
participación estatal mayoritaria, es difícil
analizar si se violaron garantías a particula-
res, puesto que el objeto de la requisa fueron
instalaciones de la propia administración
pública federal. En caso de que se hubiera
dado la requisición de trabajos personales, sí
estaríamos en presencia de violaciones al art.
5o. de la carta magna.
Ejemplos de esas requisas son los si-
guientes:
• Control aéreo: Diario Oficial de la
Federación, 12 de agosto de 1960.
• Teléfonos de México, S.A. de C.V.:
Diario Oficial de la Federación del
10 de septiembre de 1984 y 9 de abril
de 1987.
• Compañía de Luz y Fuerza del Centro,
S.A.: Diario Oficial de la Federación
publicado el 28 de febrero de 1987.
• Compañía Mexicana de Aviación,
S.A.: 2 de noviembre de 1987.
• Autotransportes Urbanos de Pasajeros
R100: 6 de mayo de 1989.
• Servicios Aéreos Litoral, S.A. de C.V.:
2 de marzo de 1994.
En derecho comparado existen muy diversos
enfoques en el estudio de la requisa, de tal
suerte que es imposible indicar principios
válidos en todos los sistemas jurídicos; por
supuesto que la figura se refiere siempre a
mecanismos estatales de adquisición patri-
monial.
Bibliografía: véase en Expropiación.
Requisitos constitucionales del acto adminis-
trativo Puntos que obligatoriamente deben
satisfacer las decisiones de los entes del po-
der ejecutivo para que estén adecuadas a las
garantías tuteladas en la carta magna.
La constitución federal mexicana fija re-
quisitos de los actos administrativos, en los
arts. 14 y 16, que en lo conducente prevén:
Nadie puede ser molestado en su persona,
familia, domicilio, papeles o posesiones, sino
en virtud de mandamiento escrito de la autori-
dad competente, que funde y motive la causa
legal del procedimiento (art. 16).
A ninguna ley se dará efecto retroactivo en
perjuicio de persona alguna (art. 14).
En este diccionario se da una breve explica-
ción de estas disposiciones, por cuanto im-
plican requisitos que ha de satisfacer la
acción de los órganos administrativos del
Estado.
 Requisitos para ingresar al servicio de la administración pública en México
Véase al respecto las voces correspon-
dientes a esos requisitos: competencia, for-
ma escrita, fundamentación, motivación,
legalidad e irretroactividad.
Bibliografía
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francés, Instituto de Estudios Administrativos,
Madrid, 1977.
Carrillo Flores, Antonio, La justicia federal y la
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Ruiz, Eduardo, Derecho constitucional, 2a. ed.,
1a. reimp., UNAM, México, 1978.
Requisitos para ingresar al servicio de la
administración pública en México No
están considerados de manera sistemática
en nuestra legislación vigente; se regulan
usualmente en las condiciones generales
de trabajo, los reglamentos o los contratos
colectivos. Se señalan de manera especial
los aplicables para el ingreso en la admi-
nistración pública de algunos funcionarios
de alto rango.
El apartado B del art. 123 constitucional,
en su fracc. VII, ordena:
la designación del personal se hará mediante
sistemas que permitan apreciar los conoci-
mientos y aptitudes de los aspirantes.
El art. 9o. de la ley reglamentaria del citado
apartado dispone que los trabajadores de
base deberán ser de nacionalidad mexicana
y, por excepción, podrán sustituirlos extran-
jeros cuando no existan nacionales que pue-
dan desempeñar el empleo.
375
Dicha ley preceptúa que en caso de plazas
vacantes los aspirantes deberán reunir los
requisitos que fije cada dependencia en par-
ticular.
Desde luego, los requisitos variarán se-
gún sean las necesidades de cada dependen-
cia o entidad de la administración pública
federal.
Por ejemplo, la Secretaría de Agricultu-
ra, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación en sus condiciones genera-
les de trabajo, incluía como requisitos de
admisión:
• Presentar solicitud.
• Edad mínima de 16 años.
• Nacionalidad mexicana, con la salve-
dad referida en la ley de la materia.
• Escolaridad o conocimientos afines al
puesto plaza.
• No padecer enfermedad transmisible o
incapacidad para el trabajo.
• No tener antecedentes penales. En su
caso, la secretaría podrá dispensarlo si
el o los delitos cometidos no afectan el
buen desempeño del trabajo.
• Aprobar los exámenes previstos para
el empleo a desempeñar.
• En caso de profesionales, presentar
cédula profesional o autorización para
ejercer.
Para la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público los requisitos son:
1. Presentar solicitud utilizando la forma
oficial autorizada que deberá contener los
datos necesarios para conocer los antece-
dentes del solicitante.
2. Tener como mínimo 16 años de edad,
salvo en los puestos en los que se mane-
jen fondos y valores en cuyo caso deberá
tener 18 años.
376 Rescate de la concesión
3. Los trabajadores de base deberán ser de
nacionalidad mexicana y sólo podrán ser
sustituidos por extranjeros cuando no
existan mexicanos debidamente capacita-
dos para desarrollar las labores requeri-
das por el servicio. La sustitución será
decidida por el titular, que dará al sindi-
cato la intervención que le corresponda.
4. Tener los conocimientos o el grado de
escolaridad, así como las aptitudes o
habilidades que requiera el empleo, lo
que se comprobará con la documentación
fehaciente y en su caso, con las evalua-
ciones que realice la secretaría.
5. Copia certificada del acta de nacimiento
y cartilla del servicio militar nacional li-
berada, en su caso, o acreditar que se está
cumpliendo con él.
6. Poseer buena salud y no tener impedi-
mento físico o mental para el trabajo,
situaciones que se comprobarán con el
examen médico que practique la institu-
ción oficial correspondiente.
7. Inscribirse en el registro de personal ci-
vil, conforme a lo dispuesto por la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabili-
dad Hacendaria.
8. Declarar bajo protesta de decir verdad que
no trabaja en otra dependencia del ejecuti-
vo federal, de conformidad con lo dispues-
to en la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria, en relación
con el instructivo que establece las reglas
para la compatibilidad de empleos.
9. No haber sido separado de algún empleo,
cargo o comisión del gobierno federal o
de particular por alguna de las causas pre-
vistas en la ley, ley de responsabilidades y
otras disposiciones legales aplicables, a no
ser que por el tiempo transcurrido, que
no será menor de un año, contado a partir
de la fecha de separación, la secretaría
estime que son necesarios sus servicios.
10. Exhibir la constancia de no inhabilitación
que le expida la Secretaría de la Función
Pública, de conformidad con lo dispuesto
por la ley de responsabilidades.
11. No estar sujeto a proceso penal; esta cir-
cunstancia se acreditará por el aspirante
con las constancias procedentes.
12. La dirección general de personal, con el
propósito de cumplir oportunamente con
las normas aplicables en la materia, podrá
adicionalmente establecer las adecuacio-
nes que estime necesarias y oportunas.
Respecto a los requisitos señalados de ma-
nera especial en la constitución federal,
observamos aquellos que se exigen para ser
presidente de la república (art. 82), los
que se requieren para ser secretario del
despacho (art. 91) y los que se indican
para otros funcionarios, como gobernado-
res de los estados.
Algunas leyes orgánicas establecen requi-
sitos especiales para otros funcionarios, por
ejemplo, magistrados, miembros de ayunta-
mientos, etc.; además de las previstas para
diplomáticos, cónsules, militares, ministerio
público, policías judiciales y preventivos,
entre otros.
Rescate de la concesión El rescate es un medio
de dar por terminada la concesión (véase)
antes del plazo previsto en la misma; Jèze
sostiene que:
El rescate de una concesión es la decisión unila-
teral por la cual el concedente, fuera del caso de
la caducidad, pone fin a la concesión, antes de la
fecha fijada para su expiración.
En el caso de presentarse el rescate, éste
debe ser justificado, ya sea porque algún
cambio no permita que el concesionario
siga prestando el servicio o usando el bien,

o porque se presente alguna circunstancia de
interés público que motive la medida. De lo
contrario, el particular perjudicado puede
oponerse, ya que se estaría frente a un caso
de exceso o desvío de poder.
José Canasi expone que “un rescate pre-
maturo, antes del vencimiento del plazo o
término de la concesión implica necesaria-
mente el pago de una indemnización, que
estará en función directa de los daños y
perjuicios”. Desde luego, existe opinión en
contrario: en el supuesto de rescate justifica-
do no se debe cubrir ninguna indemnización
al concesionario.
Rescisión Medio de concluir un negocio jurídi-
co bilateral por incumplimiento de una de
las partes o por alguna causa ajena a la vo-
luntad de éstas; la parte que decide la resci-
sión no incurre en responsabilidad alguna.
Si se trata de actos administrativos, difícil-
mente se dará esta vía para concluirlos, pues
ya indicamos, tales actos son de carácter
unilateral. Podría ubicarse, y eso con reser-
vas, a la concesión como un acto administra-
tivo rescindible. A la rescisión, en el derecho
administrativo, corresponde más bien consi-
derarla dentro de los contratos que celebre el
poder ejecutivo.
José Canasi expone que en la concesión
“podrían aplicarse los principios generales
de la rescisión de los contratos” por incum-
plimiento del concesionario, lo cual es acep-
table siempre que se considere la concesión
como un contrato administrativo.
La mención anterior es importante porque
en nuestra práctica jurídico administrativa se
usa erróneamente la expresión contrato con-
cesión.
Reserva de la ley Opinión según la cual existen
ciertas materias que sólo puede regular un
ordenamiento legal, y las demás ser conteni-
do de algún reglamento.
Responsabilidad administrativa 377
Responsabilidad administrativa Actos u
omisiones que vayan en demérito de la le-
galidad, honradez, lealtad, imparcialidad y
eficiencia con que los servidores públicos
deben desempeñar sus empleos, cargos o
comisiones y que implican sanciones admi-
nistrativas.
A partir de esos principios condensados
en legalidad y eficiencia, que rigen la fun-
ción pública, se expidió la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públi-
cos (1982), y posteriormente la Ley Federal
de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos (2002) cuya aplicación
corresponde básicamente a la Secretaría de
la Función Pública. En esta ley se determi-
nan las obligaciones de los trabajadores del
Estado para un adecuado desempeño de sus
labores, así como las sanciones y los proce-
dimientos para aplicarlas en caso de que in-
curran en actos u omisiones previstas por
dicha ley como infracciones.
La constitución política federal señala
que las sanciones, además de las indicadas
en las leyes, serán: suspensión, destitución,
inhabilitación y multa. Las multas se estable-
cen conforme al beneficio económico logra-
do por el responsable y con los daños y
perjuicios causados por su conducta u omi-
sión; en todo caso, no podrán ir más allá de
tres veces el beneficio logrado o de los daños
y perjuicios originados.
El constituyente permanente dejó al texto
legal señalar los casos de prescripción de la
responsabilidad administrativa en los que
deberá considerarse la índole y las conse-
cuencias de la infracción; cuando ésta se es-
time grave el plazo para prescribir no será
menor de tres años.
Las sanciones por infracciones administra-
tivas, previstas en la Ley Federal de Respon-
sabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos, son las siguientes: amonestación
378 Responsabilidad civil
privada o pública, suspensión, destitución
del puesto, sanción económica e inhabilita-
ción temporal para desempeñar empleos, car-
gos o comisiones en la administración pública
federal. Las sanciones se gradúan en relación
con la gravedad de la falta y demás elementos
que deben valorarse para el ejercicio de facul-
tades discrecionales.
En el mecanismo de control de la admi-
nistración pública federal, además de la
Secretaría de la Función Pública, desempeña
un papel importante el órgano de control
interno (antes llamado contraloría interna)
de cada dependencia o entidad.
Es importante y de actualidad la creación
por la ley de 1982 del registro patrimonial de
los servidores públicos. Éste capta la infor-
mación acerca de los bienes de los trabajado-
res del Estado, que sirve de base para realizar
la detección de posibles ilícitos. La informa-
ción debe proporcionarse al iniciar y termi-
nar la relación laboral y cada año en que ésta
dure: esa obligación corresponde a todo ser-
vidor público a partir de jefe de departamen-
to o su equivalente.
Una vez detectada la irregularidad en las
tareas de un servidor público, la Secretaría
de la Función Pública procederá a sancio-
nar el acto o la omisión o hará la denuncia
correspondiente si el ilícito no es de su incum-
bencia. Las decisiones de esa dependencia
pueden impugnarse mediante recurso ad-
ministrativo, o juicio de nulidad ante el
tribunal federal de justicia fiscal y adminis-
trativa.
Responsabilidad civil Se da por causar a una
persona daños o perjuicios valuables mone-
tariamente.
Cuando se trata de demandas de carácter
civil que se entablen contra cualquier servi-
dor público, no se requerirá declaración de
procedencia, llamada también desafuero.
La responsabilidad civil halla su funda-
mento en los arts. 1910 y 1927 del código de
esa materia, que establecen lo siguiente:
a) El que obrando contra la ley o las buenas
costumbres cause daño a otra está obliga-
do a repararlo, salvo que demuestre que
el daño se produjo como consecuencia de
culpa o negligencia inexcusable de la
víctima.
b) El Estado queda obligado a responder por
los daños originados por sus funcionarios
en el ejercicio de las tareas que les estén
asignadas; tal responsabilidad es solidaria
en ilícitos dolosos y subsidiaria en otros
casos, y solamente se hará efectiva contra
el Estado cuando el servidor público di-
rectamente responsable no tenga bienes
suficientes con qué responder del daño y
perjuicio causados.
El recién reformado art. 113 de la constitu-
ción dispone que la responsabilidad estatal
por los daños que, a causa de su actividad
administrativa irregular, se provoque en los
bienes o derecho de los gobernados será ob-
jetiva y directa.
Los particulares serán indemnizados de
acuerdo con las bases límites y procedimien-
tos que fije la Ley Federal de Responsabili-
dad Patrimonial del Estado publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 31 de di-
ciembre de 2004.
Responsabilidad de los servidores públicos
Obligación de pagar las consecuencias de
un acto; responder por la conducta propia.
De acuerdo con esta idea, un servidor públi-
co debe pagar o responder por sus actos
indebidos o ilícitos, según lo establezcan
las leyes.
Como consecuencia de los enormes re-
cursos económicos que han poseído las
 Responsabilidad de los servidores públicos
sociedades políticas de todos los tiempos,
así como por el poder con que han contado, ha
existido una tendencia en algunos servidores
públicos de cualquier época a utilizar en su
beneficio particular esos recursos y ese poder.
Antecedentes. Se conocen antecedentes del
sistema de responsabilidades de la burocra-
cia, tanto en el derecho romano como en
los sistemas jurídicos que se desarrollaron
posteriormente en el resto del continente
europeo; también se citan disposiciones rela-
tivas a esta materia en el derecho náhuatl.
Durante la época colonial, hay una per-
manente preocupación por esto que se mani-
fiesta principalmente mediante las normas
relativas al juicio de residencia. Éste experi-
mentó una continua evolución y presentó
variadas modalidades a lo largo del tiempo
en que se instruyó. Su finalidad consistía en
radicar o arraigar a un funcionario público
que hubiera terminado su cargo, hasta que un
juez reciba y resuelva las quejas que contra
su desempeño tuvieran los gobernados o el
poder público.
En el México independiente se empieza a
desarrollar un sistema de responsabilidades
que recogía y rebasaba al juicio de residen-
cia; aun así, se conservaron ciertos vestigios
de éste hasta la segunda mitad del siglo XX
(Coahuila: la ley vigente todavía en 1967,
emplea esta terminología en materia de res-
ponsabilidad burocrática).
Las constituciones políticas del siglo XIX
mencionaban las responsabilidades de los
servidores públicos, pero de manera no muy
sistemática, aunque es claro que el tema pre-
ocupaba constantemente a la sociedad
mexicana. Las medidas para combatir la co-
rrupción de los funcionarios están incluidas
en importantes documentos políticos y jurí-
dicos, desde la toma de posesión del primer
presidente, el general Guadalupe Victoria,
379
hasta alcanzar su apogeo durante la renova-
ción moral (1982-1988), y persisten en nues-
tros días.
El constituyente de 1916-1917 dedica el
título cuarto de la carta magna a “las respon-
sabilidades de los funcionarios públicos”. En
1940 se emitió la Ley de Responsabilidades
de los Funcionarios y Empleados de la Fede-
ración, del Departamento y Territorios Federa-
les, la cual es abrogada por otra, publicada
en diciembre de 1979, que a su vez suple la
de 1982, actualmente en vigencia.
Fundamento constitucional. El 28 de di-
ciembre de 1982 se publicaron las reformas
del título cuarto de la constitución federal en
materia de responsabilidades de los servido-
res públicos, que estableció el actual sistema
en sus arts. 108 a 114. Reglamentaria de es-
tos artículos constitucionales, se expidió la
Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos (1982).
Para los efectos jurídicos de responsabili-
dades en la función pública se considera
servidores públicos a: los representantes de
elección popular; los integrantes de los pode-
res judicial federal y del Distrito Federal, a los
funcionarios y empleados, y a toda persona
que desempeñe un empleo, cargo o comisión
de cualquier tipo en la administración pública
federal o en el Distrito Federal, quienes serán
responsables por los actos u omisiones en que
incurran en el ejercicio de sus facultades.
Quedan comprendidos en este supuesto los
funcionarios y empleados de los entes públi-
cos ahora calificados como autónomos.
Los gobernadores de las entidades federa-
tivas, los diputados de las legislaturas locales
y los magistrados de los tribunales superio-
res de justicia estaduales serán responsables
por las violaciones a la constitución y las
leyes federales, y por el incorrecto manejo de
los recursos de la federación.
380 Responsabilidad penal
Las constituciones de los estados, para
efectos de responsabilidades, indicarán el ca-
rácter de servidores públicos de quienes des-
empeñen un empleo, un cargo o una comisión
en los estados y municipios, según dispone el
art. 108 de la constitución de la república.
Tanto la federación como los estados den-
tro del ámbito de su competencia expedirán
las leyes de responsabilidades de los servi-
dores públicos y otras disposiciones jurídi-
cas complementarias para sancionar a
aquellos que teniendo este carácter, incurran
en responsabilidad de cualquier tipo. Los
procedimientos para aplicar sanciones por
responsabilidades se desarrollarán indepen-
dientemente. No es admisible imponer dos
veces sanciones del mismo tipo por una sola
conducta; si son de carácter económico, no
deberán ser mayores a tres veces del benefi-
cio obtenido o del daño causado.
Por otro lado, se concede acción a cual-
quier ciudadano para que bajo su responsabi-
lidad y mediante la presentación de pruebas,
pueda formular denuncia ante la cámara de
diputados federal respecto de las conductas
que la constitución prevé como causales de
responsabilidad.
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Porrúa, México, 1966.
Responsabilidad del Estado La posibilidad de
lograr que el Estado pague por daños causa-
dos a los particulares está escasamente regu-
lada y estudiada en México. Existe, aunque
de manera limitada e incipiente.
Véase Responsabilidad civil.
Responsabilidad penal Existe ante actos u
omisiones tipificados como delitos por la
legislación federal o local.
Según la constitución general de la repú-
blica, al presidente, durante el tiempo que
dure su encargo, sólo podrá acusársele de
traición a la patria y por delitos graves del
orden común; aunque no aclara qué delitos
estima graves, actualmente el código penal
da una larga lista de conductas consideradas
así. La acusación se hará ante la cámara de
senadores, que deberá resolver al respecto.

Ante la comisión de delitos por parte de
cualquier otro servidor público se actuará
conforme disponga el código penal o la ley
que tipifique el acto u omisión, aunque en
algunos casos, según se indica adelante, se
requiere que la cámara de diputados decida
previamente si procede o no.
La constitución deja determinar a la legis-
lación los casos y circunstancias en que se
deba sancionar penalmente por causa de en-
riquecimiento ilícito a los servidores públi-
cos que durante su encargo, o con motivo del
mismo, por sí o por interpósita persona, au-
menten radicalmente su patrimonio, adquie-
ran bienes o se conduzcan como dueños
sobre ellos y cuya procedencia no pudiesen
justificar. Las leyes penales sancionarán con
el decomiso de dichos bienes, además de
otras penas que procedan.
Por otro lado, la ley suprema establece, en
su art. 111, que para proceder penalmente
contra los diputados federales y senadores,
los ministros de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, los miembros del consejo de la
judicatura federal, los secretarios de Estado,
los jefes de departamento administrativo, los
diputados a la asamblea del Distrito Federal,
el procurador general de la república, el pro-
curador de justicia del Distrito Federal, los
consejeros del Instituto Federal Electoral y
los magistrados de la sala superior del tribu-
nal electoral, por la comisión de delitos du-
rante el tiempo de su encargo, se requiere
que la cámara de diputados, por mayoría de
sus miembros presentes en sesión, apruebe
actuar contra el inculpado.
Si la resolución de la cámara es negativa,
se suspenderá todo procedimiento, pero ello
no será obstáculo para que la imputación por
la comisión del delito reanude su curso cuan-
do el inculpado haya concluido su encargo o
empleo, pues la misma no juzga los funda-
mentos de la acusación.
Responsabilidad penal 381
Si la cámara declara que ha lugar a proce-
der, el inculpado deberá quedar a disposición
del órgano competente para que se actúe
conforme a derecho.
Para proceder penalmente por delitos fe-
derales contra los gobernadores de los esta-
dos, diputados locales, magistrados de los
tribunales superiores de justicia y consejeros
de la judicatura de las entidades federativas,
se seguirá el procedimiento establecido para
los funcionarios federales, pero la declara-
ción de procedencia será para efecto de que
se comunique a la legislatura local y que ésta
actúe como corresponda en el ejercicio de su
competencia.
Las declaraciones y resoluciones de las
cámaras de diputados y senadores en mate-
ria de responsabilidades no admiten ningún
recurso.
El efecto de la declaración que ha lugar
proceder contra el inculpado será separarlo
de su cargo en tanto esté sujeto a proceso
penal. Si éste culmina absolviéndolo, el in-
culpado podrá reasumir su cargo; si fuese
condenatorio y se trata de un delito cometido
durante el ejercicio de su encargo, no se con-
cederá el indulto al reo.
Las sanciones penales se aplicarán de
acuerdo con lo previsto en la legislación pe-
nal, y si se trata de delitos por cuya comisión
el autor haya obtenido beneficio económico
o causado daños o perjuicios patrimoniales,
deberá decidirse de acuerdo con el lucro ob-
tenido y con la necesidad de reparar los da-
ños y perjuicios causados por el ilícito.
No se requerirá declaración de proceden-
cia de la cámara de diputados cuando algu-
no de los servidores públicos que cuentan
con fuero incurra en delito durante el tiem-
po en que esté separado de su cargo por
cualquier motivo. Si el servidor público ha
vuelto a desempeñar sus labores o ha sido
nombrado o electo para desempeñar otro
382 Responsabilidad política
cargo distinto, de los que poseen fuero, se
requerirá el procedimiento correspondiente
ante la cámara.
La responsabilidad por delitos cometidos
durante su encargo por cualquier servidor
público será exigible según los plazos de
prescripción establecidos en la legislación
penal, y nunca serán inferiores a tres años.
Los plazos de prescripción se interrumpen
en tanto el funcionario desempeñe algún
cargo con fuero constitucional en los térmi-
nos del art. 111 de la ley suprema.
El código penal para toda la república ti-
pifica los siguientes delitos que pueden
cometer los servidores públicos en el desem-
peño de su encargo oficial:
• Ejercicio indebido de servicio público
• Abuso de autoridad
• Coalición de servidores públicos
• Uso indebido de atribuciones y fa-
cultades
• Concusión, intimidación y ejercicio
abusivo de funciones
• Tráfico de influencia
• Cohecho
• Peculado
• Enriquecimiento ilícito
• Cometidos contra la administración de
justicia
• Ejercicio indebido del propio derecho.
Además de esos delitos, que el código
agrupa como “cometidos por servidores
públicos” y “cometidos contra la adminis-
tración de justicia”, consideramos que tam-
bién en los siguientes, debido a su
naturaleza, pueden incidir los agentes del
poder público:
• Traición a la patria
• Espionaje
• Sabotaje
• Violación de inmunidad y neutralidad
• Evasión de presos
• Violación de correspondencia
• Ultraje a las insignias nacionales
• Revelación de secretos
• Falsificación de documentos
• Variación del nombre o del domicilio
• Uso indebido de condecoraciones, uni-
formes, grados, jerarquías, divisas, in-
signias y siglas
• Contra el consumo y la riqueza na-
cionales
• Violación de garantías constitucionales
• Fraude
Las enumeraciones anteriores indican los
delitos que se cometerían como una desvia-
ción del ejercicio de la función pública. Pero
el servidor público puede llegar a cometer
cualquier delito federal o del fuero común,
por lo que entonces será responsable confor-
me a las leyes relativas.
Responsabilidad política En el texto consti-
tucional se establece al respecto que se
impondrá mediante juicio político la desti-
tución o inhabilitación para desempeñar
función pública de cualquier índole, a los
servidores públicos que se indican en el
siguiente párrafo, cuando en el desempeño
de sus labores incurran en actos u omisio-
nes que vayan en perjuicio de los intereses
públicos fundamentales o de su adecuado
despacho.
Pueden ser sometidos a juicio político los
senadores y diputados federales, los minis-
tros de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, los integrantes de los consejos de
la judicatura, los secretarios de Estado, los
jefes de departamento administrativo, los di-
putados a la asamblea del Distrito Federal,
el procurador general de la república, el
procurador general de justicia del Distrito

Federal, los magistrados de circuito y los
jueces de distrito, los magistrados y jueces
del fuero común en el Distrito Federal, los
consejeros y el secretario ejecutivo del Ins-
tituto Federal Electoral, los magistrados
electorales, los titulares de organismos des-
centralizados, de empresas de participación
estatal mayoritaria y de fideicomisos públi-
cos. Los gobernadores de los estados, dipu-
tados locales y magistrados de los tribunales
superiores de justicia estaduales podrán ser
sujetos de juicio político por violaciones a la
constitución y las leyes federales, pero en
este caso la resolución será declarativa y se
notificará a la legislatura local para que en
ejercicio de su competencia proceda confor-
me a derecho.
La improcedencia del juicio político por
la simple expresión de ideas está garantiza-
da por la carta magna. Para aplicar sancio-
nes mediante juicio político, la cámara de
diputados procederá a la acusación respec-
tiva ante la de senadores, previa decisión de
la mayoría absoluta del número de los
miembros presentes en sesión de aquella
cámara, después de haber sustanciado el
procedimiento respectivo y escuchado al
inculpado.
En conocimiento de la acusación, la cá-
mara de senadores se erigirá en jurado de
sentencia y, una vez practicadas las diligen-
cias correspondientes y otorgándole au-
diencia al acusado, aplicará la sanción que
proceda mediante resolución de las dos ter-
ceras partes de los miembros presentes.
Las declaraciones y resoluciones de las
cámaras de diputados y senadores no admi-
ten ningún medio de impugnación.
Podrá iniciarse el procedimiento de juicio
político contra algún servidor público sólo
durante el desempeño de su encargo y hasta
un año después. Está previsto que las sancio-
nes procedentes con motivo de ese juicio
Retiro voluntario 383
deben aplicarse en un periodo máximo de un
año a partir de iniciado el correspondiente
procedimiento.
Como se aprecia la constitución es exten-
sa en lo que se refiere a reglas en materia de
responsabilidad política, es la de técnica
con mejor desarrollo, pero en la práctica su
aplicación no ha prosperado mayormente,
pues se quedan en la etapa inicial del proce-
dimiento. Cabe comentar la exclusión del
presidente de la república en la lista de los
funcionarios que pueden ser sometidos a
juicio político.
Bibliografía
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res públicos y sus nuevas responsabilidades,
Esther, México, 1984.
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los servidores públicos, Instituto de investiga-
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cionarios públicos, Porrúa, México, 1982.
Constitución Política de los Estados Unidos
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1969.
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los altos funcionarios y el fuero constitucional,
Botas, México, 1946.
Lanz Cárdenas, José Trinidad, “La ley de
responsabilidades, un código de conducta del
servidor público”, en Praxis, núm. 65, Instituto
Nacional de Administración Pública, México,
1984.
Retiro voluntario Separación definitiva de la
función pública de un individuo sin tener
derecho a pensión por jubilación, retiro por
edad y tiempo de servicio, cesantía en edad
avanzada o invalidez. Recibirá una indemni-
zación global equivalente al monto que la ley
prevé conforme a su antigüedad y tiempo de
cotizar al instituto.
384 Retrocesión
Si el trabajador muriera sin tener derecho
a pensiones el instituto entregará a sus bene-
ficiarios, en el orden establecido a propósito
de la pensión por causa de muerte, el impor-
te de la indemnización global.
Sólo podrá afectarse la indemnización
global en los siguientes casos:
• Si el trabajador adeudara alguna can-
tidad al Instituto de Seguridad y Servi-
cios Sociales de los Trabajadores del
Estado.
• Por orden de las autoridades y cuando
al trabajador se le impute algún delito
con motivo del desempeño de su em-
pleo y que entrañe responsabilidad con
la dependencia o entidad correspon-
diente. En este caso, se retendrá el to-
tal de la indemnización hasta que se
dicte fallo absolutorio y en caso con-
trario sólo se entregará el sobrante,
después de cubrir dicha responsabi-
lidad. Si el trabajador estuviera prote-
gido por algún fondo de garantía, éste
operará en primer término.
• Si el servidor público separado del
empleo reingresara y quisiera que
el tiempo durante el que trabajó con
anterioridad se le compute para efec-
tos de ley, reintegrará en el plazo que
le otorgue el instituto la indemniza-
ción global que hubiera recibido, más
los intereses que determine la junta
directiva.
Retrocesión Sinónimo, en derecho comparado,
de la reversión en materia expropiatoria.
Véase Reversión.
Reubicación Véase Adscripción.
Reversión Hemos dicho que los bienes afectos
a la concesión (véase) no cambian de dueño
por ese solo hecho; no obstante, puede esti-
pularse que al terminar la concesión las
instalaciones que haya utilizado el conce-
sionario pasen a ser propiedad del Estado,
sin que éste deba pagar indemnización al-
guna. A esto se le denomina reversión; es
necesario aclarar que no se trata de un dere-
cho nato del concedente, sino de una
estipulación que puede o no estar prevista
en la concesión; más aún, como lo expone
Miguel S. Marienhoff:
Esta expresión (reversión), aunque gramatical-
mente se le acepte como correcta en este senti-
do, en realidad no es de uso recomendable, por
cuanto si los bienes aludidos nunca fueron del
Estado, se presta a confusión decir que ellos re-
vertirán a él. En estos casos es más propio ha-
blar de transferencia de bienes.
Derecho de reversión en la expropiación. La
Ley de Expropiación, también aplicable en
el Distrito Federal para asuntos locales, esta-
blece la reexpropiación o retrocesión lla-
mándola reversión, la cual deberá intentar el
gobernado si en un lapso de cinco años la
cosa que le fue expropiada no se ha utiliza-
do, o bien se destinó a fin distinto de aquel
para el que fue expropiada. La ley también
es omisa en cuanto a los detalles de la rever-
sión. (La ley fija un término de dos años para
ejercer ese derecho a partir de la fecha en
que sea exigible la reversión.)
La autoridad debe resolver en 45 días. El
particular sólo ha de regresar lo que se le
haya pagado de indemnización.
La reversión, de poco uso en la práctica,
es interesante teóricamente y llama la aten-
ción de los alumnos en la cátedra, en espe-
cial acerca de los términos, destino de la
indemnización ya pagada, etc. En el Diario
Oficial del 25 de noviembre de 1982 se re-
suelve un caso de reversión, cuya expropia-
ción se publicó el 8 de enero de 1945. El

nuevo acto administrativo resultó favorable
al particular en el ejemplo citado.
Revisión Véase Recurso administrativo.
Revocación Acto que hace cesar los efectos
jurídicos de uno válido por convenir así a
quien lo produjo. Existe tanto en el derecho
público como en el privado. La mayoría de
los autores que tratan la revocación adminis-
trativa están de acuerdo en que existe una
gran confusión en su empleo, tanto en la
doctrina como en la ley.
Dos problemas suscita la revocación ad-
ministrativa:
a) Uno de carácter terminológico al confun-
dírsele con la anulación de un acto irregu-
lar o con algún medio de defensa que los
particulares posean para impugnar aque-
llos actos que consideren lesivos a su in-
terés (recurso de revocación). Nuestra
legislación acostumbra usar en este últi-
mo sentido el vocablo revocación, desde
luego de forma inadecuada.
b) El segundo problema gira en torno de
qué actos pueden revocarse y con qué
alcances.
Indiquemos algunos aspectos importantes
acerca de la revocación administrativa. Esta
forma de extinción implica dejar sin efectos
un acto válido; debe decidirla una autoridad
competente, en ejercicio de sus facultades;
ha de estar prevista en la ley; se emite de
oficio, nunca a petición del gobernado; no
debe causar perjuicio al particular; recae so-
bre un acto que no ha agotado sus efectos;
obedece a una causa de conveniencia para el
interés público; constituye un nuevo acto
administrativo.
Si faltara una de estas notas fundamenta-
les estaríamos ante una revocación viciada
Riesgo de trabajo 385
por irregularidad o ante otra figura jurídica,
como la anulación o algún medio de defensa
(recurso administrativo de revocación).
Recalcamos que el acto revocado debe ser
perfecto y no haber agotado sus consecuen-
cias; el motivo que origina la revocación es de
oportunidad y con miras al interés público; en
ninguna circunstancia deberá perjudicar dere-
chos adquiridos del gobernado.
Cabe mencionar que en el derecho procesal
civil y penal existe el recurso de revocación;
éste opera contra autos de trámite no apelables,
el cual lo resuelve el propio juez. Esta figura es,
desde luego, distinta de la revocación adminis-
trativa que describimos brevemente.
La revocación de la concesión puede
producirse por razones de oportunidad o
conveniencia. En nuestro país, cuando el con-
cesionario incurre en faltas graves a las condi-
ciones del título correspondiente se habla de
revocación, cuando en realidad se está ante
una sanción consistente en cancelar la con-
cesión (de cierta manera será una forma
especial de rescisión).
Bibliografía: véase en Irregularidades e inefi-
cacias del acto administrativo.
Rezago * Aprovechamientos.
Riesgo de trabajo Posibilidad que tiene un
servidor público de sufrir un accidente o en-
fermedad con motivo del desempeño de sus
labores para el Estado. De producirse, puede
provocar:
1. Incapacidad temporal.
2. Incapacidad permanente parcial.
3. Incapacidad permanente total.
4. Muerte.
El riesgo de trabajo trae aparejadas las medi-
das protectoras de seguridad social que las
leyes prevén.
Salario Remuneración a los trabajadores de bajos
ingresos y dedicados a tareas manuales.
Cantidad de dinero con que se retribuye a
los obreros manuales (DEM, M. Alonso).
Algunos autores consideran el salario
como sinónimo de sueldo o jornal, otros es-
tablecen distinción entre esas categorías.
A continuación transcribimos algunos co-
mentarios, en torno de este tema, de Mario
de la Cueva (con base en la anterior Ley
Federal del Trabajo).
El derecho individual del trabajo tiene
como propósito esencial asegurar, a cada
trabajador, un nivel decoroso de vida. Por
ello, e inmediatamente después de la pro-
tección a la persona física, dato que se
revela en los principios sobre jornada de
trabajo, descansos y vacaciones, tuvo que
ocuparse nuestro estatuto de los proble-
mas del salario.
La relación de trabajo crea de hecho y
en la generalidad de los casos una condi-
ción de dependencia económica del tra-
bajador hacia la empresa. El salario es, en
la vida real, la fuente única o, al menos,
principal de ingresos para el trabajador,
de cuya circunstancia se desprende que el
salario tiene un carácter alimenticio que
constantemente le han reconocido la doc-
trina y la jurisprudencia; y es así porque
constituye el medio de satisfacer las ne-
cesidades alimenticias del obrero y de su
familia.
No es, pues, de extrañar, que los legis-
ladores y el movimiento obrero se hayan
esforzado por garantizar al trabajador la
percepción efectiva y real del salario y
que, a este efecto, se hayan dictado, desde
el siglo XIX, numerosas e importantes
disposiciones.
El viejo derecho civil y la legislación
del trabajo —incluida la Ley Federal del
Trabajo— utilizan diversas palabras para
designar los ingresos de los trabajado-
res: las más generalizadas han sido sala-
rio, jornal y sueldo. Estas dos últimas
denominaciones se refieren a formas es-
peciales de retribución de los servicios,
según que el pago se haga por día o por
mes. El término salario es, actualmente, el
más general y en él se comprenden las
diversas formas de retribución del tra-
bajo. Es el usado por las legislaciones
extranjeras.
El art. 17 de la ley, al definir la rela-
ción de trabajo, menciona, entre sus ele-
mentos fundamentales, la retribución que
388 Salario
debe pagarse al trabajador y esta retribu-
ción es la consecuencia necesaria que
deriva del hecho de la prestación de un
servicio; el pago de la retribución es la
obligación principal del empresario. En-
tendemos bajo el rubro formas del sala-
rio, las distintas maneras de ser de la
retribución. La fracc. V del art. 24 de la
ley habla de sueldo, salario, jornal o par-
ticipación, y señala dos formas principa-
les de retribución, según que el pago de
los servicios se calcule por unidad de
tiempo o por unidad de obra; la misma
fracción del art. 24 acepta la posibilidad
de que las partes fijen otras formas de
retribución. Finalmente, la fracc. III del
citado art. 24 de la ley se refiere al con-
trato a precio alzado. Creemos que la ley
no agotó el problema, por lo que es indis-
pensable considerar las diversas formas
de retribución que se presentan en la rea-
lidad de las relaciones de trabajo.
1. Tradicionalmente se ha distinguido
entre salario por unidad de tiempo y
salario por unidad de obra, conocido
este último también con el nombre de
salario a destajo, si bien el primero
de los términos es más preciso. La di-
ferencia fundamental que se señala
entre estas dos formas de retribución
del trabajo consiste en que, en la pri-
mera, se calcula el salario atendiendo
al tiempo —jornada diaria de trabajo,
semana o mes—, independientemente
del resultado que se obtenga del traba-
jo, en tanto en la segunda se toma en
cuenta, de manera principal, el resulta-
do del trabajo.
En el salario por unidad de tiempo
la medida es siempre la misma, a sa-
ber, horas, de trabajo diario, semanal o
mensual; en el salario por unidad de
obra, por el contrario, se presentan al-
gunas modalidades, pues es natural
que la medida sea distinta según los
diferentes objetos a que se aplica la
actividad del trabajador. Este objeto
puede consistir en la construcción de
piezas independientes unas de otras,
como durmientes, zapatos, etc., en cu-
yos casos se pagará el servicio según
el número de piezas producidas y en-
tregadas al patrón, pero puede también
suceder que la unidad de pago sea una
medida lineal, metro de zanja o de
barda, etcétera.
Durante mucho tiempo se confun-
dió esta clasificación de los salarios
con la distinción de los contratos de
prestación de servicios conocidos con
las denominaciones de contrato de
trabajo o arrendamiento de servicios o
contrato de empresa, hasta que demos-
tró Lotmar la inconsistencia de este
punto de vista. La confusión en la doc-
trina extranjera no ha desaparecido del
todo y es únicamente el derecho mexi-
cano el que vino a precisar la diferen-
cia entre los contratos y redujo las dos
formas de salario a dos especies del
mismo contrato: Contrato de trabajo
con salario por unidad de tiempo y
contrato de trabajo con salario por
unidad de obra; frente a estas dos es-
pecies, nuestro derecho colocó el con-
trato de obra a precio alzado, regido
por los arts. 2616 y siguientes del có-
digo civil.
La distinción entre estas dos formas
del salario no es absoluta, pues cuando
se contratan los servicios de una perso-
na por horas, días, semanas o meses, se
tiene en cuenta, necesariamente, un
rendimiento determinado y a la inver-
sa, al fijarse el salario por unidad de

obra, se considera siempre el tiempo
que ha de invertirse en la producción,
realización o construcción de la obra.
Este cruce de las dos formas del sala-
rio se pone de manifiesto con sólo re-
cordar la obligación del trabajador de
desempeñar el servicio con la intensi-
dad, cuidado y esmero apropiados.
Por otra parte y en cuanto al salario
por unidad de obra, ha de tenerse en
cuenta que la retribución que perciba
el trabajador ha de ser tal, que el nú-
mero de unidades obtenidas durante
ocho horas equivalga al salario míni-
mo o al salario remunerador que co-
rresponda a una prestación de servicios
retribuida con salario por unidad de
tiempo.
La imposibilidad de crear una línea
divisoria exacta entre las dos formas
de salario condujo al reconocimiento de
una forma mixta, cuyo origen se en-
cuentra en el derecho de España y que
se denomina, salario por tarea. La le-
gislación mexicana no tiene disposi-
ción alguna que pudiera aplicarse a
esta forma de retribución, pero no por
ello ha de estimarse prohibida, pues, el
art. 24, fracc. V de la ley, da oportuni-
dad para señalar otras formas del sala-
rio. El art. 38 de la ley española sobre
contrato de trabajo de 1944, lo define:
“El trabajo por tarea consiste en la
obligación del obrero de realizar una
determinada cantidad de obra o trabajo
en la jornada u otro periodo de tiempo
al efecto establecido, entendiéndose
cumplida dicha jornada o periodo de
tiempo en cuanto se haya ultimado el
trabajo fijado en la tarea”. El salario
por tarea se combina, generalmente,
con un sistema de primas: la cantidad
de obra o trabajo que exceda a la fijada
Salario 389
para la tarea se remunera con una pri-
ma extraordinaria. Supongamos que se
convino que el trabajador ejecutara, en
la jornada de trabajo, un número de
piezas igual a diez; si el trabajador
entrega once o más, recibirá un au-
mento en su salario, aumento que pue-
de ser una prima igual por cada una de
las piezas excedentes o una prima pro-
gresiva.
Es indudable que este procedimien-
to estimula al trabajador; éste puede
limitarse a cumplir su tarea o bien pro-
curarse un mayor salario. El sistema
parece haber dado excelentes resulta-
dos en Rusia, y se encuentra ligado al
movimiento que se conoce en ese país
con el nombre de Stakhanovismo, lle-
vado a la exageración puede conducir
a deplorables resultados —igual ocurre,
con el salario por unidad de obra—,
pues si bien es de desear un aumento
en la productibilidad, que se traduzca
en un mejoramiento de los salarios,
no debe buscarse este resultado con
peligro de la salud de los trabajadores
y es manifiesto que los sistemas de
primas extraordinarias obligan fre-
cuentemente al desarrollo de esfuer-
zos excesivos.
El salario por unidad de obra ha
sido objeto de numerosas críticas en
todos los tiempos: Adam Smith, en su
libro La Riqueza de las Naciones, afir-
mó que el salario por unidad de obra
“es agotador y perturba seriamente la
salud”. Y Marx puso de manifiesto, en
el siglo XIX, que este sistema, mejor
que cualquier otro, se prestaba a la
explotación de los trabajadores.
Aceptamos las críticas al salario
por unidad de obra; sus efectos han
sido particularmente dolorosos en el
390 Salario
trabajo a domicilio; reconocemos tam-
bién que los trabajadores, en términos
generales, son opuestos a este sistema
y que lo admiten, únicamente, en cier-
tos trabajos en que parece indispensa-
ble. Pero aun en esas actividades, es
urgente la búsqueda de una reglamen-
tación que permita evitar los inconve-
nientes que se han apuntado y en ello
radica uno de los propósitos del dere-
cho del trabajo: nuestro estatuto parte de
la idea de que, en el actual sistema
de producción capitalista, la injusticia
no puede corregirse y se conforma,
para el presente, con lo que denomina-
mos la finalidad inmediata del derecho
del trabajo, que es un mínimo de
garantías y seguridad para los trabaja-
dores. El derecho mexicano ofrece
ventajas que no existen en otras legis-
laciones: la posibilidad de intervención
de las juntas de conciliación y arbitraje
y el principio del salario remunerador,
bien utilizados, son dos elementos que
ayudan a buscar resultados concretos y
equitativos.
2. El art. 24 de la ley, en su fracc. III,
menciona otra forma de retribución y
es el salario a precio alzado: es el que
se fija en los casos en que se utilizan
los servicios de una persona por todo
el tiempo indispensable a la ejecución
o construcción de una obra y a cambio
de los cuales se le paga una cantidad
global.
Esta modalidad del salario aproxi-
ma la relación de trabajo al contrato de
obra a precio alzado, el cual, como
sabemos, está regido por el derecho
civil, pero la diferencia consiste en
que, independientemente de la relación
de subordinación, en el contrato de
derecho civil, el constructor de la obra
pone su actividad y los materiales, en
tanto en la relación de trabajo, el obre-
ro pone únicamente su actividad.
3. El art. 25 de la ley fija los requisitos
que han de constar en el contrato escri-
to cuando el salario se determina por
unidad de obra; el precepto, que por su
claridad no necesita comentario, com-
prende, tanto el salario por unidad de
obra, como el salario a precio alzado,
pues, la especificación de la naturaleza
de la obra por realizar, es indispensa-
ble en uno y otro de los supuestos.
4. La extensión del derecho del trabajo a
grupos de trabajadores distintos del
obrero y del empleado de comercio,
obligó a considerar nuevas formas del
salario, entre las que debe mencionarse
el salario a comisión. El derecho mexi-
cano y un número cada vez mayor de
legislaciones extranjeras, han extendi-
do los beneficios de nuestra legisla-
ción a los agentes de comercio cuando
concurren los caracteres de la rela-
ción de trabajo. Pues bien, la forma
usual de retribución para estos trabaja-
dores ha sido el salario a comisión.
La comisión es una forma del sala-
rio que consiste en que el trabajador
recibe un porcentaje sobre cada una
de las operaciones que realiza para la
empresa a la que presta sus servicios.
El salario a comisión puede ser la úni-
ca percepción que reciba el trabajador,
pero es posible que se señale una retri-
bución fija y, además, una comisión.
En los dos casos, el salario a comisión
se distingue de la participación en las
utilidades: el trabajador obtiene el de-
recho a la retribución por el solo hecho
de realizar, para la empresa a la que
presta sus servicios, una o más opera-
ciones; en cambio, en la participación

en las utilidades, el derecho se abre,
únicamente, cuando, a la terminación
de un periodo determinado, la empresa
ha obtenido utilidades; esta diferencia
es lo que permite que el salario a comi-
sión sea la única retribución que co-
rresponda al trabajador, en tanto la
participación en las utilidades es una
prestación que tiene que agregarse a un
salario fijo.
Contenido del salario. El art. 86 de la
ley expresa que el salario comprende,
además de los pagos hechos por cuota
diaria, las gratificaciones, percepcio-
nes, habitación y cualquier otra canti-
dad que sea entregada a un trabajador
a cambio de su labor ordinaria. La
lectura del precepto sugiere dos cues-
tiones principales: primeramente, la
determinación de las prestaciones que
comprende el salario; y en segundo
término, la consideración particular de
algunas de esas prestaciones.
El salario puede integrarse con una
sola o con varias prestaciones, pero, en
todo caso, el salario necesita compren-
der, como prestación esencial, una
cantidad en dinero efectivo. Esto signi-
fica que las prestaciones que forman o
pueden formar parte del salario, se di-
viden en prestación de base y presta-
ciones complementarias.
Véase Prestaciones económicas.
Salubridad Elemento del orden público.
Véase Salud pública.
Salud pública Reducción de la tasa de mortali-
dad por medio del combate a las enfermeda-
des de mayor incidencia entre la población.
El derecho sanitario, como se denomina-
ba al antecedente del actual derecho protector
Salud pública 391
de la salud, pretende autonomía respecto del
derecho administrativo. El nuevo nombre
supone una ampliación de los aspectos que
regula. Lo sanitario, dentro de la actividad
de la administración pública, se refiere a la
salud pública.
Si bien, en términos generales, lo sanita-
rio puede entenderse como lo relativo a la
sanidad y ésta identificarse con el conjunto
de servicios gubernamentales que se organi-
zan para preservar la salud del común de los
habitantes de la nación, de un estado o de un
municipio, para efectos del estudio de la Ley
General de Salud es importante distinguir la
vigilancia sanitaria, que corresponde a los
gobiernos federal, local y municipal, según
los acuerdos de coordinación que se tengan
celebrados. La ley establece disposiciones
acerca de visitas sanitarias que se realizarán
por medio de inspectores, las cuales conclui-
rán con el levantamiento de un acta al res-
pecto. Como es lógico, tanto la visita como
el acta se referirán al cumplimiento o a la
infracción de las disposiciones que en mate-
ria de salud establezcan la ley, los reglamen-
tos y los demás ordenamientos vigentes.
Fundamento constitucional de la protección
a la salud. El art. 4o. de la constitución polí-
tica de la república, en su párrafo cuarto,
establece:
Toda persona tiene derecho a la protección de
la salud. La ley definirá las bases y modalida-
des para el acceso a los servicios de salud y
establecerá la concurrencia de la federación
y las entidades federativas en materia de sa-
lubridad general, conforme a lo que dispone la
fracc. XVI del art. 73 de esta constitución.
Este párrafo, que se agrega según la reforma
del 3 de febrero de 1983, consagra el llama-
do derecho a la salud, el que, más bien y
392 Salud pública
como lo señala el texto constitucional, se
refiere a la protección que a la salud deben
brindar las instituciones del poder público y
que confirma la competencia del congreso
de la unión para legislar en materia de salu-
bridad, prevista en el art. 73 de la propia
constitución.
La fracc. XVI de dicho art. 73 se refiere a
que el congreso puede dictar leyes sobre
la salubridad general de la república. De la
misma disposición se deducía, con anteriori-
dad a 1983, que la salubridad general es
materia en la que concurren la federación y
los estados.
En la actualidad, gracias a los acuerdos y
las bases de coordinación suscritos entre el
gobierno federal y los de los estados, se
tiende a que las entidades federativas ma-
nejen determinados servicios, según los
programas de regionalización de la admi-
nistración pública federal. La normatividad
y el financiamiento de los mismos se reser-
van a la federación.
Áreas que abarca la salud. La salud es la
ausencia de enfermedades e implica una
condición física y mentalmente sana. Lo que
aquí debe tratarse son las áreas que abarca la
acción estatal protectora de la salud.
Este punto puede describirse con base en
los arts. 3o. y 33 de la Ley General de Salud,
publicada el 7 de febrero de 1984, a cuyo
tenor los servicios de salubridad que el Esta-
do proporcionará han de referirse a los si-
guientes aspectos generales o específicos:
I. Atención médica preventiva.
II Servicios médicos curativos.
III. Servicios de rehabilitación.
Estos tres primeros rubros son los genéricos,
pudiéndose comprender en ellos todos los
siguientes:
1. Organización y vigilancia de la prestación
de los servicios que ofrecen estableci-
mientos que no pertenecen a las institu-
ciones públicas de seguridad social.
2. Coordinación y evaluación de los servi-
cios de salud que proporcionan las insti-
tuciones públicas de seguridad social.
3. Atención médica en beneficio de los
grupos vulnerables.
4. Atención materno infantil.
5. Programas de planeación familiar.
6. Salud mental.
7. Vigilancia de las actividades profesiona-
les y similares que se relacionan con la
salud.
8. Fomento de los estudios especializados
en esta materia.
9. Coordinación de la investigación cientí-
fica en el ramo.
10. Control de las investigaciones médicas
que se efectúen en seres humanos.
11. Orientación en materia nutricional.
12. Intervención para prevenir y controlar
factores ambientales que afecten la salud
humana.
13. Salud ocupacional y el saneamiento
básico.
14. Prevención y control de enfermedades
transmisibles y no transmisibles y de
accidentes.
15. Prevención de la invalidez.
16. Asistencia social.
17. Programas contra el alcoholismo y el
tabaquismo.
18. Prevención y combate contra la farma-
codependencia.
19. Control sanitario de productos y servi-
cios, que incluye equipo y productos re-
lacionados con la salud.
20. Control de importación y exportación de
productos y servicios médicos.
21. Control de la publicidad en cuestiones
relacionadas con la salud.

22. Control sanitario de la disposición de ór-
ganos, tejidos y cadáveres de humanos.
23. La sanidad internacional.
Prevención de enfermedades. Debe ser el
objeto en torno del cual gire la actividad que
en materia de salud realice la administración
pública. El concepto moderno de medicina
se refiere más a prevenir que a curar las en-
fermedades.
En los países altamente desarrollados la
medicina preventiva ha alcanzado niveles
de gran eficiencia, y en otros resulta total-
mente obligatorio someterse a las activida-
des que en este ramo lleva a cabo el poder
público.
Hacer conciencia de que en nuestra socie-
dad debe arraigar la idea de medicina pre-
ventiva y que ésta sea aceptada es una tarea
que debe interesar y comprometer no sólo a
las autoridades, sino también a los indivi-
duos y a las familias.
La Ley General de Salud también se re-
fiere a la prevención y el control de enferme-
dades y accidentes, en ella se establecen,
independientemente de las disposiciones
contenidas en leyes laborales y de seguridad
social, los siguientes medios de acción:
1. Dictar normas técnicas para la preven-
ción y el control de enfermedades y acci-
dentes.
2. Establecer y operar el sistema nacional
de vigilancia epidemiológica.
3. Realizar los programas y actividades
necesarios en este rubro.
4. Establecer los mecanismos de colabora-
ción entre los sectores público, social y
privado para poner en práctica dichos
medios de acción.
La misma ley agrupa las disposiciones en
materia de salud preventiva en tres áreas:
Sanción administrativa 393
• Enfermedades transmisibles.
• Enfermedades no transmisibles.
• Accidentes.
Duración de las enfermedades. Se considera
que existe enfermedad mientras un individuo
no está plenamente sano, es decir, en tanto no
haya recuperado la salud. La duración de la
enfermedad abarca desde que ésta aparece, y
afecta el desarrollo y las facultades plenas
del individuo, hasta su total restablecimien-
to, que se alcanza en virtud de tratamientos
curativos o de rehabilitación.
La duración de las enfermedades, medida
convencionalmente, variará de acuerdo con
la naturaleza del mal y de la respuesta del
individuo enfermo a ciertos tratamientos cu-
rativos.
Rehabilitación de enfermos. De acuerdo con
la política de protección a la salud, elevada al
rango de garantía individual y consagrada
por nuestra carta magna, la enfermedad no
habrá desaparecido mientras el individuo
no se reincorpore plenamente a sus activida-
des ocupacionales, recreativas y sociales, lo
que sólo es posible y aconsejable ante la au-
sencia total de enfermedad. La Ley General
de Salud que se comenta contiene disposi-
ciones en materia de rehabilitación, dirigidas
en especial a la rehabilitación de inválidos.
Sanción Consecuencia coactiva de una conduc-
ta ilícita.
Véase Responsabilidad de los servidores
públicos.
Sanción administrativa Potestad sancionadora
de la administración pública. “Compete a la
autoridad administrativa la aplicación de
sanciones por infracciones de los reglamen-
tos gubernativos y de policía…” indica el
art. 21 de nuestra carta magna, con lo que
394 Sanción administrativa
instituye la potestad de la administración
pública para imponer sanciones en esa
materia.
Si seguimos textualmente lo que expresa
el precepto constitucional, se podría conside-
rar que éste excluye a la mayor parte de las
leyes administrativas (las fiscales entre
ellas), de la posibilidad para el poder ejecu-
tivo de hacerlas cumplir coactivamente o
reprimir su violación.
Sin embargo, algunos tratadistas, basán-
dose en lo que disponían las constituciones
anteriores acerca de este particular, sostienen
la inexistencia de tal limitante, pues conside-
ran que el citado artículo adolece de una
redacción incorrecta y que la voluntad del
legislador es la de extender la facultad san-
cionadora a toda la legislación administrati-
va. Complementa esta idea lo que señala el
art. 89, fracc. I, de la misma constitución,
que faculta y obliga al presidente de la repú-
blica a ejecutar las leyes, lo que no sería
posible sin el poder sancionador.
Vienen a confirmar esta tesis los arts. 22
y 109, también constitucionales, al indicar, el
primero, que no será confiscación aplicar los
bienes del infractor para el pago de impues-
tos o multas y, el segundo, que ordena la
imposición de sanciones administrativas a
los servidores públicos por actos u omisio-
nes que atenten contra la legalidad que deben
observar en el desempeño de sus cargos.
De la lectura del citado art. 21 de la cons-
titución federal, al parecer, se desprende una
gran limitante a la potestad sancionadora de
la administración pública, al señalar que ésta
sólo podrá consistir en imponer multa o
arresto hasta por 36 horas, con lo que deja
fuera de los medios de acción del poder eje-
cutivo la clausura, el decomiso y la cancela-
ción de licencias, que son otros tipos de
sanción que comúnmente utiliza el derecho
mexicano. Respecto de esta cuestión, la
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
dicho que el art. 21 no pretende limitar las
clases de sanción, sino sólo separar la com-
petencia en materia de ilícitos: lo penal debe
corresponderle al poder judicial y las infrac-
ciones administrativas al poder ejecutivo.
El procedimiento para averiguar los delitos
y el de las infracciones. El multirreferido
art. 21 constitucional designa al ministerio
público, auxiliado por la policía judicial
(autoridades administrativas), responsable
de la persecución de los delitos, correspon-
diéndole a la autoridad judicial imponer las
penas respectivas. El mismo dispositivo,
como ya se citó, señala que a la autoridad
administrativa le compete la aplicación de
sanciones por las infracciones a los regla-
mentos gubernativos y de policía y, en nues-
tra opinión, a todas las leyes de naturaleza
administrativa.
En el caso de los delitos sólo habrá acción
penal en contra de personas físicas, pero en
las infracciones administrativas podrá respon-
sabilizarse tanto a éstas como a las morales.
Con motivo de la comisión de los delitos,
las penas impuestas son predominantemente
corporales (privativas de la libertad). En lo
que respecta a las infracciones administrati-
vas, éstas son la excepción y en ningún caso
deben exceder de 36 horas, además de que
hay un predominio de las sanciones de carác-
ter patrimonial o que constituyan la priva-
ción de algún derecho (clausuras, aplicación
de bienes al adeudo, etcétera).
Independientemente de lo anterior, exis-
ten otras diferencias básicas en cuanto al
procedimiento, como las previstas por el art.
16 constitucional.
Procedimiento para imponer sanciones. En
el procedimiento administrativo que se siga
para imponer una sanción y en el documento
 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
en que conste esta misma, han de observarse
las formalidades que indicamos para el acto
administrativo, ya que se trata precisamente
de un acto de esta naturaleza.
De conformidad con sus respectivas le-
yes, encontramos una gran diversidad de
procedimientos; por ejemplo, en el caso
de las sanciones impuestas por el agente de
tránsito vehicular, por lo general de inmedia-
to a la comisión de la infracción, el procedi-
miento es completamente distinto al seguido
en el supuesto de las impuestas por la Secre-
taría de Hacienda y Crédito Público, con
motivo de una infracción detectada después
de una revisión de libros y demás documen-
tos fiscales; o bien, en la consistente en inha-
bilitar a un servidor público que no ha
rendido su declaración de bienes ante la Se-
cretaría de la Función Pública, hecho com-
probado después de haberse realizado la
investigación respectiva y escuchar al pre-
sunto infractor.
Naturaleza de las sanciones administrativas.
Como hemos podido observar en el desarro-
llo de este tema, existe una dificultad, que
por ahora se considera irresoluble, para de-
terminar la naturaleza de las sanciones, pro-
blemática ésta que, como es obvio, se
extiende a las de carácter administrativo.
Para los efectos de nuestra disciplina, de-
bemos considerar como sanciones adminis-
trativas aquellas consecuencias represivas de
un ilícito, previstas en disposiciones jurídi-
cas y cuya imposición le corresponde a la
autoridad administrativa.
Según su ámbito de aplicación, tenemos
sanciones mediante las cuales la administra-
ción pública protege su organización y orden
internos, es decir, su buen funcionamiento; y
las que utiliza para garantizar el orden social.
Todo sistema de sanciones administra-
tivas debe tender a que sean justos los
395
procedimientos y la facultad sancionadora
del poder ejecutivo.
La finalidad de la sanción, como la de la
pena, sigue siendo objeto de un debate sin
resolver: castigo, venganza, ejemplarizar,
desalentar la imitación, atemorizar, indemni-
zar, proteger el interés público, reeducar, et-
cétera.
Es decir, mientras no se efectúe una ade-
cuada sistematización de las normas relativas
a las infracciones y sanciones administrati-
vas no se logrará alcanzar un ámbito jurídico
en el que impere la equidad.
Bibliografía: véase en Inspección adminis-
trativa.
Sar Véase Sistema de ahorro para el retiro.
Secretaría de Agricultura, Ganadería, De-
sarrollo Rural, Pesca y Alimentación. Ente
centralizado federal cuya competencia, se-
gún el art. 35 de la LOAPF, es:
1. Formular, conducir y evaluar la política
de desarrollo rural a fin de elevar el ni-
vel de vida de los que habitan en el cam-
po, en coordinación con las dependencias
competentes.
2. Promover el empleo en el medio rural, así
como establecer acciones para fomentar
la productividad y la rentabilidad de las
actividades económicas rurales.
3. Integrar e impulsar proyectos de inver-
sión que permitan canalizar productiva-
mente recursos públicos y privados al
gasto social en el sector campesino; coor-
dinar y ejecutar la política para crear y
apoyar empresas que asocien a grupos de
productores rurales a través de las accio-
nes de planeación, programación, concer-
tación, coordinación, de aplicación,
recuperación y revolvencia de recursos,
396 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
para ser destinados a aquellos fines; así
como de asistencia técnica y de otros
medios que se requieran para ese propó-
sito, con la intervención de la administra-
ción pública federal y de los gobiernos
estatales y municipales, y con la partici-
pación de los sectores social y privado.
4. Fomentar los programas y elaborar nor-
mas oficiales de sanidad animal y vege-
tal, así como atender, coordinar, supervisar
y evaluar las campañas de sanidad.
5. Procesar y difundir la información esta-
dística y geográfica referente a la oferta y
la demanda de productos relacionados
con el sector rural.
6. Apoyar, en coordinación con la Secreta-
ría de Educación Pública, las actividades
de los centros de educación agrícola me-
dia superior y superior, y establecer y di-
rigir escuelas técnicas de agricultura,
ganadería, apicultura, avicultura y silvi-
cultura.
7. Organizar y fomentar las investigaciones
agrícolas, ganaderas, avícolas, apícolas y
silvícolas, estableciendo institutos expe-
rimentales, laboratorios, estaciones de
cría, semilleros y viveros, vinculándose a
las instituciones de educación de las loca-
lidades que correspondan, en coordina-
ción, en su caso, con la Secretaría de
Medio Ambiente y Recursos Naturales.
8. Lo concerniente a los programas y activi-
dades de asistencia técnica y capacita-
ción de los productores rurales.
9. Fomentar el desarrollo de la infraestruc-
tura industrial y comercial de la pro-
ducción agropecuaria, en coordinación
con la Secretaría de Economía.
10. Promover la constitución de asociaciones
rurales.
11. Elaborar, actualizar y difundir un banco
de proyectos y oportunidades de inver-
sión en el sector campesino.
12. Participar, junto con la Secretaría de Me-
dio Ambiente y Recursos Naturales, en la
conservación de los suelos agrícolas, pas-
tizales y bosques, y aplicar las técnicas
conducentes.
13. Fomentar y organizar la producción eco-
nómica del artesanado, de las artes popu-
lares y de las industriales familiares del
campo, con la participación que corres-
ponda a otras dependencias o entidades.
14. Coordinar las acciones que el ejecutivo
federal convenga con los gobiernos loca-
les para el desarrollo de las diversas re-
giones agrícolas y ganaderas.
15. Proponer el establecimiento de políticas
en asuntos internacionales y comercio
exterior agropecuarios.
16. Organizar los estudios económicos sobre
la vida rural, con objeto de establecer los
medios para mejorarla.
17. Organizar y patrocinar congresos, ferias,
exposiciones y concursos de actividades
que se desarrollen principalmente en el
medio rural.
18. Participar con la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público en la determinación de
los criterios para los estímulos fiscales
y financieros para el fomento de la pro-
ducción rural, así como evaluar sus re-
sultados.
19. Programar y proponer, con la participa-
ción de la Secretaría de Medio Ambiente
y Recursos Naturales, la construcción de
pequeñas obras de irrigación; y ejecutar
y conservar bordos, canales, tajos, abre-
vaderos y jagüeyes que compete realizar
a la federación por sí o en cooperación
con los estados, los municipios o los par-
ticulares.
20. Participar, con la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales, en la
promoción de plantaciones forestales,
según los programas formulados y que
 Secretaría de Comunicaciones y Transportes
competa realizar al gobierno federal, por
sí o en coordinación con los estados, mu-
nicipios o de particulares.
21. Fomentar la actividad pesquera por me-
dio de un ente público que tendrá a su
cargo lo siguiente:
• Realizar directamente y autorizar lo
referente a acuacultura; así como esta-
blecer viveros, criaderos y reservas de
especies acuáticas.
• Promover y asesorar técnicamente la
producción, industrialización y co-
mercialización de los productos pes-
queros en todos sus aspectos, en
coordinación con las dependencias
competentes.
• Estudiar, proyectar, construir y conser-
var las obras de infraestructura pes-
quera y de acuacultura que requiere el
desarrollo del sector pesquero, con la
participación de los estados, los muni-
cipios o de particulares.
• Proponer a la Secretaría de Agricultu-
ra, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca
y Alimentación la expedición de las
normas oficiales que correspondan a la
actividad pesquera.
• Regular la organización de la flota
pesquera, así como las artes de pesca,
proponiendo a la Secretaría de Agri-
cultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación, las normas ofi-
ciales que sean pertinentes.
• Impulsar la creación de las zonas por-
tuarias, así como su conservación y
mantenimiento.
• Promover, en coordinación con la
Secretaría de Economía, el consumo
humano de productos pesqueros, ase-
gurar el abasto y la distribución de
esos productos y de materia prima a la
industria.
397
22. Los demás asuntos que le atribuyen las
reglas y reglamentos.
Secretaría de Comunicaciones y Transpor-
tes. Ente centralizado federal cuya compe-
tencia, según el art. 36 de la LOAPF, es:
1. Establecer las políticas y los programas
para el desarrollo del transporte y las co-
municaciones.
2. Vigilar los servicios públicos de correos y
telégrafos y sus servicios diversos; con-
ducir la administración de los servicios
federales de comunicaciones eléctricas y
electrónicas y su enlace con los servicios
similares públicos concesionados con
los servicios privados de teléfonos, telé-
grafos e inalámbricos y con los estatales
y extranjeros, así como el servicio públi-
co de procesamiento remoto de datos.
3. Otorgar concesiones y permisos, previa
opinión de la Secretaría de Goberna-
ción, para establecer y explotar siste-
mas y servicios telegráficos, telefónicos,
sistemas y servicios de comunicación
inalámbrica por telecomunicaciones y sa-
télites de servicio público de procesamien-
to remoto de datos, estaciones de radio
experimentales, culturales y de aficiona-
dos y estaciones de radiodifusión co-
merciales y culturales; así como vigilar
el aspecto técnico de tales sistemas, ser-
vicios y estaciones.
4. Otorgar concesiones y permisos para
operar servicios aéreos en el territorio
nacional, fomentar, regular y vigilar su
operación, así como negociar convenios
para la prestación de servicios aéreos in-
ternacionales.
5. Vigilar la administración de los aeropuer-
tos federales, conceder permisos para la
construcción de aeropuertos particulares
y vigilar su operación.
398 Secretaría de Comunicaciones y Transportes
6. Administrar los servicios de control de
tránsito, de información y seguridad en la
navegación aérea.
7. Construir las vías férreas, patios y termi-
nales de carácter federal para ferroca-
rriles, y efectuar la vigilancia técnica de
su funcionamiento y operación.
8. Regular y vigilar la administración ferro-
viaria.
9. Otorgar concesiones y permisos para la
explotación de servicios de autotrans-
portes en las carreteras federales y vigilar
técnicamente su funcionamiento, así
como el cumplimiento de las disposicio-
nes legales.
10. Realizar el servicio de policía en las ca-
rreteras federales.
11. Participar en los convenios para la cons-
trucción y operación de los puentes inter-
nacionales.
12. Fijar normas de funcionamiento de los
servicios públicos de comunicaciones y
transportes y las tarifas para el cobro de
los mismos, así como otorgar concesio-
nes y permisos y fijar las tarifas y reglas
de aplicación de todas las maniobras y
servicios marítimos, portuarios, auxilia-
res y conexos relacionados con los trans-
portes o las comunicaciones, y participar
con la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público en el establecimiento de las tari-
fas de los servicios de comunicaciones y
transportes que presta la administración
pública.
13. Fomentar sociedades cooperativas cuyo
objeto sea la prestación de servicios de
comunicaciones y transportes.
14. Regular, fomentar y organizar la marina
mercante.
15. Establecer los requisitos que deban satisfa-
cer el personal técnico de la aviación civil,
marina mercante, servicios públicos de
transporte terrestre y de telecomunicaciones,
y conceder las licencias y autorizaciones
respectivas.
16. Expedir las normas técnicas para comu-
nicaciones y transportes por agua.
17. Vigilar los servicios de la marina
mercante.
18. Construir y conservar las obras maríti-
mas, portuarias y de dragado, instalar el
señalamiento marítimo y proporcionar
los servicios de información y seguridad
para la navegación.
19. Adjudicar contratos, concesiones y per-
misos para el establecimiento y explota-
ción de servicios relacionados con las
comunicaciones por agua, así como co-
ordinar en los puertos marítimos y fluvia-
les las actividades de servicios marítimos
y portuarios, los medios de transporte
que operen en ellos y los servicios de las
vías generales de comunicación para su
eficiente operación y funcionamiento,
salvo los asignados a la Secretaría de
Marina.
20. Administrar los puertos centralizados y
coordinar los de la administración paraes-
tatal y otorgar concesiones y permisos
para la ocupación de las zonas federales
en los recintos portuarios.
21. Construir y conservar los caminos y
puentes federales, incluso los internacio-
nales, así como las estaciones y centrales
de autotransporte.
22. Construir y conservar los caminos y
puentes en cooperación con los gobier-
nos de los estados, con los municipios
y los particulares.
23. Construir aeropuertos federales y coope-
rar con los gobiernos de los estados y de
los municipios en la construcción y con-
servación de obras de ese tipo.
24. Otorgar concesiones y permisos para
construir las obras que le corresponda
realizar.

