DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA APLICADA

UNIVERSIDAD DE VALLADOLID

PRINCIPIOS DE POLÍTICA ECONÓMICA

RESUMEN TEMA 1
LA POLÍTICA ECONÓMICA COMO DISCIPLINA AUTÓNOMA

1. El concepto de Política Económica

2. El método de Política Económica
3. El marco de aplicación de la Política Económica

GRADO: MIM
CARÁCTER: OBLIGATORIA
PERÍODO DE IMPARTICIÓN: PRIMER CUATRIMESTRE
CRÉDITOS: 3 CRÉDITOS
PROFESORA: DRA. Rosario PEDROSA SANZ
 1. EL CONCEPTO DE POLÍTICA ECONÓMICA

El conocimiento científico es muy amplio y dinámico. Puede parcelarse en función del

ámbito o segmento de la realidad objeto de examen e investigación, ante la imposibili-
dad de abordar todos ellos a la vez con suficiente profundidad.

Las propuestas efectuadas para su clasificación han sido muy numerosas y, cualquie-
ra de ellas resulta provisional. No obstante, la distinción que efectúa Di Fenizio entre
Ciencias Formales y Ciencias Empíricas se acepta, de manera general, como un claro
punto de referencia.

CUADRO 1. CLASIFICACIÓN DE LAS CIENCIAS

CIENCIAS FORMALES (Lógica, Matemática pura)

CIENCIAS DE LA NATURALEZA INANIMADA

(Grupo de la Física: Geología, Física, Química, Astronomía.)

CIENCIAS DE LA NATURALEZA ANIMADA

CIENCIAS EMPÍRICAS (Grupo de la Biología: Biología, Anatomia, Fisiología, Zoología)

NORMATIVAS
CIENCIAS SOCIALES
(Sociología, Historia, Antropología,
Psicología, Política, Economía y afines)
POSITIVAS

FUENTE: Di Fenizio (1961): El método de la Economía Política y de la Política Económica. Ed. Bosch.
Barcelona.

La Economía, de acuerdo con la clasificación de Di Fenizio, puede considerarse como

una Ciencia Empírica, integrada dentro del grupo de las Ciencias Sociales.

Es Empírica porque construye sus teorías y modelos a partir de la observación siste-

mática de la realidad.

Es Social porque su objeto de investigación, al igual que en las demás Ciencias So-
ciales, es el conocimiento científico de las actividades de los individuos como miem-
bros de un grupo. En particular, se interesa por el estudio del conjunto de comporta-
mientos humanos y de relaciones sociales que integran el proceso de la actividad eco-
nómica.

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Encuadrada la Economía en el grupo de las Ciencias Sociales, podemos preguntar-
nos, a continuación, ¿qué es la Ciencia Económica? (delimitación previa necesaria
para llegar al concepto de Política Económica).

Su respuesta presenta dificultades por tres razones:

1. Casi todos los economistas han tratado de ofrecer una definición.

2. Las múltiples definiciones efectuadas a lo largo de la Historia del Pensamiento

Económico están fuertemente condicionadas e influidas por el momento histórico y
por las diferentes escuelas y doctrinas predominantes.

3. El propio objeto de estudio de la Economía varía constantemente, es dinámico. Por

ello, cualquier definición que pretenda ser demasiado concreta corre el riesgo de
quedar obsoleta rápidamente (Viner ⇒ La economía es lo que hacen los eco-
nomistas).

La definición que ha alcanzado una mayor difusión y la más ampliamente aceptada en

la actualidad es la realizada por Lionel Robbins en 1932.

Concibe la Economía como aquella ciencia que estudia la forma en que los hom-
bres y la sociedad utilizan los recursos escasos, susceptibles de usos alternati-
vos, con el fin de satisfacer sus necesidades, tanto materiales como espirituales.

Esta definición recoge las cuatro características que delimitan siempre la actividad
económica:

(1) la escasez de medios o recursos disponibles;

(2) la posible aplicación de estos medios a distintos usos alternativos;
(3) la variedad de fines o deseos humanos; y
(4) la necesidad de elegir entre ellos según nuestras preferencias.

De esta manera, el campo de la economía se restringe a los aspectos económicos del

comportamiento humano y se convierte en la ciencia de la elección.

Definida la economía y expuestas sus características, hay que distinguir, seguidamen-

te, entre economía positiva y economía normativa.

La distinción entre economía positiva y economía normativa:

La diferenciación entre lo positivo y lo normativo atiende a la ausencia o presencia de

juicios de valor en la investigación social. Constituye un elemento trascendental para
definir, posteriormente, la Política Económica.

Surge como consecuencia de la actitud y posición adoptada por los analistas sociales.
Éstos, primero se ocupan de la descripción de los hechos y realidades (problemas
positivos) y tratan de formular leyes de comportamiento. Después, comienzan a mos-
trarse disconformes con la sociedad y plantean abiertamente un conflicto entre su pro-
pia posición y la situación de dicha sociedad. Es entonces cuando dejan de compor-
tarse de forma neutral y empiezan a formular sus principios de forma normativa, aban-
donando el campo del ser (positivo) y pasando al del deber ser (normativo).

