CAPITULO IV

SISTEMAS Y PRINCIPIOS DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA
 Personalidad Jurídica del Estado

La personalidad jurídica no se atribuye a la Administración Publica sino al

Estado.
El articulo 146 CCYC DECLARA QUE EL ESTADO, LAS PROVINCIAS, LAS
MUNICIPALIDADES, LAS ENTIDADES AUTARQUICAS Y LA IGLESIA CATOLICA SON
PERSONAS JURIDICAS DE CARÁCTER PUBLICO, DIFERENCIADOLAS DE LAS PERSONAS
JURIDICAS PRIVADAS
I.- METODOLOGIAS QUE RIGEN LA ORGANIZACIÓN DE LA
ADMINISTRACION: CENTRALIZACION,
DESCONCENTRACION Y DESCENTRALIZACION
ADMINISTRATIVA
• La organización de la Administración Publica es compleja, debido a
la multiplicidad y variedad de funciones que lleva a cabo.
• La AP no puede concebirse como concentrada en una persona,
pues es imposible atribuir competencias a un solo sujeto.
• La cuestión organizativa es materia de la ciencia de la
administración y no del derecho.
Dos sistemas de organización del
aparato administrativo
1) Unidad de decisiones que solo desconcentra competencias.
2) Creación de Sujetos de derecho : con mayor amplitud de facultades
y controles menos extensos.
• Desconcentración:
Técnica organizativa que consiste en distribuir las
competencias en oficinas u órganos que no tienen
personalidad jurídica, aunque expresan su voluntad del
Estado, en forma exclusiva y permanente.
Organización burocrática ( bureau, en francés) , en la que los
órganos no tienen personalidad jurídica. (algunos autores entienden esta
técnica como centralización, en cuanto unifica el poder en una misma persona jurídica )

Se imputa una función a un órgano sin personalidad jurídica y

dentro de la propiedad entidad estatal.
• Descentralización:

Técnica organizativa que supone la creación de sujetos de

derecho distintos del mismo Estado de la Administración
Publica (en los regímenes que otorgan personalidad jurídica a la Administración), a los
que se atribuye patrimonio, gobierno y competencia, y se ejerce
un control menor “ tutela”
La imputación funcional es constitutiva de un ente ( sujeto con
personalidad jurídica).
 Desconcentración ,
Descentralización
• Son técnicas de organización que no son excluyentes,
los estados y administraciones de casi de todos los
países combinan ambas formas de organización.
• La AP en argentina distribuye competencias entre
ministerios, secretarias y subsecretarias de Estado, etc.
(Desconcentración) y
• El Gob. federal, ha creado entidades con personalidad
jurídica ej.: universidades, entes reguladores, empresas
y sociedades del estado etc. ( Descentralización
administrativa)
 Efectos jurídicos
Descentralización
y desconcentración
concretos
Ciencia de la
Técnica de la
organización
administrativa
administración

Ej. : Si intentamos promover una demanda contra un

ministerio, ella estará destinada y, por ende, deberá
sustanciarse con el Estado nacional como sujeto de
derecho, pero si demandamos a la Administración
Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), esta entidad
será la accionada y a ella se correrá traslado de la
demanda, pues está dotada de personalidad
jurídica, independientemente de hallarse integrada al
concepto de Estado nacional como unidad teleológica y
ética, por encima de la organización funcional.
 II.- Descentralización. Caracteres. Tipos:
Funcional y territorial. Competencia para
la creación de entes
Tipos de descentralización
Territorial: la nueva entidad tiene fundamento en la necesidad de distribuir competencias
por razones de jurisdicción o territorio.
Funcional: aquella distribución encuentra sustento en la especialidad material a la que está
destinada la entidad.

Las municipalidades constituyen formas de descentralización territorial —

independientemente del carácter autónomo que ahora se les reconoce
constitucionalmente—, mientras que las organizaciones como la Dirección Nacional del
Registro Nacional de las Personas (Renaper, en el Ministerio del Interior), la Administración
Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud "Dr. C. Malbrán" (en el Ministerio de Salud) o la
Dirección Nacional de Vialidad (en el Ministerio de Obras Públicas) son típicos ejemplos de
descentralización funcional.
 Descentralización.
Ejemplo

Las municipalidades constituyen formas de descentralización territorial —independientemente

del carácter autónomo que ahora se les reconoce constitucionalmente—
Las organizaciones como la Dirección Nacional del Registro Nacional de las Personas
(Renaper, en el Ministerio del Interior), la Administración Nacional de Laboratorios e
Institutos de Salud "Dr. C. Malbrán" (en el Ministerio de Salud) o la Dirección Nacional de
Vialidad (en el Ministerio de Obras Públicas) son típicos ejemplos de descentralización
funcional.