25. Cuidar de los aspectos ecológicos y los de
planeación urbana, en los derechos de vía
de las vías federales de comunicación.
26. Fomentar y, en su caso, organizar la ca-
pacitación, investigación y el desarrollo
tecnológico en materia de comunicacio-
nes y transportes.
27. Los demás asuntos que le fijen las leyes
y los reglamentos.
Secretaría de Desarrollo Social Ente centrali-
zado federal cuya competencia, según el
art. 32 de la LOAPF, es:
1. Establecer la política de desarrollo so-
cial para el combate a la pobreza: en
particular, la de asentamientos huma-
nos, desarrollo urbano y vivienda.
2. Proyectar y coordinar, con la participa-
ción de los gobiernos estatales y munici-
pales, la planeación regional.
3. Coordinar las acciones para el combate a
la pobreza fomentando un mejor nivel de
vida en lo que el ejecutivo federal conven-
ga con los gobiernos estatales y municipa-
les, buscando propiciar la simplificación
de los procedimientos y el establecimien-
to de medidas de control.
4. Elaborar los programas regionales y es-
peciales que le señale el ejecutivo, to-
mando en cuenta las propuestas que para
el efecto realicen las dependencias y las
entidades de la administración pública y
los gobiernos estatales y municipales, así
como autorizar las acciones e inversio-
nes convenidas en el marco de lo dis-
puesto en el punto 2 que antecede, en
coordinación con la Secretaría de Hacien-
da y Crédito Público.
5. Evaluar la aplicación de los fondos en
favor de estados y municipios, y de
los sectores social y privado que se
deriven de las acciones e inversiones
Secretaría de Desarrollo Social 399
convenidas en los términos de los pun-
tos anteriores.
6. Coordinar, concertar y ejecutar progra-
mas especiales para la atención de los
sectores sociales más desprotegidos, en
especial de los grupos indígenas y de los
pobladores de las zonas áridas de las
áreas rurales, así como de los colonos
de las áreas urbanas, para elevar el nivel de
vida de la población, con la intervención
de las dependencias y las entidades co-
rrespondientes y de los gobiernos estata-
les y municipales, y con la participación
de los sectores social y privado.
7. Proyectar la distribución de la población
y la ordenación territorial de los centros
de población, conjuntamente con las de-
pendencias y entidades que corresponda,
así como coordinar las acciones que el
ejecutivo convenga con los ejecutivos
estatales para la realización de acciones
coincidentes en esta materia, con la parti-
cipación de los sectores social y privado.
8. Prever las necesidades de tierra para el
desarrollo urbano y la vivienda, conside-
rando la disponibilidad de agua determi-
nada por la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos naturales; y regu-
lar, en coordinación con los gobiernos
estatales y municipales, los mecanismos
para satisfacer esas necesidades.
9. Elaborar, apoyar y ejecutar programas
para satisfacer las necesidades de suelo
urbano y el establecimiento de provisio-
nes y reservas territoriales para el adecua-
do desarrollo de los centros de población,
en coordinación con las dependencias
y entidades correspondientes y los go-
biernos estatales y municipales, y con la
participación de grupos sociales.
10. Promover programas de vivienda y de
desarrollo urbano, y apoyar su ejecución,
con la participación de los gobiernos
400 Secretaría de Economía
estatales y municipales, y de los sectores
social y privado.
11. Fomentar la organización de sociedades
cooperativas de vivienda y materiales de
construcción, en coordinación con las
secretarías del Trabajo y Previsión Social
y de Economía.
12. Fomentar mecanismos de financiamiento
para el desarrollo regional y urbano, así
como para la vivienda, con la participa-
ción de las dependencias y las entidades
correspondientes, de los gobiernos estata-
les y municipales, de las instituciones de
crédito y de grupos sociales.
13. Promover la construcción de obras de
infraestructura y equipamiento para el
desarrollo regional y urbano y el bienes-
tar social, en coordinación con los go-
biernos estatales y municipales y con la
participación de los sectores social y
privado.
14. Asegurar la distribución, comercializa-
ción y abastecimiento de los productos
de consumo básico de la población de
escasos recursos, con la intervención
de la Secretaría de Economía y la de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación, bajo principios
que eviten el uso o aprovechamiento in-
debido y ajenos a los objetivos institu-
cionales.
15. Los demás asuntos que le fijen las leyes
y los reglamentos.
Secretaría de Economía Ente centralizado fe-
deral cuya competencia, según el art. 34 de
la LOAPF, es:
1. Delinear las políticas de industria, comer-
cio exterior, interior, abasto y precios;
con excepción de los precios de bienes y
servicios de la administración pública
federal.
2. Regular, fomentar y vigilar la comerciali-
zación, distribución y consumo de los
bienes y servicios.
3. Establecer la política de industrialización,
distribución y consumo de los productos
agrícolas, ganaderos, forestales, minera-
les y pesqueros, en coordinación con las
secretarías que correspondan.
4. Fomentar el comercio exterior.
5. Estudiar, proyectar y determinar los aran-
celes y fijar los precios oficiales, escu-
chando a la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público; estudiar y determinar
las restricciones para la importación y
exportación, y participar con la mencio-
nada secretaría en la fijación de los crite-
rios para los estímulos al comercio
exterior.
6. Estudiar y determinar mediante reglas
generales, conforme a los montos esta-
blecidos por la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, los estímulos fiscales
para el fomento industrial, el comercio
interior y exterior y el abasto, incluyendo
los subsidios sobre impuestos de importa-
ción y administrar su aplicación, así
como vigilar y evaluar sus resultados.
7. Establecer la política de precios, y con el
auxilio y participación de las autoridades
locales, vigilar su cumplimiento, particu-
larmente en lo que se refiere a artículos
de consumo y uso popular, y establecer
las tarifas para la prestación de aquellos
servicios de interés público que considere
necesarios, con la exclusión de los pre-
cios y tarifas de los bienes y servicios de
la administración pública; y definir el uso
preferente que deba darse a determinadas
mercancías.
8. Las medidas de protección al consumidor.
9. Participar con las secretarías de Desarro-
llo Social, de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación y

de Medio Ambiente y Recursos Natu-
rales, en la distribución de productos y
el abastecimiento de los de consumo
básico.
10. Fomentar la organización y constitución
de sociedades cooperativas, cuyo objeto
sea la producción industrial, la distribu-
ción o el consumo.
11. Coordinar y dirigir, con la colaboración
de la secretaría que corresponda, el siste-
ma nacional de abasto, con el fin de
asegurar la distribución y comercializa-
ción de productos y el abastecimiento de
los de consumo básico.
12. Coordinar y ejecutar la política nacional
para crear y apoyar empresas que asocien
a grupos de escasos recursos en áreas
urbanas a través de acciones de progra-
mación, concertación y evaluación, de
aplicación y recuperación de recursos
para ser destinados a los mismos fines;
así como de asistencia técnica y de otros
medios para ese propósito previa califica-
ción, con la intervención de las depen-
dencias y entidades de la administración
pública federal correspondientes y de los
gobiernos estatales y municipales, y con
la participación de los sectores social y
privado.
13. Registrar la propiedad industrial y mer-
cantil; así como regular y orientar la in-
versión extranjera y la transferencia de
tecnología.
14. Establecer y vigilar las normas de cali-
dad, pesas y medidas para la actividad
comercial; así como las normas y especi-
ficaciones industriales.
15. La prestación de servicio registral mer-
cantil a nivel federal, así como promover
y apoyar el adecuado funcionamiento de
los registros públicos locales.
16. Fomentar el pequeño comercio rural y ur-
bano, así como promover lonjas, centros y
Secretaría de Economía 401
sistemas comerciales de carácter regional
o nacional en coordinación con la Secreta-
ría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentación.
17. Impulsar, en coordinación con las depen-
dencias o entidades que tengan relación
con las actividades específicas de que se
trate, la producción de aquellos bienes y
servicios que se consideren fundamenta-
les para la regulación de los precios.
18. Organizar y patrocinar exposiciones, fe-
rias y congresos de índole industrial y
comercial.
19. Organizar la distribución y consumo a
fin de evitar el acaparamiento, las in-
termediaciones innecesarias o excesi-
vas y el encarecimiento de los productos
y servicios.
20. Regular la producción industrial con ex-
clusión de la que esté asignada a otra de-
pendencia.
21. Asesorar a la iniciativa privada en el es-
tablecimiento de industrias y empresas
que se dediquen a la exportación de ma-
nufacturas.
22. Fomentar y regular el desarrollo de la
industria de transformaciones e intervenir
en el suministro de energía eléctrica y en
la distribución de gas.
23. Fomentar y organizar la producción eco-
nómica del artesanado, de las artes popu-
lares y de las industrias familiares.
24. Fomentar la industria nacional.
25. Promover y estimular la industria peque-
ña y mediana y regular la organización de
industriales.
26. Promover y organizar investigación téc-
nico industrial.
27. Registrar los precios de mercancías, arren-
damientos de bienes muebles y contrata-
ción de servicios, que regirán para el
sector público; dictaminar los contratos o
pedidos respectivos; autorizar las compras
402 Secretaría de Educación Pública
del sector público en el país de bienes de
procedencia extranjera; conjuntamente con
la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-
co, autorizar las bases de las convocatorias
para realizar concursos internacionales.
28. Formular y conducir la política en mate-
ria minera.
29. Fomentar el aprovechamiento de los re-
cursos minerales y llevar el catastro mi-
nero; regular la explotación de salinas
ubicadas en terrenos de propiedad nacio-
nal y en las formadas directamente por
aguas marítimas.
30. Otorgar contratos, concesiones, permi-
sos, autorizaciones y asignaciones en
materia minera, en los términos de la ley
correspondiente.
31. Las demás cuestiones que le atribuyan
otras leyes y los reglamentos.
Secretaría de Educación Pública Ente centra-
lizado federal cuya competencia, según el
art. 38 de la LOAPF, es:
1. Organizar, vigilar y desarrollar en las escue-
las oficiales, incorporadas o reconocidas:
a) La enseñanza preescolar, primaria, se-
cundaria y normal, urbana, semiurbana y
rural.
b) La enseñanza que se imparta en las es-
cuelas a que se refiere la fracc. XII del
art. 123 de la constitución federal.
c) La enseñanza técnica, industrial, comer-
cial y de artes y oficios, incluida la edu-
cación que se imparta a los adultos.
d) La enseñanza agrícola, con la coopera-
ción de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación.
e) La enseñanza superior.
f) La enseñanza deportiva, militar y la cul-
tura física.
2. Desarrollar la educación artística que se
imparta en las escuelas e institutos oficia-
les, incorporados o reconocidos para la
enseñanza y difusión de las bellas artes y
de las artes populares.
3. Crear y mantener las escuelas oficiales en
el Distrito Federal, excluidas las que de-
penden de otras secretarías.
4. Crear y mantener, en su caso, escuelas de
todas clases que funcionen en la repúbli-
ca, dependientes de la federación, excep-
tuadas las que por la ley estén adscritas a
otras dependencias.
5. Vigilar que se cumplan las disposicio-
nes relacionadas con la educación pre-
escolar, primaria, secundaria, técnica y
normal, establecidas en la constitución
y prescribir las normas a que debe ajus-
tarse la incorporación de las escuelas
particulares al sistema educativo na-
cional.
6. Ejercer la vigilancia que proceda en los
planteles que impartan educación en la
republica, conforme a lo previsto en el art.
3o. constitucional.
7. Organizar, administrar y enriquecer las
bibliotecas que sostenga la propia se-
cretaría o que formen parte de sus depen-
dencias.
8. Promover la creación de institutos de
investigación científica y técnica y el
establecimiento de laboratorios, obser-
vatorios, planetarios y demás centros
que requiera la educación primaria, se-
cundaria, normal, técnica y superior;
orientar, en coordinación con las depen-
dencias competentes y con las entidades
públicas y privadas, el desarrollo de la
investigación científica y tecnológica.
9. Patrocinar la realización de congresos,
asambleas, competencias y concursos de
carácter científico, técnico, cultural, edu-
cativo y artístico.

10. Fomentar el intercambio cultural con
otros países, con la colaboración de la
Secretaría de Relaciones Exteriores.
11. Mantener al corriente el escalafón y el
seguro del magisterio, y crear un sistema
de estímulos para el profesorado, aten-
diendo a las directrices que emita la Se-
cretaría de Hacienda y Crédito Público
sobre el sistema general de administra-
ción y desarrollo de personal.
12. Administrar el registro de la propiedad
literaria y artística.
13. Otorgar becas para que los estudiantes de
nacionalidad mexicana puedan realizar
investigaciones o completar ciclos de es-
tudios fuera del país.
14. Mejorar y fomentar el teatro en el país y
organizar concursos para autores, actores
y escenógrafos.
15. Revalidar estudios y títulos, y conceder
autorización para el ejercicio de las capa-
cidades que se acrediten.
16. Vigilar, con auxilio de las asociaciones
de profesionales, el debido ejercicio de
las profesiones.
17. Organizar misiones culturales.
18. Integrar el catálogo del patrimonio histó-
rico del país.
19. Formular y administrar el catálogo de
monumentos nacionales.
20. Organizar, sostener y administrar museos
históricos, arqueológicos y artísticos, pi-
nacotecas y galerías, a efecto de cuidar
los tesoros históricos y artísticos del
patrimonio cultural de la nación.
21. Conservar, proteger y mantener los mo-
numentos arqueológicos, históricos y ar-
tísticos que conforman el patrimonio
cultural de la nación.
22. Fomentar la producción cinematográfica,
de radio y televisión y de la industria
editorial, con apego a lo dispuesto por el
art. 3o. constitucional cuando se trate de
Secretaría de Educación Pública 403
cuestiones educativas; dirigir y coordinar
la administración de las estaciones radio-
difusoras y televisoras pertenecientes al
ejecutivo federal, con exclusión de las
que dependan de otras secretarías y de-
partamentos.
23. Organizar exposiciones artísticas, ferias,
certámenes, audiciones, representaciones
teatrales y exhibiciones cinematográficas
de interés para la cultura.
24. Determinar y organizar la participación
del país en competencias deportivas in-
ternacionales; organizar desfiles atléti-
cos y toda clase de eventos deportivos,
cuando no corresponda hacerlo a otra
dependencia.
25. Cooperar en las tareas que desempeñe la
confederación deportiva y mantener la es-
cuela de educación física.
26. Formular normas y programas y ejecutar
acciones para promover la educación físi-
ca, el deporte para todos, el deporte estu-
diantil y el deporte selectivo; promover y,
en su caso, organizar la formación y la
capacitación de instructores, profesores y
licenciados en especialidades de cultura
física y deporte; fomentar los estudios de
posgrado y la investigación de las cien-
cias del deporte; así como la creación de
esquemas de financiamiento al deporte
con la participación que corresponda a
otras dependencias y entidades de la ad-
ministración.
27. Organizar, promover y supervisar progra-
mas de capacitación y adiestramiento en
coordinación con las dependencias fede-
rales, los gobiernos de los estados y de
los municipios, las entidades públicas y
privadas, así como los fideicomisos crea-
dos con tal propósito. A este fin, organi-
zará sistemas de orientación vocacional,
de enseñanza abierta y de acreditación de
estudios.
404 Secretaría de Energía
28. Orientar las actividades artísticas, cultu-
rales, recreativas y deportivas que realice
el sector público.
29. Establecer los criterios educativos y cul-
turales en la cinematografía, radio y tele-
visión y en la industria editorial.
30. Organizar y promover acciones tendientes
al pleno desarrollo de la juventud y a su
incorporación a la actividad nacional, esta-
bleciendo para ello sistemas de servicio
social, centros de estudios, programas de
recreación y de atención a los problemas
de los jóvenes. Crear y organizar siste-
mas de enseñanza especial para niños,
adolescentes y jóvenes que lo requieran.
31. Los demás rubros que le fijen las leyes y
reglamentos.
Secretaría de Energía Ente centralizado fede-
ral cuya competencia, según el art. 33 de la
LOAPF, es:
1. Establecer la política energética del país.
2. Ejercer los derechos del Estado en mate-
ria de petróleo y todos los carburos de
hidrógeno sólidos, líquidos y gaseosos, y
energía nuclear, así como el aprovecha-
miento de los bienes y los recursos natu-
rales que se requieran para generar,
conducir, transformar, distribuir y abaste-
cer energía eléctrica que tenga por objeto
la prestación de servicio público.
3. Conducir la actividad de las paraestatales
cuyo objeto esté relacionado con la ex-
plotación y transformación de los hidro-
carburos y la generación de energía
eléctrica y nuclear, con apego a la legisla-
ción en materia ambiental.
4. Participar en foros internacionales res-
pecto de las materias competencia de la
Secretaría de Relaciones Exteriores, y
proponer a ésta la celebración de tratados
internacionales en tales materias.
5. Fomentar la participación de los particu-
lares, en los términos de las disposiciones
aplicables, en la generación y aprove-
chamiento de energía, con apego a la
legislación en materia ambiental.
6. La programación energética a mediano y
largo plazos, así como fijar las directrices
económicas y sociales para el sector ener-
gético paraestatal.
7. Otorgar concesiones, autorizaciones y
permisos en materia energética, confor-
me a las leyes y reglamentos.
8. Realizar y promover estudios e investiga-
ciones sobre ahorro de energía, estructu-
ras, proyectos, mercados, precios y tarifas,
activos, procedimientos, normas y demás
aspectos relacionados con el sector ener-
gético, y proponer en su caso las acciones
conducentes.
9. Regular y, en su caso, expedir normas
sobre producción, comercialización, con-
diciones de calidad, suministro de energía
y demás aspectos que promuevan la mo-
dernización, eficiencia y desarrollo del
sector, así como controlar y vigilar su
cumplimiento.
10. Regular y, en su caso, expedir normas en
materia de seguridad nuclear y salvaguar-
das, incluyendo lo relativo al uso, pro-
ducción, explotación, aprovechamiento,
transportación, enajenación, importación
y exportación de materiales radiactivos;
además, controlar y vigilar su cumpli-
miento.
11. Llevar el catastro petrolero.
12. Los demás asuntos que le encomienden
las leyes y los reglamentos.
Secretaría de Estado Órgano administrativo
centralizado, previsto en el art. 90 constitu-
cional, cuya competencia es atender los
asuntos que la ley le asigne de una determi-
nada rama de la administración pública.

Conviene recordar aquí que ninguna se-
cretaría de Estado goza de personalidad jurí-
dica propia, ya que la calidad de persona, a
propósito del poder público, es un atributo
del Estado, en este caso de la federación
como un todo.
Antecedentes. Fue preocupación de todos los
constituyentes, a lo largo de la historia de
México, establecer los órganos que auxilia-
rían al jefe del poder ejecutivo en los asuntos
administrativos. Los documentos constitu-
cionales en esta cuestión siguen dos tenden-
cias: los de carácter centralista indican qué
secretarías o ministerios existirán, y los de
tipo federal remiten a una ley que al efecto
expida el poder legislativo.
Esos antecedentes constitucionales son
los siguientes:
1. Elementos constitucionales de 1811, que
se deben a Ignacio López Rayón. En su
punto 16 establecen los despachos de
gracia y justicia y de guerra y hacienda.
2. Constitución de Cádiz de 1812. Enumera-
ba las secretarías y remitía a un reglamen-
to para establecer las facultades de cada
una de ellas.
3. Constitución de Apatzingán de 1814. En
su art. 134 establecía tres dependencias:
guerra, hacienda y gobierno.
4. Reglamento Provisional Político del Impe-
rio Mexicano, del 10 de enero de 1823. En
su art. 32 estableció las siguientes oficinas:
interior y relaciones exteriores; justicia y
negocios eclesiásticos; hacienda, y guerra
y marina. Dentro de ese mismo régimen
jurídico existió el Reglamento Provisional
para el Gobierno Interior y Exterior de las
Secretarías de Estado y del Despacho
Universal, del 8 de noviembre de 1821.
5. La constitución federal de 1824 remitió
en su art. 117 a una ley para que ésta
Secretaría de Estado 405
fijara el número y la competencia de las
secretarías.
6. Leyes constitucionales de 1836. En este
documento se establecieron cuatro de-
pendencias: interior, guerra y marina,
hacienda y relaciones exteriores.
7. Bases Orgánicas de la República mexica-
na de 1843. En su art. 93 se establecieron
cuatro secretarías: relaciones exteriores,
gobernación y policía; justicia, negocios
eclesiásticos, instrucción pública e indus-
tria; hacienda, y guerra y marina.
8. La constitución federal de 1857, que se
promulgó el 5 de febrero y entró en
vigor el 16 de septiembre de ese año,
en su art. 86, con una redacción casi
idéntica a la que tuvo el art. 90 constitu-
cional desde 1917 hasta 1981, remitía a
una ley para los efectos de establecer
las dependencias de la administración
pública.
9. Estatuto Provisional del Imperio Mexi-
cano de 1865. En su art. 5o. indicó que
existirían los siguientes ministerios de
la casa imperial; de estado, de negocios
extranjeros y marina, de gobernación;
de justicia; de instrucción pública y
cultos; de guerra; de fomento, y de ha-
cienda.
10. La constitución federal de 1917, en su
art. 90, remitió a una ley que establecería
las secretarías y su competencia y creó
los departamentos administrativos. Ese
artículo se reformó el 21 de abril de 1981
para incluir la llamada administración
paraestatal, cuyas bases de organización
serían fijadas por la misma ley.
Dentro del vigente orden constitucional
han existido las leyes orgánicas del art. 90
que a continuación se señalan, indicando qué
secretarías se previeron en cada una de
ellas.
406 Secretaría de Estado

1. Ley de Secretarías y Departamentos de Esta ley sería el antecedente más di-

Estado, del 14 de abril de 1917, que esta- recto de la ley vigente actualmente, pues
bleció las siguientes: incluyó a otras oficinas dependientes del
poder ejecutivo, aparte de las secretarías
a) De estado, a la que le correspondían, y los departamentos.
en términos generales, las facultades Secretarias:
de las actuales secretarías de goberna-
ción y relaciones exteriores. a) Gobernación.
b) Hacienda y crédito público. b) Relaciones Exteriores.
c) Guerra y marina. c) Hacienda y Crédito Público.
d) Comunicaciones. d) Guerra y Marina.
e) Fomento. e) Seguridad Nacional.
f) Industria y comercio. f) Agricultura y Fomento.
g) Comunicaciones y Obras Públicas.
2. Ley de Secretarías y Departamentos de h) Educación Pública.
Estado, publicada el 31 de diciembre
de 1917, se promulgó el 25 del mismo Departamentos: estableció cinco, y se
mes y año. mencionan en esa voz.
Otras dependencias:
a) Gobernación.
b) Relaciones Exteriores. a) Procuraduría General de la República.
c) Hacienda y Crédito Público. b) Procuraduría del Distrito y territorios
d) Guerra y Marina. federales.
e) Agricultura y Fomento. c) Gobiernos de los territorios federales.
f) Comunicaciones y Obras Públicas.
g) Industria, Comercio y Trabajo. 4. Ley de Secretarías y Departamentos de
Estado, de 31 de diciembre de 1935.
Esta ley, de diciembre de 1917, en su Después de la breve vigencia de la ley
exposición de motivos explicaba el anterior, se expide esta nueva, que tam-
porqué del orden que seguía para men- bién habría de tener una corta vida. Es-
cionar las secretarías y los departa- tableció:
mentos, afirmando que era el momento
de dar prioridad a los asuntos internos a) Gobernación.
sobre los externos. Ese orden ha preva- b) Relaciones Exteriores.
lecido, en términos generales, hasta c) Hacienda y Crédito Público.
nuestros días, lo que ha originado, d) Guerra y Marina.
erróneamente, la creencia de que algu- e) Economía Nacional
nas dependencias tienen mayor impor- f) Agricultura y Fomento.
tancia que otras. g) Comunicaciones y Obras Públicas.
3. Ley de Secretarías de Estado, Departa- h) Educación Pública.
mentos Administrativos y demás Depen-
dencias del Poder Ejecutivo, de 6 de abril 5. Ley de Secretarías y Departamentos de Esta-
de 1934. do, del 30 de diciembre de 1939:

a) Gobernación.
b) Relaciones Exteriores.
c) Hacienda y Crédito Público.
d) Defensa Nacional.
e) Economía Nacional.
f) Agricultura y Fomento.
g) Comunicaciones y Obras Públicas.
h) Educación Pública
i) Asistencia Pública.
6. Ley de Secretarías y Departamentos de
Estado, del 21 de diciembre de 1946. Esta
ley mencionaba de manera muy breve la
competencia de cada secretaría y departa-
mento, por lo que fue necesario emitir un
reglamento, el cual se publicó el 2 de
enero de 1947 y resultó anticonstitucio-
nal, pues la disposición de la carta magna
es en el sentido de que sea una ley la que
fije los asuntos de cada dependencia.
En esa ocasión se establecieron las si-
guientes secretarías:
a) Gobernación.
b) Relaciones Exteriores.
c) Hacienda y Crédito Público.
d) Defensa Nacional.
e) Marina.
f) Economía.
g) Agricultura y Ganadería.
h) Recursos Hidráulicos.
i) Comunicaciones y Obras Públicas.
j) Educación Pública.
k) Salubridad y Asistencia.
l) Trabajo y Previsión Social.
m) Bienes Nacionales e Inspección Ad-
ministrativa.
7. Ley de Secretarías y Departamentos de
Estado, del 24 de diciembre de 1958; en
vigor el 1 de enero de 1959. Es el antece-
dente inmediato de la ley actual y estable-
cía las siguientes secretarías:
Secretaría de Estado 407
a) Gobernación.
b) Relaciones Exteriores.
c) Hacienda y Crédito Público.
d) Defensa Nacional.
e) Marina.
f) Industria y Comercio.
g) Agricultura y Ganadería.
h) Recursos Hidráulicos.
i) Comunicaciones y Transportes.
j) Obras Públicas.
k) Educación Pública.
l) Salubridad y Asistencia.
m) Trabajo y Previsión Social.
n) Patrimonio Nacional.
ñ) Presidencia.
La actual Ley Orgánica de la Administra-
ción Pública Federal, que se publicó el 29
de diciembre de 1976 y se le han hecho
reformas en 18 ocasiones: 8 de diciembre
de 1978, 4 de enero de 1982, 29 de diciem-
bre de 1982, 30 de diciembre de 1983, 21
de enero de 1985, 26 de diciembre de 1985,
14 de mayo de 1986, 24 de diciembre de
1986, 4 de enero de 1989, 22 de julio de 1991,
21 de febrero de 1992, 25 de mayo de
1992, 23 de diciembre de 1993, 28 de di-
ciembre de 1994, 19 de diciembre de 1995,
15 de mayo de 1996, 24 de diciembre de
1996 y 4 de diciembre de 1997, establece
17 secretarías de Estado y una procuradu-
ría de justicia. Entró en vigor el 1 de enero
de 1977.
Estructura interna. Sólo la adecuada ordena-
ción de los órganos de una secretaría posi-
bilitará el correcto ejercicio de la relación
jerárquica entre los cientos o miles de servi-
dores públicos que laboren en ella. Esa orde-
nación ha de posibilitar también la distribución
de facultades para el despacho de los diversos
y complejos asuntos que sean competencia de
esos entes centralizados.
408 Secretaría de Estado
La Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal establece que cada secreta-
ría cuente con subsecretarios, oficial mayor,
directores, subdirectores; jefes y subjefes
de departamento, de oficina, de sección y de
mesa; además, funcionarios previstos en el
reglamento interior y en otras disposiciones
legales, los cuales actúan con la calidad de
auxiliares de su titular. Conviene indicar que
hay directores generales y, como subalternos
de éstos, directores de área.
Esos servidores públicos estarán al frente
de oficinas ordenadas de manera piramidal,
en cuya cúspide se hallará el secretario de
Estado. Su número variará según el volumen
de asuntos a cargo de cada dependencia; tam-
bién habrá otros funcionarios, como el con-
tralor interno, o cargos específicos (procurador
fiscal y tesorero de la federación en la Secre-
taría de Hacienda y Crédito Público). En to-
dos los supuestos, serán considerados en el
presupuesto de egresos correspondiente.
Reglas comunes a las dependencias de la
administración pública centralizada federal.
Desde luego que las reglas de derecho admi-
nistrativo que se refieren a la estructura y el
funcionamiento de los entes centralizados les
son comunes a todos los órganos federales de
ese tipo; de lo contrario, la naturaleza de és-
tos sería distinta. En el derecho mexicano
encontramos una extensa lista de cuestiones
cuya regulación es uniforme para todas las
unidades centralizadas. A continuación men-
cionamos algunos de esos asuntos, los cuales
agrupamos temáticamente y cuyo estudio es
materia de los diversos cursos de nuestra
disciplina.
1. Principios generales. Las distintas unida-
des forman un todo, que es la administra-
ción pública centralizada federal, son parte
de una sola persona moral o colectiva
(Estados Unidos Mexicanos), de suerte
que ninguna de ellas goza de personali-
dad jurídica propia; todos los entes cen-
tralizados ostentan igual rango; no existe
supremacía de alguno sobre los demás;
los conflictos de competencia entre ellas
se resuelven mediante acuerdo presiden-
cial que tramita la Secretaría de Goberna-
ción. Para su mejor funcionamiento deben
proporcionarse entre sí la información
que requieran.
2. Normas relacionadas con la actividad y
órganos legislativos. Las unidades mencio-
nadas refrendan los reglamentos, decretos
y acuerdos presidenciales y están obligadas
a informar por escrito, anualmente, al con-
greso de la unión; a comparecer ante éste
para que el titular explique algún asunto de
su competencia o aclare alguna iniciativa;
a preparar los proyectos de iniciativas del
presidente de la república y a asistir al
acuerdo colectivo para solicitar la sus-
pensión de garantías en los términos del
art. 29 constitucional.
3. Cuestiones reglamentarias. Esas unida-
des se ocupan de la preparación de los
proyectos de reglamentos, acuerdos,
circulares y decretos presidenciales de su
ramo. Cada una de ellas cuenta con regla-
mento interior, manual de organización,
manuales de procedimientos y de servi-
cios al público. Pueden tener gaceta gu-
bernamental y han de demandar publicar
en el Diario Oficial de la Federación to-
dos aquellos acuerdos, circulares, decre-
tos y comunicados que trasciendan a los
particulares.
4. Aspectos orgánicos. Todas estas unidades
cuentan con una estructura jerarquizada.
Pueden tener órganos desconcentrados, y
los responsables o representantes de los
centralizados forman parte de comisiones
intersecretariales. Cuando así lo indique

la ley o el acuerdo respectivo, pueden inte-
grar los llamados gabinetes (acuerdos co-
lectivos); cuentan con oficinas periféricas
o regionales en las entidades federativas, y
ejercerán tutela administrativa o vigilancia
sobre algunos órganos paraestatales dentro
del sistema de sectorización.
5. Reglas de administración. Las unidades
mencionadas comparten un sistema inter-
no y externo de control de su actuar, lo
mismo respecto a la preparación y el uso
de su presupuesto de gastos; cuentan con
un mismo método de contabilidad y ar-
chivo; e igualmente en cuanto a informáti-
ca y publicaciones. La lista de asuntos
reglados de manera común es larga: pro-
gramación, planeación, evaluación, manejo
de bienes, expropiación, obra pública, ad-
quisiciones, arrendamientos, concentración
de ingresos, contratación de seguros y fian-
zas, etcétera.
6. Regulación acerca de empleados y fun-
cionarios. En todas estas unidades priva
un mismo sistema para el caso de suplen-
cias y delegación de facultades, métodos
de captación y nombramiento de perso-
nal, así como sueldos, sistema de segu-
ridad social, capacitación y cuestión
escalafonaria. Existe un tribunal adminis-
trativo (tribunal federal de conciliación
y arbitraje) para dirimir controversias
laborales entre el Estado y los servidores
públicos. Opera un solo sistema de res-
ponsabilidad en todas las dependencias
del poder ejecutivo federal.
Todas estas reglas comunes a las diversas
unidades federales, algunas de ellas referidas
al titular o a otros servidores públicos de esas
unidades, se encuentran en diversos ordena-
mientos de derecho positivo. Podemos citar, a
modo de ejemplo, los siguientes: Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos,
Secretaría de Estado 409
Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal; Ley del Diario Oficial de la Fe-
deración y Gacetas Gubernamentales; Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria; Ley de Información Estadística
y Geográfica; Ley de Planeación; Ley Gene-
ral de Bienes Nacionales; Ley de Expropia-
ción, Ley de Adquisiciones, Arrendamientos
y Servicios del Sector Público; Ley de Ingre-
sos de la Federación; presupuesto de egresos
de la federación; Ley Federal de los Trabaja-
dores al Servicio del Estado, Reglamentaria
del apartado B del artículo 123 Constitucio-
nal; Ley del Instituto de Seguridad y Servi-
cios Sociales de los Trabajadores del Estado;
Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos; Ley Federal de Respon-
sabilidades Administrativas de los Servido-
res Públicos.
Las secretarías de Estado en la actualidad.
De acuerdo con el párr. II del art. lo. de la
Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal, la administración pública centra-
lizada la conforman la presidencia de la re-
pública, las secretarías de Estado y los
departamentos administrativos. Esta disposi-
ción se contradice con el art. 2o. de la misma
ley, que considera integrantes de la organi-
zación sólo a las secretarías y a los departa-
mentos. Por otra parte, es criticable que la
ley estime como órgano a la presidencia de
la república, ya que ésta no puede ser una
dependencia de sí misma.
Una vez anotadas las observaciones ante-
riores, pasemos a enumerar los organismos
que forman la administración centralizada
federal, según el art. 26 de la citada ley:
1. Secretaría de Agricultura, Ganadería, De-
sarrollo Rural, Pesca y Alimentación.
2. Secretaría de Comunicaciones y Trans-
portes.
410 Secretaría de Gobernación
3. Secretaría de la Defensa Nacional.
4. Secretaría de Desarrollo Social.
5. Secretaría de Economía.
6. Secretaría de la Función Pública.
7. Secretaría de Educación Pública.
8. Secretaría de Energía.
9. Secretaría de Gobernación.
10. Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-
blico.
11. Secretaría de Marina.
12. Secretaría de Medio Ambiente y Recur-
sos Naturales.
13. Secretaría de la Reforma Agraria.
14. Secretaría de Relaciones Exteriores.
15. Secretaría de Salud.
16. Secretaría de Seguridad Pública.
17. Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
18. Secretaría de Turismo.
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mexicano, 30a. ed., Porrúa, México, 1996.
Secretaría de Gobernación Ente centralizado
cuya competencia, según el art. 27 de la
LOAPF, es:
1. Presentar ante el congreso de la unión las
iniciativas de ley del presidente de la re-
pública.
2. Publicar las leyes y los decretos que
expidan el congreso de la unión, algu-
na de sus cámaras o el presidente de la
república.
3. Dirigir el Diario Oficial de la Federación.
4. Vigilar el cumplimiento de los preceptos
constitucionales por parte de las autorida-
des, especialmente en lo que se refiere a
las garantías individuales, y dictar las
medidas administrativas que se requieran
al respecto.
5. Cuidar el cumplimiento de las disposicio-
nes jurídicas sobre culto religioso y
disciplina externa, dictando las medidas
procedentes.
6. Aplicar el art. 33 de la constitución
federal.
7. Conducir las relaciones del poder ejecuti-
vo con los otros dos poderes de la unión,
con los gobiernos de los estados y con los
ayuntamientos, y ante los organismos
autónomos.
8. Tramitar lo relativo al ejercicio de las fa-
cultades que otorga al ejecutivo la consti-
tución, sobre nombramientos, renuncias y
licencias de los ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, y de los
consejeros de la judicatura federal.
9. Conducir la política poblacional, excepto
colonización, asentamientos humanos y
turismo.
10. Compilar los ordenamientos jurídicos de
la federación, de los estados y municipios
y dar datos de ellos a través de sistemas
electrónicos.
11. Tramitar lo relacionado con los nom-
bramientos, remociones, renuncias y
licencias de los secretarios y jefes de de-
partamento, y del procurador general de
la república.
 Secretaría de Hacienda y Crédito Público
12. Intervenir en los nombramientos, destitu-
ciones, renuncias y jubilaciones de funcio-
narios que no se atribuyan expresamente a
otras dependencias.
13. Llevar el registro de autógrafos de los
funcionarios de la federación y de los go-
bernadores de los estados, y legalizar sus
firmas.
14. Conducir las relaciones del gobierno fe-
deral con el tribunal federal de concilia-
ción y arbitraje.
15. Administrar las islas de jurisdicción
federal (en dichas islas regirán las le-
yes de la unión y tendrán jurisdicción
los tribunales federales con mayor cer-
canía).
16. Manejar el servicio nacional de identifi-
cación personal.
17. Administrar el archivo general de la
nación.
18. Ejercer el derecho de expropiación en
aquellos casos no encomendados a otra
dependencia.
19. Vigilar que las publicaciones impresas,
las transmisiones de radio y televisión
y las películas cinematográficas se man-
tengan dentro de los límites del respeto
a la vida privada, la paz y moral pública
y la dignidad personal, y no ataquen los
derechos de terceros, ni provoquen la
comisión de delitos o perturben el orden
público.
20. Autorizar y vigilar el juego, las apuestas,
las loterías y las rifas.
21. Compilar las normas que impongan mo-
dalidades a la propiedad privada, dictadas
por interés público.
22. Conducir las relaciones políticas del po-
der ejecutivo con los partidos y agrupa-
ciones políticos, con las organizaciones
sociales y con las asociaciones religiosas.
23. Fomentar el desarrollo político, promover
la participación ciudadana y favorecer las
411
condiciones que permitan acuerdos polí-
ticos y consensos sociales para que, en
los términos de la constitución y de las
leyes, se mantengan las condiciones de
gobernabilidad.
24. Establecer y manejar el sistema de inves-
tigación e información que contribuya a
preservar la integridad y estabilidad del
estado mexicano.
25. Conducir y poner en ejecución, en coor-
dinación con las autoridades de los go-
biernos de los estados, con los gobiernos
municipales y con las dependencias y
entidades de la administración pública,
las políticas y los programas de protec-
ción civil del ejecutivo para la prevención,
auxilio, recuperación y apoyo a la pobla-
ción en situaciones de desastre y convenir
con instituciones de los sectores privado
y social las acciones conducentes al mis-
mo objetivo.
26. Formular, normar, coordinar y vigilar las
políticas para la participación de la mu-
jer en el desarrollo, así como propiciar
la coordinación interinstitucional para la
realización de programas en esa materia.
27. Establecer el calendario oficial.
28. Conducir la política interior que no com-
peta a otra dependencia.
29. Formular, regular y conducir la política
de comunicación social del gobierno y las
relaciones con los medios de información
masiva.
30. Orientar, autorizar, coordinar, supervisar
y evaluar los programas de comunicación
social de las entidades y dependencias
federales.
31. Los demás renglones que le asignen las
leyes y los reglamentos.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Ente centralizado federal cuya competencia,
según el art. 31 de la LOAPF, es:
412 Secretaría de Hacienda y Crédito Público
1. Proyectar y coordinar la planeación del
desarrollo y elaborar, con la participa-
ción de los grupos interesados, el plan
nacional.
2. Proyectar y calcular los ingresos de la
federación y de las entidades paraestata-
les, considerando las necesidades del
gasto público, la utilización razonable
del crédito público y la sanidad financie-
ra de la administración pública.
3. Estudiar y formular los proyectos de dis-
posiciones fiscales y de la ley de ingresos
de la federación.
4. Dirigir la política monetaria y crediticia.
5. Manejar la deuda pública de la federación
y del Distrito Federal.
6. Realizar o autorizar las operaciones en
que se haga uso del crédito público.
7. Coordinar, evaluar y vigilar el sistema
bancario del país, que comprende al ban-
co central, a la banca nacional de desarro-
llo y las demás instituciones encargadas
de prestar el servicio de banca y crédito.
8. Ejercer la competencia que le señale la
ley en materia de seguros, fianzas, valores
y de organizaciones y actividades auxilia-
res del crédito.
9. Determinar los criterios y montos de los
estímulos fiscales, escuchando para ello a
las dependencias correspondientes y ad-
ministrar su aplicación en los casos en
que no competa a otra secretaría.
10. Establecer y revisar los precios y las tari-
fas de los bienes y servicios de la admi-
nistración pública, o bien, las bases para
fijarlos, escuchando a la Secretaría de
Economía y con la participación de las
dependencias que corresponda.
11. Cobrar las contribuciones, productos y
aprovechamientos federales en los térmi-
nos de las leyes aplicables y vigilar y
asegurar el cumplimiento de las disposi-
ciones fiscales.
12. Dirigir las aduanas y sus servicios.
13. Representar el interés de la federación en
procesos fiscales.
14. Proyectar y calcular los egresos federales
y de la administración pública paraesta-
tal, haciéndolos compatibles con la dis-
ponibilidad de recursos y en atención a
las necesidades y políticas del desarrollo
nacional.
15. Formular el programa del gasto público
federal y el proyecto de presupuesto de
egresos y presentarlos, previo acuerdo
del presidente.
16. Evaluar y autorizar los programas de in-
versión pública de las dependencias y
entidades de la administración pública.
17. Llevar a cabo las tramitaciones y los re-
gistros que requiera la vigilancia y eva-
luación del gasto público federal y de los
presupuestos de egresos.
18. Elaborar la cuenta anual de la hacienda
pública federal.
19. Coordinar y desarrollar los servicios de es-
tadística y de información geográfica; esta-
blecer las normas para la organización,
funcionamiento y coordinación de los
sistemas estadísticos y de información
geográfica, así como normar y coordinar
los servicios de informática de las depen-
dencias y entidades de la administración
pública.
20. Fijar los lineamientos para la elaboración
de la documentación necesaria para el
informe presidencial e integrar dicha do-
cumentación.
21. Opinar, previamente a su expedición,
sobre las normas y los lineamientos en
materia de adquisiciones, arrendamientos
y desincorporación de activos, servicios y
ejecución de obras públicas de la admi-
nistración pública.
22. Vigilar el cumplimiento de las obligacio-
nes derivadas de la materia de planeación,

así como de programación, presupuesta-
ción, contabilidad y evaluación.
23. Ejercer el control presupuestal de los
servicios personales, así como, en forma
conjunta con la Secretaría de la Función
Pública, aprobar las estructuras orgánicas
y ocupacionales de las dependencias y
entidades de la administración pública
federal y sus modificaciones; establecer
lineamientos en materia de administra-
ción de personal.
24. Las demás cuestiones que le atribuyan
otras leyes y los reglamentos.
Secretaría de la Defensa Nacional Ente cen-
tralizado federal cuya competencia, según el
art. 29 de la LOAPF, es:
1. Administrar y preparar al ejército y la
fuerza aérea.
2. Organizar el servicio militar nacional.
3. Organizar las reservas del ejército y de la
fuerza aérea, e impartirles la instrucción
técnica militar necesaria.
4. Manejar el activo del ejército y la fuerza
aérea, y los contingentes armados que no
constituyan la guardia nacional de los
estados.
5. Conceder licencias y retiros, e intervenir
en las pensiones de los integrantes del
ejército y de la fuerza aérea.
6. Manejar la movilización del país en caso
de guerra; formular y ejecutar, en su caso,
los planes y órdenes necesarios para la
defensa de la república y dirigir la defen-
sa civil.
7. Construir y preparar toda clase de recin-
tos militares para uso del ejército y de la
fuerza aérea, así como la administración
y conservación de cuarteles y hospitales y
demás instalaciones militares.
8. Asesorar militarmente la construcción de
vías de comunicación terrestres y aéreas.
Secretaría de la Función Pública 413
9. Administrar los almacenes del ejército y
de la fuerza aérea.
10. Administrar la justicia militar.
11. Intervenir en los indultos de los delitos
del fuero militar.
12. Los servicios de sanidad militar.
13. La educación profesional de los miem-
bros del ejército y de la fuerza aérea y
coordinar, en su caso, la instrucción mili-
tar de la población civil.
14. Adquirir y fabricar armamento, municiones,
vestuario y demás materiales y elementos
destinados al ejército y a la fuerza aérea.
15. Inspeccionar los servicios del ejército y
de la aviación militar.
16. Intervenir en la expedición de permisos
para la portación de armas de fuego, con
objeto de que no incluyan las armas prohi-
bidas por la ley, y aquellas que la nación
reserve para el uso exclusivo del ejército y
armada, con excepción de las que porten
los empleados federales, así como vigilar
y expedir permisos para el comercio,
transporte y almacenamiento de armas de
fuego, municiones, explosivos, agresivos
químicos, artificios y material estratégico.
17. Intervenir en la importación y exporta-
ción de armas de fuego, municiones, ex-
plosivos, agresivos químicos, artificios y
material estratégico.
18. Intervenir en el otorgamiento de permi-
sos para expediciones científicas extran-
jeras en el territorio nacional.
19. Proporcionar los servicios auxiliares que
requieran el ejército y la fuerza aérea, así
como los servicios civiles que a dichas
fuerzas les señale el ejecutivo.
20. Los demás rubros que le atribuyan las
leyes y los reglamentos.
Secretaría de la Función Pública Ente centra-
lizado federal cuya competencia, según el
art. 37 de la LOAPF, es:
414 Secretaría de la Función Pública
1. Establecer el sistema de control y evalua-
ción gubernamental, inspeccionar el ejer-
cicio del gasto público federal y su
congruencia con los presupuestos de
egresos.
2. Expedir las normas que regulen los pro-
cedimientos de control de la administra-
ción pública, para lo cual podrá requerir
de las dependencias competentes la expe-
dición de normas complementarias para
el control administrativo.
3. Vigilar el cumplimiento de las normas de
control y fiscalización, así como asesorar
y apoyar a los órganos de control interno
de las dependencias y entidades de la
administración pública.
4. Establecer las bases para la realización de
auditorías en las dependencias y entidades
de la administración pública, así como
realizar las auditorías que se requieran a
las dependencias y entidades en sustitu-
ción o apoyo de sus propias unidades de
control.
5. Vigilar el cumplimiento, por parte de las
dependencias y entidades de la adminis-
tración pública, de las disposiciones en
materia de planeación, presupuestación,
ingresos, financiamiento, inversión, pa-
trimonio, fondos y valores.
6. Organizar y coordinar el desarrollo ad-
ministrativo integral en las dependencias
y entidades de la administración públi-
ca, a fin de que los recursos y los pro-
cedimientos técnicos de la misma sean
aprovechados y aplicados con criterios
de eficiencia, buscando la eficacia, des-
centralización, desconcentración y sim-
plificación administrativa. Para ello,
podrá realizar o encomendar las inves-
tigaciones y análisis necesarios sobre
estas materias, y dictar las disposicio-
nes administrativas necesarias al efec-
to, tanto para las dependencias como
para las entidades de la administración
pública.
7. Realizar, por sí o a solicitud de la Secre-
taría de Hacienda y Crédito Público o de
la coordinadora del sector correspon-
diente, auditorías y evaluaciones a las
dependencias y entidades de la adminis-
tración pública, con el objeto de promo-
ver la eficiencia en su gestión y propiciar
el cumplimiento de los objetivos conteni-
dos en sus programas.
8. Inspeccionar y vigilar, directamente a
través de los órganos de control, que
las dependencias y entidades de la ad-
ministración pública cumplan con las
disposiciones en materia de sistemas
de registro y contabilidad, contrata-
ción y remuneraciones de personal,
adquisiciones, arrendamientos, servi-
cios y ejecución de la obra pública, con-
servación, uso, destino, afectación,
enajenación y baja de bienes muebles e
inmuebles, almacenes y demás recursos
materiales de la administración pública
federal.
9. Opinar, previamente a su expedición,
sobre los proyectos de normas de contabi-
lidad y de control en materia de progra-
mación, presupuestación, administración
de recursos, así como sobre los proyec-
tos de normas en materia de contratación
de deuda y manejo de fondos y valores
que formule la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público.
10. Designar a los auditores externos de las
entidades, así como normar y controlar su
actividad.
11. Designar, para el mejor control y evalua-
ción gubernamentales, delegados de la
propia secretaría ante las dependencias y
órganos desconcentrados de la adminis-
tración pública centralizada, y comisarios
en los órganos de gobierno y vigilancia

de las entidades de la administración pú-
blica paraestatal.
12. Nombrar y remover de manera discrecio-
nal a las personas que habrán de actuar
como titulares de las áreas de control de
las dependencias y entidades de la admi-
nistración pública; tanto en este caso
como en los dos puntos anteriores, las
personas propuestas o designadas debe-
rán reunir los requisitos que establezca la
secretaría.
13. Colaborar con la auditoría superior de la
federación para el establecimiento de los
procedimientos que permitan a ambos
órganos el cumplimiento de sus respecti-
vas tareas.
14. Informar periódicamente al ejecutivo so-
bre el resultado de la evaluación de la
gestión de las dependencias y entidades
de la administración pública, así como de
aquellas que hayan sido objeto de fiscali-
zación, e informar a las autoridades com-
petentes, cuando proceda, del resultado
de tales intervenciones y, en su caso, dic-
tar las acciones para corregir las irregula-
ridades detectadas.
15. Recibir y registrar las declaraciones pa-
trimoniales de los servidores públicos de
la administración pública, y verificar su
contenido mediante las investigaciones
pertinentes de acuerdo con las disposicio-
nes aplicables.
16. Atender las quejas e inconformidades
que presenten los particulares con motivo
de convenios que celebren con las depen-
dencias y entidades de la administración
pública, salvo los casos en que otras leyes
establezcan medios de impugnación dife-
rentes.
17. Conocer e investigar las conductas de los
servidores públicos que puedan constituir
responsabilidades administrativas; apli-
car las sanciones que correspondan y, en
Secretaría de la Función Pública 415
su caso, efectuar las denuncias ante el
ministerio público, prestándole para tal
efecto la colaboración que le fuere re-
querida.
18. Autorizar, junto con la Secretaría de Ha-
cienda y Crédito Público, en el ámbito de
sus respectivas competencias, las estruc-
turas orgánicas y ocupacionales de las
dependencias y entidades de la adminis-
tración pública y sus modificaciones, así
como registrar dichas estructuras para
efectos de desarrollo y modernización de
los recursos humanos.
19. Establecer normas y políticas para adqui-
siciones, arrendamientos, desincorpora-
ción de activos, servicios y obras públicas
de la administración pública federal.
20. La política inmobiliaria de la adminis-
tración pública, salvo lo que se refiere a
playas, zona marítimo terrestre, terre-
nos ganados al mar o cualquier depósito
de aguas marítimas y demás zonas fe-
derales.
21. Expedir normas, autorizar y, en su caso,
construir, rehabilitar, conservar o admi-
nistrar directamente o a través de terce-
ros, los edificios públicos y, en general,
los bienes inmuebles de la federación, a
fin de obtener el mayor provecho del uso
y goce de los mismos. Para tal efecto, la
secretaría podrá coordinarse con estados
y municipios, o bien con los particulares y
con otros países.
22. Administrar los inmuebles de propiedad
federal, cuando no estén asignados a otra
dependencia o entidad.
23. Regular la adquisición, arrendamiento,
enajenación, destino o afectación de los
bienes inmuebles de la administración pú-
blica federal y, en su caso, representar el
interés de la federación; así como expedir
las normas para la formulación de inventa-
rios y para la realización y actualización
416 Secretaría de la Reforma Agraria
de los avalúos sobre dichos bienes que
realice la propia secretaría, o bien, terceros
debidamente autorizados para ello.
24. Llevar el registro público de la propiedad
inmueble federal y el inventario general
de ésta.
25. Reivindicar la propiedad de la federación,
por conducto del procurador general de
la república.
26. Los demás asuntos que le encomienden la
legislación y los reglamentos.
Secretaría de la Reforma Agraria Ente cen-
tralizado federal cuya competencia, según el
art. 41 de la LOAPF, es:
1. Aplicar las disposiciones agrarias del
art. 27 constitucional, así como las leyes
agrarias y sus reglamentos.
2. Conceder o ampliar, en términos de ley,
las dotaciones o restituciones de tierra y
aguas a los núcleos de población.
3. Crear nuevos centros de población agrí-
cola y dotarlos de tierras, aguas y de la
zona urbana ejidal.
4. Participar en la titulación y el parcela-
miento ejidal.
5. Administrar el registro agrario nacional,
así como el catastro de las propiedades
ejidales, comunales e inafectables.
6. Conocer de los asuntos relativos a los lí-
mites y el deslinde de las tierras ejidales
y comunales.
7. Hacer el reconocimiento y la titulación de
tierras y aguas comunales.
8. Resolver las cuestiones relacionadas con
los problemas de los núcleos de pobla-
ción ejidal y de bienes comunales en lo
que no corresponda a otras dependencias
o entidades, con la participación de las
autoridades estatales y municipales.
9. Cooperar con las autoridades competen-
tes en la realización de los programas de
conservación de tierras y aguas en ejidos
y comunidades.
10. Proyectar los programas de colonización
ejidal, para realizarlos promoviendo el
mejoramiento de la población rural y, en
especial, de la población ejidal exceden-
te, escuchando la opinión de la Secretaría
de Desarrollo Social.
11. Administrar los terrenos baldíos, nacio-
nales y demasías.
12. Ejecutar los acuerdos que dicte el presi-
dente de la república en materia agraria,
así como resolver los asuntos correspon-
dientes a la organización ejidal.
13. Las demás actividades que le fijen las
leyes y los reglamentos.
Secretaría de Marina Ente centralizado fede-
ral cuya competencia, según el art. 30 de la
LOAPF, es:
1. Administrar y preparar la armada.
2. Manejar el activo y las reservas de la
armada.
3. Otorgar licencias y retiros e intervenir
en las pensiones de los miembros de la
armada.
4. Ejercer la soberanía en aguas territoria-
les, así como la vigilancia de las costas,
vías navegables, islas y la zona económi-
ca exclusiva.
5. Administrar y operar el servicio de aero-
náutica naval militar.
6. Dirigir la educación naval.
7. Administrar el servicio de policía ma-
rítima.
8. Inspeccionar los servicios de la armada
de México.
9. Construir y conservar las obras portuarias
que requiera la armada.
10. Establecer y operar los almacenes y esta-
ciones de combustibles y lubricantes de
la armada.
 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
11. Realizar trabajos topohidrográficos de
las costas, islas, puertos y vías navega-
bles, así como organizar el archivo de
cartas marítimas y las estadísticas co-
rrespondientes.
12. Intervenir en el otorgamiento de permi-
sos para expediciones científicas extran-
jeras en aguas nacionales.
13. Participar en la administración de la jus-
ticia militar.
14. Construir, mantener y operar astilleros,
diques, varaderos y establecimientos
navales destinados a los navíos de la
armada.
15. Asesorar militarmente los proyectos de
construcción de vías generales de comu-
nicación por agua.
16. Proporcionar los servicios de sanidad naval.
17. Programar y ejecutar, directamente o en
colaboración con otras dependencias e
instituciones, la actividad de investiga-
ción oceanográfica en las aguas de juris-
dicción federal.
18. Organizar el archivo de información
oceanográfica.
19. Los demás que le atribuyan las leyes y
los reglamentos.
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales Ente centralizado federal cuya
competencia, según el art. 32 bis de la
LOAPF, es:
1. La protección, restauración y conserva-
ción de los ecosistemas y recursos natura-
les, bienes y servicios ambientales, con el
fin de propiciar su aprovechamiento y
desarrollo sustentable.
2. La política federal en materia de recursos
naturales, siempre que no estén encomen-
dados a otra dependencia, así como en
materia de ecología, saneamiento am-
biental, agua, regulación ambiental del
417
desarrollo urbano, con la participación
que corresponda a otras dependencias y
entidades.
3. Administrar y regular el uso y fomentar el
aprovechamiento sustentable de los re-
cursos naturales que correspondan a la
federación, con excepción de petróleo y
todos los carburos de hidrógeno, líquidos,
sólidos y gaseosos, así como minerales
radiactivos.
4. Establecer, con la participación que co-
rresponda a otras dependencias y a las
autoridades estatales y municipales, nor-
mas sobre la preservación y restauración
de la calidad del ambiente; sobre los
ecosistemas naturales; sobre el aprove-
chamiento sustentable de los recursos
naturales y de la flora y fauna silvestre,
terrestre y acuática; sobre descargas de
aguas residuales, y en materia minera, y
sobre materiales y residuos sólidos y pe-
ligrosos.
5. Vigilar y estimular, en coordinación con
otras autoridades el cumplimiento de las
leyes, normas oficiales y programas rela-
cionados con los recursos naturales, am-
biente, aguas, bosques, flora y fauna
silvestre, terrestre y acuática, y demás
materias competencia de la secretaría, así
como, en su caso, imponer las sanciones
que procedan.
6. Proponer al ejecutivo el establecimiento
de áreas naturales protegidas, y promo-
ver, para su administración y vigilancia,
la participación de autoridades federales
o locales y de universidades, centros de
investigación y particulares.
7. Organizar y administrar áreas naturales
protegidas, y supervisar las labores de
conservación y protección de dichas
áreas, cuando su administración recaiga
en gobiernos estatales y municipales o en
personas físicas o morales.
418 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
8. Ejercer la propiedad de la federación en
las playas, zona marítimo-terrestre y te-
rrenos ganados al mar.
9. Intervenir en foros internacionales res-
pecto de las materias competencia de la
secretaría, con la participación corres-
pondiente de la Secretaría de Relaciones
Exteriores, y proponer a ésta la celebra-
ción de tratados internacionales en tales
materias.
10. Promover el ordenamiento ecológico del
territorio del país, en coordinación con
las autoridades federales, estatales y mu-
nicipales, y con la participación de los
gobernados.
11. Evaluar y dictaminar las manifestaciones
de impacto ambiental de los proyectos de
desarrollo que le presenten los sectores
público, social y privado; resolver acerca
de los estudios de riesgo ambiental y de
los programas para la prevención de acci-
dentes con incidencia ecológica.
12. Elaborar, promover y difundir las tecnolo-
gías y formas de uso requeridas para el
aprovechamiento sustentable de los ecosis-
temas, y sobre la calidad ambiental de los
procesos productivos y de los servicios.
13. Programas de reforestación y restaura-
ción ecológica, con la cooperación de
otras autoridades; en coordinación, en su
caso, con la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación.
14. Evaluar la calidad del ambiente y esta-
blecer y promover el sistema de infor-
mación ambiental, que incluirá los
sistemas de monitoreo atmosférico, de
suelos y de cuerpos de agua de jurisdic-
ción federal, y los inventarios de recur-
sos naturales y de fauna silvestre; con
la cooperación de las autoridades esta-
tales y municipales, las instituciones de
investigación y educación superior, y las
dependencias y entidades competentes
en ello.
15. Desarrollar y promover procedimientos
de valuación económica del capital natu-
ral y de los bienes y servicios ambientales
que éste presta, y cooperar con dependen-
cias y entidades para desarrollar un siste-
ma integrado de inventario ambiental y
económico.
16. La política sobre cambio climático y pro-
tección de la capa de ozono.
17. Fomentar la participación social y de la
comunidad científica en la formulación,
aplicación y vigilancia de la política am-
biental, y convenir acciones con los sec-
tores social y privado para la protección y
restauración del ambiente.
18. Levantar el censo de predios forestales y
silvopastoriles y de sus productos; orga-
nizar y manejar la cartografía y estadísti-
ca forestal, así como llevar el registro y
cuidar la conservación de los árboles his-
tóricos y notables.
19. Proponer y en su caso resolver acerca de
vedas forestales y de caza, de conformi-
dad con la legislación aplicable, y esta-
blecer el calendario cinegético y el de
aves canoras y de ornato.
20. Imponer las restricciones sobre la circu-
lación o tránsito por el territorio nacional
de especies de la flora y fauna silvestres
procedentes del o destinadas al extranje-
ro, y promover ante la Secretaría de Eco-
nomía el establecimiento de medidas de
regulación o restricción a su importación
o exportación, cuando se requiera para su
conservación o aprovechamiento.
21.Dirigir los trabajos y servicios meteoro-
lógicos climatológicos, hidrológicos y
geohidrológicos, así como el sistema
meteorológico nacional y participar en
los convenios internacionales relativos
a ellos.
 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
22. Proyectos de formación, capacitación y
actualización para mejorar la capacidad
de gestión ambiental y el uso sustentable de
recursos naturales; estimular que las ins-
tituciones de educación superior y los
centros de investigación realicen forma-
ción de especialistas, proporcionen cono-
cimientos ambientales e impulsen la
investigación científica y tecnológica en
la materia; fomentar que los organismos
de promoción de la cultura y los medios de
comunicación social contribuyan a la
formación de actividades y valores de
protección ambiental y de conservación
del patrimonio natural; y, en coordina-
ción con la Secretaría de Educación
Pública, fortalecer los contenidos am-
bientales de planes y programas de estu-
dio y los materiales de enseñanza de los
diversos niveles de modalidades de
educación.
23. Organizar, dirigir y reglamentar los tra-
bajos de hidrología en cuencas, cauces y
álveos de aguas federales, tanto superfi-
ciales como subterráneos, conforme a la
ley.
24. Administrar y reglamentar el aprovecha-
miento de cuencas hidráulicas, vasos,
manantiales y aguas de propiedad federal,
y de las zonas federales correspondientes,
con exclusión de las que se atribuyan a
otra dependencia; establecer y vigilar el
cumplimiento de las condiciones particu-
lares que deban satisfacer las de aguas
residuales, cuando sean de jurisdicción
federal; autorizar, en su caso, el verti-
miento de aguas residuales en el mar, en
coordinación con la Secretaría de Marina,
cuando provenga de fuentes móviles o
plataformas fijas; en cuencas, cauces y
demás depósitos de aguas de propiedad
federal; y promover y, en su caso, ejecutar
y operar la infraestructura y los servicios
419
necesarios para el mejoramiento de la
calidad del agua en las cuencas.
25. Proyectar, construir y conservar, con la
participación que corresponda a la Secre-
taría de Agricultura, Ganadería, Desarro-
llo Rural, Pesca y Alimentación, las obras
de riego, desecación, drenaje, defensa y
mejoramiento de terrenos y las de peque-
ña irrigación, de acuerdo con los progra-
mas formulados y que competa realizar a
la federación por sí o en cooperación
con las autoridades estatales y municipa-
les o de particulares.
26. Conservar las corrientes, lagos y lagunas
de jurisdicción federal; la protección de
cuencas alimentadoras y las obras de co-
rrección torrencial.
27. Administrar el sistema hidrológico del
valle de México.
28. Controlar los ríos y demás corrientes y
ejecutar las obras necesarias de defensa
contra inundaciones.
29. Administrar los sistemas nacionales de
riego, con la intervención de los usuarios,
en los términos que lo determinen las le-
yes; en coordinación, en su caso, con la
Secretaría de Agricultura, Ganadería, De-
sarrollo Rural, Pesca y Alimentación.
30. Realizar las obras hidráulicas que deri-
ven de tratados internacionales
31. Intervenir, en su caso, en la dotación de
agua a los centros de población e indus-
trias; fomentar y apoyar el desarrollo de
los sistemas de agua potable, drenaje, al-
cantarillado y tratamiento de aguas resi-
duales que realicen las autoridades
locales; así como programar, proyectar,
construir, administrar y conservar por sí,
o mediante el otorgamiento de la asigna-
ción o concesión que en su caso se re-
quiera, o en los términos del convenio
que se celebre, las obras y servicios de
captación, potabilización, tratamiento
420 Secretaría de Relaciones Exteriores
de aguas residuales, conducción y sumi-
nistro de aguas federales.
32. Participar con la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público en la determinación
de los criterios para el establecimiento de
los estímulos fiscales y financieros para
el aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales y el cuidado del am-
biente.
33. Otorgar contratos, concesiones, licencias,
permisos, autorizaciones, asignaciones, y
reconocer derechos según corresponda,
en materia de aguas, forestal, ecológica,
explotación de la flora y fauna silvestres,
y sobre playas, zona marítimo-terrestre y
terrenos ganados al mar.
34. Diseñar y operar, con la participación
que competa a otras dependencias y enti-
dades, la adopción de instrumentos eco-
nómicos para la protección, restauración
y conservación del ambiente.
35. La demás que le atribuyan las leyes y los
reglamentos.
Secretaría de Relaciones Exteriores Ente cen-
tralizado federal cuya competencia, según el
art. 28 de la LOAPF, es:
1. Promover, propiciar y asegurar la coordi-
nación de acciones en el exterior de las
dependencias y entidades federales; y sin
afectar la competencia que a cada una de
ellas corresponda, conducir la política
exterior, para lo cual intervendrá en los
tratados, acuerdos y convenciones en
los que el país sea parte.
2. Dirigir el servicio exterior en sus aspec-
tos diplomático y consular en los términos
de la ley y, por medio de los agentes del
mismo servicio, velar en el extranjero por
el buen nombre de México; impartir pro-
tección a los mexicanos; cobrar derechos
consulares e impuestos; ejercer funciones
notariales, de registro civil, de auxilio
judicial y las demás tareas que señalan
las leyes, y adquirir, administrar y conser-
var las propiedades de la federación en el
extranjero.
3. Intervenir en lo relativo a comisiones,
congresos, conferencias y exposicio-
nes internacionales de que el país for-
me parte.
4. Intervenir en las cuestiones relacionadas
con los límites y aguas internacionales.
5. Conceder a los extranjeros las licencias
y autorizaciones que requieran para ad-
quirir el dominio de las tierras, aguas y
sus accesiones en la República mexica-
na; obtener concesiones y celebrar con-
tratos, intervenir en la explotación de
recursos naturales o para invertir o parti-
cipar en sociedades mexicanas, así como
conceder permisos para la constitución
de éstas o reformar sus estatutos o ad-
quirir bienes inmuebles o derechos
sobre ellos.
6. Llevar el registro de las operaciones rea-
lizadas conforme al punto precedente.
7. Intervenir en las cuestiones relacionadas
con nacionalidad y naturalización.
8. Guardar y usar el gran sello de la nación.
9. Coleccionar los autógrafos de los docu-
mentos diplomáticos.
10. Legalizar las firmas de los documentos
que deban producir efectos en el extranje-
ro, y de los documentos extranjeros que
deban producirlos en México.
11. Intervenir, por medio del procurador ge-
neral de la república, en la extradición y
en los exhortos internacionales o cargas
rogatorias para hacerlos llegar a su desti-
no, previo examen de que llenen los re-
quisitos para su diligenciación y de su
procedencia o improcedencia, para hacer-
lo del conocimiento de las autoridades
judiciales.

12. Las demás actividades que le asignen las
leyes y los reglamentos.
Secretaría de Salud Ente centralizado federal
cuya competencia, según el art. 39 de la
LOAPF, es:
1. Establecer la política en materia de asis-
tencia social, servicios médicos y salubri-
dad general, con excepción de lo relativo
al saneamiento del ambiente; y coordinar
los programas de servicios de salud de la
administración pública federal, así como
los agrupamientos por tareas y programas
afines que se determinen.
2. Crear y administrar establecimientos de
salubridad, de asistencia pública y de te-
rapia social en cualquier lugar del país y
organizar la asistencia pública en el Dis-
trito Federal.
3. Aplicar a la asistencia pública los fondos
que le proporcionen Lotería Nacional y
Pronósticos para la Asistencia Pública,
y administrar el patrimonio de la benefi-
cencia pública en el Distrito Federal, a
fin de apoyar los programas de servicios
de salud.
4. Organizar y vigilar las instituciones de
beneficencia privada, e integrar sus patro-
natos, respetando la voluntad de los fun-
dadores.
5. Administrar los bienes y fondos que el
gobierno destine para la atención de los
servicios de asistencia pública.
6. Planear, normar, coordinar y evaluar el
sistema nacional de salud y proveer la
participación de las dependencias y en-
tidades públicas que presten servicios
de salud, a fin de asegurar el derecho a
la protección de la salud. Asimismo,
propiciará y coordinará la participación
de los sectores social y privado en di-
cho sistema y determinará la política y
Secretaría de Salud 421
acciones de inducción y concertación
correspondientes.
7. Planear, normar y controlar los servicios de
atención médica, salud pública, asistencia
social y regulación sanitaria que correspon-
dan al sistema nacional de salud.
8. Dictar las normas a que quedará sujeta la
prestación de servicios de salud en las
materias de salubridad, incluyendo las de
asistencia social, por parte de los sectores
público, social y privado, y verificar su
cumplimiento.
9. Administrar servicios sanitarios genera-
les en toda la república.
10. La policía sanitaria de la república, con
excepción de la agropecuaria, salvo cuan-
do se trate de preservar la salud humana.
11. La policía sanitaria especial en los puer-
tos, costas y fronteras, con excepción de
la agropecuaria, salvo cuando afecte o
pueda afectar la salud de seres humanos.
12. Realizar el control higiénico sobre la
preparación, posesión, uso, suministro,
importación, exportación y circulación de
comestibles y bebidas.
13. Controlar la preparación, aplicación, im-
portación y exportación de productos bio-
lógicos, excepto los de uso veterinario.
14. Regular la higiene veterinaria en lo que
se relaciona con los alimentos que pue-
dan afectar la salud humana.
15. Controlar la preparación, posesión, uso,
suministro, importación, exportación y
distribución de drogas y productos medi-
cinales, a excepción de los de uso vete-
rinario que no estén comprendidos en la
convención de Ginebra.
16. Poner en vigor las medidas necesarias
para luchar contra las enfermedades
transmisibles, contra las plagas sociales
que afecten la salud, contra el alcoholis-
mo y las toxicomanías y otros vicios, y
contra la mendicidad.
422 Secretaría de Seguridad Pública
17. Medidas tendientes a conservar la salud
y la vida de los trabajadores y la higiene
industrial, con excepción de lo que se
relaciona con la previsión social en el
trabajo.
18. Administrar las escuelas, institutos y ser-
vicios de higiene establecidos por la
federación, excluyendo aquellos que se
relacionen exclusivamente con la sanidad
animal.
19. Organizar congresos y reuniones cuya te-
mática sea de índole sanitaria o asistencial.
20. Prestar los servicios de su competencia,
directamente o en coordinación con los
gobiernos de las entidades federativas y
del Distrito Federal.
21. Actuar como autoridad sanitaria, ejercer
las facultades en materia de salubridad
general que las leyes le confieren al eje-
cutivo, vigilar el cumplimiento de la Ley
General de Salud, sus reglamentos y de-
más disposiciones y ejercer la acción ex-
traordinaria en materia de salubridad
general.
22. Establecer las normas que deben orientar
los servicios de asistencia social que
presten las dependencias y entidades y
proveer a su cumplimiento.
23. Emitir y ejecutar, con la participación
que corresponda a otras dependencias
asistenciales, públicas y privadas, pro-
gramas para la asistencia, prevención,
atención y tratamiento a los discapaci-
tados.
24. Las demás actividades que le fijen leyes
y reglamentos.
Secretaría de Seguridad Pública Ente centra-
lizado federal cuya competencia, según el
art. 30 bis de la LOAPF, es:
1. Desarrollar la política de seguridad públi-
ca y proponer la política criminal en el
ámbito federal que comprenda las normas
y acciones para prevenir la comisión de
delitos.
2. Presidir el consejo nacional de seguridad
pública.
3. Proponer al consejo nacional de seguri-
dad pública la designación del secretario
ejecutivo del mismo y, en su caso, remo-
verlo libremente.
4. Proponer, en el seno del consejo nacio-
nal de seguridad pública, políticas y ac-
ciones de coordinación en materia de
prevención del delito y política criminal
para todo el país.
5. Fomentar la participación ciudadana en
la formulación de programas de preven-
ción en materia de delitos federales y,
por conducto del sistema nacional de
seguridad pública, en los delitos del fue-
ro común.
6. Promover y facilitar la participación so-
cial para el desarrollo de sus actividades
de vigilancia.
7. Atender de manera expedita las denun-
cias y quejas con relación al ejercicio de
sus actividades.
8. Organizar, administrar y supervisar la po-
licía federal preventiva, así como garanti-
zar el desempeño honesto de su personal y
aplicar su régimen disciplinario.
9. Proponer al presidente de la república el
nombramiento del comisionado de la po-
licía federal preventiva.
10. Salvaguardar la integridad y el patrimo-
nio de las personas, prevenir la comisión
de delitos del orden federal, así como
preservar la libertad, tranquilidad y paz
pública.
11. Establecer un sistema destinado a obte-
ner, analizar y procesar información para
la prevención de delitos, mediante méto-
dos que garanticen el respeto a los dere-
chos humanos.

12. Elaborar y difundir estudios multidisci-
plinarios y estadísticas sobre el fenómeno
delictivo.
13. Efectuar, en coordinación con la Procu-
raduría General de la República, estu-
dios sobre los actos delictivos no
denunciados e incorporar esta variable
en las políticas en materia de prevención
del delito.
14. Organizar y administrar el servicio para
la atención a las víctimas del delito y
celebrar acuerdos de colaboración con
otras instituciones del sector público y
privado para el mejor cumplimiento de
este punto.
15. Organizar, dirigir y administrar el servicio
civil de carrera de la policía a su cargo.
16. Regular y autorizar la portación de ar-
mas para empleados federales, en co-
ordinación con la Secretaría de la Defensa
Nacional.
17. Otorgar las autorizaciones a empresas
que presten servicios privados de seguri-
dad en uno o más estados, así como su-
pervisar su funcionamiento.
18. Celebrar convenios de colaboración, en
el ámbito de su competencia y en el mar-
co del sistema nacional de seguridad
pública, con otras autoridades federales,
estatales, municipales y del Distrito Fe-
deral, así como con instituciones simila-
res, en los términos de los tratados
internacionales.
19. Colaborar dentro del sistema nacional de
seguridad pública, cuando así lo soliciten
otras autoridades federales, estatales, mu-
nicipales o del Distrito Federal compe-
tentes, en la protección de la integridad
física de las personas y en la preservación
de sus bienes, en situaciones de peligro
cuando se vean amenazadas por distur-
bios y otras situaciones que impliquen
violencia o riesgo inminente.
Secretaría del Trabajo y Previsión Social 423
20. Auxiliar al poder judicial de la federación
y a la Procuraduría General de la Repú-
blica, cuando así lo soliciten, para el de-
bido ejercicio de sus cometidos.
21. Ejecutar las penas por delitos del orden
federal, y administrar el sistema federal
penitenciario, así como organizar y diri-
gir las actividades de apoyo a liberados.
22. Participar, conforme a los tratados res-
pectivos, en el traslado de reos.
23. Administrar el sistema federal para el
tratamiento de menores infractores, en
términos de la política correspondiente y
con apego a los derechos humanos.
24. Los demás rubros que le asignen las leyes
y reglamentos.
Secretaría del Trabajo y Previsión Social
Ente centralizado federal cuya competencia,
según el art. 40 de la LOAPF, es:
1. Cuidar la observancia y aplicación de las
disposiciones contenidas en el art. 123 y
conexos de la constitución federal, en la
Ley Federal del Trabajo y en los regla-
mentos de ésta.
2. Propiciar el equilibrio entre los factores
de la producción, de conformidad con las
disposiciones legales.
3. Intervenir en los contratos de trabajo de
los mexicanos que vayan a prestar sus
servicios en el extranjero, en cooperación
con las secretarías de Gobernación, de
Economía y de Relaciones Exteriores.
4. Dirigir la formulación y promulgación de
los contratos ley de trabajo.
5. Fomentar el incremento de la productivi-
dad en el trabajo.
6. Promover el desarrollo de la capacitación
y el adiestramiento en y para el trabajo,
realizar investigaciones, prestar servicios
de asesoría e impartir cursos de capacita-
ción que para incrementar la productividad
424 Secretaría del Trabajo y Previsión Social
en el trabajo requieran los sectores produc-
tivos, en coordinación con la Secretaría de
Educación Pública.
7. Establecer y dirigir el servicio nacional
de empleo.
8. Coordinar la integración y establecimien-
to de las juntas federales de conciliación,
de la federal de conciliación y arbitraje
y de las comisiones para regular las rela-
ciones obrero-patronales que sean de ju-
risdicción federal, así como vigilar su
funcionamiento.
9. Registrar las asociaciones obreras, patro-
nales y profesionales de jurisdicción fe-
deral que se ajusten a las leyes.
10. Fomentar la organización de sociedades
cooperativas y demás formas de organi-
zación social para el trabajo, en coordina-
ción con las dependencias competentes,
así como resolver, tramitar y registrar su
constitución, disolución y liquidación.
11. Ordenar las medidas de seguridad e higie-
ne industriales, para la protección de los
trabajadores, y vigilar su cumplimiento.
12. Coordinar la procuraduría federal de la
defensa del trabajo.
13. Organizar exposiciones y museos del
trabajo y previsión social.
14. Participar en los congresos y reuniones
internacionales de trabajo, en coordina-
ción con la Secretaría de Relaciones Ex-
teriores.
15. Llevar las estadísticas correspondientes a
la materia del trabajo, de acuerdo con las
normas que establezca la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público.
16. Establecer la política y coordinar los ser-
vicios de seguridad social de la adminis-
tración pública; intervenir en los asuntos
relacionados con el seguro social en
los términos de la ley de la materia.
17. Estudiar y proyectar programas para im-
pulsar la ocupación en el país.
18. Fomentar la cultura y recreación entre los
trabajadores y sus familias.
19. Los demás que le fijen leyes y regla-
mentos.
Secretaría de Turismo Ente centralizado fede-
ral cuya competencia, según el art. 42 de la
LOAPF, es:
1. Establecer la política de desarrollo de la
actividad turística del país.
2. Promover, en coordinación con las enti-
dades federativas, las zonas de desarrollo
turístico y formular, en conjunto con la
Secretaría de Medio Ambiente y Recur-
sos Naturales, la declaratoria respectiva.
3. Participar en las comisiones consultivas
de tarifas y la técnica consultiva de vías
generales de comunicación.
4. Registrar a los prestadores de servicios
turísticos.
5. Fomentar y opinar en el otorgamiento de
facilidades y franquicias a los prestadores
de servicios turísticos y participar, con la
Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-
co, en la determinación de los criterios
para el establecimiento de los estímu-
los fiscales para la actividad turística y
administrar su aplicación, así como vigi-
lar y evaluar sus resultados.
6. Autorizar los precios y tarifas de los ser-
vicios turísticos, previamente registrados;
y participar, con la Secretaría de Hacien-
da y Crédito Público, en el estableci-
miento de los precios y tarifas de los
bienes y servicios turísticos a cargo de la
administración pública.
7. Vigilar, con el apoyo de las autoridades
estatales y municipales, la correcta apli-
cación de los precios y tarifas autorizados
o registrados y la prestación de servicios
turísticos en los términos autorizados o
en la forma en que se hayan contratado.