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 CUADRO 2: LA DISTINCIÓN ENTRE LO POSITIVO Y LO NORMATIVO

En la literatura económica, como en las ciencias sociales, en general, los términos positivo y normativo
tienen significados relativamente claros y, desde luego, bien diferenciados. Con el primero se ha califica-
do la investigación, la ciencia, la teoría, etc., para referirse a cuestiones relacionadas con ideales, no
concernientes con causas de eficiencia, no críticas ni negativas, o a verdades probables. Por el contrario,
el segundo está relacionado con la prescripción del cómo deben ser las cosas, de cómo convendría
obrar, pensar o razonar. Un resumen de las principales acepciones con las que se han usado estos tér-
minos puede reflejarse en la siguiente relación que, además, tiene la utilidad de presentar los distintos
términos de manera contrapuesta:

Positivo vs Normativo
__________________________________________________________________________________________
Descripción Prescripción
Explicación Recomendación
Teoría Práctica
Pensamiento Acción
Leyes (uniformidades) Reglas (normas)
Ciencia Arte
Juicios sobre los hechos Juicios de valor
Declaraciones en modo indicativo Declaraciones en modo imperativo
Proposiciones que se pueden probar acerca de hechos Expresiones no comprobables, de sentimientos

FUENTE: Machlup (1978): Methodology of Economics and other Social Sciences. Academic Press. New
York.

En el ámbito más específico de la Economía se produce una situación análoga. Los

economistas no pueden evitar sentirse emocionalmente implicados en la sociedad de
la que son miembros, ser imparciales o desinteresados. Surge, de este modo, la dis-
tinción entre Economía Positiva y Economía Normativa.

El economista puede elegir entre adoptar una posición más cercana al campo positivo,
enunciando y elaborando leyes científicas carentes de recomendaciones políticas; o
aquélla que se aproxime más al ámbito normativo de las recomendaciones que sean
operativas, a través de un proceso de selección de objetivos y medios para lograrlos,
debiendo, no obstante, hacer siempre explícitas sus valoraciones y las razones que
apoyan sus preferencias.

En este último caso, el economista se ve obligado a aceptar la intromisión de los jui-

cios de valor. Nos encontraríamos ante el campo propio de la Política Económica,
encuadrado, a su vez, dentro de la Economía normativa o, siguiendo la terminología
utilizada por J. Neville Keynes, dentro de la Economía Aplicada.

Los juicios de valor condicionan de forma más o menos explícita la estructura de la

Política Económica, es decir, la determinación de los fines que se tratan de alcanzar,
los medios adecuados y la circunstancia institucional en que opera. La idea de neutra-
lidad de la Política Económica es, en definitiva, difícilmente sostenible.

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CUADRO 3. ANÁLISIS ECONÓMICO – JUICIOS DE VALOR – MEDIDAS DE POLÍTICA ECONÓMICA

Análisis Económico Hechos Económicos Juicios de Valor/Preferencias

(Teorías/Modelos) (Datos, Antecedentes, Estructuras)

Recomendaciones de Política Económica

(una o más alternativas)

Medidas de Política Económica Adoptadas

Fines
Medios

FUENTE: Cuadrado Roura, J. R. (Director) (2015): Política Económica. Mc Graw Hill. Madrid

La Política Económica como disciplina autónoma:

En el ámbito de la Economía, al igual que en el de las Ciencias Sociales, ha tenido

lugar un proceso de especialización interna, como resultado de la diversidad de aspec-
tos que pueden constituir su objeto de análisis y de los distintos enfoques metodológi-
cos y técnicas empleadas. Este proceso ha desembocado en la aparición de un con-
junto de disciplinas autónomas. Una de ellas es la Política Económica, indepen-
diente y con un contenido diferenciado del resto.

J. Jané Solá señala que el término Política Económica es ambivalente, pudiendo en-
tenderse como praxis y como teoría.

Como praxis, haría referencia a la actividad desempeñada en el ámbito económico

por ciertos agentes dotados de poder, en particular por el Estado.

Como teoría, se trataría de una rama de la Economía con contenido, problemas y mé-
todos propios que la caracterizan como una disciplina autónoma, dedicada al estudio
de los criterios, la naturaleza, los fines y los medios de la actividad político-económica
que realiza el Estado.

Por último, aunque dentro de la Ciencia Económica la Política Económica como cono-
cimiento autónomo sea independiente, mantiene estrechas interrelaciones con otras
disciplinas: con la Teoría Económica (o Análisis Económico), que proporciona las
diferentes herramientas teóricas (leyes, teorías y modelos) con las que puede contar el
economista para comprender los fenómenos económicos y para diseñar las Políticas
Económicas más adecuadas para tratar de encauzarlos o resolverlos; así como con
otras ramas económicas de naturaleza más analítica (Hacienda Pública, Estructura e
Instituciones Económicas) o de marcado carácter instrumental (Estadística, Econome-
tría).

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Paralelamente, como disciplina fronteriza que es, también tiene profundas interaccio-
nes con otras Ciencias Sociales, en particular, con la Ciencia Política.

El concepto de Política Económica:

La Política Económica estudia las diversas acciones llevadas a cabo por el Esta-
do y por otros agentes institucionales para dirigir la economía hacia el logro de
unos determinados fines. Hay que tener presente que está cargada de juicios de
valor y que no ha existido una concepción unívoca sobre su contenido, sino que ha
variado a lo largo del tiempo, habiendo sido considerada, cronológicamente, como:
arte económico, el estudio de la intervención del Estado en lo económico, rama de la
Ciencia Política, Ciencia Normativa, técnica económica, y como Economía Aplicada.

Actualmente, la Política Económica es considerada como una disciplina positivo-

normativa, fuertemente interrelacionada con la Ciencia Política y con el Análisis Eco-
nómico teórico.

