Burocracia y fiscalidad:

Un análisis de las prácticas de

fiscalización y cobro de impuestos

Ana Paula Mendes de Miranda

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Traducción de la cátedra a cargo de
Estrella Pochelu y Maitén Pauni Jones.
Revisión
Mariano Perelman y María Victoria Pita
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LA BUROCRACIA FISCAL: RECORRIDOS DE UNA INVESTIGACIÓN ANTROPOLÓGICA

La construcción de un “campo” y de un problema

¿Cómo comprender los saberes y las prácticas de los agentes en relación con estructuras
administrativas estatales -sabiendo que estos se producen recíprocamente- que tornan el
poder de la fiscalidad aparentemente ubicuo? ¿Qué puntos de vista diferentes existen entre
los auditores fiscales1 respecto de la dominación ejercida sobre la población a partir, y a
través, de las prácticas de fiscalización? ¿Los auditores fiscales se constituyen en una elite2
del servicio público? ¿De qué maneras es posible analizar su accionar como una burocracia?
Esas son algunas de las indagaciones que orientarán esta investigación que no tiene como
punto de partida la idea que tienen las personas sobre la relación con los auditores fiscales3.
Por el contrario, esta investigación estuvo orientada hacia la percepción que estos últimos
tienen sobre sí y sobre los procesos de construcción de un orden jurídico-institucional en un
contexto de administración de los negocios y el dinero del Estado. Es claro que las múltiples
competencias de un Estado presuponen la delegación de poderes en diversos agentes que,

1
Nota de les traductores: los auditores fiscales son asimilables a la figura de inspectores fiscales de
Argentina.
2
La itálica será utilizada para indicar las categorías nativas utilizadas por los interlocutores. Es
necesario destacar esos términos para ayudar el proceso de desnaturalización de los discursos, en la
medida en que se diferencian de las categorías analíticas, o sea, de aquella en que hay una
preocupación mayor en limitar la fluidez de los sentidos a partir de la incorporación de referencias
teóricas. Las citas serán representadas entre comillas. Para no sobrecargar la lectura eso pasará sólo
la primera vez que el término sea utilizado.
3
Cf. Bevilaqua (1995). La expresión formal que designaba la carrera, en la época, era auditor fiscal,
sin embargo, por ser común la autoidentificación como fiscal, aclaro que ambos términos serán
utilizados a lo largo del texto.

1
en su nombre, desempeñan varias funciones de control a partir de actividades
administrativas.
No pretendí realizar una investigación sobre el perfil de todos los actores involucrados en
el proceso de construcción de un poder fiscal. Solamente quise analizar cómo lo hizo un
grupo: aquellos que fueron aprobados en concurso público y que operan en Río de Janeiro.
Busqué entender cómo algunos hombres y mujeres, de diversas formaciones, concebían y
constituían el aparato de la hacienda pública, en un momento considerado por ellos como de
crisis financiera del Estado4 provocada por la adopción del modelo neoliberal en los gobiernos
de Fernando Collor y Fernando Henrique Cardoso. Las principales críticas de los auditores
fiscales estaban dirigidas a la privatización de empresas estatales y a la reducción de la
participación del Estado en la economía del país. Eso estaba asociado a una crisis
institucional, llamada desmantelamiento del Estado, que representó un período de
incertidumbre sobre el futuro de los auditores fiscales como parte de una élite del servicio
público y su consecuente achatamiento salarial. Como veremos, la percepción de que
enfrentaban una crisis era asociada a los cambios político-institucionales experimentados en
el período, lo que podría producir una impresión de una situación aislada. Sin embargo, fue
una hipótesis que la crisis se trataba de un proceso de cambios inducidos por la incorporación
de ciertos principios que presuponen la transformación de prácticas institucionales, que son
interpretados como una amenaza al status quo por generar incertidumbres, por afectar directa
o indirectamente la vida cotidiana y por no poder determinar sus consecuencias. En este
sentido, la idea de crisis se tornó clave para comprender cómo las variaciones político-
institucionales eran percibidas por los auditores fiscales. Este libro es una versión revisada y
reducida de mi tesis de doctorado defendida en 2002, en el Programa de Posgrado en
Antropología Social, de la Universidad de San Pablo. El texto fue adaptado con la intención
de tornarlo más accesible al lector.
Cuando ingresé en el Programa de Posgrado en Antropología Social sabía que el tema
que proponía era poco común en comparación con las líneas de investigación consagradas
en la época (relaciones étnico-raciales, etnología indígena, estudios de religión y antropología
urbana). Fui recibida por la Prof. Margarida Maria Moura, que me invitó a participar de las
reuniones, con su grupo de dirigidos, sobre antropología jurídica con foco en los conflictos
agrarios. Fue ella quien me presentó a la profesora que se convirtió en mi directora, María
Lucia Aparecida Montes, conocida -debido a su formación multidisciplinaria- por albergar a
aquellos tesistas con temas poco tradicionales.