 La cuestión organizativa es materia de la ciencia de la administración y no del derecho, ello

en modo alguno significa que, adoptada una técnica, ella no tenga consecuencias jurídicas
que modelen instituciones.
 Así, decidida la descentralización, deberemos considerar si se hará a través de
entidades autárquicas o descentralizadas, empresas o sociedades del Estado u otras formas
jurídicas, y ello es tema que corresponde abordar al derecho.
La administración descentralizada no se agota
en las entidades autárquicas.
Ley destinada a regular el proceso de
formación del presupuesto, diversos sistemas
La ley 24.156. económicos y contables y los sistemas de
articulo 8° control interno —Sindicatura General de la
Nación— y externo —Auditoría General de la
Nación— de la actuación administrativa.

La administración descentralizada está conformada también por las

empresas y las sociedades del Estado, las sociedades anónimas con
participación estatal mayoritaria, las sociedades de economía mixta y
todas las otras organizaciones empresariales donde el Estado nacional
tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las
decisiones societarias.
 Entes descentralizados . Autarquía
Sindicatura General de la Nación (en presidencia); la Agencia de Acceso a la Información
Pública (en la jefatura de gabinete de ministros), el Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria (INTA, en el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca), la Administración de
Parques Nacionales (en el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), el Banco Nacional
de Datos Genéticos (en el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación), el Teatro Nacional
Cervantes (en el Ministerio de Cultura), el Servicio Meteorológico Nacional (en el Ministerio de
Defensa), el Ente regulador del Gas (Enargas, en el Ministerio de Desarrollo Productivo), la
Comisión Nacional de Valores (en el Ministerio de Economía) o el Instituto Nacional Central
Único de Ablación e Implante (Incucai, en el Ministerio de Salud), así como también por
sociedades y empresas del Estado, como el Correo Oficial de la República Argentina SA y la
Agencia Nacional de Noticias (TELAM SE, en la jefatura de gabinete de ministros),
Fabricaciones Militares SE (en el Ministerio de Defensa), YPF SA (en el Ministerio de Desarrollo
Productivo), Agua y Saneamiento Argentinos (AYSA SA, en el Ministerio de Obras Públicas),
Aerolíneas Argentinas SA, Belgrano Cargas y Logística SA y Administración General de Puertos
SE (en el Ministerio de Transporte
 ¿A qué autoridad del Estado corresponde
decidir la técnica de organización
administrativa ?

MARIENHOFF: La potestad de decidir sobre un régimen de concentración,

desconcentración o descentralización administrativa corresponde, en primer término, al
Poder Ejecutivo, porque si bien los entes descentralizados no se hallaban previstos en
la Constitución, no es dudoso que constituyen un elemento de la organización de la
Administración y, por ello, por tratarse de una cuestión que integra su zona de reserva,
salvo en las materias que la Constitución confiere a la regulación específica del
Legislativo —como ocurriría con la organización universitaria, la atribución constitucional
originaria debería corresponder al Poder Ejecutivo y, solo en materias específicas, al
Legislativo.
 ¿A qué autoridad del Estado corresponde
decidir la técnica de organización
administrativa ?

GARCIA PULLES: La organización administrativa, en su faz más central e ideológica,

trasciende a la facultad de creación de un ente en particular.
En este sentido, la decisión de establecer un sistema desconcentrado o descentralizado para
la administración del país de modo general y como fijación de una política de Estado me parece
una de las leyes "...convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los
otros concedidos por la presente Constitución al Gobierno de la Nación Argentina...".
“….la definición de las políticas de Estado de la República debe ser establecida por el
Congreso de la Nación,…”
“Esta conclusión pareciera tanto más evidente en el estado actual del ordenamiento jurídico
argentino y, a partir de la sanción de la ley 25.152, que estableciera que "...toda creación de
organismo descentralizado y empresa pública financiera y no financiera requerirá del
dictado de la ley respectiva...", que en su momento no fue objeto de veto por parte del Poder
Ejecutivo.”
 III. SOBERANÍA, AUTONOMÍA Y AUTARQUÍA: DISTINCIÓN