CUADRO 4. LA POLÍTICA ECONÓMICA EN EL PENSAMIENTO ECONÓMICO

Aportación Teórica Pensamiento respecto a la Política Económica

MERCANTILISTA
o Continua intervención del Estado
Plantea que la riqueza es el valor supre-
o Proteccionismo comercial
mo. El comercio es una actividad econó-
mica fundamental. o Potenciar el desarrollo de la industria y las exportaciones
No es una Escuela homogénea.

o División de Bentham sobre el papel del estado: entre la agenda

(casos en que el estado debe intervenir), la sponte acta (fenó-
CLÁSICA
menos desarrollados por la sociedad de forma natural) y la non-
agenda (casos donde el estado no puede intervenir).
Los clásicos pertenecían a las clases ins-
truidas:
o Interés por la política de defensa, justicia y el desarrollo de obras
e instituciones públicas (incluyendo carreteras, educación, salud,
Adam Smith (académico),
...).
Ricardo (corredor de bolsa),
Malthus (clérigo y profesor),…
o Se muestran contrarios a la fijación pública de precios, la protec-
ción, la reglamentación, el otorgamiento de monopolios, ...

o El Gobierno es un instrumento de los capitalistas para el mante-

nimiento del sistema, incluyendo la propiedad privada de los me-
MARXISTA
dios de producción.
Ideología que aspira al derrumbamiento
o Se debía sustituir por un Estado socialista con el tránsito interme-
final del sistema capitalista.
dio de la dictadura del proletariado, con la supresión de la citada
propiedad privada.

NEOCLÁSICA
o Estudio del equilibrio y del papel de las fuerzas del mercado.
Interesada por la formalización y el análisis o Escaso interés por la consideración de las políticas públicas.
marginal.

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 KEYNESIANA
o Aporta instrumental analítico y concibe un nuevo cuerpo teórico.
Milos Keynes destacaba 10 aspectos rele-
vantes en su tío: o Cambia la forma de pensar de los economistas en relación con los
Economista teórico, sucesos que ocurren en la realidad y la forma de actuar ante los
Negociador internacional, mismos, recomendando políticas a favor de la intervención públi-
Financiero, ca. La disciplina de Política Económica experimenta un mayor
Historiador (de economía), desarrollo y se configura como un verdadero conocimiento autó-
Filósofo, nomo. El análisis que hace J. M. Keynes de ella se puede enmar-
Matemático, car en lo que Roy Harrod (1958) denominó supuestos de Har-
Docente, vey Road. Entre ellos destaca su confianza en los decisores de
Biógrafo, Política Económica como personas cultas, juiciosas, persuasivas,
Defensor de las artes, y que buscan el bien común y el ineludible progreso económico.
Coleccionista (de pinturas y libros).

FUENTE: Casares Ripol, J. (2002): El pensamiento en la Política Económica. ESIC. Madrid.

2. EL MÉTODO DE POLÍTICA ECONÓMICA

Para abordar dicha tarea hemos de tener en cuenta que el estudio del método en Polí-
tica Económica se encuadra en el campo de la Teoría de la Política Económica.

Teniendo en cuenta lo anterior, primero haremos referencia al denominado enfoque

convencional de la Política Económica y, posteriormente, a las nuevas teorías de
la Política Económica resultantes de las críticas suscitadas por el enfoque conven-
cional:

(a) Aportaciones desde una perspectiva neoliberal, y

(b) Enfoques desde ópticas heterogéneas no liberales.

(1) El enfoque convencional de la Política Económica

Bajo esta denominación se engloban varias ortodoxias. Entre ellas cabría destacar la
Economía del Bienestar, la Política Económica Cuantitativa y la orientación relativista o
pluralista de la Política Económica.

El denominador común de todas estas aportaciones lo constituye el hecho de

que la Política Económica se concibe como el fruto de un proceso racional de
elaboración, como una ayuda instrumental para que la autoridad responsable de la
Política Económica pueda perseguir eficientemente los objetivos que se propone me-
diante la manipulación de los instrumentos que tiene a su disposición.

La Economía del Bienestar (Welfare Economics) estudia el bienestar de los miem-

bros de una sociedad en su conjunto. Supone una de las construcciones teóricas más
importantes que se han realizado para tratar de superar la difícil controversia positiva-
normativa.

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Su objetivo final es poder hallar unos criterios científicos que permitan pronunciarse,
con total neutralidad, sobre la contribución de las medidas de Política Económica al
bienestar económico. Reducen todos los juicios de valor a un solo juicio ético, válido
para toda circunstancia de tiempo y lugar.

El problema fundamental que plantea es cómo alcanzar la situación óptima, entendi-

da como un conjunto de posiciones que se consideran mejor que otras posibles.

La Política Económica Cuantitativa desarrolla el campo propio de la Teoría de la

Política Económica. Trata de elaborar una Política Económica formal, construyendo
modelos de decisión político-económicos. Tiene su fundamento, igual que otras disci-
plinas, en la aplicación de técnicas de análisis derivadas de las matemáticas, la esta-
dística y la econometría, empleando, asimismo, otras de carácter cualitativo o mixto.

Entre sus principales enfoques, destacan:

a. El enfoque de los objetivos prefijados (Jan Tinbergen).

b. El enfoque de optimización (Henry Theil).
c. La consideración del riesgo y la incertidumbre.

La Política Económica Relativista o Pluralista es una corriente menos cuantitativa

que la anterior. Plantea como problema central determinar cómo se construye la Políti-
ca Económica sobre las categorías de fines y medios como principios de organización.
Supone el desarrollo del esquema fines-medios considerados como una sola catego-
ría, que no puede separarse en base a la consideración de la distinción entre lo positi-
vo y lo normativo.

(2) La Nueva Teoría de la Política Económica

Frente a la búsqueda y selección de las políticas óptimas que caracteriza al enfoque

convencional, la nueva Teoría de la Política Económica trata de determinar las
instituciones óptimas. El problema relevante consiste en la selección de las institu-
ciones y reglas socialmente óptimas que aseguren unos resultados satisfactorios de
interacción social entre los intereses generales y los privados de los electores, políti-
cos y burócratas.

Desarrolla la Política Económica en base a sus estrechas relaciones con la Ciencia

Política. El intento más notable es el de considerar a los políticos (gobernantes) como
una variable endógena de la relación fines-medios, bajo el supuesto de que no son
neutrales en la consecución de esos fines y en la elección de los medios para alcan-
zarlos.