4
Una discusión sobre la polisemia del término crisis puede ser vista en Roberto Cardoso de Oliveira
(1995).

2
 A pesar de que no sabía muy bien qué quería investigar, como es común en la construcción
de cualquier proyecto de investigación, tenía la certeza de que mi interés estaba puesto en
comprender cómo los funcionarios públicos daban sentido a sus prácticas aunque, a primera
vista, estas parecieran totalmente “irracionales”. Tal perspectiva estaba relacionada con mi
carrera de grado en Ciencias Sociales, en la Universidad Federal Fluminense, donde realicé
investigaciones sobre los saberes y las prácticas de escribientes y de archivistas con respecto
a las formas de organizar, guardar y dar publicidad a esos documentos públicos (Miranda,
2000, 2005), bajo la orientación del Prof. Roberto Kant de Lima. Hoy advierto que desde aquel
momento, algunos asuntos despertaban mi interés y algunos permanecen hasta hoy en mis
investigaciones como el análisis del secreto5, entendido como un proceso de construcción de
poder, que permite revelar complejas formas de interacción entre los funcionarios y sus
públicos, a través de los documentos (Miranda, 2012).
La idea de estudiar las prácticas de fiscalización del impuesto a los ingresos6 fue formulada
inicialmente para el proyecto de investigación de maestría, presentado y aprobado en 1997,
con financiamiento de FAPESP (Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo).
Tenía como objetivo realizar un análisis de las rutinas de trabajo de los auditores fiscales que
actuaban en el cobro del impuesto a los ingresos en Río de Janeiro, considerando la
estructura y la función fiscalizadora de la institución, y procurando observar no sólo el
comportamiento del grupo estudiado sino, principalmente, la percepción que ellos mismos
tenían acerca de su propia trayectoria.
Al decidir hacer la investigación en la Receita Federal7, tenía la certeza de que no se
trataba de un “campo” donde iría a recoger datos, sino de la elección de una “localización
política” (Gupta y Ferguson, 1997), es decir, de un espacio marcado por relaciones sociales
que podrían propiciar la construcción de un problema de investigación, a partir de una
interacción intersubjetiva entre los que allí trabajaban y la investigadora, tomando por base
distintas teorías, las nativas y las académicas.
La realización de la investigación en ese lugar no tuvo el formato tradicional de una
etnografía, ya que no fue posible la adopción de la metodología de observación participante.
La interacción se daba en visitas a sectores, en almuerzos, en cafés dentro y fuera de la

5
Una discusión más en profundidad sobre este tema será encontrada en el capítulo 9.
6
Nota de les traductores: imposto de renda en el original es el equivalente del llamado en Argentina
"impuesto a las ganancias", es decir es un impuesto o tributo sobre lo que se gana, es decir a los
ingresos y a la evolución patrimonial de las personas. Es un impuesto federal.

7
Nota de les traductores: la Receita Federal es la agencia de administración tributaria y aduanera del
Brasil, podría traducirse como Secretaría de Ingresos Federales de Brasil. Sus misiones y funciones
son equivalentes a las de la Administración General de Ingresos Públicos (AFIP) en Argentina. En este
caso optamos por conservar su nominación institucional en el idioma original.

3
repartición, y mediante la lectura de muchos documentos de diverso tipo, así como a través
de la observación de cómo estos eran producidos.
La centralidad de los documentos como fuente de información para la investigación
permitió pensar cómo estos se constituyen en artefactos paradigmáticos de las prácticas de
producción del conocimiento moderno (Riles, 2006) que influencian de modo particular a las
propias prácticas de etnografía. No fue por casualidad que la biblioteca, en el último piso del
edificio del Ministerio de Economía, era el lugar adonde iba cotidianamente al inicio de la
investigación. Ese fue el espacio que me permitió leer y ser leída, y en el cual conocí algunos
interlocutores fundamentales para realizar la investigación. Bajaba de allí y vagaba por los
pasillos de la institución, ya que presentando mi documento de identidad tenía la entrada libre.
Salvo en el caso de que quisiera ir directamente a los pisos donde estaban los sectores de la
Receita Federal, para acceder allí era necesario indicar el nombre de algún funcionario de
sección. Al principio eso me fue muy difícil. Pero, con el desarrollo de la investigación, no sólo
ya sabía qué nombres indicar para subir, sino que ya tenía la entrada libre sin presentar mi
documento porque ya era alguien que siempre estaba ahí8.
Pero necesito aclararle al lector el tipo de documentos a los que me refiero cuando hablo
de los que fueron fuente de información para la investigación9. Preparando la primera fase de
mi trabajo de investigación, realicé un relevamiento previo sobre el tema a partir de las
categorías fiscalización e impuesto a los ingresos. Fue desalentador. Había pocos trabajos
académicos para leer y la mayoría se restringía a la discusión de legislaciones tributarias. Si
no fuera por las conversaciones con una amiga, Gabriela Maria Hilu da Rocha Pinto, abogada
tributarista, habría desistido. Advertí que se trataba de un “campo” árido, pero desafiante para
las dos, ya que ella terminó haciendo una maestría en antropología en la Universidad Federal
Fluminense sobre el proceso de cobro del impuesto a los ingresos en el Consejo de los
Contribuyentes (Pinto, 2006), bajo la orientación de Roberto Kant de Lima. Así, la ausencia
de investigaciones10 previas se convirtió en un desafío, porque posibilitó la construcción de
un “campo empírico”, entendido como un espacio de relaciones entre sujetos, relaciones
construidas en torno a un tema de investigación, a las teorías y a los esfuerzos emprendidos
en la delimitación de una pregunta, a partir del extrañamiento. Es decir, a partir de la

8
Es preciso aclarar que eso no era un privilegio mío: pude observar que el espacio de la biblioteca era
muy utilizado por personas que estudiaban para licitaciones públicas, que iban allí todos los días y
también eran reconocidos por los funcionarios (porteros y ascensoristas). Actualmente hay más
restricciones al ingreso del predio.
9
La lista de los documentos consultados y citados será presentada separadamente de las referencias
bibliográficas.
10
El poco material encontrado había sido producido en su mayoría por historiadores y algunos
cientistas sociales. Cf. Deveza (1982); Faoro (1991); Gouvea (1994); Ménard (1995); Pena (1991),
(1992); Salgado (1985); Schwartz (1979); Seligman (1935); Vieira (1982); Wehling y Wehling (2000).
Ninguno tenía un carácter más etnográfico.

