CAPITULO QUINTO

REQUISITOS DE PROCEDENCIA Y CAUSALES DE IMPROCEDENCIA

I.- DISTINCION ENTRE PROCEDENCIA Y ADMISIBILIDAD. –
La admisibilidad se ciñe a situaciones de forma de la acción, es decir al cumplimiento irrestricto de
las exigencias legales respecto al contenido de aquella demanda, mientras el análisis de procedencia
queda reservado a eventualidades de fondo.
Las cuestiones de admisibilidad en materia procesal refieren a un juicio previo que permiten el
órgano jurisdiccional estudiar o decidir sobre la posibilidad de resolver en lo posterior lo principal
de la causa, generalmente aspectos formales de admisibilidad que se resuelven mediante auto.
El análisis de admisión de una garantía constitucional es más amplio y comprende no solo la
revisión de los requisitos para la presentación de la de la demanda (art. 10 y 55 LOGJCC) además
supone un estudio del juez de ciertos aspectos que de manera preliminar servirán para sustanciar o
no la garantía y que no son ciertamente meras referencias formales que debe constar en la petición
como ocurre con la legitimación y la competencia para conocer y resolver la causa sometida a su
conocimiento.
Por otro lado, el análisis de la procedencia de una acción constitucional refiere a causas legales que
vinculan al juzgador a realizar un análisis posterior a la admisión, mediante el cual examina la
posibilidad de conceder o no la acción y que engloba cuestiones de fondo de la causa y que se
evidencia generalmente en sentencia.
La Corte Constitucional ha diferenciado entre estos dos institutos de la admisión y procedencia:
Sentencia 102-13/SEP/CC: A la admisión se le ha conceptualizado dentro del derecho
procesal como…” Autorizar la tramitación de un recurso o de una querella. Recibir.
Dar entrada. Permitir, consentir, sufrir”.
En tanto que a la procedencia se le ha entendido como “lo que es conforme a derecho. La
procedencia en lo procesal se diferencia de la admisibilidad (v) simple oportunidad para
que se oiga o se juzgue (aun no teniendo el derecho o la razón), por ajustarse a normas de
posible tramite”
En el caso de la acción por incumplimiento la ley hace determinar las causas de improcedencia (Art.
56 LOGJCC) omitiendo las causas de procedencia.
II AUSENCIA DE REGULACION DE REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCION
En materia de acción por incumplimiento el legislador omitió establecer los requisitos de
procedencia de la acción, provocando vulneración directa a la seguridad jurídica desde que se
somete al justiciable al decisionismo del legislador y arbitrariedad del juzgador (art. 82 CE).
La acción por incumplimiento procede siempre que el legitimado activo cumpla, al menos con las
condiciones que a continuación pasamos a explicar:
1.- Relación e identidad entre el incumplimiento alegado y los actos objeto de la acción.
Este requisito de procedencia sugiere que el incumplimiento alegado en la demanda recaiga sobre
cualquiera de los actos que son objeto de la acción constitucional, estos son actos administrativos
infraconstitucionales, actos administrativos de carácter general y sentencia e informes expedidos
por órganos internacionales especializados en derechos humanos. Si el incumplimiento demandado
no proviene como consecuencia de la existencia de uno de los actos la acción propuesta es
improcedente.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que estos actos (actos administrativos
infraconstitucionales, actos administrativos de carácter general y sentencia e informes expedidos
por órganos internacionales especializados en derechos humanos) deben concordar con la
constitución para tornar procedente la acción por incumplimiento. (Sentencia No./010-13-SAN-CC,
RO No./93 12 de octubre del 2013). Se ha señalado que, si el acto pierde vigencia, la obligación
contenida en el deja también de existir, tornando improcedente a la acción por incumplimiento. La
Constitución no hace distinción sobre los actos preconstitucionales y los que se hay emitido con
posterioridad a su expedición.
2.- Identificación de la obligación contenida en el acto incumplido
El accionante debe fundamentar e identificar en su demanda que el incumplimiento se desprende de
un acto de naturaleza jurídica sino también que el incumpliendo debe provenir de la inejecución de
una obligación expresa, clara y exigible de hacer o no hacer que vincule al legitimado pasivo y que
se contenga en el acto de forma manifiesta.