Las aportaciones más relevantes que consideran la influencia del factor político sobre
la acción de la Política Económica, se sintetizarían en las siguientes:

(a) Aportaciones desde una perspectiva neoliberal, y

(b) Enfoques desde ópticas heterogéneas no liberales.

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En el trasfondo de estas aportaciones subyacen concepciones distintas, no solo del
funcionamiento de la economía, sino de toda la sociedad. Sin embargo, no todas ellas
contribuyen específicamente a la construcción metodológica de la Política Económica.
Sus conclusiones en este campo son meras derivaciones de modelos macroeconómi-
cos formulados en base a ciertas hipótesis, en las que el comportamiento de los políti-
cos y el gobierno se consideran una variable exógena.

CUADRO 5. PRINCIPALES APORTACIONES DE LA NUEVA TEORÍA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA

(a) Desde una perspectiva neoliberal:

 Metaeconomistas (Von Mises, Hayek, ...)

 Teoría de los derechos de apropiación (Coase)

 Monetarismo (Friedman y seguidores) (Escuela de Chicago)

 Nueva Macroeconomía Clásica y Teoría de las Expectativas Racionales (Lucas,

Sargent, ...)

 Anarcocapitalistas (Rothbard, ...)

 Elección Colectiva y Nueva Economía Política (Mueller, Buchanan, Tullock, ...)

 Economía de la Oferta (Laffer, ...)

(b) Desde ópticas heterogéneas no liberales:

 Teoría de los grupos de interés o Neocorporativismo (Olson, ...)

 Neoinstitucionalistas (Galbraith, ...)

 Perspectiva marxista (O'Connor)

Las que consideran el comportamiento político y la influencia de los grupos de presión

en el proceso de toma de decisiones en Política Económica son las siguientes:

Elección Colectiva y Nueva Economía Política

Teoría de los grupos de interés
Neoinstitucionalismo, y
Enfoque de J. O’Connor

Elección Colectiva y Nueva Economía Política: estudia económicamente el proceso

de adopción de decisiones en un contexto ajeno al mercado: a través de un proceso
político. Los ciudadanos eligen a unos representantes mediante un sistema de vota-
ción, los cuales votan, a su vez, un presupuesto público, y el dinero es gastado por
diversos organismos administrativos.

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La Teoría de la Elección Pública se ocupa del análisis de todas estas cuestiones: de
los mecanismos o instituciones políticas a través de las que se determinan los impues-
tos y los gastos.

Ha generado múltiples líneas de investigación:

 Teoría de las votaciones. Estudia la toma de decisiones en el contexto de un sis-

tema democrático para decidir cuál es la mejor regla a adoptar (unanimidad, mayo-
ría simple, …)
 Teoría de la burocracia. Plantea como punto básico que los burócratas tienen
intereses particulares en la adopción de decisiones económicas, particularmente
en las relativas a temas presupuestarios, presionando al alza los gastos públicos
para conseguir mayores dotaciones en sus respectivos departamentos.
 Modelos de interdependencia político-económicos
 Fenómenos relacionados con la ilusión financiera: los individuos poseen una
percepción errónea de las disposiciones relativas a cuestiones tributarias

Teoría de los grupos de interés: pone el énfasis en la importancia que ostentan los
grupos de presión a la hora de la configuración de la política y de la política económi-
ca. Tiene su origen en la obra del sociólogo M. Olson (1982).

Según este enfoque, los grupos de interés se constituyen en verdaderos poderes au-
tónomos, demandando regulación económica, protección, subvenciones y apoyos di-
versos que determinan, en última instancia, una subordinación de las acciones de Polí-
tica Económica a diversas instituciones y grupos de poder. La acumulación de normas
protectoras y redistributivas a favor de ciertos grupos de interés supone que las posibi-
lidades de obtener ingresos se vean cada vez más influenciadas por un proceso de
negociación política. Por tanto, se comercia con las manipulaciones retributivas del
proceso de mercado para poder conseguir apoyo político.

Como consecuencia de la presión que ejercen los múltiples grupos de influencia sobre
los gobiernos y la necesidad de estos para resolver los conflictos distributivos se indu-
ce un proceso de esclerosis institucional, pues las instituciones sólo reflejan las
opciones de aquellos grupos que muestran mayor capacidad y habilidad para nego-
ciar, presionar y persuadir, viéndose, así, beneficiados, mientras que otros pueden
quedar perjudicados.

Ante los problemas de gobernabilidad del pluralismo de los grupos de interés, hay que
encontrar una solución reorganizando el proceso político de adopción de decisiones a
través del neocorporativismo: implica la cooperación de los grandes grupos de inte-
rés organizados con el gobierno para la elaboración de la política económica y social

El Neoinstitucionalismo - versión J. K. Galbraith: analiza la interdependencia entre

la política y la Política Económica en el nuevo estado industrial. Para él, los agentes
económicos de la sociedad pos-industrial tratan de huir del mercado, intentando con-
trolar tanto los precios como las rentas y, para ello, utilizan como instrumento las orga-
nizaciones, la acción estatal y la cualificación personal.

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Los motores de la sociedad moderna son, para Galbraith, las grandes empresas, pro-
ducto de la combinación de la ciencia y la tecnología, estando el poder de decisión
concentrado en ciertos grupos (gerentes, administradores, etc) que configuran la de-
nominada tecnoestructura.

Las grandes empresas tratan de mantener entre sí un equilibrio de poderes, vigilándo-

se una a otras e impidiendo la existencia de un poder único y determinante en el con-
junto de la actividad económica.