4
deconstrucción de verdades consagradas con el objeto de construir una reflexión acerca de
las formas tradicionales de producción y legitimación de saberes y poderes locales. Como
enseña Bourdieu (1989), el “campo” es un espacio donde se manifiestan relaciones de poder;
no es, por lo tanto, el resultado exclusivo de las acciones individuales de los agentes. Hay
una relación intrínseca entre la acción singular del funcionario y la producción de una
generalidad, que se expresa en el sostenimiento de prácticas, aun cuando son consideradas
“anticuadas”, antiguas o inadecuadas. Por esto, es necesario agradecer a todos los auditores
fiscales que contribuyeron a hacer posible este trabajo.
La investigación comenzó con un relevamiento documental11 y bibliográfico sobre la
creación de la Receita Federal y su relación con la implementación del impuesto a los ingresos
en Brasil. Este relevamiento fue necesario porque permitió el acceso a datos significativos
para el análisis de las prácticas cotidianas de fiscalización que permitió comprender la forma
en que fueron construidos los procedimientos de fiscalización. De ese modo, el impuesto a
los ingresos se fue constituyendo como uno de los intereses de la investigación, pues fue a
través de su implementación que se pudo advertir la formación de una burocracia
especializada y calificada, concebida como un modelo de modernización en los procesos de
fiscalización. Estos procesos se oponían a las prácticas de los fiscales de aduana, que
representaban un modelo más tradicional, considerado más policíaco. A pesar de los
múltiples sentidos que la modernización puede asumir, en este trabajo será tratada como una
categoría que representa una crítica a un conjunto de prácticas y rutinas vigentes que
deberían ser alteradas, a través de la introducción de tecnologías, para realizar la misma
función - recaudar más - y parecer que están haciendo algo nuevo. En este sentido, la
modernización se opone a las prácticas tradicionales consideradas como obstáculos a los
procesos de innovación.
Luego, di inicio a la observación de las rutinas de trabajo, lo que no fue muy fácil porque
no tuve permiso para seguir todas las etapas. Aunque no realicé una observación participante
clásica, aproveché los momentos en los que estaba esperando para hacer las entrevistas con
los auditores fiscales -lo que, en general, era una amansadora- para observar cómo
trabajaban. Así, al hacer las entrevistas en el lugar y horario de trabajo, pude conocer la
cotidianeidad de la institución que no aprehendemos a través de la mera descripción de esa
rutina. Pude notar las actitudes, los sentimientos y las expectativas en relación a los cambios
en la institución. La “hora del café”, momento habitual de la cotidianidad de cualquier

11
Es importante señalar que no fue encontrada ninguna documentación en el Archivo Nacional sobre
la creación del impuesto de renta. El acervo encontrado estaba en la biblioteca de la sede del Ministerio
de Hacienda de Río de Janeiro y en archivos particulares de antiguos funcionarios, a quienes
agradezco la enorme colaboración. Es para destacar que la Biblioteca de la FGV, que estaba
totalmente abierta al público en la época, también posee un acervo relevante, en especial en lo que se
refiere a los testimonios puestos a disposición por la CPDOC.

5
repartición pública, se revelaba para mí como un momento privilegiado, donde se hablaba
tanto de la vida privada como de los grandes problemas institucionales. La entrada en el
“campo” fue inicialmente construida a través de mediación de terceros12, ora personas de mi
entorno personal, ora funcionarios, que me introdujeron en diferentes redes de fiscales.
El primer momento de la investigación, en el período 1997-1999, sirvió como base para
una discusión sobre cómo son construidas las relaciones entre el Estado y la sociedad por
intermedio de la burocracia fiscal, a partir de la descripción de las prácticas relativas a la
invención e institucionalización del cobro del impuesto a los ingresos, que marcó el proceso
de modernización en la institución (capítulos 2, 3 y 5). Los datos fueron discutidos en la
instancia de defensa de la tesis de maestría. Allí, el jurado sugirió la continuidad del trabajo.
Junto con la aprobación de la tesis se me otorgó el ingreso directo al doctorado, lo que supuso
una redefinición del alcance de la investigación y el regreso a Río de Janeiro.
En un segundo momento, entre 2000 y 2002, me volqué hacia la comparación de las
prácticas de trabajo de los auditores fiscales, oponiendo las actividades de los auditores del
impuesto a los ingresos a las de los auditores de la aduana, que representaban el modo
policíaco de fiscalizar, como será visto en el capítulo 6. A partir de la investigación de campo,
otros temas fueron surgiendo como importantes para comprender las prácticas y saberes
construidos por los auditores fiscales, entre los que se destacan la discusión sobre su
organización sindical y la relación con colegas y supervisores jerárquicos; los mecanismos de
control sobre el trabajo fiscal y los desvíos de conducta, en especial, la corrupción, que serán
descritos en los capítulos 7 y 8.
Es necesario aclarar que las entrevistas y conversaciones fueron claves para interactuar
con los auditores fiscales, para explorar las visiones que poseían de la institución, de la
carrera, del trabajo, de la relación con otros servidores públicos y los contribuyentes, los
“sujetos pasivos”13 de la relación con el Estado en lo que se refiere al pago de impuestos
(capítulo 4). En lo que se refiere a la identificación de los entrevistados, notaba que los más
antiguos, tal vez por ser “personas públicas” en el medio tributario, algunos incluso con libros
publicados, no se opusieron a identificarse. Al contrario, pude percibir un deseo de que la
identificación de cada uno fuese una forma de reconocimiento de su trabajo. En cuanto a los
demás, sobre todo los que estaban al comienzo de su carrera, se mostraron más reticentes
en relación a su identificación. Opté por usar seudónimos. Sin embargo, el tiempo de trabajo

12
Al respecto de la necesidad de la construcción de una “malla” de relaciones, ver Kant de Lima (1995)
y Silva (2000).
13
La Receita Federal designa como “sujeto pasivo” a la persona que tenga la obligación de pagar
impuestos en situaciones definidas por la ley. Hay discursos que tienden a asociar al contribuyente el
estatus de ciudadano, pero considero que no se trata de la misma relación política. En primer lugar,
hay una distinción por la existencia de un documento propio de identificación. Otra diferencia es
producida por la asociación a la idea de que el pago de impuestos declaratorios, tal como el de la renta,
sería una forma de distinguirse en status, como pasó en Brasil y que será visto en el capítulo 2.