De este modo la Corte Constitucional considero improcedente una acción por incumplimiento en
que la norma objeto de la causa no contenía una obligación clara, expresa y exigible de hacer o no
hacer. (Sentencia No./009-13-SAN-CC, RO No./93 2 de octubre del 2013).
3.-El incumplimiento alegado debe provenir de autoridad pública o de particular en los casos
señalados en la ley.
La acción por incumplimiento será procedente, la persona debe comparecer en calidad de
legitimado pasivo, ya sea como autoridad pública o como particular prestador de servicios públicos
o ejercicio de funciones públicas, así como cualquier particular o autoridad pública para el caso que
el incumplimiento se refiera a una obligación clara, expresa y exigible de hacer o no hacer constante
en una sentencia o informe de un organismo internacional de derechos humanos.
También la Corte Constitucional ha señalado que incluso en el caso que el accionado sea de
aquellas personas que señala la LOGJCC si aquel no es el destinatario de la obligación contenida en
el acto incumplido, la acción no procede, más esa es una causal de improcedencia del instituto y no
un requisito de procedencia. El requisito de procedencia es que el incumplimiento alegado provenga
de una de las personas identificadas por la ley como legitimados pasivos otra cosa seria si la
persona demandada no sea la destinataria de la obligación que como se ha dicho vendría hacer una
causa de improcedencia.
4.-Exigencia jurisprudencial: el reclamo previo como un “requisito de procedencia” de la
acción.
Según la LOGJCC es una exigencia formal que debe ser anexada a la demanda y que no hace más
que habilitar al peticionario a la proposición de la acción, es un requisito de procedencia de la
acción por incumplimiento.
Hay que señalar que el reclamo previo no es un requisito que condiciona u obliga a la Magistratura
analizar si debe o no conceder la acción por incumplimiento que es una exigencia formal que la
LOGJCC impone como condición para poder acudir ante la Corte Constitucional (art. 54 y 55
LOGJCC). La no presentación del reclamo previo en conjunto con la demanda no solo que permite
la sustanciación de la causa, sino que impide que la sala de admisión de la CC califique a trámite la
demanda en caso de que no se complete a pesar de ello haya sido mandado el accionante, caso en el
cual a sala de admisión debe emitir auto de rechazo siendo improcedente por falta de reclamo
previo esa materia de pronunciamiento en sentencia.
En todo caso la Corte Constitucional ha señalado que el reclamo previo es un requisito de
procedibilidad de la acción por incumplimiento: (Sentencia No./001-12-SAN-CC, RO No./56 12 de
octubre del 2013)
III CAUSALES DE IMPROCEDENCIA
Estas causales serian: cuando su posposición se efectúa para proteger derechos amparados por otras
garantías constitucionales, para impugnar omisiones de mandatos constitucionales, si existe otro
mecanismo judicial para lograr el cumplimiento del acto o por el incumplimiento de los requisitos
de la demanda, se refieren a causales de improcedencia.
(Art. 56 LOGJCC) establece las causales de inadmisión:
1. Si la acción es interpuesta para proteger derechos que puedan ser garantizados
mediante otra garantía jurisdiccional.
No puede ser propuesta con la finalidad de reemplazar otras vías constitucionales de protección de
derechos como son las acciones de protección, extraordinaria de protección, acceso a la información
pública, habeas data y habeas corpus, lo que implica también que esas acciones de defensa
constitucional no puedan invadir o reemplazar a la acción por incumplimiento.
La LOGJCC da la postura respecto que la Acción por incumplimiento no es una garantía
constitucional, pues si se la propone con el fin de proteger derechos y no con el estricto designio de
perseguir el cumplimiento de un acto normativo, un acto administrativo de carácter general o una
sentencia o informe de un órgano internacional de DDHH, se estará equivocando la vía de
reclamación, condenado a la acción por improcedencia. De este modo la acción por incumplimiento
no puede ser propuesta para resguardar derechos vulnerados por acciones u omisiones de la
autoridad pública no judicial (art. 88 CE y 39 LOGJCC ).