8. Estimular la creación de asociaciones,
comités y patronatos de carácter públi-
co, privado o mixto, de naturaleza tu-
rística.
9. Emitir opinión, ante la Secretaría de Eco-
nomía, en aquellos casos en que la inver-
sión extranjera concurra en proyectos
turísticos o en servicios turísticos.
10. Orientar y estimular las medidas de
protección al turismo, y vigilar su cum-
plimiento en coordinación con las depen-
dencias y entidades de la administración
pública y con las autoridades estatales y
municipales.
11. Promover y facilitar el intercambio y de-
sarrollo turístico con otros países, en co-
ordinación con la Secretaría de Relaciones
Exteriores.
12. Promover y, en su caso, organizar con la
Secretaría de Educación Pública la capa-
citación, investigación y el desarrollo
tecnológico en turismo.
13. Formular y difundir la información en
materia de turismo: coordinar la publici-
dad que en esta materia efectúen las en-
tidades de la federación, las autoridades
estatales y municipales y promover la que
realicen los sectores social y privado.
14. Promover, coordinar y, en su caso, orga-
nizar los espectáculos, congresos, excur-
siones y otros eventos tradicionales y
folclóricos, para atracción turística.
15. Fijar y modificar las categorías de los
prestadores de servicios turísticos por
actividad.
16. Autorizar los reglamentos interiores de
los establecimientos de turismo.
17. Llevar la estadística en materia de tu-
rismo, según las disposiciones que dicte
la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público.
18. Promover la coordinación de los presta-
dores de servicios turísticos.
Secretario de Estado 425
19. Proyectar y apoyar el desarrollo de la in-
fraestructura turística y estimular la inter-
vención de los sectores social y privado.
20. Fijar e imponer el tipo y monto de las san-
ciones por el incumplimiento y violación
de las disposiciones en materia turística.
21. Los demás que le otorguen las leyes y los
reglamentos.
Secretario de Estado Titular de una secretaría
de Estado. Ocupa el nivel más alto dentro de
la jerarquía de una dependencia; es colabo-
rador directo del jefe de gobierno y tiene
ciertas obligaciones frente a los órganos
legislativos.
En otras palabras, es aquel que encabeza
un órgano administrativo centralizado y
posee facultades para atender los asuntos que
según la ley son de su competencia.
Diferencia entre secretario de Estado y mi-
nistro. Por lo general, el secretario es figura
de un régimen presidencial y el ministro lo
es de un sistema parlamentario. Ambos están
al frente de órganos administrativos centrali-
zados (secretaría o ministerio).
La diferencia fundamental entre secreta-
rio de Estado y ministro radica en que el
primero no tiene que obtener permanente-
mente la aprobación del órgano legislativo,
en tanto que el ministro sí enfrenta plena
responsabilidad ante el parlamento. Al secre-
tario puede destituirlo el presidente; al mi-
nistro, el parlamento.
Es oportuno comentar que en algunos
sistemas presidenciales se utiliza el término
ministro para calificar a quien, según nuestro
derecho, sería un secretario de Estado. En
otros más, existen unos y otros, presentando
fundamentalmente diferencias de rango (por
ejemplo: Colombia, Guatemala y El Salva-
dor, en el primer supuesto; en el segundo,
Argentina).
426 Sectorización
Sectorización Forma de control o de tutela ad-
ministrativa de las entidades paraestatales.
Véase Control de paraestatales.
Sector social Véase Rectoría económica.
Seguridad Conjunto de medidas técnicas y
operativas que debe aplicarse en los centros
y en los procedimientos de trabajo con la fi-
nalidad de evitar accidentes o enfermedades
profesionales.
Tales medidas deben proponerlas, apli-
carlas, acatarlas, revisarlas y mejorarlas de
manera conjunta los trabajadores y los repre-
sentantes del titular del ente público.
Seguridad social El derecho de la seguridad
social se estudia como disciplina autónoma
no sólo en relación con el derecho adminis-
trativo, sino también respecto del derecho
del trabajo con el que surge en la segunda
mitad del siglo XIX. En este diccionario cir-
cunscrito a cuestiones burocráticas, la segu-
ridad social para los servidores públicos es
tratada de manera sintética y sin más preten-
siones que como un enunciado de una amplia
rama del derecho.
Los antecedentes indirectos de la seguri-
dad social se hallan en la beneficencia pú-
blica y privada, así como en las sociedades
mutualistas.
La seguridad social, tanto por su naturale-
za como por sus alcances de interés público,
ha logrado ocupar un merecido lugar dentro
de casi todas las constituciones del mundo;
su objetivo principal es amparar a las cla-
ses débiles mediante la aplicación de medi-
das económicas, políticas, jurídicas y
sociales que tiendan a proteger o prevenir
la vejez, la cesantía en edad avanzada, la in-
validez, el desempleo, quebrantos en la sa-
lud. Cuando no las atiende adecuadamente
el Estado, estas situaciones de desamparo
generan inseguridad y desajustes sociales.
Tales cuestiones, cubiertas por la seguridad
social, las analizan diversas ramas del cono-
cimiento humano.
En nuestro sistema jurídico-político la
seguridad social de los servidores públicos
no está bajo la competencia unificada de un
solo organismo, la prestación de la misma
depende del régimen legal de la relación la-
boral; éste pueden regularlo los dispositivos
correspondientes a los apartados A o B del
art. 123 constitucional, a las fuerzas arma-
das, a la gendarmería, etcétera.
Como el grupo más numeroso de traba-
jadores públicos queda encuadrado en el
apartado B del art. 123 de la constitución,
centramos la exposición del presente tema
en su estudio. Las fraccs. XI y XIII de dicho
apartado establecen que el servicio estatal de
seguridad social se organizará según estas
bases mínimas:
1. Se cubrirán accidentes y enfermedades
profesionales y no profesionales del tra-
bajador, maternidad, jubilación, invali-
dez, vejez y muerte.
2. En caso de accidente o enfermedad el tra-
bajador conservará el empleo por el tiem-
po que determine la legislación.
3. Las mujeres durante el embarazo estarán
adecuadamente protegidas en su salud, en
relación con la gestación; gozarán de un
mes de descanso antes de la fecha fijada
para el parto y de otros dos después del
mismo; deberán percibir su salario y con-
servar su empleo y derechos adquiridos
por la relación de trabajo. Disfrutarán de
asistencia médica y obstétrica, medicinas,
ayuda para la lactancia y servicio de guar-
dería infantil.
4. Los familiares de los trabajadores tendrán
derecho a asistencia médica y medica-
mentos.

5. Se establecerán centros para recreación y
recuperación; y tiendas para beneficio de
los trabajadores y su familia.
6. Se proporcionarán a los trabajadores ha-
bitaciones en arrendamiento o venta. El
Estado establecerá un fondo de la vivien-
da para constituir depósitos en favor de
los trabajadores y crear un sistema de fi-
nanciamiento que permita otorgarles cré-
dito suficiente para que adquieran en
propiedad habitaciones o construirlas,
repararlas, mejorarlas o para pagar pasi-
vos adquiridos por dichos motivos.
El Estado proporcionará al personal en acti-
vo del ejército, fuerza aérea y armada las
prestaciones a que se refiere el punto seis en
términos similares y mediante el organismo
encargado de la seguridad social de los com-
ponentes de dichas instituciones.
Las entidades paraestatales a las cuales
compete esta materia son el Instituto de Se-
guridad y Servicios Sociales de los Trabaja-
dores del Estado (personal civil) y el Instituto
de Seguridad Social para las Fuerzas Arma-
das Mexicanas (personal militar).
Cabe aclarar que determinados servicios
de seguridad social (por ejemplo, médicos,
guarderías, vivienda) pueden prestarlos di-
rectamente la correspondiente dependencia
centralizada o entidad paraestatal, así como
por medio de convenios suscritos con par-
ticulares.
Conforme a su respectiva ley, los seguros,
prestaciones y servicios que proporcionará el
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado, son los que a
continuación se enumeran:
1. Medicina preventiva.
2. Seguro de enfermedades y maternidad.
3. Servicios de rehabilitación.
4. Seguro de riesgos de trabajo.
Seguridad social 427
5. Jubilación.
6. Seguro de retiro por edad y tiempo de
servicios.
7. Seguro de invalidez.
8. Seguro por muerte.
9. Seguro de cesantía en edad avanzada.
10. Indemnización global.
11. Servicios de atención para bienestar y
desarrollo infantil.
12. Servicios integrales de retiro a jubilados
y pensionistas.
13. Arrendamiento o venta de habitaciones
pertenecientes al instituto.
14.Préstamos hipotecarios y financiamien-
to para vivienda, en sus modalidades de
adquisición en propiedad de terrenos o
casas habitación, construcción, repara-
ción, ampliación o mejoras, así como
para el pago de pasivos originados
por ello.
15. Préstamos a mediano plazo.
16. Préstamos a corto plazo.
17. Servicios que contribuyan a mejorar la
calidad de vida del trabajador y familia-
res derechohabientes.
18. Servicios turísticos.
19. Promociones culturales, de preparación
técnica, fomento deportivo y recreación.
20. Servicios funerarios.
En las voces correspondientes nos ocupare-
mos de algunos de los aspectos mencionados.
Bibliografía
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de los trabajadores del sector público, tesis
profesional, Facultad de Derecho, UNAM, Méxi-
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Briseño Ruiz, Alberto, Derecho mexicano de los
seguros sociales, Harla, México, 1987.
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Ley del Instituto de Seguridad y Servicios So-
ciales de los Trabajadores del Estado.
428 Seguro de vida
Mendívil Nieblas, Sergio, Los servidores públi-
cos en el sistema mexicano de seguridad social,
tesis profesional, Facultad de Derecho, UNAM,
México, 1974.
Sánchez León, Gregorio, Derecho mexicano de
la seguridad social, Cárdenas, Tijuana, 1987.
Seguro de vida Prestación adicional a las que
en materia de seguridad social les corres-
ponde por ley a los empleados públicos.
Las dependencias y entidades de la admi-
nistración pública federal y de los otros
poderes de la unión tienen contratado un
seguro de vida grupal en favor de sus ser-
vidores.
Senectud Ancianidad. Edad del ser humano
que sigue a su madurez; no hay unanimidad
del momento cronológico en que ello ocurre,
suele hablarse de 65 a 70 años.
Uno de los signos negativos que distin-
guen a nuestro tiempo es el desprecio hacia
los ancianos. La civilización ha cambiado su
estimación de la denominada tercera edad,
cuya experiencia se valoraba tanto en el pa-
sado; ahora, en términos generales, se le
margina. La vejez se considera un defecto, y
la juventud se pondera como la única edad
digna de ser vivida. Por esta razón se veda a
los ancianos, y muchas veces a personas
maduras que aún se encuentran lejos de la
vejez, las oportunidades laborales y de re-
creación. Esto ha provocado que los ancia-
nos constituyan, salvo algunas excepciones,
una minoría débil y marginada.
Hace pocas décadas, el Estado mexicano
adoptó medidas tendientes a afrontar este
problema. Para ello creó el Instituto de las
Personas Adultas Mayores como órgano fe-
deral descentralizado, provisto de personali-
dad jurídica y patrimonio propios. El
Instituto de las Personas Adultas Mayores
tiene por objetivos:
1. Reforzar las acciones del gobierno fede-
ral emprendidas en beneficio de personas
de edad avanzada que se encuentren des-
amparadas.
2. Proteger, ayudar, atender y orientar a per-
sonas en edad senil, para aliviar sus pade-
cimientos y enfermedades, así como sus
necesidades económicas más apremiantes,
cuando no cuenten con medios suficientes
ni con servicios de los sistemas de seguri-
dad social y sanitaria ya establecidos.
3. Estudiar los problemas específicos de la
senectud, entre los que figura la desocu-
pación.
4. Promover actividades recreacionales para
los senecentes.
Este organismo es una entidad de carácter
asistencial, sectorizado dentro de la Secreta-
ría de Salud. Cuenta con un director general
y un consejo directivo, al primero lo designa y
remueve libremente el presidente de la re-
pública.
Servicio civil Labor realizada para el Estado,
con su dirección y dependencia, que no tiene
naturaleza o finalidad militar.
Véase Servicio Civil de carrera.
Servicio civil de carrera 1. Función pública a
cargo de los mandos medios en que se ad-
quiere inamovilidad y existe la opción de
ascenso.
Establecido por la Ley de Servicio Profe-
sional de Carrera en la Administración Pú-
blica Federal, del 10 de abril de 2003. Opera
mediante un sistema de servicio profesional
de carrera, el cual es un mecanismo para
garantizar la igualdad de oportunidades en el
acceso de la función pública con base en
méritos y con el propósito de impulsar el
desarrollo de esa actividad para beneficio de
la sociedad.

El sistema depende del presidente de
la república, lo dirige la Secretaría de la
Función Pública y su manejo está a car-
go de cada dependencia de la adminis-
tración pública.
2. Los servidores públicos de carrera se cla-
sifican en servidores públicos eventuales
y titulares. Los eventuales son aquellos
que, siendo de primer nivel de ingreso, se
encuentran en su primer año de desempe-
ño, los que hubieren ingresado con moti-
vo de los casos excepcionales que señala
el artículo 34 y los que ingresen por mo-
tivo de un convenio.
El servidor público de carrera ingresa-
rá al sistema a través de un concurso de
selección y sólo podrá ser nombrado y
removido en los casos y bajo los procedi-
mientos previstos por la ley.
El sistema comprenderá, tomando
como base el Catálogo de Puestos del
Poder Ejecutivo los siguientes niveles:
• Director general
• Director de área
• Subdirector de área
• Jefe de departamento, y
• Enlace
3. El sistema de servicio profesional de
carrera comprende los siguientes subsis-
temas:
a) Subsistema de planeación de recursos
humanos. Determina, en coordinación
con las dependencias, las necesidades
cuantitativas y cualitativas de personal
que requiera la administración pública
para el cumplimiento de sus tareas.
b) Subsistema de ingreso. Regula los pro-
cesos de reclutamiento y selección de
candidatos, así como los requisitos nece-
Servicio civil de carrera 429
sarios para que los aspirantes se incor-
poren al sistema.
c) Subsistema de desarrollo profesional.
Contiene los procedimientos para la
determinación de planes individuali-
zados de carrera de los servidores
públicos, con el propósito de identi-
ficar claramente las posibles trayec-
torias de desarrollo, permitiéndose
ocupar cargos de igual o mayor nivel
jerárquico y sueldo, previo cumpli-
miento de los requisitos establecidos;
así como los requisitos y las reglas a
cubrir por parte de los servidores pú-
blicos pertenecientes al sistema.
d) Subsistema de capacitación y certifica-
ción de capacidades. Establece los
modelos de profesionalización para
los servidores públicos, que les permi-
tan adquirir.
• Los conocimientos básicos, actuali-
zación y educación formal en el
cargo desempeñado.
• Las aptitudes y actitudes necesarias
para ocupar otros cargos de igual o
mayor rango.
• La posibilidad de superarse institu-
cional, profesional y personalmente
dentro de la dependencia.
• Las habilidades necesarias para
certificar las capacidades profesio-
nales adquiridas.
e) Subsistema de evaluación de desem-
peño. Su fin es establecer los meca-
nismos de medición y valoración de
desempeño y la productividad de los
servidores públicos de carrera, que se-
rán a su vez los parámetros para ob-
tener ascensos, promociones, premios
y estímulos, así como garantizar la es-
tabilidad ocupacional.
430 Servicio exterior
f) Subsistema de separación. Se encarga de
atender los casos y supuestos mediante
los cuales un servidor público deja de
formar parte del sistema o se suspenden
sus derechos.
g) Subsistema de control y evaluación. Su
objetivo es diseñar y operar los procedi-
mientos y medios que permitan efectuar
la vigilancia y, en su caso, corrección de
operatividad del sistema.
4. En el Diario Oficial de la Federación del
2 de abril de 2004 se publicó el Regla-
mento de la Ley del Servicio Profesional
de Carrera en la Administración Pública
Federal.
Servicio exterior Según la fracc. XIII del aparta-
do B del art. 123 de la constitución federal, el
personal del servicio exterior se regirá por su
propia ley: Ley del Servicio Exterior Mexica-
no, publicada el 4 de enero de 1994, de cuyo
articulado se mencionan las siguientes reglas:
A. El cuerpo diplomático y el consular inte-
gran la rama diplomático-consular, que
comprende las categorías que en seguida
se citan:
1. Embajador
2. Ministro
3. Consejero
4. Primer secretario
5. Segundo secretario
6. Tercer secretario
7. Agregado diplomático
B. La rama técnico-administrativa compren-
de estas categorías:
1. Coordinador administrativo
2. Agregado administrativo A
3. Agregado administrativo B
4. Agregado administrativo C
5. Técnico administrativo A
6. Técnico administrativo B
7. Técnico administrativo C
C. La comisión de personal someterá al
secretario de relaciones exteriores reco-
mendaciones para el ingreso, reincorpora-
ción, ascensos, traslados, comisiones,
disponibilidades, separaciones, retiro,
sanciones administrativas y casos excep-
cionales de licencia de personal del ser-
vicio exterior.
D. El ingreso como funcionario de carrera a la
rama diplomático-consular se realizará por
oposición, mediante concurso público or-
ganizado en etapas eliminatorias que abarca-
rá los siguientes exámenes y cursos:
1. Examen de cultura general orientado a
las relaciones internacionales.
2. Examen de español.
3. Exámenes para comprobar el dominio de
un idioma extranjero y la capacidad para
traducir otro, ambos de utilidad para la
diplomacia.
4. Elaboración de un ensayo sobre al-
gún tema de actualidad en política
exterior.
5. Entrevistas con funcionarios de la
Secretaría de Relaciones Exteriores y,
en su caso, cursos especializados en el
Instituto Matías Romero de Estudios
Diplomáticos y un año adicional de
experiencia práctica en la propia se-
cretaría.
E. Los candidatos que deseen ingresar en la
rama diplomático-consular deberán cum-
plir con los siguientes requisitos.
1. Ser mexicanos por nacimiento, en ejerci-
cio de sus derechos civiles y políticos.

2. Ser menores de 30 años de edad. En
casos excepcionales, la comisión de
ingreso podrá dispensar este requisito
si a su juicio así lo merece el curricu-
lum del aspirante.
3. Tener buenos antecedentes.
4. Ser apto física y mentalmente para el
desempeño de las actividades del ser-
vicio exterior.
5. No pertenecer al estado eclesiástico ni
ser ministro de algún culto.
6. Tener por lo menos el grado académi-
co de licenciatura por una universidad
o institución de enseñanza superior
mexicana o extranjera, cuyo nivel de
estudios sea satisfactorio según opine
la comisión de ingreso.
F. Los miembros del servicio exterior goza-
rán durante su permanencia en comisión
oficial en el extranjero, de los siguientes
derechos:
1. Conservarán, para los efectos de las
leyes mexicanas, el domicilio de su
último lugar de residencia en el país.
2. Tendrán las percepciones que fije el
presupuesto de egresos de la federación
y las prestaciones que establezca la ley
diplomática, su reglamento y la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios So-
ciales de los Trabajadores del Estado.
3. La Secretaría de Relaciones Exteriores
cubrirá a los miembros del servicio
exterior que sean trasladados a una
nueva adscripción, sus gastos de trans-
porte e instalación, incluidos los de su
cónyuge y familiares dependientes
económicos, hasta el segundo grado en
línea recta, ascendente o descendente,
que vivan con ellos en su lugar de ads-
cripción, en los términos que fije el
reglamento. De igual manera, se les
Servicio exterior 431
cubrirán los gastos de empaque, trans-
porte y seguro de menaje de casa.
4. Podrán importar y exportar, libres de
pago de impuestos aduanales, su equi-
paje y menaje de casa cuando salgan
comisionados al extranjero, regresen al
país por término de su comisión o por
estar en disponibilidad, ajustándose a lo
previsto en las leyes respectivas.
5. La exención a que alude el punto ante-
rior se extenderá a los automóviles
pertenecientes a los miembros del ser-
vicio exterior.
6. La secretaría, en los términos de la ley
y su reglamento y con apego a las dispo-
siciones de disciplina presupuestal, pro-
porcionará ayuda para el pago del
alquiler de la vivienda de los miembros
del servicio exterior que se encuentren
adscritos en el extranjero, cuando dadas
las condiciones económicas del lugar de
adscripción, el pago de dicho alquiler
repercuta de manera grave sobre sus
ingresos.
7. La secretaría, en los términos de la ley
y su reglamento, con apego a las disposi-
ciones de disciplina presupuestal, pro-
porcionará a los miembros del servicio
exterior en el extranjero ayuda para el
pago de la educación de los hijos meno-
res de edad, cuando ésta sea onerosa.
8. Las autoridades educativas de México
revalidarán los estudios que hayan rea-
lizado en el extranjero los miembros
del servicio exterior, sus dependientes
familiares o sus empleados, conforme
a las leyes aplicables.
9. Los demás que se indiquen por la ley y
su reglamento.
G. Darán motivo a la aplicación de sanciones
administrativas las siguientes conductas
de los integrantes del servicio exterior:
432 Servicio público
1. Abandonar el empleo.
2. Violar las obligaciones de los miem-
bros del servicio exterior establecidas
en la ley diplomática.
3. Incurrir en el incumplimiento de algu-
na de las obligaciones previstas en la
Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Públicos.
4. Actuar con deslealtad al país o a sus
instituciones.
5. Estar sujeto a proceso por delito in-
tencional.
6. Ser condenado por sentencia dictada
con motivo de un delito intencional.
7. Violar el deber del sigilo profesional.
8. Incurrir en descuido manifiesto o
ineptitud comprobada en el desempe-
ño de sus obligaciones oficiales.
9. Emplear en forma ilícita o con fines
de provecho personal las franquicias,
valijas, correos diplomáticos, recursos
financieros y materiales, así como las
inmunidades y privilegios inherentes
al cargo.
10. Expedir documentación consular o
migratoria contraviniendo deliberada-
mente las normas aplicables o con fi-
nes ilícitos.
11. Desobedecer las instrucciones de la
secretaría o del jefe superior, siempre
que éstas no supongan la comisión de
un ilícito.
12. Incumplir habitualmente compromi-
sos económicos en el extranjero.
Servicio público Servicio: organización y per-
sonal destinados a satisfacer necesidades del
público o de alguna entidad oficial o privada
(DRAE).
Inmerso en una sociedad tan compleja
como lo es la actual, en donde las necesida-
des han rebasado los límites impuestos por la
supervivencia, el individuo día a día está más
lejos de preocuparse sólo por trabajar, co-
mer y vestir. Así, tenemos que la educación,
antes soslayada porque era propia de un
sector social privilegiado, hoy se ha conver-
tido en un imperativo para la generalidad;
lo mismo podemos decir de las comunica-
ciones, la sanidad pública y la distribución
de energía eléctrica, sólo por mencionar al-
gunos elementos indispensables en nuestra
época.
Estas necesidades las satisface en la co-
lectividad el servicio correspondiente, que
en ocasiones presta un particular a cambio de
una contraprestación, o bien, considera una
labor específica que le compete exclusiva-
mente al Estado, en su carácter de “adminis-
trador público”, encontrándonos en este caso
ante un servicio público.
De ahí que los tratadistas hayan partido
de dos elementos para intentar definirlo: por
un lado, el fin, consistente en la satisfacción
de una necesidad considerada como colecti-
va y, por el otro, los medios de que se vale
la sociedad para resolver esa necesidad, los
cuales consisten en la organización creada
por el Estado, o bien, en la concesión que se
otorga a los particulares para que la efec-
túen, desde luego, bajo el control y la vigi-
lancia de éste.
Existe una gran variedad de finalidades
alcanzables mediante los servicios públicos,
los que a su vez pueden ser tan diversos como
aquéllas; sin embargo, esto no siempre ha
sido así, ya que el pensamiento liberal del
siglo pasado, aún vigente para no pocos inte-
grantes de nuestra sociedad, consideró que el
papel del Estado en esta materia consistía en
ocuparse de aquellas necesidades colectivas
que por sus características no podían satis-
facer los particulares, lo que justificaba la
creación de los servicios públicos que se
encargaran de subsanar tales necesidades.
Esta corriente de opinión tiene tal arraigo

que incluso ha llegado a sostenerse como
única justificación de la existencia del Estado:
el otorgamiento de los servicios públicos.
Por otra parte, la incursión del Estado en
otras áreas que conforme a esta posición le
estaban vedadas, y el abandono en manos de
los particulares de algunas actividades exclu-
sivamente propias de aquél, trajo como con-
secuencia la reformulación de los criterios
con cuyo concurso se pretendía definir al
servicio público, lo que acabó por llevar a la
adopción de dos criterios fundamentales,
uno formal u orgánico y el otro material.
Conforme al primero, el servicio público
se distinguirá porque la empresa abocada a
otorgarlo es el Estado mismo, o bien él la
supervisa y controla mediante la aplicación
de normas de derecho público.
Según el segundo criterio (material), para
determinar si nos encontramos frente a un
servicio público atenderemos a la naturaleza
misma de la actividad, cuya característica
distintiva, principalmente, será la satisfac-
ción de una necesidad de índole colectiva.
Sin embargo, la adopción de tales crite-
rios no ha solucionado el problema, y a la
fecha continúa esforzándose la doctrina por
encontrar un concepto aplicable a todos los
casos. Para algunos especialistas la expre-
sión servicio público ha ido incluyendo una
gran cantidad de actividades que por su dis-
paridad dificultan la tarea de definirlo (Enri-
que Sayagués Laso).
Esta complicación no sólo es de orden
teórico, sino que su actual indefinición ha
reavivado la polémica ancestral acerca de los
límites de la actuación del Estado dentro de
la formación social en la cual emerge, ya que
su paulatina intromisión en todos los aspec-
tos de la dinámica social ha sido duramente
criticada, al grado de ser catalogada como
una reencarnación del Leviatán, a que se
refería Thomas Hobbes.
Servicio público 433
En una posición diametralmente opuesta,
cabe mencionar que hay quienes exigen al
Estado una mayor intervención, la cual per-
mita eliminar las desventajas que genera la
desigual distribución de la riqueza.
Una vez planteada la problemática de la
noción del servicio público, aparece clara
la importancia que reviste el contar con los
instrumentos teóricos que permitan precisar
esta actividad del Estado a los ojos de los
usuarios.
El servicio público en el derecho francés. El
surgimiento en Francia del servicio público
como concepto se relaciona íntimamente con
la controversia acerca de los contenidos es-
pecíficos del derecho público y del privado,
en cuyo fondo yace otra disputa más acerca
de los alcances y límites del Estado.
Al respecto, Francis Paul Benoit sostiene
que durante el periodo comprendido entre
1800 y 1940 predominó en Francia una gran
estabilidad en las estructuras administrativas
del Estado, a las que no se le reconocía en su
actividad más finalidad que la de prestar los
servicios públicos, razón por la cual no había
ningún problema para determinar la natura-
leza jurídica de éstos, ya que conforme a un
criterio orgánico, único posible en ese perio-
do, cualquier acto realizado por un ente esta-
tal era un servicio público.
La identificación del servicio público
con el órgano que lo realizaba era total, al
grado de que se consideraba como una
unidad, y el régimen al que estaba someti-
da la actividad (el servicio público), in-
cluía también al órgano, pudiendo definir a
uno por medio del otro.
Esta integración empezó a ponerse en
duda a partir de 1940, cuando a ciertas or-
ganizaciones de profesionales se les asignó
la tarea de determinar quiénes podían ejer-
cer la profesión respectiva, así como las
434 Servicio público
condiciones bajo las cuales se podía desem-
peñar; para ello se estableció el corres-
pondiente control sobre el ejercicio de cada
profesión y, por tanto, se aseguró a la colec-
tividad que el servicio profesional recibido
observara un nivel mínimo de calidad.
La inclusión de los particulares en la pres-
tación de los servicios públicos, representada
por la creación de las asociaciones o de
los colegios de profesionales respectivos, no
constituyó un hecho aislado, sino el punto de
partida de lo que después se convertiría en
una verdadera costumbre, al grado de tornar
obsoleto el criterio orgánico con el que se
determinaba la existencia del servicio públi-
co, ya que separaba al órgano de la actividad
en virtud de que el Estado delegaba en los
particulares el control y la vigilancia de la
actividad profesional que desempeñaban
otros particulares; esto obligó a los teóricos
a iniciar la reformulación de conceptos para
ambos.
Este fenómeno sacudió al derecho admi-
nistrativo francés, pues minaba la base mis-
ma sobre la que hasta ese momento se había
sustentado, que era el servicio público como
actividad propia y exclusiva de los órganos
administrativos del Estado, disociando la
unidad órgano-actividad, y abocándose a in-
tentar definir al servicio público por medio
del régimen al que estaba sometido; es decir,
que una vez considerada por el derecho algu-
na actividad como servicio público, no nece-
sariamente debía desempeñarla el Estado.
Sin embargo, tal escisión no sólo propició
que los particulares irrumpieran en los terre-
nos que se consideraban privativos del Esta-
do, sino que éste también extendió su
actividad a dominios de aquellos, ejemplo
clásico de lo anterior lo constituye el caso de
las llamadas cajas de seguridad social, las
cuales tenían originalmente un carácter mu-
tualista y poco a poco fueron sometidas a un
régimen público de control que las fue ale-
jando de su regulación conforme al derecho
privado, ya hacia la mitad del siglo XIX.
Todo este proceso se vivió de manera
objetiva y en buena medida en el tribunal
francés de conflictos, al interpretar la legisla-
ción que preceptuaba la división de los tribu-
nales en administrativos y judiciales, y el
cual resolvió otorgar la competencia a los
primeros en aquellos asuntos que se suscita-
ban con motivo de reclamaciones de los
particulares afectados por el desempeño de
un servicio público, ya sea que el que lo rea-
lizara fuera el Estado en forma directa o bien
mediante un concesionario u otro particular.
El caso más famoso y que constituye un
ejemplo clásico en la historia del derecho
administrativo francés, se remonta a 1873,
cuando el padre de la pequeña Agnès Blan-
co, que una vagoneta había herido en un ac-
cidente, emprendió la acción indemnizatoria
ante un tribunal civil, el que a su vez planteó
el asunto ante el tribunal de conflictos para
que indicara qué tipo de tribunal era el com-
petente para tomar conocimiento del caso: el
judicial o el administrativo. El tribunal de
conflictos se pronunció por este último, en
virtud de tratarse de un servicio público cuya
reglamentación corresponde al derecho ad-
ministrativo. Este hecho, al que no se le dio
mayor importancia en ese momento, trascen-
dió a la solución de casos posteriores y se
constituyó en el fundamento de la jurisdic-
ción administrativa, así como de la naturale-
za administrativa del régimen legal al que
están sometidos los servicios públicos, sin
importar el sujeto que los presta, sea éste el
Estado o particular.
Teorías acerca del servicio público. De la
lectura de los dos puntos anteriores podemos
inferir la existencia de tres criterios defini-
dos, conforme a los cuales se han elaborado

las distintas teorías que aunque no tienen
aceptación absoluta han descrito al servicio
público; ellos son los siguientes:
a) Criterio subjetivo u orgánico. Este crite-
rio atiende a la persona que despliega la
actividad: si ésta es el Estado o alguno de
sus organismos, sin duda nos encontra-
mos ante un servicio público.
Tal enfoque es típico de la primera etapa de
formación del concepto, en la cual existía
una identificación absoluta entre el órgano y
la actividad. Al respecto, León Duguit, quien
representa la posición radical de este criterio,
define al Estado como el conjunto de servi-
cios públicos que prestan los gobernantes a
la sociedad. Lo cual plantea que toda activi-
dad estatal constituye en sí un servicio
público, opinión ésta que ha sido objeto de
amplio debate y rechazo, ya que la actuación
administrativa del Estado no se limita a los
servicios públicos, por ejemplo, cuando toma
a su cargo una empresa industrial o un teatro,
o realiza tareas de vigilancia.
Como ya se mencionó, las teorías que
sustentaron este criterio dejaron de tener
utilidad; ciertos servicios públicos pasaron a
proporcionarlos particulares.
b) Criterio material. Atiende a la naturaleza
de la actividad, la cual debe ser de interés
general y otorgada mediante prestaciones
concretas e individualizadas. A su vez, el
interés general deriva de una necesidad
colectiva que para satisfacerla requiere
la citada actividad, la cual en sí misma
constituye un servicio público; por ejem-
plo, la enseñanza pública, las telecomuni-
caciones, las redes públicas de distribución
de agua, la energía eléctrica, la distribu-
ción de gasolina y de otros derivados del
petróleo.
Servicio público 435
Acerca de este particular, Gabino Fraga
afirma:
Se puede definir al servicio público como una
actividad destinada a satisfacer una necesidad
colectiva de carácter material, económico o
cultural, mediante prestaciones concretas e in-
dividualizadas, sujetas a un régimen jurídico
que les imponga adecuación, regularidad y uni-
formidad.
Esta manera de concebir al servicio público
se debe a la irrupción de personas distintas
del Estado en la prestación, con lo que se
abandona el criterio subjetivo u orgánico.
Sin embargo, conforme a este nuevo
criterio la definición del servicio público se
complicó todavía más, ya que existe una
amplia gama de opiniones respecto al nú-
mero de las necesidades colectivas que
merecen satisfacerse mediante un servicio
público y en relación con su naturaleza
misma, es decir, si son o no necesidades
colectivas.
En ese tenor, Agustín Gordillo afirma
que, “Con ese punto de partida, el fin del
servicio público es un elemento contingente
y que no sirve para caracterizarlo en un
plano teórico estable”. Además, sostiene:
“algunos servicios públicos no atienden una
verdadera necesidad pública, sino que sim-
plemente realizan actividades de utilidad
pública”.
c) Criterio formal. Este criterio ha sido el
más socorrido de los tres, ya que aun
cuando no complace a todos, porque es
limitante en exceso, sí alcanza una nota
de infalibilidad al reconocer como servi-
cio público única y exclusivamente a los
que la ley les atribuye tal carácter. Desde
luego, es un enfoque muy práctico aun-
que poco científico.
436 Servicio público
Concepto de servicio público. La diversidad
de tareas a las que se les ha atribuido y se les
sigue atribuyendo la denominación de servi-
cios públicos, así como la controversia res-
pecto de la división del derecho en público y
privado, han impedido, a la fecha, la formu-
lación de un concepto universalmente acep-
tado que pueda ser útil para distinguir esa
actividad administrativa, determinar el régi-
men jurídico que le es aplicable y señalar los
organismos idóneos para su desempeño. In-
cluso, hay quien sostiene, como Agustín
Gordillo, la imposibilidad lógica de lograrlo
en virtud de enfrentarnos a actividades que
no son homogéneas en cuanto a su naturale-
za, sus fines o su régimen y que, por tanto, no
pueden conceptualizar de la misma manera.
Para los efectos de esta obra, sin embar-
go, reproducimos dos conceptos:
Servicio público es el servicio administrativo
cuyo objeto consiste en facilitar de modo
regular y continuo (a cuantos carezcan de
medios idóneos) la satisfacción de una nece-
sidad colectiva individualmente sentida.
Marcello Caetano
El servicio público es una actividad técnica,
directa o indirecta, de la administración públi-
ca activa o autorizada a los particulares, que
ha sido armada y controlada para asegurar
—de una manera permanente, regular, conti-
nua y sin propósitos de lucro—, la satisfacción
de una necesidad colectiva de interés gene-
ral, sujeta a un régimen especial de derecho
público.
Andrés Serra Rojas
En este orden de ideas, el instrumento legal
define una necesidad colectiva para cuya
satisfacción organizará un servicio público
sujeto a un procedimiento especial de carác-
ter público, el cual debe establecer la propia
ley y así asegurar que el servicio observe re-
gularidad, continuidad y uniformidad. Desde
luego, la naturaleza de la necesidad por satis-
facer puede ser discutible o no, pero según
este criterio lo que importa es que la ley así
lo considere, para que, de manera inobjeta-
ble, una actividad cualquiera se convierta en
un servicio público.
Sistema de prestación de los servicios. Aun
cuando la forma de proporcionar los servi-
cios públicos se relaciona íntimamente con
la naturaleza de los mismos y, por tanto, es
tan variable como las tareas de la sociedad
actual, podemos observar dos grandes rubros
en los cuales son otorgados a los goberna-
dos: la administración directa y la adminis-
tración indirecta.
La primera consiste en que el Estado se
hace cargo, por medio de sus órganos admi-
nistrativos, de organizar el desempeño de
determinados servicios públicos, para de esa
manera asegurar su dirección y funciona-
miento.
Este sistema, como dijimos, fue el pri-
mero en surgir, y su desarrollo, como lo
conocemos, se opera en la segunda mitad el
siglo XIX, al grado de no atribuirle al Estado
más función que la de prestar los servicios
públicos necesarios para el desenvolvi-
miento económico que exigían los particu-
lares. En la actualidad, esta forma de
prestación de servicios públicos reviste ma-
yor complejidad debido a la proliferación
de diversos entes creados por el Estado,
exclusivamente para ello, como los organis-
mos públicos descentralizados por servicio,
o bien, algunas empresas de participación
estatal.
Por lo que se refiere al segundo sistema
(administración directa), el Estado cede o
concesiona a los particulares la facultad de
prestar determinados servicios públicos, so-
bre las bases que él establezca, y las cuales
corresponden al derecho público.

En nuestro país son ejemplos de adminis-
tración directa: la educación en todos sus
grados a cargo de la Secretaría de Educación
Pública, con la concurrencia de organismos
públicos descentralizados, entre ellos la Uni-
versidad Nacional Autónoma de México; la
distribución de agua encomendada a la Se-
cretaría de Medio Ambiente y Recursos Na-
turales; los servicios de salubridad que presta
por la Secretaría de Salud.
En lo que respecta a la administración
indirecta, están la telefonía, la constitución de
fianzas y seguros, casi todo el transporte
público, etc.; no abundamos más acerca de
este particular, en virtud de que se trata en la
voz Concesión.
Clasificación. La notoria falta de unidad
terminológica respecto al concepto de servi-
cio público, así como la carencia de homoge-
neidad en la naturaleza de las actividades
que han sido denominadas como tales, propi-
cia una amplia variedad de clasificaciones,
de acuerdo con otros tantos criterios, cuya
utilidad, junto con el concepto mismo de
servicio público pone en duda después del
proceso degenerativo sufrido en el empleo
de esa expresión.
No obstante, es necesario, por lo menos,
enunciar algunas de las clasificaciones más
comunes. Así, tenemos que en nuestro país,
conforme al nivel de competencia en el que
se aplican los servicios públicos, éstos pue-
den catalogarse en los tres que a continua-
ción se anotan:
a) Federales: la distribución de energía
eléctrica, el transporte público en rutas
nacionales, la telefonía, etcétera.
b) Locales o estaduales: todos aquellos que
desempeñan los gobiernos de las entidades
federativas o bien que los concesionan y
cuya gestión no le haya sido reservada
Servicio público 437
constitucionalmente a la federación; por
ejemplo: el transporte urbano y la reali-
zación de los servicios culturales y re-
creativos.
c) Municipales: de acuerdo con el art. 115 de
la constitución política federal, los muni-
cipios tendrán a su cargo los servicios
públicos de agua potable y alcantarillado,
alumbrado público, limpia, mercados y
centrales de abasto, panteones, rastro, ca-
lles, parques y jardines, seguridad pública
y tránsito, así como los que determinen
sus legislaturas locales.
Según el sistema de prestación, pueden ser
de administración directa o indirecta.
Los primeros, a su vez, puede desempe-
ñarlos un órgano administrativo centralizado
del Estado. Caso típico de esto último es
el de la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes al otorgar dichos servicios, y la
Secretaría de Salud en el caso de los servi-
cios médicos y asistenciales. También puede
desempeñarlos un ente paraestatal, sea éste
un organismo público descentralizado por
servicio o una empresa de participación esta-
tal, supuestos en los que se ubican la Univer-
sidad Nacional Autónoma de México
(servicio de enseñanza superior) y las socie-
dades nacionales de crédito (servicio público
de banca y crédito), respectivamente.
Los servicios públicos de administración
indirecta son aquellos que desempeñan los
particulares en virtud de una concesión que
les otorga el Estado; citamos, a título de
ejemplos, el transporte de pasajeros en las
ciudades, o bien, de mercancías de una enti-
dad federativa a otra.
Un criterio más de clasificación es el que
atiende a la naturaleza del acto mismo, es
decir, si efectivamente estamos frente a una
actividad que satisfaga una necesidad colec-
tiva y, por tanto, ante un servicio público
438 Servicio público
propio, o bien ante la actividad que sólo por
disposición legal se denomina servicio pú-
blico, en tal caso, impropio, del que es ejem-
plo la manufacturación y venta de tabacos en
Francia, o las de tránsito y vigilancia que
menciona el art. 115 de nuestra constitución
federal.
Elementos del servicio público. Por lo gene-
ral se señalan los siguientes:
a) Es una creación jurídica; no hay servicio
si no hay norma que lo cree.
b) Responde a una necesidad colectiva que
debe atenderse, sin olvidar que la deter-
minación de la necesidad por satisfacer
corresponde exclusivamente al Estado.
c) Su desempeño requiere una empresa u
organización empresarial profesional-
mente establecida.
d) Su prestación debe ser regular, uniforme,
continua y técnicamente adecuada a la
necesidad colectiva que pretende satisfa-
cer. Será regular, en cuanto pueda ser
previsible en el tiempo y el espacio, pro-
porcionando certidumbre al usuario; uni-
forme, en razón de que se prevea en los
volúmenes y la calidad fijados, sin discri-
minación o privilegio alguno. Continua,
en virtud de que requiere ser permanente
o, cuando menos, por el tiempo que sub-
sista la necesidad colectiva; y técnica-
mente adecuada, en el sentido de que
satisfaga las expectativas de la necesidad
para la que fue creado.
e) Su ofrecimiento lleva implícita la idea
dominante de que está desprovisto de
lucro.
f) Su actividad la rigen reglas de derecho
público, aun cuando lo presten particula-
res concesionarios.
g) En su desempeño, requiere tener en cuen-
ta el interés del usuario, ya que si no es
así no satisfaría la necesidad colectiva
que pretende subsanar, incluso en aque-
llos servicios públicos que se otorgan de
forma gratuita, además, debe señalarse el
mecanismo de defensa del particular con-
tra deficiencias provenientes de la presta-
ción que recibe.
Crisis actual del concepto. Si retomamos
cuanto hasta aquí hemos expuesto acerca del
tema, es posible observar que no obstante
el unánime reconocimiento de la existencia
del fenómeno denominado servicio público
y su práctica aplicación cotidiana actual, el
concepto está en crisis, ya que la realidad ha
superado con mucho las teorías intentadas
para explicarlo.
La tradición doctrinaria francesa, por la
que se han inclinado los Estados iberoame-
ricanos, ha reflejado en ellos las contradic-
ciones que la agobian desde la segunda
mitad del siglo XX, como culminación de
un proceso de profundos cambios sociales
que trastocaron las instituciones jurídicas
administrativas y tornaron obsoletos los
conceptos que respecto a éstas se habían
formulado, obligando a los tratadistas mo-
dernos a reiniciar sus intentos para descri-
bir la nueva realidad, sin lograr todavía
resultados claros.
Todo parece indicar que en el centro de la
crisis del concepto se encuentran: la determi-
nación de la naturaleza de la persona que
presta el servicio público, del objeto de la
finalidad que se persigue al desempeñarlo y
el régimen jurídico al que está sometido.
El cuestionamiento que se refiere a la
persona que presta el servicio público es
consecuencia, como ya se dijo, de la inter-
vención de los particulares en su desempeño,
lo cual no sólo aceptó el Estado sino inclu-
so lo promovió. Esta intervención chocó con
la idea que se tenía relativa a que los servicios

públicos única y exclusivamente los otorga-
ba el Estado, de manera directa mediante los
órganos de la administración pública.
El objeto o finalidad para el que se crea
el servicio público también se ha desvirtua-
do, ya que tradicionalmente consistía en
satisfacer una necesidad colectiva; pero la
denominación legal de servicio público que
se aplica a actividades que en sí mismas no
tienden a ese objetivo, así como la diversi-
dad de hechos en los que puede aplicarse el
concepto de necesidad colectiva, impiden
que ese objeto o finalidad pueda considerar-
se como criterio de distinción en la figura
que nos ocupa.
Respecto al régimen jurídico al que está
sometido el servicio público, resulta el crite-
rio de distinción al que más se recurre, pues
conforme a él, estrictamente deberá conside-
rarse cuando estamos ante una actividad que
constituye un servicio público. Sin embargo,
ese criterio resulta muy simplista e implica la
posibilidad de que, de manera nominalista,
se agrupe una serie de actividades desprovis-
tas de la homogeneidad que permitiría su
análisis científico.
En la actualidad, la degradación termino-
lógica del concepto servicio público, en
México, adquiere connotaciones nuevas o
que ya habían sido ampliamente superadas,
de tal manera que se emplea para designar, de
manera incorrecta a:
• La función pública, que es la actuación
de una persona que realiza tareas al ser-
vicio del Estado y por cuenta de éste.
• La administración pública; se identi-
fica nuevamente al órgano con la
función.
• El sector público, considerando que
todo órgano u organismo del Estado,
en cualquier poder o nivel, es servicio
público.
Servicio público 439
Este indebido uso de la expresión servicio
público podría quedar en el ámbito de lo
anecdótico o del lenguaje coloquial, pero la
gravedad de ello reside en que se estila entre
los funcionarios e incluso entre algunos tra-
tadistas. El lenguaje jurídico no puede usarse
indiscriminadamente, ya que su empleo in-
correcto es dañino para la precisión en doc-
trina y para la práctica.
El concepto de servicio público en la legis-
lación y la jurisprudencia mexicanas. Aun
cuando la expresión servicio público se
menciona en nuestra constitución muchísi-
mas veces (arts. 3o., 27, 73, 115, 123, etc.),
ésta no considera ninguna definición al res-
pecto, lo que origina incertidumbre respec-
to a los alcances de la misma y dificulta su
adecuado desarrollo. En consecuencia, ha
quedado a cargo de las disposiciones lega-
les secundarias y de la actividad jurispru-
dencial aclarar su sentido en nuestro medio.
Así, la Ley Orgánica de la Administración
Pública del Distrito Federal, en su art. 10,
establece:
Para los efectos de esta ley, se entiende
por servicio público la actividad organizada
que se realice conforme a las leyes o regla-
mentos vigentes en el Distrito Federal, con el
fin de satisfacer en forma continua, unifor-
me, regular y permanente, necesidades de
carácter colectivo. La prestación de estos
servicios es de interés público.
Por su parte, nuestro máximo tribunal
sostiene:
El servicio público consiste en la actividad que
se desarrolla para satisfacer una necesidad
colectiva de carácter económico o cultural,
mediante prestaciones que por virtud de nor-
ma especial del poder público deben ser regu-
lares, continuas y uniformes [...].
Tesis 419, Apéndice 1985, segunda sala.
440 Servicios gratuitos
Que la facultad para legislar en materia de
servicios públicos la confiere el art. 27, fracc.
IV, de la constitución general de la república
“[...] tanto a la federación como a los estados
[...]”; la regulación que la ley haga de los ser-
vicios públicos no constituye una modalidad o
limitante a la propiedad.
Vols. 145-150,
Semanario Judicial de la Federación.
La prestación del servicio público debe tomar
en cuenta, en todo tiempo, el interés público.
T. XXXIII, Semanario Judicial de la Federación,
amparo administrativo 6093/432.
[...] los gobernados tienen derecho de exigir la
prestación del servicio público y la consiguien-
te obligación de pagar los derechos respecti-
vos, siempre que éstos hayan sido decretados
de conformidad con la constitución y con las
leyes secundarias aplicables.
Apéndice, sexta época, primera parte,
amparo en revisión 274/157.
Puede observarse que la legislación y la ju-
risprudencia mexicanas relativas a la materia
tampoco resuelven el problema que gravita
sobre el concepto de servicio público, ya que
aun cuando se le define no se considera
fórmula alguna que determine la existencia
de una necesidad colectiva que, sin lugar a
dudas, requiere satisfacerse por medio del
establecimiento del servicio público corres-
pondiente, lo que, según una corriente de
opinión, deja al arbitrio estatal su delimita-
ción, en detrimento de los particulares.
De ahí la necesidad de seguir insistiendo
en la elaboración de un concepto no que sa-
tisfaga a todos, sino que le dé certidumbre a
gobernantes y gobernados acerca de las ba-
ses reales de aplicación de los servicios pú-
blicos, y que evite el manejo caprichoso que,
en opinión de no pocos especialistas, sufri-
mos en la actualidad como consecuencia de
su uso indiscriminado.
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francés, Instituto de Estudios Administrativos,
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Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo,
t. I, 17a. ed., Porrúa, México, 1996.
Vedel, Georges, Derecho administrativo, Agui-
lar, Madrid, 1980.
Servicios gratuitos Véase Servicios obligato-
rios y gratuitos.
Servicios médicos La Ley del ISSSTE (1983)
establece que en caso de enfermedad, el tra-
bajador y el pensionista tienen derecho a las

prestaciones en dinero y especie que a conti-
nuación se indican:
1. Atención médica de diagnóstico, odonto-
lógica, quirúrgica, hospitalaria, farma-
céutica y de rehabilitación que sea
necesaria desde el principio de la enfer-
medad y durante el plazo máximo de 52
semanas para la misma.
2. En caso de enfermos cuyo tratamiento
médico no les impida trabajar, y en el
de pensionistas, el tratamiento de una
misma enfermedad continuará hasta su
curación.
3. Cuando la enfermedad incapacite al tra-
bajador para sus labores, éste tendrá dere-
cho a licencia con goce de sueldo o con
medio sueldo, según el art. 111 de la Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio
del Estado. Si al vencer la licencia con
medio sueldo continúa la incapacidad, se
concederá al trabajador licencia sin goce
de sueldo hasta por 52 semanas. Durante
la licencia sin goce de sueldo, el instituto
cubrirá al asegurado un subsidio, en dine-
ro, equivalente a 50% del sueldo base.
4. También tendrán derecho a los servicios
señalados en el inc. 1, en caso de enfer-
medad, los familiares derechohabientes
del trabajador o del pensionista que se
citan en seguida:
• La esposa, o la mujer con quien haya
vivido como si lo fuera durante los
cinco años anteriores a la enfermedad
o con la que tuviese hijos, siempre que
ambos permanezcan libres de matri-
monio.
• Los hijos menores de 18 años, siempre
que dependan económicamente del ase-
gurado o de su cónyuge.
• Los hijos solteros mayores de 18 años,
hasta la edad de 25, si están realizando
Servicios obligatorios y gratuitos 441
estudios de nivel medio o superior, en
planteles oficiales o reconocidos, y
que no tengan un trabajo remunerado.
• Los hijos mayores de dieciocho años
incapacitados, que no puedan trabajar.
• El esposo o concubinario de la traba-
jadora o pensionista, siempre que
fuese mayor de 55 años de edad, o
esté incapacitado y dependa económi-
camente de ella.
• Los ascendientes que dependan econó-
micamente del trabajador o pensionista.
Los servicios médicos encomendados al ins-
tituto, relativos a los seguros de riesgos del
trabajo, de enfermedades, de maternidad y
los servicios de medicina preventiva, los
prestará directamente o por medio de conve-
nios con quienes tuvieran establecidos di-
chos servicios.
En tales casos, las instituciones con que
hubiera celebrado esos convenios estarán
obligadas a responder directamente por los
servicios y a proporcionar al instituto los in-
formes médicos o administrativos que éste
les pida, así como sujetarse a las instruccio-
nes prescritas por el mismo instituto.
Servicios obligatorios y gratuitos Como excep-
ción del derecho a la libertad de trabajo, con-
sagrado en nuestro país por el art. 5o.
constitucional, en el mismo precepto se con-
templan como obligatorias, y en algunos ca-
sos no remuneradas, algunas tareas. Esto,
para ciertos autores, no constituye función
pública, ya que carece del consentimiento de
las personas obligadas a desempeñarlas, tal
es el caso de:
a) Las actividades censales y las tareas elec-
torales, que se realizan obligatoria y gra-
tuitamente en auxilio de las autoridades
competentes.
442 Servicios personales prestados al estado. Clases
b) Los cargos de elección popular, desempe-
ñados de manera obligatoria mas no
gratuita.
c) El servicio de las armas, remunerado, con
excepción del servicio militar que prestan
los jóvenes que adquieren su mayoría de
edad, que es gratuito.
d) El servicio social, el cual es uno de los
requisitos para la obtención del titulo
profesional. Generalmente no remunera-
do o de modo escaso.
e) Como miembro de jurado que conozca de
ciertos delitos.
f) El llamado trabajo carcelario y los servi-
cios a la comunidad impuestos como
pena por la autoridad judicial.
Estos tipos de servicios se prestan al estado
generalmente en un lapso breve o cuando las
necesidades sociales así lo requieren; están
contempladas en la ley y son estrictamente
personales, esto es, no puede sustituirse a los
individuos obligados a ellos.
Servicios personales prestados al Estado.
Clases Diversos son los medios que utiliza
el Estado para procurarse la actividad inte-
lectual o física de las personas dedicadas a
los cometidos que le son propios, y en aten-
ción a ello los somete a un régimen jurídico
adecuado al tipo de servicio personal presta-
do, incluyéndolos en la categoría de servido-
res públicos o agentes.
Thomas Hobbes estableció una distinción
entre aquellos empleados con autorización
para representar la personalidad del Estado en
determinados negocios (ministros públicos),
y el resto de los trabajadores. Respecto de los
primeros, describe las distintas clases de ser-
vicios que prestaban, ya fueran para la admi-
nistración general (por ejemplo, un gobernador
o virrey); para la administración especial (el
encargado de la hacienda pública); para la
instrucción pública (sacerdotes y docentes);
para la judicatura (jueces); para la ejecución
(embajadores) y los consejeros de Estado
(sin otra misión que la de informar).
Esta clasificación, superada en la actuali-
dad, expresa la preocupación de algunos
teóricos, desde los inicios del Estado moder-
no, por diferenciar las clases de servicios
personales para el desempeño de sus funcio-
nes (legislativa, ejecutiva y judicial).
Lo que no ha variado es la pluralidad de
formas que revisten los servicios prestados y
los regímenes que se aplican a la relación
Estado-servidor público, que trae como con-
secuencia un sinnúmero de clasificaciones
de los empleados del Estado. Rafael Bielsa
los clasifica sintéticamente según distintos
criterios, en:
a) Representativos y profesionales (burócra-
tas). Según se desempeñen como repre-
sentantes (del Estado) o técnicos.
b) Electivos o de nombramiento. Por el ori-
gen de su designación, esto es, mediante
sufragio o por decisión de la autoridad
competente.
c) Nacionales, provinciales (en nuestro caso
estaduales) y municipales. De conformi-
dad con la estructura política administra-
tiva de su adscripción.
d) Autoridades o agentes. Según su potestad
de mando, los segundos son meros auxi-
liares o ejecutivos.
e) Inamovibles y amovibles. De acuerdo con
su estabilidad en el empleo. En el derecho
mexicano, la Ley Federal de los Trabajado-
res al Servicio del Estado establece el
privilegio de inamovilidad para aquellos
trabajadores que hayan cumplido seis meses
en funciones de manera ininterrumpida.
f) Colegiados y unipersonales. Cuando la
función requiera el concurso de otros
servidores públicos (por ejemplo, los
 Servicios que se prestan en virtud de nombramiento
senadores y diputados en su actividad le-
gislativa) o deba desempeñarse de forma
individualizada.
g) Honoríficos o remunerados. Según reciba
o no sueldo. Es imperativo aclarar que no
todos los que prestan un servicio personal
al Estado, por ese solo hecho, deben con-
siderarse trabajadores del Estado. Tal es
el caso de quienes en México, sujetos a
una relación jurídica de carácter privado,
desempeñan una tarea para el Estado (por
ejemplo, los profesionales), que circuns-
tancialmente debe ser satisfecha, y, o
bien, se carece para ella del personal es-
pecializado, o de momento las cargas de
trabajo así lo requieren.
Bibliografía
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6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.
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Cultura Económica, México, 1980.
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Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artícu-
lo 123 Constitucional.
Ley Federal de Responsabilidades de los Servi-
dores Públicos.
Ley Federal del Trabajo.
Ley Reglamentaria de la Fracción XIII bis del
Apartado B del Artículo 123 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Martínez Morales, Rafael, Constitución Políti-
ca de los Estados Unidos Mexicanos comenta-
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2006.
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el sector público”, en La administración y el
desarrollo de personal público, Presidencia de
la república, México, 1980.
Olivera Toro, Jorge, Manual de derecho admi-
nistrativo, 3a. ed., Porrúa, México, 1988.
Servicios que se prestan en virtud de nom-
bramiento El nombramiento es el medio
443
más usual por el que el Estado se allega la
prestación de los servicios personales nece-
sarios para cumplir con sus funciones; en
torno de él, se ha desarrollado una larga
disputa entre quienes lo consideran un acto
administrativo y quienes lo catalogan
como contrato. Como es un tema que abor-
daremos en otra voz, sólo señalaremos
aquí que es el punto de partida de la rela-
ción entre el Estado y sus trabajadores, es
decir, da origen al derecho burocrático
propiamente dicho.
Existe otra clase de servicio personal que
se presta al Estado y es importante mencio-
nar: la que se otorga por un contrato colecti-
vo de trabajo, típico de algunas instituciones
paraestatales, como Petróleos Mexicanos,
Instituto Mexicano del Seguro Social, Comi-
sión Federal de Electricidad, etc., cuyas rela-
ciones laborales las rigen principalmente el
apartado A del art. 123 constitucional y la
Ley Federal del Trabajo. En esta asevera-
ción, al Estado se le considera como realidad
política y social y no lo limitamos a su ámbi-
to como persona jurídica.
Servicios que se prestan por contrato La prác-
tica administrativa en este caso está dirigida
a la procuración de servicios necesarios para
el Estado, de carácter eventual o especializa-
do, para lo que no se requiere sostener una
relación de trabajo permanente con quienes
los presten. Por ello, capta profesionales li-
bres con los que establece un vínculo de ca-
rácter netamente civil. Este sistema se ha
desvirtuado y en contra de la conveniencia
administrativa, se utiliza para beneficiar a
personas que por distintos motivos no están
en condiciones o no quieren someterse al
régimen legal de los servidores públicos, no
obstante que las tareas que les asignan pueda
desempeñarlas el propio personal de las ins-
tituciones gubernamentales.
444 Servidor público
Con la finalidad de evitar esta irregulari-
dad, en los últimos años el decreto que
aprueba el presupuesto de egresos de la fe-
deración ha restringido cada vez más ese
tipo de contrataciones, limitándolas ex-
clusivamente a los casos necesarios para
el buen desempeño de la administración
pública.
Servidor público Persona física que realiza
función pública de cualquier naturaleza.
En el art. 108 de nuestra carta magna se
reputa como servidor público a toda perso-
na que desempeña un empleo, un cargo o
una comisión de cualquier naturaleza den-
tro de la administración pública (federal o
del Distrito Federal), incluso a los represen-
tantes de elección popular, a los miembros
del poder judicial y a los demás funciona-
rios y empleados.
El concepto de servidor público abarca
más que los de funcionario y empleado, pues
no sólo se refiere a éstos sino también a toda
persona a la que el Estado le haya conferido
un cargo o una comisión de cualquier índole.
Entre ellos se ubicaría a los individuos que
hayan sido designados como funcionarios
electorales, o bien para levantar los censos,
por mencionar algunos.
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talista, 6a. ed., Siglo XXI, México, 1976.
Servidores del Estado. Clasificación La vul-
garización de ciertos términos en la vida de
una comunidad no capta íntegramente el
concepto con el que se identifica a un fenó-
meno en especial, y llega a confundir a uno
con otro que le es semejante, pero que
guarda diferencias respecto al primero,
llegándose al extremo de manejarlos como
verdaderos sinónimos; por lo que será labor
de los especialistas formular las distincio-
nes del caso y delimitar el alcance preciso de
cada concepto. Tal es el caso de vocablos en
nuestra materia, cuando en México la mayo-
ría de la gente identifica como sinónimos los
términos: burócrata, trabajador al servicio
del Estado, funcionario, empleado y servidor
público, y los utiliza en forma indistinta para
designar (la mayoría de las veces peyorativa-
mente) a quien ha hecho de la administración
pública su modus vivendi. Sin embargo,
como se aclara en diversas voces de este
diccionario, tal sinonimia no existe, ya que
en tanto el burócrata se da en cualquier orga-
nización pública o privada, entre funcionario
y empleado públicos existe una tradicional
diferenciación; en tanto que servidor público
es un concepto más amplio que ambos y, por
lo mismo, rebasa la idea que acerca de la
función pública se ha definido en el desarro-
llo de este texto, al abarcar la acción de ser-
vidor público a personas que no guardan una
relación de carácter laboral respecto al Esta-
do, relación que sí se da necesariamente en
la susodicha función pública.
Por tal razón, consideramos que la inten-
ción contenida en el programa de estudios
que hemos utilizado para el desarrollo de esta
materia, es la de exponer la clasificación de
los trabajadores al servicio del Estado, más
que la de los servidores públicos, además
de que estos últimos constituyen, de cierta
forma, una denominación, recientemente
de moda en nuestro medio y que aparece

no hace mucho en los textos jurídicos y,
por tanto, ha desarrollado escasamente la
doctrina.
De manera muy general puede clasificar-
se a los trabajadores al servicio del Estado en
empleado, funcionario y alto funcionario:
• Empleado. Presta sus servicios para
algún órgano del Estado, en virtud de
un nombramiento o porque está inclui-
do en las listas de raya, y se desempe-
ña normalmente en actividades de
apoyo al funcionario. No tiene un po-
der de decisión, disposición de la fuer-
za pública o representación estatal
alguna.
• Funcionario. Dispone de poder jerár-
quico respecto de los empleados y de
los funcionarios inferiores; poder que
deriva en capacidad de mando, de de-
cisión y de disciplina; son los llamados
mandos medios y aparte de los mandos
superiores (en este último caso abarca
sólo desde jefe de departamento hasta
subsecretario).
• Alto funcionario. Aquel que desempe-
ña en el ámbito federal un cargo de
elección popular (presidente de la re-
pública, diputado o senador); o se en-
cuentra en el máximo nivel dentro del
poder judicial (ministro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación); o es
titular de cualquier dependencia del
poder ejecutivo (secretario de Estado o
procurador de justicia). Conforme a la
constitución federal, aquí quedan in-
cluidos todos los servidores públicos a
quienes para exigirles responsabilidad
se requiere declaratoria de procedencia
del órgano legislativo.
En este nivel de la función pública
es donde se verifica en nuestra nación
la lucha por el poder político; lucha
Servidores del Estado. Clasificación 445
que, como esboza Peter H. Smith, se
desarrolla sólo entre la “élite política”,
a puerta cerrada y sin trascender a la
luz pública.
Es importante mencionar que de
este estrecho grupo privilegiado es
elegido cada seis años el presidente de
la república, y su participación en la
toma de decisiones sobre los destinos
del país es altamente significativa, tan-
to por la trascendencia inherente a su
puesto como por las facultades que la
ley le confiere para el desempeño de su
encargo.
La nota característica de esta fac-
ción que conforma la estructura polí-
tica es que la inestabilidad de sus
miembros en los cargos asignados es
mucho más marcada que en los niveles
inferiores, e implica, la mayoría de las
veces, la culminación de la carrera
dentro de la función pública.
Clasificación de los funcionarios según las
leyes mexicanas. Nuestros textos legislati-
vos, al referirse a quienes ejercen la función
pública, los dividen en empleados de con-
fianza y empleados de base; en apariencia,
equivalen a los funcionarios y empleados.
Específicamente, el apartado B del art. 123
constitucional en su fracc. XIV, alude a que
los cargos de confianza serán los que deter-
mine la ley y, además, deja protegidos los
derechos de quienes los desempeñen, tanto
en materia de seguridad social como de
salario.
Al reglamentar este aspecto, la Ley Fede-
ral de los Trabajadores al Servicio del Estado,
en su art. 5o., presenta una lista de los trabaja-
dores que son considerados de confianza y,
por exclusión, determina a los de base.
De la propia constitución federal pode-
mos desprender otras clasificaciones, que en
446 Servidores públicos de la administración paraestatal local y municipal
su oportunidad fueron comentadas, como la
contenida en el art. 108, que habla de los
servidores públicos y cataloga en: represen-
tantes de elección popular, miembros del
poder judicial, funcionarios, empleados y
aquellas personas que desempeñen un em-
pleo, un cargo o una comisión de cualquier
naturaleza. El art. 110 se refiere a aquellos
cuyas responsabilidades se determinan me-
diante juicio político y aquellos contra
quienes se sigue el procedimiento común.
Asimismo, es posible inferir una distinción
de acuerdo con el nivel de competencia: ser-
vidores públicos federales, locales y munici-
pales; o de conformidad con la división de
poderes: servidores públicos del poder eje-
cutivo, legislativo y judicial.
También pueden ensayarse otras clasifi-
caciones, como personal sindicalizado y no
sindicalizado; civil y militar; y, del poder
público y de las paraestatales.
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tamiento de las élites políticas en México, 1900-
1971, El Colegio de México, México, 1981.
Servidores públicos de la administración pa-
raestatal local y municipal Si en el plano
federal no se ha logrado una solución al pro-
blema de la existencia de distintos sistemas
legales destinados a regular la función públi-
ca, menos aún en las entidades federativas y
en los ayuntamientos. Así, hay diferentes
criterios para regular a los servidores de la
administración centralizada local, de los
otros poderes, de los cuerpos de seguridad,
de los organismos paraestatales de la entidad
federativa y del municipio.
Aunque resulta discutible si los emplea-
dos de los entes descentralizados y de las
sociedades de Estado (municipales y esta-
duales), realizan o no función pública, es
claro que efectúan un trabajo cuya regula-
ción no debe desproteger el orden jurídico,
en tanto continúa la controversia acerca de
cuál es la contraparte de la relación laboral,
si el Estado u otra persona.
Predomina la indefinición y, por tanto, la
diversidad de regímenes legales para normar
las relaciones existentes entre la administra-
ción pública paraestatal local y la munici-
pal; esta situación acarrea en el fondo una
desprotección para el trabajador, y para el
jurista implica analizar cada caso concreto,
con el fin de determinar qué ordenamiento
es aplicable.
Servidores públicos de las entidades federati-
vas Según la constitución general de la repú-
blica, los poderes de los estados miembros
de la federación se organizarán conforme a
la constitución política de cada uno de ellos,
y las relaciones de trabajo entre las entidades
federativas y sus trabajadores las regirán las
leyes que expidan las legislaturas locales con
base en lo dispuesto por el art. 123 de la
constitución federal y sus disposiciones re-
glamentarias.
Lo anotado en el párrafo anterior define la
situación jurídico-laboral de los servidores
públicos de los estados, que, por omisión de la
ley suprema, no estaba precisada; de tal suerte
que la aplicación supletoria de ordenamientos
 Servidores públicos de las entidades federativas y de los municipios
federales o la vigencia de estatutos regla-
mentarios ya no se justifica.
Lamentablemente, el texto vigente adole-
ce todavía de una falla al no indicar qué
apartado del art. 123 fija la pauta que deben
seguir los legisladores locales para normar la
función pública; es de interpretarse que ha-
brá de ser con base en el apartado B y su ley
reglamentaria.
Algunas entidades federativas poseían
desde hacía tiempo una adecuada legislación
protectora de los trabajadores burocráticos,
aunada a un razonable sistema de prestacio-
nes en materia de seguridad social; pero, por
otro lado, había y aún subsisten sistemas de
regulación de relaciones laborales de dudosa
juridicidad y de menor justicia.
La mayor parte de las leyes locales sigue
el modelo de la legislación burocrática fe-
deral, adecuándola a las necesidades y
capacidad financiera del poder público esta-
dual. Así, son similares las disposiciones en
materia de nombramiento, jornada, descan-
so semanal, salario, vacaciones, aguinaldo,
huelga, jubilación, responsabilidades y san-
ciones, solución de controversias, protec-
ción al menor y a la mujer trabajadores,
tiempo extraordinario, seguridad e higiene,
inamovilidad en niveles bajos, estatuto
especial para cuerpos de seguridad, sindica-
tos, etcétera.
En el campo de la seguridad social existe
un desfase, desfavorable al empleado local,
originado por limitaciones de carácter finan-
ciero antes que por una decisión tomada en
ese sentido con fundamentos no monetarios.
En ocasiones existen organismos públicos
locales para este rubro de seguridad social;
en otros casos, el gobierno estadual celebra
convenios con entes federales para que éstos
proporcionen a los servidores de aquél los
servicios médicos y asistenciales que les co-
rresponden (ISSSTE o IMSS).
447
En cuanto a la designación, los requisitos
y las facultades de los titulares de los órga-
nos públicos locales son la constitución polí-
tica y la ley orgánica de la administración
pública del estado las que contienen las re-
glas correspondientes. Tales normas presen-
tan algunas diferencias, no muy importantes,
entre una y otra entidad federativa.
Servidores públicos de las entidades federati-
vas y de los municipios El texto original del
art. 123 de la constitución federal suponía
competencia de las legislaturas locales o esta-
duales para legislar en materia laboral, acerca
de los servidores de los gobiernos de las enti-
dades federativas y de los municipios. Con
motivo de la reforma de dicho artículo en
1929 destinada a federalizar la materia del
trabajo, la carta magna fue omisa respecto a la
burocracia de los estados y ayuntamientos.
Dicha situación provocó una larga polé-
mica en torno de qué legislación laboral era
aplicable para tales servidores públicos, si la
federal del trabajo, la burocrática federal,
alguna que especialmente emitiera un go-
bierno local, el código civil estatal, los
acuerdos del gobernador, ninguna de ellas,
etcétera.
En reforma de marzo de 1987, el constitu-
yente permanente puso punto final a la expre-
sada polémica al establecer en el art. 116
(fracc. V) y en el 115 (fracc. VIII, segundo
párrafo), a quién compete legislar en materia
local burocrática, es decir, a la legislatura de
cada entidad federativa con base en el art. 123
y disposiciones de él derivadas, pero sin acla-
rar a cuál de los dos apartados se refiere.
Bibliografía
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Dávalos, José, “El art. 123 constitucional debe
proteger a los trabajadores al servicio de los
gobiernos de los estados y municipios”, en Libro
448 Servidores públicos municipales
en homenaje al maestro Mario de la Cueva,
Instituto de investigaciones jurídicas, UNAM,
México, 1981.
De Buen Lozano, Néstor, Derecho del trabajo,
t. I, 2a. ed., Porrúa, México, 1977.
Escuela Libre de Derecho, Legislación pública
estatal, 32 vols., Instituto Mexicano del Seguro
Social, México, 1984.
Lanz Duret, Miguel, Derecho constitucional
mexicano, 5a. ed., CECSA, México, 1959.
Martínez Cabañas, Gustavo, La administración
estatal y municipal en México, Instituto Nacio-
nal de Administración Pública y Consejo Na-
cional de Ciencia y Tecnología, México, 1985.
Servidores públicos municipales Conforme a
la fracc. VIII, segundo párrafo del art. 115
de la constitución federal, las relaciones la-
borales entre los municipios y sus trabajado-
res se regirán por las leyes que expidan las
legislaturas locales, con base en lo dispuesto
en el art. 123 de la propia constitución y sus
disposiciones reglamentarias.
Aunque el texto constitucional no dice si
la base para esas leyes burocráticas munici-
pales ha de ser el apartado A o el B del art. 123,
debemos interpretar que el segundo servi-
rá de modelo a esa normatividad; siguiéndo-
se supletoriamente el contenido del apartado
A. Las muy profundas diferencias entre los
municipios mexicanos se presentan también
en el ámbito laboral: algunos cuentan con
miles de trabajadores, en tanto otros tienen
uno, dos o ninguno (salvo los titulares del
ayuntamiento), según la complejidad o sen-
cillez de su administración pública.
Los municipios ricos poseen una estructu-
ra jurídica muy elaborada para normar las
relaciones entre sus servidores y la adminis-
tración pública municipal, así como para se-
guridad social. En estos municipios, que
podríamos llamar desarrollados, también
se presentó la polémica acerca de cuál le-
gislación era aplicable a la función pública;
dichos municipios usualmente seguían la
copia del modelo federal que hubiera adop-
tado el gobierno estadual.
La constitución política del estado y la
correspondiente ley orgánica municipal in-
cluyen reglas relativas a la designación, los
requisitos y las facultades de los ciudada-
nos titulares del ayuntamiento y sus órganos
ejecutivos.
En cuanto a los municipios pobres, aun-
que formalmente sujetos al sistema jurídico
vigente en la entidad federativa a la que per-
tenecen, la realidad los enfrenta a graves
carencias sólo concebibles por quien las
haya vivido o contemplado de cerca. Los
ayuntamientos sobreviven inexplicablemen-
te: casi sin medios económicos, circunscritos
a una simbólica labor de gendarmería y a una
diminuta representación política; en muchos
casos son receptores de la ayuda vecinal o de
algunas empresas particulares, que propor-
cionan servicios personales gratuitos o pe-
queñas colaboraciones monetarias. En este
tipo de ayuda comunitaria es de especial
mención la figura del tequio en el estado de
Oaxaca.
Lo deseable es que los servidores munici-
pales de los ayuntamientos, pobres o ricos,
reciban igual tratamiento no sólo en el texto
de la ley y de los reglamentos laborales, sino
también en la realidad. El derecho burocráti-
co habrá de evolucionar hasta lograr una
igualdad entre los servidores públicos fede-
rales, locales y de todos los municipios, tanto
en sus derechos laborales como en materia
de seguridad social.
Silencio administrativo Ausencia de acto cuan-
do debería haberlo. Lo estudia un importante
sector de la doctrina como parte del elemen-
to manifestación de voluntad, precisamente
como ausencia de ésta. Otro grupo de au-
tores habla de esta figura a propósito de la

clasificación de los actos administrativos en
expresos, tácitos y presuntos, e incluyen
en estos últimos al silencio administrativo.
Tanto la doctrina como la legislación consi-
deran dos posibles consecuencias del silen-
cio de la administración: la negativa y la
positiva. Es decir, ante la falta de respuesta
a los planteamientos de los gobernados, se
puede suponer que se han resuelto de manera
negativa o afirmativa. Existe una tercera po-
sibilidad: que al silencio del órgano no se le
asigne sentido alguno, subsistiendo la obli-
gación de darle respuesta a lo que el particu-
lar ha planteado a la autoridad.
He aquí cómo describe Ramón Martín
Mateo la figura en estudio:
El silencio administrativo se explica desde la
teoría de los actos presuntos; es decir, ante
la inactividad de la administración para evitar
mayores perjuicios a los administrados, la ley
interpreta el silencio en un determinado sentido,
al objeto de obviar una paralización perjudicial
de las tramitaciones administrativas trascenden-
tes para las posibilidades de actuación o de re-
curso de los particulares. El silencio, pues no es
nada en sí; materialmente es inactividad, vacío
en el obrar; pero esta ausencia es coloreada por
el ordenamiento; dándole una significación de-
terminada. Esta significación puede ser positiva
o negativa.
Francisco González Navarro señala:
En su más restringida acepción, el silencio ad-
ministrativo lo definimos como una presunción
legal, una ficción que la ley establece en benefi-
cio del particular, y en virtud de la cual se con-
sidera estimada (silencio positivo) o desestimada
(silencio negativo) la petición dirigida por éste a
la administración.
En materia fiscal, el derecho mexicano le
confiere efectos negativos al silencio de la
administración pública. Esta situación, muy
Servicio administrativo 449
conocida en el medio, se denomina negativa
ficta.
Recalquemos la idea anterior con las de
dos eminentes fiscalistas:
En el derecho fiscal el silencio de la autoridad
se presume como la resolución negativa de la
instancia; es decir, el significado presunto del
silencio es una negativa y así está previsto
por el propio art. 37 del Código Fiscal de la
Federación al establecer que el silencio de las
autoridades fiscales se considera como reso-
lución negativa cuando no den respuesta en
el término que corresponde. Comúnmente se
le llama negativa ficta.
Raúl Rodríguez Lobato
La figura de la negativa ficta en la actualidad
también es atribuida a las autoridades admi-
nistrativas que no resuelven los recursos o
peticiones de los particulares en el término de
cuatro meses, en relación con cuestiones que
corresponden a la competencia del tribunal
fiscal de la federación, aunque no sean esen-
cialmente tributarias.
Hugo Carrasco
El silencio administrativo, según se dijo, es
la ausencia de acto de un ente de la adminis-
tración pública y la consecuencia (negativa o
positiva) que la ley le da. El derecho de
petición es una de las llamadas garantías
individuales (derechos humanos) que le per-
mite al gobernado hacerle planteamientos a
la autoridad con la consiguiente obligación
de ésta de responder.
En el art. 8o., segundo párrafo de la cons-
titución se prevé:
A toda petición deberá recaer un acuerdo es-
crito de la autoridad a quien se haya dirigido,
la cual tiene obligación de hacerlo conocer en
breve término al peticionario.
El breve término en que la autoridad debe
atender la petición se considera no mayor de
450 Símbolos nacionales
cuatro meses, según la jurisprudencia de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
La falta de contestación en un término de
30 días naturales a una petición debidamente
formulada por un gobernado posibilitará que
éste demande a la autoridad ante el tribunal
de lo contencioso administrativo del Distrito
Federal. Lo anterior está previsto en el art.
23, fracc. IV, de la ley de ese tribunal, publi-
cada en el Diario Oficial de la Federación
del 19 de diciembre de 1995.
Claro está que esa posibilidad de obligar
al órgano del Distrito Federal por la vía con-
tencioso-administrativa se refiere a asuntos
locales de la capital del país.
Bibliografía
Carrasco Iriarte, Hugo, Mandatos constitucio-
nales en materia tributaria, Themis, México,
1987.
Cazorla Prieto, Luis María, Temas de derecho
administrativo, Ministerio de Hacienda, Ma-
drid, 1978.
González Navarro, Francisco, El procedimiento
administrativo español en la doctrina científica,
Presidencia del Gobierno, Madrid, 1972.
Martín Mateo, Ramón, Manual de derecho ad-
ministrativo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid,
1979.
Rodríguez Lobato, Raúl, Derecho fiscal, 2a. ed.,
Harla, México, 1998.
Símbolos nacionales La bandera, el himno y el
escudo de un país. Los utilizan los Estados
nacionales como medio de diferenciación,
además de factor para la cohesión social
patriótica.
En México, su regulación jurídica figura
en la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el
Himno Nacional, que se publicó el 8 de fe-
brero de 1984.
Simplificación administrativa Véase Reforma
administrativa.
Sindicalización de los servidores públicos
Reconocido el derecho de los servidores pú-
blicos de base para asociarse en defensa de
los intereses que les son comunes (art. 123
constitucional, apartado B, fracc. X), la Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado, reglamentaria del citado apartado,
dedica su título cuarto a la organización co-
lectiva mediante los sindicatos, y entre otras
disposiciones establece:
1. La existencia de un solo sindicato por de-
pendencia, a diferencia de lo reglamentado
por la Ley Federal del Trabajo, que acepta
la convivencia de varios, aun cuando uno
sea el titular del contrato colectivo.
2. Una vez que el trabajador ingresa volun-
tariamente al sindicato no podrá salir de
él, a menos que sea expulsado.
3. La constitución de un sindicato requiere
un número de 20 agremiados y, además,
que en la dependencia no exista ya uno
con mayor número.
4. Todos los sindicatos de las dependencias
debe registrarlos el tribunal federal de
conciliación y arbitraje.
5. Sólo podrán adherirse a la Federación de
Sindicatos de Trabajadores al Servicio
del Estado (FSTSE), y nunca a otra organi-
zación similar.
6. Se prohíbe todo acto de reelección.
7. Las remuneraciones y gastos que se
paguen a los directivos y empleados de
los sindicatos, serán por cuenta de sus
miembros.
Asimismo, establece las obligaciones y pro-
hibiciones que son propias del sindicato
como persona moral y la responsabilidad en
la que incurren sus directivos por violación
de los estatutos o de la ley misma.
El criterio jurisprudencial de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación en torno de