6
en la institución y el sector de trabajo son los mismos que informé en durante la investigación,
porque este es un dato fundamental para comprender desde qué lugar hablan. La no
identificación de los interlocutores no se restringe a la dimensión ética, sino también a una
cuestión metodológica que tiene por objetivo demostrar que esos personajes, con sus
trayectorias singulares, pasan por procesos de despersonalización. Los nombres solamente
son destacados en dos situaciones: cuando se refieren a los gestores -nombrados por el
gobierno-, lo que les da el poder de imponer sus decisiones, o cuando son punidos
públicamente debido a desviaciones de conducta.
Colaboraron directamente en esta investigación 44 auditores fiscales, 10 de los cuales
eran mujeres. Además de las entrevistas, que exploraron la historia de vida y las rutinas de
trabajo, fueron utilizados cuestionarios que sirvieron para una mayor aproximación durante la
huelga que acompañé y, por último, llevé adelante un grupo de discusión realizado en el
espacio del sindicato, cuyo objetivo fue comprender cómo la corrupción era percibida por los
fiscales. En la primera página del cuestionario había una carta de presentación de la
universidad, que funcionaba más como una tarjeta de presentación que como una estrategia
de investigación. Les dejaba el cuestionario y acordaba recogerlo la semana siguiente.
Fueron pocos los que devolvieron el formulario, pero la estrategia de volver a conversar fue
un acierto. La vergüenza de no entregarme el cuestionario resultó una posibilidad de
aproximación.
El extrañamiento con relación a mi presencia fue un hecho que merece ser analizado con
cuidado. Evidentemente, no pertenecía al grupo; tampoco lo deseaba14, como ocurre en
algunas investigaciones de campo. Sin embargo, no pretendía crear una imagen de “espía”,
que estaba allí infiltrada en busca de secretos. Es por ello que busqué dejar claro cuáles eran
mis intereses y cuáles eran los motivos que me llevaban a insistir en conocer detalles.
Frente a las distintas reacciones de los entrevistados, considero que la imagen construida
sobre el investigador no corresponde a la del inquisidor (Miranda, 2001), ya que ni la
investigación fue direccionada hacia la búsqueda de una verdad, lo cual sería una tentativa
vana, ni tampoco las entrevistas tenían un carácter confesional. Quizás hayan podido tener
un carácter confidencial, pero no veo en ello una representación negativa. Al contrario, creo
que en este caso, las confidencias son absolutamente positivas, en la medida en que revelan
que la investigadora era merecedora de confianza. A fin de cuentas, no se hacen confidencias
a cualquier persona, sino a aquellas que juzgamos capaces de escuchar y callar, cuando sea
necesario.

14
Varios auditores fiscales sugirieron que concursara por un cargo, ya que tenía tanta “curiosidad”,
afirmando que esa sería la mejor forma de entender sus vidas.

7
 La preocupación con las marcas indiciarias se constituye, metodológicamente, en una
clave analítica para el trabajo, pues fue exactamente a través de ese mecanismo que las
prácticas cotidianas de fiscalización se revelaron. Quiero decir, fue a través de los detalles
aparentemente insignificantes, o imperceptibles para mí, que pude llegar a descifrar una
realidad compleja. Como ejemplo, recuerdo una situación narrada por un antiguo auditor
fiscal que relató cómo actuó durante una investigación realizada en una fábrica de gaseosas
de gran producción en Río de Janeiro. Desconfiaba y pensaba que había fraude en el pago
del impuesto de consumo, en función de la discrepancia de las ventas en relación con las
facturas de compra de tapitas de botella, que eran de un número relativamente alto. Resolvió
entonces contar las tapitas y, tras la exhaustiva tarea, concluyó que había evasión, ya que no
tenía sentido que la fábrica comprara tantas tapitas si no hubiese una producción equivalente.
Aun no existiendo nada que comprobase la venta de las gaseosas, la empresa fue notificada
y multada porque el fiscal comprendió que había habido un acto consciente y voluntario del
contribuyente de omitir el pago de impuestos. Tal situación, aunque no estuviera relacionada
con la fiscalización del impuesto de renta, evidencia una lógica de acción que, por ser
incorporada a las prácticas de fiscalización de otros impuestos, estaba presente en el
cotidiano. La práctica también es reveladora de un conflicto entre los modelos declaratorios
e inquisitoriales.
Opté por no alterar los datos monetarios a lo largo del texto. Considero que lo más
importante no es el dato en sí, sino las referencias comparativas que no fueron
comprometidas por el cambio de los índices económicos. Por eso, solamente fueron
actualizados aquellos datos que se constituyen como parámetros (el salario mínimo, la base
de excepción del impuesto, el salario inicial de los auditores fiscales).
Considero importante también aclarar que después de concluida la tesis, la Receita
Federal pasó por otras reestructuraciones que afectaron no sólo la designación de la carrera
profesional, que pasó a llamarse Auditor fiscal de la Receita Federal de Brasil. Este proceso
resultó de la fusión entre la Secretaría de la Receita Previdenciária y la Secretaría de la
Receita Federal15, en 2005, dando origen a la Receita Federal do Brasil, llamada por la prensa
“Super-Receita”, durante la gestión del presidente Luiz Inácio Lula da Silva 16, del Partido de
los Trabajadores, bajo el argumento del principio constitucional de eficiencia. Ciertamente,
este proceso desencadenó disputas y transformaciones internas que afectaron las prácticas
de fiscalización, aunque escapan al alcance de este trabajo. Los datos aquí presentados se

15
La Secretaría de la Receita Previdenciária se ocupaba de la protección y asistencia a las personas
jubiladas, pensionadas o con discapacidad y que gozan, por tanto, de protección estatal. La Secretaría
de la Receita Federal en cambio se ocupaba de los impuestos a los ingresos y a los servicios de
aduana. Las dos secretarías se fusionaron en un organismo de mayor jerarquía.
16
La identificación de los políticos gestores se mantuvo teniendo presente que las referencias a ellos
están fundamentadas en documentos públicos.

8
refieren exclusivamente a los procesos de reestructuración observados durante el segundo
mandato del presidente Fernando Henrique Cardoso, del Partido de la Social Democracia
Brasileña (PSDB).
No puedo dejar de comentar cuánto extrañamiento me provoca todavía la naturalización
en torno a los procedimientos de fiscalización y cobranza de impuestos. Hay una cantidad
considerable de estudios sobre justicia y seguridad pública actualmente en Ciencias Sociales,
pero prácticamente nada sobre cobro de impuestos.