Tampoco puede ser propuesta con la finalidad de impugnar violaciones al derecho a al debido
proceso contenidas en sentencias, resoluciones con fuerza de sentencia o autos definitivos, aspectos
todos que deben ser tratados a través de la Acción Extraordinaria de Protección. (art. 58 LOGJCC)
2. Si se trata de omisiones de mandatos constitucionales.
Cuando el accionante pretenda exigir el cumplimiento de normas o mandatos constitucionales,
3. Si existe otro mecanismo judicial para lograr el cumplimiento de la norma, sentencia,
decisión o informe, salvo en los casos en los cuales, de no admitirse la acción por
incumplimiento, se provoque un perjuicio grave e inminente para el accionante.
En esta causal señala una regla y una excepción: La regla es que si existe mecanismos judiciales
ajenos a la acción por incumplimiento, los cuales avizoren la posibilidad de alcanzar el
cumplimiento del acto, el accionante emplee esta vía constitucional en lugar de hacer uso de otros
instrumentos, aquella se torna improcedente. Pero la excepción se pone en manifiesto en caso de
que el acto cuente con otros medios judiciales para perseguir su cumplimiento, la negación de la
acción pueda generar un perjuicio o daño grave o inminente para el accionante.
En caso de inminencia del daño, el maestro Rafael Oyarte hace referencia a un hecho futuro que
amenace suceder prontamente, aunque jurídicamente como lo señala el autor la inminencia del daño
no solo atiende a hechos futuros, sino también a hechos ocurridos o que están ocurriendo sobre los
cuales el daño no se ha consumado todavía.
La LOGJCC califica al daño grave como la consecuencia o afectación que la violación al derecho
produce y cuando pueda ocasionar daños irreversibles o por la intensidad frecuencia de la
vulneración del derecho ( art. 9 inc 2 y 27 inc 2 LOGJCC). También se refiere a daño inminente
como la amenaza de provocar perjuicios como consecuencia de la vulneración de un derecho (art.
27 inc 1 LOGJCC).
La corte considera procedente la Acción por Incumplimiento a pesar que existan otras vías
judiciales para hacer cumplir el acto, estará siempre en la obligación de explicar cuál es el daño
grave que provoca al accionante si la acción se rechaza, así como también deberá indicar cual es el
perjuicio a producirse a futuro o las consecuencias del daño actual de que el peticionario este
sufriendo se llegue a consumar en un futuro.
4. Si no se cumplen los requisitos de la demanda.
Se considera un error del legislador el hecho de haber incluido dentro de las causales de
improcedencia de eta acción al no cumplimiento de los requisitos de la demanda (art. 56 numeral 4,
LOGJCC) art. 55 LOGJCC “La demanda deberá contener: 1. Nombre completo de la persona
accionante. 2. Determinación de la norma, sentencia o informe del que se solicita su cumplimiento,
con señalamiento de la obligación clara, expresa y exigible que se requiere cumplir. 3.
Identificación de la persona, natural o jurídica, pública o privada de quien se exige el
cumplimiento. 4. Prueba del reclamo previo. 5. Declaración de no haber presentado otra demanda
en contra de las mismas personas, por las mismas acciones u omisiones y con la misma pretensión.
6. Lugar en el que se ha de notificar a la persona requerida”.
5.- Las causales creadas por la jurisprudencia constitucional
Lo que ocurre cuando la acción se propone para perseguir el cumplimiento de normas facultativas,
derogadas o preconstitucionales, así como en el caso de que el demandado no sea destinatario de la
obligación que se establece en el acto incumplido siendo que también ha señalado la corte que la
acción por incumplimiento es improcedente si el acto incumplido no genera beneficio al
beneficiario.
5.1. la imposibilidad de impugnar la forma en que se aplicó el acto
Es improcedente toda acción por incumplimiento en el que el accionante pretenda impugnar la
forma en que el destinatario de la obligación ha aplicado el acto que la contiene. (sentencia 003-14-
SAN-CC, RO No.- 289 del 15 de julio de 2014).