Teoría del poder compensador (1952): proceso que se desarrolla en respuesta al

poder económico privado que surge de la descompensación original de la competen-
cia. La política monetaria y fiscal se subordinarán a los intereses de dicho sistema
industrial, por lo que el esquema fines- medios de la Política Económica pasará a ser
un mero guiñol (marioneta) manipulado por esas instituciones dotadas de poder.

Posteriormente (1958) introdujo el concepto de desequilibrio social en su obra: la

sociedad opulenta. Admite que para mantener tal sociedad, en la que tanto la pro-
ducción como la renta son crecientes, deben crearse nuevas necesidades. De esta
manera, se centra en el papel que desempeña la publicidad en la creación y manipu-
lación de necesidades de nuevos bienes de consumo, que se producen a expensas de
los bienes sociales. El resultado es un desmedido desequilibrio social.

GRÁFICO 1. EL PODER DE LAS GRANDES MULTINACIONALES

Ranking de las 15 empresas líderes en el mundo en 2022 por valor de marca (millones de $)

FUENTE: Statista (2022)

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Enfoque de J. O’Connor: Se basa en una importante crítica a dos de los pilares bási-
cos de la sociedad occidental de los últimos años: la lógica interna del estado capitalis-
ta y el estado del bienestar.

Para él, el Estado capitalista pretende cumplir dos funciones que a veces resultan con-
tradictorias:

La de acumulación (el Estado debe intentar mantener o crear las condiciones en las
que sea posible la acumulación rentable de capital) y

La de legitimación (el Estado debe tratar de mantener las condiciones necesarias

para que exista una armonía social, fundamentalmente a través de la realización de
determinados gastos sociales) (Estado del Bienestar)

Con base en estas premisas, O’Connor llega a las siguientes conclusiones:

 A pesar de que el estado socializa cada vez más los costes sociales, el excedente
social, incluyendo los beneficios, continúa siendo apropiado por el sector privado.

 La socialización de los costes y la apropiación privada de los beneficios crean una

crisis fiscal del Estado capitalista, manifestada por la tendencia creciente del
gasto gubernamental a aumentar más rápidamente que los ingresos (que
desembocará en la bancarrota del Estado del capitalismo monopolista por su pro-
pia dinámica interna, siendo incapaz de afrontar los gastos crecientes de su voca-
ción intervencionista) y el fracaso del Estado del Bienestar (al aumentar los gas-
tos ordinarios para atender las partidas necesarias para el mantenimiento de la
paz social)

 La crisis fiscal se agrava como consecuencia de la apropiación privada del poder

estatal para fines particulares

En definitiva, la quiebra del Estado benefactor que da paso a un Estado mendigo

se fundamenta, por un lado, en los crecientes gastos públicos y, por otro, en la rebel-
día fiscal en la vertiente positiva. Las consecuencias lógicas de este proceso son la
radicalización de las posturas y la pérdida del consenso social.

Desde el punto de vista de la Política Económica, el resultado final se ha de interpretar

como un juego de suma cero, en el que los beneficios obtenidos por unos se produ-
cen a expensas del deterioro en la situación de otros.

La aportación metodológica más interesante de O’Connor consiste en la utilización de

la óptica fiscal para la identificación de los diversos grupos sociales y de los conflictos
sociales y económicos que se producen entre esos grupos, a partir del análisis de la
composición del gasto del Gobierno y de la distribución de las cargas fiscales.

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 3: EL MARCO DE APLICACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA

Las medidas de Política Económica no se aplican en el vacío, sino dentro de un mar-

co general en el que previamente se han definido un conjunto de principios generales,
instituciones y reglas que orientan (o fijan) el desarrollo de la actividad económica,
esto es, dentro de un sistema económico concreto.

Este marco presenta en cada país unas notas propias y diferenciales, pero en sus lí-
neas básicas suele responder a un modelo más general de organización de la vida
política y económica, con determinados rasgos y principios comunes.

La mayor parte de los países han optado por un sistema de libre mercado. Entre los
principios institucionales básicos de una economía de mercado destacan los si-
guientes: el derecho a la propiedad intelectual, el derecho a contratar e intercambiar
libremente, la libertad en la prestación del trabajo y la libertad de emprender y correr
riesgos.

La literatura sobre el análisis de los sistemas económicos ha desarrollado ampliamen-

te el elenco de ventajas e inconvenientes de cada uno de ellos.

Las principales ventajas que se atribuyen al mercado serían, entre otras, las si-
guientes:

1) Permite que los recursos se asignen con más eficiencia que cualquier otro
sistema. El mercado implica especialización y, por tanto, cada uno producirá
aquello para lo que está mejor dotado o en lo que posee una ventaja competitiva.
El mercado implica una evaluación continua de costes y beneficios, lo que llevará a
que los recursos se asignen de acuerdo con esta valoración.

2) El comportamiento egoísta y competitivo de los agentes (búsqueda del propio inte-

rés) conduce a lograr la solución más adecuada para el conjunto de la colec-
tividad. En cada sector de la actividad económica, los mercados aseguran la
coordinación entre las decisiones independientes de los agentes individuales, ga-
rantizando, si funcionan libremente, el equilibrio económico más satisfactorio posi-
ble.

3) El mecanismo de adopción de decisiones de carácter descentralizado por parte de

los productores y de los consumidores, vía mercado, reduce claramente los cos-
tes de información y de transacción, cosa que no sucede en cualquier otro sis-
tema donde sea preciso recoger y acumular la información dispersa.

4) El sistema de mercado respeta la libertad del individuo. El comportamiento de

cada agente no se encuentra regulado directamente por nadie en particular.

13
5) Los cambios en los precios relativos y en la competencia inducen la rápida intro-
ducción de innovaciones y cambios técnicos por parte de los productores.