El lugar
El edificio que sirvió de sede al Ministerio de Economía, en el centro de Río de Janeiro,
hasta la transferencia de la capital federal a Brasilia, y donde aún hoy funcionan algunas
reparticiones federales, fue proyectado por una comisión de ingenieros designada por el
entonces ministro de Economía, Artur de Souza Costa. Este predio fue parte de un conjunto
de edificios17 construidos durante la gestión del presidente Getúlio Vargas, en cumplimiento
de su programa de instalar adecuadamente los diversos ministerios, como parte de un
proyecto de racionalización de la burocracia18. Este programa comprendió la compra de
máquinas modernas, la contratación de consultoría internacional a través del DASP para
promover la especialización de los conocimientos técnicos de organización, con el objetivo
de cambiar las rutinas burocráticas.
Inicialmente fue escogido el mismo lugar donde funcionara la sede del Tesoro Nacional,
en la Avenida Passos. En 1936 fue realizado un concurso, pero los ganadores, Éneas Silva
y Wladimir Alves de Souza19, no realizaron el proyecto final porque no fue del agrado del
presidente Getúlio Vargas por ser muy moderno. Recibieron el premio, muy generoso en
términos económicos (35 contos de réis de la moneda de la época), pero no se firmó el
contrato porque oficialmente se alegó que sería más adecuada la construcción de la sede en

17
Destaco que la Aduana de Río de Janeiro también recibió nuevas instalaciones en este período.
18
La racionalización se reveló en la investigación como una categoría importante para explicitar los
procesos de cambio por los cuales pasaba el Ministerio de Hacienda, con la creación del impuesto de
renta y de un equipo especializado. Como veremos más adelante, fue históricamente asociada a la
creación de condiciones para la transformación de las prácticas de la burocracia fiscal, a fin de
posibilitar la modernización. Se creía que la reformulación de formalidades, esto es, del conjunto de
procedimientos administrativos cuyo orden es considerado imprescindible para asegurar el
funcionamiento del servicio, podría afectar las conductas de los funcionarios. Se percibe aquí que hay
una diferencia fundamental en relación con el concepto weberiano de racionalización, que se refiere a
la introducción de racionalidades, o sea, la producción de saberes y valores, y la asociación de
racionalización y transformación de las formalidades.
19
La comisión evaluadora estaba compuesta por un representante del Ministerio, José Belenes de
Almeida, y por Hilton Jesús Gadtet, Paulo Fragoso, Albino de Santos Froufe, Arístides F. Figueiredo,
Roberto Magno de Carvalho, arquitectos e ingenieros, que gozaban de un importante reconocimiento
en la época. El segundo lugar del concurso fue obtenido por los arquitectos Jorge Machado Moreira,
José de Souza Reis y Oscar Niemeyer quien, posteriormente, se destacó por el proyecto de
construcción de Brasilia.

9
la Esplanada do Castelo, donde también fueron instalados el Palacio del Trabajo, sede del
Ministerio de Trabajo, y la sede del Ministerio de Educación y Salud, conocido como Palácio
Capanema.
Con la instauración del Estado Nuevo, el ministro Artur de Souza Costa convocó
arquitectos de planta del Ministerio que, bajo la coordinación del arquitecto Luiz Eduardo
Farias de Moura, elaboraron el proyecto definitivo, siguiendo las orientaciones oficiales: el
edificio debía tener un estilo neoclásico e imponente. La piedra fundamental fue colocada el
3 de octubre de 1938, en conmemoración del octavo aniversario de la Revolución de 1930,
pero el predio sólo fue inaugurado en noviembre de 1943, en una ceremonia oficial que tuvo
una gran divulgación y durante la cual se abrió la visita a todas las dependencias del predio,
sin restricciones, hasta la medianoche, hecho que nunca más se repitió.
El predio dispone de un área de 51.640 metros cuadrados, distribuida en 17 niveles,
alcanzando 98 metros de altura. La planta baja fue destinada inicialmente a los servicios que
exigían contacto con el público, y sus mostradores de mármol miden un kilómetro y 300
metros de extensión. En la época de su construcción, cada Dirección ocupaba una planta
entera, de modo de poder funcionar con independencia. La disposición de las reparticiones
por los pisos es hoy algo tan difícil de identificar que muchos funcionarios ignoran qué hay en
el corredor próximo a su sala. No había en el zaguán de cada piso ningún tipo de identificación
sobre las reparticiones allí situadas. Había apenas en la entrada principal, junto a los
ascensores, un mostrador de informaciones cuyos empleados, de una empresa privada
tercerizada, casi nunca sabían decir dónde quedaban las reparticiones. En general, quienes
mejor informaban eran los ascensoristas, ya que los ascensores paraban en pisos
previamente determinados y así acababan sabiendo qué reparticiones funcionaban en cada
piso. Vale resaltar que el hecho de que los sectores estén identificados por siglas dificulta aún
más su localización, pues un mero cambio de letras puede significar una gran confusión.
El ingreso al edificio se hacía sólo por dos de las cuatro entradas existentes, en las cuales
había vigilantes privados que controlaban la entrada y salida de personas con bolsas
voluminosas y/o maletas. La Biblioteca, situada en el 12° piso, próximo al Salón del Tribunal
de Cuentas, dispone de un acervo de más de 60.000 volúmenes, incluyendo obras
consideradas raras. Esos ejemplares, únicos, están separados en otro salón, donde el acceso
era sólo permitido con la autorización de la directora. La suntuosidad de las instalaciones
contribuyó a crear una enorme distancia entre el público y los funcionarios que se verifica
también en la manera en que están ordenadas algunas salas, en las cuales una placa de
fórmica divide el mostrador de atención del área de trabajo, lo que impide la visión de quien
llega y también de quien debería atenderlo. Esto significa que la persona, para ser atendida,
se ve obligada a “invadir” la sala o a llamar la atención de los empleados golpeando el
mostrador, o bien debe esperar hasta que alguien aparezca.