este tema, es en el sentido de reconocer la
libertad de afiliación en el servicio civil;
puede haber más de un sindicato en cada
dependencia de la administración pública
federal. De esta manera puede apreciarse con
claridad que existe una discrepancia entre el
texto de la ley y la interpretación del máximo
tribunal del país.
En seguida se transcribe la tesis que cita-
mos en el párrafo precedente:
SINDICACIÓNÚNICA. LAS LEYES O ESTATUTOS
QUE LA PREVÉN VIOLAN LA LIBERTAD SINDICAL
CONSAGRADA EN EL ART. 123, APARTADO B,
FRACC. X, CONSTITUCIONAL. El art. 123 consti-
2. Algunas observaciones acerca del siste-
tucional consagra la libertad sindical con un
sentido pleno de universalidad, partiendo del
derecho personal de cada trabajador a aso-
ciarse y reconociendo un derecho colectivo,
una vez que el sindicato adquiere existencia y
personalidad propias. Dicha libertad debe en-
tenderse en sus tres aspectos fundamentales:
1. Un aspecto positivo que consiste en la
facultad del trabajador para ingresar a un sin-
dicato ya integrado o constituir uno nuevo;
2. Un aspecto negativo, que implica la posibi-
lidad de no ingresar a un sindicato determina-
do y la de no afiliarse a sindicato alguno; y 3.
La libertad de separación o renuncia de for-
mar parte de la asociación. Ahora bien, el
mandamiento de un solo sindicato de burócra-
tas por dependencia gubernativa que esta-
blezcan las leyes o estatutos laborales viola la
garantía social de libre sindicación de los tra-
bajadores prevista en el art. 123, apartado B,
fracc. X, de la constitución federal de la repúbli-
ca, toda vez que al regular la sindicación única
restringe la libertad de asociación de los traba-
jadores para la defensa de sus intereses.
Novena época, pleno, Semanario Judicial de la
Federación, t. IX, mayo de 1999, tesis: P/J. 43/99.
Sistema de ahorro para el retiro
1. Prestación regulada en los arts. 90 bis A
al 90 bis W de la Ley del Instituto de Se-
guridad y Servicios Sociales de los Tra-
bajadores del Estado.
Sistema de ahorro para el retiro 451
Conocido por sus iniciales (SAR) es
una prestación de seguridad social, crea-
da recientemente por la ley, para que los
patrones (de derecho público o privado)
aporten un determinado porcentaje del
sueldo del trabajador, entregando esos
recursos monetarios a una empresa finan-
ciera (AFORE).
Para algunos se trata de un modo de
experimentar o ensayar la privatización
de toda la seguridad social en México.
Es una forma de aumentar los recursos
con que contará una persona física en el
momento de su jubilación.
ma de ahorro para el retiro:
a) La dependencia u organismo entrega
cada dos meses un monto equivalente
al 2% del salario mensual por concepto
de retiro y un 5% por concepto de vi-
vienda.
b) Cada bimestre la dependencia o enti-
dad entregará un comprobante emitido
por quien administre la cuenta indi-
vidual, con la cantidad exacta de las
aportaciones. Así se tendrá informa-
ción sobre los ahorros.
c) La administradora emitirá un estado de
cuenta anual donde se detallen las
aportaciones, intereses y comisiones
de la cuenta.
d) El SAR es para todas las personas
que trabajan y que están inscritas en
el IMSS , ISSSTE , voluntariamente al
sistema.
e) En caso de cambio de trabajo, el em-
pleado deberá avisar al nuevo ente o
patrón en qué administradora se venía
haciendo el depósito.
f) En caso de pensión o jubilación se de-
berá acudir a la AFORE para solicitar
los ahorros.
452 Sistema de ahorro para el retiro
g) El SAR es completamente inde-
pendiente de las pensiones del IMSS o
del ISSSTE.
h) El SAR no sustituye los planes de pen-
siones de cada empresa.
i) Condiciones para retirar el dinero:
• Retiro total de los recursos:
- Al cumplir 65 años de edad.
- Recibir una pensión del IMSS o del
ISSSTE por invalidez, vejez, cesantía
en edad avanzada, muerte, incapa-
cidad total o permanente, incapaci-
dad parcial de más del 50%, edad y
años de cotización.
- Recibir una pensión de un plan pri-
vado otorgado por la institución en
que labora.
- Fallecimiento.
• Retiro del 10% del saldo de la cuen-
ta de retiro:
- Si se deja de estar sujeto a una rela-
ción laboral (sólo una vez cada 5
años).
- Si se tiene incapacidad temporal
por más semanas de las que estable-
ce la ley.
j) Se puede ahorrar dinero extra en cada
cuenta individual.
k) En caso de que haya incapacidad, cada
ente seguirá aportando únicamente
mientras pague cuotas del IMSS o del
ISSSTE.
l) Si al cumplir los 65 años de edad se
sigue trabajando, es posible retirar el
saldo completo o seguir ganando inte-
reses hasta que se desee.
m) Si alguien se convierte en empleado
independiente, la cuenta seguirá ga-
nando intereses y sólo se podrá reti-
rar el dinero al cumplir hasta 65
años de edad.
n) Las aportaciones que se devuelvan se
cubrirán con un solo pago o adquirien-
do una renta vitalicia.
3. En seguida se transcriben algunos nume-
rales de la ley del ISSSTE que se refieren a
la materia tratada en esta voz.
Art. 90 bis A Las dependencias y entida-
des están obligadas a enterar al institu-
to, el importe de las aportaciones
correspondientes al sistema de ahorro
para el retiro, mediante la constitución
de depósitos de dinero en favor de
cada trabajador, en la forma y términos
señalados en el presente capítulo.
Art. 90 bis B Las aportaciones a que se
refiere el artículo anterior, serán por el
importe equivalente al 2% del sueldo
básico de cotización del trabajador.
Tratándose del ahorro para el retiro, el
límite a que se refiere el artículo 15 de
esta ley, será el equivalente a veinticin-
co veces el salario mínimo general que
rija en el Distrito Federal.
Art. 90 bis C Las dependencias y entida-
des estarán obligadas a cubrir las apor-
taciones establecidas en este capítulo,
así como las relativas al fondo de la
vivienda mediante la entrega simultá-
nea de los recursos correspondientes
en instituciones de crédito, para su
abono en las cuentas individuales del
sistema de ahorro para el retiro abier-
tas a nombre de los trabajadores. A fin
de que las instituciones de crédito pue-
dan individualizar dichas aportaciones,
las dependencias y entidades deberán
proporcionar a las instituciones de cré-
dito información relativa a cada trabaja-
dor, en la forma y con la periodicidad
que al efecto determine la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público. Asimismo,

las dependencias y entidades deberán
hacer del conocimiento de las repre-
sentaciones sindicales la relación de
las aportaciones hechas a favor de sus
agremiados.
Las cuentas individuales del siste-
ma de ahorro para el retiro tendrán dos
subcuentas: la de ahorro para el retiro
y la del fondo de la vivienda. La docu-
mentación y demás características de
estas cuentas, no previstas en esta ley,
se sujetarán a las disposiciones de ca-
rácter general que expida el Banco de
México.
Las dependencias y entidades debe-
rán llevar a cabo la apertura de la
cuenta individual del sistema de aho-
rro para el retiro del trabajador en la o
las instituciones de crédito que ellas
elijan, dentro de las que tengan oficina
en la plaza o, de no haberla, en la po-
blación más cercana.
El trabajador que sea titular de una
cuenta individual del sistema de aho-
rro para el retiro y tuviera una nueva
relación de trabajo, habrá de propor-
cionar a la dependencia o entidad res-
pectiva su número de cuenta, así como
la denominación de la institución de
crédito operadora de la misma.
El trabajador no deberá tener más
de una cuenta del sistema de ahorro
para el retiro.
Art. 90 bis D En caso de terminación de
la relación laboral, la dependencia o
entidad deberá entregar a la institución
de crédito respectiva en favor del tra-
bajador, la aportación correspondiente
al bimestre de que se trate o, en su
caso, la parte proporcional de dicha
aportación en la fecha en que deba
efectuar el pago de las aportaciones
correspondientes a dicho bimestre.
Sistema de ahorro para el retiro 453
Art. 90 bis E El entero de las aportaciones
se acreditará mediante la entrega que
las dependencias y entidades habrán
de efectuar a cada uno de sus trabaja-
dores del comprobante expedido por la
institución de crédito en la que la de-
pendencia o entidad haya enterado
las aportaciones citadas, el que ten-
drá las características que señale la
Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-
blico, mediante la expedición de dis-
posiciones de carácter general.
Las instituciones que reciban las
aportaciones de las dependencias y
entidades deberán proporcionar a és-
tas comprobantes individuales a nom-
bre de cada trabajador dentro de un
plazo de 30 días naturales, contado a
partir de la fecha en que reciban las
aportaciones citadas. Las dependen-
cias y entidades estarán obligadas a
entregarles a sus trabajadores dichos
comprobantes junto con el último
pago de sueldo de los meses de febre-
ro, abril, junio, agosto, octubre y di-
ciembre de cada año.
La institución de crédito que no
siendo la operadora de la cuenta indi-
vidual del trabajador reciba aporta-
ciones para abono en favor de éste,
deberá entregar los recursos corres-
pondientes a la institución que opera
dicha cuenta para su acreditamiento
en la misma, a más tardar el tercer día
hábil bancario inmediato siguiente al
de su recepción.
El comité técnico del sistema de
ahorro para el retiro determinará la co-
misión que las dependencias, entidades
y los trabajadores deberán cubrir a las
instituciones de crédito que expidan
comprobantes y no lleven las cuentas
individuales respectivas.
454 Sistema de ahorro para el retiro
Art. 90 bis F La Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, oyendo la opinión del
Banco de México, y mediante la expe-
dición de disposiciones de carácter
general podrá autorizar formas y tér-
minos distintos a los establecidos, para
el entero y la comprobación de las
aportaciones correspondientes al aho-
rro para el retiro y al fondo de la vi-
vienda.
Art. 90 bis G El trabajador podrá notificar
a la secretaría de hacienda y crédito
público, por sí mismo o por medio de
sus representantes sindicales, el in-
cumplimiento de las obligaciones a
cargo de las dependencias y entidades
establecidas en este capítulo.
Los trabajadores titulares de las
cuentas del sistema de ahorro para el
retiro y, en su caso, sus beneficiarios,
podrán a su elección, presentar directa-
mente o a través de sus representantes
sindicales sus reclamaciones contra las
instituciones de crédito ante la comi-
sión nacional bancaria o hacer valer
sus derechos en la forma que estable-
cen las leyes. El procedimiento de
conciliación a que se refiere este párra-
fo se sujetará a lo dispuesto en los
arts. 119 y 120 de la Ley de Institucio-
nes de Crédito.
Art. 90 bis H Las instituciones de banca
múltiple estarán obligadas a llevar las
cuentas individuales del sistema de
ahorro para el retiro en los términos
de esta ley, actuando por cuenta y or-
den del instituto. Dichas cuentas debe-
rán contener para su identificación el
registro federal de contribuyentes del
trabajador.
Las instituciones de crédito infor-
marán al público la ubicación de aque-
llas de sus sucursales en las cuales
podrán abrirse las mencionadas cuen-
tas, mediante publicaciones en perió-
dicos de amplia circulación en la plaza
de que se trate, en la inteligencia de
que habrán de habilitar a este propósi-
to cuando menos una sucursal por cada
cinco que tengan establecidas en un
mismo estado de la república o en el
Distrito Federal.
Art. 90 bis I Las aportaciones que reciban
las instituciones de crédito operadoras
de las cuentas individuales deberán
ser depositadas a más tardar el cuarto
día hábil bancario inmediato siguiente
al de su recepción en la cuenta que el
Banco de México le lleve al instituto.
El propio Banco de México, actuando
por cuenta del mencionado instituto,
deberá invertir dichos recursos en cré-
ditos a cargo del gobierno federal.
El saldo de dichos créditos al fin de
cada mes, se ajustará en una cantidad
igual a la resultante de aplicar al saldo
promedio diario mensual de los pro-
pios créditos la variación porcentual
del índice nacional de precios al con-
sumidor publicado por el Banco de
México, correspondiente al mes inme-
diato anterior al del ajuste.
Los créditos a que se refiere el pre-
sente artículo causarán intereses a una
tasa no inferior al 2% anual, pagaderos
mensualmente mediante su reinversión
en las respectivas cuentas. El cálculo
de estos intereses se hará sobre el sal-
do promedio diario mensual de los
propios créditos, ajustado, siguiendo
el mismo procedimiento previsto en el
párrafo anterior.
La tasa citada será determinada por
la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, cuando menos trimestralmen-
te, en función de los rendimientos en

términos reales de los valores a largo
plazo que circulen en el mercado, emi-
tidos por el gobierno federal o, en su
defecto, por emisores de la más alta
calidad crediticia. Esta determinación
será dada a conocer mediante publi-
cación en el Diario Oficial de la Fede-
ración y en periódicos de amplia
circulación en el país.
Art. 90 bis J El saldo de las subcuentas de
ahorro para el retiro se ajustará y de-
vengará intereses en los mismos térmi-
nos y condiciones previstos para los
créditos a que se refiere el artículo an-
terior. Dichos intereses se causarán a
más tardar a partir del cuarto día hábil
bancario inmediato siguiente a aquel
en que las instituciones de crédito que
lleven las cuentas individuales reciban
las aportaciones, para abono de las
cuentas respectivas, y serán pagaderos
mediante su reinversión en las propias
cuentas. Las instituciones de crédito
podrán cargar mensualmente a las
subcuentas de ahorro para el retiro, la
comisión máxima por manejo de
cuenta que determine la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, oyen-
do la opinión del Banco de México.
La tasa de interés pagadera al trabaja-
dor, una vez descontada la menciona-
da comisión, no deberá ser inferior a
la mínima señalada en el tercer párr.
del art. 90 bis L.
El saldo de la subcuenta del fondo
de la vivienda de las cuentas indivi-
duales devengará intereses en los tér-
minos del art. 106.
Art. 90 bis K Las instituciones de crédito
deberán informar al trabajador a quien
le lleven su cuenta individual del siste-
ma de ahorro para el retiro, el estado
de la misma cuando menos anualmente,
Sistema de ahorro para el retiro 455
en la forma que al efecto determine el
Banco de México.
Art. 90 bis L El trabajador podrá, en cual-
quier tiempo, solicitar directamente
a la institución depositaria el traspa-
so a otra institución de crédito, de los
fondos de su cuenta individual del sis-
tema de ahorro para el retiro, a fin de
invertirlos en los términos establecidos
en el presente capítulo.
Ello, sin perjuicio de que la depen-
dencia o entidad pueda continuar ente-
rando las aportaciones en la institución
de su elección, la cual extenderá los
comprobantes respectivos de confor-
midad con lo establecido en el art. 90
bis E.
Los trabajadores que decidan tras-
pasar los fondos de su cuenta indivi-
dual del sistema de ahorro para el
retiro de una institución de crédito a
otra, pagarán la comisión que deter-
mine el Banco de México. Dicha comi-
sión será descontada a los trabajadores
del importe de los fondos objeto del
traspaso.
Art. 90 bis M El trabajador tendrá dere-
cho a solicitar a la institución de crédi-
to el traspaso de parte o la totalidad de
los fondos de la subcuenta de ahorro
para el retiro de su cuenta individual, a
sociedades de inversión administradas
por instituciones de crédito, casas de
bolsa, instituciones de seguros o socie-
dades operadoras.
Sin perjuicio de lo anterior, la de-
pendencia o entidad deberá continuar
entregando las aportaciones respecti-
vas en la institución de crédito de su
elección, para abono en la subcuenta
de ahorro para el retiro del trabajador.
Para la organización y el funciona-
miento de las sociedades de inversión
456 Sistema de ahorro para el retiro
que administren los recursos prove-
nientes de las mencionadas subcuen-
tas, se requiere previa autorización de
la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, quien la otorgará o denegará
discrecionalmente. Estas sociedades
de inversión se sujetarán en cuanto a la
recepción de recursos, el tipo de ins-
trumentos en los que puedan invertir-
los, la expedición de estados de
cuenta y demás características de sus
operaciones a las reglas de carácter
general que expida la mencionada
secretaría, oyendo la opinión del Ban-
co de México.
En lo no expresamente previsto en
este artículo y en las reglas a que se
refiere el párrafo anterior, se estará a lo
dispuesto en la Ley de Sociedades de
Inversión.
El trabajador tendrá derecho a soli-
citar a la sociedad de inversión, el
traspaso de parte o la totalidad de los
fondos que hubiere invertido en térmi-
nos del presente artículo a otra de las
sociedades de inversión referidas o a la
institución de crédito que le lleve su
cuenta individual del sistema de aho-
rro para el retiro. El trabajador que se
encuentre en cualquiera de los supues-
tos previstos en el art. 90 bis O deberá
solicitar a la sociedad de inversión de
que se trate, el traspaso de los fondos
respectivos a la institución de crédito
citada.
En caso de que el trabajador solici-
te traspasos de fondos a sociedades de
inversión, en los términos de este artí-
culo, sólo responderán de los mismos
y de sus rendimientos dichas socieda-
des de inversión.
Art. 90 bis N El trabajador podrá retirar
el saldo de la subcuenta de ahorro para
el retiro de su cuenta individual, siem-
pre y cuando por razones de una nueva
relación laboral, deje de ser sujeto de
aseguramiento obligatorio del instituto
y dicho saldo se abone en otra cuenta a
su nombre en algún otro mecanismo
del sistema de ahorro para el retiro de
los que al efecto señale el comité
técnico del sistema de ahorro para el
retiro.
Art. 90 bis Ñ El trabajador tendrá derecho
a solicitar la contratación de un seguro
de vida, con cargo a los recursos de la
subcuenta de ahorro para el retiro, en
los términos que al efecto determine el
comité técnico del sistema de ahorro
para el retiro.
Las instituciones de seguros no
podrán otorgar préstamos o créditos
con cargo a dichos seguros.
Art. 90 bis O El trabajador que cumpla
sesenta y cinco años de edad, o adquie-
ra el derecho a disfrutar de una pen-
sión por jubilación, retiro por edad y
tiempo de servicios, cesantía en edad
avanzada, invalidez, incapacidad per-
manente total o incapacidad perma-
nente parcial del 50% o más, en los
términos de esta ley o de algún plan de
pensiones establecido por la dependen-
cia o entidad de que se trate, tendrá
derecho a que la institución de crédito
que lleve su cuenta individual del sis-
tema de ahorro para el retiro, le en-
tregue por cuenta del instituto, los
fondos de la misma, situándoselos en
la entidad financiera que el trabaja-
dor designe, a fin de adquirir una
pensión vitalicia, o bien, entregándo-
selos al propio trabajador en una sola
exhibición.
El trabajador deberá solicitar por
escrito a la institución de crédito la

entrega de los fondos de su cuenta in-
dividual, acompañando los documentos
que al efecto señale la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público.
Los planes de pensiones a que se
refiere el primer párrafo serán sólo los
que reúnan los requisitos que establez-
ca la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público.
Art. 90 bis P Tratándose de incapacida-
des temporales del trabajador, si éstas
se prolongan por más tiempo que los
periodos de prestaciones fijados por
esta ley, éste tendrá derecho a que la
institución de crédito le entregue, por
cuenta del instituto, una cantidad no
mayor al 10% del saldo de la subcuen-
ta de ahorro para el retiro de su cuenta
individual. Para tal efecto, el trabaja-
dor deberá proceder en los términos a
que se refiere el penúltimo párrafo del
art. 90 bis O.
Art. 90 bis Q Durante el tiempo en que el
trabajador deje de estar sujeto a una
relación laboral, tendrá derecho a:
I. Realizar aportaciones a su cuenta
individual siempre y cuando las
mismas sean por un importe no in-
ferior al equivalente a cinco días de
salario mínimo general vigente en
el Distrito Federal. Lo anterior sin
perjuicio de que las instituciones de
crédito puedan recibir aportaciones
por montos menores. Estas cuentas
quedarán sujetas, en lo conducente,
a las disposiciones establecidas en
este capítulo, y
II. Retirar de la subcuenta de ahorro
para el retiro de su cuenta indivi-
dual una cantidad no mayor al 10%
del saldo de la propia subcuenta.
El derecho consignado en esta
fracción, sólo podrán ejercerlo los
Sistema de ahorro para el retiro 457
trabajadores cuyo saldo de la sub-
cuenta de ahorro para el retiro, re-
gistre a la fecha de la solicitud
respectiva una cantidad no inferior
equivalente al resultado de multi-
plicar por dieciocho el monto de la
última aportación invertida en la
subcuenta de que se trate, y siempre
que acredite con los estados de
cuenta correspondientes, no haber
efectuado retiros durante los cinco
años inmediatos anteriores a la fecha
citada. El trabajador deberá presentar
la solicitud respectiva de conformi-
dad con lo establecido en el penúlti-
mo párrafo del art. 90 bis O.
Art. 90 bis R Los trabajadores tendrán en
todo tiempo el derecho de hacer
aportaciones adicionales a su cuenta
individual, ya sea por conducto de la
dependencia o entidad al efectuarse el
entero de las aportaciones o mediante
la entrega de efectivo o documentos
aceptables para la institución que los
reciba.
Art. 90 bis S El trabajador titular de una
cuenta individual del sistema de aho-
rro para el retiro, deberá a la apertura
de la misma, designar beneficiarios.
Lo anterior, sin perjuicio de que en
cualquier tiempo el trabajador pueda
sustituir a las personas que hubiere
designado, así como modificar, en su
caso, la proporción correspondiente a
cada una de ellas.
En caso de fallecimiento del traba-
jador, la institución de crédito respecti-
va entregará el saldo de la cuenta
individual a los beneficiarios que el
titular haya señalado por escrito para
tal efecto, en la forma elegida por el
beneficiario de entre las señaladas en
el art. 90 bis O. La designación de be-
458 Sistema de ahorro para el retiro
neficiarios queda sin efecto si el o los
designados mueren antes que el titular
de la cuenta.
A falta de los beneficiarios a que se
refiere el párrafo anterior, dicha entre-
ga se hará conforme a lo dispuesto en
el art. 501 fraccs. I a IV de la Ley Fe-
deral del Trabajo. A falta de las perso-
nas a que se refieren estas fracciones,
el instituto será el beneficiario.
Los beneficiarios deberán presentar
solicitud por escrito a las instituciones
de crédito, en los términos señalados
en el penúltimo párrafo del art. 90 bis O
de esta ley.
Art. 90 bis T Las cantidades que corres-
pondan a los trabajadores y a sus bene-
ficiarios conforme al presente capítulo
son inembargables. Sólo en los casos de
obligaciones alimenticias a su cargo
pueden embargarse por la autoridad ju-
dicial los recursos a que se refieren los
arts. 90 bis O, 90 bis P, 90 bis Q frac. II
y 90 bis S, hasta el 50% de su monto.
Lo señalado en el párrafo anterior,
no autoriza bajo ningún concepto el
retiro de los recursos en plazos y con-
diciones distintos a los establecidos en
este capítulo.
Art. 90 bis U El sistema de ahorro para el
retiro a que se refiere este capítulo con-
tará con un comité técnico que estará
integrado por siete miembros propieta-
rios, designados: tres por la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público; dos por
el Banco de México; uno por el Institu-
to de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado; y uno por
la Federación de Sindicatos de Trabaja-
dores al Servicio del Estado. Por cada
miembro propietario se designará un
suplente. Asimismo, el comité contará
con un secretario.
Los miembros propietarios y su-
plentes del comité serán designados
por los titulares de las dependencias y
entidades mencionadas en el párrafo
anterior, de entre los servidores públi-
cos que ocupen los cargos de subse-
cretario o director general de la
administración pública federal centra-
lizada, o su equivalente. En el caso de
la Federación de Sindicatos de Traba-
jadores al Servicio del Estado corres-
ponderá hacer la designación al
secretario general del comité ejecuti-
vo nacional.
Art. 90 bis V Al comité técnico del siste-
ma de ahorro para el retiro corresponde-
rá: a) Actuar como órgano de consulta
respecto de asuntos relativos al siste-
ma de ahorro para el retiro de los tra-
bajadores; b) En su caso, recomendar a
las autoridades competentes la adop-
ción de criterios y la expedición de
disposiciones sobre dicho sistema;
c) Autorizar términos y condiciones
particulares para el cumplimiento de
obligaciones y el ejercicio de dere-
chos a que se refiere este capítulo
siempre que, a juicio del comité, el
tratamiento concedido por virtud de
dichas autorizaciones sea conveniente
hacerlo extensivo a todas las personas
que se encuentren en el mismo supues-
to; d) Resolver sobre las circunstancias
específicas no previstas en el presente
capítulo, siempre que, a criterio del
comité, el tratamiento concedido por
virtud de tales resoluciones sea conve-
niente hacerlo extensivo a todas las
personas que se encuentren en el mis-
mo supuesto, y e) Las demás que le
señalen otras disposiciones.
El comité publicará en el Diario Ofi-
cial de la Federación las autorizaciones
 Sistema de regulación jurídica de la función pública
y resoluciones a que se refiere el pre-
sente artículo.
Art. 90 bis W El comité sesionará cuando
menos una vez cada cuatro meses y, en
cualquier momento, a petición de algu-
no de sus miembros propietarios.
Las reuniones del comité serán presi-
didas por el miembro propietario que al
efecto se designe de entre los presentes.
Quien presida tendrá voto de cali-
dad en caso de empate.
Para que el comité pueda sesionar
válidamente, se requerirá la asistencia
de cuatro de sus miembros, debiendo
estar presentes representantes de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-
blico y del Banco de México. Las reso-
luciones se tomarán por mayoría de
votos de los miembros presentes.
Sistema de regulación jurídica de la función
pública A los sistemas del rubro, legal o re-
glamentario, se les llama en doctrina clases
de estatutos. El término estatuto proviene del
latín statutum, “lo establecido”, “ordenado”,
“asentado” o “determinado” y, por extensión
se le identifica con cualquier regla o régimen
legal aplicable a una situación específica.
Como ha caído en desuso, únicamente se
observa en los casos de constitución de so-
ciedades, sean civiles o mercantiles; en los
que norma su existencia, establece los dere-
chos y obligaciones de sus miembros, la
forma en que dará cumplimiento a su objeto
social y las causas por las que podrá extin-
guirse. Asimismo, para regular internamente
algunos organismos descentralizados.
También es utilizado, y éste es nuestro
interés, para designar al instrumento que
contiene las disposiciones legales a las que se
someterá el desempeño de la función públi-
ca, y se refiere concretamente a la relación
de trabajo que establece el Estado con los
459
servidores públicos. En este sentido, se habla
de dos clases de estatutos: el reglamentario y
el legal. El primero tiene su origen en una
decisión de la autoridad administrativa, esto
es, el ejecutivo en ejercicio de su facultad
reglamentaria determina las condiciones en
las que se desarrollará la relación; el segundo
emana de una clásica disposición expedida
por el órgano legislativo, es decir, una ley,
orgánica y materialmente considerada.
Los rasgos más generales de los estatutos
para servidores públicos son los siguientes:
expresar los derechos que éstos tienen respec-
to al Estado por virtud del desempeño de la
función pública (ascenso, sueldo, vacaciones,
jubilación, etc.); determinar los deberes (dura-
ción de la jornada, buen comportamiento du-
rante ella, discreción y respeto por el trabajo
asignado, etc.); imponer las sanciones en caso
de violación a sus disposiciones y designar a
la autoridad competente para decidirlas.
Existe diversidad de estatutos en un solo
país para regir las distintas facetas de la fun-
ción pública; generalmente se expide un esta-
tuto para los funcionarios civiles, otro para el
personal militar, otro para los obreros, otro
dirigido a los magistrados, etc. Al respecto,
Jean-Louis Moreau, que fue secretario gene-
ral de gobierno en Francia, afirmaba que la
función pública de su país es “una especie de
obra maestra de la complejidad”, ya que con-
taba con 2 350 000 servidores públicos, y en
un universo así, cabe una “colección gigantes-
ca de situaciones singulares” que es preciso
reglamentar. En nuestro país se ha llegado a
extremos similares: se observa cierta comple-
jidad que dificulta garantizar un tratamiento
laboral equilibrado e igualitario para los servi-
dores públicos en su totalidad.
Inconvenientes del estatuto reglamentario.
Tal vez el mayor sea supeditar a la discrecio-
nalidad de la autoridad administrativa (casi
460 Soberanía
siempre un solo individuo) la instauración de
las normas que regirán una relación jurídica,
hecho que materialmente considerado im-
plica una facultad legislativa. En nuestro
país, un estatuto de este tipo sería, técnica-
mente, un acto inconstitucional.
Ventajas del estatuto legal. Impide la discre-
cionalidad de la autoridad administrativa
para reconocer los derechos de los trabajado-
res a su servicio, proporciona certidumbre en
cuanto a ello, así como estabilidad, ya que su
derogación o abrogación requiere el procedi-
miento legislativo, sujeto a la discusión de
los integrantes de ese poder, en su calidad
de representantes populares, y no a la apre-
ciación del titular del ejecutivo, en nuestro
caso una sola persona.
Dificultades del estatuto legal. Imposibilidad
técnica para adecuarse inmediatamente a las
cambiantes condiciones sociales, por lo que
pierde la posibilidad de incorporar oportuna-
mente una disposición que resuelva un con-
flicto imprevisto.
Por otra parte, presenta el inconveniente
de considerar cuestiones materia de disposi-
ciones reglamentarias, lo que dificulta su
aplicación por parte del ejecutivo, quien no
puede modificarlas cuando las circunstan-
cias que le dieron origen cambian.
A nuestro juicio, estas dificultades pue-
den atenuarse con un estatuto cuyas disposi-
ciones observen tal generalidad que permita
una aplicación flexible dentro de los paráme-
tros deseados.
Véase Estatuto.
Soberanía Atributo del Estado consistente en
no depender política ni jerárquicamente de
ningún otro ente.
En la actualidad, ante la idea de la globa-
lización y la hegemonía mundial de una sola
superpotencia, se afirma que este concepto
ha sido superado.
Estimamos que la soberanía, como ele-
mento del Estado moderno, subsiste en nues-
tro tiempo, ya que las presiones internas o
externas que se ejercen sobre el poder públi-
co siempre han existido, pero ellas no impli-
can la sumisión de un Estado a otro al grado
de borrar su independencia y autogobierno.
En efecto, habrá ciertos actos de política in-
ternacional que sí lleguen a vulnerar la sobe-
ranía estatal; mas esto no implica que el
concepto ya no se encuentre vigente.
Sociedad mercantil de estado Véase Empresas
de participación estatal.
Sociedades nacionales de crédito Organismos
paraestatales de carácter mercantil que pres-
tan servicio público de banca y crédito.
Las sociedades nacionales de crédito
(banca de desarrollo) se consideran de carác-
ter mercantil. Su administración está a cargo
de un consejo directivo y de un director ge-
neral. En lugar de las tradicionales acciones
que existen en otras sociedades, en este caso
el capital lo representan certificados de apor-
tación patrimonial, de los cuales hay una
serie “A” para ser suscrita únicamente por el
gobierno federal, que significa 66% del total;
y una serie “B”, que constituye el 34% res-
tante, a la disposición de los particulares.
Antecedentes: Por decreto presidencial pu-
blicado el 2 y 3 de septiembre de 1982, se
expropiaron los bancos privados que opera-
ban por medio de concesión en México.
El decreto utilizó el término nacionaliza-
ción, cuando técnicamente se trataba de una
expropiación. Cabe señalar que el decreto
fue una copia imperfecta del promulgado el
18 de marzo de 1938, referente a los bienes
de las concesionarias petroleras.

Después de una serie de imprecisiones
jurídicas y falta de definición política en
torno de esa medida, por la cual el Estado
pasa a controlar directamente el servicio
público de la banca, se crearon las socieda-
des mercantiles denominadas sociedades
nacionales de crédito por medio de ley que
se publicó el 31 de diciembre de 1982. Pos-
teriormente estuvo vigente la Ley Regla-
mentaria del Servicio Público de Banca y
Crédito, del 14 de enero de 1985. En esta
misma vertiente la inestabilidad jurídica y
falta de permanencia de una política eco-
nómica definida se reformó el art. 28 cons-
titucional el 27 de junio de 1990, para
permitirle de nuevo a los particulares dedi-
carse a la actividad bancaria.
El 18 de julio de 1990 se publica la Ley
de Instituciones de Crédito, la cual regula
dos tipos de banca: la privada (sociedades
anónimas) y la pública (sociedades naciona-
les de crédito), con lo que se retorna al siste-
ma de banca mixta. La propia ley establece
un régimen transitorio para la modificación y
venta de los bancos nacionalizados en 1982,
aunque subsiste la posibilidad teórica y legal
de que el Estado participe en las sociedades
anónimas bancarias (privadas).
Sociedades nacionales de crédito La expropia-
ción de la banca privada decretada en sep-
tiembre de 1982, trajo consigo la necesidad
de modificar la regulación de las relaciones
laborales de quienes prestaban sus servicios
en esas instituciones, y debieron adecuarse a
las nuevas condiciones que creó el surgi-
miento de otras empresas de participación
estatal (sociedades nacionales de crédito).
En el mes de noviembre de ese mismo
año, fue adicionado el apartado B del art. 123
constitucional con la fracc. XIII bis, a efecto
de incluir dentro de esas garantías mínimas,
al trabajador al servicio de las sociedades
Suplencia 461
nacionales de crédito; materia respecto de la
que abunda la ley reglamentaria de esas rela-
ciones laborales sujetas al régimen del apar-
tado B del precepto constitucional.
Así, el programa (1986-1993) contiene un
error al incluir este punto en el tema referido
al apartado A, pues pasa por alto que las re-
laciones laborales entre las sociedades na-
cionales de crédito y sus trabajadores son
reguladas, como ya se dijo, por el apartado B
del art. 123 constitucional.
Subsecretario de estado Equivalente a vicemi-
nistro en la nomenclatura administrativa de
algunos países. Segundo nivel en la escala
organizacional de las secretarías de Estado.
Véase Secretario de estado.
Sueldo Remuneración que por su trabajo se
paga a empleados y funcionarios no clasifi-
cados en las categorías más modestas.
Véase Prestaciones económicas.
Superior jerárquico Servidor público que
coordina, dirige y supervisa a otro, éste en
calidad de subordinado de aquél. En otras
palabras, el superior jerárquico de alguien es
su jefe inmediato.
La ley, los reglamentos y las circulares
asignarán a uno y otro las respectivas fa-
cultades para actuar por cuenta de la de-
pendencia o entidad en que presten sus
servicios.
Suplencia Reemplazo temporal de un funciona-
rio titular de un órgano u oficina administra-
tiva. Existe un régimen de suplencias cuya
finalidad es que no quede acéfalo el órgano
administrativo, que se mantenga en opera-
ción el poder jerárquico y que no se inte-
rrumpa el despacho de los asuntos.
El art. 18 de la Ley Orgánica de la Ad-
ministración Pública Federal remite a los
462 Suspensión de la relación laboral
reglamentos interiores de las secretarías, ex-
pedidos por el presidente de la república,
para fijar la forma de suplir a los funciona-
rios.
Es de suponer que quien supla al secreta-
rio debe satisfacer los requisitos que para
ocupar este cargo establece el art. 91 cons-
titucional, es decir, ser mexicano por naci-
miento, estar en ejercicio de los derechos
políticos y civiles, y tener 30 años de edad o
más.
En la práctica administrativa se estilaba
que, ante la renuncia o fallecimiento del titu-
lar de una secretaría, no se designara nuevo
secretario, sino que alguno de los subsecreta-
rios se encargara del despacho, situación que
se prolongaba por meses o años. Creemos
incorrecta esta solución, porque lógica y le-
galmente no se puede hablar de secretaría sin
que haya secretario.
El reglamento interior de cada secretaría,
al establecer el régimen de suplencias, sigue
el principio de que al superior debe reempla-
zarlo el inmediato inferior. Cuando existe
más de un funcionario del mismo nivel, se
prevé cuál de ellos debe realizar dicha suplen-
cia. En todo caso, si el sistema de suplencia
no está previsto en el respectivo reglamento
interior, el acuerdo correspondiente debe
publicarse en el Diario Oficial de la Federa-
ción.
Suspensión de la relación laboral Interrup-
ción temporal de los efectos del nombra-
miento. La Ley Federal de los Trabajadores
al Servicio del Estado, Reglamentaria del
Apartado B del Artículo 123 Constitucio-
nal, en su art. 45 aclara que la suspensión
no implica cese del trabajador, ya que es
únicamente una interrupción momentánea
de la relación, originada por alguna de estas
causales:
• Enfermedad que sufra el trabajador,
que signifique peligro para sus com-
pañeros o para el público.
• Prisión preventiva, seguida de resolu-
ción absolutoria.
• Arresto administrativo.
• Irregularidades en la gestión del traba-
jador que maneje fondos y valores o
bienes, en tanto se efectúe la investiga-
ción respectiva.
Sustentable Sistema que, sin afectar el ambien-
te, tenga ventajas sociales, económicas y
culturales en la calidad de vida de la pobla-
ción actual y de las futuras generaciones.
Tarifa Inicialmente significó informar, dar a
conocer (BDE, J. Corominas).
José Canasi dice:
Cuando se trata de servicios públicos, quien los
paga es el usuario, sujeto que recibe la presta-
ción y que está perfectamente individualizado.
Este pago, que es el precio del servicio, recibe el
nombre de tasa, tarifa o precio.
La tarifa, denominada así en nuestro país, la
cobra el concesionario. Esa tasa la autoriza
previamente el Estado, según su propio crite-
rio, el cual se debe basar en que el importe de
la tarifa tenga un carácter compensatorio,
justo y razonable, y que permita un lucro
equitativo, de acuerdo con los intereses co-
munes del concesionario y de los usuarios.
En consecuencia, se puede pensar que la ta-
rifa ha de ser cierta, de carácter reglamenta-
rio, fijada por la administración pública,
modificable por ésta en cualquier momento
y que su importe sea justo.
En el supuesto de concesión para el uso o
aprovechamiento de bienes del Estado no exis-
te tarifa. Un equivalente aproximado de ella
son los derechos o tasas fiscales que el conce-
sionario ha de pagar a la hacienda pública.
Bibliografía: véase en Concesión.
Telegrama circular Véase Circular.
Télex Véase Circular.
Teoría administrativista Esta posición tiene su
origen en el hecho de que la relación del
Estado y los servidores públicos surge con
motivo de un acto administrativo, como es el
nombramiento, en el cual la expresión unila-
teral de la potestad soberana del Estado
asigna una función pública a la persona que
considera idónea para su desempeño.
Los órganos del Estado, por sí mismos, no
podrían actuar para dar cumplimiento a los
fines de éste, y su existencia sólo es posible
mediante la actividad del ser humano, que
investido de facultades para cumplir las atri-
buciones que la ley reconoce al órgano, eje-
cuta la voluntad del Estado en su ámbito de
acción.
En la antigüedad los ciudadanos conside-
raban un alto reconocimiento su designación
honoraria para el desempeño de un cargo
público; es decir, no les importaba no recibir
pago por ello.
En Grecia imperaba esta idea y no se le
confundía con el trabajo que cotidianamente
desempeñaban los esclavos y al que se tenía
en muy baja estima. Tal vez esta distinción
464 Teoría autonomista
subsiste en nuestros días, aun cuando de
cierta forma los conceptos se han inverti-
do, ya que ahora el trabajo burocrático es
el que goza de poca estima en un sector
importante de la población porque se con-
sidera improductivo.
Este criterio administrativista expresa la
voluntad del Estado para someter la rela-
ción con sus trabajadores a un régimen de
derecho administrativo. Cabe señalar que
en la mayoría de las escuelas de derecho el
tema forma parte de los programas de estu-
dio en la materia de derecho administrativo.
También los tratados acerca de esta disci-
plina analizan el fenómeno de las tareas
burocráticas.
Es evidente que estamos ante una relación
laboral mediante la cual una persona física
presta sus servicios al Estado, que funge en
este caso como patrón. Sin embargo, por
la misma naturaleza de la función pública, la
relación se ve sujeta a un régimen legal que
comporta modalidades importantes respecto
al que se aplica a los trabajadores en general.
Por ejemplo, la forma de iniciar la relación
es mediante un nombramiento y no en virtud
de un contrato de trabajo; la determinación
del sueldo o salario se basa en una disposi-
ción administrativa y no en la negociación,
la expedición de las condiciones generales
de trabajo la realiza el titular en la dependen-
cia y no por vía de la revisión o estableci-
miento de un contrato colectivo de trabajo.
Todos éstos son aspectos administrativos
que hacen distinta la relación Estado-servi-
dor público.
Bibliografía
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rales y derecho industrial del trabajo”, en El
derecho latinoamericano del trabajo, t. II, Fa-
cultad de Derecho, UNAM, México, 1974.
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t. I, 2a. ed., Porrúa, México, 1977.
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Martínez Morales, Rafael, Constitución Política
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4a. ed., Oxford University Press, México,
2006.
Pérez Paton, Roberto, “Derecho boliviano
del trabajo”, en El derecho latinoamericano del
trabajo, t. I, Facultad de Derecho, UNAM, Méxi-
co, 1974.
Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho
administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-
ra Universitaria, Montevideo, 1974.
Teoría autonomista La indefinición que priva
entre el derecho del trabajo y el derecho ad-
ministrativo, respecto a la función pública,
dio origen a una tercera posición la que, un
tanto ecléctica, sostiene que las normas
que regulan esta materia constituyen una
rama autónoma dentro de la sistemática ju-
rídica, por contar con disposiciones de am-
bas disciplinas.
Véase Derecho burocrático.
Teoría civilista Explica la relación laboral bu-
rocrática a partir de un añejo concepto: la
prestación de un trabajo asalariado tiene su
origen en la libre manifestación de voluntad
por parte del prestador y prestatario (trabaja-
dor y patrón), los que en igualdad de circuns-
tancias convienen las condiciones en las que
será desempeñado el servicio. Esta teoría
sostiene que, a partir de un acto de naturale-
za contractual, el Estado obtiene la fuerza de
trabajo necesaria para cumplir con las atribu-
ciones que posee.
Tal vez las razones por las que esta teoría
tiene vigencia para algunos tratadistas sean
de carácter histórico, ya que la tradición
romanista ha sobrevivido hasta nuestros
días, con esquemas conceptuales que arrai-
garon en el derecho civil, pero que resultan
inadecuados para explicar ciertos fenómenos
jurídicos modernos.

En este sentido, el derecho del trabajo no
es la excepción, como tampoco es, ya más
específicamente, la función pública cuya
práctica reviste una reglamentación que des-
borda la rigidez conceptual propia del dere-
cho civil.
La interpretación que caracteriza a esta
teoría ha sido descartada de manera rotunda
en México a partir de la promulgación de la
constitución de 1917, que estableció los
derechos mínimos para los trabajadores en
general y limitó considerablemente la posi-
bilidad de negociación de las condiciones
de la prestación del servicio en virtud de un
contrato, ya que resultaba contraproducente
para aquellos que no contaban con más pa-
trimonio que su fuerza de trabajo. Los he-
chos así lo habían demostrado.
Esta innovación legislativa implicó un
reconocimiento a la desigualdad de las
partes en las relaciones laborales, al decre-
tar la imposibilidad de aceptar como legal
una relación con tintes tan desventajosos
para el trabajador, sin antes garantizarle
los derechos fundamentales propios de su
condición.
Respecto al individuo que pone su fuer-
za de trabajo al servicio del Estado, pasa-
ron más de 40 años para que la constitución
lo protegiera: fue en 1960 cuando el cons-
tituyente permanente adicionó el apartado
B al art. 123. En este caso, el nombramien-
to es el instrumento legal que fundamenta
la relación cotidiana, y aunque presupone la
aceptación del futuro servidor público de
esta declaración unilateral del Estado, no
implica que el acto pueda encuadrarse den-
tro de un esquema civilista, en el cual se da
en teoría plena libertad e igualdad de dere-
chos entre las partes, hecho que en el caso
de la función pública no se presenta debido
a la prevalencia jurídica del Estado, tanto
en lo que se refiere al acto como en lo
Teoría del acto unión 465
concerniente a la relación laboral derivada
de él.
Teoría del acto unilateral del estado Se ha
señalado que aun cuando el nombramiento
es el resultado de una manifestación unilate-
ral de la voluntad del Estado, destinada a
designar servidor público a un individuo,
ello no implica, salvo las excepciones conte-
nidas en el art. 5o. constitucional, la obliga-
toriedad por parte del mismo individuo de
desempeñarse como tal y someterse al régi-
men jurídico correspondiente.
Para que esto suceda, debe contarse con la
libre aceptación del designado, la que una vez
expresada surtirá los efectos que marca la ley,
respecto de las facultades que le son conferi-
das para el cumplimiento de su cargo, así
como en lo referente a los derechos y las obli-
gaciones laborales asumidas frente al Estado.
La función pública representa, aún en nues-
tros días, una alternativa viable para la obten-
ción de empleo. En un mundo cuya organización
social ha demostrado incapacidad para propor-
cionar un medio de vida a quienes han alcanza-
do la mayoría de edad, no es frecuente encontrar
individuos que rechacen un nombramiento que
les confiera la calidad de servidores públicos;
se observa un fenómeno en sentido inverso,
sobre todo por lo que se refiere a la anhelada
estabilidad en el empleo.
Teoría del acto unión Tesis acerca de la fun-
ción pública, basada en la idea de ese acto
también conocido como acto condición, que
está conceptualizado de manera no muy cla-
ra. Esta teoría explica la naturaleza jurídica
del acto por el que se establece una relación
con el Estado, y pondera:
a) La existencia de normas jurídicas previa-
mente creadas para regular la función
pública.
466 Teoría del contrato administrativo
b) La decisión libre del Estado y del indivi-
duo para iniciar una relación laboral,
conforme a las normas referidas.
c) La aplicación de dicho orden jurídico al
caso concreto.
No encontramos mayor variación entre el
acto unión y cualquier convenio; sin embar-
go, los momentos del acto enumerados arri-
ba son precisos y se acercan, con mayor
objetividad que las teorías anteriores, a una
conceptuación satisfactoria.
De ello se infiere, indudablemente, la
presencia de un acuerdo de voluntades, ele-
mento fundamental de la existencia de la
función pública y que con independencia de
su denominación constituye un convenio o
contrato, pero no de naturaleza civil o admi-
nistrativa, a cuyos inconvenientes nos hemos
referido en las voces concernientes.
Lo mismo que en materia laboral (trabaja-
dores en general), la ciencia del derecho ha
aceptado la existencia de los contratos colec-
tivo e individual de trabajo como actos aje-
nos a cualquier clasificación formulada por
el derecho privado o público; creemos nece-
sario reconocerle al acto que establece una
relación laboral entre el Estado y sus traba-
jadores una naturaleza ajena a la tradición
civilista o administrativa y ubicarlo ya sea
dentro de una variedad del contrato de tra-
bajo o dentro de una realidad distinta de
todo lo ya conocido, la que forma parte de una
disciplina jurídica autónoma: el derecho
burocrático.
Teoría del contrato administrativo Basados
en la teoría que explica la actividad contrac-
tual del Estado, algunos tratadistas sostienen
que la función pública implica un contrato de
naturaleza administrativa celebrado con el
particular que decide desempeñarse como
servidor público.
Para formular esta tesis, recordemos que
los contratos administrativos atienden al in-
terés público y están sujetos a un régimen de
derecho público; en tanto que en los de dere-
cho privado, el Estado concurre a contratar
como particular, es decir, desprovisto de su
carácter soberano y sometido a las normas de
derecho común.
En México resulta difícil sostener la dis-
cusión por la ambigüedad de la expresión
interés público, concepto que puede dar ca-
bida a cualquier actividad estatal; y porque
las contrataciones de servicios, de obra
pública, de adquisiciones y de enajenacio-
nes la rigen normas del derecho público.
Cabría preguntar qué contratos celebrados
por el Estado están sujetos al derecho co-
mún, en especial si se argumenta que los
bienes del Estado (del dominio público o
privado) son inembargables y, casi, siem-
pre imprescriptibles.
Consideramos discutible que una figura
jurídica cuyas aplicaciones delimita la cons-
titución (art. 134) deba utilizarse para anali-
zar la naturaleza de otra (el nombramiento).
Quienes aceptan esta tesis, o sea, considerar
como contrato administrativo al acto formal
por el cual el Estado establece la función
pública, implícitamente niegan que exista
una relación laboral, e ignoran que la legisla-
ción de la materia vigente en nuestro país
sostiene dicha existencia, además de que en
realidad sí se da tal relación laboral.
Teoría del derecho vigente La naturaleza jurí-
dica del acto de prestación de servicios la
determina la ley misma al regularlo. Criterio
que por simplista es anticientífico, ya que no
todo lo plasmado en un texto legal es técni-
camente correcto, y, además, es una posición
formalista, que no puede considerarse punto
de partida de un concepto general aplicable a
las realidades que pretende explicar.
 Teorías acerca de la naturaleza jurídica del acto por el que el individuo...
Teoría laboralista La que sostiene el carácter
laboral de la relación entre el Estado y sus
trabajadores; es la más aceptada en virtud de
observarse en ella las características típicas
de dirección, dependencia y salario, propias
del derecho del trabajo.
Dado que el trabajador es la persona físi-
ca que presta a otra, sea ésta física o moral,
un trabajo personal subordinado a cambio de
una contraprestación económica, es innega-
ble el hecho de que aquel que sirve a los fi-
nes del Estado en estos términos se considera
como trabajador, no obstante que en nuestro
caso la relación se inicia en virtud de un
nombramiento o por figurar en las listas de
raya de los trabajadores temporales (art. 3o.
de la Ley Federal de los Trabajadores al Ser-
vicio del Estado). Además, en nuestra legis-
lación, las disposiciones reguladoras de esta
materia se hallan en el fundamento principal
del derecho del trabajo, esto es el art. 123
constitucional y, porque de manera supleto-
ria, le son aplicables las normas laborales
que rigen para los trabajadores en general.
Estos últimos argumentos, a pesar de su ín-
dole formal, contribuyen a poner énfasis en
la naturaleza laboral de la relación del Esta-
do con los servidores públicos.
Bibliografía
Delpérée, Francis, L’élaboration du droit discipli-
narie de la fonction publique, LGDJ, París, 1969.
Olivera Toro, Jorge, Manual de derecho admi-
nistrativo, 5a. ed., Porrúa, México, 1988.
Pizarro Suárez, Nicolás, La huelga en el dere-
cho mexicano, s. d., México, 1938.
Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho
administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-
ra Universitaria, Montevideo, 1974.
Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo,
t. I, 17a. ed., Porrúa, México, 1996.
Vidal Perdomo, Jaime, “Derecho de los fun-
cionarios públicos”, en Contratos adminis-
trativos, t. II, Astrea Depalma, Buenos Aires,
1982.
467
Teorías acerca de la naturaleza jurídica del
acto por el que el individuo presta sus
servicios al estado La pluralidad de regí-
menes que caracteriza el desempeño de la
función pública, así como la polémica doc-
trinaria existente acerca de la rama del siste-
ma jurídico moderno, a la que pertenece el
llamado derecho burocrático, impiden a su
vez determinar con claridad la naturaleza
jurídica del acto que establece la relación
(laboral o no), entre el Estado y los servido-
res públicos.
En nuestra opinión, por razones obvias,
en tanto no se aclare el régimen aplicable, no
podrá determinarse fuera de duda, la natura-
leza jurídica de dicho acto.
El proceso de reivindicaciones laborales
iniciado durante la revolución industrial ha
sido más lento en el caso de la función públi-
ca, porque no se consideraba un trabajo pro-
piamente dicho; esta idea a la fecha cuenta
con muchos adeptos. En nuestro país, según
se ha citado, en 1960 se elevaron a rango
constitucional, como garantías sociales, los
derechos de este tipo de trabajadores.
El nombramiento, acto por el que común-
mente se establece la relación laboral entre el
Estado y sus servidores, es objeto de diferen-
tes teorías respecto de su naturaleza jurídica,
como se mencionó en líneas anteriores; lo
que de ninguna manera ha impedido que en
el mundo entero haya aumentado el tamaño
de las llamadas burocracias, verdaderos
ejércitos abocados a la consecución de sus
fines, hecho que demuestra el retraso de la
ciencia del derecho acerca de la realidad que
le corresponde estudiar o regular.
Bibliografía
Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. III,
6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.
Delpérée, Francis, L’élaboration du droit disci-
plinarie de la fonction publique, LGDJ, París,
1969.
468 Terminación de los servicios
Olivera Toro, Jorge, Manual de derecho admi-
nistrativo, 5a. ed., Porrúa, México, 1988.
Pizarro Suárez, Nicolás, La huelga en el dere-
cho mexicano, s.d., México, 1938.
Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho
administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-
ra Universitaria, Montevideo, 1974.
Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo,
t. I, 17a. ed., Porrúa, México, 1996.
Vidal Perdomo, Jaime, “Derecho de los funcio-
narios públicos”, en Contratos administrativos,
t. II, AstreaDepalma, Buenos Aires, 1982.
Véase Teoría administrativista, Teoría auto-
nomista, Teoría civilista, Teoría del acto
unilateral del Estado, Teoría del acto unión,
Teoría del contrato administrativo, Teoría
del derecho vigente y Teoría laboralista.
Terminación de los servicios La ley burocráti-
ca señala las causas por las que el nombra-
miento o la designación dejará de surtir
efectos, sin responsabilidad para el Estado:
1. Por renuncia.
2. Por abandono de empleo.
3. Por repetida falta injustificada a las labo-
res relativas al funcionamiento de maqui-
naria o equipo o a la atención de personas,
que ponga en peligro esos bienes o cause
la suspensión o la deficiencia de un servi-
cio, o ponga en peligro la salud o la vida
de las personas.
4. Por conclusión del término o de la obra
previstos en el nombramiento.
5. Por fallecimiento del servidor público.
6. Por incapacidad permanente del trabaja-
dor, física o mental, que le impida el
desempeño de su encargo.
7. Cuando el trabajador incurriera en faltas
de probidad u honradez o en actos de
violencia, amagos, injurias, o malos tra-
tos contra sus jefes o compañeros o con-
tra los familiares de unos u otros, ya sea
dentro o fuera de las horas de trabajo.
8. Cuando faltara por más de tres días con-
secutivos a sus labores sin causa justifi-
cada.
9. Por destruir intencionalmente obras, ma-
quinaria, instrumentos, materias primas
y demás objetos relacionados con el tra-
bajo.
10. Por cometer actos inmorales durante el
trabajo.
11. Por revelar los asuntos secretos o reserva-
dos de que tuviera conocimiento con
motivo de su trabajo.
12. Por comprometer con su imprudencia o
negligencia la seguridad del taller, oficina
o dependencia donde preste sus servi-
cios o de las personas que allí se encuen-
tren.
13. Por no acatar reiteradamente y sin justifi-
cación, las órdenes que reciba de sus su-
periores.
14. Por concurrir de manera habitual al
trabajo en estado de embriaguez o bajo
la influencia de algún narcótico o droga
enervante.
15. Por incumplimiento de las condiciones
generales de trabajo de la dependencia
donde labore.
16. Por prisión que sea el resultado de una
sentencia ejecutoria.
Para la extinción de la relación laboral por
los motivos numerados del 7 al 16, se requie-
re resolución del tribunal federal de concilia-
ción y arbitraje.
Acerca del art. 46 de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado, que es-
tablece las causales arriba citadas, Alberto
Trueba Urbina y Jorge Trueba Barrera for-
mularon este comentario:
La estabilidad de los trabajadores al servicio
del estado e instituciones descentralizadas
que en la terminología burocrática se designa

inamovilidad, es más precisa en favor de los
empleados públicos y, sobre todo, la legislación
burocrática es más tutelar del empleado público
que las leyes laborales para el empleado privado,
pues los efectos del nombramiento del burócrata
fuera de las seis primeras fracciones en que la
relación forzosamente desaparece, la rescisión
unilateral por parte del titular de la unidad buro-
crática es inadmisible, ya que éste tiene obliga-
ción de someter el caso al tribunal federal de
conciliación y arbitraje cuando se trate de las
causales a que se refiere la fracc. V (equivalente
a los números 7 al 16 de nuestra glosa) del pre-
cepto que se comenta, y si despide sin causa
justificada al empleado, está obligado a reinsta-
larlo y a pagarle los salarios vencidos o caídos
correspondientes, en los términos previstos por
el art. 48 de la Ley Federal del Trabajo, aplicable
supletoriamente.
Es cierto que la ley establece expresamente
que si el tribunal resuelve que el cese fue
justificado, el trabajador no tendrá derecho
al pago de salarios caídos, siempre que hu-
biere sido suspendido de su empleo con la
conformidad del sindicato de su dependen-
cia, pues de no ser así tendrá derecho al pago
de salarios caídos, ya que si el sindicato no
da su conformidad para la suspensión, el
burócrata deberá ser removido a otra oficina
con objeto de que siga devengando salarios,
mientras resuelve el tribunal. No obstante
nuestro comentario anterior, fundado en el
espíritu y texto del derecho de estabilidad
burocrático, la Suprema Corte de Justicia de
la Nación ha sostenido la siguiente tesis:
No se justifican las anteriores pretensiones
del quejoso (despido injustificado y pago de
salarios caídos) por lo siguiente:
a) Porque la fracc. V del art. 46 de la Ley Fe-
deral de los Trabajadores al Servicio del Esta-
do concede a los titulares de las dependencias
burocráticas la facultad de suspender en su
trabajo a los empleados de las referidas
Terminación de los servicios 469
dependencias, con el consentimiento del sindi-
cato, que hayan dado motivo para la termina-
ción de su nombramiento, pero no les impone
la obligación de hacerlo;
b) Porque aun cuando la referida disposición
legal establece que el nombramiento de los
trabajadores dejará de surtir efectos sin
responsabilidad para los titulares de las de-
pendencias por resolución del tribunal respon-
sable, no establece sanción alguna para el
caso de que no demanden la autorización
correspondiente al indicado tribunal, sino que
cesen a los empleados y después traten de
justificar dicho cese en vía de excepción.
AD 5402/66, Alfredo Castillo Meza,
6 de junio de 1967.
Existen numerosos criterios jurispruden-
ciales en torno de las causas que pueden
provocar que concluya la relación laboral
Estado-servidor público. No es nuestro siste-
ma transcribir demasiadas tesis del poder
judicial, por lo que nos limitaremos a las dos
siguientes:
TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. FALTA
DE PROBIDAD COMO CAUSA DE CESE. Si un ma-
nejador de fondos del erario federal saca de la
oficina correspondiente en donde se encuen-
tra la pagaduría, una determinada cantidad de
dinero registrada como sobrante, sin dar aviso
a su superior y recabar autorización para tras-
ladarlo a otro lugar, incurre en una falta de
probidad, aun cuando con posterioridad lo
devuelva argumentando que lo hizo para ase-
gurarlo, pues dicha devolución del dinero de-
muestra que dispuso del mismo para un fin
distinto de aquel para el que estaba destina-
do, siendo, por ende, procedente el cese res-
pectivo.
Séptima época, cuarta sala, Semanario Judicial de
la Federación, vol. 57, amparo directo 1311 / 73.
TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. RIÑA
DENTRO DE LA OFICINA DE SU ADSCRIPCIÓN Y EN
HORAS DE LABORES. ES MOTIVO DE CESE. El
solo hecho de que dos trabajadores riñan
470 Término y condición
en la oficina donde prestan sus servicios y en
horas de labores, es suficiente para que se
configure la causal de cese que prevé el art.
46, fracc. V, inc. a), de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado.
Séptima época, cuarta sala, Semanario Judicial de
la Federación, vol. 45, amparo directo 2584 / 72.
Término y condición Término: Momento en
que un acto jurídico debe iniciar o cesar sus
consecuencias.
“La condición es un acontecimiento, even-
to o hecho futuro y de realización incierta.”
M. A. Quintanilla.
“Las palabras plazo y término podemos
afirmar que son equivalentes; algunos auto-
res hablan de plazo para referirse al conven-
cional, y de término para el legal o judicial.”
M. A. Quintanilla.
De manera excepcional el acto adminis-
trativo puede estar sujeto a término o a con-
dición para que surta efectos. En tal caso, el
cambio radical superveniente en algún ele-
mento del acto o la falta de realización del
acontecimiento (condición), puede provocar
la extinción anormal del acto cuyos efectos
estaban supeditados a término o condición.
Territorio del estado Territorio: círculo de una
jurisdicción (DEM, M. Alonso).
La mayoría de los autores considera el
territorio uno de los elementos del Estado.
También se estudia como el espacio geográ-
fico en que se puede aplicar el sistema jurí-
dico creado por el ente político soberano
(Estado).
Existe una corriente doctrinal minoritaria,
la cual estima que hay tras el poder soberano
del Estado sobre su territorio un verdadero
derecho de propiedad.
La idea de territorio incluye: la superficie
terrestre, el subsuelo, los mares y el espacio
ubicado sobre aquél.
Conforme el art. 42 constitucional, el te-
rritorio nacional comprende:
1. El de las partes integrantes de la federa-
ción (o sea las entidades federativas).
2. El de las islas, incluyendo los arrecifes y
los cayos en los mares adyacentes.
3. El de las islas de Guadalupe y las de Re-
villagigedo.
4. La plataforma continental y los zócalos
submarinos de las islas, los cayos y los
arrecifes.
5. Las aguas de los mares territoriales, en
la extensión y términos que fije el dere-
cho internacional, y las marítimas inte-
riores.
6. El espacio situado sobre el territorio na-
cional, con la extensión y las modalidades
que establezca el derecho internacional.
La misma constitución señala más adelante
que dependerán del gobierno federal los con-
ceptos indicados en los incs. 2, 4, 5 y 6, con
excepción de las islas que a la fecha de la
carta magna pertenecían a las entidades fe-
derativas.
Si se mantuviera la idea de que el terri-
torio (tridimensional: superficie, subsuelo
y espacio) es propiedad del Estado, nos
veríamos en graves problemas de explicar
por qué un predio, por ejemplo, pertenece
al mismo tiempo a un particular, a un mu-
nicipio, a una entidad federativa y a la
federación.
Resulta claro que el territorio no es del
Estado en una acepción patrimonial, sino
que sólo es (y ello no es poco) el ámbito de
aplicación o validez del orden jurídico; es el
lugar geográfico determinado en donde se
pueden imponer las decisiones soberanas de
ese Estado.
Cuando el art. 27 de la constitución fede-
ral afirma que la propiedad del territorio na-
 Tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal
cional corresponde originariamente a la
nación, se refiere a que ésta, en su versión
estatal, puede fijarle modalidades a los bie-
nes de los particulares.
Titular del poder ejecutivo En el derecho
mexicano, sinónimo de presidente de la re-
pública, cuya denominación oficial es presi-
dente de los Estados Unidos Mexicanos.
El jefe del poder ejecutivo será el presi-
dente o el primer ministro, según se trate de
regímenes presidenciales o parlamentarios,
respectivamente.
Véase Presidente de la república.
Trabajador al servicio del estado Véase Servi-
dor Público
Traslado del servidor público Véase Adscrip-
ción
Tribunal de lo contencioso administrativo
del Distrito Federal Se trata de un tribunal
local contencioso administrativo de plena
jurisdicción. Se creó por ley publicada el 17
de marzo de 1971 para dirimir las controver-
sias entre el Departamento del Distrito Fede-
ral y los particulares. En reforma del 3 de
enero de 1979 se amplió su competencia
para conocer cuestiones de carácter tributa-
rio, las cuales antes le concernían al tribunal
fiscal de la federación. Fue un tribunal de
nulidad en el periodo 1974-1995.
Ese tribunal funcionaba en salas y en ple-
no. Lo integraban tres salas de tres magis-
trados cada una, además de magistrados
supernumerarios hasta para dos salas más,
así como un décimo magistrado que presidía
al pleno y al tribunal.
Con aprobación de la asamblea legislativa
del D. F., se designará a los magistrados para
un periodo de seis años, al cabo del cual, si
fueran ratificados, serán inamovibles.
471
Según reforma del 16 de junio de 1986, el
tribunal se organizó en sala superior y salas.
La vigente ley, que se publicó el 19 de di-
ciembre de 1995, da al tribunal esta estructura:
• Sala superior: compuesta de cinco ma-
gistrados, uno de los cuales será presi-
dente de esta sala y del tribunal.
• Tres salas ordinarias: tres magistrados
en cada una.
• Salas auxiliares: en el número que de-
cida la sala superior, integrada cada
cual por tres magistrados.
A la sala superior le corresponden los asun-
tos siguientes:
1. Fijar la jurisprudencia.
2. Resolver los recursos en contra de reso-
luciones de las salas, así como las contra-
dicciones en las sentencias de éstas.
3. Resolver el recurso de reclamación en
contra de los acuerdos de trámite de la
sala superior.
4. Las excitativas de justicia que promue-
van las partes cuando los magistrados no
formulen el proyecto o no emitan voto
respecto de proyectos que formularon
otros magistrados.
5. Calificar las recusaciones, excusas e im-
pedimentos de los magistrados del tribu-
nal y designar al magistrado sustituto.
6. Establecer reglas para la distribución de
asuntos entre las salas y los magistrados
del tribunal.
7. Designar al presidente del tribunal, quien
lo será también de esa sala.
8. Fijar y modificar la adscripción de los
magistrados de las salas ordinarias y
auxiliares.
9. Designar a los secretarios de acuerdos
que suplan las ausencias de los magistra-
dos de las salas.
472 Tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal
10. Nombrar a los secretarios y actuarios de
las distintas salas.
11. Acordar la remoción de los empleados
administrativos a ella adscritos.
12. Conceder licencias a los magistrados, y a
los secretarios y actuarios a ella adscritos.
13. Dictar medidas para el despacho expedi-
to de los asuntos del tribunal.
14. Formular el proyecto de presupuesto de
egresos del tribunal y remitirlo al jefe
de gobierno del Distrito Federal.
15. Expedir el reglamento interior del tribu-
nal y demás disposiciones para su buen
funcionamiento.
16. Designar de entre sus miembros a los
magistrados visitadores de las salas.
Las salas ordinarias y auxiliares del tribunal
conocerán de:
a) Los juicios en contra de actos adminis-
trativos que las autoridades del Distrito
Federal dicten, ordenen, ejecuten o
traten de ejecutar sin perjuicio de los
particulares.
b) Los juicios en contra de resoluciones de-
finitivas dictadas por la administración
pública del Distrito Federal en las que se
determine la existencia de una obligación
fiscal, se fije ésta en cantidad líquida o se
den bases para su liquidación, nieguen
la devolución de un ingreso indebida-
mente obtenido o cualquier otra que cau-
se agravio en materia tributaria.
c) Los juicios por falta de contestación de las
mismas autoridades en un término de
treinta días naturales a las promociones
que presenten ante ellas los gobernados,
salvo que las leyes o los reglamentos fijen
otros plazos o la naturaleza del asunto lo
requiera.
d) Quejas por incumplimiento de las senten-
cias que dicten.
e) El recurso de reclamación en contra de
las resoluciones de trámite de la propia
sala.
f) Juicios que promuevan las autoridades
para que se nulifiquen las resoluciones
favorables a un particular y que causen
una lesión al fisco del Distrito Federal.
Básicamente, conforme al derogado art. 21
de la ley anterior, el cual sigue sirviendo para
efectos de esta exposición, la competencia
del tribunal se puede resumir diciendo que lo
es a propósito de:
1. Casos de ilegalidad.
2. Incompetencia de la autoridad emisora
del acto impugnado.
3. Violaciones a las formalidades del proce-
dimiento.
4. Arbitrariedad en actos discrecionales.
5. Falta de contestación a una petición en un
lapso de 30 días naturales.
6. Incumplimiento de sentencias del propio
tribunal.
7. Contra acuerdos de trámite, recurso de
reclamación y contra el auto que admita o
niegue la suspensión del acto reclamado.
El particular puede optar entre el recurso
ordinario o el juicio ante el tribunal, ex-
cepto en materia fiscal en la cual será ne-
cesario agotar previamente el recurso
administrativo.
En materia fiscal, son supletorios de la
ley del tribunal, el Código Financiero del
D.F. y el Código Fiscal de la Federación. En
otras cuestiones lo será el Código de Proce-
dimientos Civiles del Distrito Federal.
El procedimiento será el siguiente:
a) Demanda. A presentarse 15 días hábiles a
partir de la notificación de la resolución
impugnada o de que se haya realizado el
 Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje
acto cuya legalidad se combate, para este
efecto existen formas impresas y deberá
firmarla quien la formule, que habrá de
tener interés legítimo en el asunto.
Se puede conceder la suspensión pro-
visional del acto reclamado, debiendo
solicitarla el actor ante el presidente de la
sala. Éste la otorgará en el auto que admi-
ta la demanda, siempre que no se trate de
disposiciones de orden público.
b) Contestación. La autoridad tendrá 15 días
para efectuarla. Si no hay contestación se
tendrán por confesados los hechos.
c) Audiencia. Ésta será para pruebas, alega-
tos y sentencia, en un término de 20 días.
Las pruebas pueden ofrecerse en cualquier
momento; la confesional de la autoridad
no está permitida. Excepcionalmente, el
magistrado ponente podrá solicitar 10
días más para dictar sentencia si existie-
ran pruebas o elementos cuya evaluación
requiriera tiempo adicional.
Existe un cuerpo de defensores y asesores
jurídicos gratuitos y está contemplada la
suplencia de la queja, incluso en materia
fiscal.
Bibliografía: véase en Contencioso adminis-
trativo.
Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje
Poco estudiado como contencioso adminis-
trativo, está previsto en la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado, Regla-
mentaria del Apartado B del Artículo 123
Constitucional, en sus arts. 118 a 151.
Se trata, realmente, de un tribunal admi-
nistrativo, ya que dirime las controversias
surgidas entre el Estado y particulares, en
este caso los trabajadores al servicio del
Estado. Puesto que los trabajadores están
actuando ante el tribunal como particulares y
473
no en calidad de agentes del poder público,
es decir, no realizan función pública, las con-
troversias a dirimirse son entre particulares
y, generalmente, la administración pública.
Este tribunal funcionaba con tres magistra-
dos: un representante del gobierno, uno de los
trabajadores —designado por la Federación
de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del
Estado—, y un tercero en la doble calidad de
árbitro y de presidente del órgano (el nombra-
miento de éste lo hacían los otros dos magis-
trados y era para un periodo de seis años).
Según la reforma publicada el 12 de enero
de 1984, se adoptó una organización basada
en tres salas, compuestas de tres magistrados
cada una y de un pleno, al frente del que se
encuentra un décimo magistrado designado
por el presidente de la república, que preside
al pleno y también es titular del tribunal. Está
prevista la instalación de salas auxiliares en
las capitales de las entidades federativas.
La integración de cada sala se hace con un
representante del gobierno y con uno de los
trabajadores, designado por la misma federa-
ción de sindicatos. El nombramiento y la re-
moción de ambos es libre. El presidente de
cada sala es el magistrado árbitro, que desig-
nan los otros dos para un periodo de seis
años; en su ausencia lo sustituye el secretario
general de acuerdos.
Está prevista también la existencia de
funcionarios conciliadores, actuarios y una
procuraduría de defensa de los trabajadores
del Estado.
Procedimiento. El título séptimo de la ley
burocrática reglamenta de manera específica
lo preceptuado por la fracc. XII del aparta-
do B del art. 123 constitucional, en cuanto a
la integración y funcionamiento de un tribu-
nal dedicado a resolver los conflictos indivi-
duales, colectivos o intersindicales en los
que intervengan los trabajadores al servicio
474 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
del Estado; es decir, el tribunal federal de
conciliación y arbitraje, cuya estructura se
anota líneas arriba.
Su competencia está configurada para co-
nocer de los conflictos individuales y colecti-
vos de carácter laboral que se susciten entre
los trabajadores o empleados de las dependen-
cias y el Estado; conceder o cancelar su regis-
tro a los sindicatos; intervenir en lo relativo a
las condiciones generales de trabajo; y cono-
cer de conflictos sindicales e intersindicales.
El procedimiento no requiere las formali-
dades o solemnidad que caracterizan a la
mayoría de las ramas del derecho, en razón
de la simplicidad que exige la impartición de
justicia en la materia, que facilita en gran
medida a los trabajadores la vía para hacer
valer sus derechos (prerrogativa aplicable a
los trabajadores en general).
El trabajador podrá presentar la demanda
a su elección, en forma escrita o verbal me-
diante comparecencia. En una audiencia se
recibirán pruebas y alegatos, y se producirá
en la misma la resolución correspondiente;
esto último pocas veces se da en la realidad,
a causa de las diligencias que, en la mayoría
de los casos, el tribunal debe realizar antes de
emitir el laudo.
Cuando es el titular de la dependencia el
que acude ante el tribunal, la ley lo constriñe
a presentar, por escrito, su demanda para
terminar con los efectos de algún nombra-
miento de base, a la que acompañará acta
administrativa en la que consten los hechos
que motivaron su acción legal.
El trabajador tiene nueve días para dar
contestación; con ella debe acompañar sus
pruebas o señalar los lugares donde éstas se
encuentren, en el caso de no poseerlas.
Luego, una vez fijada la controversia, den-
tro de los 15 días siguientes, el tribunal ci-
tará a audiencia para desahogar pruebas y
oír alegatos. A los cinco días, se engrosará
el laudo respectivo (tampoco en la práctica
se efectúa en ese lapso), salvo que se deban
realizar diligencias adicionales, en cuyo
caso la resolución se producirá en no más
de 15 días.
Asimismo, el trabajador podrá contar,
para la defensa de sus derechos, con la repre-
sentación o la asesoría gratuita proporciona-
da por la procuraduría de la defensa de los
trabajadores al servicio del Estado, órgano
integrante del propio tribunal.
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Admi-
nistrativa
1. El tribunal fiscal de la federación (nom-
bre anterior del señalado en esta entra-
da), empezó a funcionar el 1 de enero de
1937, con cinco salas y un decimosexto
magistrado que presidía el pleno y al pro-
pio tribunal. Desde esa fecha hasta la re-
forma constitucional de 1946, el tribunal
tuvo vida al margen de la carta magna;
sin embargo, actuó sin mayores proble-
mas. En 1942 se le otorgó competencia
acerca de depuración de créditos a favor
del fisco; con la reforma de 1946 se au-
mentaron dos salas.
A partir de 1978 el tribunal es reestruc-
turado radicalmente, por medio de una
nueva ley publicada el 2 de febrero de ese
año, en la cual se adoptó una estructura
basada en una sala superior y salas regio-
nales. La ley vigente se publicó en el
Diario Oficial el 15 de diciembre de 1995
y conserva el sistema de salas.
Su nombre y competencia se cambia
al inicio de este siglo XXI, la nueva deno-
minación es la que da el título a esta voz;
dos comentarios acerca de ella:
a) Todo tribunal es de justicia o busca la
justicia, por lo que es innecesario usar
ambos vocablos.
 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
b) La materia administrativa es primero
que la fiscal, cronológicamente como
rama del derecho, por secuencia alfa-
bética y porque la segunda es una rama
del derecho administrativo, entre otros
argumentos que señalan lo incongruen-
te de la terminología usada.
2. La sala superior del tribunal la integran
11 magistrados, uno de los cuales es el
presidente de la sala y del tribunal. Las
salas regionales se integran de tres magis-
trados cada una y uno de ellos es su
presidente. Todos los magistrados los
designa el presidente de la república,
con aprobación del senado o de la comi-
sión permanente del congreso de la unión
en los recesos de aquél. Su designación es
para un periodo de seis años y de nueve
para los de la sala superior. La ley de
1978 eliminó, al menos formalmente, la
proposición que de dichos nombramien-
tos hacía el secretario de hacienda y cré-
dito público.
En materia de nombramientos rige el
sistema de inamovilidad. Está en vigor lo
siguiente: si concluido el segundo perio-
do para el cual fueron designados los
magistrados regionales se les confirma el
cargo, no podrán ser privados de sus
puestos, sino en los mismos casos previs-
tos para los magistrados del poder judi-
cial federal; los integrantes de la sala
superior están en posibilidad de ser nom-
brados para un nuevo período de nueve
años.
3. Las salas regionales tendrán competencia
en el territorio de las entidades federati-
vas que les señale la sala superior según
lo prevé la ley vigente, misma que con
anterioridad disponía el nombre de las
regiones, así como el número, sede y cir-
cunscripción de las salas.
475
Será competente la sala regional ubi-
cada en el territorio en el cual se encuen-
tre domiciliada la persona demandante
(excepto personas del sistema financiero,
controladoras, controladas y sin domici-
lio fiscal en México). El descongestiona-
miento del centro de la república fue un
fracaso, ya que la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público retiene competencia cen-
tralizadamente, sin delegarla, además de
que el grueso de la actividad socioeconó-
mica del país sigue efectuándose y diri-
giéndose desde la capital federal.
4. En cuando a la competencia por materia,
el tribunal federal de justicia fiscal y ad-
ministrativa conoce de:
a) Contencioso tributario o fiscal.
b) Contencioso de seguridad social civil
y militar.
c) Contencioso del contrato de obra pú-
blica.
d) Contencioso de responsabilidad de
servidores públicos y de los particula-
res involucrados en ello.
e) Contencioso de comercio exterior, en
los casos que fija el art. 94 de la ley de
esta materia.
f) Impugnaciones a los actos que resuel-
van el recurso de revisión que regula la
Ley Federal de Procedimiento Admi-
nistrativo.
g) Casos previstos en otras leyes, tal sería
el de los requerimientos de pago a ins-
tituciones de fianzas.
Se trata de un tribunal contencioso admi-
nistrativo de anulación. Su competen-
cia, según se aprecia, no llega a incluir
todas las cuestiones administrativas federa-
les. Posee autonomía jerárquica; anterior-
mente dictaba sus fallos en representación
del poder ejecutivo.
476 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
El proceso ante el tribunal podrá ini-
ciarse contra actos administrativos que
no son impugnables mediante recurso
administrativo o cuando la interposición
de éste sea optativa para el particular
afectado.
5. A la sala superior y a sus dos secciones
les corresponde:
a) Fijar la jurisprudencia del tribunal.
b) Resolver los juicios con características
especiales, según prevea el Código
Fiscal de la Federación, o estime el
presidente del tribunal.
c) Conocer de las excitativas de justicia
que promuevan las partes, cuando los
magistrados no formulen el proyecto
de resolución que corresponda o no
emitan su voto, dentro de los plazos
legales.
d) Calificar las recusaciones, excusas y
los impedimentos de los magistrados
y designar al magistrado sustituto,
cuando sean procedentes.
e) Resolver los conflictos de competen-
cia entre salas regionales.
f) Establecer las reglas para distribuir los
asuntos entre las salas regionales cuan-
do haya más de una en la circunscrip-
ción territorial, así como entre los
magistrados instructores y ponentes.
g) Designar al presidente del tribunal y
de la sala superior.
h) Señalar la residencia y el número de
las salas regionales.
i) Dictar las medidas para investigar las
responsabilidades de los servidores
públicos establecidas en la ley, aplicar
a los servidores públicos del tribunal
las sanciones administrativas corres-
pondientes y proponer a la autoridad
su aplicación, si hubiera destitución de
magistrado.
j) Dar y modificar la adscripción de los
magistrados de las secciones y salas
regionales, de los secretarios, de los
actuarios y de los peritos.
k) Designar entre los secretarios a los que
suplan ausencias temporales de magis-
trados en las salas regionales.
l) Nombrar y remover al oficial mayor;
contralor y secretario general de
acuerdos.
m) Expedir el reglamento interior del tri-
bunal y disposiciones para su operati-
vidad.
n) Designar entre sus miembros a los
magistrados visitadores de las salas
regionales.
6. De acuerdo con la Ley Orgánica del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, compete a las salas re-
gionales conocer de los juicios que se
inicien contra las siguientes resolucio-
nes definitivas:
a) Las dictadas por autoridades fiscales
federales y organismos fiscales autó-
nomos, en que se determine la existen-
cia de una obligación fiscal, se fije en
cantidad líquida o se den bases para su
liquidación.
b) Las que nieguen la devolución de un
ingreso, de los regulados por el Có-
digo Fiscal de la Federación, indebi-
damente percibido por el poder
público.
c) Las que impongan multas por in-
fracción a reglas administrativas fe-
derales.
d) Las que causen un agravio en materia
fiscal, distinto de aquel al que se refie-
ren los tres párrafos anteriores.
e) Las que nieguen o reduzcan las pres-
taciones sociales que concedan las