6) Los desequilibrios que se producen en una economía de mercado tienden a ser

sólo temporales. El funcionamiento de un mercado concurrencial tiene la ventaja
de eliminar automáticamente cualquier desequilibrio que sea consecuencia de un
shock que haya afectado a la oferta o la demanda.

Los fallos del mercado:

El catálogo de los fallos que normalmente se han denunciado sobre el funcionamiento

de las economías de mercado es relativamente extenso. Los más destacados son los
siguientes:

CUADRO 6: PRINCIPALES FALLOS DEL MERCADO

FALLO BREVE RESUMEN CONSECUENCIAS

o Posiciones de monopolio - Acuerdos entre o Elevación de precios por encima de

Existencia y ries-
oferentes los costes marginales
go de desarrollo
de mercados no
o Imperfecciones (pocos demandantes u oferen- o Menor satisfacción para los consu-
competitivos
tes) midores

No puede privarse de su uso a quien no

Características que definen los bienes públicos:
esté dispuesto a pagar. Aparecen poli-
zones o surge la tragedia de los comu-
o Consumo no-rival - Principio de no-exclusión
nes, destino al que parece estar conde-
nado un bien de uso público.
o No pueden producirse por el sector privado
Deficiente o nula (no habrá demandantes y/o oferentes en el
(Escenario: una aldea en la que cada
valoración de los mercado)
familia es propietaria de su ganado, pero
bienes públicos
comparten en común los pastos. Todas
o Solución de Lindahl para la provisión óptima
llevan ahí a pastar al ganado (terrenos
de bienes públicos puros: a cada individuo
comunes). Ninguna está estimulada a
se le carga un precio por unidad del bien pú-
cuidar los pastos, a procurar que no se
blico igual a su beneficio marginal o disposi-
agoten o estropeen, a controlar o reducir
ción a pagar por el nivel proporcional.
su uso).
o Aparecen cuando no se incorporan a los
precios del mercado todos los efectos secun-
darios de la producción y el consumo. Ej.: la
contaminación del agua (negativa); las infra-
estructuras (positiva). o Imperfecciones del mercado
Externalidades
o Solución de Coase: asignar derechos de o Posible asignación de precios som-
(positivas o
propiedad sobre las externalidades. bra y utilización del análisis de costes
negativas)
Ej. Si se autoriza a una empresa a verter sus y beneficios sociales
residuos a un río no se le está concediendo
un derecho de propiedad sobre el río, sí un
derecho de apropiación eficiente (piscifacto-
ría)/ineficiente (papelera).

o Producción en gran escala que genera rendi-

o Asignación de recursos en régimen
Monopolios mientos crecientes a escala.
de empresa pública o de concesión
naturales
administrativa.
o Costes medios a largo plazo decrecientes

La teoría Keynesiana explicó la existencia de

Desequilibrios
equilibrio con desempleo.
económicos: o Necesidad de intervención de las
Los problemas de estancamiento con inflación
(paro, inestabili- autoridades económicas
que surgen en los años 70 también hacen dudar
dad,…)
del comportamiento equilibrador del mercado.

14
 o Se ha dicho que los mecanismos de
mercado tienden a premiar a los más
El mercado es
fuertes y a los que más tienen. Apa-
ciego y no se
o La curva de Lorenz se puede separar excesi- rición de excluidos (parados de larga
preocupa de la
vamente de la línea de equidistribución duración, mendigos, sin techo, po-
situación
bres,…).
personal de los
o Surgen problemas de equidad vertical (entre o Desarrollo de necesidades preferen-
individuos ni de
grupos sociales) y categórica (personas que tes (bienes que se consideran deben
los problemas en
no alcanzan el mínimo vital) ser suministrados por la autoridad) e
la distribución de
indeseables: educación, atención
la renta
sanitaria básica, vivienda,...(R. Mus-
grave)

La asignación de recursos puede estar influida

por el riesgo moral (el asegurador no distingue
Información claramente entre el riesgo y la negligencia) y la o Falta de mercado para ciertos tipos
asimétrica selección adversa (el asegurador no puede apli- de riesgos.
car una prima mayor para los riesgos malos que
para los buenos).

Otros:
o El sistema de mercado es inefectivo y lento en provocar efectos en los productores cuando surgen problemas
de elevada urgencia (temporales, terremotos, conflictos bélicos).
o Impulso a la insolidaridad y a las posiciones antagónicas más allá del mundo económico.

FUENTE: Casares Ripol, J. (2002): El pensamiento en la Política Económica. ESIC. Madrid.

Los problemas con que se han tenido que encontrar las naciones que optaron por un
sistema de libre mercado (derivados, en buena parte, de los fallos mencionados) han
justificado que los gobiernos hayan ido asumiendo un papel muy importante en el
funcionamiento de sus economías.

Se ha llegado así a un tipo de economías mixtas (mercado + intervención de las au-

toridades), es decir, economías cuyo funcionamiento se basa en el mercado, pero en
las que el sector público asume un papel más o menos relevante y donde las autorida-
des han dictado normas y creado instituciones orientadas a corregir y complementar al
mercado.

Estos sistemas mixtos son los que realmente existen en los países calificados co-
múnmente como capitalistas. La amplitud y el grado de intervención de las autoridades
en la economía han variado, por supuesto, según los países y han estado sujetas
también a cambios históricos.

El enorme crecimiento experimentado por el sector público en una gran parte de las
economías de mercado ha generado, en los últimos años, fuertes corrientes de crítica
y propuestas político-económicas orientadas a reducir dicho peso y a liberar a los mer-
cados de regulaciones que parecen innecesarias y que entorpecen el juego del mer-
cado y de la libre competencia.