10
 El reordenamiento de los sectores a lo largo del tiempo demandó la reorganización del
espacio para poder atender al público allí donde antes no estaba previsto, lo que provocó
diversas situaciones de conflicto ya que no había personal que realizara ese tipo de atención.
Esto, sumado a la suntuosidad del lugar, con sus mármoles brillando, las escaleras y los
candelabros dorados reluciendo y los paneles art déco de Humberto Cozzo sobre las
principales fuentes de ingresos de Brasil20 representan marcos de una estética llamada por
algunos como totalitaria. El edificio es un símbolo de la grandeza del Estado en relación con
los individuos, la sociedad. Refuerza la imagen de fuerza y frialdad con que deben ser
tratados, invirtiendo la relación de quien paga los negocios del Estado. Al entrar allí, el
contribuyente puede incluso recordar que es él quien paga las cuentas, pero difícilmente
piense y sienta que es bienvenido, porque sabe que el león21 irá tras él con toda su agilidad,
para capturarlo como presa.

Entonces, ¿quiénes son los auditores fiscales?

Los auditores fiscales no viven en una isla lejana, perdida en los mares tropicales, aunque
puedan parecer aislados en otro mundo. Tampoco hablan una lengua extranjera, aunque
tengan un dialecto repleto de siglas y códigos; no tienen hábitos alimenticios exóticos; no
siguen una única religión y, aparentemente, se muestran tolerantes con varias de ellas, son
exogámicos y endogámicos; se preocupan por su apariencia, arreglándose con ropa y
accesorios que revelan sus posiciones de status y de generación; están distribuidos en
diversos territorios y regiones de frontera; poseen una estructura política interna que revela
tensiones entre ellos y los jefes, y entre ellos y otros empleados que les son (in)subordinados.
Probablemente, ninguno de ellos soñaba ser lo que son. Deseaban ser ingenieros,
médicos, odontólogos, abogados, músicos, economistas, profesores, sociólogos. No sólo lo
soñaron, estudiaron, intentaron concretar esos sueños, pero otras expectativas y
necesidades les hicieron cambiar de rumbo.
Tras un rito de pasaje, que incluyó un proceso de aislamiento, se tornaron lo que son. Sin
embargo, todavía conservaban sueños, algunos más idealistas -trabajar por la justicia fiscal -
otros más pragmáticos- tener estabilidad, ganar bien, ser una autoridad…
Independientemente de sus distintas motivaciones, actuaron en la construcción de una

20
Nota de traductores: imágenes alegóricas de agricultura e industria.
21
Nota de traductores: El león es el símbolo de la Receita Federal. Esta imagen proviene de la que
fuera una exitosa campaña publicitaria de la década de los '80 del siglo XX. La figura del león, se dijo
entonces, era una figura fuerte, imponía respeto y algo de miedo pero a la vez aparecía como justo y
amigable. El lema de entonces decía "no tenga miedo, nadie quiere arrancarle un pedazo" tratando de
explicar con ello que si los contribuyentes hacían lo que debían hacer -pagar impuestos- no tendrían
problemas con el fisco. Para más detalles puede consultarse:
https://www.acessepolitica.com.br/entenda-o-motivo-que-o-leao-e-o-simbolo-do-imposto-de-renda/

11
institución que aparenta uniformidad, pero no se confundan, está repleta de contradicciones
y conflictos.
Nuestros encuentros ocurrieron durante varios viajes a una “playa” tropical del Atlántico
Sur. Sólo que, a diferencia de Malinowski (1976), no tuve miedo cuando el “barco” se alejó,
ya que esta playa era una ciudad que conozco muy bien, donde nací y de la cual me distancié
para desarrollar mis estudios de posgrado. No era de alejamiento la sensación que tenía, sino
de regreso al hogar y, principalmente, al mar, cuya falta sentí tanto en las esquinas de
cemento de San Pablo.
Sin embargo, tuve miedo del viaje. El universo en el cual intentaba sumergirme no tenía
una forma definida, estaba disperso en enormes corredores laberínticos, en los cuales me
perdía, entre salas sin identificación y otras bien señalizadas que nada me decían: a
diferencia del jogo do bicho22, no siempre vale lo que está escrito cuando se intenta seguir
adelante a través de los carteles indicadores de los pisos de la sede de la Receita Federal,
porque las siglas estaban siempre desactualizadas. Me perdí también entre personas que no
daban información, porque no sabían, o porque no lo deseaban.
Pasé muchos meses entre idas y venidas por las curvas de las rutas que unen Río y San
Pablo, intentando definir mi “objeto”. Escudriñando historias, encontré varios interlocutores
que hablaban sobre su cotidianidad, sobre la teoría antropológica y, muchas veces, invertían
el papel del investigador, transformándome yo también en un objeto de estudio. Al fin y al
cabo, ¿por qué a ellos? “¿Los antropólogos no estudian a los indios?”23, me preguntaban
siempre. En ese momento, ellos todavía eran un “objeto”, y yo todavía no había conseguido
sobrepasar el límite de lo no-familiar- ellos permanecían como los “burócratas exóticos”.
Las barreras se rompieron cuando el “campo” me llevó a seguir una huelga durante la que
diversos conflictos se volvieron visibles. Estaban pasando por problemas, algunos de los
cuales yo incluso ya conocía pero sobre los que no había advertido su profundidad. Me
sorprendí: ¡ellos también estaban cuestionando su propia identidad!
Ya no era yo quien decía cómo la identidad es construida, eran ellos viviendo esos
conflictos, ya no aislados en sus oficinas, sino en un auditorio y en las calles. Sin embargo,
casi no hablaban. Todavía estaban bajo la (o)presión y la vigilancia de la institución.
Un día salieron del suntuoso edificio y fueron a un teatro -el Ginástico-. La asamblea ya no
se podía realizar en la institución, ya no podían discutir “en casa”. Fueron a la calle, fueron
puestos en la calle, subieron al escenario y se percibieron como actores, percibieron que
podían hablar, inclusive se volvieron alborotadores, lo cual es considerado difícil para quien
lidia con el establecimiento y cumplimiento del orden.