leyes en favor de los miembros de
las fuerzas armadas o de sus derecho-
habientes con cargo al ISFAM o al
erario federal, así como las que esta-
blezcan obligaciones a cargo de las
mismas personas.
Cuando se aleguen cuestiones de
jerarquía, antigüedad en el grado o
tiempo de servicios, las sentencias
sólo tendrán efectos en cuanto a la
determinación de la cuantía de la pres-
tación pecuniaria que a los propios
militares corresponda, o a las bases
para su depuración.
f) Las que se dicten a propósito de pen-
siones civiles, sea con cargo al erario
federal o al Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado.
g) Las que se dicten a propósito de la in-
terpretación o el cumplimiento de con-
tratos de obras públicas.
h) Las que constituyan créditos por res-
ponsabilidades contra servidores pú-
blicos de la federación, del Distrito
Federal o de los organismos públicos
descentralizados federales o del Distri-
to Federal, así como en contra de los
particulares involucrados en dichas
responsabilidades.
i) Las que nieguen a los particulares in-
demnización por responsabilidad de
servidores públicos. Se puede optar
por esta vía o acudir a procedimiento
judicial.
j) Las derivadas de prácticas o medidas
en comercio exterior, conforme al art.
94 de la ley de esa materia.
k) Las que requieran pago de garantías
de obligaciones fiscales a cargo de
terceros y a favor de cualquiera de los
niveles de gobierno, o de sus organis-
mos descentralizados.
Tribunales de la administración 477
l) Las dictadas por las autoridades que
pongan fin a un procedimiento admi-
nistrativo, a una instancia o resuel-
van un expediente, en los términos
de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo.
m) De los juicios que se promuevan con-
tra una resolución negativa ficta confi-
gurada, en las materias señaladas, y
n) Juicios que se promuevan en contra de
la negativa de la autoridad a expedir la
constancia de haberse configurado la re-
solución positiva por la ley.
Véase Contencioso administrativo y Fi-
nanzas públicas.
Tribunales administrativos Véase Contencio-
so administrativo.
Tribunales de la administración Aquellos en
que la administración pública realiza función
jurisdiccional con ciertas limitantes al resol-
ver controversias entre particulares; esto es,
no está dirimiendo controversias entre ella y
algún gobernado que impugne su actuación,
sino que estamos en presencia de una verda-
dera excepción al principio de la división de
poderes.
Se ha discutido mucho la constitucio-
nalidad y la conveniencia de los tribunales
de la administración; sin embargo, son
una realidad en el derecho administrativo.
Se señalan los fueros como el antecedente
de estos órganos. Se les llama también,
jurisdicciones administrativas especiales
y órganos parajurisdiccionales. Estas de-
nominaciones son más afortunadas que la
usual, utilizada en el rubro de este punto.
No obstante, y a pesar de la confusión con
el contencioso administrativo, por lo gene-
ral se les conoce como tribunales de la ad-
ministración.
478 Tribunales de la administración
En España existen, con la denominación
de tribunales de la administración, el jura-
do de ética profesional periodística, el tribunal
arbitral de seguros y el jurado central de publi-
cidad. En cuanto a Francia, podemos seña-
lar el tribunal de disciplina presupuestaria.
Los casos de tribunales de la administra-
ción que considera nuestro derecho vigente
son los siguientes:
1. Tribunales laborales: a los que se conoce
como juntas de conciliación y arbitraje.
2. Tribunales agrarios: son materia de estu-
dio del derecho agrario, por lo que aquí
sólo se les menciona.
3. Procedimientos ante la comisión nacio-
nal bancaria y de valores y la de seguros
y fianzas: en estas materias es necesario
agotar el procedimiento conciliatorio an-
tes de acudir a los tribunales ordinarios,
según reforma del 27 de diciembre de
1983.
4. Conciliación y arbitraje bursátiles: los
inversionistas e intermediarios que
operan en la bolsa de valores deben
someterse a los oficios conciliatorios de
la comisión nacional bancaria y de valo-
res, según dispone la Ley del Mercado
de Valores, cuando exista conflicto de
intereses. Pueden nombrar árbitro en sus
diferencias, a sugerencia del mismo orga-
nismo.
5. Procuraduría Federal del Consumidor:
tanto en el procedimiento conciliatorio,
obligatorio para el proveedor, como en el
procedimiento arbitral, que es optativo
aceptarlo, estaremos en presencia de un
tribunal de la administración.
6. Ciertos recursos administrativos: en ma-
teria de aguas y de propiedad intelectual,
debido a la intervención que se tiene que
dar a terceros posiblemente afectados, el
procedimiento administrativo llega a
convertirse en una contienda jurídica en-
tre dos particulares y el acto administrati-
vo que los resuelve contiene una decisión
en favor de alguno de ellos.
7. Arbitraje en materia de telecomunica-
ciones: el que se efectúe con la inter-
vención de la Comisión federal de
telecomunicaciones.
8. Comisión nacional de arbitraje médico:
Órgano desconcentrado de la Secretaría
de Salud, creado el 3 de junio de 1996,
para atender a los usuarios de los servicios
médicos, privados o públicos, en quejas
por negligencia o impericia médicas, por
medio de los procedimientos conciliatorio
y arbitral.
9. Tribunales militares: estimamos que los
tribunales del ejército, fuerza aérea y ar-
mada, previstos en el art. 13 constitucio-
nal, son tribunales de la administración.
Debido a que estos órganos conocen de
los delitos y las faltas contra la disciplina
militar, realizan función jurisdiccional,
sin lugar a dudas. Aquí es clara la rela-
ción entre fueros y tribunales de la admi-
nistración, en la cual aquellos fungen
como antecedentes.
El estudio particularizado de estos órganos y
de los procedimientos aquí esbozados es
materia de otros temas o ramas del derecho.
Sólo los hemos mencionado para aclarar su
frecuente confusión con los tribunales admi-
nistrativos.
Deseamos concluir con lo siguiente: en
nuestra opinión, la existencia de estos tribu-
nales de lo administración o tribunales para-
jurisdiccionales no se justifica en un sistema
que posea una adecuada asignación de com-
petencias entre los distintos órganos guber-
namentales. Su proliferación es sumamente
dañina para una deseable dilución del poder
estatal entre los diversos entes públicos, ya

que la concentración de funciones en el ám-
bito del poder ejecutivo implica una mayor
ineficacia en los medios de control de legali-
dad del acto administrativo, además de otros
serios males políticos y sociales.
Bibliografía: véase en Contencioso administra-
tivo.
Turismo Actividad social que surgió práctica-
mente en el siglo XX, por medio de la cual las
personas viajan a determinado lugar con pro-
pósitos recreacionales, que pueden incluir
variante de cultura, deporte, descanso, salud,
distracción, etcétera.
Política de turismo. El Estado mexicano le
ha conferido una especial importancia al tu-
rismo, considerando que debe contribuir
para lograr el equilibrio de nuestra balanza
de pagos; sin embargo, a pesar del enorme
aparato administrativo y legislativo que se
estructura en torno de esta actividad, los lo-
gros alcanzados son magros. Pensamos que
los beneficios que se obtienen en este ren-
glón y lo raro que resulta crear un empleo en
la industria turística no justifican toda esa
enorme actividad jurídica y gubernamental.
A grandes rasgos, la política turística tien-
de a crear nuevas áreas que cuenten con los
servicios adecuados, difundir los atractivos na-
turales y arquitectónicos que el país posee,
diversificar la procedencia de los visitantes
extranjeros y fomentar el turismo interno.
La directriz en materia turística la deter-
mina también el hecho de que esa actividad
se considera generadora de empleos.
Los organismos públicos que se relacio-
nan con la actividad turística son los si-
guientes:
1. Secretaría de Turismo, la cual posee ofi-
cinas en el interior de la república; su
Turismo 479
naturaleza jurídica es la de un órgano cen-
tralizado.
2. Comisión intersecretarial ejecutiva de
turismo, creada desde la Ley Federal
de Fomento al Turismo del 28 de enero de
1974.
3. Fondo nacional de fomento al turismo. Se
trata de un fideicomiso público, conocido
por las siglas FONATUR.
4. Comités de planeación y desarrollo esta-
tal, en los que intervendrá la Secretaría de
Turismo según convenios con las entida-
des federativas.
5. Registro nacional de turismo. Se trata de
una unidad administrativa de la propia
secretaría.
6. Comisiones consultivas, según los diver-
sos prestadores de servicios turísticos.
7. Centro de estudios superiores de turismo.
Órgano desconcentrado.
Antecedentes. Los antecedentes de los orga-
nismos que acabamos de comentar son los
que a continuación se reseñan. Ellos mani-
fiestan la inquietud e indefinición del poder
público respecto a la cuestión turística.
1. Comisión mixta pro turismo, creada por
acuerdo presidencial en 1929 y que presi-
día el secretario de gobernación.
2. Comisión nacional de turismo, creada por
la ley orgánica de 1930. Estableció un
sistema de coordinación con las comisio-
nes locales de turismo.
3. Secretaría de Economía Nacional. El
1 de enero de 1933 la cuestión turística
se traslada a esta secretaría y se crean
tres órganos: comisión de turismo, co-
mité oficial de turismo y patronato de
turismo.
4. Secretaría de Economía Nacional: la Ley
de Secretarías y Departamentos de Esta-
do de 1934 conserva como competencia
480 Turismo
de esta dependencia las actividades con-
cernientes a nuestro tema.
5. Secretaría de Gobernación. Desde mayo
de 1935, la cuestión turística pasa a ser de
la competencia de esta dependencia del
poder ejecutivo. Se creó también la comi-
sión nacional de turismo, que comprendía
tres órganos: consejo patrocinador, comi-
té ejecutivo y consejo consultivo.
6. Dirección general de población. A partir
de 1936, con ese nombre y dentro de la
Secretaría de Gobernación, se crea la de-
pendencia encargada de la injerencia es-
tatal en materia turística.
7. Departamento de turismo. En 1937 se
crea un departamento de turismo que,
según el Reglamento de la Ley General
de Población, tenía a su cargo fomentar la
actividad turística.
8. Consejo nacional de turismo. Se creó
en 1939 con el fin de dar cumplimiento
a compromisos internacionales relati-
vos a esta actividad.
9. Comisión nacional de turismo. Se creó en
1947 para sustituir a los otros organismos
existentes que tenían asignadas tareas en
la materia.
10. Dirección general de turismo. Se institu-
yó en 1949, dentro de la estructura jerar-
quizada de la Secretaría de Gobernación.
11. Consejo nacional de turismo. Se creó en
1949, y se abrogó la ley que había esta-
blecido la comisión de 1947.
12. Fondo de garantía y fomento del turismo.
Se trata de un fideicomiso público vigen-
te desde 1956.
13. Departamento de turismo. Previsto en la
Ley de Secretarías y Departamentos de
Estado del 24 de diciembre de 1958 como
departamento administrativo, según los
términos del art. 90 constitucional.
14. Secretaría de Turismo. De acuerdo con
las reformas a la ley antes citada, que se
publicaron el 31 de diciembre de 1974, el
Departamento de Turismo pasa a ser
secretaría de Estado, situación que con-
serva la ley vigente.
En el nivel legislativo han existido, princi-
palmente, las siguientes disposiciones espe-
cíficas en este asunto:
• Ley Federal de Turismo, del 31 de di-
ciembre de 1949.
• Ley Federal de Turismo, del 1 de mar-
zo de 1961.
• Ley Federal de Fomento al Turismo,
del 28 de enero de 1974.
• Ley Federal de Turismo, publicada en
el Diario Oficial de la Federación el
15 de enero de 1980, reformada el 31
de diciembre de 1981 y el 8 de enero
de 1982.
• Ley Federal de Turismo, publicada el 6
de febrero de 1984.
• Ley Federal de Turismo, del 31 de di-
ciembre de 1992.
Regulación actual. La ley vigente considera
prestadores de servicios turísticos a:
• Hoteles y similares.
• Agencias de viajes.
• Guías de turistas.
• Restaurantes y bares.
• Empresas de intercambio de servicios
turísticos.
A pesar de una supuesta desregulación,
ellos son objeto de vigilancia, visitas de
verificación y sanciones por parte de la
administración pública.
Por medio de campañas publicitarias se
fomenta el turismo interno, tanto por su ín-
dole recreacional como porque es factor que
dinamiza la economía local. Al lado de esas

campañas se adoptan medidas como des-
cuentos en los pasajes de transportes forá-
neos durante los periodos de vacaciones
escolares e inducción y promoción de los
llamados “paquetes”.
En el turismo interno desempeña un papel
importante el llamado turismo social, idea
nueva en nuestro medio. En esta cuestión la
ley prevé los siguientes aspectos:
• La secretaría promoverá, coordinará y
ejecutará programas de turismo social
mediante los cuales grupos de obreros,
campesinos, niños, jóvenes, estudian-
tes, burócratas, profesores, no asalaria-
dos y ancianos tengan acceso a las
riquezas y a los servicios turísticos
disponibles en la república.
• Los programas de turismo social se
encaminarán a propiciar la identidad y
la solidaridad patrias por medio de la
difusión de las zonas turísticas que
cuenten con atractivos naturales, histó-
ricos, culturales o típicos.
• Se fomentará la participación de los
prestadores de servicios y de las insti-
tuciones públicas, sociales y privadas
en los programas de turismo social,
diseñando para ese propósito y de for-
ma conjunta paquetes e itinerarios tu-
rísticos.
• La secretaría suscribirá convenios con
prestadores de servicios turísticos, en
los cuales se determinen precios y tari-
fas reducidos para el turismo social.
• Se estimularán las inversiones tendien-
tes a incrementar las instalaciones diri-
gidas al turismo social, así como la
formación de sociedades cooperativas
y asociaciones que auspicien esta for-
ma de turismo.
• Las dependencias y las entidades federa-
les, estatales y municipales promoverán
Turismo 481
el turismo social entre sus servidores en
coordinación con la secretaría, los orga-
nismos de seguridad social y los sindi-
catos correspondientes.
• Las organizaciones de obreros y de
campesinos, así como las agrupaciones
populares, podrán solicitar asistencia y
asesoría a la secretaría en materia de
turismo social.
• La secretaría propondrá programas de
intercambio internacional en materia
de turismo social.
En cuanto al turismo externo, México recibe
cada año más de 21 millones de turistas ex-
tranjeros; la mayoría de esos visitantes pro-
cede de Estados Unidos de América
A pesar de que la cifra anotada representa
un incremento mayor a 50% respecto a los
resultados de 1995, ello no es satisfactorio si
consideramos el potencial turístico del país,
así como el número de visitantes que reciben
otras naciones (España, por ejemplo, con
varias decenas de millones). De ahí la políti-
ca de promoción y diversificación orientada
a aumentar el número de turistas y de los
países de procedencia.
Por medio de esa política se busca captar
viajeros de Europa occidental y de Japón,
quienes tienen un buen potencial de gasto.
También se persigue guiar al turismo hacia
los nuevos polos de desarrollo (Cancún,
Huatulco, Puerto Escondido, Zacatecas, et-
cétera).
Al difundir en el extranjero los atractivos
turísticos debe también hacerse hincapié en
las condiciones sociales, económicas y sani-
tarias del país, pues la imagen que se tiene
afuera no es tan favorable como la idea que
tenemos de nosotros mismos; tampoco co-
rresponde a la realidad, sino que es más
lamentable. Además, el turismo es muy
sensible a cualquier problema político o
482 Tutela administrativa
económico, fenómeno natural o calamidad
pública.
En otro orden de ideas, para crear o am-
pliar centros turísticos la secretaría de turis-
mo promoverá que se expidan declaratorias
de uso del suelo. Esto se hará con la partici-
pación de la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales y de los gobiernos esta-
tales y municipales; en caso necesario, se
escuchará la opinión de la Secretaría de la
Reforma Agraria. Con base en esas declara-
torias de uso se crearán zonas de desarrollo
turístico prioritario.
Las zonas que por sus singulares caracte-
rísticas representen un atractivo turístico
potencial o real podrán estimarse como el
desarrollo turístico prioritario. Los respecti-
vos estudios que sirvan de motivación a la
declaratoria correspondiente los elaborará
la Secretaría de Turismo en coordinación
con las secretarías, las paraestatales, los go-
biernos estaduales y los ayuntamientos invo-
lucrados competenciales en el proyecto.
Corresponde a la Secretaría de Turismo
apoyar la constitución de empresas que va-
yan a realizar inversiones en las zonas de
desarrollo turístico prioritario; asimismo,
con la intervención de la Secretaría del
Trabajo y Previsión Social, procurará la
creación de cooperativas turísticas y, con
la Secretaría de la Reforma Agraria, la for-
mación de empresas turísticas ejidales o
comunales. Las sociedades cooperativas,
ejidales y comunales tendrán preferencia en
las tareas de fomento empresarial en las zo-
nas que se comentan.
Las autoridades de turismo realizarán las
gestiones correspondientes a efecto de que
las instancias gubernamentales competentes
doten a las zonas de desarrollo turístico
prioritario de las obras y los mecanismos
idóneos, con el fin de asegurar la infraes-
tructura urbana, abasto, producción de bie-
nes y servicios, seguridad, atención médica,
etc., conforme a las proyecciones de creci-
miento y afluencia de paseantes, así como
a las características climatológicas de la
región.
Con anterioridad a la ley de 1984, se ha-
bló de zonas de desarrollo turístico nacio-
nal y regiones de desarrollo turístico
prioritario.
Bibliografía
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problemática internacional del turismo, tesis
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Ley Federal de Turismo.
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va fundamental para el desarrollo de México”,
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Superior de Economía, IPN, México, 1973.
Witker, Jorge, Introducción al derecho económi-
co, 4a. ed., McGraw-Hill, México, 1999.
Tutela administrativa Véase Control de pa-
raestatales.
Universidades autónomas Durante la década
de 1970, se debatió ampliamente acerca de la
naturaleza jurídica de los servicios propor-
cionados dentro de las universidades públi-
cas, así como respecto del tipo de régimen
legal que debía aplicarse a los prestadores de
los mismos. La cuestión quedó resuelta me-
diante la reforma constitucional al art. 3o. en
1980. Considerado en dicho artículo como
un trabajo especial el que desempeña el per-
sonal académico y administrativo en las
universidades e instituciones de educación
superior de carácter autónomo, en conse-
cuencia, sus relaciones laborales las regula el
apartado A del art. 123 de la propia constitu-
ción, así como la Ley Federal del Trabajo.
La fracc. VIII del citado art. 3o. constitu-
cional prevé también que aquellas universi-
dades e instituciones de educación superior a
las que la ley otorgue autonomía, gozarán de
la facultad de gobernarse a sí mismas; reali-
zarán sus fines de educar, investigar y difun-
dir la cultura conforme a los principios del
mismo artículo, con pleno respeto a la li-
bertad de cátedra e investigación, al libre
examen y a la discusión de las ideas; deter-
minarán sus planes y programas; fijarán los
términos de ingreso, promoción y permanen-
cia de su personal académico; y tendrán
patrimonio propio. La regulación del trabajo
se hará de manera que concuerde con la auto-
nomía, la libertad de cátedra e investigación y
los fines de las instituciones de educación su-
perior y universidades.
En lo que se refiere a nuestra máxima
casa de estudios (la Universidad Nacional
Autónoma de México), es de señalar que
aunque sujeta a este régimen, las prestacio-
nes de seguridad social las otorga el Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales para los
Trabajadores del Estado, organismo que
generalmente beneficia a los trabajadores
considerados en el apartado B del citado pre-
cepto constitucional.
Este hecho sui generis, que consideramos
incongruente desde el punto de vista jurídi-
co, obedece a circunstancias de índole polí-
tica que imperaron en el pasado en el ámbito
universitario. Tales circunstancias, determi-
nantes de esa situación especial en que le
son aplicables los apartados A y B del art. 123,
no deben exponerse en una obra como ésta
dada la naturaleza extrajurídica de tales fe-
nómenos.
Uso común, bienes de Tipo de bienes pertene-
cientes al dominio público del Estado son:
aquellos que puede emplear libremente
484 Usuario
cualquier habitante de la república, sin más
requisitos que sujetarse a las disposiciones
de policía y buen gobierno. Sin embargo,
esta idea del uso común es falsa, ya que fre-
cuentemente el empleo de esos bienes im-
plica obtener concesión o permiso y, en
algunos casos, efectuar cierto pago.
Según la ley federal de la materia son las
siguientes:
1. Espacio aéreo y sideral.
2. Mar territorial (12 millas marinas).
3. Mar patrimonial (188 millas marinas).
4. Aguas marítimas interiores (bahías, ense-
nadas y radas).
5. Playas.
6. Zona marítimo-terrestre (20 metros).
7. Puertos marítimos y sus obras.
8. Lagos, lagunas y esteros.
9. Ríos, arroyos y otras corrientes de agua.
10. Obras hidráulicas y sus complementos
(canales, vertederos, etcétera).
11. Parques (incluye jardines, explanadas).
12. Caminos y puentes (calles, avenidas, ca-
rreteras, etcétera).
13. Monumentos (arqueológicos, históricos,
artísticos y ornamentales).
Véase Dominio público.
Usuario Véase Concesión.
Utilidad pública En torno de la expropiación,
la cuestión más debatida es la de utilidad
pública. La constitución política no la define
y deja al legislador la tarea de determinar,
genéricamente, cuándo habrá utilidad públi-
ca para que proceda la expropiación. Una
definición de utilidad pública resulta arries-
gada y de poco provecho en la práctica.
Podemos afirmar, provisionalmente, que
habrá utilidad pública cuando un bien o
servicio, material o cultural, común a una
importante mayoría de la población, es consi-
derado por el poder público de primordial
importancia protegerlo o proporcionarlo.
En nuestro derecho positivo, la Ley de
Expropiación publicada en el Diario Oficial
de la Federación del 25 de noviembre de
1936 incluye una amplia enumeración de cau-
sas de utilidad pública, dentro de las cuales
cabe prácticamente cualquier situación pre-
vista en otras leyes para expropiar, así como
los casos en los que la administración públi-
ca requiera bienes de particulares para la
realización de sus cometidos.
En resumen, según las disposiciones del
art. lo. de la mencionada Ley de Expropia-
ción, habrá utilidad pública con motivo de:
1. Servicios públicos.
2. Caminos y puentes.
3. Parques.
4. Embellecimiento y saneamiento de po-
blaciones.
5. Conservación de lugares históricos, artís-
ticos y de belleza panorámica.
6. Guerra exterior o interior.
7. Abastecimiento de artículos de consumo
necesario.
8. Impedir incendios, plagas o inundacio-
nes.
9. Conservación de elementos naturales ex-
plotables.
10. Distribución de la riqueza.
11. Empresas de beneficio general.
Unas brevísimas consideraciones acerca de
estas causas de utilidad pública:
1. Servicios públicos: aquí se considera esta
figura en un sentido restringido, como la
organización de la actividad de la admi-
nistración pública tendiente a satisfacer de
manera permanente, adecuada y continua
las necesidades materiales o culturales de

la población. Por ejemplo, transporte pú-
blico, educación y seguridad.
2. Caminos y puentes: quedan comprendi-
dos en esta denominación todo tipo de
caminos (carreteras, autopistas, vías fé-
rreas, terracerías, brechas, calles, aveni-
das, calzadas, etc.), y los puentes en esas
mismas vías de comunicación.
3. Parques: este rubro abarca parques, jardi-
nes, plazas, parques nacionales, parques
recreativos.
4. Embellecimiento y saneamiento de po-
blaciones: este renglón ampara todas las
cuestiones, ahora de actualidad, relativas
a urbanismo y protección ambiental,
principalmente.
5. Conservación de lugares históricos, ar-
tísticos y de belleza panorámica: en esta
nominación se incluyen los sitios y mo-
numentos arqueológicos, propiamente
históricos y de algún valor artístico. En
cuanto a los lugares de belleza panorá-
mica, estaríamos en presencia de pro-
tección al patrimonio natural y de una
medida ecológica contra la contamina-
ción visual.
6. Guerra exterior o interior: esta causa de
utilidad pública se daría en caso de con-
flicto armado interior o guerra con alguna
potencia extranjera. Aunque en ciertas
situaciones, con motivo de este supuesto,
estaríamos en presencia de la requisa u
ocupación temporal de la propiedad, que
la propia ley de 1936 regula.
7. Abastecimiento de artículos de consumo
necesario: asegurar la adecuada distri-
bución de este tipo de artículos, de pre-
ferencia alimentos, ha sido preocupación
del legislador mexicano desde hace
tiempo y constituye una respuesta a una
añeja práctica especulativa de ciertos par-
ticulares; de ahí la importancia de incluir-
la, cuando menos de forma hipotética,
Utilidad pública 485
como causa de utilidad pública con fines
expropiatorios.
8. Con motivo de calamidad pública: ante la
presencia de un terremoto, incendios,
plagas o inundaciones, y con la idea de
controlar los efectos o, en su caso, impe-
dirlos. También creemos que estaríamos,
en similar situación, frente a la requisa de
servicios personales, para la cual la sus-
pensión de la garantía del art. 5o. consti-
tucional sería necesaria.
9. Conservación de elementos naturales ex-
plotables: esta causal de utilidad pública
es, podríamos afirmarlo sin exagerar, la
síntesis de la intención del art. 27 consti-
tucional en materia de energéticos y otros
recursos naturales. La visión que de esta
cuestión tuvo el legislador de 1916-1917,
se ha dicho y lo repetimos, resulta real-
mente asombrosa y premonitoria.
10. Distribución de lo riqueza: lograr una me-
jor distribución de la riqueza parecería una
mera expresión propia del régimen popu-
lista que generó nuestra actual legislación
expropiatoria; sin embargo, el rubro le da
tal flexibilidad a la administración pública
que, ante circunstancias muy concretas y
alejadas de todo tinte socialista, le permiten
realizar determinados cometidos dentro de
nuestro sistema y de nuestra economía,
primordialmente capitalistas.
11. Empresas de beneficio general: esta causa
de utilidad pública, al igual que las ante-
riores, se encuentra dentro de aquellas sólo
concebibles dentro de un sistema social de
derecho en el que el poder público no
puede sustraerse a la dinámica de los tiem-
pos y las carencias de las mayorías.
Esta causal ha sido valioso instrumento
de la administración pública. La segunda
sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación ha afirmado que no hay utilidad
pública en este supuesto.
486 Utilidad pública

Como se indicó, existen 11 causales de utili- Código Civil para el Distrito Federal, la Ley de
dad pública que incluyen prácticamente to- Vías Generales de Comunicación, la Ley
das las previstas en otras leyes, como el Agraria, etcétera.
Vacaciones Periodo de descanso al que tienen
derecho los trabajadores; en el caso de los
servidores públicos, serán anualmente dos
partes de 10 días hábiles cada una.
La finalidad de las vacaciones es recrea-
cional: que permita al empleado cambiar de
rutina, descansar, etcétera.
Desde luego, los 20 días de vacaciones al
año incluyen pago total del sueldo corres-
pondiente, más una pequeña prima que, se
supone, habrá de cubrir parte de los gastos de
algún paseo.
Respecto a esta prestación laboral, la Su-
prema Corte de Justicia de la Nación ha fija-
do lo siguiente:
TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. VACA-
CIONES NO DISFRUTADAS POR LOS. CASO EN QUE
ES PROCEDENTE EL PAGO DE. De la interpretación
del segundo párrafo del art. 30 de la Ley Fede-
ral de los Trabajadores al Servicio del Estado se
advierte que en él sólo se establece la prohibi-
ción de pagar en numerario los periodos de
vacaciones no disfrutados cuando se encuentre
vigente la relación laboral; por lo tanto, dicha
hipótesis no es aplicable para aquellos casos
en que dicha relación cesó porque existe impo-
sibilidad material de que disfruten. Así, por tra-
tarse de una prestación devengada antes de
concluir la relación laboral, deben pagarse las
vacaciones no disfrutadas.
Contradicción de tesis 58/93. Entre el Noveno y
Tercer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo
del Primer Circuito, 10 de agosto de 1994. Cinco
votos. Ponente: Carlos García Vázquez. Secretaria:
Guadalupe Cueto Martínez. Tesis de jurisprudencia
33/94, cuarta sala, Semanario Judicial
de la Federación, septiembre de 1994.
Vías generales de comunicación Según la ley
de la materia, tienen la calidad de vías gene-
rales de comunicación:
1. El mar territorial.
2. Las corrientes flotantes y navegables, así
como las afluentes de ellas que también
lo sean, si se encuentran en alguno de los
siguientes casos:
a) Cuando desemboquen en el mar o en
los lagos, lagunas o esteros federales.
b) Si su cauce sirve de límite, en todo o
en parte, al territorio nacional o a dos
o más entidades federativas.
c) Cuando pasen de una estado a otro.
d) Cuando crucen la línea limítrofe con
otro país.
3. Los lagos, lagunas y esteros, flotables o
navegables, si reúnen cualquiera de los
requisitos siguientes:
488 Vías generales de comunicación
a) Cuando se comuniquen permanente o
intermitentemente con el mar.
b) Cuando estén unidos a corrientes cons-
tantes.
c) Cuando su vaso sirva de límite, en
todo o en parte, al territorio nacional o
a dos o más estados.
d) Cuando pasen de una entidad a otra.
e) Cuando crucen la línea divisoria con
otra nación.
4. Los canales destinados o que se destinen
a la navegación, cuando estén en cual-
quiera de los casos previstos en los pun-
tos 2 y 3.
5. Los ferrocarriles:
a) Cuando comuniquen entre sí a dos o
más estados de la federación.
b) Cuando todo o en parte del trayecto
estén dentro de la zona fronteriza de
100 kilómetros o en la de 50 kilóme-
tros a lo largo del litoral, con excep-
ción de las líneas divisorias urbanas
que no crucen la línea divisoria con
otro país y que no operen fuera de los
límites de las ciudades.
c) Cuando conecten con algún otro de los
enumerados en este punto, siempre
que presten servicio público, excep-
tuándose las líneas urbanas que no
crucen la frontera del país.
d) Los construidos en su totalidad o en
parte mayoritaria por la federación.
e) Los ferrocarriles particulares, cuando
sean auxiliares de una industria y ha-
gan servicio público.
6. Los caminos:
a) Cuando entronquen con alguna ruta
de otro.
b) Cuando comuniquen a dos o más esta-
dos de la federación entre sí.
c) Cuando en su totalidad o en su mayor
parte hayan sido construidos por la
federación.
7. Los puentes:
a) Los ya construidos o que se constru-
yan sobre las líneas divisorias del
país.
b) Los ya construidos o que se constitu-
yan sobre vías generales de comunica-
ción o sobre criterios federales.
c) La construcción de puentes se hará
previo permiso de la Secretaría de la
Defensa Nacional, otorgado por medio
de la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes.
8. El espacio en que transiten aeronaves.
9. Las líneas telefónicas instaladas y las que
se instalen dentro de la zona fronteriza de
100 kilómetros o de la faja de 50 kilóme-
tros a lo largo de los litorales, así como
las que se sitúen dentro de los límites de
un estado, siempre que conecten con las
redes de otra entidad o con las líneas
generales de concesión federal o de paí-
ses extranjeros, o bien, cuando sean
auxiliares de otras vías generales de co-
municación o de explotaciones industria-
les, agrícolas, mineras, comerciales, etc.,
que operen con permiso, contrato o con-
cesión del gobierno federal.
10. Las líneas conductoras eléctricas y el
medio en que se propagan las ondas elec-
tromagnéticas cuando se utilizan para
verificar comunicaciones de señales, es-
critos, imágenes o sonidos de cualquier
clase.
11. Las rutas postales.
Estos 11 supuestos son de competencia fede-
ral. La legislación les otorga una protección

muy especial y los regula de manera minu-
ciosa con el fin de asegurar que su utiliza-
ción o funcionamiento, según sea el caso, no
los interrumpa cualquier motivo.
Las medidas preventivas o represivas, que
permiten su uso o prestación idóneos y con-
tinuos, tal vez resultan excesivas en algunos
supuestos, llegando, en casos concretos, a
ser violatorios de garantías individuales. En
el otro extremo, está la opinión razonable
en el sentido de que su empleo es de interés
y orden públicos.
Viático Prevención, en especie o en dinero, de
lo necesario para el sustento del que hace un
viaje (DRAE).
Se trata de un viaje a lugar distinto de la
sede de la dependencia o entidad, para reali-
zar función pública; no debe tratarse de un
cambio de adscripción, caso éste en que no
sería procedente pagar viáticos.
De manera usual las condiciones gene-
rales de trabajo o el contrato colectivo de
trabajo incluyen disposiciones en relación
con este tipo de gastos. En el rubro viáticos
no se incluye la provisión de pasajes y prin-
cipalmente incluyen erogaciones por hospe-
daje y alimentos. Como el servidor público
estará lejos de sus compromisos familiares y
personales, estimamos que puede preverse
cierta suma para algún tipo de recreación en
su tiempo libre, aunque claro está, la misma
debe ser sana y no onerosa en exceso.
Visita domiciliaria Inspección que del hogar u
oficina particular de un servidor público pue-
de ordenar y llevar a efecto la autoridad ad-
ministrativa, con motivo de alguna probable
responsabilidad de éste. Ante la presunta res-
ponsabilidad por ilícitos, la autoridad puede
ordenar este acto, que regulan los arts. 84 y
ss. de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos.
Vivienda 489
Vivienda Morada, habitación (DEM, M. Alon-
so). También: domicilio permanente de per-
sona física; lugar preciso de residencia;
edificación idónea para que en ella habiten
personas. El problema habitacional es uno de
los más graves en nuestro país. Problema
que, por otra parte, existe en casi todas las
naciones, inclusive en algunas altamente de-
sarrolladas; por lo que las medidas de segu-
ridad social en este renglón no son más que
un ligero paliativo a una de las injusticias
mayormente incomprensibles de la civiliza-
ción (el no tener un lugar propio y decoroso
donde vivir).
Para los fines habitacionales previstos en
la fracc. XI del apartado B del art. 123 cons-
titucional, el instituto (ISSSTE) constituirá,
conforme a la ley, un fondo de la vivienda
que tendrá por objeto establecer y operar un
sistema de financiamiento que permita a los
trabajadores obtener crédito, mediante prés-
tamos con garantía hipotecaria; así como co-
ordinar y financiar programas de construcción
de habitaciones destinadas a su adquisición
en propiedad por parte de los trabajadores
que carezcan de ellas. Los recursos financie-
ros del fondo se orientarán a:
1. La compra de terrenos para construir vi-
viendas o conjuntos habitacionales des-
tinados a la habitación de trabajadores.
2. La adquisición de habitaciones, incluidas
las sujetas a régimen de condominio, cuan-
do el trabajador carezca de ellas.
3. Construir, reparar, ampliar o mejorar ha-
bitaciones.
4. Pagar el enganche, y gastos de escritura-
ción, cuando tenga por objeto la adquisición
de viviendas de interés social.
5. Cancelar pasivos contraídos por concep-
tos habitacionales.
6. Financiar la construcción de conjuntos
habitacionales para que los adquieran
490 Vivienda
trabajadores, mediante créditos que otor-
gue el instituto, directamente o con parti-
cipación de entes públicos o privados.
7. Devolver los depósitos que les correspon-
den a los trabajadores.
8. Proporcionar habitaciones en arrenda-
miento, con opción de venta.
Para canalizar los recursos del fondo, se ten-
drán en cuenta la demanda de habitación y
las necesidades de vivienda, en las diversas
localidades del país; y se dará preferencia a
los trabajadores de sueldos bajos, así como
las posibilidades reales de llevar a cabo
construcciones habitacionales.
Por otro lado, la ley permite que los go-
biernos de los estados y municipios puedan
celebrar convenios con el instituto para in-
corporar a sus trabajadores al sistema del
fondo.
Yacimiento Lugar en el suelo, subsuelo o gran- aplica también a propósito de vestigios ar-
des profundidades donde se encuentra un queológicos o paleontológicos.
recurso natural que puede explotarse. Se
 nexo
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado
 nexo
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado

Decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad

y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

PODER EJECUTIVO Artículo Único.- Se expide la Ley del Instituto

INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVI-
CIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADO-
RES DEL ESTADO
DECRETO por el que se expide la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que
dice: Estados Unidos Mexicanos.- Presidencia
de la República.
FELIPE DE JESÚS CALDERÓN HINOJO-
SA, Presidente de los Estados Unidos Mexica-
nos, a sus habitantes sabed:
Que el Honorable Congreso de la Unión, se ha
servido dirigirme el siguiente
DECRETO
“EL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTA-
DOS UNIDOS MEXICANOS, DECRETA:
SE EXPIDE LA LEY DEL INSTITUTO DE SE-
GURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS
TRABAJADORES DEL ESTADO.
de Seguridad y Servicios Sociales de los Traba-
jadores del Estado.
LEY DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y
SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABA-
JADORES DEL ESTADO
Título primero
De las disposiciones generales
Artículo 1. La presente Ley es de orden público,
de interés social y de observancia en toda la Re-
pública, y se aplicará a las dependencias, Entida-
des, Trabajadores al servicio civil, Pensionados y
Familiares Derechohabientes, de:
I. La Presidencia de la República, las
Dependencias y Entidades de la Ad-
ministración Pública Federal, inclu-
yendo al propio Instituto;
II. Ambas cámaras del Congreso de la
Unión, incluidos los diputados y sena-
496 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
dores, así como los Trabajadores de la
Entidad de Fiscalización Superior de
la Federación;
III. El Poder Judicial de la Federación,
incluyendo a los ministros de la Su-
prema Corte de Justicia de la Nación,
magistrados y jueces, así como con-
sejeros del Consejo de la Judicatura
Federal;
IV. La Procuraduría General de la Repú-
blica;
V. Los órganos jurisdiccionales autó-
nomos;
VI. Los órganos con autonomía por dis-
posición constitucional;
VII. El Gobierno del Distrito Federal,
sus órganos político administrativos, sus
órganos autónomos, sus Dependen-
cias y Entidades, la Asamblea Legis-
lativa del Distrito Federal, incluyendo
sus diputados, y el órgano judicial del
Distrito Federal, incluyendo magis-
trados, jueces y miembros del Conse-
jo de la Judicatura del Distrito Federal,
conforme a su normatividad específica
y con base en los convenios que cele-
bren con el Instituto, y
VIII. Los gobiernos de las demás Entidades
Federativas de la República, los po-
deres legislativos y judiciales locales,
las administraciones públicas munici-
pales, y sus Trabajadores, en aquellos
casos en que celebren convenios con el
Instituto en los términos de esta Ley.
Artículo 2. La seguridad social de los Trabaja-
dores comprende:
I. El régimen obligatorio, y
II. El régimen voluntario.
Artículo 3. Se establecen con carácter obligato-
rio los siguientes seguros:
I. De salud, que comprende:
a) Atención médica preventiva;
b) Atención médica curativa y de
maternidad, y
c) Rehabilitación física y mental;
II. De riesgos del trabajo;
III. De retiro, cesantía en edad avanzada
y vejez, y
IV. De invalidez y vida.
Artículo 4. Se establecen con carácter obligato-
rio las siguientes prestaciones y servicios:
I. Préstamos hipotecarios y financia-
miento en general para vivienda, en
sus modalidades de adquisición en pro-
piedad de terrenos o casas habitación,
construcción, reparación, ampliación o
mejoras de las mismas; así como para
el pago de pasivos adquiridos por es-
tos conceptos;
II. Préstamos personales:
a) Ordinarios;
b) Especiales;
c) Para adquisición de bienes de
consumo duradero, y
d) Extraordinarios para damnifica-
dos por desastres naturales;
III. Servicios sociales, consistentes en:
a) Programas y servicios de apoyo
para la adquisición de productos
básicos y de consumo para el
hogar;
b) Servicios turísticos;
c) Servicios funerarios, y
d) Servicios de atención para el bie-
nestar y desarrollo infantil;
IV. Servicios culturales, consistentes en:
a) Programas culturales;
b) Programas educativos y de capa-
citación;
c) Atención a jubilados, Pensiona-
dos y discapacitados, y
d) Programas de fomento deportivo.
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
Artículo 5. La administración de los seguros,
prestaciones y servicios establecidos en el pre-
sente ordenamiento, así como la del Fondo de la
Vivienda, del PENSIONISSSTE, de sus delega-
ciones y de sus demás órganos desconcentrados,
estarán a cargo del organismo descentraliza-
do con personalidad jurídica y patrimonio pro-
pios, denominado Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Esta-
do, con domicilio en la Ciudad de México,
Distrito Federal, que tiene como objeto con-
tribuir al bienestar de los Trabajadores, Pensio-
nados y Familiares Derechohabientes, en los
términos, condiciones y modalidades previstos
en esta Ley.
Artículo 6. Para los efectos de esta Ley, se en-
tenderá por:
I. Administradora, las administradoras
de fondos para el retiro;
II. Aportaciones, los enteros de recursos
que cubran las Dependencias y Enti-
dades en cumplimiento de las obligacio-
nes que respecto de sus Trabajadores
les impone esta Ley;
III. Aseguradora, las instituciones de se-
guros autorizadas para operar los segu-
ros de Pensiones derivados de las
leyes de seguridad social;
IV. Cuenta Individual, aquélla que se
abrirá para cada Trabajador en el
PENSIONISSSTE o, si el Trabajador
así lo elije, en una Administradora,
para que se depositen en la misma las
Cuotas y Aportaciones de las Sub-
cuentas de retiro, cesantía en edad
avanzada y vejez, de ahorro solidario,
de aportaciones complementarias de
retiro, de aportaciones voluntarias y
de ahorro de largo plazo, y se regis-
tren las correspondientes al Fondo de
la Vivienda, así como los respectivos
497
rendimientos de éstas y los demás re-
cursos que puedan ser aportados a las
mismas;
V. Cuotas, los enteros a la seguridad
social que los Trabajadores deben
cubrir conforme a lo dispuesto en esta
Ley;
VI. Cuota Social, los enteros a la seguridad
social que debe realizar el Gobierno
Federal, con base en las disposiciones
establecidas en esta Ley;
VII. Dependencias, las unidades adminis-
trativas de los Poderes de la Unión, la
Procuraduría General de la Repú-
blica, los órganos jurisdiccionales
autónomos, los órganos ejecutivo,
legislativo y judicial del Distrito Fe-
deral, así como las unidades adminis-
trativas de las Entidades Federativas
y municipios que se incorporen al ré-
gimen de esta Ley;
VIII. Derechohabiente, a los Trabajadores,
Pensionados y Familiares Derechoha-
bientes;
IX. Descuento, las deducciones ordena-
das por el Instituto a las percepcio-
nes de los Trabajadores o Pensionados
con motivo de las obligaciones con-
traídas por éstos, que deberán aplicar
las Dependencias, Entidades o el pro-
pio Instituto, a través de sus nóminas
de pago;
X. Entidades, los organismos descentra-
lizados, empresas de participación
estatal mayoritaria y demás institu-
ciones paraestatales federales y del
Gobierno del Distrito Federal, así
como los organismos de las Entidades
Federativas o municipales y organis-
mos públicos que por disposición
constitucional cuenten con autono-
mía, que se incorporen a los regímenes
de esta Ley;
498 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
XI. Entidades Federativas, a los estados
de la República y el Distrito Federal;
XII. Familiares Derechohabientes a:
a) El cónyuge, o a falta de éste, el
varón o la mujer con quien, la
Trabajadora o la Pensionada con
relación al primero, o el Trabaja-
dor o el Pensionado, con relación
a la segunda, ha vivido como si
fuera su cónyuge durante los cin-
co años anteriores o con quien
tuviese uno o más hijos(as), siem-
pre que ambos permanezcan libres
de matrimonio. Si el Trabajador o
el Pensionado, tiene varias con-
cubinas o concubinarios, según
sea el caso, ninguno de estos dos
últimos sujetos tendrá derecho a
los seguros, prestaciones y servi-
cios previstos en esta Ley;
b) Los hijos del Trabajador menores
de dieciocho años;
c) Los hijos del Trabajador o Pen-
sionado mayores de dieciocho
años, cuando no puedan mante-
nerse por su propio trabajo de-
bido a una enfermedad crónica,
defecto físico o psíquico, hasta en
tanto no desaparezca la incapa-
cidad que padecen, lo que se
comprobará mediante certificado
médico expedido por el Instituto
y por medios legales proceden-
tes; o hasta la edad de veinticin-
co años, previa comprobación
de que están realizando estudios del
nivel medio superior o superior,
de cualquier rama del conoci-
miento en planteles oficiales o
reconocidos, y que no tengan un
trabajo, y
d) Los ascendientes que dependan
económicamente del Trabajador o
Pensionado. Los familiares que
se mencionan en esta fracción
tendrán el derecho que esta Ley
establece si reúnen los requisitos
siguientes:
1) Que el Trabajador o el Pen-
sionado tenga derecho a los
seguros, prestaciones y servi-
cios señalados en esta Ley, y
2) Que dichos familiares no ten-
gan por sí mismos derechos
propios a los seguros, presta-
ciones y servicios previstos
en esta Ley, o a otros simila-
res en materia de servicios
de salud, otorgados por cual-
quier otro instituto de seguri-
dad social;
XIII. Fondo, los recursos en efectivo o en
especie que se integran, invierten y
administran para garantizar los segu-
ros, prestaciones y servicios a cargo
del Instituto y respaldar sus Reservas;
XIV. IMSS, al Instituto Mexicano del Se-
guro Social;
XV. Instituto, al Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajado-
res del Estado;
XVI. Monto Constitutivo, la cantidad de
dinero que se requiere para contratar
una Renta o un Seguro de Sobrevi-
vencia con una Aseguradora;
XVII. Pensión o Jubilación, la Renta o Reti-
ro Programado;
XVIII. Pensionado, toda persona a la que
esta Ley le reconozca tal carácter;
XIX. Pensión Garantizada, aquélla que el
Estado asegura a quienes reúnan los
requisitos para obtener una Pensión
por cesantía en edad avanzada o ve-
jez, cuyo monto mensual será la can-
tidad de tres mil treinta y cuatro pesos
con veinte centavos, moneda nacio-
nal, misma que se actualizará anual-
mente, en el mes de febrero, conforme
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
al cambio anualizado del Índice Na-
cional de Precios al Consumidor;
XX. PENSIONISSSTE, el Fondo Nacio-
nal de Pensiones de los Trabajadores
al Servicio del Estado, órgano descon-
centrado del Instituto creado en los
términos de esta Ley;
XXI. Renta, el beneficio periódico que re-
ciba el Trabajador durante su retiro o
sus Familiares Derechohabientes, por
virtud del contrato de Seguro de Pen-
sión que se celebre con la Asegurado-
ra de su preferencia;
XXII. Reserva, el registro contable en el
pasivo del Instituto que refleja la
cuantificación completa y actualizada
de sus obligaciones contingentes y
ciertas;
XXIII. Retiro Programado, la modalidad de
obtener una Pensión fraccionando el
monto total de los recursos de la
Cuenta Individual, para lo cual se
tomará en cuenta la esperanza de
vida de los Pensionados, así como
los rendimientos previsibles de los
saldos;
XXIV. Salario Mínimo, el salario mínimo
general mensual vigente en el Distrito
Federal;
XXV. Seguro de Pensión, el derivado de las
leyes de seguridad social, que tenga
por objeto, el pago de las Rentas pe-
riódicas durante la vida del Pensionado
o el que corresponda a sus Familiares
Derechohabientes;
XXVI. Seguro de Sobrevivencia, aquel que
contratarán los Pensionados por, reti-
ro, cesantía en edad avanzada y vejez,
a favor de sus Familiares Derechoha-
bientes para otorgarles a éstos la Pen-
sión que corresponda, en caso de
fallecimiento del Pensionado;
XXVII. Subcuenta, cualquiera de las Sub-
cuentas de retiro, cesantía en edad
499
avanzada y vejez, del Fondo de la
Vivienda, de ahorro solidario, de apor-
taciones complementarias de retiro,
de aportaciones voluntarias y de ahorro
a largo plazo que integran la Cuenta
Individual;
XXVIII. Sueldo Básico, el definido en el artícu-
lo 17 de esta Ley, y
XXIX. Trabajador, las personas a las que se
refiere el artículo 1o. de esta Ley que
presten sus servicios en las Depen-
dencias o Entidades, mediante desig-
nación legal o nombramiento, o por
estar incluidas en las listas de raya de
los Trabajadores temporales, inclui-
das aquéllas que presten sus servicios
mediante contrato personal sujeto a la
legislación común, que perciban sus
emolumentos exclusivamente con
cargo a la partida de honorarios por
contrato, o que estén incluidos en las
listas de raya, siempre y cuando ha-
yan laborado una jornada completa de
acuerdo con las condiciones genera-
les de trabajo y el contrato sea por un
periodo mínimo de un año.
Artículo 7. Las Dependencias y Entidades, de-
berán remitir al Instituto de manera mensual en
los términos que determine el reglamento res-
pectivo, toda la información referente a los
movimientos afiliatorios, sueldos, modificaciones
salariales, Descuentos, Derechohabientes, nó-
minas, recibos, así como certificaciones e informes
y en general, todo tipo de información necesaria
para el otorgamiento de los seguros, prestacio-
nes y servicios del Instituto.
Dicha información deberá enviarse a través
de medios electrónicos, magnéticos, digitales,
ópticos o de cualquier naturaleza, en los térmi-
nos que determine la Junta Directiva del Institu-
to conforme al reglamento respectivo.
En todo tiempo, las Dependencias y Entida-
des deberán expedir los certificados e informes
500 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
que les soliciten tanto los interesados como el
Instituto y proporcionar los expedientes y datos
que el propio Instituto les requiera de los Tra-
bajadores, extrabajadores y Pensionados, así
como los informes sobre la forma en que se
integran los sueldos de los Trabajadores coti-
zantes, sus Aportaciones y Cuotas, y designa-
rán a quienes se encarguen del cumplimiento
de estas obligaciones. El Instituto se reserva la
facultad de verificar la información recibida.
En caso de negativa, demora injustificada o
cuando la información se suministre en forma
inexacta o falsa, la autoridad competente finca-
rá la responsabilidad e impondrá las sanciones
que correspondan en los términos de las leyes
aplicables.
Artículo 8. Los Trabajadores están obligados a
proporcionar al Instituto y a las Dependencias o
Entidades en que presten sus servicios:
I. La información general de las personas
que podrán considerarse como Fami-
liares Derechohabientes, y
II. Los informes y documentos probato-
rios que se les pidan, relacionados
con la aplicación de esta Ley.
Los Trabajadores tendrán derecho a
exigir a las Dependencias o Entidades
el estricto cumplimiento de las obli-
gaciones que les impone el artículo
anterior, así como el que el Instituto los
registre al igual que a sus Familiares
Derechohabientes.
Artículo 9. El Instituto expedirá a todos los
Derechohabientes de esta Ley, un medio de iden-
tificación para ejercer los derechos que la mis-
ma les confiere.
Para estos efectos, las Dependencias y Enti-
dades estarán obligadas a proporcionar al Insti-
tuto los apoyos necesarios de acuerdo con los
lineamientos que éste emita.
Artículo 10. El Instituto definirá los medios
para integrar un expediente electrónico único
para cada Derechohabiente.
El expediente integrará todo lo relativo a vi-
gencia de derechos, historial de cotización, situa-
ción jurídica, historia clínica, historia crediticia
institucional, así como otros conceptos que se
definan en el reglamento respectivo.
Los datos y registros que se asienten en el
expediente electrónico serán confidenciales y la
revelación de los mismos a terceros, sin autori-
zación expresa de las autoridades del Instituto y
del Derechohabiente respectivo o sin causa legal
que lo justifique, será sancionada en los térmi-
nos de la legislación penal federal vigente.
El personal autorizado para el manejo de la
información contenida en el expediente electró-
nico, así como los Derechohabientes tendrán
acceso a la información de sus expedientes me-
diante los mecanismos y normas que establezca
el Instituto.
La certificación que el Instituto emita en
términos de las disposiciones aplicables, a tra-
vés de la unidad administrativa competente, con
base en la información que conste en el expe-
diente electrónico a que se refiere este artículo,
tendrá plenos efectos legales para fines civiles,
administrativos y judiciales.
El Trabajador y el Pensionado deberán auxi-
liar al Instituto a mantener al día su expediente
electrónico y el de sus Familiares Derechoha-
bientes. Para el efecto, la Junta Directiva incluirá
en el reglamento respectivo, disposiciones que
los incentiven a presentarse periódicamente a las
instalaciones que el Instituto determine para
cumplir con esta disposición.
Artículo 11. Para que los Derechohabientes
puedan utilizar los seguros, prestaciones y ser-
vicios que les corresponden en términos de esta
Ley, deberán cumplir los requisitos aplicables.
Artículo 12. Las Dependencias o Entidades debe-
rán enterar al Instituto las Cuotas y Aportaciones
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
tomando como Sueldo Básico mínimo el límite
inferior previsto en el artículo 17 de esta Ley,
aun en el caso de Trabajadores que tengan un
ingreso inferior a dicho límite.
Artículo 13. El Instituto contará con medios
electrónicos que le permitan crear una base de
datos institucional, que contendrá los respecti-
vos expedientes de sus Derechohabientes, mis-
ma a la que deberá dar acceso continuo a la
Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para
el Retiro y a las empresas operadoras de la Base
de Datos Nacional SAR reguladas en la Ley de
los Sistemas de Ahorro para el Retiro, con ex-
cepción de lo relacionado con la información
médica de los Derechohabientes, la cual estará
reservada al Instituto.
Tanto las Dependencias y Entidades, como
los Derechohabientes, tendrán la obligación de
proporcionar la información que permita man-
tener actualizados los expedientes a que se re-
fiere este artículo, conforme lo establezca el
reglamento que regule las bases de datos de
Derechohabientes.
Asimismo, la Comisión Nacional del Siste-
ma de Ahorro para el Retiro podrá solicitar a las
Dependencias y Entidades, directamente o a
través de las empresas operadoras de la Base de
Datos Nacional SAR, la información necesaria
para proveer a la operación del seguro de retiro,
cesantía en edad avanzada y vejez.
La información que se entregue al Instituto,
a la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro
para el Retiro y a las empresas operadoras de la
Base de Datos Nacional SAR será confidencial,
por lo que la revelación de ésta a terceros sin
autorización expresa de las autoridades del Ins-
tituto y del Derechohabiente o sin causa legal
que lo justifique, será sancionada en los térmi-
nos de la legislación penal federal vigente.
Artículo 14. El Instituto recopilará y clasificará
la información sobre los Derechohabientes, a
501
efecto de formular escalas de sueldos, prome-
dios de duración de los servicios que esta Ley
regula, tablas de mortalidad, morbilidad y, en
general, las estadísticas y cálculos actuariales
necesarios para encauzar y mantener el equili-
brio financiero de los recursos y cumplir adecua-
da y eficientemente con los seguros, prestaciones
y servicios que por ley le corresponde adminis-
trar. Con base en los resultados de los cálculos
actuariales que se realicen, deberán proponerse
al Ejecutivo Federal las modificaciones que
fueran procedentes.
Artículo 15. El Instituto diseñará y pondrá en
operación, un sistema de evaluación del desem-
peño, con base en el cual podrá definir las polí-
ticas y mecanismos de otorgamiento de los
seguros, prestaciones y servicios.
Artículo 16. El Pensionado que traslade su do-
micilio al extranjero, continuará recibiendo su
Pensión, siempre que los gastos administrativos
de traslado de los fondos respectivos corran por
cuenta del Pensionado.
Esta disposición será aplicable a los seguros
de riesgos del trabajo, invalidez y vida, y retiro,
cesantía en edad avanzada y vejez.
Título segundo
Del régimen obligatorio
Capítulo I
Sueldos, cuotas y aportaciones
Artículo 17. El Sueldo Básico que se tomará en
cuenta para los efectos de esta Ley, será el suel-
do del tabulador regional que para cada puesto
se haya señalado.
Las Cuotas y Aportaciones establecidas en
esta Ley se efectuarán sobre el Sueldo Básico,
estableciéndose como límite inferior un Salario
Mínimo y como límite superior, el equivalente
a diez veces dicho Salario Mínimo.
502 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
Será el propio Sueldo Básico, hasta el límite
superior equivalente a diez veces el Salario Mí-
nimo del Distrito Federal, el que se tomará en
cuenta para determinar el monto de los bene-
ficios en los seguros de riesgos del trabajo e
invalidez y vida establecidos por esta Ley.
Las Dependencias y Entidades deberán in-
formar al Instituto anualmente, en el mes de
enero de cada año, los conceptos de pago suje-
tos a las Cuotas y Aportaciones que esta Ley
prevé. De igual manera deberán comunicar al
Instituto cualquier modificación de los concep-
tos de pago, dentro del mes siguiente a que haya
ocurrido dicha modificación.
Artículo 18. Los Trabajadores que desempe-
ñen dos o más empleos en las Dependencias o
Entidades cubrirán sus Cuotas sobre la totalidad
de los Sueldos Básicos que correspondan, mis-
mos que se tomarán en cuenta para fijar las
Pensiones y demás beneficios de los seguros de
riesgos del trabajo e invalidez y vida.
El cómputo de los años de servicio se hará
considerando uno solo de los empleos, aun cuando
el Trabajador hubiese desempeñado simultánea-
mente varios, cualesquiera que fuesen; en con-
secuencia, para dicho cómputo se considerará
por una sola vez el tiempo durante el cual
haya tenido o tenga el interesado el carácter de
Trabajador.
Artículo 19. La separación por licencia sin
goce de sueldo, y la que se conceda por enfer-
medad, o por suspensión de los efectos del
nombramiento conforme a la legislación federal
aplicable, se computará como tiempo de servi-
cios en los siguientes casos:
I. Cuando las licencias sean concedidas
por un periodo que no exceda de seis
meses;
II. Cuando el Trabajador sufra de prisión
preventiva seguida de fallo absolutorio,
mientras dure la privación de la li-
bertad;
III. Cuando el Trabajador fuere suspendido
en los términos del párrafo final del
artículo 45 de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado,
reglamentaria del Apartado B del
artículo 123 Constitucional, por todo
el tiempo que dure la suspensión y
siempre que por laudo ejecutoriado,
se le autorice a reanudar labores;
IV. Cuando el Trabajador fuere suspendi-
do en los términos de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Públicos, por todo
el tiempo que dure la suspensión y
siempre que por resolución firme, se
revoque la sanción o la medida caute-
lar respectiva, y
V. Cuando el Trabajador obtenga laudo
favorable ejecutoriado, derivado de
un litigio laboral, por todo el tiempo
en que estuvo separado del servicio.
En los casos señalados en las fracciones I y
II anteriores, el Trabajador, deberá pagar la to-
talidad de las Cuotas y Aportaciones estableci-
das en esta Ley durante el tiempo que dure la
separación. Si el Trabajador falleciere antes de
reanudar sus labores y sus Familiares Derecho-
habientes tuvieren derecho a Pensión y quisie-
ren disfrutar de la misma, deberán cubrir el
importe de esas Cuotas y Aportaciones.
Las Aportaciones y Cuotas a que se refiere el
párrafo anterior son las señaladas en esta Ley,
excepto las del seguro de salud y las del Fondo
de la Vivienda.
Por lo que se refiere a las fracciones III, IV y
V, las Dependencias y Entidades, al efectuar la
liquidación por sueldos dejados de percibir, o
por salarios caídos, deberán retener al Trabajador
las Cuotas correspondientes, y hacer lo propio
respecto de sus Aportaciones enterando ambas
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
al Instituto y, por lo que se refiere al seguro de
retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, al
PENSIONISSSTE o a la Administradora que
opere la Cuenta Individual del Trabajador.
Las Aportaciones y Cuotas a que se refiere el
párrafo anterior son las señaladas en esta Ley,
excepto las del seguro de salud.
Artículo 20. Cuando no se hubieren hecho a los
Trabajadores o Pensionados los Descuentos pro-
cedentes conforme a esta Ley, el Instituto man-
dará descontar hasta un treinta por ciento del
sueldo o Pensión mientras el adeudo no esté cu-
bierto. En caso de que la omisión sea atribuible
al Trabajador o Pensionado, se le mandará des-
contar hasta un cincuenta por ciento del sueldo.
Artículo 21. Las Dependencias y Entidades
sujetas al régimen de esta Ley tienen la obliga-
ción de retener de los sueldos del Trabajador el
equivalente a las Cuotas y Descuentos que éste
debe cubrir al Instituto, de conformidad con las
disposiciones administrativas que al efecto se
emitan. Si las Cuotas y Descuentos no fueren
retenidos al efectuarse el pago del sueldo, los
obligados a hacerlo sólo podrán retener de éste el
monto acumulado equivalente a dos cotizacio-
nes; el resto de los no retenidos será a su cargo.
El entero de las Cuotas, Aportaciones y Des-
cuentos, será por quincenas vencidas y deberá
hacerse en entidades receptoras que actúen por
cuenta y orden del Instituto, mediante los siste-
mas o programas informáticos que se establez-
can al efecto, a más tardar, los días cinco de
cada mes, para la segunda quincena del mes
inmediato anterior, y veinte de cada mes, para la
primera quincena del mes en curso, excepto
tratándose de las Cuotas y Aportaciones al segu-
ro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez
y al Fondo de la Vivienda.
El entero de las Cuotas y Aportaciones al
seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y
vejez y al Fondo de la Vivienda será por bimes-
tres vencidos, a más tardar el día diecisiete de
503
los meses de enero, marzo, mayo, julio, sep-
tiembre y noviembre de cada año y se realizará
mediante los sistemas o programas informáticos
que, al efecto, determine la Comisión Nacional
del Sistema de Ahorro para el Retiro.
Las Dependencias o Entidades están obliga-
das a utilizar los sistemas o programas informá-
ticos antes referidos para realizar el pago de las
Cuotas, Aportaciones y Descuentos.
El Instituto se reserva la facultad de verificar
la información recibida. En caso de encontrar
errores o discrepancias que generen adeudos a
favor del Instituto, deberán ser cubiertos en for-
ma inmediata con las actualizaciones y recargos
que correspondan, en los términos de esta Ley.
Artículo 22. Cuando las Dependencias y Enti-
dades sujetas a los regímenes de esta Ley no
enteren las Cuotas, Aportaciones y Descuentos
dentro del plazo establecido, deberán cubrir a
partir de la fecha en que éstas se hicieren exigi-
bles en favor del Instituto o, tratándose del se-
guro de retiro, cesantía en edad avanzada y
vejez, en favor del Trabajador, intereses mora-
torios a razón de uno punto veinticinco veces
la tasa de los Certificados de la Tesorería de la
Federación con vencimiento a veintiocho días.
Asimismo, deberán cubrir la actualización de
dichas Cuotas, Aportaciones y Descuentos, en
los términos establecidos en el Código Fiscal
de la Federación.
Los titulares de las Dependencias y Entida-
des, sus oficiales mayores o equivalentes, y los
servidores públicos encargados de realizar las re-
tenciones y Descuentos serán responsables en
los términos de Ley, de los actos y omisiones
que resulten en perjuicio de la Dependencia o
Entidad para la que laboren, del Instituto, de los
Trabajadores o Pensionados, independiente-
mente de la responsabilidad civil, penal o admi-
nistrativa en que incurran.
Las omisiones y diferencias que resultaren
con motivo de los pagos efectuados, el Instituto
las notificará a las Dependencias y Entidades,
504 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
debiendo éstas efectuar la aclaración o el
pago, dentro de los diez días hábiles siguientes
a la fecha de la notificación, en caso contrario,
deberán pagar la actualización y recargos a que
se refiere este artículo.
Las Dependencias y Entidades mencionadas
en este artículo tendrán un plazo de diez días hábi-
les a partir del requerimiento formulado por el
Instituto, para realizar ante el Instituto las acla-
raciones correspondientes.
Posteriormente, el Instituto requerirá a la
Tesorería de la Federación, los pagos corres-
pondientes por los adeudos vencidos que tengan
las Dependencias y Entidades con cargo a su
presupuesto. La señalada Tesorería deberá
comprobar la procedencia del adeudo y en su
caso, hacer el entero correspondiente al Institu-
to en un plazo no mayor de cinco días hábiles.
En el caso de los adeudos de las Entidades
Federativas, de los municipios, o de sus Depen-
dencias o Entidades, se podrá hacer el cargo direc-
tamente a las participaciones y transferencias
federales de dichas Entidades Federativas.
En ningún caso se autorizará la condonación
de adeudos por concepto de Cuotas, Aportaciones
y Descuentos, su actualización y recargos.
Artículo 23. Los ingresos provenientes de las
Cuotas, Aportaciones y Descuentos no se con-
centrarán en la Tesorería de la Federación, de-
berán ser enterados al Instituto. Tratándose
de las Cuotas y Aportaciones correspondientes
al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y
vejez, se depositarán en la Cuenta Individual
del Trabajador.
Artículo 24. La Secretaría de Hacienda y
Crédito Público incluirá en las partidas nece-
sarias el concepto de Cuotas y Aportaciones
de este ordenamiento al tiempo de examinar
los proyectos anuales de presupuestos de las
Dependencias y Entidades de la Administra-
ción Pública Federal. Asimismo, la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público vigilará el
oportuno entero de los recursos por parte de
las Dependencias y Entidades, en los térmi-
nos de esta Ley.
Artículo 25. En caso de que alguna Dependen-
cia o Entidad incumpla por más de seis me-
ses en el entero de las Cuotas, Aportaciones y
Descuentos previstos en esta Ley, el Instituto
estará obligado a hacer público el adeudo co-
rrespondiente.
Transcurridos doce meses, consecutivos o
dentro de un periodo de dieciocho meses, de
incumplimiento parcial o total del entero de Cuo-
tas, Aportaciones y Descuentos, el Instituto po-
drá suspender, parcial o totalmente, los seguros,
prestaciones y servicios que correspondan al
adeudo, para lo cual bastará con una notifica-
ción por escrito al titular de la Dependencia o
Entidad respectiva con sesenta días de anticipa-
ción. La Junta Directiva y el Director General
del Instituto decidirán sobre el ejercicio de la
suspensión dispuesta en el presente párrafo.
En el caso previsto en el párrafo anterior, la
Dependencia o Entidad morosa asumirá la res-
ponsabilidad y las consecuencias legales que
resulten por la suspensión de los beneficios
previstos en esta Ley.
Artículo 26. En caso de que las Dependencias
y Entidades realicen el pago de Cuotas y
Aportaciones en exceso, deberán compensar
el monto del exceso contra el monto del si-
guiente entero de Cuotas y Aportaciones. Lo
anterior, sin perjuicio de las responsabilidades
en que hubieran incurrido los funcionarios de
la Dependencia o Entidad. Tratándose del se-
guro de retiro, cesantía en edad avanzada y
vejez, el pago de Cuotas en exceso no se de-
berá revertir.
En caso de que las Dependencias y Entida-
des realicen el pago de Cuotas y Aportaciones
sin justificación legal, la devolución se sujeta-
rá al procedimiento que determine el Institu-
to. Tratándose de las Cuotas y Aportaciones al
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y
vejez y a la Subcuenta de ahorro solidario, se
deberá estar al procedimiento que determine la
Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para
el Retiro, y en ningún caso procederá la devolu-
ción de actualizaciones o cualquier accesorio
diferente al monto nominal de las cantidades
pagadas sin justificación legal.
Capítulo II
Seguro de salud
Sección I
Generalidades
Artículo 27. El Instituto establecerá un seguro
de salud que tiene por objeto proteger, promo-
ver y restaurar la salud de sus Derechohabientes,
otorgando servicios de salud con calidad, opor-
tunidad y equidad. El seguro de salud incluye
los componentes de atención médica preventi-
va, atención médica curativa y de maternidad y
rehabilitación física y mental.
Artículo 28. El Instituto diseñará, implantará y
desarrollará su modelo y programas de salud en
atención a las características demográficas,
socioeconómicas y epidemiológicas de sus De-
rechohabientes, y creará las herramientas de
supervisión técnica y financiera necesarias para
garantizar su cumplimiento.
Para el efecto, la Junta Directiva aprobará los
reglamentos en materia de servicios médicos;
medición y evaluación del desempeño médico y
financiero de los prestadores de servicios de
salud del Instituto; incentivos al desempeño y a
la calidad del servicio médico; financiamiento
de unidades prestadoras de servicios de salud a
través de acuerdos de gestión; surtimiento de
recetas y abasto de medicamentos; oferta de ca-
pacidad excedente; Reservas financieras y ac-
tuariales del seguro de salud y los demás que
considere pertinentes.
505
Artículo 29. El Instituto desarrollará una fun-
ción prestadora de servicios de salud, mediante
la cual se llevarán a cabo las acciones ampara-
das por este seguro, a través de las unidades
prestadoras de servicios de salud, de acuerdo
con las modalidades de servicio previstas en las
Secciones III y IV del presente Capítulo. Esta
función procurará que el Instituto brinde al De-
rechohabiente servicios de salud suficientes,
oportunos y de calidad que contribuyan a preve-
nir o mejorar su salud y bienestar.
El Instituto desarrollará también una función
financiera de servicios de salud, que administra-
rá este seguro, con base en un sistema de evalua-
ción y seguimiento que calificará lo mencionado
en el párrafo anterior, propondrá asignaciones
presupuestarias por resultados y procurará su
equilibrio financiero.
Artículo 30. La Junta Directiva del Instituto
emitirá disposiciones reglamentarias para la re-
gionalización de los servicios de salud, conside-
rando criterios demográficos, de morbilidad, de
demanda de servicios, de capacidad resolutiva
y de eficiencia médica y financiera, entre otros.
Asimismo, se establecerán normas y procedi-
mientos para el debido escalonamiento de los
servicios, referencias y contrarreferencias, su-
brogación de servicios y otros que se consideren
pertinentes.
Artículo 31. Los servicios médicos que tiene
encomendados el Instituto en los términos de
los capítulos relativos a los seguros de salud y
de riesgos del trabajo, los prestará directamente
o por medio de convenios que celebre con quie-
nes presten dichos servicios, de conformidad
con el reglamento respectivo. Los convenios se
celebrarán preferentemente con instituciones
públicas del sector salud.
En tales casos, las instituciones que hubie-
sen suscrito esos convenios, estarán obligadas
a responder directamente de los servicios y a
506 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
proporcionar al Instituto los informes y estadís-
ticas médicas o administrativas que éste les so-
licite, sujetándose a las instrucciones, normas
técnicas, inspecciones y vigilancia establecidas
por el mismo Instituto.
El Instituto, previo análisis de la oferta y la
demanda y de su capacidad resolutiva, y una
vez garantizada la prestación a sus Derechoha-
bientes, podrá ofrecer a las instituciones del
sector salud la capacidad excedente de sus uni-
dades prestadoras de servicios de salud, de
acuerdo con el reglamento respectivo.
En estos casos, el Instituto determinará los
costos de recuperación que le garanticen el
equilibrio financiero.
Sección II
Del Comité de Evaluación
y Seguimiento de los Servicios de Salud
Artículo 32. El Instituto establecerá un plan
rector para el desarrollo y mejoramiento de la
infraestructura y los servicios de salud, que de-
berá ser aprobado y revisado periódicamente
por la Junta Directiva.
Para este efecto se establecerá un Comité de
Evaluación y Seguimiento de los servicios de sa-
lud, que se integrará de manera paritaria con tres
representantes de las áreas médica, administrati-
va y financiera del Instituto y tres representan-
tes de las organizaciones de Trabajadores.
El comité tendrá las funciones de evaluar los
resultados y de proponer medidas para la ópti-
ma prestación de los servicios médicos; plan-
tear recomendaciones para que las unidades
prestadoras de servicios de salud tengan los re-
cursos necesarios y aseguren el equilibrio financie-
ro, atendiendo prioritariamente las cuestiones
de equipo, infraestructura y recursos humanos;
así como proponer reconocimientos por desem-
peño, de conformidad con lo que establezca el
reglamento que para este propósito apruebe la
Junta Directiva.
Sección III
Atención Médica Preventiva
Artículo 33. El Instituto proporcionará servi-
cios de atención médica preventiva tendientes a
proteger la salud de los Derechohabientes.
Artículo 34. La atención médica preventiva,
conforme a los programas que autorice el Insti-
tuto sobre la materia, atenderá:
I. El control de enfermedades preveni-
bles por vacunación;
II. El control de enfermedades transmi-
sibles;
III. Los programas de autocuidado y de
detección oportuna de padecimientos;
IV. Educación para la salud;
V. Programas de combate a la drogadic-
ción, el alcoholismo y el tabaquismo;
VI. Salud reproductiva y planificación
familiar;
VII. Atención materno infantil;
VIII. Salud bucal;
IX. Educación nutricional;
X. Salud mental;
XI. Atención primaria a la salud;
XII. Envejecimiento saludable;
XIII. Prevención y rehabilitación de pacien-
tes con capacidades disminuidas, y
XIV. Las demás actividades que determine
como tales la Junta Directiva de
acuerdo con las posibilidades finan-
cieras del seguro de salud.
Sección IV
Atención médica curativa y de materni-
dad y rehabilitación física y mental
Artículo 35. La atención médica curativa y de
maternidad, así como la de rehabilitación ten-
diente a corregir la invalidez física y mental,
comprenderá los siguientes servicios:
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
I. Medicina familiar;
II. Medicina de especialidades;
III. Gerontológico y geriátrico;
IV. Traumatología y urgencias;
V. Oncológico;
VI. Quirúrgico, y
VII. Extensión hospitalaria.
Artículo 36. En caso de enfermedad el Trabaja-
dor y el Pensionado tendrán derecho a recibir
atención médica de diagnóstico, de tratamiento,
odontológica, consulta externa, quirúrgica, hos-
pitalaria, farmacéutica y de rehabilitación que
sea necesaria desde el comienzo de la enferme-
dad y durante el plazo máximo de cincuenta
y dos semanas para la misma enfermedad. El
Reglamento de Servicios Médicos determinará
qué se entiende por este último concepto.
En el caso de enfermos ambulantes, cuyo
tratamiento médico no les impida trabajar, y en
el de Pensionados, el tratamiento de una misma
enfermedad se continuará hasta su curación.
Artículo 37. Al principiar la enfermedad, tanto
el Trabajador como la Dependencia o Entidad en
que labore, darán aviso por escrito al Instituto,
de acuerdo con las disposiciones que al efecto
emita éste.
Cuando la enfermedad imposibilite al Traba-
jador para desempeñar su actividad laboral,
tendrá derecho a licencia con goce de sueldo o
con medio sueldo pagado por la Dependencia
o Entidad en que labore, conforme a lo siguiente:
I. A los Trabajadores que tengan menos
de un año de servicios, se les podrá
conceder licencia por enfermedad no
profesional, hasta quince días con
goce de sueldo íntegro y hasta quince
días más con medio sueldo;
II. A los que tengan de uno a cinco años
de servicios, hasta treinta días con
goce de sueldo íntegro y hasta treinta
días más con medio sueldo;
507
III. A los que tengan de cinco a diez años de
servicios, hasta cuarenta y cinco días
con goce de sueldo íntegro y hasta
cuarenta y cinco días más con medio
sueldo, y
IV. A los que tengan de diez años de servi-
cios en adelante, hasta sesenta días
con goce de sueldo íntegro y hasta
sesenta días más con medio sueldo.
Si al vencer la licencia con medio sueldo conti-
núa la imposibilidad del Trabajador para desempe-
ñar su labor, se concederá al Trabajador licencia
sin goce de sueldo mientras dure la incapacidad,
hasta por cincuenta y dos semanas contadas
desde que se inició ésta, o a partir de que se
expida la primera licencia médica. Durante la
licencia sin goce de sueldo el Instituto, con car-
go a la Reserva correspondiente del seguro de
salud, cubrirá al Trabajador un subsidio en dine-
ro equivalente al cincuenta por ciento del Sueldo
Básico que percibía el Trabajador al ocurrir la
incapacidad.
Para los efectos de las fracciones anteriores,
los cómputos deberán hacerse por servicios
continuados, o cuando la interrupción en su
prestación no sea mayor de seis meses.
La licencia será continua o discontinua, una
sola vez cada año contado a partir del momento
en que se tomó posesión del puesto. A partir de ese
momento, el pago estará a cargo de la Depen-
dencia o Entidad conforme a las fracciones que
anteceden.
Si al concluir el periodo de cincuenta y dos
semanas previsto en el párrafo tercero del
presente artículo el Trabajador sigue enfermo,
el Instituto prorrogará su tratamiento hasta por
cincuenta y dos semanas más, previo dictamen
médico. De estas últimas el Instituto sólo cubri-
rá el subsidio a que se refiere el párrafo anterior
hasta por veintiséis semanas.
A más tardar, al concluir el segundo periodo
de cincuenta y dos semanas, el Instituto deberá
dictaminar sobre la procedencia de la invalidez
508 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
del Trabajador, que lo hiciere sujeto de una
Pensión en los términos de la presente Ley. Si al
declararse esta invalidez el Trabajador no reúne
los requisitos para tener derecho a una Pensión
por invalidez, podrá optar por retirar en una sola
exhibición, el saldo de su Cuenta Individual, en
el momento que lo desee.
Artículo 38. Cuando se haga la hospitalización
del Trabajador en los términos del reglamento
respectivo, el subsidio establecido en el artícu-
lo anterior se pagará a éste o a los Familiares
Derechohabientes señalados en el orden del ar-
tículo 41 de esta Ley.
Para la hospitalización o intervención quirúr-
gica se requiere el consentimiento expreso del
enfermo o de algún familiar responsable, a me-
nos que en los casos graves o de urgencia o
cuando por la naturaleza de la enfermedad se
imponga como indispensable esa medida. La
hospitalización de menores de edad y demás
incapaces, precisa el consentimiento de quienes
ejerzan la patria potestad o la tutela o, en su
defecto, del Ministerio Público o autoridad le-
galmente competente.
Se suspenderá el pago del subsidio en caso
de incumplimiento a la orden del Instituto de
someterse el enfermo a hospitalización, o cuan-
do se interrumpa el tratamiento sin la autoriza-
ción debida.
Artículo 39. La mujer Trabajadora, la pensio-
nada, la cónyuge del Trabajador o del Pensiona-
do o, en su caso, la concubina de uno u otro, y
la hija del Trabajador o Pensionado, soltera,
menor de dieciocho años que dependa económi-
camente de éstos, según las condiciones del ar-
tículo siguiente, tendrán derecho a:
I. Asistencia obstétrica necesaria a par-
tir del día en que el Instituto certifique el
estado de embarazo. La certificación
señalará la fecha probable del parto
para los efectos del artículo 28 de la
Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado, reglamentaria
del Apartado B del artículo 123 Cons-
titucional;
II. Ayuda para la lactancia cuando, se-
gún dictamen médico, exista incapa-
cidad física o laboral para amamantar
al hijo. Esta ayuda será proporciona-
da en especie, hasta por un lapso de
seis meses con posterioridad al naci-
miento, y se entregará a la madre o, a
falta de ésta, a la persona encargada
de alimentarlo, y
III. Con cargo al seguro de salud, una
canastilla de maternidad, al nacer el
hijo, cuyo costo será señalado perió-
dicamente por el Instituto, mediante
acuerdo de la Junta Directiva.
Artículo 40. Para que la Trabajadora, Pensiona-
da, cónyuge o hija menor de dieciocho años y
soltera, o en su caso, la concubina, tengan dere-
cho a las prestaciones que establece el artículo
previo, será necesario que, durante los seis meses
anteriores al parto, se hayan mantenido vigen-
tes sus derechos o los del Trabajador o Pensiona-
do del que se deriven estas prestaciones.
En el caso de que la Trabajadora no cumpla
con el requisito de seis meses de antigüedad,
la Dependencia o Entidad de su adscripción,
cubrirá el costo del servicio de acuerdo con el
tabulador que autorice la Junta Directiva.
Artículo 41. También tendrán derecho a los
servicios del seguro de salud en caso de enfer-
medad, los Familiares Derechohabientes del
Trabajador o del Pensionado que en seguida se
enumeran:
I. El cónyuge, o a falta de éste, el varón
o la mujer con quien, la Trabajadora o
la Pensionada con relación al prime-
ro, o el Trabajador o el Pensionado,
con relación a la segunda, ha vivido
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
como si fuera su cónyuge durante los
cinco años anteriores a la enfermedad
o con quien tuviese uno o más
hijos(as), siempre que ambos perma-
nezcan libres de matrimonio. Si el
Trabajador o Pensionado tiene varias
concubinas o concubinarios, según
sea el caso, ninguno de estos dos últi-
mos sujetos tendrá derecho a recibir
la prestación;
II. Los hijos menores de dieciocho años
de ambos o de sólo uno de los cónyu-
ges, siempre que dependan económi-
camente de alguno de ellos;
III. Los hijos solteros mayores de diecio-
cho años, hasta la edad de veinticin-
co, previa comprobación de que están
realizando estudios de nivel medio
superior o superior, de cualquier rama
del conocimiento en planteles oficia-
les o reconocidos, y que no tengan un
trabajo;
IV. Los hijos mayores de dieciocho años
incapacitados física o psíquicamente,
que no puedan trabajar para obtener
su subsistencia, lo que se comprobará
mediante certificado médico expedi-
do por el Instituto y por los medios
legales procedentes, y
V. Los ascendientes que dependan eco-
nómicamente del Trabajador o Pen-
sionado.
Los familiares que se mencionan en
este artículo tendrán el derecho que
esta disposición establece si reúnen
los siguientes requisitos:
a) Que el Trabajador o el Pensiona-
do tenga derecho a los servicios de
atención médica curativa y de ma-
ternidad, así como de rehabilita-
ción física y mental, y
b) Que dichos familiares no tengan
por sí mismos derecho a las pres-
509
taciones señaladas en el inciso
anterior.
Sección V
Régimen Financiero
Artículo 42. El seguro de salud se financiará en
la forma siguiente:
I. A los Trabajadores les corresponden
las siguientes Cuotas:
a) Una Cuota de dos punto setenta y
cinco por ciento del Sueldo Básico
para financiar al seguro de salud
de los Trabajadores en activo y Fa-
miliares Derechohabientes, y
b) Una Cuota de cero punto seiscien-
tos veinticinco por ciento del
Sueldo Básico para financiar al se-
guro de salud de los Pensionados y
Familiares Derechohabientes;
II. A las Dependencias y Entidades les
corresponden las siguientes Aporta-
ciones:
a) El equivalente al siete punto tres-
cientos setenta y cinco por ciento
del Sueldo Básico financiará al
seguro de salud de los Trabajadores
en activo y sus Familiares Dere-
chohabientes, y
b) El equivalente al cero punto se-
tenta y dos por ciento del Sueldo
Básico para financiar el seguro de
salud de los Pensionados y sus
Familiares Derechohabientes;
III. El Gobierno Federal cubrirá mensual-
mente una Cuota Social diaria por
cada Trabajador, equivalente al trece
punto nueve por ciento del salario
mínimo general para el Distrito Fede-
ral vigente al día primero de julio de
mil novecientos noventa y siete ac-
tualizado trimestralmente conforme
510 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
al Índice Nacional de Precios al Con-
sumidor al día de la entrada en vigor
de esta Ley. La cantidad inicial que
resulte, a su vez, se actualizará tri-
mestralmente, conforme al Índice Na-
cional de Precios al Consumidor.
Estos porcentajes incluyen gastos es-
pecíficos de administración del seguro
de salud.
Capítulo III
Conservación de derechos
Artículo 43. El Trabajador dado de baja por
cese, renuncia, terminación de la obra o del
tiempo para los cuales haya sido designado, así
como el que disfrute de licencia sin goce de
sueldo, pero que haya prestado servicios ininte-
rrumpidos inmediatamente antes de la separación,
durante un mínimo de seis meses, conservará en
los dos meses siguientes a la misma, el derecho
a recibir los beneficios del seguro de salud esta-
blecidos en el Capítulo anterior. Del mismo
derecho disfrutarán, en lo que proceda, sus Fa-
miliares Derechohabientes.
Capítulo IV
de las pensiones
Artículo 44. El derecho al goce de las Pensio-
nes de cualquier naturaleza, comenzará desde el
día en que el Trabajador o sus Familiares Dere-
chohabientes cumplan con los requisitos esta-
blecidos en esta Ley para ello.
Artículo 45. En aquellos casos en que se dicta-
mine procedente el otorgamiento de la Pensión,
el Instituto estará obligado a otorgar la resolu-
ción en que conste el derecho a la misma en un
plazo máximo de noventa días, contados a partir
de la fecha en que reciba la solicitud con la
totalidad de la documentación respectiva, así
como la constancia de licencia prepensionaria,
o en su caso, el aviso oficial de baja.
Si en los términos señalados en el párrafo
anterior no se ha otorgado la resolución, el Ins-
tituto estará obligado a efectuar el pago del cien
por ciento del último Sueldo Básico del solici-
tante que estuviere separado definitivamente
del servicio con cargo a sus gastos de adminis-
tración, sin perjuicio de continuar el trámite
para el otorgamiento de la resolución en que
conste el derecho a Pensión y de que se finquen
las responsabilidades en que hubieren incurri-
do los servidores públicos del Instituto y los de
las Dependencias o Entidades que en los térmi-
nos de las leyes aplicables estén obligados a
proporcionar la información necesaria para in-
tegrar los expedientes respectivos, los cuales
deberán restituir al Instituto las cantidades ero-
gadas, así como sus accesorios.
Artículo 46. Cuando el Instituto hubiese reali-
zado un pago indebido por omisión o error en el
informe rendido por la Dependencia o Entidad,
se resarcirá el propio Instituto con cargo al presu-
puesto de éstas.
Artículo 47. Cuando un Pensionado reingresare
al servicio activo, no podrá renunciar a la Pen-
sión que le hubiere sido concedida para solicitar
y obtener otra nueva, salvo el caso de inhabili-
tados que quedaren aptos para el servicio.
El Pensionado por invalidez e incapacidad
total que reingresare al servicio activo deberá
notificar al Instituto en un plazo no mayor a diez
días hábiles, a efecto de que se suspenda tempo-
ralmente su Pensión.
Artículo 48. Las Pensiones a que se refiere esta
Ley son compatibles con el disfrute de otras
Pensiones que se reciban con el carácter de Fa-
miliar Derechohabiente.
Artículo 49. La edad y el parentesco de los
Trabajadores y sus Familiares Derechohabientes
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
se acreditará ante el Instituto conforme a los
términos de la legislación civil aplicable, y la
dependencia económica mediante informacio-
nes testimoniales que ante autoridad judicial
o administrativa se rindan o bien, con docu-
mentación que extiendan las autoridades com-
petentes.
Artículo 50. El Instituto podrá ordenar en cual-
quier tiempo, la verificación y autenticidad de
los documentos y la justificación de los hechos
que hayan servido de base para conceder una
Pensión. Asimismo, se podrá solicitar al intere-
sado o a las Dependencias o Entidades, la exhi-
bición de los documentos que en su momento se
pudieron haber presentado para acreditar la
Pensión. Cuando se descubra que los documen-
tos son falsos, el Instituto, con audiencia del
interesado, procederá a la respectiva revisión y
en su caso, denunciará los hechos al Ministerio
Público para los efectos que procedan.
Artículo 51. Es nula toda enajenación, cesión o
gravamen de las Pensiones que esta Ley esta-
blece. Las Pensiones devengadas o futuras, se-
rán inembargables y sólo podrán ser afectadas
para hacer efectiva la obligación de ministrar
alimentos por mandamiento judicial y para exi-
gir el pago de adeudos con el Instituto, con
motivo de la aplicación de esta Ley.
Artículo 52. El monto mensual mínimo de las
Pensiones para el seguro de retiro, cesantía en
edad avanzada y vejez será el señalado en el
artículo 92 de esta Ley. Para el seguro de inva-
lidez y vida, el monto mensual mínimo de las
Pensiones será el previsto en el artículo 121 de
esta Ley.
Artículo 53. Toda fracción de más de seis me-
ses de servicios se considerará como año com-
pleto, para los efectos del otorgamiento de las
Pensiones.
511
Artículo 54. El Trabajador o sus Familiares
Derechohabientes que adquieran el derecho a
disfrutar de una Pensión proveniente de algún
plan establecido por su Dependencia o Entidad,
que haya sido autorizado y registrado por la
Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el
Retiro, debiendo cumplir los requisitos esta-
blecidos por ésta, tendrá derecho a que el PEN-
SIONISSSTE o la Administradora que opere su
Cuenta Individual, le entregue los recursos que
la integran antes de cumplir las edades y tiempo
de cotización establecidos en el Capítulo VI de
esta Ley, situándolos en la entidad financiera
que el Trabajador designe, a fin de adquirir
una Renta vitalicia o bien entregándoselos en una
sola exhibición, cuando la Pensión de que dis-
frute sea mayor al menos en un treinta por cien-
to a la Garantizada.
Capítulo V
Seguro de riesgos del trabajo
Sección I
Generalidades
Artículo 55. Se establece el seguro de riesgos
del trabajo en favor de los Trabajadores y, como
consecuencia de ello, el Instituto se subrogará
en la medida y términos de esta Ley, en las obli-
gaciones de las Dependencias o Entidades, deri-
vadas de la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado, reglamentaria del Aparta-
do B del artículo 123 Constitucional y de la Ley
Federal del Trabajo, por cuanto a los mismos
riesgos se refiere.
Artículo 56. Para los efectos de esta Ley, serán
reputados como riesgos del trabajo los acciden-
tes y enfermedades a que están expuestos los
Trabajadores en el ejercicio o con motivo del
trabajo.
Se considerarán accidentes del trabajo,
toda lesión orgánica o perturbación funcional,
512 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
inmediata o posterior, o la muerte producida
repentinamente en el ejercicio o con motivo del
trabajo, cualesquiera que sean el lugar y el tiem-
po en que se preste, así como aquéllos que
ocurran al Trabajador al trasladarse directamen-
te de su domicilio o de la estancia de bienestar
infantil de sus hijos, al lugar en que desempeñe
su trabajo o viceversa.
Asimismo, se consideran riesgos del trabajo
las enfermedades señaladas por las leyes del
trabajo.
Los riesgos del trabajo pueden producir:
I. Incapacidad temporal, que es la pérdida
de facultades o aptitudes que imposi-
bilita parcial o totalmente a una per-
sona para desempeñar su trabajo
por algún tiempo;
II. Incapacidad parcial, que es la dismi-
nución de las facultades o aptitudes
de una persona para trabajar;
III. Incapacidad total, que es la pérdida
de facultades o aptitudes de una per-
sona que la imposibilita para desem-
peñar cualquier trabajo por el resto de
la vida, y
IV. Muerte.
Artículo 57. Las prestaciones en dinero que
concede este Capítulo serán cubiertas íntegra-
mente con la Aportación a cargo de las De-
pendencias y Entidades que señala la Sección
III del mismo.
Las prestaciones en especie que concede este
Capítulo serán cubiertas íntegramente por el
seguro de salud.
Artículo 58. Los riesgos del trabajo serán cali-
ficados técnicamente por el Instituto, de confor-
midad con el reglamento respectivo y demás
disposiciones aplicables. En caso de desacuerdo
con la calificación el afectado inconforme ten-
drá treinta días naturales para presentar por es-
crito ante el Instituto, su inconformidad avalada
con un dictamen de un especialista en medicina
del trabajo. En caso de desacuerdo entre la
calificación del Instituto y el dictamen del es-
pecialista del afectado, el Instituto propondrá
una terna de médicos especialistas en medi-
cina del trabajo, para que de entre ellos, el
afectado elija uno.
El dictamen del especialista tercero resolve-
rá en definitiva sobre la procedencia o no de la
calificación y será inapelable y de carácter obli-
gatorio para el interesado y para el Instituto,
esto último sin perjuicio de la obligación del
afectado de someterse a los reconocimientos,
tratamientos, investigaciones y evaluaciones que
ordene el Instituto para verificar la vigencia de
sus derechos periódicamente.
Artículo 59. No se considerarán riesgos del
trabajo:
I. Si el accidente ocurre encontrándo-
se el Trabajador en estado de em-
briaguez;
II. Si el accidente ocurre encontrándose
el Trabajador bajo la acción de algún
narcótico o droga enervante, salvo
que exista prescripción médica y que
el Trabajador hubiese puesto el he-
cho en conocimiento del jefe inme-
diato, presentándole la prescripción
suscrita por el médico;
III. Si el Trabajador se ocasiona intencio-
nalmente una lesión por sí o de acuerdo
con otra persona;
IV. Los que sean resultado de un intento
de suicidio o efecto de una riña en
que hubiere participado el Trabajador
u originados por algún delito cometido
por éste, y
V. Las enfermedades o lesiones que pre-
sente el Trabajador consideradas como
crónico degenerativas o congénitas y
que no tengan relación con el riesgo
de trabajo, aun cuando el Trabajador
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
ignore tenerlas o se haya percatado de
la existencia de éstas, al sufrir un ries-
go del trabajo.
Artículo 60. Para los efectos de este Capítulo,
las Dependencias y Entidades deberán avisar
por escrito al Instituto, dentro de los tres días
siguientes al de su conocimiento, en los térmi-
nos que señale el reglamento respectivo y de-
más disposiciones aplicables, los accidentes por
riesgos del trabajo que hayan ocurrido. El Tra-
bajador o sus familiares también podrán dar el
aviso de referencia, así como el de presunción
de la existencia de un riesgo del trabajo.
Al servidor público de la Dependencia o
Entidad que, teniendo a su cargo dar el aviso a
que se refiere este artículo, omitiera hacerlo, se
le fincarán las responsabilidades correspon-
dientes en términos de ley.
El Trabajador o sus Familiares Derechoha-
bientes deberán solicitar al Instituto la calificación
del probable riesgo de trabajo dentro de los
treinta días hábiles siguientes a que haya ocurri-
do, en los términos que señale el reglamento
respectivo y demás disposiciones aplicables.
No procederá la solicitud de calificación, ni
se reconocerá un riesgo del trabajo, si éste no
hubiere sido notificado al Instituto en los térmi-
nos de este artículo.
Artículo 61. El Trabajador que sufra un riesgo
del trabajo tiene derecho a las siguientes presta-
ciones en especie:
I. Diagnóstico, asistencia médica, qui-
rúrgica y farmacéutica;
II. Servicio de hospitalización;
III. Aparatos de prótesis y ortopedia, y
IV. Rehabilitación.
Artículo 62. En caso de riesgo del trabajo, el
Trabajador tendrá derecho a las siguientes pres-
taciones en dinero:
513
I. Al ser declarada una incapacidad
temporal, se otorgará licencia con
goce del cien por ciento del sueldo,
cuando el riesgo del trabajo imposibi-
lite al Trabajador para desempeñar
sus labores. El pago se hará desde el
primer día de incapacidad y será cu-
bierto por las Dependencias o Entida-
des hasta que termine la incapacidad
cuando ésta sea temporal, o bien hasta
que se declare la incapacidad perma-
nente del Trabajador.
Para los efectos de la determina-
ción de la incapacidad producida por
riesgo del trabajo, se estará a lo dis-
puesto por la Ley Federal del Trabajo
por lo que respecta a los exámenes
trimestrales a que deberá someterse el
Trabajador y en la inteligencia de que
si a los tres meses de iniciada dicha
incapacidad no está el Trabajador en
aptitud de volver al trabajo, él mismo
o la Dependencia o Entidad, podrán
solicitar en vista de los certificados
médicos correspondientes, que sea
declarada la incapacidad permanente.
No excederá de un año, contado a
partir de la fecha en que el Instituto
tenga conocimiento del riesgo, el pla-
zo para que se determine si el Traba-
jador está apto para volver al servicio
o bien procede declarar su incapaci-
dad permanente, en cuyo caso se es-
tará a lo dispuesto en las fracciones
siguientes;
II. Al ser declarada una incapacidad par-
cial, se concederá al incapacitado una
Pensión calculada conforme a la tabla
de valuación de incapacidades de la
Ley Federal del Trabajo, atendiendo
al Sueldo Básico que percibía el Tra-
bajador al ocurrir el riesgo y los au-
mentos posteriores que correspondan
al empleo que desempeñaba hasta
514 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