5.2.-La proscripción de atacar el contenido de un acto
Se refiere al hecho que a través de la acción por incumplimiento se pretenda la revisión de la
legalidad o ilegalidad de un acto. De este modo si bien un acto dictado por autoridad pública, ora
por parte de un particular se puede incumplir, normas, actos administrativos de carácter general, así
como sentencias o informes de órganos internacionales de DDHH, dicha acción es improcedente en
que caso de que a pretexto de aquello el peticionario pretenda atacar el contenido de ese acto.
(sentencia 009-15-SAN-CC, RO No.- 607 del 14 de octubre de 2015).
5.3 la imposibilidad de resolver antinomias normativas
La Corte Constitucional ha afirmado que la acción por incumplimiento no es la vía idónea para
solventar antinomias normativas por lo que su proposición se torna improcedente.
Sentencia 002-16-SAN-CC: “…En el presente caso al suscitarse un conflicto entre normas que
contienen un conflicto respecto a su cumplimiento aquella no puede ser exigida a través de esta
garantía jurisdiccional, toda vez que se desnaturaliza la esencia de la garantía, la cual es tutelar el
principio de seguridad jurídica y la protección de derechos constitucionales, frente a esto la
demanda por incumplimiento de la norma se entenderá de una forma integral asociada con el
respecto y protección el sistema jurídico ecuatoriano…”
5.4. Los actos normativos declarativos
La corte ha señalado que es improcedente proponer la acción cuando son actos administrativos
puramente declarativos. (Sentencia 003-16-SAN-CC/ RO No. 799 del 18 de julio del 2016)
“En otras palabras, al ser un acto administrativo meramente declarativo, no se ha declarado
efectos jurídicos materiales por cumplir a favor de la Asociación Montubia de productores
Agrícolas, es decir no se han establecido obligaciones en favor de ella, más que la declaratoria de
un derecho preferente para una futura adjudicación o trasferencia de dominio que normalmente se
ejecutan una vez que se ha cumplido con las exigencias determinadas en norma de rango infra
constitucional”
IV INVERSION DE LA CARGA PROBATORIA EN CASO DE QUE EL
INCUMPLIMIENTO PROVENGA DE UN ORGANO PUBLICO
En caso de que el incumplimiento provenga de un órgano de poder público, los argumentos del
accionante se presumen ciertos cuando dicha institución no demuestre lo contrario o no suministre
la información; aunque contradictoriamente se señalar que ello ocurrirá siempre que de los
elementos no se llegue a una conclusión contraria.
Las condiciones para que opere la carga probatoria son que el órgano público no demuestre lo
contrario o no suministre información, casos con los cuales los argumentos del accionante se
presumen ciertos y se tienen como incontrovertibles.
V LA INCONSTITUCIONAL INVERSIÓN DE CARGA PROBATORIA CONTRA
PARTICULARES.
La inversión de la carga probatoria establecida en el numeral 3 del artículo 86 de la Constitución es
solo aplicable cuando el accionado es autoridad pública, de este modo si se imputa el
incumplimiento del acto en particular, en todos los casos la carga de probar de que el privado no
cumplió con la obligación contenida en el acto, correspondería en principio al accionante.
En la LOGJCC amplio los casos de inversión de la carga de la prueba al evento que el
incumplimiento provenga de un particular, presumiendo ciertos los hechos cuando se trate de
discriminación o violación a los derechos de la naturaleza (art. 16 inc. final LOGJCC)
Adolece esta norma que contiene la posibilidad de presumir ciertos los fundamentos del accionante
cuando impugne el cumplimiento de un particular por dañó al medio ambiente o naturaleza, en
Ecuador la inversión de la carga probatoria en materia ambiental no es sobre los hechos que se
imputan sino solo respecto de la inexistencia de daño potencial o real, lo cual recae sobre el
demandado conformen lo señala la parte final del numeral 1 del artículo 397 de la Constitución.
En consecuencia, si mediante la acción por incumplimiento se alega que un particular no ha
ejecutado obligaciones contenidas en uno de los actos objeto de tal acción y por estos hechos se
debería mantener el principio de inocencia y derecho a la defensa, salvo a lo relativo al daño
generado por incumplimiento, pues el particular demandado le corresponderá probar que no existe
daño real o potencial, pero los hechos deberían siempre ser probados por quien los alegue.