22
Juego de apuestas tipo lotería semejante a la quiniela y muy popular en Brasil.
23
Marc Abélès (1986) relató, en su investigación sobre administraciones locales en Francia, haber
pasado por el mismo tipo de situaciones.

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 Con el desorden, los conflictos se volvieron cada vez más explícitos y las peleas cada vez
más frecuentes. Las emociones pasaban a dominar y las razones a alterarse.
Asistí a todo como espectadora, ya sea en el fondo, ya sea en el medio de la platea,
aunque nunca en el frente, ya que ese era el espacio de los que “estaban en el movimiento”,
de los que se involucraron y encararon el desafío de asumir su compromiso con la huelga, y
todos los riesgos que eso podría implicar para sus carreras.
Advertí entonces, que necesitaba extender los límites del trabajo de campo, precisaba ir
hasta las fronteras, conocer a quienes “trabajan en los bordes”, quienes están más expuestos,
los más vulnerables. Comencé este trabajo, nuevamente, con las mismas resistencias, mías
y suyas.
No entendían cómo soportaba participar de asambleas y actos públicos, cuando ni ellos lo
hacían. Les decía que eran los gajes del oficio. Como premio, conquisté la confianza de
algunos, llegando inclusive a ser invitada a ciertos eventos privados.
Al final de la huelga, dijeron que el movimiento no terminaba, aunque algunos
considerasen esto mera retórica para no enfrentar las derrotas y las causas no alcanzadas…
Debo reconocer que había algo de razón en lo que decían, algo del movimiento siempre
continúa, la polvareda no se asienta tan rápido. No se sale inmune, ni impune de las luchas,
sea ganando o perdiendo.
Hubo además otro movimiento para mí, el intento de conseguir el distanciamiento
necesario para la sistematización de los “datos”, algunos arrancados, otros ofrecidos como
dones, como deudas.

Notas sobre una Antropología de la Burocracia

Cuestionar la eficiencia de la burocracia en Brasil ya se tornó un lugar común: todos critican
su desempeño, inclusive los burócratas. Todos dudan de la eficiencia de la burocracia, pero
esas dudas no ayudan a entender su funcionamiento, pues se utilizan, en general, “categorías
de pensamiento producidas y garantizadas por el Estado” (Bourdieu, 1996:91). Es necesario,
por lo tanto, romper con esos presupuestos y quitar el velo de los conceptos fundamentales
que orientan la acción del Estado. Para esto es preciso dialogar con estas categorías,
transformarlas en “extrañas”, para que se pueda pensar el papel de la burocracia y, en
consecuencia, del Estado en la sociedad brasileña. Como en la antropología no existe el
hecho social, sino “hechos etnográficos” (Peirano, 1995:17), no se puede tomar la realidad
como algo dado, por eso el antropólogo selecciona lo que irá a observar, al mismo tiempo
que interpreta los relatos de sus interlocutores.
Es importante destacar que la burocracia, tradicionalmente estudiada por la Ciencia
Política y la Sociología, es, muchas veces, tratada como un objeto “exótico” cuando son los
antropólogos quienes manifiestan interés por ella. Todas las veces que me presenté como

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antropóloga y expliqué qué estaba estudiando la burocracia fiscal, la reacción era de
sorpresa. Sin embargo, a pesar de este extrañamiento inicial, la burocracia tal vez sea una
de las instituciones más familiares, de hecho es casi impensable imaginar una persona que
no haya vivido alguna experiencia con alguna instancia estatal, sea ella común y corriente,
simpática, frustrante o incluso absurda.
Es necesario aclarar qué sentido es atribuido a la categoría “burocracia”. Aquí, es pensada
como un conjunto diferenciado de agentes públicos que se constituyen como un grupo a partir
del ejercicio de tutela estatal en la regulación del comportamiento de los “ciudadanos”. Es a
través de intervenciones y rituales administrativos que se reproduce la “estatalidad”,
entendida como un incremento de la autoridad que reviste las acciones de ciertos individuos
y/o grupos de personas (Miranda y Pita, 2011). En este sentido, considero necesario
problematizar la premisa metodológica de Radcliffe-Brown -quien afirma que “el Estado es
una ficción de los filósofos” (1981: 24)- a partir de la crítica hecha por Philip Abrams (1988),
que concuerda con la necesidad de desmitificar el Estado, pero argumenta que el Estado
tiene una capacidad de ocultar sus prácticas internas que acaban resultando en una
comprensión limitada sobre los procesos de poder. Por este motivo, Abrams defiende la
necesidad de realizar estudios sobre las formas de subordinación social tomando por base la
idea de “efecto Estado”, idea según la cual debe dejarse de lado la discusión sobre las
funciones del Estado, así como la participación o no de la población en la política, para
dedicarse a comprender sus prácticas. Sostener esto no implica abstraer las relaciones de
poder que caracterizan la relación Estado-individuo-sociedad. Al contrario, significa pensar
que se trata de una ficción poderosa que afecta la vida de las personas, pero también permite
advertir que el Estado no es ni una “cosa” con voluntad propia y supra individual ni una
“abstracción legal”, sino el efecto de un grupo de personas, de reparticiones, de leyes, de
regulaciones, que encarnan la autoridad de esa ficción, o sea, investidos de “estatalidad”. Tal
como afirmó Radcliffe-Brown, “lo que existe es una organización, esto es, un grupo de seres
humanos ligados por un sistema complejo de relaciones. Dentro de esta organización,
diferentes individuos desempeñan diferentes papeles, y algunos detentan un poder especial
o una autoridad, como jefes o ancianos capaces de dar órdenes que serán obedecidas, como
legisladores o jueces, y así por delante. El poder del Estado no existe, en realidad hay poderes
de individuos - reyes, primeros ministros, magistrados, policías, jefes de partido y votantes”
(1981:23).
Considero, por lo tanto, que la burocracia puede ser pensada como una agencia, en los
términos propuestos por Sherry Ortner (2007). Para la autora, la agencia no corresponde a
una cosa en sí, sino a un proceso de estructuración de las relaciones sociales a partir de la