determinarse la Pensión. El tanto por hubiere estado en funciones. La cuantía

ciento de la incapacidad se fijará de este beneficio será hasta por un
entre el máximo y el mínimo estable- monto máximo de diez veces el Sala-
cido en la tabla de valuación mencio- rio Mínimo.
nada, teniendo en cuenta la edad del Los Pensionados por riesgos del
Trabajador y la importancia de la in- trabajo tendrán derecho a una gratifi-
capacidad, según que sea absoluta cación anual igual en número de días
para el ejercicio de su profesión u a las concedidas a los Trabajadores
oficio aun cuando quede habilitado en activo de la Administración Públi-
para dedicarse a otros, o si solamente ca Federal, según la cuota diaria de su
hubiere disminuido la aptitud para su Pensión. Esta gratificación deberá pa-
desempeño. Esta Pensión será pagada garse, a elección del Pensionado:
mediante la contratación de un Se- a) En una sola exhibición, pagadera
guro de Pensión que le otorgue una antes del quince de diciembre de
Renta, en los términos de la fracción cada año, o
siguiente. b) Conjuntamente con cada mensua-
Cuando el Trabajador pueda dedi- lidad del pago de la Renta, incre-
carse a otras funciones por que sólo mentándose cada exhibición con
haya disminuido parcialmente su ca- la doceava parte de la gratifica-
pacidad para el desempeño de su ción anual.
trabajo, las Dependencias y Entidades
podrán prever su cambio de actividad
Artículo 63. El Trabajador contratará el Seguro
temporal, en tanto dure su rehabilita-
de Pensión con la Aseguradora que elija, para
ción. Si la pérdida funcional o física,
gozar del beneficio de Pensión. El Instituto calcu-
de un órgano o miembro es definitiva,
lará el monto necesario conforme a las reglas
su actividad podrá ser otra de acuerdo
que para tal efecto, expida la Comisión Nacio-
con su capacidad.
nal de Seguros y Fianzas, para la contratación
Si el monto de la Pensión anual
del Seguro de Pensión y el propio Instituto, en-
resulta inferior al veinticinco por
tregará dicha suma a la Aseguradora elegida por
ciento del Salario Mínimo elevado al
el Trabajador.
año, se pagará al Trabajador o Pensio-
La Renta otorgada al Pensionado incapacita-
nado, en substitución de la misma,
do deberá cubrir:
una indemnización equivalente a cin-
co anualidades de la Pensión que le
hubiere correspondido; I. La Pensión, y
III. Al ser declarada una incapacidad II. Las Cuotas y Aportaciones a la Cuenta
total, se concederá al incapacitado Individual del seguro de retiro, cesantía
una Pensión vigente hasta que cumpla en edad avanzada y vejez en los tér-
sesenta y cinco años, mediante la con- minos de la presente Ley.
tratación de un Seguro de Pensión Terminada la vigencia del contrato
que le otorgue una Renta, igual al de Seguro de Pensión, el Trabajador
Sueldo Básico que venía disfrutando que reúna los requisitos correspon-
el Trabajador al presentarse el riesgo, dientes tendrá derecho a recibir su
cualquiera que sea el tiempo que Pensión de vejez. El Trabajador que
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
no reúna los requisitos correspondien-
tes recibirá la Pensión Garantizada.
Artículo 64. La Aseguradora elegida por el
Pensionado deberá proceder como sigue:
I. Pagará mensualmente la Pensión;
II. Depositará bimestralmente las Cuotas
y Aportaciones correspondientes al
seguro de retiro, cesantía en edad
avanzada y vejez en la Cuenta Indivi-
dual del Pensionado, y
III. Pagará una gratificación anual al Pen-
sionado.
Artículo 65. Los Trabajadores que soliciten
Pensión por riesgos del trabajo y los Pensio-
nados por la misma causa, están obligados a
someterse a los reconocimientos y tratamien-
tos que el Instituto les prescriba y proporcione
en cualquier tiempo, con el fin de aumentar o en
su caso disminuir su cuantía y en su caso re-
vocar la misma en virtud del estado físico
que goce el pensionista, así como a las inves-
tigaciones y evaluaciones necesarias para
verificar la vigencia de sus derechos por este
concepto y, en caso de no hacerlo, no se tra-
mitará su solicitud o se le suspenderá el goce
de la Pensión.
La suspensión del pago de la Pensión sólo
requerirá que el Instituto lo solicite por escrito a
la Aseguradora correspondiente.
El pago de la Pensión o la tramitación de la
solicitud se reanudará a partir de la fecha en que
el Pensionado se someta al tratamiento médico,
sin que haya lugar, en el primer caso, al reintegro
de las prestaciones que dejó de percibir durante
el tiempo que haya durado la suspensión. Asimis-
mo, el Instituto solicitará a la Aseguradora que
esté pagando la Renta contratada por el Pensio-
nado, la devolución de la Reserva del Seguro de
Pensión, correspondiente al plazo que dure la
suspensión.
515
Artículo 66. La Pensión por incapacidad par-
cial podrá ser revocada cuando el Trabajador se
recupere de las secuelas que deje el riesgo
del trabajo, previa valoración que se le realice
en términos del artículo anterior. En este su-
puesto, el Trabajador continuará laborando, y el
único efecto será la cancelación de la Pensión
correspondiente.
La Pensión por incapacidad total será revo-
cada cuando el Trabajador recupere su capaci-
dad para el servicio. En tal caso, la Dependencia
o Entidad en que hubiere prestado sus servicios
el Trabajador recuperado, tendrá la obligación
de restituirlo en su empleo si de nuevo es apto
para el mismo, o en caso contrario, asignarle un
trabajo que pueda desempeñar, debiendo ser
cuando menos de un sueldo y categoría equivalen-
te a los que disfrutaba al acontecer el riesgo. Si
el Trabajador no aceptare reingresar al servicio
en tales condiciones, o bien estuviese desempe-
ñando cualquier trabajo, le será revocada la
Pensión. En este caso, la Aseguradora con la que
se hubiere contratado el Seguro de Pensión de-
berá entregar al Instituto la reserva, por la can-
celación anticipada del Seguro de Pensión.
El Instituto notificará la revocación de la
Pensión por escrito a la Aseguradora correspon-
diente.
Si el Trabajador no fuere restituido a su em-
pleo o no se le asignara otro en los términos
del párrafo segundo de este artículo por causa
imputable a la Dependencia o Entidad en que
hubiere prestado sus servicios, seguirá perci-
biendo el importe de la Pensión con cargo al
presupuesto de ésta. Lo anterior, sin perjuicio
de la responsabilidad en que incurra el Titular de
la Dependencia o Entidad, el cual deberá resti-
tuir los montos erogados por concepto del pago
de la Pensión.
Artículo 67. Cuando el Trabajador fallezca a
consecuencia de un riesgo del trabajo, los fami-
liares señalados en la sección de Pensión por
516 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
causa de muerte del seguro de invalidez y vida
en el orden que establece, gozarán de una Pen-
sión equivalente al cien por ciento del Sueldo
Básico que hubiese percibido el Trabajador en
el momento de ocurrir el fallecimiento y la mis-
ma gratificación anual que le hubiere corres-
pondido al Trabajador como Pensionado por
riesgos del trabajo. En este caso, el Instituto
cubrirá el Monto Constitutivo a la Aseguradora,
con cargo al cual se pagará la Pensión a los
Familiares Derechohabientes.
Los Familiares Derechohabientes elegirán la
Aseguradora con la que deseen contratar su
Seguro de Pensión con los recursos relativos al
Monto Constitutivo de la Pensión a que se refie-
re el párrafo anterior.
Por lo que se refiere a los recursos de la
Cuenta Individual del Trabajador fallecido, sus
Familiares Derechohabientes podrán optar por:
I. Retirarlos en una sola exhibición, o
II. Contratar Rentas por una cuantía
mayor.
Artículo 68. Cuando fallezca un Pensionado
por incapacidad permanente, total o parcial, se
aplicarán las siguientes reglas:
I. Si el fallecimiento se produce como
consecuencia directa de la causa que
originó la incapacidad, a los sujetos
señalados en la sección de Pensión
por causa de muerte del seguro de
invalidez y vida en el orden que la mis-
ma establece, se les otorgará en con-
junto una Pensión equivalente al cien
por ciento de la que venía disfrutando
el Pensionado a cuyo efecto, el Insti-
tuto entregará el Monto Constitutivo
a la Aseguradora que elijan los Fami-
liares Derechohabientes para el pago
de la Renta correspondiente, y
II. Si la muerte es originada por causas
ajenas a las que dieron origen a la
incapacidad permanente, sea total o
parcial, se entregará a los familiares
señalados por esta Ley y en su orden,
el importe de seis meses de la Pensión
asignada al Pensionado con cargo a la
Renta que hubiere sido contratada por
el Instituto para el Pensionado, sin
perjuicio del derecho de disfrutar la
Pensión que en su caso les otorgue
esta Ley.
Por lo que se refiere a los recursos
de la Cuenta Individual del Pensionado
fallecido, sus Familiares Derechoha-
bientes podrán optar por:
a) Retirarlos en una sola exhibición, o
b) Contratar Rentas por una cuantía
mayor.
Artículo 69. La seguridad y salud en el trabajo,
en las Dependencias y Entidades, se normará
por la legislación aplicable, así como por las
disposiciones que en esta materia se fijen en
las Condiciones Generales de Trabajo o los
Contratos Colectivos que rijan la relación labo-
ral en las Dependencias y Entidades.
Artículo 70. Para la división de la Pensión de-
rivada de este Capítulo, entre los familiares
del Trabajador, así como en cuanto a la asigna-
ción de la Pensión para el viudo, concubinario,
hijos, ascendientes, o quien, en su caso, tenga
derecho a la ministración de alimentos, se
estará a lo previsto en la sección de Pensión por
causa de muerte del seguro de invalidez y
vida.
Artículo 71. Las Dependencias y Entidades
estarán obligadas a realizar acciones de carácter
preventivo con objeto de abatir la incidencia de
las enfermedades y accidentes del trabajo. El
Instituto se coordinará con las Dependencias,
Entidades, organismos e instituciones que consi-
dere necesarios para la elaboración de programas y
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
el desarrollo de campañas tendientes a prevenir
accidentes y enfermedades de trabajo.
El Instituto podrá evaluar la actuación de las
Dependencias y Entidades en materia de seguri-
dad y salud en el trabajo a efecto de emitir reco-
mendaciones que se estimen pertinentes.
En caso de que exista una relación directa
entre un accidente de trabajo y el incumplimiento
de la Dependencia o Entidad de una acción pre-
ventiva, el Instituto deberá dar aviso a la Secreta-
ría del Trabajo y Previsión Social y a la Secretaría
de la Función Pública para efectos de la aplica-
ción de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos.
Cuando las Dependencias y Entidades, du-
rante el ejercicio fiscal respectivo, cuenten con
recursos presupuestarios asignados a los pro-
gramas y campañas y no hayan llevado a cabo
las acciones a que éstos se refieren, el Instituto
informará de esto a la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público para que se realicen los ajustes
presupuestarios que, en su caso, procedan.
Artículo 72. Las Dependencias y Entidades
deberán:
I. Llevar a cabo y, en su caso, facilitar la
realización de estudios e investigacio-
nes sobre las posibles causas de acci-
dentes y enfermedades de trabajo y
adoptar medidas adecuadas para su
control;
II. Informar al Instituto sobre la ocurren-
cia de accidentes o enfermedades de
trabajo de su ámbito de competencia;
III. Proporcionar al Instituto datos e in-
formes para la elaboración de estadís-
ticas sobre accidentes y enfermedades
de trabajo;
IV. Difundir e implantar en su ámbito de
competencia, las normas preventivas
de accidentes y enfermedades de
trabajo;
517
V. Integrar y operar con regularidad las
Comisiones de Seguridad y Salud en
el Trabajo brindando las facilidades
necesarias a sus integrantes para el
adecuado desarrollo de sus funciones;
VI. Elaborar, con base en los lineamientos
que para tal efecto emita el Instituto,
su programa de prevención de enfer-
medades y accidentes del trabajo, así
como implantarlo conforme a las dis-
posiciones que establezca;
VII. Capacitar a los Trabajadores sobre
la prevención de enfermedades y ac-
cidentes del trabajo, atendiendo a la
naturaleza de las actividades que se
llevan a cabo en los centros de traba-
jo, y
VIII. Llevar a cabo aquellas otras acciones
que se establezcan en los reglamentos
en la materia.
Artículo 73. Corresponde al Instituto promover
la integración y funcionamiento de las Comisio-
nes de Seguridad y Salud en los centros de tra-
bajo de las Dependencias y Entidades y, a las
propias comisiones, atender las recomendacio-
nes que el Instituto formule en materia de segu-
ridad y salud en el trabajo.
El Instituto deberá asimismo, promover la
integración y funcionamiento de una Comisión
Consultiva Nacional y de Comisiones Consulti-
vas de las Entidades Federativas de Seguridad y
Salud en el Trabajo del Sector Público Federal.
Sección II
Incremento periódico de las pensiones
Artículo 74. La cuantía de las Pensiones por
incapacidad parcial o total permanente será ac-
tualizada anualmente en el mes de febrero,
conforme al Índice Nacional de Precios al Con-
sumidor correspondiente al año calendario
anterior.
518 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
Las Pensiones a los Familiares Derechoha-
bientes del Trabajador por riesgos del trabajo
serán revisadas e incrementadas en la propor-
ción que corresponda, en términos de lo dis-
puesto en el párrafo anterior.
Sección III
Régimen Financiero
Artículo 75. Las Dependencias y Entidades
cubrirán una Aportación de cero punto setenta
y cinco por ciento del Sueldo Básico por el se-
guro de riesgos del trabajo.
Capítulo VI
Seguro de retiro, cesantía
en edad avanzada y vejez
Sección I
Generalidades
Artículo 76. Para los efectos del seguro a que
se refiere este Capítulo, es derecho de todo
Trabajador contar con una Cuenta Individual
operada por el PENSIONISSSTE o por una
Administradora que elija libremente. La Cuenta
Individual se integrará por las Subcuentas: de reti-
ro, cesantía en edad avanzada y vejez, del Fondo
de la Vivienda, de ahorro solidario, de aporta-
ciones complementarias de retiro, de aportaciones
voluntarias y de ahorro a largo plazo.
Los Trabajadores que coticen simultánea o
sucesivamente al Instituto y al IMSS deberán
acumular los recursos del seguro de retiro, ce-
santía en edad avanzada y vejez de ambos regí-
menes en una misma Cuenta Individual. Lo
anterior, sin perjuicio de que se identifiquen por
separado mediante Subcuentas.
En el caso de cotización simultánea o suce-
siva en el Instituto y en otros sistemas de segu-
ridad social, la acumulación de recursos
seguirá los criterios y mecanismos fijados en
el convenio de portabilidad que, en su caso, se
suscriba.
Artículo 77. Durante el tiempo en que el Traba-
jador deje de estar sujeto a una relación laboral,
éste tendrá derecho a:
I. Realizar depósitos a su Cuenta Indivi-
dual, y
II. Retirar de su Subcuenta de retiro, ce-
santía en edad avanzada y vejez, la
cantidad que resulte menor entre se-
tenta y cinco días de su propio Sueldo
Básico de los últimos cinco años, o el
diez por ciento del saldo de la propia
Subcuenta, a partir del cuadragésimo
sexto día natural contado desde el día
en que quedó desempleado.
El derecho consignado en esta fracción, sólo
podrán ejercerlo los Trabajadores, que acrediten
con los estados de cuenta correspondientes, no
haber efectuado retiros durante los cinco años
inmediatos anteriores a la fecha citada. El Tra-
bajador deberá presentar la solicitud correspon-
diente.
Artículo 78. Los beneficiarios legales del Tra-
bajador titular de una Cuenta Individual del se-
guro de retiro, cesantía en edad avanzada y
vejez serán los Familiares Derechohabientes
que establece la sección de Pensión por causa de
muerte del seguro de invalidez y vida.
En caso de fallecimiento del Trabajador, si
los beneficiarios a que se refiere el párrafo an-
terior, ya no tienen derecho a Pensión por el
seguro de invalidez y vida, el PENSIONISSS-
TE o la Administradora respectiva entregarán el
saldo de la Cuenta Individual en partes iguales
a los beneficiarios legales que haya registrado
el Trabajador en el Instituto.
El Trabajador, deberá designar beneficiarios
sustitutos de los indicados en el párrafo anterior,
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
única y exclusivamente para el caso de que fal-
taren los beneficiarios legales. El Trabajador
podrá en cualquier tiempo cambiar esta última
designación. Dicha designación deberá realizar-
la en el PENSIONISSSTE o en la Administra-
dora que le opere su Cuenta Individual.
A falta de los beneficiarios legales y sustitu-
tos, dicha entrega se hará en el orden de prela-
ción previsto en el artículo 501 de la Ley
Federal del Trabajo. Cualquier conflicto deberá
ser resuelto ante el Tribunal Federal de Conci-
liación y Arbitraje.
Artículo 79. Los Pensionados por retiro, cesantía
en edad avanzada o de vejez, que reingresen al
régimen obligatorio abrirán una nueva Cuenta
Individual, en el PENSIONISSSTE o en la Ad-
ministradora que elijan. Una vez al año, en el
mismo mes calendario en el que adquirió el dere-
cho a la Pensión, podrá el Trabajador transferir
a la Aseguradora, al PENSIONISSSTE, o a la
Administradora que le estuviera pagando su
Pensión, el saldo acumulado de su Cuenta In-
dividual, conviniendo el incremento en la Renta
vitalicia o Retiros Programados que se le esté
cubriendo.
Artículo 80. Los Trabajadores tendrán derecho
a un seguro de retiro antes de cumplir las edades
y tiempo de cotización establecidas en el pre-
sente Capítulo, siempre y cuando la Pensión
que se le calcule en el sistema de Renta vitali-
cia sea superior en más del treinta por ciento a la
Pensión Garantizada, una vez cubierta la prima del
Seguro de Sobrevivencia para sus Familiares
Derechohabientes. La Renta vitalicia se actuali-
zará anualmente en el mes de febrero conforme
al Índice Nacional de Precios al Consumidor.
El Pensionado tendrá derecho a recibir el
excedente de los recursos acumulados en su
Cuenta Individual en una o varias exhibiciones,
solamente si la Pensión que se le otorgue es
superior en más del treinta por ciento a la
Pensión Garantizada, una vez cubierta la prima
519
del Seguro de Sobrevivencia para sus Familia-
res Derechohabientes. La disposición de la cuen-
ta así como de sus rendimientos estará exenta
del pago de contribuciones.
Para efecto de ejercer el derecho a que se
refiere este artículo, el Trabajador podrá acumu-
lar los recursos de la Subcuenta de retiro, cesan-
tía en edad avanzada y vejez aportados bajo
cualquier régimen, los de la Subcuenta de aho-
rro solidario, los de la Subcuenta de aportaciones
complementarias de retiro, los de la Subcuenta
de aportaciones voluntarias y los de la Subcuen-
ta de ahorro a largo plazo.
Asimismo, el Trabajador Pensionado en los
términos de este artículo, tendrá derecho a reci-
bir servicios del seguro de salud por parte del
Instituto.
Artículo 81. Con cargo a los recursos acumula-
dos de la Cuenta Individual del Trabajador, el
Pensionado por cesantía en edad avanzada o
vejez adquirirá en favor de sus Familiares Dere-
chohabientes, en el momento de otorgarse la
Pensión, un Seguro de Sobrevivencia, en los
términos que al efecto determine la Comisión
Nacional de Seguros y Fianzas, oyendo a la
Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para
el Retiro, en las mismas condiciones que para
tal efecto establece la sección de Pensión por
causa de muerte del seguro de invalidez y vida.
Artículo 82. La disposición que realice el Tra-
bajador de los recursos de su Cuenta Individual
por cualquiera de los supuestos previstos por
esta Ley, disminuirá en igual proporción a los
años de cotización efectuados.
La mencionada disminución se calculará di-
vidiendo el monto acumulado de los recursos de
la Cuenta Individual entre el número de años
cotizados hasta el momento de realizarse la
disposición de dichos recursos. El monto retirado
se dividirá entre el cociente resultante de la an-
terior operación. El resultado se le restará a los
años cotizados.
520 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
Artículo 83. Los recursos depositados en la
Cuenta Individual de cada Trabajador son pro-
piedad de éste con las modalidades que se esta-
blecen en esta Ley y demás disposiciones
aplicables.
Los recursos depositados en la Subcuenta de
retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y en
la Subcuenta de ahorro solidario serán inem-
bargables.
Los recursos depositados en las Subcuentas
de aportaciones voluntarias, complementarias de
retiro y de ahorro a largo plazo serán inembar-
gables hasta por un monto equivalente a veinte
veces el Salario Mínimo elevado al año por cada
Subcuenta, por el importe excedente a esta canti-
dad se podrá trabar embargo.
Sección II
Pensión por cesantía en
edad avanzada
Artículo 84. Para los efectos de esta Ley, existe
cesantía en edad avanzada cuando el Trabajador
quede privado de trabajo a partir de los sesenta
años de edad.
Para gozar de las prestaciones de cesantía en
edad avanzada se requiere que el Trabajador
tenga un mínimo de veinticinco años de cotiza-
ción reconocidos por el Instituto.
El Trabajador cesante que tenga sesenta años
o más y no reúna los años de cotización señala-
dos en el párrafo precedente, podrá retirar el
saldo de su Cuenta Individual en una sola exhi-
bición o seguir cotizando hasta cubrir los años
necesarios para que opere su Pensión.
Artículo 85. La contingencia consistente en la
cesantía en edad avanzada, obliga al Instituto al
otorgamiento de:
I. Pensión, y
II. Seguro de salud, en los términos del
Capítulo II de este Título.
Artículo 86. El derecho al goce de la Pensión
por cesantía en edad avanzada comenzará desde
el día en que el Trabajador cumpla con los re-
quisitos señalados en esta Sección, siempre que
solicite el otorgamiento de dicha Pensión y
acredite haber quedado privado de trabajo, si no
fue recibido en el Instituto el aviso de baja.
Artículo 87. Los Trabajadores que reúnan los
requisitos establecidos en esta Sección podrán
disponer de su Cuenta Individual con el objeto
de disfrutar de una Pensión de cesantía en edad
avanzada. Para tal propósito podrán optar por
alguna de las alternativas siguientes:
I. Contratar con la Aseguradora de su
elección un Seguro de Pensión que le
otorgue una Renta vitalicia, que se ac-
tualizará anualmente en el mes de fe-
brero conforme al Índice Nacional de
Precios al Consumidor, o
II. Mantener el saldo de su Cuenta Indivi-
dual en el PENSIONISSSTE o en una
Administradora y efectuar con cargo a
dicho saldo, Retiros Programados.
Ambos supuestos se sujetarán a lo establecido
en esta Ley y en las disposiciones administrati-
vas que expida la Comisión Nacional del Sistema
de Ahorro para el Retiro.
El Pensionado que opte por la alternativa
prevista en la fracción II podrá, en cualquier
momento, contratar una Renta vitalicia de
acuerdo con lo dispuesto en la fracción I. El
Pensionado no podrá optar por la alternativa
señalada si la Renta mensual vitalicia a conve-
nirse fuera inferior a la Pensión Garantizada.
Sección III
Pensión por vejez
Artículo 88. El seguro de vejez da derecho al
Trabajador al otorgamiento de:
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
I. Pensión, y
II. Seguro de salud, en los términos del
Capítulo II de este Título.
Artículo 89. Para tener derecho al goce de las
prestaciones del seguro de vejez, se requiere
que el Trabajador o Pensionado por riesgos del
trabajo o invalidez haya cumplido sesenta y
cinco años de edad y tenga reconocidos por
el Instituto un mínimo de veinticinco años de
cotización.
En caso que el Trabajador o Pensionado ten-
ga sesenta y cinco años o más y no reúna los
años de cotización señalados en el párrafo pre-
cedente, podrá retirar el saldo de su Cuenta
Individual en una sola exhibición o seguir coti-
zando hasta cubrir los años necesarios para que
opere su Pensión.
Artículo 90. El otorgamiento de la Pensión de
vejez sólo se podrá efectuar previa solicitud
del Trabajador y se le cubrirá a partir de la fe-
cha en que haya dejado de trabajar o termine el
plazo de la Renta que venía disfrutando por es-
tar Pensionado por riesgos del trabajo o invali-
dez, siempre que cumpla con los requisitos
señalados en el artículo anterior.
Artículo 91. Los Trabajadores que reúnan los
requisitos establecidos en esta Sección podrán
disponer de su Cuenta Individual con el obje-
to de disfrutar de una Pensión de vejez. Para tal
propósito podrá optar por alguna de las alterna-
tivas siguientes:
I. Contratar con una Aseguradora de su
elección un Seguro de Pensión que le
otorgue una Renta vitalicia, que se ac-
tualizará anualmente en el mes de fe-
brero conforme al Índice Nacional de
Precios al Consumidor, o
II. Mantener el saldo de su Cuenta Indi-
vidual en el PENSIONISSSTE o en
una Administradora y efectuar con
521
cargo a dicho saldo, Retiros Progra-
mados.
Ambos supuestos se sujetarán a lo establecido
en esta Ley y en las disposiciones administrati-
vas que expida la Comisión Nacional del Sistema
de Ahorro para el Retiro.
El Pensionado que opte por la alternativa
prevista en la fracción II podrá, en cualquier
momento, contratar un Seguro de Pensión que
le otorgue una Renta vitalicia de acuerdo con lo
dispuesto en la fracción I. El Trabajador no po-
drá optar por la alternativa señalada si la Renta
mensual vitalicia a convenirse fuera inferior a la
Pensión Garantizada.
Sección IV
De la pensión garantizada
Artículo 92. Pensión Garantizada es aquélla
que el Estado asegura a quienes reúnan los requi-
sitos señalados para obtener una Pensión por
cesantía en edad avanzada o vejez y su monto
mensual será la cantidad de tres mil treinta y
cuatro pesos con veinte centavos, moneda nacio-
nal, misma que se actualizará anualmente, en el
mes de febrero, conforme al cambio anualizado
del Índice Nacional de Precios al Consumidor.
Artículo 93. El Trabajador referido en el artícu-
lo anterior, cuyos recursos acumulados en su
Cuenta Individual resulten insuficientes para
contratar una Renta vitalicia o un Retiro Progra-
mado que le asegure el disfrute de una Pensión
Garantizada en forma vitalicia y la adquisición de
un Seguro de Sobrevivencia para sus Familiares
Derechohabientes, recibirá del Gobierno Federal
una Aportación complementaria suficiente para
el pago de la Pensión correspondiente.
En estos casos, el PENSIONISSSTE o la
Administradora continuarán con la administra-
ción de la Cuenta Individual del Pensionado y se
efectuarán retiros con cargo al saldo acumulado
522 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
para el pago de la Pensión Garantizada, en los
términos que determine la Comisión Nacional
del Sistema de Ahorro para el Retiro.
Artículo 94. El Gobierno Federal con recursos
propios complementarios a los de la Cuenta
Individual correspondiente, cubrirá la Pensión
Garantizada, en la forma y términos que al efec-
to determine la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público.
El Trabajador deberá solicitar la Pensión
Garantizada al Instituto y acreditar tener dere-
cho a ella. Por su parte, la Administradora está
obligada a proporcionar la información que el
propio Instituto le requiera para este efecto.
Agotados los recursos de la Cuenta Indivi-
dual, la Administradora, notificará este hecho al
Instituto. En este caso, la Pensión será cubierta
con los recursos que para tal efecto proporcione
el Gobierno Federal.
Artículo 95. A la muerte del Pensionado por
cesantía en edad avanzada o vejez que estuviere
gozando de una Pensión Garantizada, el Go-
bierno Federal, por conducto de quien determi-
ne la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
podrá contratar una Renta que cubra la Pensión
correspondiente a favor de los Familiares Dere-
chohabientes con la Aseguradora que éstos eli-
jan o pagar las Pensiones conforme al mismo
procedimiento utilizado para el pago de la Pen-
sión Garantizada.
En caso de optar por la contratación de Ren-
tas, los Familiares Derechohabientes del Pensio-
nado fallecido y el Instituto, cuando tuviere
conocimiento de este hecho, deberán informar
del fallecimiento al PENSIONISSSTE o a la
Administradora que, en su caso, estuviere pa-
gando la Pensión, y observarse lo siguiente:
I. El PENSIONISSSTE o la Adminis-
tradora deberá entregar al Instituto los
recursos que hubiere en la Cuenta
Individual del Pensionado fallecido,
los cuales se destinarán al pago del
Monto Constitutivo de la Renta de los
Familiares Derechohabientes, y
II. El Gobierno Federal, por conducto de
quien determine la Secretaría de Ha-
cienda y Crédito Público, deberá apor-
tar los recursos faltantes para el pago
del Monto Constitutivo de la mencio-
nada Renta.
Artículo 96. El pago de la Pensión Garantizada
será suspendido cuando el Pensionado reingrese
a un trabajo sujeto al régimen obligatorio de
esta Ley o de la Ley del Seguro Social.
El Pensionado por cesantía en edad avanzada o
vejez que disfrute de una Pensión Garantizada
no podrá recibir otra de igual naturaleza.
La Pensión que corresponda a los Familiares
Derechohabientes del Pensionado fallecido, se
entregará a éstos aun cuando estuvieran gozan-
do de otra Pensión de cualquier naturaleza.
Sección V
De la cuenta individual
Artículo 97. A cada Trabajador se le abrirá una
Cuenta Individual en el PENSIONISSSTE o, si
así lo elije, en una Administradora. Los Traba-
jadores podrán solicitar el traspaso de su Cuenta
Individual al PENSIONISSSTE o a una Admi-
nistradora diferente a la que opere la cuenta en
los casos previstos en la Ley de los Sistemas de
Ahorro para el Retiro.
Artículo 98. Los Trabajadores no deberán tener
más de una Cuenta Individual, independientemen-
te de que se encuentren sujetos a diversos regí-
menes de seguridad social. Si tuvieren varias
Cuentas Individuales deberán hacerlo del cono-
cimiento del PENSIONISSSTE o de la o las
Administradoras en que se encuentren registra-
dos, a efecto de que las empresas operadoras de
la Base de Datos Nacional SAR a que se refiere
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro
promuevan los procedimientos de unificación o
traspaso correspondientes que establezca la Co-
misión Nacional del Sistema de Ahorro para el
Retiro.
Asimismo, cuando se encuentren abiertas en
el PENSIONISSSTE o en una misma Admi-
nistradora varias Cuentas Individuales de un
mismo Trabajador, las empresas operadoras de
la Base de Datos Nacional SAR deberán unifi-
car de oficio dichas Cuentas Individuales.
El Trabajador que tenga abierta una Cuenta
Individual y que cambie de régimen o simultá-
neamente se encuentre sujeto a dos o más regí-
menes de seguridad social deberá integrar todos
los recursos que se depositen a su favor, en la
Cuenta Individual que tuviera abierta. Lo ante-
rior, sin perjuicio de su derecho a traspasar su
Cuenta Individual de conformidad con las dis-
posiciones que emita la Comisión Nacional del
Sistema de Ahorro para el Retiro.
La Comisión Nacional del Sistema de Aho-
rro para el Retiro tendrá, respecto de las Cuentas
Individuales, las entidades que administren és-
tas, las sociedades de inversión especializadas
de fondos para el retiro, las empresas operado-
ras de la Base de Datos Nacional SAR y las
comisiones que se cobren a los Trabajadores por
la administración de las Cuentas Individuales, las
facultades a que se refiere la Ley de los Siste-
mas de Ahorro para el Retiro en lo que no se
opongan a las disposiciones del presente orde-
namiento.
Las Dependencias y Entidades deberán in-
formar bimestralmente a los Trabajadores, sobre
las Aportaciones hechas a su favor, sin perjuicio
de que dicha información sea entregada a los
sindicatos o, en su caso, a cualquier otra organi-
zación representativa de los Trabajadores.
Artículo 99. Las Dependencias y Entidades se-
rán responsables de los daños y perjuicios que se
causaren al Trabajador o a sus Familiares Dere-
chohabientes, cuando por falta de cumplimiento
523
de la obligación de inscribirlo al Instituto o de
avisar su Sueldo Básico o los cambios que
sufriera éste, no pudieran otorgarse las presta-
ciones consignadas en este Capítulo, o bien
dichas prestaciones se vieran disminuidas en su
cuantía.
Sección VI
Del ahorro solidario para el
incremento de las pensiones
Artículo 100. Los Trabajadores podrán optar
por que se les descuente hasta el dos por ciento
de su Sueldo Básico, para ser acreditado en la
Subcuenta de ahorro solidario que se abra al
efecto en su Cuenta Individual.
Las Dependencias y Entidades en la que pres-
ten sus servicios los Trabajadores que opten por
dicho Descuento, estarán obligados a depositar
en la referida Subcuenta, tres pesos con veinti-
cinco centavos por cada peso que ahorren los
Trabajadores con un tope máximo del seis pun-
to cinco por ciento del Sueldo Básico.
A efecto de lo anterior, las Dependencias y
Entidades deberán enterar las cantidades a su
cargo conjuntamente con el ahorro que realice
el Trabajador, sin que las mismas se consideren
Cuotas o Aportaciones.
Los recursos acumulados en la Subcuenta de
ahorro solidario, estarán sujetos a las normas
aplicables a la Subcuenta de retiro, cesantía en
edad avanzada y vejez.
Sección VII
Régimen Financiero
Artículo 101. Las Cuotas y Aportaciones del
seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y
vejez se recibirán y se depositarán en las respec-
tivas Subcuentas de la Cuenta Individual de
cada Trabajador, de conformidad con las dispo-
siciones que emita la Comisión Nacional del
Sistema de Ahorro para el Retiro.
524 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
Artículo 102. Las Cuotas y Aportaciones a que
se refiere este Capítulo serán:
I. A los Trabajadores les corresponde
una Cuota de seis punto ciento veinti-
cinco por ciento del Sueldo Básico;
II. A las Dependencias y Entidades les
corresponde una Aportación de retiro
de dos por ciento, y porcesantía en
edad avanzada y vejez, de tres punto
ciento setenta y cinco por ciento del
Sueldo Básico, y
III. El Gobierno Federal cubrirá mensual-
mente una Cuota Social diaria por
cada Trabajador, equivalente al cinco
punto cinco por ciento del salario
mínimo general para el Distrito Fede-
ral vigente al día primero de julio de
mil novecientos noventa y siete ac-
tualizado trimestralmente conforme
al Índice Nacional de Precios al Con-
sumidor al día de la entrada en vigor
de esta Ley. La cantidad inicial que
resulte, a su vez, se actualizará tri-
mestralmente en los meses de marzo,
junio, septiembre y diciembre, con-
forme al Índice Nacional del Precios
al Consumidor.
Para efecto de las Cuotas y Aporta-
ciones de los Pensionados por riesgos
del trabajo o invalidez, las cotizacio-
nes antes mencionadas se realizarán
con base en el monto de la Pensión que
reciban.
Los recursos a que se refiere este artículo se
depositarán en las Subcuentas de retiro, cesantía
en edad avanzada y vejez.
Sección VIII
Del PENSIONISSSTE
Artículo 103. Se crea el Fondo Nacional de Pen-
siones de los Trabajadores al Servicio del
Estado, denominado PENSIONISSSTE, el cual
será un órgano público desconcentrado del Ins-
tituto dotado de facultades ejecutivas, con com-
petencia funcional propia en los términos de la
presente Ley.
Artículo 104. El PENSIONISSSTE tendrá a su
cargo:
I. Administrar Cuentas Individuales, y
II. Invertir los recursos de las Cuentas
Individuales que administre, excepto
los de la Subcuenta del Fondo de la
Vivienda.
Artículo 105. El PENSIONISSSTE tendrá las
facultades siguientes:
I. Abrir, administrar y operar las Cuen-
tas Individuales de los Trabajadores
en los mismos términos que las Ad-
ministradoras;
II. Recibir las Cuotas y Aportaciones de
seguridad social correspondientes a
las Cuentas Individuales y los demás
recursos que en términos de esta Ley
puedan ser recibidos en las Cuentas
Individuales, excepto las de la Sub-
cuenta del Fondo de la Vivienda;
III. Individualizar las Cuotas y Aportacio-
nes destinadas a las Cuentas Individua-
les, así como los rendimientos derivados
de la inversión de las mismas;
IV. Invertir los recursos de las Cuentas
Individuales en las sociedades de in-
versión especializadas de fondos para
el retiro que administre;
V. Constituir y operar sociedades de in-
versión especializadas de fondos para
el retiro;
VI. Cobrar comisiones a las Cuentas Indi-
viduales de los Trabajadores, con ex-
cepción de la Subcuenta del Fondo de
la Vivienda. Estas comisiones estarán
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
destinadas a cubrir los gastos de ad-
ministración y operación del PEN-
SIONISSSTE que sean inherentes a
sus funciones.
En todo caso, las comisiones no
podrán exceder del promedio de comi-
siones que cobren las Administrado-
ras. La Junta Directiva podrá ordenar
que se reinvierta el remanente de ope-
ración en las Cuentas Individuales de
los Trabajadores del PENSIONISSS-
TE, favoreciendo a los trabajadores
de menores ingresos, una vez satisfe-
chos sus costos de administración,
necesidades de inversión y constitu-
ción de reservas;
VII. Enviar, por lo menos dos veces al
año, al domicilio que indiquen los
Trabajadores, sus estados de cuenta y
demás información sobre sus Cuentas
Individuales y el estado de sus in-
versiones, destacando en ellos las
Aportaciones de las Dependencias y
Entidades, del Estado y del Trabaja-
dor, y el número de días de cotización
registrado durante cada bimestre
que comprenda el periodo del estado
de cuenta, así como las comisiones
cobradas;
VIII. Establecer servicios de información y
atención a los Trabajadores;
IX. Entregar los recursos a la Asegurado-
ra o Administradora que el Trabajador o
sus Familiares Derechohabientes ha-
yan elegido, para la contratación de
Rentas vitalicias, del Seguro de So-
brevivencia, o Retiros Programados;
X. Contratar cualquier tipo de servicios
requeridos para la administración de
las Cuentas Individuales y la inver-
sión de los recursos, y
XI. Las demás que le otorguen ésta u
otras leyes.
525
Artículo 106. El PENSIONISSSTE estará suje-
to para su operación, administración y funcio-
namiento, a la regulación y supervisión de la
Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el
Retiro, debiendo cumplir con las disposiciones de
la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro
y las reglas de carácter general que emita dicha
Comisión aplicables a las Administradoras.
Asimismo, los servidores públicos del PEN-
SIONISSSTE estarán sujetos a las responsabili-
dades y sanciones establecidas en la Ley de los
Sistemas de Ahorro para el Retiro para los fun-
cionarios de las Administradoras.
Artículo 107. El PENSIONISSSTE elaborará
su presupuesto asegurando que los costos de
administración sean cubiertos únicamente con
el producto de las comisiones cobradas por la
administración de los recursos del Fondo.
Artículo 108. Los recursos para la operación
del PENSIONISSSTE se integrarán:
I. Con las comisiones que se cobren por
la administración de los recursos de las
Cuentas Individuales, con excepción
de la Subcuenta del Fondo de la Vi-
vienda, y
II. Con los demás bienes y derechos que
adquiera por cualquier título.
Artículo 109. La Comisión Ejecutiva del PEN-
SIONISSSTE deberá establecer el régimen de
inversión de los recursos cuya administración
se encuentre a cargo del PENSIONISSSTE.
El régimen deberá tener como principal ob-
jetivo otorgar la mayor seguridad y rentabilidad
de los recursos de los Trabajadores. Asimismo,
el régimen de inversión tenderá a incrementar el
ahorro interno y el desarrollo de un mercado de
instrumentos de largo plazo acorde con el siste-
ma de pensiones. A tal efecto, proveerá que las
inversiones se canalicen preferentemente, a tra-
vés de su colocación en valores, a fomentar:
526 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
I. La actividad productiva nacional;
II. La construcción de vivienda;
III. La generación de energía, la produc-
ción de gas y petroquímicos, y
IV. La construcción de carreteras.
El PENSIONISSSTE deberá invertir en valo-
res, documentos, efectivo y los demás instru-
mentos que se establezcan en el régimen de
inversión determinado por su Comisión Ejecu-
tiva, el cual deberá observar en todo momento
las reglas de carácter general que establezca la
Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para
el Retiro para la inversión de los recursos inver-
tidos en las sociedades de inversión especializa-
das de fondos para el retiro.
Artículo 110. La dirección y administración del
PENSIONISSSTE estará a cargo de una Comi-
sión Ejecutiva integrada por dieciocho miem-
bros como a continuación se indica:
I. El Director General del Instituto, quien
la presidirá;
II. El Vocal Ejecutivo, el cual será nom-
brado por la Junta Directiva a pro-
puesta del Director General del
Instituto;
III. Tres vocales nombrados por la Secre-
taría de Hacienda y Crédito Público;
dos vocales nombrados por el Banco de
México, y un vocal nombrado por
cada una de las siguientes institucio-
nes: la Secretaría del Trabajo y Previ-
sión Social y la Secretaría de la
Función Pública, y
IV. Nueve vocales nombrados por las or-
ganizaciones de Trabajadores.
Por cada vocal propietario se designará un su-
plente que actuará en caso de faltas temporales
del propietario, debiendo tratarse de un fun-
cionario con el rango inmediato inferior al del
vocal propietario. En el caso de los representan-
tes de las organizaciones de Trabajadores, la
designación del suplente se hará en los términos de
las disposiciones estatutarias aplicables.
Los integrantes de la Comisión Ejecutiva del
PENSIONISSSTE no podrán ser miembros de la
Junta Directiva del Instituto, con excepción del
Director General.
Para ocupar el cargo de vocal se requiere ser
mexicano, estar en pleno goce y ejercicio de sus
derechos civiles y políticos, y ser de reconocida
honorabilidad y experiencia técnica y adminis-
trativa.
Los vocales de la Comisión Ejecutiva del
PENSIONISSSTE durarán en sus funciones por
todo el tiempo que subsista su designación y
podrán ser removidos libremente a petición de
quienes los hayan propuesto.
Artículo 111. La Comisión Ejecutiva del PEN-
SIONISSSTE sesionará por lo menos una vez
cada dos meses.
Las sesiones de la Comisión Ejecutiva serán
válidas con la asistencia de por lo menos diez de
sus miembros, de los cuales uno será el Presi-
dente de la Comisión Ejecutiva, cuatro repre-
sentantes del Gobierno Federal y cinco de las
organizaciones de Trabajadores al servicio del
Estado. Las decisiones se tomarán por mayoría
de los presentes y en caso de empate el Presidente
tendrá voto de calidad.
Artículo 112. La Comisión Ejecutiva del PEN-
SIONISSSTE tendrá las atribuciones y funcio-
nes siguientes:
I. Resolver sobre las operaciones del
Fondo Nacional de Pensiones de los
Trabajadores al Servicio del Estado,
excepto aquéllas que por su importan-
cia ameriten acuerdo expreso de la
Junta Directiva, la que deberá acordar
lo conducente;
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
II. Presentar a la aprobación de la Junta
Directiva por conducto del Vocal Eje-
cutivo, los presupuestos de ingresos y
egresos, los planes de labores y finan-
ciamiento, así como los estados fi-
nancieros y el informe de labores
formulados por el Vocal Ejecutivo;
III. Proponer a la Junta Directiva del Ins-
tituto la estrategia de inversión de los
recursos de Pensiones observando
lo establecido en el artículo 109 de
esta Ley, y
IV. Las demás que señale la Junta Direc-
tiva.
Artículo 113. El Vocal Ejecutivo del PENSIO-
NISSSTE tendrá las obligaciones y facultades
siguientes:
I. Asistir a las sesiones de la Junta Di-
rectiva del Instituto con voz, pero sin
voto, para informar de los asuntos del
Fondo Nacional de Pensiones de los
Trabajadores al servicio del Estado;
II. Ejecutar los acuerdos de la Junta Di-
rectiva del Instituto y de la Comisión
Ejecutiva del PENSIONISSSTE, re-
lacionados con el Fondo Nacional de
Pensiones de los Trabajadores al Ser-
vicio del Estado;
III. Convocar a las sesiones de la Comi-
sión Ejecutiva;
IV. Presentar anualmente a la Comisión
Ejecutiva del PENSIONISSSTE, den-
tro de los dos primeros meses del año
siguiente, los estados financieros y el
informe de actividades del ejercicio
anterior;
V. Presentar a la Comisión Ejecutiva del
PENSIONISSSTE a más tardar el úl-
timo día de septiembre de cada año,
los presupuestos de ingresos y egre-
sos, el proyecto de gastos y los planes
527
de labores y de financiamiento para el
año siguiente;
VI. Presentar a consideración de la Comi-
sión Ejecutiva del PENSIONISSSTE,
un informe bimestral sobre las activida-
des de la propia Comisión Ejecutiva;
VII. Presentar a la Comisión Ejecutiva del
PENSIONISSSTE para su considera-
ción, la estrategia de inversión de los
recursos de Pensiones;
VIII. Proponer al Director General los
nombramientos y remociones del per-
sonal técnico y administrativo del
PENSIONISSSTE, y
IX. Las demás que le señalen esta Ley y
sus disposiciones reglamentarias.
Capítulo VII
Seguro de invalidez y vida
Sección I
Generalidades
Artículo 114. Los riesgos protegidos en este
Capítulo son la invalidez y la muerte del Traba-
jador o del Pensionado por invalidez, en los
términos y con las modalidades previstas en
esta Ley.
Artículo 115. El otorgamiento de las prestacio-
nes establecidas en este Capítulo requiere del
cumplimiento de periodos de espera, medidos
en años de cotización reconocidos por el Insti-
tuto, según se señala en las disposiciones relati-
vas a cada uno de los riesgos amparados.
Para los efectos de este artículo, para compu-
tar los años de cotización por lo que se refiere al
seguro contenido en este Capítulo, se considera-
rán los periodos que se encuentren amparados
por el dictamen médico respectivo.
Artículo 116. El pago de la Pensión de invali-
dez se suspenderá durante el tiempo en que el
528 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
Pensionado desempeñe un trabajo que le pro-
porcione un ingreso mayor al referido en el ar-
tículo 118 de esta Ley.
Artículo 117. Si un Trabajador o sus Familiares
Derechohabientes tiene derecho a cualquiera de
las Pensiones de este Capítulo y también a Pen-
sión proveniente del seguro de riesgos del tra-
bajo, siempre y cuando se trate de una
incapacidad parcial previa al estado de invali-
dez, percibirá ambas sin que la suma de sus
cuantías exceda del cien por ciento del Sueldo
Básico mayor, de los que sirvieron de base para
determinar la cuantía de las Pensiones concedidas.
Los ajustes para no exceder del límite señalado
no afectarán la Pensión proveniente de riesgos
del trabajo.
Sección II
Pensión por Invalidez
Artículo 118. Para los efectos de esta Ley, exis-
te invalidez cuando el Trabajador activo haya
quedado imposibilitado para procurarse, me-
diante un trabajo igual, una remuneración supe-
rior al cincuenta por ciento de su remuneración
habitual, percibida durante el último año de
trabajo, y que esa imposibilidad derive de una
enfermedad o accidente no profesional. La de-
claración de invalidez deberá ser realizada por
el Instituto.
La Pensión por invalidez se otorgará a los
Trabajadores que se inhabiliten física o mental-
mente por causas ajenas al desempeño de su
cargo o empleo, si hubiesen contribuido con sus
Cuotas al Instituto cuando menos durante cinco
años. En el caso que el dictamen respectivo
determine el setenta y cinco por ciento o más de
invalidez sólo se requerirá que hubiesen contri-
buido con sus Cuotas al Instituto cuando menos
durante tres años.
El estado de invalidez da derecho al Trabaja-
dor, en los términos de esta Ley, al otorgamien-
to de:
I. Pensión temporal, o
II. Pensión definitiva.
Artículo 119. La Pensión temporal se concederá
con carácter provisional, por un periodo de adap-
tación de dos años durante los cuales será paga-
da con cargo a las Reservas de este seguro por
parte del Instituto.
Transcurrido el periodo de adaptación, la
Pensión se considerará como definitiva debién-
dose contratar un Seguro de Pensión que le
otorgue la Renta a que se refiere el artículo si-
guiente, y su revisión sólo podrá hacerse una
vez al año, salvo que existieran pruebas de un
cambio sustancial en las condiciones de la inva-
lidez. El derecho al pago de esta Pensión co-
mienza a partir del día siguiente al de la fecha
en que el Trabajador cause baja motivada por la
inhabilitación.
Artículo 120. La Pensión definitiva comienza a
partir del día siguiente del término de la Pen-
sión temporal y estará vigente hasta que el
Pensionado cumpla sesenta y cinco años y vein-
ticinco años de cotización. La Pensión se cubri-
rá mediante la contratación de un Seguro de
Pensión con una Aseguradora.
Artículo 121. La cuantía de la Pensión por in-
validez será igual a una cuantía básica del trein-
ta y cinco por ciento del promedio del Sueldo
Básico disfrutado en el último año inmediato
anterior a la fecha de la baja del Trabajador.
Dicha cuantía no será inferior a la Pensión pre-
vista en el artículo 170 de la Ley del Seguro
Social a la fecha de entrada en vigor de esta
Ley, cantidad que se actualizará anualmente, en
el mes de febrero, conforme al cambio anualizado
del Índice Nacional de Precios al Consumidor. La
cuantía de este beneficio será hasta por un monto
máximo de diez veces el Salario Mínimo.
Los Pensionados por invalidez tendrán dere-
cho a una gratificación anual igual en número
de días a las concedidas a los Trabajadores en
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
activo de la Administración Pública Federal, se-
gún la cuota diaria de su Pensión. Esta gratifica-
ción deberá pagarse, a elección del Pensionado:
I. En una sola exhibición, pagadera an-
tes del quince de diciembre de cada
año, o
II. Conjuntamente con cada mensualidad
del pago de la Renta, incrementándo-
se cada exhibición con la doceava
parte de la gratificación anual.
Artículo 122. El Trabajador contratará el Segu-
ro de Pensión con la Aseguradora que elija, para
gozar del beneficio de Pensión definitiva. El
Instituto calculará el monto necesario, confor-
me a las reglas que para tal efecto expida la
Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, para
la contratación del Seguro de Pensión y, el pro-
pio Instituto entregará dicha suma a la Asegura-
dora elegida por el Trabajador.
La Renta otorgada al Pensionado por invali-
dez deberá cubrir:
I. La Pensión, y
II. Las Cuotas y Aportaciones a la Cuen-
ta Individual del seguro de retiro, ce-
santía en edad avanzada y vejez en los
términos de la presente Ley.
Terminada la vigencia del contrato de Seguro de
Pensión, el Trabajador que reúna los requisitos
correspondientes tendrá derecho a recibir su
Pensión de vejez. El Trabajador que no reúna
los requisitos correspondientes recibirá la Pen-
sión Garantizada.
Artículo 123. La Aseguradora elegida por el
Pensionado deberá proceder como sigue:
I. Pagará mensualmente la Pensión;
II. Depositará bimestralmente las Cuotas
y Aportaciones correspondientes al
529
seguro de retiro, cesantía en edad
avanzada y vejez en la Cuenta Indivi-
dual del Pensionado, y
III. Pagará una gratificación anual al Pen-
sionado.
Artículo 124. El otorgamiento de la Pensión
por invalidez queda sujeto a la satisfacción de
los siguientes requisitos:
I. Solicitud del Trabajador o de sus legí-
timos representantes, y
II. Dictamen de uno o más médicos o
técnicos designados por el Instituto,
que certifiquen la existencia del esta-
do de invalidez de conformidad con
el reglamento respectivo. En caso de
desacuerdo con la dictaminación, el
afectado inconforme tendrá treinta
días naturales para presentar por es-
crito ante el Instituto, su inconformi-
dad avalada con un dictamen de un
médico especialista en la materia.
En caso de desacuerdo entre la dicta-
minación del Instituto y el dictamen
del especialista del afectado, el Insti-
tuto propondrá una terna de médicos
especialistas para que de entre ellos el
afectado elija uno.
El dictamen del perito tercero re-
solverá en definitiva sobre la proce-
dencia o no de la dictaminación y será
inapelable y de carácter obligatorio
para el interesado y para el Instituto,
esto último sin perjuicio de la obliga-
ción del afectado de someterse a los
reconocimientos, tratamientos, inves-
tigaciones y evaluaciones que ordene
el Instituto para verificar la vigencia
de sus derechos periódicamente.
Artículo 125. No se concederá la Pensión por
invalidez:
530 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
I. Si la invalidez se origina encontrán-
dose el Trabajador en estado de em-
briaguez;
II. Si la invalidez ocurre encontrándose
el Trabajador bajo la acción de algún
narcótico o droga enervante, salvo
que exista prescripción médica y que
el Trabajador hubiese puesto el hecho
en conocimiento del jefe inmediato
presentándole la prescripción suscri-
ta por el médico;
III. Si el Trabajador se ocasiona intencio-
nalmente una lesión por sí o de acuer-
do con otra persona;
IV. Si la invalidez es resultado de un in-
tento de suicidio o efecto de una riña,
en que hubiere participado el Trabaja-
dor u originados por algún delito co-
metido por éste, y
V. Cuando el estado de invalidez sea
anterior a la fecha del nombramiento
del Trabajador.
Artículo 126. Los Trabajadores que soliciten
Pensión por invalidez y los Pensionados por la
misma causa están obligados a someterse a los
reconocimientos y tratamientos que el Instituto
les prescriba y proporcione y, en caso de no
hacerlo, no se tramitará su solicitud o se les
suspenderá el goce de la Pensión.
Artículo 127. La Pensión por invalidez o la
tramitación de la misma se suspenderá:
I. Cuando el Pensionado o solicitante
esté desempeñando algún cargo o
empleo, y
II. En el caso de que el Pensionado o
solicitante se niegue injustificadamen-
te a someterse a los reconocimientos
y tratamientos que el Instituto le
prescriba y proporcione en cualquier
tiempo, así como a las investigacio-
nes y evaluaciones necesarias para
verificar la vigencia de sus derechos
por este concepto, o se resista a las
medidas preventivas o curativas a que
deba sujetarse, salvo que se trate de
una persona afectada de sus faculta-
des mentales. El pago de la Pensión o
la tramitación de la solicitud se reanu-
dará a partir de la fecha en que el
Pensionado se someta al tratamiento
médico, sin que haya lugar, en el primer
caso, a recibir las prestaciones que
dejó de percibir durante el tiempo
que haya durado la suspensión.
La suspensión del pago de la Pen-
sión, sólo requerirá que el Instituto
lo solicite por escrito a la Asegurado-
ra correspondiente. Asimismo, el Ins-
tituto solicitará a la Aseguradora, la
devolución de la Reserva del Seguro de
Pensión, correspondiente al plazo
que dure la suspensión.
Artículo 128. La Pensión por invalidez será
revocada cuando el Trabajador recupere su ca-
pacidad para el servicio. En tal caso, la Depen-
dencia o Entidad en que hubiere prestado sus
servicios el Trabajador recuperado, tendrá la
obligación de restituirlo en su empleo si de nue-
vo es apto para el mismo, o en caso contrario,
asignarle un trabajo que pueda desempeñar,
debiendo ser cuando menos de un sueldo y
categoría equivalente a los que disfrutaba al
acontecer la invalidez. Si el Trabajador no acep-
tare reingresar al servicio en tales condiciones,
o bien estuviese desempeñando cualquier traba-
jo, le será revocada la Pensión. En este caso, la
Aseguradora con la que se hubiere contratado el
Seguro de Pensión deberá entregar al Instituto
la reserva, por la cancelación anticipada del
Seguro de Pensión.
La revocación de la Pensión se llevará a cabo
en los mismos términos que se señalan para la
suspensión, en el último párrafo del artículo
anterior.
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
Si el Trabajador no fuere restituido a su em-
pleo o no se le asignara otro en los términos
del párrafo primero de este artículo por causa
imputable a la Dependencia o Entidad en que
hubiere prestado sus servicios, seguirá perci-
biendo el importe de la Pensión con cargo al
presupuesto de ésta. Lo anterior, sin perjuicio
de la responsabilidad en que incurra el titular de
la Dependencia o Entidad, el cual deberá resti-
tuir los montos erogados por concepto del pago
de la Pensión.
Sección III
Pensión por causa de muerte
Artículo 129. La muerte del Trabajador por
causas ajenas al servicio, cualquiera que sea su
edad, y siempre que hubiere cotizado al Institu-
to por tres años o más, dará origen a las Pen-
siones de viudez, concubinato, orfandad o
ascendencia en su caso, según lo prevenido por
esta Ley.
En este caso, las Pensiones se otorgarán por
la Aseguradora que elijan los Familiares Dere-
chohabientes para la contratación de su Seguro
de Pensión. A tal efecto, se deberá integrar un
Monto Constitutivo en la Aseguradora elegida,
el cual deberá ser suficiente para cubrir la Pen-
sión y las demás prestaciones de carácter econó-
mico previstas en este Capítulo. Para ello, el
Instituto cubrirá el Monto Constitutivo con car-
go al cual se pagará la Pensión y las demás
prestaciones de carácter económico previstas en
este Capítulo, por la Aseguradora.
En caso de fallecimiento de un Pensionado
por riesgos del trabajo o invalidez, las Pensio-
nes a que se refiere este artículo se cubrirán por
el Instituto, mediante la entrega del Monto
Constitutivo a la Aseguradora que elijan los
Familiares Derechohabientes para el pago de la
Renta correspondiente.
El saldo acumulado en la Cuenta Individual
del Trabajador o Pensionado por riesgos del
trabajo o invalidez fallecido, podrá ser retirado
531
por sus Familiares Derechohabientes en una
sola exhibición o utilizado para contratar un
Seguro de Pensión que le otorgue una Renta por
una suma mayor.
Artículo 130. El derecho al pago de la Pensión
por causa de muerte se iniciará a partir del día
siguiente al de la muerte de la persona que haya
originado la Pensión.
Artículo 131. El orden para gozar de las Pen-
siones a que se refiere este artículo por los
Familiares Derechohabientes será el siguiente:
I. El cónyuge supérstite sólo si no hay
hijos o en concurrencia con éstos si
los hay y son menores de dieciocho
años o que no sean menores de die-
ciocho años pero estén incapacitados
o imposibilitados parcial o totalmente
para trabajar; o bien hasta veinticinco
años previa comprobación de que es-
tán realizando estudios de nivel me-
dio o superior de cualquier rama del
conocimiento en planteles oficiales o
reconocidos y que no tengan trabajo;
II. A falta de cónyuge, la concubina o
concubinario solo o en concurren-
cia con los hijos o éstos solos cuando
reúnan las condiciones señaladas en
la fracción anterior, siempre que la
concubina hubiere tenido hijos con el
Trabajador o Pensionado o el concu-
binario con la Trabajadora o Pensio-
nada, o vivido en su compañía
durante los cinco años que precedie-
ron a su muerte y ambos hayan per-
manecido libres de matrimonio
durante el concubinato. Si al morir
el Trabajador o Pensionado tuviere
varias concubinas o la Trabajadora
o Pensionada tuviere varios concu-
binarios, ninguno tendrá derecho a
Pensión.
532 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
Para efectos de esta Ley, para con-
siderarse como tales los concubinos
deberán acreditar haber vivido en co-
mún con el Trabajador en forma cons-
tante y permanente por un periodo
mínimo de cinco años que precedan
inmediatamente a la generación de la
Pensión o haber tenido por lo menos
un hijo en común;
III. A falta de cónyuge, hijos, concubina
o concubinario la Pensión se entrega-
rá a la madre o padre conjunta o separa-
damente y a falta de éstos a los demás
ascendientes, en caso de que hubiesen
dependido económicamente del Tra-
bajador o Pensionado;
IV. La cantidad total a que tengan dere-
cho los deudos señalados en cada una
de las fracciones, se dividirá por par-
tes iguales entre ellos. Cuando fuesen
varios los beneficiarios de una Pen-
sión y alguno de ellos perdiese el de-
recho, la parte que le corresponda
será repartida proporcionalmente en-
tre los restantes, y
V. Los hijos adoptivos sólo tendrán de-
recho a la Pensión por orfandad,
cuando la adopción se haya hecho por
el Trabajador o Pensionado antes de
haber cumplido cincuenta y cinco
años de edad.
Artículo 132. Los Familiares Derechohabientes
del Trabajador o Pensionado fallecido, en el
orden que establece la sección de Pensión por
causa de muerte del seguro de invalidez y vida,
tienen derecho a una Pensión equivalente al
cien por ciento de la que hubiese correspondido
al Trabajador por invalidez o de la Pensión que
venía disfrutando el Pensionado, y a la misma
gratificación anual a que tuviera derecho el
Pensionado. La cuantía de este beneficio será
hasta por un monto máximo de diez veces el
Salario Mínimo.
Artículo 133. Si otorgada una Pensión aparecen
otros familiares con derecho a la misma, se les
hará extensiva, pero percibirán su parte a partir
de la fecha en que sea recibida la solicitud en el
Instituto, sin que puedan reclamar el pago de las
cantidades cobradas por los primeros beneficia-
rios. A efecto de lo anterior, el Instituto deberá
solicitar por escrito a la Aseguradora con la
que se hubiere contratado el Seguro de Pen-
sión, que se incluya a los beneficiarios superve-
nientes en el pago de la Pensión.
En caso de que dos o más interesados recla-
men derecho a Pensión como cónyuges supérs-
tites del Trabajador o Pensionado, exhibiendo
su respectiva documentación se suspenderá el
trámite del beneficio hasta que se defina judi-
cialmente la situación, sin perjuicio de continuarlo
por lo que respecta a los hijos, reservándose una
parte de la cuota a quien acredite su derecho
como cónyuge supérstite.
Cuando un solicitante, ostentándose como
cónyuge supérstite del Trabajador o Pensiona-
do reclame un beneficio que ya se haya conce-
dido a otra persona por el mismo concepto, sólo
se revocará el anteriormente otorgado, si existe
sentencia ejecutoriada en la que se declare la
nulidad del matrimonio que sirvió de base para
la concesión de la Pensión. Si el segundo solici-
tante reúne los requisitos que esta Ley estable-
ce, se le concederá Pensión, la cual percibirá a
partir de la fecha en que se reciba la solicitud en
el Instituto, sin que tenga derecho a reclamar al
Instituto las cantidades cobradas por el primer
beneficiario.
Artículo 134. Si el Pensionado por orfandad
llegaré a los dieciocho años y no pudiere
mantenerse por su propio trabajo debido a una
enfermedad duradera, defectos físicos o enfer-
medad psíquica, el pago de la Pensión por or-
fandad se prorrogará por el tiempo que subsista
su inhabilitación, previa comprobación anual
mediante dictamen médico emitido por el pro-
pio Instituto para efecto de determinar su estado
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
de invalidez, haciéndose acreedor, en caso con-
trario, a la suspensión de la Pensión; asimismo
continuarán disfrutando de la Pensión los
hijos solteros hasta los veinticinco años de
edad, previa comprobación de que están reali-
zando estudios de nivel medio o superior en
planteles oficiales o reconocidos y que no ten-
gan un trabajo.
Artículo 135. Los derechos a percibir Pensión
se pierden para los Familiares Derechohabientes
del Trabajador o Pensionado por alguna de las
siguientes causas:
I. Llegar a cumplir dieciocho años de
edad los hijos e hijas del Trabajador o
Pensionado, salvo lo dispuesto en el
artículo anterior, siempre que no es-
tén incapacitados legalmente o impo-
sibilitados físicamente para trabajar;
II. Porque la mujer o el varón Pensiona-
do contraigan nupcias o llegasen a
vivir en concubinato. Al contraer ma-
trimonio la viuda, viudo, concubina o
concubinario, recibirán como única y
última prestación el importe de seis
meses de la Pensión que venían dis-
frutando.
La divorciada o divorciado no
tendrán derecho a la Pensión de quien
haya sido su cónyuge, a menos que a
la muerte del causante, éste estuviese
ministrándole alimentos por condena
judicial y siempre que no existan
viuda o viudo, hijos, concubina o
concubinario y ascendientes con de-
recho a la misma. Cuando la divor-
ciada o divorciado disfrutasen de la
Pensión en los términos de este artículo,
perderán dicho derecho si contraen
nuevas nupcias, o si viviesen en con-
cubinato, y
III. Por fallecimiento.
533
Artículo 136. No tendrá derecho a Pensión el
cónyuge supérstite, en los siguientes casos:
I. Cuando la muerte del Trabajador o
Pensionado acaeciera antes de cum-
plir seis meses de matrimonio;
II. Cuando hubiese contraído matrimo-
nio con el Trabajador después de ha-
ber cumplido éste los cincuenta y
cinco años de edad, a menos que a la
fecha de la muerte haya transcurrido
un año desde la celebración del matri-
monio, y
III. Cuando al contraer matrimonio el
Pensionado recibía una Pensión de
riesgos del trabajo o invalidez, a me-
nos de que a la fecha de la muerte
haya transcurrido un año desde la ce-
lebración del matrimonio.
Las limitaciones que establece este
artículo no regirán cuando al morir el
Trabajador o Pensionado, el cónyuge
compruebe tener hijos con él.
Artículo 137. Si un Pensionado desaparece de
su domicilio por más de un mes sin que se ten-
gan noticias de su paradero, los Familiares De-
rechohabientes con derecho a la Pensión,
disfrutarán de la misma en los términos de la
sección de Pensión por causa de muerte del se-
guro de invalidez y vida con carácter provisio-
nal, y previa la solicitud respectiva, bastando
para ello que se compruebe el parentesco y la
desaparición del Pensionado, sin que sea nece-
sario promover diligencias formales de ausen-
cia. Si posteriormente y en cualquier tiempo, el
Pensionado se presentase, tendrá derecho a dis-
frutar él mismo su Pensión y a recibir las dife-
rencias entre el importe original de la misma y
aquél que hubiese sido entregado a sus Familia-
res Derechohabientes. Cuando se compruebe el
fallecimiento del Pensionado, la transmisión
será definitiva.
534 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
Artículo 138. Cuando fallezca un Pensionado,
la Aseguradora que viniese cubriendo la Pen-
sión entregará a sus deudos o a las personas que
se hubiesen hecho cargo de la inhumación, el
importe de ciento veinte días de Pensión por
concepto de gastos de funerales, sin más trámi-
tes que la presentación del certificado de defun-
ción y constancia de los gastos de sepelio. En
caso de que el Pensionado hubiese disfrutado de
dos o más Pensiones los gastos del funeral se pa-
garán únicamente con base en la más alta.
Si no existiesen parientes o personas que se
encarguen de la inhumación, el Instituto lo hará,
limitado al importe del monto señalado en el
párrafo anterior, mismo que le deberá ser entre-
gado por la Aseguradora referida.
Sección IV
Incremento Periódico de las Pensiones
Artículo 139. La cuantía de las Pensiones por
invalidez será actualizada anualmente en el mes
de febrero, conforme al Índice Nacional de Pre-
cios al Consumidor correspondiente al año ca-
lendario anterior.
Las Pensiones a los Familiares Derechoha-
bientes del Trabajador por el seguro de invali-
dez y vida serán revisadas e incrementadas en la
proporción que corresponda, en términos de lo
dispuesto en el párrafo anterior.
Sección V
Régimen Financiero
Artículo 140. Las prestaciones del seguro de
invalidez y vida, se financiarán en la forma si-
guiente:
I. A los Trabajadores les corresponde una
Cuota de cero punto seiscientos veinti-
cinco por ciento del Sueldo Básico, y
II. A las Dependencias y Entidades les
corresponde una Aportación de cero
punto seiscientos veinticinco por
ciento del Sueldo Básico.
Capítulo VIII
De la transferencia de los derechos
Sección I
De la transferencia de derechos
entre el Instituto y el IMSS
Artículo 141. Los Trabajadores que hubieren
cotizado al Instituto y que por virtud de una
nueva relación laboral se inscriban al IMSS,
podrán transferir a este último los derechos de
los años de cotización al Instituto. De la misma
manera los Trabajadores inscritos en el IMSS
que inicien una relación laboral que los sujete al
régimen de esta ley podrán transferir al Instituto
los derechos de sus semanas de cotización.
Para efectos de la transferencia de derechos
prevista en el presente artículo se considerará
que un año de cotización al Instituto equivale a
cincuenta y dos semanas de cotización del régi-
men de la Ley del Seguro Social. Asimismo, el
Instituto deberá señalar en las constancias de
baja que expida a los Trabajadores el número
de años de cotización incluyendo, en su caso, la
última fracción de año cotizado.
En caso de que la fracción de año cotizado
sea equivalente a más de seis meses, se conside-
rará cotizado el año completo.
Artículo 142. La asistencia médica a que tienen
derecho los Pensionados por el seguro de retiro,
cesantía en edad avanzada y vejez que hayan
cotizado al Instituto y al IMSS, será prestada
siempre y cuando hubieren cotizado cuando me-
nos durante quince años en alguna de estas dos
Entidades o veinticuatro años en conjunto, de
acuerdo con lo previsto en el artículo anterior.
En este caso, la asistencia médica deberá ser
prestada por aquél Instituto en el que el Pensio-
nado hubiere cotizado durante mayor tiempo.
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
El Instituto donde hubiere cotizado por me-
nor tiempo el Pensionado, deberá transferir las
Reservas actuariales correspondientes al seguro
de salud, a aquél que prestará el servicio de sa-
lud de conformidad con los lineamientos que, al
efecto, acuerden el Instituto y el IMSS.
Artículo 143. Los Trabajadores que por tener
relación laboral con dos o más patrones coticen
simultáneamente al Instituto y al IMSS, tendrán
derecho a recibir atención médica y demás ser-
vicios del seguro de salud por parte de ambos.
Artículo 144. Los Trabajadores que lleguen a la
edad de pensionarse bajo los supuestos del se-
guro de retiro, cesantía en edad avanzada y ve-
jez previsto en esta ley y que a su vez tengan
recursos acumulados en su Cuenta Individual
conforme al régimen de la Ley del Seguro So-
cial, podrán solicitar que estos últimos se acumulen
para la contratación de su Seguro de Pensión o
Retiro Programado y el Seguro de Sobrevi-
vencia para sus Familiares Derechohabientes,
en los términos de la presente ley.
El Pensionado tendrá derecho a recibir el
excedente de los recursos acumulados en su
Cuenta Individual en una o varias exhibiciones,
sin distinguir si fueron acumulados conforme al
régimen de la Ley del Seguro Social o el de la
presente ley, solamente si la Pensión que se
le otorgue es superior en más del treinta por
ciento de la Pensión Garantizada, una vez cu-
bierta la prima del Seguro de Sobrevivencia
para sus Familiares Derechohabientes.
Para tener derecho a la Pensión Garantizada
los Trabajadores deberán tener reconocidos un
mínimo de veinticinco años de cotización, ex-
clusivamente en el Instituto. Tratándose de
Trabajadores que se encuentren cotizando al
Instituto, que hayan transferido al mismo los
derechos de sus semanas de cotización del
IMSS y que éstas, conjuntamente con sus años
de cotización al Instituto, acumulen veinticinco
años de cotización, tendrán derecho a recibir la
535
Pensión Garantizada establecida en la Ley del
Seguro Social.
Artículo 145. Los Trabajadores que lleguen a la
edad para pensionarse por cesantía en edad
avanzada o vejez, podrán transferir sus periodos
de cotización no simultáneos al IMSS y al Ins-
tituto, en los términos de lo previsto por los ar-
tículos 141 y 148 de la presente ley, a efecto de
cumplir con el mínimo de años de cotización
requerido.
En este caso, además de sus periodos de co-
tización, se sumarán los recursos acumulados
en sus Subcuentas del seguro de retiro, cesantía en
edad avanzada y vejez, constituidas bajo los dos
regímenes mencionados, para integrar el monto
con el que se financiará su Pensión y el Segu-
ro de Sobrevivencia para sus Familiares Dere-
chohabientes.
Artículo 146. Los Trabajadores que tengan de-
recho a pensionarse bajo los supuestos del segu-
ro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez
previsto en esta ley y que, a su vez, coticen
conforme al régimen de la Ley del Seguro So-
cial, podrán continuar cotizando bajo este últi-
mo régimen, y una vez al año, en el mismo
mes calendario en el que adquirió el derecho a
la Pensión, podrá el Pensionado transferir a la
Aseguradora que le estuviera pagando la Renta
vitalicia, al PENSIONISSSTE o a la Adminis-
tradora que estuviere pagando sus Retiros Pro-
gramados, el saldo acumulado de su Cuenta
Individual, conviniendo el incremento en su
Pensión, o retirar dicho saldo en una sola exhi-
bición.
Artículo 147. El Pensionado que goce de una
Pensión de retiro, cesantía en edad avanzada y
vejez bajo el régimen de la Ley del Seguro So-
cial no podrá obtener otra Pensión de igual
naturaleza bajo el régimen de la presente ley.
Asimismo, el Pensionado que goce de una
Pensión de retiro, cesantía en edad avanzada y
536 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
vejez en los términos del presente ordenamiento
no podrá obtener otra Pensión de igual naturaleza
bajo el régimen de la Ley del Seguro Social, en
ambos casos el Trabajador tendrá derecho a incre-
mentar el monto de su Pensión de acuerdo con el
procedimiento señalado en el artículo anterior.
Artículo 148. Tratándose de los periodos de
cotización para tener derecho a pensionarse
bajo cualquier régimen o a recibir servicios
médicos, no se acumularán aquellos periodos
en los que el Trabajador hubiera cotizado simul-
táneamente al Instituto y al IMSS.
Se entenderá por periodo de cotización si-
multáneo aquél en el que al mismo tiempo se
enteren Cuotas y Aportaciones correspondien-
tes al Trabajador bajo el régimen obligatorio de
esta ley y el de la Ley del Seguro Social.
Sección II
De la Transferencia de Derechos
al Instituto provenientes de otros
Institutos de Seguridad Social
Artículo 149. El Instituto, previa aprobación de
su Junta Directiva y opinión favorable de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, podrá
celebrar convenios de portabilidad con otros
institutos de seguridad social o con Entidades que
operen otros sistemas de seguridad social com-
patibles con el previsto en la presente ley, me-
diante los cuales se establezcan:
I. Reglas de carácter general y equiva-
lencias en las condiciones y requisitos
para obtener una Pensión de retiro,
cesantía en edad avanzada y vejez, e
invalidez y vida, y
II. Mecanismos de traspaso de recursos
de las Subcuentas que integran la
Cuenta Individual.
Los convenios de portabilidad a que se refiere
esta Sección establecerán el tratamiento que se
dará, en su caso, a los recursos de la Subcuenta del
Fondo de la Vivienda.
Asimismo, para la celebración de dichos
convenios de portabilidad, se deberá contar con
dictamen de un actuario independiente en que
conste la equivalencia de la portabilidad de de-
rechos que se pretenda convenir, así como la
suficiencia de las Reservas que se deban afectar
para hacer frente a las obligaciones que resulten
a cargo del Instituto.
Artículo 150. La portabilidad consistirá en
transferir derechos obtenidos en otros regíme-
nes de seguridad social al sistema previsto en la
presente ley.
Los institutos de seguridad social o Entida-
des que operen otros regímenes de seguridad
social que celebren convenio de portabilidad con
el Instituto deberán señalar en las constancias
de baja que expidan a los Trabajadores el núme-
ro de años de cotización y su equivalente en
número de semanas.
Para hacer equivalente la portabilidad de
derechos que se menciona en el presente artícu-
lo, se considerará por un año de cotización del
Instituto el equivalente a cincuenta y dos sema-
nas de cotización en otro sistema de seguridad
social.
Artículo 151. Los Trabajadores que, por tener
relación laboral con dos o más patrones, coticen
simultáneamente al Instituto y a otro instituto
de seguridad social o entidad que opere un régi-
men de seguridad social, tendrán derecho a re-
cibir atención médica y demás servicios del
seguro de salud por parte de ambos.
Artículo 152. Los Trabajadores que lleguen a la
edad de pensionarse bajo los supuestos del se-
guro de retiro, cesantía en edad avanzada y ve-
jez previsto en esta Ley o en un seguro o
régimen equivalente con el que se hubiere cele-
brado convenio de portabilidad, podrán aplicar
los recursos de su Cuenta Individual y periodos
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
de cotización en los mismos términos previstos
en los artículos 144 y 148 de esta ley.
Artículo 153. El Pensionado que goce de una
Pensión equivalente a la de retiro, cesantía en
edad avanzada y vejez bajo un régimen de segu-
ridad social con el que se hubiere celebrado
convenio de portabilidad, no podrá obtener una
Pensión de igual naturaleza bajo el régimen de
la presente ley, en ambos casos el Trabajador
tendrá derecho a incrementar el monto de su
Pensión de acuerdo con el procedimiento seña-
lado en el artículo 146 de esta ley.
Sección III
De la Transferencia de Derechos
entre el Instituto y el Instituto del
Fondo Nacional de la Vivienda
para los Trabajadores
Artículo 154. Los Trabajadores que hubieren
cotizado al Instituto y que por virtud de una
nueva relación laboral se inscriban al Instituto
del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores, podrán transferir a este último
los recursos acumulados en la Subcuenta del
Fondo de la Vivienda. De la misma manera, los
Trabajadores inscritos en el Instituto del Fondo
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores
que inicien una relación laboral que los sujete al
régimen de esta Ley podrán transferir al Institu-
to los recursos de la Subcuenta del Fondo de la
Vivienda respectiva.
Para efectos de la transferencia de derechos
prevista en el presente artículo, se estará a las
reglas que, para tal efecto, expida cada uno de
los institutos de seguridad social mencionados.
Artículo 155. Los Trabajadores que obtengan
un crédito de vivienda bajo el régimen del Ins-
tituto o del Instituto del Fondo Nacional de la
Vivienda para los Trabajadores y que tengan
recursos acumulados por concepto de vivienda
537
en su Cuenta Individual conforme al régimen de
los dos institutos antes citados, podrán solicitar
que se acumulen para aplicarse como pago ini-
cial de su crédito y que las Aportaciones sucesivas
a cualquiera de los institutos o a ambos, sean
destinadas a reducir el saldo insoluto a cargo del
propio Trabajador.
Artículo 156. Los Trabajadores que se encuen-
tren amortizando un crédito de vivienda otorga-
do por el Instituto o por el Instituto del Fondo
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y
que, por virtud de una nueva relación laboral,
cambien de régimen de seguridad social deberán
seguir utilizando sus Aportaciones de vivienda
para el pago del crédito correspondiente.
A efecto de lo anterior, el Instituto y el Insti-
tuto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores podrán celebrar convenio para
determinar el procedimiento para la transferen-
cia de las Aportaciones de vivienda entre ambos
institutos.
Capítulo IX
Del sistema integral de crédito
Sección I
Préstamos personales
Artículo 157. El Sistema Integral de Crédito está
compuesto por los siguientes tipos de préstamos:
I. Préstamos personales, y
II. Préstamos hipotecarios.
Artículo 158. El Fondo de préstamos persona-
les para el otorgamiento de créditos estará cons-
tituido por el importe de la cartera total
institucional de dichos créditos, más la disponi-
bilidad al último día del ejercicio anterior y los
rendimientos que generen los préstamos. Los re-
cursos del Fondo únicamente se destinarán al
otorgamiento de esta prestación.
538 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
Los ingresos que generen los intereses de los
préstamos otorgados y sus disponibilidades fi-
nancieras no afectarán el techo presupuestal del
Instituto y se integrarán al propio Fondo de présta-
mos personales.
Artículo 159. La cartera institucional más el
remanente de disponibilidad señalados en el ar-
tículo anterior, así como los intereses corres-
pondientes, integrarán el capital inicial de
trabajo para la operación del Fondo.
Artículo 160. Los recursos del Fondo, en tanto
no se destinen a préstamos personales, deberán
ser invertidos bajo criterios prudenciales en aque-
llos instrumentos financieros del mercado que
garanticen la más alta rentabilidad, el menor
riesgo posible y la mayor transparencia para la
rendición de cuentas, de conformidad con las dis-
posiciones que expidan para el efecto la Junta
Directiva del Instituto.
El Instituto, previa aprobación de la Junta
Directiva y contando con la autorización de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, reali-
zará las operaciones financieras necesarias sin
afectar o comprometer recursos presupuestales,
con respaldo en los derechos sobre la cartera
vigente de préstamos personales, con el fin de
allegarse de recursos adicionales para ampliar
la cobertura de esta prestación.
La Junta Directiva del Instituto será respon-
sable de que el Fondo conserve cuando menos su
valor real.
Artículo 161. Los gastos por concepto de admi-
nistración general del Fondo se financiarán con
sus propios recursos de acuerdo con el presu-
puesto anual que apruebe la Junta Directiva del
Instituto.
Artículo 162. Los préstamos personales se otor-
garán a los Trabajadores y Pensionados de
acuerdo con el programa anual que autorice
la Junta Directiva del Instituto, con base en la
revolvencia del propio Fondo y conforme a lo
siguiente:
I. Sólo a quienes tengan un mínimo de
seis meses de antigüedad de incorpo-
ración total al régimen de seguridad
social del Instituto;
II. Los préstamos se otorgarán depen-
diendo de la disponibilidad financie-
ra del Fondo y de conformidad con
las reglas que establezca la Junta Di-
rectiva del Instituto, y serán de cuatro
tipos, a saber:
a) Ordinarios. Su monto será hasta
por el importe de cuatro meses del
Sueldo Básico, de acuerdo con la
antigüedad de quien lo solicite;
b) Especiales. Su monto será hasta
por el importe de seis meses del
Sueldo Básico, de acuerdo con la
antigüedad de quien lo solicite;
c) Para adquisición de bienes de uso
duradero. Su monto será hasta
por el importe de ocho meses de
Sueldo Básico, de acuerdo con la
antigüedad de quien lo solicite, y
d) Extraordinarios para damnifica-
dos por desastres naturales. Su
monto será establecido por la
Junta Directiva del Instituto;
III. El Instituto determinará trimestral-
mente la tasa de interés aplicada a
los créditos personales, de tal mane-
ra que el rendimiento efectivo del mon-