Así, frente a las teorías del fracaso del mercado como mecanismo de asignación de
los recursos de los años 30, aparecen, tras la crisis económica generalizada de la dé-
cada de los 70, las teorías del fracaso del gobierno, en las que tienen plena cabida
la burocracia, la ineficiencia en términos de asignación de recursos y los efectos dis-
torsionantes de algunas medidas político-económicas.

15
Los fallos del sector público:

CUADRO 7: PRINCIPALES FALLOS DEL SECTOR PÚBLICO

• Imperfecciones derivadas del mercado político

• Ineficiencias en la producción de bienes públicos y sociales
• Dificultades en el control de los monopolios naturales
• Separación entre costes e ingresos: costes excesivos, alcistas y redundantes
• Existencia de internalidades:
⇒ Crecimiento presupuestario: más es mejor
⇒ Progreso tecnológico: lo nuevo y lo complejo es mejor
⇒ Adquisición y control de la información: saber lo que otros no saben es mejor (contro-
lar y acumular mucha información ⇒ poder)
• Externalidades asumidas por los poderes públicos

• Desigualdad distributiva (poder y privilegio).

 Imperfecciones derivadas del mercado político. Si los individuos operan en el

sector privado guiados por finalidades egoístas, tratando de maximizar su propio
bienestar, nada hace suponer que cuando operen en el sector público vayan a ol-
vidar estos comportamientos y actúen de forma altruista y desinteresada, en busca
del bien común.

Frente a los políticos, por el lado de la demanda, se encuentran los electores, que
también pretenden que el sistema político sirva para sus propios fines y, dado que
los recursos son escasos, no todos conseguirán su meta, produciéndose, así, situa-
ciones de discriminación entre individuos o grupos organizados.

En consecuencia, para que el mercado político reflejara adecuadamente las prefe-

rencias del electorado, los electores deberían estar perfectamente informados y te-
ner seguridad de que obtendrán lo realmente prometido por la parte oferente, es
decir, por los políticos.

 Ineficiencias en la producción de bienes públicos y sociales. Cuando el sector

público se propone suministrar determinados bienes y servicios a los ciudadanos
(fabricación de productos industriales, construcción de viviendas, …), suele enfren-
tarse, como mínimo, con 3 problemas:

El primero es que siempre resulta muy difícil definir el tipo y la cantidad de bienes y
servicios que deberá suministrar, por lo que suelen producirse desajustes.

El segundo es el aumento de la burocracia y del nº de empleados dependientes del

sector público que, frecuentemente, acompaña a este tipo de iniciativa.

El tercero, que el sector público, y en concreto el funcionariado, no siempre está

bien preparado para gestionar eficazmente las empresas públicas y, además, al no

16
 tener como objetivo conseguir beneficios, con frecuencia se producen despilfarros y
excesos en costes no directamente productivos ni necesarios.

 Dificultades en el control de los monopolios naturales. En la práctica, es muy

difícil conocer cuál es el coste marginal de los servicios que prestan, para poder
determinar adecuadamente unos precios políticos o unas subvenciones.

Cuando se trata de empresas públicas, los intereses de los burócratas suelen pri-
mar a la hora de determinar los precios, de forma que la Admon, en lugar de defen-
der los intereses de los usuarios, se termina convirtiendo en abogada de las pro-
puestas de sus propias empresas.

 Separación entre costes e ingresos: costes excesivos, alcistas y redundan-

tes. Ignorancia de los costes reales por falta de competencia y de riesgo de quie-
bra. Por este motivo, es lógico pensar que se produzca una ausencia de incentivos
para mejorar o cambiar y que, a largo plazo, se vaya produciendo un proceso de
aumento de los costes con que operan los diversos departamentos de la Adminis-
tración (no existe mecanismo de asignación).

 Existencia de internalidades. Suponen que costes y beneficios privados son

asumidos por el sector público en la toma de decisiones públicas:

⇒ Crecimiento presupuestario: más es mejor

⇒ Progreso tecnológico: lo nuevo y lo complejo es mejor (se produce un incre-
mento en el nivel de la calidad técnica sin reparar en sus gastos).
⇒ Adquisición y control de la información: saber lo que otros no saben es mejor
(controlar y acumular mucha información ⇒ poder).

 Externalidades asumidas por los poderes públicos, como consecuencia de las

actividades de grupos de presión organizados, que tratan de conseguir que los ór-
ganos ejecutivos o legislativos apoyen resoluciones que les benefician y de las que
no se conocen los efectos externos que pueden tener para el resto de la sociedad
u otros grupos sociales. No son anticipadas ni valoradas y el responsable de la in-
tervención no se responsabiliza de su generación.

 Desigualdad distributiva (poder y privilegio). Ataca el principio de equidad. La

intervención pública puede generar desigualdades distributivas, al existir diferen-
cias entre los agentes en su relación con el poder y los privilegios: * corrupción y
discrecionalidad (autoridad mal ejercida) de los agentes públicos responsables; *
intereses generados por presión social o política (búsqueda de rentas públicas –
lobbies-).