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interacción entre actores autónomos, que no se constituyen como individuos singulares24, que
están involucrados en contextos de cooperación y competencia. En otras palabras, se trata
de pensar etnográficamente cómo actores con trayectorias tan distintas, conforman una
colectividad, la “burocracia”, con una relación dinámica que, así como puede producir
transformaciones de personas y de estructuras, puede también coaccionarlas y persuadirlas.
O sea, una agencia está marcada por relaciones de poder que se manifiestan bajo la forma
de resistencia o de dominación, en contextos marcados por desigualdades y asimetrías.
Vale recordar que esta manera de pensar la burocracia no se aleja mucho de la propuesta
de Weber (1991), que sustenta la importancia de comprender cómo los individuos, con sus
acciones, construyen las organizaciones e instituciones que, a su vez, asumen un carácter
de personas ficticias, agrupadas bajo la “idea de estado”. La contribución weberiana
incorporada a esta investigación está relacionada al proceso de constitución de la autoridad
a partir de la delimitación de las fronteras, generalmente tenues, entre lo público y lo privado.
En el caso de los auditores fiscales es importante destacar que la historia que cuentan sobre
sí deja claro cómo creen ser uno de los grupos más importantes de la administración pública,
ya que antes de existir Brasil como nación había servidores con la atribución de recoger
bienes para costear los negocios del Estado, lo que delimita una forma muy peculiar de pensar
el dominio público25, en la cual lo público se vuelve aquí sinónimo de Estado.
Por otro lado, juzgo necesario indicar una limitación de la perspectiva weberiana sobre el
proceso de racionalización que habría posibilitado el desarrollo de la burocracia en el Estado
Moderno, alejándose de modos tradicionales de gestión. Esta perspectiva puede representar
una limitación al abordaje etnográfico teniendo en vista que la burocracia es presentada como
un universo homogéneo - la “burocracia racional”26. Hay que destacar una dificultad en el uso
de la concepción weberiana de Estado, en una perspectiva antropológica, debido a la
inconsistencia empírica de pensar el Estado como una entidad centralizada que carga, recluta
y monopoliza la violencia legítima dentro de un mismo territorio (Nugent, 2007).
La misma observación puede extenderse a la burocracia. Al mostrarse como una categoría
que evoca simultáneamente una fuerza de organización, un conjunto de personas y un código
de conducta/procedimientos (Bellier, 1997), la burocracia no sería adecuada para lidiar con
las singularidades. Pensarla como una agencia hace posible comprender cómo diferentes

24
La idea de individuo es criticada por estar demasiado asociada a un modelo occidental y burgués
que no daría cuenta de otros contextos.
25
No está de más recordar que el proceso de colonización no consideraba a la población nativa como
súbditos, mucho menos como sujetos. La Corona portuguesa sólo consideraba súbditos a los blancos,
o sea, con ellos construía una relación de subordinación. Con los demás, indígenas o negros, había
apenas una relación de fuerza.
26
Maria Stella Amorim apunta que la utilización del criterio de “racionalidad” para la construcción de
parámetros comparativos representa una pérdida de calidad en el análisis, pues se pasa a tratar el
fenómeno en términos de “ineficiencia, defectos o vicios” (Amorim, 1975:19).

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actores manifiestan sus valores e intereses particulares bajo la apariencia de un grupo
cohesivo, a partir de la movilización de recursos afectivos, simbólicos y prácticos, en
contextos que revelan cómo los burócratas producen “cosmologías legitimadoras” (Herzfeld,
1992), basadas en sus experiencias, para explicar los defectos del sistema, teniendo como
resultado la producción de indiferencia.
Este libro representa un esfuerzo por analizar cómo los auditores fiscales se constituyen
como una burocracia, que produce un tipo de poder específico: la fiscalidad. Esto es, cómo
las intervenciones realizadas están orientadas a producir un constante “lucro” para el Estado,
a partir de rutinas que favorecen el aumento de la recaudación de impuestos, al mismo tiempo
que incorporan discursos jurídico-políticos de la justicia fiscal y de la promoción de la igualdad.
En este sentido, la investigación se orientó hacia la percepción de cómo los auditores fiscales
construyen sus representaciones sobre la institución - Receita Federal - y también cómo esas
representaciones son explicitadas a través de la descripción de sus prácticas cotidianas, no
habiendo, un énfasis en la percepción que el público - ciudadanos que son denominados
como contribuyentes - tiene de la institución.
Me ha interesado comprender cómo distintos sujetos, con trayectorias singulares, se
constituyen en un cuerpo de especialistas en administración pública destinados a servir a los
objetivos de la política fiscal del Estado. Afirmar eso no implica tomar la burocracia fiscal como
un cuerpo homogéneo. Al contrario, por tratarse de un conjunto marcado por divisiones
jerárquicas, por áreas de actuación, por región, por formación universitaria es que resultan
evidentes las tensiones y la fragmentación de los procesos de decisión. Así, la oposición
centralización/descentralización se presenta como respuesta institucional a los “procesos
cíclicos” (Amorim, 1975) de reformas que o bien parecen mantener todo como está, o bien
provocan transformaciones de las formalidades que mantienen intactas las estructuras. Esto
es lo que nos permite entender cómo los auditores fiscales pueden, simultáneamente, actuar
en la defensa de la justicia fiscal, denunciando los abusos de la no actualización de las tablas
de valores para el pago del impuesto a los ingresos, al mismo tiempo en que actúan de modo
inquisitorial al investigar posibles casos de evasión. Todas las estrategias y tecnologías
desarrolladas están dirigidas a la construcción de un poder de fiscalización que asocia la
administración de los negocios del Estado al desarrollo de una creencia en la transformación
de lo privado en público.

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