to prestado no sea inferior a uno
punto veinticinco veces la tasa de los
Certificados de la Tesorería de la Fede-
ración con vencimiento a veintiocho
días. En caso de que desapareciera
este indicador, se tomará el que lo
sustituya;
IV. Para garantizar la recuperación de
los créditos otorgados, con cargo a los
mismos se deberá integrar una Reserva
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
de garantía, con la que se cubrirá el
monto insoluto de los préstamos, en
los casos de invalidez e incapacidad
total permanente, muerte e incobrabi-
lidad, conforme lo establezca el regla-
mento que para el efecto emita la
Junta Directiva del Instituto, y
V. El monto del préstamo y los intereses
deberán ser pagados en parcialidades
quincenales iguales, en un plazo no
mayor de cuarenta y ocho quincenas
en el caso de los ordinarios y los es-
peciales, y de setenta y dos quincenas
en el caso de los de bienes de consu-
mo duradero. En el caso de los crédi-
tos extraordinarios para damnificados
por desastres naturales, estos tendrán
un plazo de hasta ciento veinte quin-
cenas, según acuerdo especial de la
Junta Directiva.
Artículo 163. Las Dependencias y Entidades
estarán obligadas a realizar los Descuentos
quincenales en nómina que ordene el Instituto
para recuperar los créditos que otorgue y a ente-
rar dichos recursos conforme a lo establecido en
el presente ordenamiento. Asimismo las Depen-
dencias y Entidades estarán obligadas a entre-
gar al Instituto quincenalmente la nómina de sus
Trabajadores con la información y en los forma-
tos que ordene el Instituto.
En los casos en que la Dependencia no apli-
que los Descuentos, los Trabajadores deberán
pagar directamente, mediante los sistemas que
establezca el Instituto, sin perjuicio de las ac-
tualizaciones y recargos que se establezcan en
el reglamento correspondiente.
Cuando las Dependencias omitan el entero
de estos Descuentos al Instituto, deberán cubrir-
las adicionando el costo financiero previsto en
el artículo 22 de esta ley.
Artículo 164. Los préstamos se deberán otorgar
de manera que los abonos para reintegrar la
539
cantidad prestada y sus intereses sumados a los
Descuentos por préstamos hipotecarios y a los que
deba hacerse por cualquier otro adeudo en fa-
vor del Instituto, no excedan del cincuenta por
ciento del total de las percepciones en dinero
del Trabajador, y se ajustarán al reglamento que
al efecto expida la Junta Directiva.
Artículo 165. Cuando un Trabajador tenga
adeudo con el Fondo de préstamos y solicite
licencia sin goce de sueldo, renuncie o sea se-
parado de la Dependencia o Entidad, deberá
cubrir en un plazo no mayor de noventa días, el
monto total de su adeudo. En su caso, la De-
pendencia o Entidad retendrá al acreditado el
monto total del saldo insoluto de los pagos por
finiquito laboral a que tenga derecho el Traba-
jador. De persistir algún adeudo, el Instituto
realizará las gestiones administrativas y legales
conducentes para recuperarlo. Transcurrido un
año desde la separación del acreditado y ha-
biéndose agotado las gestiones administrativas
de cobranza, el adeudo del capital e intereses
correspondientes se cancelarán contra la Reser-
va de garantía de créditos otorgados en los tér-
minos que se establezca en los lineamientos y
políticas de administración de la cartera que
para el efecto emita el Instituto. En caso de que el
Trabajador reingrese al régimen de la presente
Ley, el Instituto ordenará el Descuento del
adeudo actualizado para resarcir a la Reserva
de garantía.
Artículo 166. No se concederán nuevos présta-
mos especiales ni para bienes de consumo durade-
ro mientras permanezca insoluto el anterior. En el
caso de los préstamos ordinarios sólo podrán
renovarse cuando se haya cubierto el pago de
cuando menos el cincuenta por ciento del monto
del crédito que fue concedido, cubiertos los
abonos para dicho periodo y el deudor pague
la prima de la Reserva de garantía, cubra el
saldo insoluto y la aportación de renovación con
cargo al nuevo crédito.
540 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
Sección II
Del Crédito para Vivienda
Artículo 167. El Instituto administrará el Fondo
de la Vivienda que se integre con las Aportaciones
que las Dependencias y Entidades realicen a
favor de los Trabajadores.
El Instituto contará con una Comisión Ejecu-
tiva, que coadyuvará en la administración del
Fondo de la Vivienda de acuerdo con el regla-
mento que emita la Junta Directiva.
El Fondo de la Vivienda tiene por objeto es-
tablecer y operar un sistema de financiamiento
que permita a los Trabajadores obtener crédito
barato y suficiente, mediante préstamos con
garantía hipotecaria en los casos que expresa-
mente determine la Comisión Ejecutiva del
Fondo de la Vivienda. Estos préstamos se harán
por una sola vez.
El Instituto podrá celebrar convenios de coor-
dinación y colaboración con las autoridades fede-
rales, Entidades Federativas y municipios, según
corresponda, para el mejor cumplimiento del ob-
jeto del Fondo de la Vivienda. Asimismo, para el
ejercicio de las funciones del Fondo de la Vivien-
da se podrá contratar cualquier tipo de servicios.
Artículo 168. Los recursos para la operación
del Fondo de la Vivienda se integran con:
I. Las Aportaciones que las Dependen-
cias y Entidades enteren al Instituto a
favor de los Trabajadores;
II. Los bienes y derechos adquiridos por
cualquier título, y
III. Los rendimientos que se obtengan de
las inversiones de los recursos a que
se refieren las anteriores fracciones.
Artículo 170. La Comisión Ejecutiva del Fon-
do de la Vivienda estará integrada por dieciocho
Artículo 169. Los recursos afectos al Fondo de
miembros, como a continuación se indica:
la Vivienda se destinarán:
I. Al otorgamiento de créditos a los Tra-
bajadores que sean titulares de las
Subcuentas del Fondo de la Vivienda
de las Cuentas Individuales y que
tengan depósitos constituidos a su
favor por más de dieciocho meses
en el Instituto. El importe de estos
créditos deberá aplicarse a los si-
guientes fines:
a) A la adquisición o construcción
de vivienda;
b) A la reparación, ampliación o
mejoramiento de sus habitacio-
nes, y
c) A los pasivos contraídos por
cualquiera de los conceptos ante-
riores;
Asimismo, el Instituto podrá des-
contar con las entidades financieras
que cuenten con la respectiva autori-
zación emitida para tal efecto por la
Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-
blico, los créditos que hayan otorgado
para aplicarse a los conceptos señala-
dos en los incisos anteriores;
II. Al pago de capital e intereses de la
Subcuenta del Fondo de la Vivien-
da de los Trabajadores en los térmi-
nos de ley;
III. A cubrir los gastos de administración,
operación y vigilancia del Fondo de
la Vivienda conforme a esta Ley;
IV. A la inversión de inmuebles destinados
a sus oficinas y de muebles estrictamen-
te necesarios para el cumplimiento de
sus fines, y
V. A las demás erogaciones relacionadas
con su objeto.
I. El Director General del Instituto,
quien la presidirá;
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
II. El Vocal Ejecutivo, el cual será
nombrado por la Junta Directiva a
propuesta del Director General del
Instituto;
III. Tres vocales nombrados por la Secre-
taría de Hacienda y Crédito Público, y
un vocal nombrado por cada una de
las siguientes instituciones: la Secre-
taría de Desarrollo Social, la Secretaría
del Trabajo y Previsión Social, la Se-
cretaría de la Función Pública y la
Comisión Nacional de Vivienda, y
IV. Nueve vocales nombrados por las or-
ganizaciones de Trabajadores.
Por cada vocal propietario se designará un
suplente que actuará en caso de faltas tempora-
les del propietario, debiendo tratarse de un fun-
cionario con el rango inmediato inferior al del
vocal propietario. En el caso de los representan-
tes de las organizaciones de Trabajadores, la desig-
nación del suplente se hará en los términos de
las disposiciones estatutarias aplicables.
Artículo 171. Los integrantes de la Comisión
Ejecutiva del Fondo de la Vivienda no podrán
ser miembros de la Junta Directiva del Instituto,
con excepción del Director General del Institu-
to. Igualmente será incompatible esta designa-
ción con el cargo sindical de Secretario General
de la Sección que corresponda al Fondo de la
Vivienda.
Para ocupar el cargo de vocal se requiere ser
mexicano, estar en pleno goce y ejercicio de sus
derechos civiles y políticos, y ser de reconocida
honorabilidad y experiencia técnica y adminis-
trativa.
Artículo 172. Los vocales de la Comisión Eje-
cutiva del Fondo de la Vivienda durarán en sus
funciones por todo el tiempo que subsista su desig-
nación y podrán ser removidos libremente a
petición de quienes los hayan propuesto.
541
Artículo 173. La Comisión Ejecutiva del Fondo
de la Vivienda sesionará por lo menos una vez
cada dos meses. Las decisiones se tomarán por
mayoría de los presentes y en caso de empate su
presidente tendrá voto de calidad.
Las sesiones de la Comisión Ejecutiva serán
válidas con la asistencia de por lo menos diez de
sus miembros, de los cuales uno será el Presi-
dente de la Comisión Ejecutiva, cuatro repre-
sentantes del Gobierno Federal y cinco de las
organizaciones de Trabajadores al servicio del
Estado. Las decisiones se tomarán por mayoría
de los presentes y en caso de empate el Presiden-
te tendrá voto de calidad.
Artículo 174. La Comisión Ejecutiva del Fondo
de la Vivienda, tendrá las atribuciones y funcio-
nes siguientes:
I. Resolver sobre las operaciones del
Fondo de la Vivienda, excepto aque-
llas que por su importancia ameriten
acuerdo expreso de la Junta Directiva,
la que deberá acordar lo conducente
dentro de los quince días siguientes a
la fecha en que se haga la petición
correspondiente;
II. Examinar, en su caso aprobar y pre-
sentar, a la Junta Directiva por conducto
del Vocal Ejecutivo, los presupuestos
de ingresos y egresos, los planes de
labores y financiamientos, así como
los estados financieros y el informe
de labores formulados por el Vocal
Ejecutivo;
III. Presentar por conducto del Vocal Eje-
cutivo a la Junta Directiva para su
aprobación, el presupuesto de gastos
de administración, operación y vigi-
lancia del Fondo de la Vivienda;
IV. Proponer a la Junta Directiva, el pro-
grama de constitución de Reservas,
las reglas para el otorgamiento de
542 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
créditos y el programa de inversión
de los recursos de vivienda, y
V. Las demás que le señale la Junta Di-
rectiva.
Artículo 175. El Vocal Ejecutivo tendrá las
obligaciones y facultades siguientes:
I. Asistir a las sesiones de la Junta Di-
rectiva con voz, pero sin voto, para
informar de los asuntos del Fondo de
la Vivienda;
II. Ejecutar los acuerdos de la Junta Di-
rectiva y de la Comisión Ejecutiva,
relacionados con el Fondo de la Vi-
vienda;
III. Convocar a las sesiones de la Comi-
sión Ejecutiva y presidir las mismas
en ausencia del Director General;
IV. Presentar anualmente a la Comisión
Ejecutiva del Fondo de la Vivienda
dentro de los dos primeros meses del
año siguiente, los estados financieros
y el informe de actividades del ejerci-
cio anterior;
V. Presentar a la Comisión Ejecutiva del
Fondo de la Vivienda, a más tardar
el último día de septiembre de cada
año, los presupuestos de ingresos y
egresos, el proyecto de gastos y los
planes de labores y de financiamien-
tos para el año siguiente;
VI. Presentar a la consideración de la Co-
misión Ejecutiva del Fondo de la Vi-
vienda, un informe mensual sobre las
actividades de la propia Comisión;
VII. Presentar a la Comisión Ejecutiva del
Fondo de la Vivienda para su consi-
deración y en su caso aprobación, los
programas de crédito a ser otorgados
por el Instituto;
VIII. Proponer al Director General los nom-
bramientos y remociones del personal
técnico y administrativo de la Comi-
sión, y
IX. Las demás que señalen esta Ley y sus
disposiciones reglamentarias.
Artículo 176. Al momento en que el Trabajador
reciba crédito para vivienda, el saldo de la Sub-
cuenta del Fondo de la Vivienda de su Cuenta
Individual se aplicará como pago inicial de al-
guno de los conceptos a que se refiere la frac-
ción I del artículo 169 de esta Ley.
Durante la vigencia del crédito concedido al
Trabajador, las Aportaciones a que se refiere
esta Sección a su favor se aplicarán a reducir el
saldo insoluto a cargo del propio Trabajador.
El Trabajador que obtenga un crédito de al-
guna entidad financiera para aplicarlo al pago
de la construcción o adquisición de su habitación,
podrá utilizar como pago inicial para la cons-
trucción o adquisición, el saldo de su Subcuenta
del Fondo de la Vivienda. Asimismo, las Apor-
taciones que se efectúen a la Subcuenta citada
con posterioridad al otorgamiento del crédito se
aplicarán a cubrir el saldo insoluto.
El Fondo de la Vivienda podrá otorgar crédi-
tos a los Trabajadores en cofinanciamiento con
entidades financieras o con el Instituto del Fondo
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores,
en cuyo caso, el Trabajador también podrá utili-
zar los recursos de la Subcuenta del Fondo de la
Vivienda como pago inicial. Las Aportaciones
que se efectúen a la Subcuenta citada con pos-
terioridad al otorgamiento del crédito se aplica-
rán a cubrir el saldo insoluto del crédito que
haya otorgado el Fondo de la Vivienda.
En el supuesto de cofinanciamiento a que se
refiere el párrafo inmediato anterior, el Fondo
de la Vivienda deberá otorgar crédito al Traba-
jador cuando el crédito que reciba de la entidad
financiera de que se trate, se otorgue en base
a fondos de ahorro establecidos en planes de
previsión social que reúnan los requisitos de dedu-
cibilidad que se establezcan en las disposicio-
nes fiscales correspondientes.
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
En el caso de que el Trabajador obtenga
crédito de alguna entidad financiera en térmi-
nos de lo dispuesto en el párrafo inmediato
anterior o de que el Trabajador obtenga crédito
del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda
para los Trabajadores, y el Fondo de la Vivien-
da no pueda otorgar crédito, el Trabajador tendrá
derecho a que durante la vigencia de dicho
crédito, las subsecuentes Aportaciones a su fa-
vor se apliquen a reducir el saldo insoluto a
cargo del propio Trabajador y a favor de la en-
tidad financiera de que se trate o del Instituto
del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores.
Previo convenio con la entidad financiera
participante o el Instituto del Fondo Nacional de
la Vivienda para los Trabajadores, el Fondo de la
Vivienda podrá incluir en el porcentaje de Des-
cuento que la Dependencia o Entidad efectúe al
sueldo del Trabajador acreditado, el importe
que corresponda a los créditos otorgados en los
términos del presente artículo.
Artículo 177. Las Aportaciones al Fondo de la
Vivienda previstas en esta Ley, se deberán regis-
trar en la Subcuenta del Fondo de la vivienda.
El saldo de las Subcuentas del Fondo de la
Vivienda pagará intereses en función del rema-
nente de operación del Fondo de la Vivienda.
Para tal efecto, la Comisión Ejecutiva proce-
derá al cierre de cada ejercicio, a calcular los
ingresos y egresos del Fondo de la Vivienda, de
acuerdo con los criterios aplicables y ajustándo-
se a sanas técnicas contables y a las disposicio-
nes emitidas por la Comisión Nacional Bancaria
y de Valores para determinar el remanente de
operación. Se considerará remanente de opera-
ción del Fondo de la Vivienda a las cantidades
que existan al finalizar cada ejercicio fiscal una
vez que se hayan constituido las Reservas que con
cargo al propio Fondo de la Vivienda deban cons-
tituirse, en razón de los estudios actuariales
respectivos y las disposiciones de esta Ley.
543
La Comisión Ejecutiva efectuará, a más tar-
dar el quince de diciembre de cada año, una
estimación del remanente de operación del Fon-
do de la Vivienda para el año inmediato siguiente
a aquél al que corresponda. El cincuenta por
ciento de la estimación citada se abonará como
pago provisional de intereses a las Subcuentas
del Fondo de la Vivienda, en doce exhibiciones
pagaderas el último día de cada mes. Una vez
determinado por la Comisión Ejecutiva, el re-
manente de operación del Fondo de la Vivienda
en los términos del párrafo anterior, se procede-
rá en su caso, a efectuar el pago de intereses
definitivo, lo que deberá hacerse a más tardar en
el mes de marzo de cada año.
Una vez que la Comisión Ejecutiva del Fon-
do de la Vivienda haya fijado tanto la estimación,
como determinado el remanente de operación a
que se refiere este artículo, deberá publicarlos
en periódicos de amplia circulación en el país a
más tardar el quinto día hábil siguiente al de
la fijación de la estimación, así como al de la
determinación del remanente citado.
La Comisión Ejecutiva deberá observar en
todo momento una política financiera y de crédi-
tos, dirigida a lograr que los ahorros individuales
de los Trabajadores, conserven permanentemen-
te por lo menos, su valor real de conformidad
con la fórmula que al efecto determine.
Artículo 178. El Trabajador tendrá el derecho
de elegir la vivienda nueva o usada, a la que se
aplique el importe del crédito que reciba con
cargo al Fondo de la Vivienda.
Artículo 179. Los créditos a que se refiere esta
Sección se otorgarán y adjudicarán tomando en
cuenta, entre otros factores, la oferta y demanda
regional de vivienda, el número de miembros de
la familia de los Trabajadores, los saldos de la
Subcuenta del Fondo de la Vivienda del Traba-
jador de que se trate y el tiempo durante el cual
se han efectuado Aportaciones a la misma, si el
544 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
Trabajador es propietario o no de su vivienda,
así como su sueldo o el ingreso conyugal si hay
acuerdo de los interesados.
La Junta Directiva expedirá las reglas opera-
tivas conforme a las cuales se otorgarán los
créditos a que se refiere el párrafo anterior.
Los Trabajadores podrán recibir crédito del
Fondo de la Vivienda por una sola vez.
Artículo 180. La Junta Directiva del Instituto,
mediante disposiciones de carácter general que
al efecto expida, determinará:
I. Los montos máximos de los créditos
que otorgue el Fondo de la Vivienda,
en función de, entre otros factores,
la capacidad de pago de los Trabaja-
dores, y
II. Los métodos para la asignación alea-
toria en grupos de Trabajadores que
reúnan iguales condiciones de elegibi-
lidad, con objeto de dar transparencia,
equidad y suficiencia, al otorgamiento
de créditos.
Artículo 181. Los créditos que se otorguen con
cargo al Fondo de la Vivienda deberán darse por
vencidos anticipadamente si los deudores, sin el
consentimiento del Instituto, enajenan las vi-
viendas, gravan los inmuebles que garanticen el
pago de los créditos concedidos o incurren en
las causas de rescisión consignadas en los con-
tratos respectivos.
Artículo 182. Los créditos que se otorguen es-
tarán cubiertos por un seguro para los casos de
invalidez, incapacidad total permanente o de muer-
te, que libere al Trabajador o Pensionado o a sus
respectivos beneficiarios, de las obligaciones deri-
vadas de los mismos. El costo de este seguro que-
dará a cargo del Fondo de la Vivienda.
Los Trabajadores o Pensionados podrán ma-
nifestar expresamente y por escrito su voluntad
ante el Instituto a través del Fondo de la Vivien-
da en el acto del otorgamiento del crédito o
posteriormente, para que en caso de muerte, la
adjudicación del inmueble se haga a quien ha-
yan designado como beneficiarios. Para que
proceda el cambio de beneficiario, el Trabaja-
dor o Pensionado deberá solicitarlo igualmente
por escrito acompañado de dos testigos ante el
Fondo de la Vivienda; una vez presentada dicha
solicitud, éste deberá comunicar al Trabajador o
Pensionado su consentimiento y el registro de
los nuevos beneficiarios en un plazo no mayor
de cuarenta y cinco días calendario. En caso de
controversia el Instituto procederá exclusiva-
mente a la liberación referida y se abstendrá de
adjudicar el inmueble.
A falta de beneficiario designado, la adjudi-
cación del inmueble deberá hacerse conforme al
orden de prelación que establece la sección de
Pensión por causa de muerte del seguro de inva-
lidez y vida.
El Fondo de la Vivienda solicitará al Registro
Público de la Propiedad correspondiente, efec-
tuar la inscripción de los inmuebles en favor de
los beneficiarios, cancelando en consecuencia la
que existiere a nombre del Trabajador o Pensio-
nado con los gravámenes o limitaciones de do-
minio que hubieren.
Artículo 183. Cuando un Trabajador deje de
prestar sus servicios a las Dependencias o Enti-
dades sujetas al régimen de beneficios que
otorga esta Ley y hubiere recibido un préstamo
a cargo del Fondo de la Vivienda, se le otorgará
una prórroga sin causa de intereses en los pagos
de amortización que tenga que hacer por con-
cepto de capital e intereses. La prórroga tendrá
un plazo máximo de doce meses y terminará anti-
cipadamente cuando el Trabajador vuelva a
prestar servicios a alguna de las Dependencias
o Entidades o ingrese a laborar bajo un régimen
con el que el Instituto tenga celebrado convenio
de incorporación.
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
Para los efectos del párrafo anterior, también
se entenderá que un Trabajador ha dejado de
prestar servicios cuando transcurra un periodo
mínimo de doce meses sin laborar en ninguna
de las Dependencias o Entidades por suspen-
sión temporal de los efectos del nombramiento
o cese, a menos que exista litigio pendiente so-
bre la subsistencia de su designación o nombra-
miento.
Las Dependencias y Entidades a que se refie-
re esta Ley seguirán haciendo los depósitos para
el Fondo de la Vivienda, sobre los sueldos de
los Trabajadores que disfruten licencia por en-
fermedad en los términos del artículo 111 de la
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado, reglamentaria del Apartado B del ar-
tículo 123 Constitucional y 37 de la presente
Ley, así como de los que sufran suspensión
temporal de los efectos de su nombramiento
conforme a las fracciones I y II del artículo 45
de la citada Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado, debiendo suspenderse di-
cho depósito a partir de la fecha en que cese la
relación de trabajo.
La existencia del supuesto a que se refiere este
artículo deberá comprobarse ante el Instituto.
Artículo 184. En los casos de Trabajadores que
a la fecha de pensionarse presenten saldo inso-
luto en su crédito de vivienda se descontarán de
su Pensión los subsecuentes pagos al Fondo
de la Vivienda.
Artículo 185. El saldo de los créditos otorgados
a los Trabajadores a que se refiere la fracción I
del artículo 169 de esta Ley se revisará cada vez
que se modifiquen los Salarios Mínimos, incre-
mentándose en la misma proporción en que
aumente el Salario Mínimo.
Asimismo, los créditos citados devengarán
intereses sobre el saldo ajustado de los mismos
a la tasa que determine la Junta Directiva. Dicha
tasa no será menor del cuatro por ciento anual
sobre saldos insolutos.
545
Las cantidades que se descuenten a los Traba-
jadores con motivo de los créditos a que alude el
presente artículo, no podrán exceder del treinta
por ciento de su Sueldo Básico, sin perjuicio de
lo previsto en el artículo 20 de esta Ley.
Los créditos se otorgarán a un plazo no ma-
yor de treinta años.
Artículo 186. Todos los inmuebles adquiridos o
construidos por los Trabajadores para su propia
habitación con los recursos del Fondo de la Vi-
vienda, quedarán exentos a partir de la fecha de
su adquisición o construcción de todos los im-
puestos federales por el doble del crédito y
hasta por la suma de diez veces el Salario Míni-
mo elevado al año, durante el término que el
crédito permanezca insoluto.
Gozarán también de exención los convenios,
contratos o actos en los que se hagan constar
las correspondientes operaciones, los cuales
tendrán el carácter de escritura pública para
todos los efectos legales y se inscribirán en el
Registro Público de la Propiedad respectivo,
incluyendo la constitución del régimen de pro-
piedad en condominio que haga constar el Ins-
tituto en relación con los conjuntos que financie
o adquiera, sin menoscabo de que el Trabajador
pueda acudir ante Notario Público de su elec-
ción en las operaciones en que sea parte. Los
gastos que se causen por los referidos concep-
tos serán cubiertos por mitad entre el Instituto
y los Trabajadores; para tal efecto la Junta Di-
rectiva tomando como base el arancel que estable-
ce los honorarios de los notarios, determinará
el porcentaje de reducción de los mismos, sin
que dicha reducción pueda ser inferior al cin-
cuenta por ciento. Las exenciones quedarán
insubsistentes si los inmuebles fueran enajena-
dos por los Trabajadores o destinados a otros
fines.
El Instituto gestionará los convenios corres-
pondientes con los gobiernos de las Entidades
Federativas y municipios, para que los Trabaja-
dores protegidos por esta Ley gocen de las
546 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
exenciones de impuestos que correspondan a la
propiedad raíz, en los términos de este artículo.
Artículo 187. El Instituto no podrá intervenir
en la administración, operación o mantenimien-
to de conjuntos habitacionales, ni sufragar los
gastos correspondientes a estos conceptos.
Artículo 188. Las Aportaciones al Fondo de la
Vivienda, así como los intereses de las Sub-
cuentas del Fondo de la Vivienda, estarán exen-
tos de toda clase de impuestos.
Artículo 189. Las Aportaciones al Fondo de la
Vivienda, así como los Descuentos para cubrir
los créditos que otorgue el Instituto, que reci-
ban las entidades receptoras conforme a esta
Ley, deberán ser transferidas a la cuenta que el
Banco de México le lleve al Instituto por lo que
respecta al Fondo de la Vivienda, en los térmi-
nos y conforme a los procedimientos que se
establezcan en el Reglamento de la Ley de los
Sistemas de Ahorro para el Retiro. Dichos re-
cursos deberán invertirse, en tanto se aplican a
los créditos a favor de los Trabajadores a que se
refiere esta Sección, en valores a cargo del Go-
bierno Federal, a través del Banco de México e
Instrumentos de la Banca de Desarrollo.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público
podrá autorizar que los recursos del Fondo de la
Vivienda se inviertan en valores diversos a los
señalados, siempre que sean de alta calidad
crediticia, o se bursatilice la cartera del Fondo
de la Vivienda.
Sin perjuicio de lo anterior, el Instituto, con
cargo a dicha cuenta, podrá mantener en efecti-
vo o en depósitos bancarios a la vista las can-
tidades estrictamente necesarias para la
realización de sus operaciones diarias con res-
pecto al Fondo de la Vivienda.
Artículo 190. El gobierno federal, por conducto
de las Secretarías de Hacienda y Crédito Públi-
co y de la Función Pública, ejercerán el control
y evaluación de la inversión de los recursos del
Fondo de la Vivienda, vigilando que los mismos
sean aplicados de acuerdo con lo que establece
la presente ley.
La Comisión Nacional Bancaria y de Valores
estará facultada para supervisar las operaciones
y la contabilidad del Fondo de la Vivienda, con-
tando para ello con las mismas facultades de
dicha comisión respecto de las instituciones
de banca de desarrollo, incluida la de establecer
reglas prudenciales a las que deberá sujetarse el
Fondo de la Vivienda.
Artículo 191. Son obligaciones de las Depen-
dencias y Entidades:
I. Inscribir a sus Trabajadores y benefi-
ciarios en el Fondo de la Vivienda, y
II. Efectuar las Aportaciones al Fondo de
la Vivienda y hacer los Descuentos a
sus Trabajadores en su salario.
El pago de las Aportaciones y Des-
cuentos señaladas en la fracción II de
este artículo, será por bimestres ven-
cidos, a más tardar el día diecisiete de
los meses de enero, marzo, mayo, julio,
septiembre y noviembre de cada año
conjuntamente con las Cuotas y Apor-
taciones al seguro de retiro, cesantía
en edad avanzada y vejez.
Los servidores públicos de las Dependencias
o Entidades responsables de enterar las Aporta-
ciones y Descuentos, en caso de incumplimiento,
serán sancionados en los términos de lo dis-
puesto en el Título Sexto de la presente Ley.
Artículo 192. Los recursos de la Subcuenta del
Fondo de la Vivienda que no hubiesen sido
aplicados para otorgar créditos a favor de los
Trabajadores de acuerdo a lo dispuesto en esta
Sección, serán transferidos al PENSIONISSS-
TE, las Administradoras o Aseguradoras para la
contratación de la Pensión correspondiente o su
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
entrega en una sola exhibición, según proceda,
en los términos de lo dispuesto por esta Ley.
A efecto de lo anterior, el Instituto deberá
transferir los recursos de la Subcuenta del Fondo
de la Vivienda al PENSIONISSSTE, las Adminis-
tradoras o Aseguradoras a más tardar el segundo
día hábil siguiente a que le sean requeridos.
Sección III
Régimen Financiero
Artículo 193. Las prestaciones relativas a prés-
tamos personales se financiarán con el Fondo
constituido al efecto en el Instituto.
Artículo 194. El Fondo de la Vivienda se cons-
tituirá con una Aportación del cinco por ciento
del Sueldo Básico.
Capítulo X
De los servicios sociales y culturales
Sección I
Servicios sociales
Artículo 195. El Instituto atenderá de acuerdo
con esta Ley, a las necesidades básicas del Tra-
bajador y su familia a través de la prestación de
servicios que contribuyan al apoyo asistencial, a
la protección del poder adquisitivo de sus sala-
rios, con orientación hacia patrones racionales y
sanos de consumo.
Artículo 196. Para los efectos del artículo ante-
rior, el Instituto, de acuerdo con las posibilida-
des financieras del Fondo de servicios sociales
y culturales, proporcionará a precios módicos
los servicios sociales siguientes:
I. Programas y servicios de apoyo para
la adquisición de productos básicos y
de consumo para el hogar;
II. Servicios turísticos;
547
III. Servicios funerarios;
IV. Servicios de atención para el bienes-
tar y desarrollo infantil, y
V. Los demás que acuerde la Junta Di-
rectiva, siempre que no se afecte la
viabilidad financiera en el corto, me-
diano o largo plazo.
Sección II
Servicios culturales
Artículo 197. El Instituto proporcionará servi-
cios culturales, mediante programas culturales,
recreativos y deportivos que tiendan a cuidar y
fortalecer la salud mental e integración familiar
y social del Trabajador, y su desarrollo futuro,
contando con la cooperación y el apoyo de los
Trabajadores.
Artículo 198. Para los fines antes enunciados,
el Instituto, de acuerdo con las posibilidades
financieras del Fondo de servicios sociales y
culturales, ofrecerá los siguientes servicios:
I. Programas culturales;
II. Programas educativos y de capaci-
tación;
III. De atención a jubilados, Pensionados
y discapacitados;
IV. Programas de fomento deportivo, y
V. Los demás que acuerde la Junta Di-
rectiva, siempre que no se afecte la
viabilidad financiera en el corto, me-
diano o largo plazo.
Sección III
Régimen Financiero
Artículo 199. Los servicios sociales y cultura-
les se financiarán en la forma siguiente:
I. A los Trabajadores les corresponde
una Cuota de cero punto cinco por
ciento del Sueldo Básico, y
548 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
II. A las Dependencias y Entidades les
corresponde una Aportación de cero
punto cinco por ciento del Sueldo
Básico.
En adición a lo anterior, para los servicios de
atención para el bienestar y desarrollo infantil,
las Dependencias y Entidades cubrirán el cin-
cuenta por ciento del costo unitario por cada
uno de los hijos de sus Trabajadores que hagan uso
del servicio en las estancias de bienestar in-
fantil del Instituto. Dicho costo será determina-
do anualmente por la Junta Directiva.
Título tercero
Del régimen voluntario
Capítulo I
Continuación voluntaria
en el régimen obligatorio
Artículo 200. El Trabajador que deje de prestar
sus servicios en alguna Dependencia o Entidad
y no tenga la calidad de Pensionado, podrá soli-
citar la continuación voluntaria en todos o algu-
no de los seguros del régimen obligatorio, con
excepción del seguro de riesgos del trabajo y, al
efecto, cubrirá íntegramente las Cuotas y Apor-
taciones que correspondan conforme a lo dis-
puesto por el régimen financiero de los seguros
en que desee continuar voluntariamente. Las
Cuotas y Aportaciones se ajustarán anualmente
de acuerdo con los cambios relativos que sufra
el Sueldo Básico en la categoría que tenía el
interesado en el puesto que hubiere ocupado en
su último empleo.
Para el caso del seguro de salud se requerirá
que el Trabajador acredite haber laborado, cuan-
do menos, cinco años en alguna Dependencia o
Entidad incorporada al Instituto.
El pago de las Cuotas y Aportaciones se hará
por bimestre o anualidades anticipados.
Artículo 201. La continuación voluntaria debe-
rá solicitarse por escrito al Instituto dentro de los
sesenta días siguientes al de la baja del empleo.
Artículo 202. La continuación voluntaria ter-
minará por:
I. Declaración expresa del interesado;
II. Dejar de pagar las Cuotas y Aporta-
ciones en los plazos a que se refiere el
artículo 200 de esta Ley, y
III. Ingresar nuevamente al régimen obli-
gatorio de esta Ley.
Artículo 203. El registro de Familiares Derecho-
habientes y las demás reglas de los seguros
contratados se ajustarán a las disposiciones apli-
cables previstas en esta Ley.
Capítulo II
Incorporación voluntaria
al régimen obligatorio
Artículo 204. El Instituto podrá celebrar conve-
nios con los gobiernos de las Entidades Federa-
tivas o de los municipios y sus Dependencias y
Entidades, a fin de que sus Trabajadores y Fa-
miliares Derechohabientes reciban los seguros,
prestaciones y servicios del régimen obligatorio
de esta Ley. La incorporación deberá ser total y,
en ningún caso, el Instituto podrá otorgar segu-
ros, prestaciones o servicios que no estén pre-
vistos en el convenio correspondiente.
Las disposiciones a que deben sujetarse las
Dependencias y Entidades previstas en la pre-
sente Ley también serán aplicables a las respec-
tivas Dependencias y Entidades de las Entidades
Federativas y municipios, en lo que sea condu-
cente y en términos de los convenios referidos en
el párrafo anterior que, al efecto, se celebren.
Para la celebración de estos convenios de incor-
poración, las Dependencias y Entidades de carác-
ter local antes mencionadas, deberán garantizar
incondicionalmente el pago de las Cuotas y
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
Aportaciones y la suficiencia presupuestal
necesaria y autorizar al Instituto a celebrar en
cualquier momento las auditorías que sean ne-
cesarias para verificar dicha suficiencia presu-
puestal.
Asimismo, los convenios a que se refiere
este artículo deberán sujetarse al texto que
apruebe la Junta Directiva del Instituto, el cual
deberá contener el otorgamiento de la garantía
incondicional de pago de las Cuotas y Aporta-
ciones correspondientes, previéndose, en su
caso, la afectación de sus participaciones y
transferencias federales, en términos de las dis-
posiciones federales y locales aplicables, para
cubrir el adeudo, así como la forma en que se
realizará la liquidación de los derechos de los
Trabajadores a la terminación del convenio.
En caso de que las participaciones federales
afectadas no fueren suficientes para cubrir el
adeudo, el Instituto deberá requerir a las Entida-
des Federativas y municipios morosos y ejercer
las vías legales procedentes para hacer efecti-
vos los adeudos. En este caso, el Instituto hará
públicos los adeudos en el periódico de mayor
circulación en la localidad y en un periódico de
circulación nacional.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
en el ámbito de sus atribuciones, llevará a cabo,
cuando así proceda, la afectación de las partici-
paciones y transferencias federales en el supuesto
a que se refiere el presente artículo. A efecto
de lo anterior, los convenios de incorporación de-
berán contar con la previa opinión de dicha
Secretaría.
Artículo 205. Los convenios de incorporación
deberán prever que los seguros, servicios y
prestaciones que se proporcionen a los Trabaja-
dores incorporados al Instituto por virtud del
convenio sean iguales a los que se brindan a los
Trabajadores incorporados en términos de lo
previsto en el artículo 1o. de esta Ley.
A tal efecto, a los Trabajadores incorporados
les será aplicable el Sueldo Básico calculándose
549
sus años de cotización a partir de la celebración
del convenio, salvo en el caso previsto en el
párrafo siguiente.
En los convenios de incorporación que inclu-
yan reconocimiento de antigüedad deberán pa-
garse o garantizarse previamente las Reservas
que resulten de los estudios actuariales para el
puntual cumplimiento de los seguros, prestacio-
nes y servicios que señala esta Ley y realizarse
las Aportaciones necesarias a las Cuentas Indi-
viduales de los Trabajadores incorporados para
que su saldo sea equivalente a la antigüedad que
se les pretenda reconocer.
Igualmente, en los casos de sustitución de
régimen de seguridad social, las Reservas cons-
tituidas deberán transferirse en favor del Instituto
en la forma y términos en que se convenga.
Los gobiernos de las Entidades Federativas,
los municipios, sus Dependencias y Entidades, así
como sus Trabajadores que se incorporen vo-
luntariamente al régimen de esta Ley, cubrirán
las Cuotas y Aportaciones para los seguros,
prestaciones y servicios que resulten de los es-
tudios actuariales correspondientes que para cada
caso realice el Instituto, que en ningún caso
podrán ser menores a las que se prevén en esta
Ley para los respectivos seguros.
En los convenios de incorporación se deberá
garantizar que las Dependencias y Entidades
incorporadas cuenten con la infraestructura tec-
nológica necesaria para la administración y el
intercambio automatizado de la información
que le requiera el Instituto.
El incumplimiento a lo dispuesto en el presente
artículo será causa de responsabilidad en los tér-
minos de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos.
Capítulo III
Disposiciones especiales
Artículo 206. El Instituto se reserva el derecho
de contratar los seguros, prestaciones y servicios a
550 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
que se refiere el presente Título, así como de
dar por terminada la vigencia de los mismos
anticipadamente, en caso de que existan causas o
motivos suficientes a juicio del Instituto que
pongan en peligro la adecuada y eficiente pres-
tación de los servicios, el equilibrio financiero
del propio Instituto o la preservación de los se-
guros, prestaciones y servicios del régimen
obligatorio.
Igual disposición se observará en lo relativo
a las incorporaciones señaladas en las fraccio-
nes VII y VIII, del artículo 1o. de esta Ley.
Para la terminación anticipada de algún con-
venio de incorporación voluntaria o respecto
del régimen de continuación voluntaria de al-
gún Trabajador, bastará una resolución de la
Junta Directiva y la notificación de dicha reso-
lución a la Dependencia o Entidad, o en su caso,
a los interesados de que se trate, con un plazo
mínimo de ciento ochenta días anteriores a la
terminación.
Título cuarto
De las funciones y organización
del Instituto
Capítulo I
Funciones
Artículo 207. El Instituto tendrá personalidad
jurídica para celebrar toda clase de actos y
contratos, así como para defender sus derechos
ante los tribunales o fuera de ellos, y para ejer-
citar las acciones judiciales o gestiones extra-
judiciales que le competen. Para desistirse de
las acciones intentadas o de los recursos inter-
puestos, así como para dejar de interponer los
que las leyes le concedan, cuando se trate de
asuntos que afecten al erario federal, se debe-
rán afectar los gastos de administración del
Instituto por la cantidad correspondiente según
conste en acuerdo expreso de la Junta Directi-
va del Instituto.
Artículo 208. El Instituto tendrá las siguientes
funciones:
I. Cumplir con los programas aproba-
dos para otorgar los seguros, presta-
ciones y servicios a su cargo;
II. Emitir las resoluciones que reconoz-
can el derecho a las Pensiones;
III. Determinar, vigilar, recaudar y cobrar
el importe de las Cuotas y Aportacio-
nes, así como los demás recursos del
Instituto, por lo que se refiere al seguro
de retiro, cesantía en edad avanzada y
vejez, el entero de las Cuotas y Apor-
taciones correspondientes, se realiza-
rá mediante los sistemas o programas
informáticos que determine la Comi-
sión Nacional del Sistema de Ahorro
para el Retiro;
IV. Invertir los Fondos de las Reservas de
acuerdo con las disposiciones de esta
Ley;
V. Adquirir o enajenar los bienes mue-
bles e inmuebles necesarios para la
realización de sus fines;
VI. Establecer la estructura y funciona-
miento de sus unidades administrativas
conforme a su presupuesto aprobado
y el estatuto orgánico que al efecto
emita la Junta Directiva;
VII. Administrar los seguros, prestaciones
y servicios previstos en esta Ley;
VIII. Difundir conocimientos y prácticas
de previsión social;
IX. Expedir los reglamentos para la debida
prestación de los servicios y de orga-
nización interna;
X. Realizar toda clase de actos jurídicos
y celebrar los contratos que requieran
los seguros, prestaciones y servicios
previstos en esta Ley, y
XI. Las demás funciones que le confieran
esta Ley y sus reglamentos.
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
El financiamiento de los gastos generales de
administración del Instituto que no estén estric-
tamente relacionados con la prestación de algún
seguro, prestación o servicio no deberá rebasar
del equivalente a la cantidad que resultaría de la
aplicación de una Aportación de uno punto cin-
co por ciento del Sueldo Básico al total de los
Trabajadores.
Capítulo II
Órganos de gobierno
Artículo 209. Los órganos de gobierno del Ins-
tituto serán:
I. La Junta Directiva;
II. El Director General;
III. La Comisión Ejecutiva del Fondo de
la Vivienda;
IV. La Comisión Ejecutiva del PENSIO-
NISSSTE, y
V. La Comisión de Vigilancia.
Artículo 210. La Junta Directiva se compondrá
de diecinueve miembros como a continuación
se indica:
I. El Director General del Instituto, el
cual presidirá la Junta Directiva;
II. El titular y dos subsecretarios de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-
blico, así como el titular de las Secre-
tarías de Salud, de Desarrollo Social,
del Trabajo y Previsión Social, de
Medio Ambiente y Recursos Natura-
les y de la Función Pública y el Director
General del IMSS, y
III. Nueve representantes de las organiza-
ciones de Trabajadores.
Por cada miembro de la Junta Di-
rectiva, se nombrará un suplente que
actuará en caso de faltas temporales
del propietario, debiendo tratarse de
551
un funcionario con el rango inmediato
inferior al del miembro propietario.
Artículo 211. Los miembros de la Junta Direc-
tiva no podrán ser al mismo tiempo servidores
públicos de confianza del Instituto, salvo el
Director General.
Artículo 212. Los miembros de la Junta Direc-
tiva durarán en sus cargos por todo el tiempo
que subsista su designación. Sus nombramientos
podrán ser revocados libremente por quienes
los hayan designado.
Artículo 213. Para ser miembro de la Junta
Directiva se requiere:
I. Ser ciudadano mexicano y estar en
pleno goce y ejercicio de sus derechos
civiles y políticos, y
II. Ser de reconocida competencia y ho-
norabilidad.
Artículo 214. Corresponde a la Junta Directiva:
I. Autorizar los planes y programas que
sean presentados por la Dirección
General para las operaciones y servi-
cios del Instituto;
II. Examinar para su aprobación y modi-
ficación, el programa institucional y
los programas operativos anuales de
acuerdo con lo establecido en la Ley
de Planeación, así como los estados
financieros del Instituto;
III. Examinar y aprobar anualmente el
presupuesto de gastos de administra-
ción, operación y vigilancia del Insti-
tuto;
IV. Aprobar las políticas de inversión del
Instituto, a propuesta del Comité de In-
versiones, excepto tratándose del se-
guro de retiro, cesantía en edad
avanzada y vejez, y el programa anual
552 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
de Reservas actuariales y financieras
que deban constituirse para asegurar
el otorgamiento de los seguros, pres-
taciones y servicios que determina
esta Ley, así como el cumplimiento
de sus fines;
V. Conocer y aprobar en su caso, en el
primer bimestre del año, el informe
del estado que guarde la administra-
ción del Instituto;
VI. Aprobar el estatuto orgánico y los re-
glamentos necesarios para la opera-
ción del Instituto propuestos por el
Director General;
VII. Establecer o suprimir delegaciones del
Instituto en las Entidades Federativas;
VIII. Autorizar al Director General a cele-
brar convenios con los gobiernos de
las Entidades Federativas o de los
municipios o sus Dependencias o En-
tidades, a fin de que sus Trabajadores
y Familiares Derechohabientes apro-
vechen los seguros, prestaciones y
servicios que comprende el régimen
de esta Ley;
IX. Dictar los acuerdos y resoluciones a
que se refiere el artículo 219 de esta
Ley;
X. Dictar los acuerdos que resulten nece-
sarios para otorgar los beneficios pre-
vistos en los seguros, prestaciones y
servicios establecidos en esta Ley;
XI. Constituir a propuesta del Director
General, un Consejo Asesor Científi-
co y Médico;
XII. Nombrar y remover al personal de
confianza del primer nivel del Institu-
to, a propuesta del Director General,
sin perjuicio de las facultades que al
efecto le delegue;
XIII. Conferir poderes generales o especiales,
de acuerdo con el Director General;
XIV. Otorgar premios, estímulos y recom-
pensas a los servidores públicos del
Instituto, de conformidad con lo que
establece la ley de la materia;
XV. Proponer al Ejecutivo Federal los
proyectos de reformas a esta Ley;
XVI. En relación con el Fondo de la Vi-
vienda:
a) Examinar y, en su caso, aprobar el
presupuesto de ingresos y egresos,
así como los programas de labores
y de financiamiento del Fondo de
la Vivienda para el siguiente año;
b) Examinar y, en su caso, aprobar,
en el primer bimestre del año, el
informe de actividades de la Co-
misión Ejecutiva del Fondo de la
Vivienda y, dentro de los cuatro
primeros meses del año, los esta-
dos financieros que resulten de la
operación en el último ejercicio;
c) Establecer las reglas para el otor-
gamiento de créditos;
d) Examinar y, en su caso, aprobar
anualmente el presupuesto de gas-
tos de administración, operación y
vigilancia del Fondo de la Vivienda,
los que no deberán exceder del cero
punto setenta y cinco por ciento de
los recursos totales que maneje;
e) Aprobar los programas de inver-
sión y de Reservas que deben
constituirse para asegurar la ope-
ración del Fondo de la Vivienda y
el cumplimiento de los demás fi-
nes y obligaciones del mismo;
f) Vigilar que los créditos y los fi-
nanciamientos que se otorguen se
destinen a los fines para los que
fueron programados, y
g) Las demás funciones necesarias
para el cumplimiento de los fines
del Fondo de la Vivienda;
XVII. En relación con el PENSIONISSSTE:
a) Examinar y, en su caso, aprobar
el presupuesto de ingresos y egre-
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
sos, así como los programas de
labores y de inversión del Fondo
Nacional de Pensiones de los Tra-
bajadores al Servicio del Estado;
b) Examinar y, en su caso, aprobar
en el primer bimestre del año, el
informe de actividades de la
Comisión Ejecutiva del PEN-
SIONISSSTE y, dentro de los
cuatro primeros meses del año,
los estados financieros que re-
sulten de la operación en el últi-
mo ejercicio;
c) Examinar y, en su caso, aprobar a
propuesta de la Comisión Ejecuti-
va del PENSIONISSSTE, la estra-
tegia de inversión de los recursos;
d) Examinar y, en su caso, aprobar
anualmente el presupuesto de
gastos de administración, opera-
ción y vigilancia del PENSIO-
NISSSTE;
e) Examinar y, en su caso, aprobar a
propuesta de la Comisión Ejecuti-
va del PENSIONISSSTE, el pro-
grama de Reservas que deben
constituirse para asegurar la ope-
ración del PENSIONISSSTE y el
cumplimiento de los demás fines
y obligaciones del mismo;
f) Autorizar la constitución de so-
ciedades de inversión especializa-
das de fondos para el retiro, y
g) Las demás funciones necesarias
para el cumplimiento de los fines
del PENSIONISSSTE;
XVIII. Aprobar mecanismos de contribución
solidaria entre el Instituto y sus Dere-
chohabientes;
XIX. Presentar al Ejecutivo Federal, por
conducto de la Secretaría de Hacien-
da y Crédito Público, y al Congreso de
la Unión, a más tardar el 30 de junio
de cada año, un informe dictaminado
553
por auditor externo, que incluya, al
menos, los siguientes elementos:
a) La situación financiera de cada
uno de los seguros ofrecidos por
el Instituto, y actuarial de sus re-
servas, aportando elementos de
juicio para evaluar si las primas
correspondientes son suficientes
para cubrir los gastos actuales y
futuros de los beneficios deriva-
dos de cada seguro;
b) Los posibles riesgos, contingencias
y pasivos que se están tomando en
cada seguro y la capacidad finan-
ciera del Instituto para responder a
ellos en función de sus ingresos y
las reservas disponibles;
c) Estimaciones sobre las posibles
modificaciones a las Cuotas y
Aportaciones de cada seguro, en
su caso, que se puedan prever,
para mantener la viabilidad finan-
ciera del Instituto, y de las fechas
estimadas en que dichas modifica-
ciones puedan ser requeridas, y
d) La situación de sus pasivos labo-
rales totales y de cualquier otra
índole que comprometan su gasto
por más de un ejercicio fiscal.
Para los propósitos anteriores la
Junta Directiva informará sobre las ten-
dencias demográficas de sus Derecho-
habientes, incluyendo modificaciones
en la esperanza de vida; tendencias en
la transición epidemiológica, y cam-
bios en la composición de género de
la fuerza laboral, entre otros factores.
La estimación de riesgos, a su vez,
considerará factores derivados del ci-
clo económico, de la evolución del
costo de los tratamientos y medica-
mentos, los costos laborales, de la si-
tuación macroeconómica, así como
cualquier otro factor que afecte la
554 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
capacidad del Instituto para cumplir con
sus compromisos. En todos los casos,
la estimación sobre riesgos y pasivos
laborales y de cualquier otro tipo, se
formulará con estricto apego a los
principios de contabilidad general-
mente aceptados por la profesión con-
table organizada en México.
El informe, asimismo, deberá con-
tener información sobre el estado que
guardan las instalaciones y equipos
del Instituto, particularmente los dedi-
cados a la atención médica, para po-
der atender de forma satisfactoria a
sus derechohabientes, y
XX. En general, realizar todos aquellos
actos y operaciones autorizados por
esta Ley y los que fuesen necesarios
para la mejor administración y go-
bierno del Instituto.
Artículo 215. La Junta Directiva sesionará una
vez cada tres meses, pudiendo además celebrar
las sesiones extraordinarias que se requieran.
Para la validez de las sesiones de la Junta
Directiva se requerirá la asistencia de por lo
menos diez de sus miembros, cinco de los cua-
les deberán ser representantes del Estado.
Artículo 216. La Junta Directiva será auxilia-
da por un Secretario, por el Comité de Inver-
siones y por los demás comités técnicos de
apoyo que apruebe la propia Junta, cuyas fun-
ciones serán determinadas por la normatividad
correspondiente.
Artículo 217. Los acuerdos de la Junta Directi-
va se tomarán por mayoría de votos de los
miembros presentes. En caso de empate, el Pre-
sidente tendrá voto de calidad.
Artículo 218. A falta del Presidente de la Junta, las
sesiones serán presididas por uno de los represen-
tantes del Estado que se elija entre los presentes.
Artículo 219. Las resoluciones de la Junta Di-
rectiva que afecten intereses particulares, podrán
recurrirse ante la misma dentro de los treinta
días siguientes.
Artículo 220. El Director General representará
legalmente al Instituto y tendrá las obligaciones
y facultades siguientes:
I. Ejecutar los acuerdos de la Junta Di-
rectiva del Instituto y representar a
éste en todos los actos que requieran
su intervención;
II. Convocar a sesiones a los miembros
de la Junta Directiva;
III. Someter a aprobación de la Junta Di-
rectiva:
a) El programa institucional;
b) El programa de administración y
constitución de Reservas;
c) El programa operativo anual de
acuerdo con lo establecido en la
Ley de Planeación;
d) El programa anual de préstamos;
e) Los estados financieros del Insti-
tuto, y
f) El informe financiero y actuarial;
IV. Presentar a la Junta Directiva un in-
forme anual del estado que guarde la
administración del Instituto;
V. Someter a la Junta Directiva los pro-
yectos de estatuto orgánico y regla-
mentos previstos en esta Ley;
VI. Expedir los manuales de organiza-
ción, de procedimientos y de servicios
al público así como las disposiciones
y lineamientos normativos distintos a
los reglamentos expedidos por el Titular
del Ejecutivo Federal, necesarios para
la operación del Instituto;
VII. Proponer a la Junta Directiva el nom-
bramiento y, en su caso, la remoción
de los servidores públicos de primer
nivel del Instituto y nombrar a los
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
Trabajadores de base y de confianza
de los siguientes niveles, sin perjui-
cio de la delegación de facultades
para este efecto;
VIII. Resolver, bajo su inmediata y directa
responsabilidad, los asuntos urgentes
a reserva de informar a la Junta Direc-
tiva sobre las acciones realizadas y
los resultados obtenidos;
IX. Formular el calendario oficial de acti-
vidades del Instituto y conceder licen-
cias al personal, vigilar sus labores e
imponer las correcciones disciplinarias
procedentes conforme a las condicio-
nes generales de trabajo, sin perjuicio
de la delegación de facultades;
X. Presidir las sesiones del Comité de
Control y Auditoría;
XI. Firmar las escrituras públicas y títulos
de crédito en que el Instituto interven-
ga, representar al Instituto en toda
gestión judicial, extrajudicial y admi-
nistrativa, y llevar la firma del Instituto,
sin perjuicio de poder delegar dichas
facultades;
XII. Informar bimestralmente a la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público sobre
el incumplimiento en el pago de Cuo-
tas y Aportaciones;
XIII. Hacer pública, la información del
incumplimiento de Cuotas y Aporta-
ciones;
XIV. Ejercitar y desistirse de las acciones
legales;
XV. Formular los programas instituciona-
les de corto, mediano y largo plazo,
así como los presupuestos del Institu-
to y presentarlos para su aprobación a
la Junta Directiva;
XVI. Establecer los mecanismos de evalua-
ción de desempeño del Instituto;
XVII. Establecer las medidas que aseguren
la solidez financiera a largo plazo del
Instituto;
555
XVIII. Presidir las sesiones de la Comisión
Ejecutiva del Fondo de la Vivienda y
del PENSIONISSSTE, facultad que
podrá ser delegada en el Vocal Ejecu-
tivo respectivo;
XIX. Proponer a la Junta Directiva el nom-
bramiento de los Vocales Ejecutivos
del Fondo de la Vivienda y del PEN-
SIONISSSTE, y
XX. Las demás que le fijen las leyes o los
reglamentos y aquellas que expresa-
mente le asigne la Junta Directiva.
Artículo 221. El Director General será auxilia-
do por los servidores públicos de confianza que
al efecto señale el estatuto orgánico.
Artículo 222. La Comisión de Vigilancia se
compondrá de once miembros, con voz y voto,
como a continuación se indica:
I. Dos representantes de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público;
II. Dos representantes de la Secretaría
de la Función Pública;
III. Un representante de la Secretaría de
Salud;
IV. Un representante del Instituto, desig-
nado por el Director General que ac-
tuará como Secretario Técnico, y
V. Cinco representantes designados por
las organizaciones de Trabajadores.
La Junta Directiva cada doce meses designa-
rá de entre los miembros de la Comisión de
Vigilancia representantes del Gobierno Federal,
a quien deba presidirla. La Presidencia será ro-
tativa; en caso de inasistencia del Presidente y
su suplente, el Secretario Técnico presidirá la
sesión de trabajo.
Por cada miembro de la Comisión de Vigi-
lancia, se nombrará un suplente que actuará
en caso de faltas temporales del titular de-
biendo tratarse de un funcionario con el ran-
556 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
go inmediato inferior al del miembro
propietario.
Artículo 223. La Comisión de Vigilancia se
reunirá en sesión cuantas veces sea convocada
por su Presidente o a petición de dos de sus
miembros.
La Comisión de Vigilancia presentará un in-
forme anual a la Junta Directiva sobre el ejerci-
cio de sus atribuciones. Los integrantes de la
Comisión de Vigilancia podrán solicitar concu-
rrir a las reuniones de la Junta Directiva, para
tratar asuntos urgentes relacionados con las
atribuciones de la Comisión.
Artículo 224. La Comisión de Vigilancia tendrá
las siguientes atribuciones:
I. Vigilar el cumplimiento de las dispo-
siciones legales y reglamentarias apli-
cables al Instituto;
II. Verificar que las inversiones y los re-
cursos del Instituto se destinen a los
fines previstos en los presupuestos y
programas aprobados;
III. Disponer la práctica de auditorías en
todos los casos en que lo estime nece-
sario, pudiendo auxiliarse con las
áreas afines del propio Instituto;
IV. Proponer a la Junta Directiva o al
Director General, según sus respecti-
vas atribuciones, las medidas que
juzgue apropiadas para alcanzar ma-
yor eficacia en la administración de
los seguros, prestaciones y servicios;
V. Examinar los estados financieros y la
valuación financiera y actuarial del
Instituto, verificando la suficiencia
de las Cuotas y Aportaciones y el
cumplimiento de los programas anua-
les de constitución de Reservas;
VI. Analizar la información relativa al
entero de Cuotas y Aportaciones;
VII. Designar a los auditores externos que
auxilien a la comisión en las activida-
des que así lo requieran;
VIII. Conformar, a través de la Secretaría
Técnica, los grupos de trabajo que
estime necesarios, para el cumpli-
miento de las fracciones I, II y III del
presente artículo, y
IX. Las que le fijen el estatuto orgánico
del Instituto y las demás disposicio-
nes legales aplicables.
Artículo 225. El Ejecutivo Federal establecerá
las bases para determinar las organizaciones de
Trabajadores que deberán intervenir en la desig-
nación de los miembros de los órganos de go-
bierno del Instituto.
Capítulo III
Comité de Inversiones
Artículo 226. El Instituto deberá constituir un
Comité de Inversiones que se compondrá por
cinco miembros, de los cuales cuando menos
dos serán personas independientes con expe-
riencia mínima de cinco años en la materia. Los
otros tres miembros del Comité, serán designa-
dos respectivamente por la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, por el Banco de México y
por el propio Instituto, correspondiendo a este
último presidirlo.
Artículo 227. El Comité de Inversiones tendrá a
su cargo analizar y hacer recomendaciones res-
pecto de la inversión de los Fondos de las Reser-
vas que constituya el Instituto de conformidad
con las disposiciones de la presente Ley.
Capítulo IV
Patrimonio
Artículo 228. El patrimonio del Instituto lo
constituirán:
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
I. Sus propiedades, posesiones, dere-
chos y obligaciones;
II. Las Cuotas, Aportaciones y Cuota
Social al seguro de salud que se ente-
ren en los términos de esta Ley, a ex-
cepción de las del seguro de retiro,
cesantía en edad avanzada y vejez y
al Fondo de la Vivienda, que junto
con los intereses y rendimientos que
generen, son patrimonio de los Traba-
jadores;
III. El importe de los créditos e intereses
a favor del Instituto, con excepción de
los afectos al Fondo de la Vivienda;
IV. Los intereses, rentas, plusvalías y de-
más utilidades que se obtengan de las
inversiones que conforme a esta Ley
haga el Instituto;
V. El importe de las indemnizaciones,
pensiones caídas e intereses que pres-
criban en favor del Instituto;
VI. El producto de las sanciones pecunia-
rias derivadas de la aplicación de esta
Ley;
VII. Las donaciones, herencias y legados a
favor del Instituto;
VIII. Los bienes muebles e inmuebles que
las Dependencias o Entidades desti-
nen y entreguen para los servicios y
prestaciones que establece la presente
Ley, así como aquéllos que adquiera
el Instituto y que puedan ser destina-
dos a los mismos fines, y
IX. Cualquiera otra percepción respecto
de la cual el Instituto resulte benefi-
ciario.
Artículo 229. Los Trabajadores o Pensiona-
dos y sus Familiares Derechohabientes, no ad-
quieren derecho alguno, individual o colectivo,
sobre el patrimonio del Instituto, sino sólo a
disfrutar de los beneficios que esta Ley les con-
cede.
557
Artículo 230. Los bienes muebles e inmuebles
que pertenezcan al Instituto gozarán de las franqui-
cias, prerrogativas y privilegios que sean concedi-
dos a los fondos y bienes de la Federación.
Dichos bienes, así como los actos y contratos
que celebre el Instituto estarán exentos de toda
clase de impuestos y derechos, y aquellos en los
que intervenga en materia de vivienda no reque-
rirán de intervención notarial, sin menoscabo de
que el Trabajador pueda acudir ante notario
público de su elección en las operaciones en que
sea parte.
El Instituto se considerará de acreditada sol-
vencia y no estará obligado a constituir depósitos o
fianza legal de ninguna clase.
Artículo 231. Los remanentes, excedentes o
utilidades de operación, así como los ingresos
diversos que generen o hayan generado el Insti-
tuto, o sus órganos de operación administrativa
desconcentrada, deberán incrementar las Reser-
vas de operación para contingencias y financia-
miento en los términos que determine la Junta
Directiva.
Si llegare a ocurrir en cualquier tiempo que
los recursos del Instituto no bastaren para cum-
plir con las obligaciones a su cargo estableci-
das por la Ley, el déficit que hubiese, será
cubierto por el Gobierno Federal y los gobier-
nos o Dependencias y Entidades de las Entida-
des Federativas o municipales que coticen al
régimen de esta Ley en la proporción que a cada
uno corresponda.
En caso de que el informe financiero y
actuarial que anualmente se presente a la Jun-
ta Directiva, arroje como resultado que las
Cuotas y Aportaciones son insuficientes para
cumplir con las obligaciones de uno o varios
de los seguros y servicios a cargo del Institu-
to, el Director General deberá hacerlo del
conocimiento del Titular del Ejecutivo Fede-
ral, del Congreso de la Unión y del público en
general.
558 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
Capítulo V
Reservas e inversiones
Sección I
Generalidades
Artículo 232. El Instituto, para garantizar el
debido y oportuno cumplimiento de las obliga-
ciones que contraiga, derivadas del pago de
beneficios y la prestación de servicios y seguros
que se establecen en esta Ley, deberá constituir
y contabilizar por cada seguro y para el rubro de
servicios, la provisión y el respaldo financiero
de las Reservas que se establecen en este Capí-
tulo, en los términos que el mismo indica.
Las Reservas formarán parte del pasivo del
Instituto y sólo se podrá disponer de ellas para
cumplir los fines previstos en esta Ley y garan-
tizar su viabilidad financiera en el largo plazo.
El incumplimiento a lo dispuesto por el presente
artículo será causa de responsabilidad en los tér-
minos de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos.
Artículo 233. En caso de que se determine rea-
lizar incrementos en las Reservas financieras y
actuariales o en la Reserva general financiera
y actuarial, estos incrementos deberán registrar-
se en las provisiones de pasivo, afectarse el
gasto devengado y de flujo de efectivo y efec-
tuarse las aportaciones a las Reservas que las
respalden. Las Aportaciones para su incremento
o reconstitución deberán hacerse trimestral o
anualmente, según corresponda, y establecerse
en definitiva al cierre de cada ejercicio.
Artículo 234. El Instituto constituirá las si-
guientes Reservas:
I. Reserva de operación;
II. Reserva de operación para contingen-
cias y financiamiento;
III. Reservas financieras y actuariales, y
IV. Reservas general financiera y actuarial.
Los recursos afectos a las Reservas señala-
das quedan fuera de las disposiciones de anua-
lidad presupuestal, por lo que podrán financiar
obligaciones y contingencias más allá de un
solo ejercicio fiscal. Del manejo multianual que
haga el Instituto de estos Fondos deberá infor-
marse a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público a más tardar el día veintiocho de febre-
ro del año siguiente.
Sección II
De las Reservas de los Seguros
Artículo 235. Se establecerá una Reserva de
operación, que financie las operaciones e inver-
siones presupuestadas para cada ejercicio en
todos los seguros y servicios.
La Reserva de operación recibirá la totalidad
de los ingresos por Cuotas, Aportaciones y Cuo-
ta Social del seguro de salud, que corresponda
administrar al Instituto, así como la transferen-
cia del Gobierno Federal para cubrir las Cuotas
y Aportaciones que éste debe de enterar. Sólo se
podrá disponer de esta Reserva para hacer frente
al pago de seguros, servicios, prestaciones, gastos
administrativos y de inversión, y para la cons-
titución de las Reservas de operación para
contingencias y financiamiento, financieras y
actuariales y general financiera y actuarial.
Al cierre del ejercicio fiscal esta Reserva no
deberá registrar ningún saldo.
Artículo 236. En el caso del seguro de retiro,
cesantía en edad avanzada y vejez, del Fondo de
la Vivienda y del Fondo de préstamos personales,
se estará a lo dispuesto por los Capítulos corres-
pondientes de esta Ley.
Artículo 237. Las Reservas financieras y actua-
riales se constituirán por cada uno de los seguros,
excepto el de retiro, cesantía en edad avanzada
y vejez y la Subcuenta del Fondo de la Vivien-
da, y por cada una de las coberturas, a través de
una aportación trimestral calculada sobre los
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
ingresos de los mismos, que consideren las esti-
maciones de sustentabilidad financiera de largo
plazo contenidas en el informe financiero y ac-
tuarial que se presente anualmente a la Junta
Directiva. Cada una de esas Reservas podrá ser
dividida y manejada conforme a la naturaleza
de los riesgos que afecten a cada seguro y co-
berturas. Esta separación buscará el mejor equi-
librio entre las fuentes y características del
riesgo y los recursos necesarios para su finan-
ciamiento.
Artículo 238. La Reserva general financiera y
actuarial deberá constituirse, incrementarse o
reconstituirse a través de una aportación anual a
estimarse en el informe financiero y actuarial
que se presente anualmente a la Junta Directiva,
para enfrentar efectos catastróficos o variacio-
nes de carácter financiero de significación en
los ingresos o incrementos drásticos en los egre-
sos derivados de problemas epidemiológicos o
económicos severos y de larga duración que
provoquen insuficiencia de cualquiera de las
Reservas financieras y actuariales.
Artículo 239. El Instituto deberá constituir la
Reserva de operación para contingencias y fi-
nanciamiento a que se refiere este Capítulo sepa-
rándola en tres renglones, previsión, catastrófica
y especiales:
I. El renglón de previsión podrá ser uti-
lizado para financiar gastos de inversión
física cuando condiciones económi-
cas desfavorables dificulten el avance
planeado en los proyectos de inver-
sión física;
II. El renglón de catastrófica podrá ser
utilizado para enfrentar los gastos de
cualquier tipo para enfrentar desastres
naturales o causas de fuerza mayor
que por su naturaleza no hayan sido
aseguradas, y
559
III. El renglón de especiales podrá utili-
zarse para enfrentar casos especia-
les previstos al momento de su
constitución.
Para el uso de estos recursos debe-
rá contarse con la aprobación de la
Junta Directiva del Instituto y deberá
darse aviso a la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público antes de su aplica-
ción, la cual tendrá diez días hábiles
para suspender el uso de estos recur-
sos si a su juicio no existen las condi-
ciones requeridas.
Artículo 240. La Reserva de operación para
contingencias y financiamiento se constituirá,
incrementará o reconstituirá trimestralmente
hasta alcanzar un monto equivalente a sesenta
días naturales del ingreso total del Instituto en el
año anterior, excluyendo los recursos corres-
pondientes al seguro de retiro, cesantía en edad
avanzada y vejez y al Fondo de la Vivienda.
Además de los ingresos ordinarios por Cuotas y
Aportaciones, a la Reserva de operación para
contingencias y financiamiento podrán afectar-
se los recursos que de manera extraordinaria
obtenga el Instituto. La Junta Directiva dictará,
en su caso, el acuerdo respectivo, mismo que,
automáticamente, modificará el programa anual
de administración y constitución de Reservas.
El Instituto, previa autorización de la Junta
Directiva, podrá disponer de los recursos
afectos a la Reserva de operación para contin-
gencias y financiamiento, para sufragar la con-
tingencia hasta por un monto equivalente a
noventa días de ingreso promedio del año ante-
rior del seguro o servicio que requiera el finan-
ciamiento.
Para ejercer los recursos de la Reserva de
operación para contingencias y financiamiento,
se entenderá por contingencia en algún seguro
o servicio, algún hecho que hubiese sido imposi-
ble programar y presupuestar con oportunidad,
que presione el gasto del Instituto por única vez
560 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
dentro de un ejercicio fiscal y que, de no enfren-
tarse, ponga en riesgo el cumplimiento de las
obligaciones legales del Instituto.
Cuando se presente alguna de estas situacio-
nes, el Director General deberá hacerlo del cono-
cimiento del Titular del Ejecutivo Federal y del
Congreso de la Unión.
Los recursos destinados a financiar con-
tingencias se deberán reintegrar con los corres-
pondientes intereses, en los términos del
reglamento respectivo, en un plazo no mayor a
tres años.
Artículo 241. Las Reservas financieras y actua-
riales y la Reserva general financiera y actuarial,
se constituirán en la forma, términos y plazos
que se establezcan por la Junta Directiva, con-
forme al reglamento correspondiente, conside-
rando el informe que el Instituto le envíe.
Artículo 242. El Instituto podrá disponer de las
Reservas financieras y actuariales de cada segu-
ro y cobertura sólo para cubrir las necesidades
que correspondan a cada uno de ellos, previo
acuerdo de la Junta Directiva a propuesta del
Director General, y sólo para enfrentar caídas
en los ingresos o incrementos en los egresos
derivados de problemas económicos de dura-
ción mayor a un año, así como para enfrentar
fluctuaciones en la siniestralidad mayores a las
estimadas en el estudio actuarial que se presen-
te anualmente a la Junta Directiva o para el
pago de beneficios futuros para los que se hu-
biera efectuado la provisión correspondiente.
Sección III
Del Programa Anual de Administración
y Constitución de Reservas
Artículo 243. A propuesta del Director Gene-
ral, con base en el proyecto de presupuesto para
el siguiente ejercicio y en los estudios financie-
ros y actuariales que se presenten cada año a la
Junta Directiva, ésta deberá aprobar anualmente
en forma previa al inicio del ejercicio fiscal un
programa anual de administración y constitu-
ción de Reservas, conforme al reglamento co-
rrespondiente, el cual confirmará o adecuará en
lo conducente, una vez que se conozca el presu-
puesto de gastos definitivo del Instituto. Este
programa contendrá como mínimo los siguien-
tes elementos:
I. Un informe sobre la totalidad de los
recursos financieros en poder del Insti-
tuto, separándolos por tipo de Reser-
vas conforme a esta Ley;
II. Proyecciones de ingresos y egresos
totales en efectivo, y de la Reserva de
operación para el siguiente ejercicio
fiscal;
III. Los montos trimestrales y anuales
que se dedicarán a incrementar o re-
constituir cada una de las Reservas en
el siguiente ejercicio fiscal; proyec-
ción de las tasas de interés que ge-
nerarán dichas Reservas y montos
esperados de las mismas al final del
ejercicio, y
IV. Los recursos anuales que en forma
trimestral prevea afectar a la Reserva
de operación para el siguiente ejerci-
cio fiscal.
La Junta Directiva, a propuesta del Director
General, podrá modificar en cualquier momen-
to la asignación de recursos contenida en el
programa de administración y constitución de
Reservas, con excepción de los montos de in-
cremento de las Reservas financieras y actua-
riales y de la Reserva general financiera y
actuarial comprometidos, cuando los flujos de
ingresos y gastos a lo largo del ejercicio así lo
requieran. La propuesta del Director General
deberá describir el impacto que esa modifica-
ción tendrá en el mediano y largo plazo.
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
Sección IV
De la inversión de las reservas
y de su uso para la operación
Artículo 244. El Instituto deberá contar con una
unidad administrativa que de manera especiali-
zada, se encargará de la inversión de los recur-
sos del Instituto y los mecanismos que deberá
utilizar para ello, conforme al reglamento co-
rrespondiente, bajo criterios de prudencia, segu-
ridad, rendimiento, liquidez, diversificación de
riesgo, transparencia y respeto a las sanas prác-
ticas y usos del medio financiero nacional, pro-
curando una revelación plena de información.
Dicha unidad administrativa deberá contar
con una infraestructura profesional y operativa
que permita un proceso flexible, transparente y
eficiente.
Artículo 245. La Reserva de operación y la
Reserva de operación para contingencias y fi-
nanciamiento, deberán invertirse en valores
emitidos o garantizados por el Gobierno Federal;
o en su caso, oyendo previamente la opinión del
Comité de Inversiones, en valores de alta calidad
crediticia o en otros instrumentos financieros.
Artículo 246. Las inversiones de las Reservas
financieras y actuariales y la Reserva general
financiera y actuarial, previstas en este Capítu-
lo, sólo podrán invertirse en los valores, títulos
de crédito y otros derechos, que se determinen
por la Junta Directiva, oyendo previamente la
opinión del Comité de Inversiones, conforme al
reglamento correspondiente.
Los intereses o rendimientos que genere
cada Reserva deberán aplicarse exclusivamente
a la Reserva que les dé origen.
Sección V
De la contabilidad
Artículo 247. Los ingresos y gastos de cada
seguro, prestación y servicio, así como de las
561
Reservas, se registrarán contablemente por se-
parado. Los gastos comunes se sujetarán a las
reglas de carácter general para distribución
de costos, al catálogo de cuentas y al manual de
contabilización y del ejercicio del gasto que al
efecto autorice la Secretaría de Hacienda y Cré-
dito Público.
El catálogo de cuentas y el manual de conta-
bilización y del ejercicio del gasto deberán to-
mar como base los equivalentes que al efecto se
establezcan por las autoridades competentes
para las Entidades de la Administración Pública
Federal adecuándolos, para efecto de rendición
de cuentas, a las características y necesidades de
una institución que cumple una función social.
Título quinto
De la prescripción
Artículo 248. El derecho a la Pensión es im-
prescriptible. Las Pensiones caídas y cualquier
prestación en dinero a cargo del Instituto que no
se reclame dentro de los cinco años siguientes a
la fecha en que hubieren sido exigibles, prescri-
birán a favor del Instituto.
Artículo 249. Los créditos respecto de los cua-
les el Instituto tenga el carácter de acreedor,
cualquiera que sea su especie, prescribirán en
diez años, a partir de la fecha en que el propio
Instituto pueda, conforme a la Ley, ejercitar sus
derechos.
Artículo 250. Las obligaciones que en favor del
Instituto señala la presente Ley, prescribirán en
el plazo de diez años contados a partir de la fe-
cha en que sean exigibles. La prescripción se
interrumpirá por cualquier gestión de cobro.
Artículo 251. El derecho del Trabajador y, en
su caso, de los beneficiarios, a recibir los recur-
sos de su Cuenta Individual del seguro de retiro,
cesantía en edad avanzada y vejez en los términos
562 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
de la presente Ley, prescribe en favor del Insti-
tuto a los diez años de que sean exigibles.
Título sexto
De las responsabilidades y sanciones
Artículo 252. Los servidores públicos de las
Dependencias y Entidades, que dejen de cumplir
con alguna de las obligaciones que les impone
esta Ley, serán responsables en los términos de
las disposiciones aplicables.
Artículo 253. El Instituto tomará las medidas
pertinentes en contra de quienes indebidamente
aprovechen o hagan uso de los derechos o bene-
ficios establecidos por esta Ley, y ejercitará
ante las autoridades competentes las acciones
que correspondan, presentando las denuncias
o querellas, y realizará todos los actos y gestio-
nes que legalmente procedan, así como contra
quien cause daños o perjuicios a su patrimonio
o trate de realizar cualquiera de los actos ante-
riormente enunciados.
Artículo 254. La interpretación de los precep-
tos de esta Ley, para efectos administrativos,
corresponderá a la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público.
TRANSITORIOS
PRIMERO. La presente Ley entrará en vigor el
día siguiente al de su publicación en el Diario
Oficial de la Federación, con excepción de los
artículos 42, 75, 101, 140, 193 y 199, los cua-
les entrarán en vigor el día primero de enero de
dos mil ocho.
Lo dispuesto en las fracciones I, V y VI del
artículo décimo transitorio les será aplicable a
todos los Trabajadores hasta que ejerzan el de-
recho previsto en el artículo quinto transitorio.
SEGUNDO. A partir de la entrada en vigor de esta
Ley, se abroga la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Esta-
do publicada en el Diario Oficial de la Federa-
ción el día veintisiete de diciembre de mil
novecientos ochenta y tres con sus reformas y
adiciones, con excepción de los artículos 16, 21,
25 y 90 Bis B, mismos que estarán vigentes
hasta el día treinta y uno de diciembre de dos
mil siete.
TERCERO. Se mantendrán en vigor todas las
disposiciones reglamentarias y administrativas
que no se opongan a la presente Ley, hasta en
tanto se expidan las normas relativas al presente
ordenamiento.
Derechos de los Trabajadores
CUARTO. A los Trabajadores que se encuentren
cotizando al régimen del Instituto a la fecha de
entrada en vigor de la presente Ley, se les reco-
nocen los periodos cotizados con anterioridad.
QUINTO. Los Trabajadores tienen derecho a
optar por el régimen que se establece en el ar-
tículo décimo transitorio, o por la acreditación
de Bonos de Pensión del ISSSTE en sus Cuen-
tas Individuales.
SEXTO. Para los efectos señalados en el artícu-
lo anterior, dentro de un plazo que no excederá
del treinta y uno de diciembre de dos mil siete,
se realizará lo siguiente:
I. El Instituto acreditará el tiempo de co-
tización de cada Trabajador de acuer-
do con la información disponible en
sus registros y bases de datos, así
como con la que se recabe para este
fin, de conformidad con los programas
y criterios que estime pertinentes;
II. Con base en la información relativa al
tiempo de cotización acreditado de
cada Trabajador, el Instituto entregará
a la Secretaría de Hacienda y Crédito
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
Público el cálculo preliminar de los
importes de los Bonos de Pensión del
ISSSTE que les correspondan;
III. A través de los mecanismos que esti-
men pertinentes, la Secretaría de Ha-
cienda y Crédito Público y el Instituto
harán del conocimiento de los Traba-
jadores el cálculo preliminar de sus
Bonos de Pensión, así como la infor-
mación sobre las opciones a que ten-
gan derecho conforme a lo dispuesto
en este ordenamiento, y
IV. Las Dependencias y Entidades debe-
rán colaborar con la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público y el Insti-
tuto en todo lo necesario para integrar
la documentación e información re-
queridas para la acreditación del tiem-
po de cotización, el Sueldo Básico y
el cálculo del Bono de Pensión de los
Trabajadores, así como para informar
a éstos sobre las opciones y derechos
correlativos.
SÉPTIMO. A partir del día primero de enero
de dos mil ocho, los Trabajadores tendrán seis
meses para optar por el régimen previsto en el
artículo décimo transitorio o por la acreditación
de Bonos de Pensión del ISSSTE.
Dentro de ese plazo, en caso de que el Tra-
bajador considere que su Sueldo Básico o
tiempo de cotización son diferentes a los que
le sean acreditados como base para el cálculo
preliminar de su Bono de Pensión, tendrá
563
derecho a entregar al Instituto, para que reali-
ce la revisión y ajuste que en su caso corres-
pondan, las hojas únicas de servicio que para
este efecto le expidan las Dependencias y En-
tidades en que haya laborado, con el propósito
de que los ajustes procedentes le sean recono-
cidos en el cálculo del Bono de Pensión, como
parte de los elementos necesarios para susten-
tar su decisión.
La opción adoptada por el Trabajador deberá
comunicarla por escrito al Instituto a través de
las Dependencias y Entidades, en los términos
que se establezcan y se le hayan dado a conocer,
y será definitiva, irrenunciable y no podrá mo-
dificarse. El formato que se apruebe para ejer-
cer este derecho deberá ser publicado en el
Diario Oficial de la Federación.
Cuando el Trabajador no manifieste la op-
ción que elige dentro del plazo previsto, se le
deberá hacer saber en los términos que establez-
ca el reglamento respectivo conforme al cual se
respetará lo conducente a los Trabajadores que
no manifiesten su elección.
OCTAVO. Los Trabajadores que hubieran opta-
do por el régimen del artículo décimo transitorio,
en ningún caso tendrán derecho a la acredita-
ción de Bonos de Pensión del ISSSTE.
NOVENO. El valor nominal de emisión expre-
sado en unidades de inversión de los Bonos de
Pensión del ISSSTE que se calculará a cada
Trabajador será el que se determine conforme a
la tabla siguiente:
564 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