Soberanía: Facultad de generar el derecho que rige en el territorio propio

sin reconocer poder alguno que recorte o comparta esa potestad.
Autonomía: es la aptitud para darse las propias leyes, ( Constituciones y
organización) pero con arreglo aun ordenamiento superior al que esas
leyes deben integrarse en letra y espíritu. ( articulo 5 y 121 de la CN).
No deciden su organización en forma soberana , sino en los términos de
los pactos que establecieron su integración a un Estado Nacional
Autarquía : La facultad que se otorga a una entidad jurídica de
administrarse por sus propios medios. Aquí no existe la facultad de
establecer el sistema de organización y funcionamiento, porque
ellos vienen dados por la ley (que será federal o provincial, según la
ubicación institucional de la entidad), pero sí la existencia de un
patrimonio propio, separado del estatal, que puede ser administrado —
con sujeción a las reglas— por la propia entidad.
.
 III. SOBERANÍA, AUTONOMÍA Y AUTARQUÍA: DISTINCIÓN
Fin público
específico.
Autarquía
Marienhoff "..toda persona jurídica pública estatal que, con aptitud legal para administrarse
a sí misma, cumple fines públicos específicos”

Un ente autárquico se integra a la Administración descentralizada, pero no es la única

especie de entidades que conforman esa Administración.
• En tal sentido, la PTN hubo de sostener, con apoyo en citas doctrinarias, que "...si
bien autarquía implica descentralización, no es exacto lo inverso, ya que... no toda
descentralización apareja autarquía..."(
• Un ente autárquico se diferencia de los demás entes de la Administración descentralizada
porque cumple fines públicos específicos y se diferencia de un ente autónomo
porque la autarquía es solo una autonomía parcial y específica —generalmente funcional—
que confiere potestades más limitadas.
 Fin público
Fin especifico
específico.
de la actividad
Autarquía
Marienhoff: fin público debe constituir la esencia de la actividad del ente autárquico y
debe ser idéntico en su sustancia a aquellos cuya satisfacción es propia y característica de la
Administración Pública, correspondiendo obtener esas finalidades de los contenidos de la CN.
• Así, las finalidades comerciales o industriales no se corresponden con las necesidades que
en forma inmediata, propia y característica debe satisfacer la Administración
Pública, aunque ellas fueran asumidas por esta última para salvaguardar las fuentes de
trabajo o evitar la creación de conflictos sociales, finalidades mediatas que sí podrían guardar
Régimen jurídico
relación con la télesis administrativa.
• Quedan sometidas a regímenes públicos las entidades que cumplen una finalidad
específica de la Administración— ( entidades autárquicas)
• Las otras entidades pueden en sus actividades comerciales, a regulaciones de derecho privado, ej:
ley 26.741, cuyo art. 15 dispuso: "Para el desarrollo de su actividad, YPF Sociedad Anónima y Repsol YPF
GAS SA, continuarán operando como sociedades anónimas abiertas, en los términos del Capítulo II,
Sección V, de la ley 19.550 y normas concordantes, no siéndoles aplicables legislación o normativa
administrativa alguna que reglamente la administración, gestión y control de las empresas o entidades
en las que el Estado nacional o los Estados provinciales tengan participación".
 La finalidad publica , por si no es suficiente
para caracterizar a ente como autarquico
Existen finalidades públicas atribuidas a sujetos que no integran la
estructura administrativa, en aquello que Barra ha dado en llamar
"delegación transestructural de cometidos específicos",
como parece concretarse, p. ej., a favor del Colegio Público de
Abogados en lo atinente a la policía de la profesión de abogados —que
obviamente correspondería a la Administración—, que no por ello
se transforma en una entidad autárquica, no solo por su
condición de persona no estatal, sino también porque el
cumplimiento de aquellas finalidades es de carácter tangencial o
complementario a otras y no podrían definirse así como su fin
específico.
 DESCENTRALIZACIÓN
Entidad autárquica CARACTERES

a)Creación por el Estado (nacional, provincial o municipal);

b) Finalidad pública específica;
c) Patrimonio totalmente estatal (que puede tener su origen
en el aporte directo del Estado o complementarse con
otros ingresos derivados de actividades específicas, pero
que ingresan al patrimonio estatal —en su acepción más
amplia)
d) Régimen jurídico de derecho público.
 Entidad autárquica CARACTERES
Algunos autores