17
 CUADRO 8: MÉTODOS DE INTERVENCIÓN GUBERNAMENTAL
A título indicativo, centrándonos en la idea de que la asignación más eficiente se consigue vía
sistema de precios, cabe plantear cinco tipos de actuación de los poderes públicos:
TIPOS OBJETIVOS
• Fortalecer la competen-
cia
Política
antimonopolística
• Restringir prácticas
monopolísticas
• Fortalecer la competen-
Regulación
cia
Política • Fortalecer la posición del
del consumidor consumidor vs productor
• Lograr un crecimiento
Política estructural económico sostenido y
estable
• Regular ciclo económico,
Política coyuntural evitar fluctuaciones y
tensiones inflacionistas
FUENTE: Cuadrado Roura, J. R. (Director) (2019): Política Económica. Mc Graw Hill. Madrid
VENTAJAS
• Mejora la eficiencia del
sistema, vía aumento del
excedente del consumidor
• Aumenta la eficiencia
técnica
• Favorece el progreso tec-
nológico
• Aplicable a monopolios
naturales (reduce precios)
• Aprovechamiento de em-
presas y servicios a gran
escala
• Mejor funcionamiento del
mercado
• Protección del consumidor
• Corregir fallos del mercado
• Alcanzar la mejor utilización
de los recursos disponibles
en el país
• Disminuir los proble-
mas/desequilibrios
MEDIOS
• Reducción de barreras
fiscales y legales
• Establecimiento de
medidas preventivas
• Prohibición de fusio-
nes/absorciones con-
ducentes a posiciones
de dominio,…
• Fijación de una tasa de
beneficios
• Fijación directa de
precios
• Creación de agencias
reguladoras,…
• Acciones legislativas:
normas sobre produc-
ción
• Regulación sobre
servicios y productos
• Actuación de las
OCUs, …
• Política educativa,
sanitaria,…
• Política I+D+i
• Apertura a los merca-
dos internacionales,…
• Política fiscal, moneta-
ria y mixta,…
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 ANEXO 1
INGRESOS Y GASTOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN LA UE (% PIB)

INGRESOS TOTALES DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (% PIB)

TIME 2010 2012 2015 2018 2020 2021

UE - 27 pays 44,6 46,1 46,2 46,2 46,2 46,9

ZE - 19 44,6 46,3 46,5 46,4 46,5 47,3

Belgique 49,8 52,2 51,3 51,4 50,2 49,3

Bulgarie 32,5 33,5 38,5 38,7 38,1 39,0
Tchéquie 39,5 40,8 41,3 41,5 41,6 40,5
Danemark 54,0 54,5 53,2 51,3 53,8 53,4
Allemagne 43,8 44,9 45,1 46,2 46,5 47,8
Estonie 40,5 39,0 39,6 38,9 40,3 40,0
Irlande 32,8 34,1 27,0 25,5 22,3 23,2
Grèce 41,7 47,6 48,2 49,5 49,8 49,4
Espagne 36,5 37,9 38,8 39,2 41,5 43,7
France 50,0 52,1 53,2 53,4 52,5 52,8
Croatie 42,1 42,9 44,8 45,5 47,2 46,4
Italie 45,7 47,6 47,8 46,2 47,4 48,3
Chypre 37,1 36,4 39,7 39,1 39,3 42,4
Lettonie 37,2 37,4 37,2 38,5 38,8 37,6
Lituanie 35,5 33,0 34,9 34,5 35,7 37,7
Luxembourg 41,7 42,3 41,7 45,1 43,7 43,2
Hongrie 44,4 46,8 48,4 44,0 43,4 41,1
Malte 37,9 38,8 37,7 37,9 36,9 37,5
Pays-Bas 42,8 43,1 42,9 43,8 44,1 44,0
Autriche 48,4 49,0 50,1 48,9 49,0 50,0
Pologne 38,4 39,4 39,1 41,3 41,3 42,3
Portugal 40,5 42,7 43,8 42,9 43,5 45,3
Roumanie 33,1 33,9 35,5 32,0 32,7 32,8
Slovénie 44,6 45,4 45,9 44,2 43,5 43,9
Slovaquie 34,8 36,9 43,0 38,8 39,9 40,7
Finlande 51,4 53,3 54,1 52,5 51,6 52,8
Suède 50,3 49,9 49,3 50,7 49,4 49,1

Fuente: EUROSTAT
 GASTOS TOTALES DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (% PIB)

TIME 2010 2012 2015 2018 2020 2021

UE - 27 50,5 49,8 48,1 46,5 53,0 51,5

ZE - 19 50,9 50,1 48,5 46,9 53,6 52,4

Belgique 53,9 56,5 53,7 52,3 59,2 54,8

Bulgarie 36,1 34,3 40,4 37,0 42,0 43,1
Tchéquie 43,6 44,7 41,9 40,6 47,3 46,4
Danemark 56,7 58,0 54,5 50,5 53,5 50,8
Allemagne 48,1 44,9 44,1 44,3 50,8 51,5
Estonie 40,3 39,2 39,5 39,4 45,9 42,3
Irlande 64,9 42,5 29,1 25,3 27,4 24,8
Grèce 53,0 56,7 54,1 48,5 59,9 56,9
Espagne 46,0 49,5 44,1 41,8 51,8 50,6
France 56,9 57,1 56,8 55,6 61,4 59,2
Croatie 48,5 48,4 48,2 45,5 54,5 49,2
Italie 49,9 50,6 50,3 48,4 57,0 55,5
Chypre 41,8 42,2 40,6 42,7 45,1 44,1
Lettonie 45,8 38,8 38,6 39,4 43,3 45,0
Lituanie 42,4 36,2 35,2 34,0 42,9 38,7
Luxembourg 42,0 41,8 40,4 42,1 47,2 42,3
Hongrie 48,8 49,1 50,4 46,1 51,2 47,9
Malte 40,2 42,1 38,5 35,8 46,3 45,5
Pays-Bas 48,2 47,0 44,8 42,3 47,8 46,6
Autriche 52,8 51,2 51,1 48,7 57,0 55,9
Pologne 45,8 43,1 41,7 41,5 48,2 44,2
Portugal 51,9 48,9 48,2 43,2 49,3 48,1
Roumanie 40,0 37,6 36,1 34,8 42,0 39,9
Slovénie 50,2 49,4 48,7 43,5 51,3 49,1
Slovaquie 42,3 41,3 45,7 39,8 45,3 46,8
Finlande 53,9 55,4 56,5 53,4 57,2 55,5
Suède 50,4 51,0 49,3 49,8 52,1 49,5

Fuente: EUROSTAT

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