Para determinar el monto de los Bonos de Pen- Régimen de los trabajadores

sión del ISSSTE en cada caso particular, se de-
berá multiplicar el numeral que corresponda en
la tabla a los años de cotización y edad del Tra-
bajador, por el Sueldo Básico, elevado al año y
expresado en unidades de inversión, que estu-
viere percibiendo el Trabajador al último día del
año anterior a que entre en vigor esta Ley.
que no opten por el bono
DÉCIMO. A los Trabajadores que no opten
por la acreditación de Bonos de Pensión del
ISSSTE, se les aplicarán las siguientes moda-
lidades:
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 565

I. A partir de la entrada en vigor de esta hubiese disfrutado el último suel-

Ley hasta el treinta y uno de diciem-
bre de dos mil nueve:
a) Los Trabajadores que hubieren
cotizado treinta años o más y las
Trabajadoras que hubieran cotizado
veintiocho años o más, tendrán
derecho a Pensión por Jubilación
equivalente al cien por ciento del
promedio del Sueldo Básico de su
último año de servicio y su percep-
ción comenzará a partir del día si-
guiente a aquél en que el Trabajador
do antes de causar baja;
b) Los Trabajadores que cumplan
cincuenta y cinco años de edad o
más y quince años o más de coti-
zación al Instituto, tendrán dere-
cho a una Pensión de retiro por
edad y tiempo de servicios equi-
valente a un porcentaje del pro-
medio del Sueldo Básico de su
último año de servicio que se de-
fine en la fracción IV, de confor-
midad con la siguiente Tabla:

15 años de servicio 50 %
16 años de servicio 52.5 %
17 años de servicio 55 %
18 años de servicio 57.5 %
19 años de servicio 60 %
20 años de servicio 62.5 %
21 años de servicio 65 %
22 años de servicio 67.5 %
23 años de servicio 70 %
24 años de servicio 72.5 %
25 años de servicio 75 %
26 años de servicio 80 %
27 años de servicio 85 %
28 años de servicio 90 %
29 años de servicio 95 %

c) Los Trabajadores que se separen tendrán derecho a una Pensión de

voluntariamente del servicio o
que queden privados de trabajo
después de los sesenta años de
edad y que hayan cotizado por un
mínimo de diez años al Instituto,
cesantía en edad avanzada, equi-
valente a un porcentaje del pro-
medio del Sueldo Básico de su
último año de servicio, de confor-
midad con la siguiente Tabla:
566 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

60 años de edad 10 años de servicios 40%

61 años de edad 10 años de servicios 42%
62 años de edad 10 años de servicios 44%
63 años de edad 10 años de servicios 46%
64 años de edad 10 años de servicios 48%
65 o más años de edad 10 años de servicios 50%

El otorgamiento de la Pensión II. A partir del primero de enero de dos

por cesantía en edad avanzada se
determinará conforme a la tabla
anterior, incrementándose anual-
mente conforme a los porcentajes
fijados hasta los sesenta y cinco
años, a partir de los cuales disfruta-
rá del cincuenta por ciento fijado;
mil diez:
a) Los Trabajadores que hubieren
cotizado treinta años o más y las
Trabajadoras que hubieran cotizado
veintiocho años o más, tendrán
derecho a Pensión por jubilación
conforme a la siguiente tabla:

Edad Mínima de Jubilación Edad Mínima de Jubilación

Años
Trabajadores Trabajadoras
2010 y 2011 51 49
2012 y 2013 52 50
2014 y 2015 53 51
2016 y 2017 54 52
2018 y 2019 55 53
2020 y 2021 56 54
2022 y 2023 57 55
2024 y 2025 58 56
2026 y 2027 59 57
2028 en adelante 60 58

La Pensión por jubilación dará se disfrutado el último sueldo

derecho al pago de una cantidad
equivalente al cien por ciento del
sueldo que se define en la frac-
ción IV y su percepción comen-
zará a partir del día siguiente a
aquél en que el Trabajador hubie-
antes de causar baja;
b) Los Trabajadores que cumplan 55
años de edad o más y quince años de
cotización o más al Instituto, ten-
drán derecho a una Pensión de retiro
por edad y tiempo de servicios.
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 567

El monto de la Pensión de reti- fracción IV, de conformidad con

ro por edad y tiempo de servicios los porcentajes de la tabla si-
será equivalente a un porcentaje guiente:
del sueldo que se define en la

15 años de servicio 50 %
16 años de servicio 52.5 %
17 años de servicio 55 %
18 años de servicio 57.5 %
19 años de servicio 60 %
20 años de servicio 62.5 %
21 años de servicio 65 %
22 años de servicio 67.5 %
23 años de servicio 70 %
24 años de servicio 72.5 %
25 años de servicio 75 %
26 años de servicio 80 %
27 años de servicio 85 %
28 años de servicio 90 %
29 años de servicio 95 %

La edad a que se refiere este gradual conforme a la tabla si-

inciso, se incrementará de manera guiente:

Edad para pensión

Años por edad y tiempo
de servicios
2010 y 2011 56
2012 y 2013 57
2014 y 2015 58
2016 y 2017 59
2018 en adelante 60
568 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

c) Tendrán derecho a Pensión por La Pensión a que se refiere

cesantía en edad avanzada, los
Trabajadores que se separen vo-
luntariamente del servicio o que
queden privados de trabajo des-
pués de los sesenta años de edad
y que hayan cotizado por un mí-
nimo de diez años al Instituto.
esta fracción será equivalente a
un porcentaje del sueldo que se
define en la fracción IV, aplicando
los porcentajes que se especifican
en la tabla siguiente:

60 años de edad 10 años de servicios 40%

61 años de edad 10 años de servicios 42%
62 años de edad 10 años de servicios 44%
63 años de edad 10 años de servicios 46%
64 años de edad 10 años de servicios 48%
65 o más años de edad 10 años de servicios 50%

El otorgamiento de la Pensión por cesantía
en edad avanzada se determinará conforme a
la tabla anterior, incrementándose anual-
mente conforme a los porcentajes fijados
hasta los sesenta y cinco años, a partir de los
cuales disfrutará del cincuenta por ciento
fijado.
La edad mínima para pensionarse por cesan-
tía en edad avanzada se incrementará de manera
gradual conforme a la tabla siguiente:

Edad para pensión

Años por cesantía en edad
avanzada
2010 y 2011 61
2012 y 2013 62
2014 y 2015 63
2016 y 2017 64
2018 en adelante 65

Las Pensiones a que tengan
derecho las personas a que se re-
fiere la tabla anterior iniciarán en
cuarenta por ciento en cada ren-
glón y se incrementarán en dos
por ciento cada año de edad hasta
llegar a la Pensión máxima de
cincuenta por ciento;
III. El cómputo de los años de servicio
se hará considerando uno solo de los
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 569

empleos, aun cuando el Trabajador V. Los Trabajadores a que se refiere este

hubiese desempeñado simultánea-
mente varios empleos cotizando al
Instituto, cualesquiera que fuesen; en
consecuencia, para dicho cómputo se
considerará, por una sola vez, el
tiempo durante el cual haya tenido o
tenga el interesado el carácter de
Trabajador;
IV. Para calcular el monto de las cantida-
des que correspondan por Pensión, se
tomará en cuenta el promedio del
Sueldo Básico disfrutado en el último
año inmediato anterior a la fecha de la
baja del Trabajador, siempre y cuando
el Trabajador tenga una antigüedad
mínima en el mismo puesto y nivel de
tres años. Si el Trabajador tuviere
menos de tres años ocupando el mismo
puesto y nivel, se tomará en cuenta el
sueldo inmediato anterior a dicho
puesto que hubiere percibido el Tra-
bajador, sin importar su antigüedad
en el mismo;
artículo, en caso de sufrir un riesgo del
trabajo, y sus Familiares Derechoha-
bientes, en caso de su fallecimiento a
consecuencia de un riesgo del trabajo,
tendrán derecho a una Pensión en los
términos de lo dispuesto por el seguro
de riesgos del trabajo previsto en esta
Ley. Para tal efecto, el Instituto, con
cargo a los recursos que a tal efecto le
transfiera el Gobierno Federal, contra-
tará una Renta vitalicia a favor del
Trabajador, o en caso de fallecimien-
to, el Seguro de Sobrevivencia para
sus Familiares Derechohabientes;
VI. Los Trabajadores a que se refiere este
artículo, en caso de invalidez, estarán
sujetos a un periodo mínimo de coti-
zación de quince años para tener dere-
cho a Pensión, misma que se otorgará
por un porcentaje del promedio del
Sueldo Básico disfrutado en el último
año inmediato anterior, conforme a lo
siguiente:

15 años de servicio 50 %
16 años de servicio 52.5 %
17 años de servicio 55 %
18 años de servicio 57.5 %
19 años de servicio 60 %
20 años de servicio 62.5 %
21 años de servicio 65 %
22 años de servicio 67.5 %
23 años de servicio 70 %
24 años de servicio 72.5 %
25 años de servicio 75 %
26 años de servicio 80 %
27 años de servicio 85 %
28 años de servicio 90 %
29 años de servicio 95 %
570 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
Los Familiares Derechohabientes del Trabaja-
dor fallecido, en el orden que establece la sec-
ción de Pensión por causa de muerte del seguro
de invalidez y vida, tienen derecho a una Pen-
sión equivalente al cien por ciento de la que
hubiese correspondido al Trabajador, aplicán-
dose el periodo mínimo de quince años de coti-
zación para tener derecho a la Pensión.
DÉCIMO PRIMERO. Las Cuotas y Aporta-
ciones del seguro de retiro, cesantía en edad
avanzada y vejez de los Trabajadores que opten
por el régimen previsto en el artículo anterior
serán ingresados en la tesorería del Instituto,
excepto la Aportación del dos por ciento de re-
tiro, la cual se destinará a la Subcuenta de aho-
rro para el retiro de las Cuentas Individuales de
estos Trabajadores que serán administradas ex-
clusivamente por el PENSIONISSSTE.
DÉCIMO SEGUNDO. Estarán a cargo del
Gobierno Federal las Pensiones que se otorguen
a los Trabajadores que opten por el esquema
establecido en el artículo décimo transitorio, así
como el costo de su administración.
El Gobierno Federal cumplirá lo previsto en
el párrafo anterior mediante los mecanismos de
pago que determine a través de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, los que en nin-
gún caso afectarán a los Trabajadores.
El Instituto transferirá a la Secretaría de Ha-
cienda y Crédito Público, los recursos a que se
refiere el artículo anterior, en los términos que
se convengan.
De los trabajadores que opten
por el bono
DÉCIMO TERCERO. Para los Trabajadores
que hayan elegido la acreditación de los Bonos
de Pensión del ISSSTE, para el ejercicio del de-
recho previsto en el artículo 80 de esta Ley,
durante los periodos que a continuación se indican
deberán cumplir los siguientes requisitos de
edad o tiempo de cotización al Instituto:
I. Durante el año 2008 tener cumplidos
por lo menos cincuenta y cinco años de
edad, o haber cotizado al Instituto
durante treinta o más años;
II. Durante el año 2009 tener cumplidos
por lo menos cincuenta y cuatro años de
edad, o haber cotizado al Instituto
durante veintinueve o más años;
III. Durante el año 2010 tener cumplidos
por lo menos cincuenta y tres años de
edad, o haber cotizado al Instituto
durante veintiocho o más años;
IV. Durante el año 2011 tener cumplidos
por lo menos cincuenta y dos años de
edad, o haber cotizado al Instituto
durante veintisiete o más años, y
V. Durante el año 2012 tener cumplidos
por lo menos cincuenta y un años de
edad, o haber cotizado al Instituto
durante veintiséis o más años.
A partir del año 2013, estos requisitos dejarán
de ser exigibles.
DÉCIMO CUARTO. Los Trabajadores que a
la fecha de entrada en vigor de esta Ley tengan
derecho a pensionarse conforme a la Ley que
se abroga y hubieren elegido los beneficios de
la presente Ley, pero que deseen seguir laboran-
do, recibirán, en lugar de Bonos de Pensión del
ISSSTE, un depósito a la vista denominado en
unidades de inversión en el Banco de México,
con la misma tasa de interés real anual utilizada
para el cálculo de los mencionados Bonos de
Pensión del ISSSTE prevista en el artículo vigé-
simo primero transitorio, el cual pagará intere-
ses mensualmente.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público
determinará la forma y términos en que los re-
cursos de dicho depósito podrán ser utiliza-
dos por el PENSIONISSSTE o, en su caso, las
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
sociedades de inversión especializadas de fon-
dos para el retiro que elija el Trabajador para la
inversión de los recursos de su Cuenta Individual.
El monto del depósito a que se refiere este
artículo se determinará de conformidad con la
tabla prevista en el artículo noveno transitorio.
Las empresas operadoras de la Base de Da-
tos Nacional SAR deberán llevar el registro in-
dividual de estos depósitos hasta que sea
entregada la información al PENSIONISSSTE.
DÉCIMO QUINTO. Los Trabajadores que
habiéndoseles acreditado Bonos de Pensión del
ISSSTE, estén laborando a la fecha de amorti-
zación de dichos Bonos, la cantidad liquidada
por la amortización, se podrá invertir en nuevos
Bonos de Pensión del ISSSTE.
DÉCIMO SEXTO. Los Trabajadores que a la
fecha de entrada en vigor de esta Ley se encuen-
tren separados del servicio y posteriormente
reingresaren al mismo, y quisieren que el tiem-
po trabajado con anterioridad se les compute para
obtener los beneficios de esta Ley, deberán re-
integrar, en su caso, la indemnización global
que hubieren recibido. Asimismo, deberán labo-
rar por lo menos durante un año contado a partir
de su reingreso.
Una vez transcurrido un año a partir del rein-
greso, el Trabajador deberá acreditar su antigüe-
dad con sus hojas únicas de servicio y le serán
acreditados los Bonos de Pensión del ISSSTE
que le correspondan.
Los beneficios que se les otorguen a los Tra-
bajadores referidos en este artículo se calcula-
rán sobre el promedio del Sueldo Básico, del año
anterior a su separación del servicio público.
DÉCIMO SÉPTIMO. Los ciudadanos que
hubieren servido como Diputados o Senadores
propietarios al Congreso de la Unión y que no
se hubieren incorporado voluntariamente al régi-
men de la Ley que se abroga durante su mandato
571
constitucional, tendrán derecho a solicitar al
Instituto su incorporación al mismo, mediante
el pago de las Cuotas y Aportaciones que estu-
vieren vigentes durante el periodo en que hubieren
servido. Este derecho deberán ejercerlo dentro
de los seis meses siguientes a la entrada en vi-
gor de esta Ley.
El ejercicio del derecho a que se refiere este
artículo dará lugar al otorgamiento de los bene-
ficios previstos en el presente ordenamiento.
Derechos de los pensionados a la fecha
de entrada en vigor de esta ley
DÉCIMO OCTAVO. Los Jubilados, Pensiona-
dos o sus Familiares Derechohabientes que, a la
entrada en vigor de esta Ley, gocen de los bene-
ficios que les otorga la Ley que se abroga, con-
tinuarán ejerciendo sus derechos en los términos y
condiciones señalados en las disposiciones vi-
gentes al momento de su otorgamiento.
DÉCIMO NOVENO. Para la administración
de las Pensiones en curso de pago, el Instituto
deberá llevar por separado la contabilidad de los
recursos que reciba para este fin. Los recursos que
destine el Gobierno Federal al Instituto para
cubrir dichas Pensiones no se considerarán in-
gresos de este último.
Anualmente, el Instituto transferirá al Go-
bierno Federal, en los términos que convenga
con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
para tal efecto, los recursos de las Cuotas y
Aportaciones de los seguros de riesgos del tra-
bajo e invalidez y vida de los Trabajadores que
optaron por el régimen previsto en el artículo
décimo transitorio.
CARACTERÍSTICAS DE LOS
BONOS DE PENSIÓN DEL ISSSTE
VIGÉSIMO. Los Bonos de Pensión del ISSSTE
reunirán las siguientes características:
572 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
I. Serán títulos emitidos por el Gobierno
Federal en términos de las disposicio-
nes legales aplicables, que constitui-
rán obligaciones generales directas e
incondicionales de los Estados Uni-
dos Mexicanos;
II. Tendrá, cada uno, un valor nominal
de cien unidades de inversión;
III. Serán títulos cupón cero emitidos a la
par y tendrán un valor nominal cons-
tante en unidades de inversión;
IV. Serán títulos no negociables;
V. La conversión de las unidades de in-
versión se realizará conforme al valor
de éstas al día del vencimiento de los
títulos;
VI. Los títulos se emitirán en series con
vencimientos sucesivos, conforme al
perfil que determine la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público;
VII. El monto y plazo de vencimiento de
cada serie corresponderá al que resul-
te del perfil de Jubilación del Traba-
jador. Esto es, cuando suceda el
primero de los siguientes eventos,
que el Trabajador cumpla cincuenta y
cinco años de edad o treinta años de
cotizar al Instituto, y
VIII. Podrán ser amortizados previamente
a su fecha de vencimiento, cuando el
Gobierno Federal, por conducto de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-
blico, lo considere conveniente o
cuando el Trabajador tenga derecho a
pensionarse anticipadamente. En es-
tos casos, se aplicará la fórmula de
redención anticipada prevista en el
artículo vigésimo primero transitorio.
Con base en el cálculo preliminar
del importe de los Bonos de Pensión del
ISSSTE que el Instituto proporcione
al Gobierno Federal, a través de la
Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, ésta deberá determinar el
número de series, así como las demás
características de los Bonos de Pen-
sión del ISSSTE y de la emisión de
los mismos.
A más tardar el treinta de septiem-
bre de dos mil ocho, el Instituto deberá
informar a la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público el monto exacto de
cada serie de Bonos de Pensión del IS-
SSTE, acompañando el soporte res-
pectivo, en los términos que en su
caso estén previstos en las disposicio-
nes reglamentarias o administrativas
correspondientes.
El Banco de México tendrá a su
cargo las funciones de custodia, ad-
ministración y servicio de los Bonos
de Pensión del ISSSTE.
VIGÉSIMO PRIMERO. Los Bonos de Pen-
sión del ISSSTE podrán ser redimidos antes de
su vencimiento, cuando el Gobierno Federal,
por conducto de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, lo considere conveniente o
cuando el Trabajador tenga derecho a pensio-
narse. En estos casos, el Trabajador recibirá la
cantidad que representen sus Bonos de Pensión
del ISSSTE a la fecha de redención anticipada
conforme a la fórmula siguiente:
VN
VRt = *Udi t
(1.035)n
Donde:
t= El día en el que se evalúa el valor de re-
dención anticipada del Bono de Pensión
del ISSSTE.
Udit = Valor de la unidad de inversión en el día t.
VR = Valor de redención anticipada expresado
en pesos al día t.
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 573

VN = Valor nominal de emisión del Bono de
Pensión del ISSSTE, expresado en uni-
dades de inversión.
n = Número de años faltantes para el venci-
miento del Bono de Pensión del ISSSTE,
expresado como el número de días para
el vencimiento, dividido entre trescien-
tos sesenta y cinco.
Esta fórmula utiliza los mismos supuestos de
cálculo utilizados para determinar el valor de los
Bonos de Pensión del ISSSTE acreditados al
Trabajador.
De conformidad con la fórmula de pago antici-
pado, el valor de redención expresado en unidades
de inversión de los Bonos de Pensión del ISSSTE
a la fecha de su emisión será el siguiente:
574 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
Para determinar el monto de los Bonos de
Pensión del ISSSTE en cada caso particular,
se deberá multiplicar el numeral que correspon-
da en la tabla a los años de cotización y edad del
Trabajador, por el Sueldo Básico mensual, ele-
vado al año y expresado en unidades de inver-
sión, que estuviere percibiendo el Trabajador al
último día del año anterior a que entre en vigor
esta Ley.
A efecto de cumplir con las obligaciones
generadas con los Trabajadores conforme a lo
dispuesto en la presente Ley, se autoriza al Eje-
cutivo Federal, por conducto de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, a celebrar los actos
jurídicos necesarios para emitir y pagar los Bo-
nos de Pensión del ISSSTE, así como, en su
caso, a contratar, ejercer, y autorizar créditos,
empréstitos y otras formas del crédito público,
incluso mediante la emisión de valores, para el
financiamiento de las obligaciones del Gobier-
no Federal asociadas a esta Ley. Asimismo, se
autoriza al Ejecutivo Federal por conducto de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público para
realizar los ajustes correspondientes en el Pre-
supuesto de Egresos de la Federación a efecto
de que se reconozca como gasto el mismo im-
porte de las obligaciones a cargo del Gobierno
Federal a que se refiere esta Ley.
VIGÉSIMO SEGUNDO. Los procedimientos
para acreditar en las Cuentas Individuales los
Bonos de Pensión del ISSSTE y su traspaso al
PENSIONISSSTE o a las Administradoras se
deberán sujetar a las disposiciones que emita la
Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para
el Retiro.
El PENSIONISSSTE y, en su caso, las Ad-
ministradoras, deberán incorporar en los esta-
dos de cuenta que expidan a los Trabajadores el
valor nominal de sus Bonos de Pensión del IS-
SSTE en unidades de inversión y en pesos, así
como el valor de pago anticipado de los Bonos
en unidades de inversión y en pesos, a la fecha
de corte del estado de cuenta, de conformidad
con las disposiciones que emita al efecto la Co-
misión Nacional del Sistema de Ahorro para el
Retiro.
DEL PENSIONISSSTE
VIGÉSIMO TERCERO. El Instituto dispon-
drá de un plazo de doce meses a partir de la
vigencia de esta Ley, para que en el orden admi-
nistrativo establezca lo necesario para la crea-
ción y el funcionamiento del PENSIONISSSTE
debiendo proveer los recursos humanos, mate-
riales y presupuestales que se requieran desde el
inicio de operaciones del PENSIONISSSTE
hasta que éste reciba recursos por concepto de
comisiones.
El Gobierno Federal deberá apoyar al Insti-
tuto, proveyendo los recursos necesarios, para
el inicio de operaciones del PENSIONISSSTE.
VIGÉSIMO CUARTO. Durante el periodo
que transcurra entre la entrada en vigor de esta
Ley y que el PENSIONISSSTE tome a su cargo
la administración de las Cuentas Individuales
de los Trabajadores, las Cuotas y Aportaciones del
seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y
vejez se depositarán en la cuenta que lleve el
Banco de México, al Instituto.
Los recursos depositados en la mencionada
cuenta se invertirán en valores o créditos a car-
go del Gobierno Federal, y causarán intereses a
una tasa de dos por ciento anual, pagaderos
mensualmente mediante su reinversión. El cálculo
de estos intereses se hará sobre el saldo promedio
diario mensual, ajustado en una cantidad igual a
la resultante de aplicar a dicho saldo, la varia-
ción porcentual del Índice Nacional de Precios
al Consumidor publicado por el Banco de
México, correspondiente al mes inmediato an-
terior al del ajuste.
Las empresas operadoras de la Base de Da-
tos Nacional SAR deberán llevar el registro de
las Cuotas y Aportaciones enteradas y su in-
dividualización, incluyendo la relativa a las
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
Aportaciones al Fondo de la Vivienda, para su
entrega al PENSIONISSSTE.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público
establecerá las demás características de la cuen-
ta que lleve el Banco de México al Instituto.
La Comisión Nacional del Sistema de Aho-
rro para el Retiro deberá establecer el procedi-
miento para que se registre la información de
las Cuotas y Aportaciones y se opere la apertura
de las Cuentas Individuales en el PENSIONIS-
SSTE.
VIGÉSIMO QUINTO. El PENSIONISSSTE
administrará las Cuentas Individuales de los
Trabajadores afiliados o que se afilien al Insti-
tuto durante los treinta y seis meses siguientes a
su creación. Los Trabajadores que ingresen al
régimen a partir de la entrada en vigor de esta
Ley, y tengan abierta ya una Cuenta Individual
en una Administradora, podrán elegir mantener-
se en ella.
Una vez concluido el plazo antes menciona-
do, los Trabajadores a que se refiere el párrafo
anterior podrán solicitar el traspaso de su
Cuenta Individual a cualquier Administradora,
o permanecer en el PENSIONISSSTE sin trá-
mite alguno. Asimismo, a partir de esa fecha, el
PENSIONISSSTE podrá recibir el traspaso de
Cuentas Individuales de Trabajadores afiliados
al IMSS o de Trabajadores independientes.
Los Bonos de Pensión del ISSSTE no debe-
rán ser considerados por las Administradoras
para el cálculo de las comisiones que estén au-
torizadas a cobrar a las Cuentas Individuales.
Tratándose de Trabajadores que a la entrada
en vigor de la presente Ley hayan elegido que
su Cuenta Individual sea operada por una Admi-
nistradora y opten por la acreditación de Bonos
de Pensión del ISSSTE en términos del artículo
quinto transitorio, dicha Cuenta Individual se-
guirá siendo operada por la Administradora que
hubieren elegido y los Bonos de Pensión del ISS-
STE deberán ser acreditados en las Cuentas Indi-
viduales operadas por dichas Administradoras.
575
VIGÉSIMO SEXTO. Los recursos acumula-
dos en las Cuentas Individuales abiertas bajo el
sistema de ahorro para el retiro vigente a partir
del primer bimestre de mil novecientos noventa
y dos hasta la fecha de entrada en vigor de esta
Ley, deberán ser transferidos al PENSIONISS-
STE dentro del mes siguiente a que inicie ope-
raciones, y se mantendrán invertidos en créditos
a cargo del Gobierno Federal en el Banco de
México.
A los Trabajadores que hayan elegido la
acreditación de Bonos de Pensión del ISSSTE,
se les abrirá la Cuenta Individual a que se refie-
re esta Ley, en la que acumularán los recursos a
que se refiere el párrafo anterior.
VIGÉSIMO SÉPTIMO. Las Cuentas Indivi-
duales del sistema de ahorro para el retiro, se
transferirán y serán administradas por el PEN-
SIONISSSTE.
FORTALECIMIENTO INTEGRAL
DEL INSTITUTO
VIGÉSIMO OCTAVO. El capital inicial de
operación del Fondo de préstamos personales al
primer día de la entrada en vigor de la presente
Ley, se constituirá por el valor de la cartera vi-
gente de préstamos personales, capital más inte-
reses y el valor de los recursos disponibles de
este Fondo al día anterior de la entrada en vigor
de la presente Ley.
El Gobierno Federal, para el fortalecimiento
del Fondo suministrará adicionalmente, por una
sola vez, la cantidad de dos mil millones de
pesos, dentro de los sesenta días siguientes a
que entre en vigor esta Ley. El Instituto devol-
verá esta cantidad al Gobierno Federal, en los
plazos y términos que convenga con la Secreta-
ría de Hacienda y Crédito Público.
VIGÉSIMO NOVENO. De manera extraordi-
naria, el Gobierno Federal deberá aportar al
seguro de salud la cantidad de ocho mil millo-
nes de pesos, en los términos que convengan el
576 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
Instituto y la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público.
TRIGÉSIMO. La Cuota Social del seguro de
salud, será cubierta por el Gobierno Federal a
partir del día primero de enero del año dos mil
ocho. En ese año, el Gobierno Federal aportará
la cantidad que resulte suficiente para cubrir la
Cuota Social del cincuenta y siete punto dos por
ciento del total de los Trabajadores y Pensionados
a esa fecha. El Gobierno Federal incrementará
Años
A la entrada en vigor de esta Ley
2008
2009
2010
2011
2012 en adelante
DISPOSICIONES GENERALES
TRIGÉSIMO SEGUNDO. El Instituto pro-
porcionará a los Derechohabientes el medio de
identificación a que se refiere el artículo 9o.
de esta Ley, dentro de un plazo de dos años a
partir de la entrada en vigor de la misma, sin
perjuicio de que durante dicho plazo sigan
siendo válidos los medios de identificación
expedidos por el Instituto a los Derechoha-
bientes.
TRIGÉSIMO TERCERO. A efecto de instru-
mentar las diversas obligaciones a cargo de las
Dependencias y Entidades previstas en esta
Ley, se deberá crear un Comité de Oficiales
Mayores o sus equivalentes en las Entidades y
órganos desconcentrados, presidido por la Se-
cretaría de Hacienda y Crédito Público dentro
las Aportaciones por concepto de Cuota Social
del seguro de salud en un catorce punto tres por
ciento de los Trabajadores y Pensionados cada
año a partir de dos mil nueve, hasta cubrir el
cien por ciento de los Trabajadores y Pensiona-
dos en el año dos mil once.
TRIGÉSIMO PRIMERO. La Cuota por el
seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y
vejez correspondiente a los Trabajadores se de-
berá ajustar a lo dispuesto en la tabla siguiente:
Cuota a cargo del
Trabajador
3.5 %
4.025%
4.55 %
5.075%
5.6 %
6.125%
de un plazo de treinta días naturales contados a
partir de su entrada en vigor.
El Instituto y la Comisión Nacional del Sis-
tema de Ahorro para el Retiro deberán participar
en dicho Comité como asesores en el ámbito de
sus respectivas competencias.
TRIGÉSIMO CUARTO. Las Dependencias y
Entidades, y el propio Instituto, a más tardar el
día treinta y uno de diciembre de dos mil siete,
deberán ajustar a las normas y criterios de esta
Ley los mecanismos de administración, los sis-
temas informáticos y los formatos de sus bases
de datos; los sistemas de recaudación y entero de
Cuotas y Aportaciones; y los procedimientos
de dispersión e intercambio de información, de
tal modo que garanticen a satisfacción del Insti-
tuto la capacidad de operación para la gestión
de los seguros, servicios y prestaciones.
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
Los procedimientos relativos al seguro de
retiro, cesantía en edad avanzada y vejez debe-
rán sujetarse a las disposiciones que emita la
Comisión Nacional del Sistema de Ahorro
para el Retiro. Hasta en tanto inicien opera-
ciones los sistemas o programas informáticos
a que se refiere esta Ley, las Dependencias y
Entidades deberán enterar las Cuotas y Apor-
taciones del seguro de retiro, cesantía en edad
avanzada y vejez a través de los medios utili-
zados para el pago de las Aportaciones al sis-
tema de ahorro para el retiro previsto en la
Ley que se abroga.
TRIGÉSIMO QUINTO. El cálculo del Sueldo
Básico señalado en esta Ley, en ningún caso
podrá dar por resultado una cantidad menor al
Sueldo Básico establecido en la Ley que se
abroga para el cálculo de las Cuotas y Aporta-
ciones al Instituto.
TRIGÉSIMO SEXTO. En un plazo que no
excederá de seis meses contado a partir del día
primero de enero de dos mil ocho, el Instituto
deberá adecuar la inversión de sus Reservas, al
régimen previsto en el presente ordenamiento.
En cuanto a la constitución de los Fondos
afectos a la Reserva de operación para contin-
gencias y financiamiento, el Instituto tendrá un
plazo máximo de cinco años contados a partir
de la entrada en vigor de este ordenamiento para
constituir dicha Reserva.
TRIGÉSIMO SÉPTIMO. El Instituto y los
gobiernos de las Entidades Federativas o muni-
cipios, así como sus Dependencias y Entidades,
deberán adecuar los convenios que hubieren
577
celebrado con anterioridad a la entrada en vigor
de esta Ley, a los términos previstos en el pre-
sente ordenamiento, en un plazo que no excederá
del día treinta de junio de dos mil ocho.
Los convenios de incorporación parcial al
régimen obligatorio celebrados antes de la en-
trada en vigor de esta Ley, podrán renovarse
como convenios parciales, con la obligación de
ajustarse al régimen de esta Ley.
En los casos en que no se cumpla con lo
previsto en los párrafos anteriores, y que los go-
biernos de las Entidades Federativas o municipios,
y sus Dependencias y Entidades no pudieren
convenir la garantía incondicional del pago de
las Cuotas y Aportaciones a su cargo, los conve-
nios de incorporación se deberán rescindir
dentro de los seis meses siguientes al término
del plazo previsto en el primer párrafo de este
artículo.
TRIGÉSIMO OCTAVO. El Instituto publica-
rá en el Diario Oficial de la Federación en un
plazo no mayor al día treinta y uno de julio de
dos mil siete, la relación de Dependencias y
Entidades que a la fecha de entrada en vigor de
esta Ley, tengan adeudos por concepto de Apor-
taciones, Cuotas y recuperación de créditos a
corto y mediano plazo a los Derechohabientes,
dando a conocer los estímulos establecidos en
esta Ley para el pago de sus adeudos.
Las Dependencias y Entidades que volunta-
riamente regularicen adeudos con el Instituto,
gozarán por única vez del beneficio de la con-
donación parcial o total de recargos, sin que ello
se considere como remisión de deuda para efec-
tos de la Ley del Impuesto sobre la Renta de
acuerdo con las siguientes bases específicas:
578 Diccionario de derecho administrativo y burocrático
A.
Fecha
1. Antes del 30 de junio de 2008
2. 1º de julio al 31 de diciembre de 2008
3. 1º de enero al 30 de junio de 2009
4. 1º de julio al 31 de diciembre de 2009
B. Las Dependencias y Entidades que reconoz-
can antes del treinta de junio de dos mil ocho, el
total de sus adeudos generados con anterioridad
a la entrada en vigor de esta Ley, y opten por
saldar sus adeudos mediante la formalización
de un convenio de reconocimiento de adeudo y
forma de pago a plazos, tendrán el beneficio de
la condonación del veinte por ciento del total
de los recargos generados. Estos convenios de-
berán someterse a la opinión de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público previamente a
su celebración.
La regularización de adeudos operará contra
el pago de quincenas vencidas completas y en
ningún caso se condonará la actualización del
principal omitido.
Quedan exceptuados de cualquier condona-
ción por la regularización de adeudos el princi-
pal, los recargos o actualización a que haya
lugar por las Aportaciones del dos por ciento
del sistema de ahorro para el retiro y el cinco
por ciento a la Subcuenta del Fondo de la Vi-
vienda, previstos en la Ley que se abroga.
TRIGÉSIMO NOVENO. Cuando por disposi-
ción de leyes como la de Veteranos de la Revo-
lución o cualesquiera otras que deban aplicarse
concomitantemente con la presente Ley, se es-
tablezcan beneficios superiores a favor de los
Trabajadores computándoles mayor número de
años de servicio o tomando como base un sueldo
Porcentaje de
condonación
80%
60%
40%
30%
superior al Sueldo Básico para la determinación
de la Pensión, el pago de las diferencias favora-
bles al Trabajador será por cuenta exclusiva de
la Dependencia o Entidad pública a cuyo cargo
determinen esas leyes las diferencias. Sin em-
bargo, para que puedan otorgarse esos benefi-
cios complementarios a los Trabajadores, se
requerirá que previamente se hayan cumplido
los requisitos que la presente Ley señala para
tener derecho a Pensión.
CUADRAGÉSIMO. Para dar cumplimiento a
lo establecido en el artículo 31 de la presente
Ley, el Instituto contará con un año, a partir de la
entrada en vigor de esta Ley para realizar los estu-
dios que correspondan y definir las condiciones
en las que podrá intercambiar seguros de salud
con instituciones públicas federales y estatales
del sector salud.
CUADRAGÉSIMO PRIMERO. Los Trabaja-
dores y Pensionados que a la fecha de entrada
en vigor de esta Ley, tengan derecho a la pres-
tación de préstamos personales, continuarán
gozando de dicho beneficio de acuerdo con el
programa anual que autorice la Junta Directiva
y de conformidad con las reglas que establezca
la misma.
CUADRAGÉSIMO SEGUNDO. El reglamen-
to para el otorgamiento de préstamos deberá ser
 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
expedido en un plazo máximo de un año contado
a partir de la entrada en vigor de esta Ley.
CUADRAGÉSIMO TERCERO. A las perso-
nas que presten sus servicios a las Dependen-
cias o Entidades mediante contrato personal
sujeto a la legislación común, que perciban sus
emolumentos exclusivamente con cargo a la
partida de honorarios por contrato, o que estén
incluidos en las listas de raya, siempre y cuando
hayan laborado una jornada completa de acuer-
do con las condiciones generales de trabajo y
hayan laborado por un periodo mínimo de un
año, se les incorporará integralmente al régimen
de seguridad social con la entrada en vigor de
esta Ley.
Asimismo, se les incorporará con los Tabula-
dores aplicables en la Dependencia o Entidad en
que presten sus servicios mediante un programa
de incorporación gradual, que iniciará a partir del
primero de enero del 2008 dentro de un plazo
máximo de cinco años. La Secretaría de Ha-
cienda y Crédito Público establecerá los linea-
mientos para su incorporación.
CUADRAGÉSIMO CUARTO. Las viviendas
propiedad del Instituto que a la fecha de entrada
en vigor de esta Ley tenga en arrendamiento se
regularán por las disposiciones que, al efecto,
emita la Junta Directiva del Instituto.
CUADRAGÉSIMO QUINTO. Las organiza-
ciones de Trabajadores orientarán a sus agre-
miados en lo relativo al ejercicio de los derechos
que les otorga esta Ley.
579
CUADRAGÉSIMO SEXTO. Adicionalmente
a lo previsto en el artículo 14 de la presente Ley,
para garantizar que ésta beneficie a los Trabaja-
dores y a sus familias, así como para asegurar el
cumplimiento de sus objetivos y la viabilidad
futura del Instituto, este ordenamiento será revi-
sado por la Junta Directiva cada cuatro años.
Los resultados obtenidos deberán sustentarse en
estudios actuariales y, en su caso, promoverse
las reformas o adiciones legales necesarias.
CUADRAGÉSIMO SÉPTIMO. El Instituto,
el PENSIONISSSTE y el Fondo de la Vivienda
estarán sujetos a lo dispuesto por la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental, así como a su Regla-
mento y demás disposiciones emitidas con fun-
damento en dicha Ley.
México, D.F., 28 de marzo de 2007.- Dip.
Jorge Zermeño Infante, Presidente.- Sen.
Manlio Fabio Beltrones Rivera, Presidente.-
Dip. Lilia Gpe. Merodio Reza, Secretaria.- Sen.
Ludivina Menchaca Castellanos, Secretaria.-
Rúbricas.”
En cumplimiento de lo dispuesto por la fracción I
del Artículo 89 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, y para su debida
publicación y observancia, expido el presente
Decreto en la Residencia del Poder Ejecutivo
Federal, en la Ciudad de México, Distrito Fede-
ral, a los treinta días del mes de marzo de dos
mil siete.- Felipe de Jesús Calderón Hinojo-
sa.- Rúbrica.- El Secretario de Gobernación,
Francisco Javier Ramírez Acuña.- Rúbrica.