La identificación de sus empleados superiores como

funcionarios o agentes públicos.
García Pulles: “…muchas entidades descentralizadas, que constituyen típicos
entes autárquicos —como la Anses, p. ej.— tienen a su personal bajo el régimen de la
LCT y, como tal, excluido de las regulaciones y garantías típicas de la relación de
empleo público ordinario”
“Entiendo que la calificación de un agente como funcionario público —de por sí bastante
discutida en los últimos tiempos— no puede atribuir naturaleza al ente, ni tampoco puede
aquella naturaleza hacer modificar los contenidos de las reglamentaciones, muchas veces de
sustancia legislativa, que disponen otra forma de ordenación de la relación jurídica de
empleo en ese campo.”
 VI. CONTROL DE LOS ENTES DESCENTRALIZADOS SEGÚN
SU ÓRGANO DE CREACIÓN. LA INSERCIÓN DE ESTOS ENTES
Control Control de
jerárquico EN LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA tutela
El control jerárquico reclama la existencia de una vinculación entre diversos organismos
sometidos a una relación de orden, dentro de un mismo sujeto, y que ello no sucede
cuando la relación se traba entre distintos sujetos de derecho, como ocurre en la
descentralización administrativa.
En este último ámbito existe otro tipo de control, el "control administrativo" o "control de tutela".
Alcance del control de
tutela

Si el ente autárquico hubiera sido creado por el Poder Ejecutivo-el control de tutela debe
entenderse en su mayor amplitud, alcanzará cuestiones de legalidad (es decir de legitimidad
de los actos sujetos a control) y también de mérito, oportunidad y conveniencia)
Si el ente ha sido creado por el Poder Legislativo, el alcance del control dependerá de la ley de
creación del ente. Si esa ley no se expidiera sobre la materia, debería interpretarse que el control
de la Administración central solo se concretará por razones de legalidad.
PTN la autarquía del Banco Central exige interpretar con
criterio restrictivo toda norma que pueda traducirse en Reglamento de
una injerencia indebida del Poder administrador o de los Procedimientos
órganos de control que de él dependen y que no se administrativos Articulo 97°
encuentre consagrada en la ley de creación de esa entidad
bancaria..."
 VIII. LAS SOCIEDADES Y EMPRESAS DEL ESTADO. La Administración
descentralizada,, no se
DIVERSIDAD DE REGÍMENES JURÍDICOS Y agota en las
entidades autárquicas
REGULACIONES
 1946 se dictó una regulación especial para las "sociedades de economía mixta", a través del
dec.-ley 15.349/1946, más tarde ratificado por la ley 12.962.
 1949 la ley 13.653 ”empresas del Estado” , que se hallaban destinadas a concretar una nueva
actividad de la Administración. Así, disponían sus arts. 1° y 2° que "las actividades de
carácter industrial, comercial o de explotación de servicios públicos de igual naturaleza,
que el Estado, por razones de interés público, considere necesario desarrollar, podrán
llevarse a cabo por medio de entidades que se denominarán genéricamente 'empresas
del Estado'" y que ellas quedarían "...sometidas: a) al derecho privado en todo lo que se
refiere a sus actividades específicas: y b) al derecho público en todo lo que atañe a sus
relaciones con la administración o al servicio público que se hallare a su cargo".
 Años mas tarde se nacionalizaron servicios a través de la compraventa de
empresas extranjeras; p. ej., los ferrocarriles fueron comprados a empresas inglesas y
francesas y puso en marcha Yacimientos Petrolíferos Fiscales, y algunas empresas de
capitales mixtos entre el Estado nacional y los particulares, como ocurriera con Somisa,
empresa mixta Telefónica Argentina (por dec. 18.885/1946), destinada a "...la explotación del
servicio público de comunicaciones telefónicas y actividades afines y/o complementarias";
Flota Aérea Mercante Argentina (por dec. 4157/1946); Agua y Energía, producto de la fusión
de la Dirección General de Irrigación y la Dirección General de Centrales Eléctricas del Estado,
aprobada por el dec. 3967/1967, y Gas del Estado, entre muchas otras.
 SOCIEDADES Y EMPRESAS DEL ESTADO

 En las décadas posteriores surgieron las sociedades del

Estado, reguladas por la ley 20.705, cuyo art. 6° las excluía de la
LNPA, de la Ley de Obras Públicas y de Contabilidad, que por
entonces regulaba las contrataciones administrativas.

 Década 90 se inició el proceso de privatización, apoyado en dos

leyes de emergencia —las leyes 23.696 y 23.697— y los
comienzos del milenio trajeron una nueva ola de ampliación de
la injerencia estatal, que fue traducida en la recreación de
empresas públicas, con formas viejas y nuevas, creación de
fideicomisos públicos y otras formas de descentralización de
competencias para la realización de actividades comerciales
e industriales por el Estado.